SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del Bilag 170
Offentligt

Marts 2022

— 13/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forvaltningen af

handicapområdet

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

13/2021

Beretning om

forvaltningen af

handicapområdet

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Social- og ældreministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i august 2022.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-753-8

ISBN online 978-87-7434-754-5

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om forvaltningen af handicapområdet

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at udarbejde denne un-

dersøgelse af kommunernes forvaltning af handicapområdet og Social- og

Ældreministeriets opfølgning på og tilsyn med området.

Børn og voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal efter

lov om social service (serviceloven) tilbydes støtte gennem sociale indsat-

ser og tilbud. Loven indeholder bestemmelser om personlig hjælp, om-

sorg og pleje, genoptræning, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivi-

tetstilbud, botilbud mv. Social- og Ældreministeriet har det overordnede

ressortansvar for handicapområdet og serviceloven, men med kommunal-

reformen i 2007 fik kommunerne det samlede myndigheds-, forsynings-

og finansieringsansvar for det sociale område.

Statsrevisorerne finder, at Social- og Ældreministeriet har ført et util-

fredsstillende tilsyn med kommunernes forvaltning af servicelovens

bestemmelser på handicapområdet. Statsrevisorerne finder det util-

fredsstillende, at kommunernes forvaltning af tilbud og ydelser på

handicapområdet i mange tilfælde ikke overholder serviceloven.

Statsrevisorerne finder det bekymrende, at Ankestyrelsen har omgjort

kommunernes afgørelser i mere end ⅓ af de sager, der er påklaget til

Ankestyrelsen i perioden 2013-2021, fordi kommunerne ikke har over-

holdt gældende regler og love på området. Statsrevisorerne finder det-

te særligt bekymrende, da det øger risikoen for, at udsatte borgere

med psykiske eller fysiske handicap ikke modtager de ydelser, som de

er berettigede til.

Statsrevisorerne beklager, at Social- og Ældreministeriet i adskillige år

ikke har fulgt op på sin viden om problemer og uhensigtsmæssigheder

i kommunernes forvaltning af handicapområdet, og at overvågningen

af kommunernes forvaltning af området er sket på baggrund af et

ufuldstændigt og mangelfuldt datagrundlag.

21. marts 2022

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har særligt hæftet sig ved følgende resultater fra under-

søgelsen:

•

Ankestyrelsens statistik og undersøgelsen viser, at der er mange fejl i

kommunernes afgørelser på handicapområdet. Ankestyrelsens omgø-

relser af kommunale afgørelser på handicapområdet

–

som er steget lø-

bende siden 2014

–

skyldes fortrinsvist utilstrækkelig sagsoplysning, el-

ler at kommunernes afgørelser ikke er inden for lovens rammer.

•

Der er særligt mange fejl i sager vedrørende hjælp til forældre til børn

med handicap, i sager vedrørende visitation af borgere til tilbud og i sa-

ger vedrørende brug af magtanvendelse. Rigsrevisionens gennemgang

af 50 sager viser desuden, at der er formelle og indholdsmæssige mang-

ler i mere end halvdelen af sagerne.

•

Kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på handicapom-

rådet er mangelfulde, og kommunerne er ikke i stand til at levere data

med tilstrækkelig validitet.

•

Socialstyrelsens auditfunktions initiativer har ikke været tilstrækkelige

til at rette op på, at der i en længere årrække har været en uensartet

praksis, fejl og uhensigtsmæssigheder i de 5 socialtilsyn, som skal føre

tilsyn med de sociale tilbud.

Statsrevisorerne opfordrer på baggrund af beretningen Folketinget til at

overveje, om der er strukturelle problemer bag de åbenbart tilbageven-

dende problemer på handicapområdet, trods mange års indsats for at ret-

te op.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Kommunernes forvaltning af handicapområdet

.............................................................

2.1. Ankestyrelsens behandling af klager

....................................................................................

2.2. Social- og Ældreministeriets analyser af den kommunale forvaltning af

handicapområdet

...........................................................................................................................

2.3. Kommunernes behandling af sager med statsrefusion

................................................

3. Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

.......................................

3.1. Social- og Ældreministeriets opfølgning på handicapområdet siden

kommunalreformen

.......................................................................................................................

3.2. Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på handicap-

området

...............................................................................................................................................

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

.....................................................................................................

Bilag 2. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 3. Udvalgte nøgletal for kommunerne........................................................................................... 57

Bilag 4. Ordliste

...................................................................................................................................................

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 5, jf. § 6

i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Social- og Ældreministe-

riet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Eva Kjer Hansen: august 2004 - september 2007

Karen Jespersen: september 2007 - april 2009

Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010

Benedikte Kiær: februar 2010 - oktober 2011

Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014

Manu Sareen: februar 2014 - juni 2015

Karen Ellemann: juni 2015 - november 2016

Mai Mercado: november 2016 - juni 2019

Astrid Krag: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Social- og Ældreministe-

riet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Handicapkonventionens

definition af handicap

1. Denne beretning handler om forvaltningen af handicapområdet. Børn og voksne

med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal efter lov om social service (heref-

ter serviceloven) tilbydes støtte gennem sociale indsatser og tilbud. Disse indsatser

skal bl.a. tilgodese de behov, der følger af en nedsat fysisk eller psykisk funktionsev-

ne. Indsatserne gives også for at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktio-

ner og udviklingsmuligheder. Serviceloven indeholder bestemmelser om personlig

hjælp, omsorg og pleje, genoptræning, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivi-

tetstilbud, botilbud mv.

2. Social- og Ældreministeriet har det overordnede ressortansvar for handicapområ-

det og serviceloven. Socialstyrelsen skal varetage opgaver vedrørende udvikling, råd-

givning og implementering for hele det sociale serviceområde og har et særligt ansvar

for at bidrage til løsning af opgaver på bl.a. handicapområdet. Ankestyrelsen er klage-

instans for administrative afgørelser på socialområdet og skal løbende koordinere

praksis i kommunerne. Kommunerne har ansvaret for at tilbyde hjælp og støtte til den

enkelte borger og træffer afgørelse i bl.a. sager på handicapområdet.

3. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Ældreministeriets og kommu-

nernes forvaltning af serviceloven.

4. Undersøgelsen er igangsat på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne i april

2021, jf. bilag 1. Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af en række forhold vedrø-

rende kommunernes forvaltning af handicapområdet og Social- og Ældreministeriets

opfølgning og tilsyn på området.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn

med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. Vi besvarer

følgende spørgsmål i beretningen:

Viser Social- og Ældreministeriets analyser, at kommunernes forvaltning af handi-

capområdet lever op til servicelovens bestemmelser?

•

Er Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes for-

valtning af handicapområdet tilfredsstillende?

•

Personer med handicap om-

fatter personer, der har en

langvarig fysisk, psykisk, intel-

lektuel eller sensorisk funkti-

onsnedsættelse, som i sam-

spil med forskellige barrierer

kan hindre dem i fuldt og ef-

fektivt at deltage i samfundsli-

vet på lige fod med andre.

Lov om social service

Lov om social service er en

rammelov. Loven sætter de

overordnede rammer for de

serviceydelser og tilbud, som

kommunen har pligt til at yde

til bl.a. borgere med handicap.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Introduktion og konklusion

6. Rigsrevisionen afgav i juni 2021 et notat om tilrettelæggelsen af en større undersø-

gelse af forvaltningen af handicapområdet, som Statsrevisorerne tiltrådte. Det frem-

går bl.a. af notatet, at Rigsrevisionen ikke forventede særskilt at vurdere, om forvalt-

ningen

lever op til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, da et

brud på handicapkonventionen også vil være et brud på de danske regler på området.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handi-

capområdet har været utilfredsstillende. Konsekvensen er, at der er en øget

risiko for, at borgere med handicap ikke modtager de ydelser, som de er be-

rettigede til efter serviceloven.

Social- og Ældreministeriets analyser viser, at der er mange fejl i kommunernes

forvaltning af servicelovens bestemmelser på handicapområdet

Der er mange fejl i kommunernes afgørelser på handicapområdet i de sager, der er på-

klaget til Ankestyrelsen. Ankestyrelsen har omgjort kommunernes afgørelser i mere

end

⅓

af sagerne i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. Der er ikke en entydig

tendens i udviklingen i antallet af klager, men omgørelsesprocenten har været stigen-

de. Selv om kommunerne har haft mulighed for at oplyse sagerne ad flere omgange,

har omfanget af sager, der hjemvises på grund af bl.a. utilstrækkelig sagsoplysning, al-

ligevel været stigende.

Social- og Ældreministeriets analyser viser mange tilfælde af sager om ydelser til bor-

gere med fysiske eller psykiske handicap, hvor kommunerne ikke har overholdt gæl-

dende love og regler på området. Ankestyrelsens praksisundersøgelser viste mange

fejl i forvaltningen i de kommuner, der indgik i undersøgelserne. Der er særligt mange

fejl i sager vedrørende hjælp til forældre til børn med handicap, i sager vedrørende vi-

sitation af borgere til tilbud, herunder botilbud, og i sager vedrørende brug af magtan-

vendelse. De kommuner, der indgår i Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser, giver

udtryk for, at der generelt er mangel på botilbudspladser til borgere med komplekse

problemstillinger, og at borgere derfor visiteres til mindre egnede botilbud. Data fra

Socialstyrelsen indikerer samme tendens. Ankestyrelsens tilsyn med kommunerne

har vist, at flere kommuner ikke har handlet i overensstemmelse med servicelovens

regler.

Billedet bekræftes af Rigsrevisionens gennemgang af 50 borgersager med statsrefu-

sion, der viser, at der er indholdsmæssige og formelle mangler i mere end halvdelen af

sagerne.

Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes for-

valtning af handicapområdet har været utilfredsstillende

Social- og Ældreministeriet har ikke sikret tilstrækkelig viden til at kunne foretage en

systematisk overvågning af handicapområdet, og ministeriet har ikke i tilstrækkeligt

omfang fulgt op på sin viden om konkrete problemer i kommunernes forvaltning. Det

har i en længere periode været et kendt problem, at data om kommunernes forvaltning

af handicapområdet er mangelfulde. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks

Statistik arbejdet med at indhente og forbedre aktivitetsdata for udvalgte bestemmel-

ser af serviceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. Ministeriet har

vurderet, at en ensartet indberetning af sagsbehandlingsdata vil kræve større praksis-

og registreringsændringer i kommunerne og en udbygning af it-systemerne. Ministe-

riet har besluttet ikke at arbejde videre med nationale krav om kommunernes indbe-

retninger af sagsbehandlingsdata, men har henvist til et pilotprojekt om standardise-

ring af kommunale afgørelser på det specialiserede socialområde. Pilotprojektet er

påbegyndt i 2021 og er forankret i KL.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Introduktion og konklusion

Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet i adskillige år har været vidende

om uhensigtsmæssigheder på flere områder af kommunernes forvaltning af handicap-

området. Opgavevaretagelsen i Socialstyrelsens auditfunktion i forhold til de 5 social-

tilsyn har ikke været tilfredsstillende. Auditfunktionen har endvidere ikke haft retlig

kompetence til at pålægge socialtilsynene at opnå en større ensartethed på en række

områder og til at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur. Folketinget har i

december 2021 vedtaget en ændring til lov om socialtilsyn, der skal give auditfunktio-

nen flere bemyndigelser, men Rigsrevisionen kan ikke vurdere, om auditfunktionens

nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå målene om en ensartet praksis og en hensigts-

mæssig samarbejdsstruktur.

Social- og Ældreministeriet har på 3 snævre områder fulgt op på de resultater, der er

opnået på handicapområdet siden kommunalreformen. Opfølgningen blev fulgt op af

politiske initiativer, herunder etableringen af en national koordinationsstruktur.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet.. Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

7. Det er veldokumenteret, at fysiske og psykiske handicap er forbundet med ringere

levevilkår, herunder livstilfredshed, sundhed, uddannelse, beskæftigelse, tilgængelig-

hed, diskrimination m.m. Derfor er det vigtigt, at borgere med en funktionsnedsættel-

se i videst muligt omfang kompenseres for følgerne af funktionsnedsættelsen.

8. Forvaltningen af handicapområdet involverer både kommunerne og flere myndig-

heder under Social- og Ældreministeriet. Figur 1 viser de ansvarlige myndigheder, som

indgår i Rigsrevisionens undersøgelse.

Figur 1

Organisering af forvaltningen af handicapområdet

ANKESTYRELSEN

Afgør klagesager

(retlig prøvelse)

Koordinerer praksis,

herunder gennemfører

undersøgelser af bl.a.

kommunernes forvaltning

Fører tilsyn med

kommunernes forvaltning

SOCIAL- OG

ÆLDREMINISTERIETS

DEPARTEMENT

Ansvarlig for sociale indsatser

Ansvarlig for serviceloven

Fører et ulovbestemt

ressorttilsyn, der bl.a. omfatter

spørgsmål om, hvorvidt

kommunernes forvaltning i

konkrete sager er lovlig

SOCIALSTYRELSEN

Ansvarlig for

auditfunktionen i forhold

til de 5 socialtilsyn

Ansvarlig for

den nationale koordinations-

struktur (NATKO)

KOMMUNERNE

Har det daglige ansvar

for forvaltningen af

serviceloven

(FORANKRET I 5 KOMMUNER)

DE 5 SOCIALTILSYN

Fører tilsyn med de

sociale tilbud

BORGER

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Social- og Ældreministeriet.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Introduktion og konklusion

Lov om socialtilsyn

Formålet med loven er at bi-

drage til at sikre, at borgerne

ydes en indsats, der er i over-

ensstemmelse med formålet

med offentlige og private til-

bud efter lov om social service

og kapitel 40 i sundhedsloven.

Formålet skal opnås gennem

en systematisk, ensartet, uvil-

dig og fagligt kompetent vare-

tagelse af opgaven med at

godkende og føre driftsorien-

teret tilsyn med tilbuddene.

Sociale tilbud

9. Med kommunalreformen i 2007 fik kommunerne det samlede myndigheds-, forsy-

nings- og finansieringsansvar for det sociale område. Det er således kommunerne, der

har ansvaret for at tilbyde hjælp og støtte til den enkelte borger, ansvaret for at sikre,

at der er relevante sociale tilbud, og ansvaret for finansieringen af tilbuddene. Opga-

ven med at godkende og føre driftsorienteret tilsyn med offentlige og private sociale

tilbud er ifølge lov om socialtilsyn en kommunal opgave, der siden 2014 har ligget hos

5 kommunalt forankrede socialtilsyn (ét i hver region). Det er de 5 udpegede kommu-

nalbestyrelser, som har ansvaret for socialtilsynene. Socialtilsynene skal bidrage til at

sikre, at borgerne får en indsats, der er i overensstemmelse med formålet med offent-

lige og private tilbud efter bl.a. serviceloven.

Serviceloven fastsætter ikke i detaljer, hvilken hjælp den enkelte borger skal modtage.

Kommunerne kan fastlægge serviceniveauer og beslutte indholdet og omfanget af

hjælpen inden for lovgivningens rammer. Kommunerne skal dog altid træffe afgørelse

ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens behov for hjælp og støtte og ud

fra, om den påtænkte indsats konkret modsvarer borgerens behov.

10. Social- og Ældreministeriet har det overordnede ressortansvar for socialområdet,

herunder handicapområdet, ligesom ministeriet er ansvarlig for bl.a. serviceloven. Mi-

nisteriet har det overordnede ansvar for politikudviklingen på socialområdet og har i

medfør af det ulovbestemte ressorttilsyn ansvaret for at overvåge området og følge

op, hvis der konstateres uhensigtsmæssige forhold i forvaltningen på området.

Socialstyrelsens auditfunktion skal løbende følge og understøtte praksis i socialtilsy-

nene, herunder bidrage til, at socialtilsynene udvikler en systematisk, ensartet, uvildig

og faglig kompetent praksis. Socialstyrelsen skal foretage stikprøver, deltage i tilsyns-

besøg, gennemføre faglige undersøgelser og understøtte udførelsen af godkendelses-

og tilsynsopgaven med relevant vejledning, materiale mv. Socialstyrelsen skal des-

uden

–

bl.a. gennem den nationale koordinationsstruktur (NATKO)

–

have fokus på at

sikre, at kommunerne samarbejder om at tilbyde den fornødne højt specialiserede ind-

sats til de målgrupper, hvor der kun er få borgere i hver kommune, som har behov for

samme tilbud, eller hvor kompleksiteten af borgernes problemstillinger kræver særlig

viden.

De sociale tilbud omfatter bl.a.

plejefamilier, opholdssteder

for børn, døgninstitutioner og

botilbud.

Retssikkerhedsloven

Lov om retssikkerhed og ad-

ministration på det sociale

område har bl.a. til formål at

sikre borgernes rettigheder

og indflydelse, når de sociale

myndigheder behandler sa-

ger.

I tilknytning til retssikkerheds-

loven har Social- og Ældremi-

nisteriet bl.a. udstedt bekendt-

gørelse om retssikkerhed og

administration på det sociale

område og vejledning til rets-

sikkerhedsloven.

Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser på socialområdet. Anke-

styrelsen har herudover pligt til på landsplan at koordinere, at kommunerne træffer af-

gørelser i overensstemmelse med lovgivningen, jf. retssikkerhedsloven. Ankestyrelsen

skal gennem praksiskoordinering sikre ligebehandling af borgere og en ensartet prak-

sis i hele landet i overensstemmelse med lovgivningen og styrelsens praksis. Som led

i dette kan Ankestyrelsen gennemføre praksisundersøgelser samt indhente og gen-

nemgå sager, der er afgjort af kommunerne.

11. Vi har tidligere undersøgt dele af forvaltningen af handicapområdet i beretningen

om statens overførsler til kommuner og regioner i 2011

–

merudgiftsydelse og tabt ar-

bejdsfortjeneste på det sociale område. Beretningen handlede særligt om det davæ-

rende Social- og Indenrigsministeriums administration og kommunernes hjemtagelse

af refusion for merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste til forældre med børn med han-

dicap efter servicelovens § 41 og § 42.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Introduktion og konklusion |

I august 2020 fulgte Rigsrevisionen op på sagen i et notat til Statsrevisorerne. Stats-

revisorerne fandt på baggrund af opfølgningen, at Social- og Indenrigsministeriets op-

følgning på beretningen er trukket unødigt i langdrag. Statsrevisorerne fandt det util-

fredsstillende, at ministeriet har været for passiv i forhold til at opnå et lavere fejlni-

veau i den kommunale sagsbehandling af merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste til

forældre til børn med handicap. Særligt i lyset af at ministeriet har kendt til problemer-

ne med kommunernes sagsbehandling på området i mere end 10 år. Det fremgår af

notatet, at Rigsrevisionen fortsat ville følge og orientere Statsrevisorerne om udvik-

lingen i fejlniveauet i kommunernes administration af sager om merudgiftsydelse og

tabt arbejdsfortjeneste. Rigsrevisionen behandler de åbentstående forhold fra nota-

tet i denne beretning og lukker dermed den gamle beretningssag.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

12. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn

med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende.

13. I

kapitel 2

undersøger vi kommunernes opfyldelse af servicelovens bestemmelser

på handicapområdet. Rigsrevisionen har ikke direkte adgang til at revidere kommu-

nernes forvaltning ud over de sagsområder, hvor der er ydet statsrefusion af kommu-

nernes udgifter. Rigsrevisionen har dog adgang til bl.a. data og analyser fra Social- og

Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen og Socialstyrelsen, og fuld revisionsadgang

til de dele af servicelovens ydelser, hvor der er ydet statsrefusion, jf. boks 1.

Boks 1

Sager med statsrefusion

Det er som udgangspunkt kommunerne, der afholder udgifterne til handicapområdet,

men for bestemte typer hjælp er der statsrefusion af de kommunale udgifter. For disse

ordninger har Rigsrevisionen fuld revisionsadgang, jf. rigsrevisorlovens § 5. I undersøgel-

sen indgår følgende 3 bestemmelser i serviceloven, hvor der er statsrefusion:

•

§ 41

til dækning af nødvendige merudgifter ved forsørgelse i hjemmet af barn under

18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne mv.

•

§ 42

til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, der i hjemmet forsørger et

barn under 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne mv.

med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.

•

§ 100

til dækning af nødvendige merudgifter til den daglige livsførelse til personer

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Introduktion og konklusion

De 10 udvalgte kommuner

•

Frederikssund Kommune

Hedensted Kommune

Holbæk Kommune

Hvidovre Kommune

Morsø Kommune

Odense Kommune

Sorø Kommune

Struer Kommune

Aabenraa Kommune

Aalborg Kommune.

Kapitlet er baseret på 2 delanalyser. For det første undersøger vi, om Social- og Æl-

dreministeriets, herunder Ankestyrelsens, analyser og data viser, om kommunernes

forvaltning af handicapområdet lever op til serviceloven. Herunder undersøger vi, om

Ankestyrelsens statistik viser, om kommunernes afgørelser på handicapområdet er

korrekte. Det gør vi ved at gennemgå Ankestyrelsens statistik over behandling af kla-

ger over kommunernes afgørelser. Derudover undersøger vi, om Social- og Ældremi-

nisteriets egne analyser viser, om kommunernes forvaltning af tilbud inden for handi-

capområdet er lovmedholdelig. Det gør vi ved at gennemgå ministeriets, Socialstyrel-

sens og Ankestyrelsens analyser, undersøgelser og rapporter, der handler om kommu-

nernes forvaltning af handicapområdet. For det andet undersøger vi, om kvaliteten af

kommunernes sagsbehandling af sager med statsrefusion er tilfredsstillende. Det gør

vi ved at gennemgå 50 tilfældigt udvalgte sager, som vi har indhentet fra 10 udvalgte

kommuner. Vi gennemgår desuden resultaterne af de kommunale revisionsrapporter

på refusionsområdet.

14. I

kapitel 3

undersøger vi, om Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølg-

ning på kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. For det før-

ste undersøger vi, om Social- og Ældreministeriet har undersøgt virkningen af de æn-

dringer, der blev foretaget i forvaltningen af handicapområdet i forbindelse med kom-

munalreformen i 2007, og om ministeriet har fulgt op på resultatet af disse undersø-

gelser. For det andet undersøger vi ministeriets overvågning af og opfølgning på kom-

munernes forvaltning af handicapområdet, herunder om ministeriet har fulgt op på

konkrete informationer om problemer i kommunernes forvaltning af området.

Vi har lagt til grund, at ministeriet skal sikre et dækkende datagrundlag for overvåg-

ningen, og skal følge op på den viden, som ministeriet får fra Socialstyrelsen, Ankesty-

relsen og andre kanaler. Socialstyrelsen og Ankestyrelsen har en række opgaver med

at overvåge, understøtte, behandle klager og følge op i forhold til kommunernes for-

valtning af handicapområdet. Styrelserne har herigennem en række redskaber til at

hente viden om den kommunale forvaltning af handicapområdet og til at følge op over

for kommunerne. Denne viden skal også indgå i Social- og Ældreministeriets tilsyn.

Metode

15. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af skriftlig dokumentation fra Social-

og Ældreministeriet og på analyser på baggrund af statistiske data fra Ankestyrelsen.

Ministeriet har ikke valide data om kommunernes samlede antal afgørelser, men kun

statistik over sager, der er påklaget til Ankestyrelsen. Vi har derfor ikke et overblik

over den totale population af sager på handicapområdet. Vi har udvalgt 10 kommuner,

som har leveret materiale fra i alt 50 tilfældigt udvalgte sager. Kommunerne er udvalgt

med henblik på at dække de 5 regioner og forskelle i indbyggertal, beskatningsgrund-

lag pr. indbygger og antal modtagere af støtte efter servicelovens § 41, § 42 og § 100.

16. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 2.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

17. Undersøgelsen omfatter perioden 2007-2021. I de fleste analyser har vi dog ikke

undersøgt hele perioden, fordi det i mange tilfælde ikke har været muligt at finde va-

lide og sammenhængende data. I undersøgelsen fokuserer vi på forvaltningen af han-

dicapområdet under serviceloven, da dette lovområde udgør en central del af forvalt-

ningen af handicapområdet.

18. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Ældreministeriets og kommu-

nernes forvaltning af serviceloven. En række øvrige ministerier har også ansvar og op-

gaver i relation til handicapområdet inden for deres respektive ressortområder, jf. sek-

toransvarsprincippet. Kommunerne har således også ansvar for indsatsen over for

borgere med handicap på andre ressortområder, fx i forhold til beskæftigelse, uddan-

nelse og sundhed. Disse områder behandler vi ikke i denne undersøgelse.

19. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver

besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 3 indeholder udvalgte nøgletal for kommunerne. Bilag 4 indeholder en ordliste,

der forklarer udvalgte ord og begreber

Sektoransvarsprincip

Ifølge sektoransvarsprincip-

pet har alle offentlige myndig-

heder, der udbyder en ydelse

eller service, også ansvar for,

at den pågældende ydelse er

tilgængelig for borgere med

nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

2. Kommunernes

forvaltning af

handicapområdet

Delkonklusion

Social- og Ældreministeriets analyser viser, at der er mange fejl i kommu-

nernes forvaltning af servicelovens bestemmelser på handicapområdet.

Taskforceforløb

Taskforcen er et samarbejde

mellem Socialstyrelsen og An-

kestyrelsen om at støtte kom-

munerne i at styrke kvaliteten

af sagsbehandlingen på han-

dicapområdet.

Taskforcen gennemfører bå-

de korte og længerevarende

forløb. Et længerevarende

taskforceforløb indeholder ju-

ridiske gennemgange af et ud-

valg af sager fra den deltagen-

de kommune for at vurdere,

om sagerne er i overensstem-

melse med lovgivningen.

Ankestyrelsens statistik viser, at der er mange fejl i kommunernes afgørelser på handi-

capområdet. Ankestyrelsen har omgjort kommunernes afgørelser i mere end

⅓

af de

sager på handicapområdet, der er påklaget til Ankestyrelsen i perioden 3. kvartal 2013

- 2. kvartal 2021. Der er ikke en entydig tendens i udviklingen i antallet af klager, men

omgørelsesprocenten har været stigende. Størstedelen af Ankestyrelsens omgørelser er

hjemvisninger af sager, som er steget siden 2014. Ankestyrelsens omgørelser af kommu-

nale afgørelser på handicapområdet skyldes fortrinsvist utilstrækkelig sagsoplysning,

eller at kommunernes afgørelser ikke er inden for lovens rammer. Selv om kommuner-

ne har haft mulighed for at oplyse sagerne ad flere omgange, har omfanget af sager,

der hjemvises på grund af bl.a. utilstrækkelig sagsoplysning, alligevel været stigende.

Social- og Ældreministeriets analyser viser mange tilfælde, hvor kommunerne ikke har

overholdt gældende love og regler på området i sager om ydelser til borgere med fysisk

eller psykisk handicap. Ankestyrelsens praksisundersøgelser viste mange fejl i forvalt-

ningen i de kommuner, der indgik i undersøgelserne. Der er særligt mange fejl i sager

vedrørende hjælp til forældre til børn med handicap, i sager vedrørende visitation af

borgere til tilbud, herunder botilbud, og i sager vedrørende brug af magtanvendelse.

I Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser giver kommunerne udtryk for, at der generelt

er mangel på botilbudspladser til borgere med komplekse problemstillinger, og at bor-

gere derfor visiteres til mindre egnede botilbud. Dette understøttes af tal fra Socialsty-

relsen, der ligeledes indikerer, at borgere med komplekse problemstillinger visiteres til

ikke-egnede tilbud. Ankestyrelsens tilsyn med kommunerne har vist, at flere kommu-

ner ikke har handlet i overensstemmelse med servicelovens regler. Ankestyrelsens gen-

nemgang af udvalgte sager i forbindelse med taskforceforløb viser også, at selv om for-

løbene har reduceret antallet af fejl, er der både før og efter forløbene mange fejl.

Rigsrevisionens gennemgang af 50 borgersager viser, at der er formelle og indholds-

mæssige mangler i mere end halvdelen af sagerne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

20. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Ældreministeriets analyser viser, om

kommunernes forvaltning af handicapområdet lever op til servicelovens bestemmel-

ser. Rigsrevisionen har direkte adgang til kommunernes forvaltning af de områder af

serviceloven, hvor der ydes statsrefusion, mens vi for de øvrige områder har baseret

os på data fra Social- og Ældreministeriet.

For det første har vi på baggrund af Ankestyrelsens statistik undersøgt klager over

kommunale afgørelser.

For det andet har vi undersøgt kommunernes forvaltning af handicapområdet på bag-

grund af Social- og Ældreministeriets analyser og data. Vores undersøgelse af kom-

munernes forvaltning af handicapområdet er baseret på ministeriets data og analyser

i form af:

Ankestyrelsens indsamling af statistiske oplysninger om antal modtagne klager og

udfaldet af styrelsens klagesagsbehandling

•

Ankestyrelsens analyser af kommunernes forvaltning af handicapområdet på bag-

grund af praksisundersøgelser, taskforceforløb og velfærdsundersøgelser

•

den nationale koordinationsstrukturs (NATKO) overvågning af udbud af tilbud og

indsatser til borgere med komplekse problemstillinger fordelt på 35 målgrupper

•

de kommunale revisorers årlige gennemgang af et mindre antal sager på socialom-

rådet, herunder handicapområdet.

•

For det tredje har vi undersøgt kommunernes behandling af sager med statsrefusion.

2.1. Ankestyrelsens behandling af klager

21. Vi har undersøgt, om Ankestyrelsens statistik viser, om kommunernes afgørelser

på handicapområdet er korrekte. Det har vi gjort ved at undersøge, om antallet af sa-

ger, der påklages til Ankestyrelsen, og andelen af sager, der omgøres af Ankestyrel-

sen, er faldende over årene.

Undersøgelsen er baseret på Ankestyrelsens statistik over realitetsbehandlede kla-

gesager. Social- og Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen, har ikke viden om det

samlede antal afgørelser, der er truffet i kommunerne, og statistikken indeholder der-

for kun data for de sager, der er blevet påklaget til Ankestyrelsen. Det betyder, at vi fx

ikke kan undersøge, hvor stor en andel af kommunernes afgørelser der bliver påklaget

og eventuelt omgjort af Ankestyrelsen.

22. Hvis en borger ønsker at klage over en afgørelse, skal borgeren sende en klage til

kommunen, som skal genvurdere sagen. Hvis kommunen fastholder sin afgørelse, sen-

der kommunen klagen og sagens akter til Ankestyrelsen. Med denne procedure har

kommunen mulighed for at vurdere sagen igen både med hensyn til, om afgørelsen er

i overensstemmelse med servicelovens bestemmelser, og om sagen er tilstrækkeligt

oplyst og i øvrigt korrekt behandlet.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

Klager på handicapområdet

23. Figur 2 viser udviklingen i antallet af klagesager på handicapområdet, som Anke-

styrelsen har realitetsbehandlet i perioden 2014-2020.

Figur 2

Ankestyrelsens realitetsbehandlede klagesager på handicapområdet i

perioden 2014-2020

(Antal)

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Note: Antallet af klagesager er periodiseret efter Ankestyrelsens afgørelsestidspunkt. Bilag 2 indeholder en

nærmere beskrivelse af de udvalgte bestemmelser i serviceloven. Enkelte bestemmelser henvender sig

både til borgere med handicap og borgere med sociale problemer uden funktionsnedsættelse.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Klagereformen

I 2013 trådte en reform af kla-

gestrukturen på det sociale

område i kraft, som betød, at

behandlingen af alle klager

over kommunale afgørelser

på det beskæftigelsesmæs-

sige område og på det sociale

område blev placeret i Anke-

styrelsen.

Det fremgår af figur 2, at antallet af klagesager, som Ankestyrelsen har realitetsbe-

handlet, har varieret mellem ca. 6.000 og ca. 8.000 om året siden 2015, men at der

ikke ses en entydig tendens i udviklingen. Ankestyrelsen har oplyst, at antallet af rea-

litetsbehandlede klagesager i 2014 afspejler en pukkelafvikling efter klagereformen.

24. Figur 3 viser antallet af realitetsbehandlede klagesager i Ankestyrelsen pr. 1.000

indbyggere i de 98 kommuner i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Figur 3

Realitetsbehandlede klagesager på handicapområdet pr. 1.000 ind-

byggere i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021

•

Under 5

5-10

10-15

Over 15

Note: Farvelægningen viser antal realitetsbehandlede klagesager i kommunen. Jo mørkere grøn, jo højere an-

tal klager. Figuren er baseret på ca. 61.700 klagesager fra perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. Ind-

byggertal er pr. 1. januar 2021. De underliggende tal fremgår af bilag 3.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Det fremgår af figur 3, at der er væsentlig variation mellem kommunerne. Kommuner-

ne har i perioden 2013-2021 haft mellem 0,4 og 23,1 klagesager pr. 1.000 indbyggere.

De 5 kommuner med flest klager pr. indbygger er Jammerbugt, Guldborgsund, Ishøj,

Egedal og Tårnby. De 5 kommuner med færrest klager er Vallensbæk, Dragør, Læsø,

Odder og Solrød.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

Omgørelser

Omgørelse

En omgørelse betyder, at An-

kestyrelsens behandling af en

klagesag resulterer i en æn-

dring/ophævelse eller en hjem-

visning.

Ændring/ophævelse

25. Ankestyrelsen kan enten stadfæste eller omgøre kommunernes afgørelser i be-

handlingen af klagesagerne. En omgørelse kan tage form af enten en ændring/ophæ-

velse af kommunens afgørelse eller en hjemvisning af sagen. Figur 4 viser udviklingen

i Ankestyrelsens omgørelsesprocent i perioden 2014-2020.

Figur 4

Når Ankestyrelsen ændrer/

ophæver en kommunes afgø-

relse i en sag, betyder det, at

styrelsen finder, at sagen er

tilstrækkeligt belyst til, at det

er muligt at træffe en afgørel-

se, men at kommunens afgø-

relse er forkert og skal ændres

eller ophæves.

Hjemvisning

Ankestyrelsens omgørelsesprocent på handicapområdet i perioden

2014-2020

50 %

40 %

30 %

En hjemvisning betyder, at An-

kestyrelsen har sendt sagen

tilbage til kommunen med hen-

blik på fornyet behandling. En

hjemvisning kan fx skyldes, at

kommunen ikke har sikret den

tilstrækkelige dokumentation

til, at hverken kommunen eller

Ankestyrelsen kan træffe af-

gørelse, eller at der er sket al-

vorlige sagsbehandlingsfejl.

20 %

10 %

2014

2015

2016

Hjemvisning

2017

2018

2019

2020

Ændring/ophævelse

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Det fremgår af figur 4, at omgørelsesprocenten er steget i perioden 2014-2020. Fra

2014 til 2019 steg andelen af omgjorte afgørelser fra 32

til 42

af de realitetsbe-

handlede klagesager. I 2020 omgjorde Ankestyrelsen 37

af de realitetsbehandlede

klagesager. Det fremgår også af figuren, at andelen af ændringer/ophævelser er fal-

det, mens andelen af hjemvisninger er steget. I 2014 ændrede/ophævede Ankestyrel-

sen 13

af de realitetsbehandlede klagesager, mens styrelsen kun ændrede/ophæ-

vede 8

af sagerne i 2020. Samtidig er andelen af hjemvisninger steget fra 19

2014 til 29

i 2020. I 2019 var andelen af hjemvisninger 32

af alle realitetsbehand-

lede klagesager på handicapområdet.

Vores gennemgang viser desuden, at den samlede omgørelsesprocent for alle ca.

61.700 realitetsbehandlede klagesager er 36

for perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvar-

tal 2021. Samlet set har Ankestyrelsen omgjort ca. 22.000 klagesager i perioden.

26. Figur 5 viser kommunernes omgørelsesprocenter på hele handicapområdet i pe-

rioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Figur 5

Omgørelsesprocenter for påklagede sager på handicapområdet i

perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021

•

14-30 %

31-35 %

36-40 %

40-60 %

Note: Farvelægningen viser omgørelsesprocenten i kommunen. Jo mørkere grøn, jo højere omgørelsesprocent.

Figuren er baseret på data fra perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. De underliggende tal fremgår af

bilag 3.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Det fremgår af figur 5, at omgørelsesprocenten varierer mellem kommunerne (fra 14

for Vallensbæk Kommune til 57

for Samsø Kommune). De 5 kommuner med den la-

veste omgørelsesprocent er Vallensbæk, Læsø, Ærø, Varde og Kerteminde. De 5 kom-

muner med den højeste omgørelsesprocent er Samsø, Dragør, Middelfart, Struer og

Helsingør. Figuren skal læses med det forbehold, at den kun giver et billede af de sa-

ger, der er påklaget til Ankestyrelsen i perioden 2013-2021. Omgørelsesprocenten vi-

ser, om kommunernes afgørelser er i overensstemmelse med lovgivningen i de påkla-

gede sager, men den er ikke repræsentativ for den generelle lovmedholdelighed i de

enkelte kommuners sagsbehandling på handicapområdet, herunder lovmedholdelig-

heden i de sager, der ikke bliver påklaget. Hertil skal det nævnes, at enkelte små kom-

muner behandler relativt få sager, og her vil en mindre ændring i antallet af omgjorte

sager give større udslag i omgørelsesprocenten.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

27. Ankestyrelsen har siden juli 2019 registreret årsagerne til omgørelser af alle kom-

munale afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet. Registreringen blev iværk-

sat som følge af

”Aftale

om kommunernes økonomi for 2019”. Tabel 1 viser Ankesty-

relsens fordeling af årsager til omgørelser af afgørelser på handicapområdet.

Tabel 1

Ankestyrelsens årsager til omgørelser på handicapområdet i perioden

2019-2021

Årsag

Mangelfuldt oplysningsgrundlag/

mangelfuld begrundelse

Partens klagebemærkninger

Afgørelsen er ikke inden for lovens rammer

Nye væsentlige oplysninger

Andre forhold vedrørende sagsbehandlingen

Antal

4.378

669

1.438

135

120

Andelen af det

samlede antal årsager

Note: Tabellen er baseret på data fra perioden 1. juli 2019 - 16. juni 2021. I nogle sager er der registreret mere

end én årsag til omgørelsen. Ankestyrelsen har i perioden registreret 6.740 årsager til omgørelser af

afgørelser på handicapområdet fordelt på 5.514 unikke sagsnumre. Bilag 2 indeholder en nærmere be-

skrivelse af de udvalgte bestemmelser i serviceloven. Enkelte bestemmelser henvender sig både til bor-

gere med handicap og borgere med sociale problemer uden funktionsnedsættelse.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelse.

Det fremgår af tabel 1, at Ankestyrelsen i 65 % af omgørelserne har angivet

mangel-

fuldt oplysningsgrundlag

eller

mangelfuld begrundelse

som årsag til omgørelsen. Det

fremgår også af tabellen, at 21

af årsagerne til omgørelser er, at Ankestyrelsen har

vurderet, at kommunens afgørelse ikke var inden for lovens rammer. Ved beregning

af fordelingen af årsager på de omgjorte sager kan vi konstatere, at mangelfuldt oplys-

ningsgrundlag eller mangelfuld begrundelse er angivet som årsag i 79 % af sagerne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Resultater

Undersøgelsen viser, at antallet af klager til Ankestyrelsen har varieret i perioden

2015-2020, men der ses ikke en entydig tendens i udviklingen. Social- og Ældremini-

steriet har ikke viden om antallet af afgørelser, der er truffet i kommunerne, og Rigs-

revisionen kan derfor ikke undersøge, hvor stor en andel af afgørelserne der påkla-

ges og eventuelt omgøres. I 36

af klagesagerne på handicapområdet har Ankesty-

relsen i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021 omgjort kommunens afgørelse ved

enten at ændre/ophæve kommunens afgørelse eller ved at sende sagen tilbage til

kommunen, som skal behandle sagen og afgøre den igen. I undersøgelsesperioden er

omgørelsesprocenten generelt steget. Fra 2015 til 2019 steg omgørelsesprocenten

fra 32

til 42

og i 2020 omgjorte Ankestyrelsen 37

af sagerne. Undersøgelsen

viser desuden, at størstedelen af Ankestyrelsens omgørelser er hjemvisninger, og at

denne andel er stigende. Dette skal ses i sammenhæng med, at kommunerne forud

for Ankestyrelsens behandling af klager først selv har behandlet en klage i sagen,

hvor kommunen har haft mulighed for at genvurdere, om afgørelsen er i overensstem-

melse med servicelovens bestemmelser, og om sagen er tilstrækkeligt oplyst og i øv-

rigt korrekt behandlet. Således er hjemvisningsprocenten steget fra 19

i 2014 til

i 2020, mens ændrings-/ophævelsesprocenten er faldet fra 13

i 2014 til 8

i 2020. Endelig viser undersøgelsen, at Ankestyrelsens omgørelser af kommunale af-

gørelser på handicapområdet fortrinsvist skyldes utilstrækkelig sagsoplysning, man-

gelfuld begrundelse, eller at afgørelsen ikke er inden for lovens rammer.

2.2. Social- og Ældreministeriets analyser af den

kommunale forvaltning af handicapområdet

28. Vi har undersøgt kommunernes forvaltning af handicapområdet på baggrund af

Ankestyrelsens juridiske vurderinger af den kommunale sagsbehandling og Social-

og Ældreministeriets øvrige analyser og data.

Ankestyrelsens juridiske vurderinger

29. Ankestyrelsen og de tidligere sociale nævn (herefter nævnes kun Ankestyrelsen)

har i perioden 2007-2021 udgivet 17 praksisundersøgelser vedrørende sagsbehand-

ling efter serviceloven på handicapområdet, hvor der indgår 19 sagsgennemgange.

Praksisundersøgelserne er fordelt på 7 overordnede områder. Hver undersøgelse in-

deholder én eller flere sagsgennemgange, hvor Ankestyrelsen vurderer, om sagsbe-

handlingen i de udvalgte kommuner er i overensstemmelse med gældende regler og

Ankestyrelsens praksis. De 19 sagsgennemgange indeholder typisk 50-100 sager fra

10-20 kommuner. Der er ikke tale om repræsentative stikprøver, men sagsgennem-

gangene giver gode indikationer på, hvilke problemer der går igen i flere kommuner på

de enkelte områder. Figur 6 viser resultaterne af Ankestyrelsens praksisundersøgel-

ser på handicapområdet i perioden 2007-2021.

Frem til den 1. juli 2013 gen-

nemførte både de sociale

nævn og Ankestyrelsen prak-

sisundersøgelser af kommu-

nale sager på socialområdet.

Efter nedlæggelsen af de so-

ciale nævn er det kun Anke-

styrelsen, der gennemfører

praksisundersøgelser.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

Figur 6

Ankestyrelsens sagsgennemgange i praksisundersøgelserne på handicapområdet i perioden

2007-2021

Sags-

gennemgangenes

fokus

Støtte til

køb af bil

Er kommunernes afgørelser i overensstemmelse med

gældende regler og Ankestyrelsens praksis?

2008

2009

Magtanvendelse over for

borgere med handicap

114

Sådan læses skemaet

Årstal

2008

2015

100

Antal

sager

Nej

Bestemmelse

i serviceloven

Hjælp til forældre til børn

med handicap

126-128

129

2008

2010

2017

2018

Hjælp til boligindretning

og boligændringer

2009

2010

146

Merudgifter til voksne

med handicap

116

2011

2014

Visitation til tilbud og

praktisk hjælp

100

2008

2012

2014

2015

Ledsagerordning og

hjælpeordninger

108

159

85, 107

83, 85, 102,

107, 108

2011

2019

95, 96

Note: Der er 19 sagsgennemgange i de 17 praksisundersøgelser, som indeholder opgørelse over sagernes lovmedholdelighed. Frem til den 1. juli 2013

gennemførte både Ankestyrelsen og de sociale nævn praksisundersøgelser vedrørende sager på handicapområdet. Herefter er praks isunder-

søgelserne kun udgivet af Ankestyrelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Det fremgår af figur 6, at alle praksisundersøgelserne indeholder sager, der ikke er i

overensstemmelse med regler og praksis. I 10 af de 19 sagsgennemgange var mere end

⅓

af sagerne ikke i overensstemmelse med reglerne og Ankestyrelsens praksis. I 4 af

sagsgennemgangene var mere end halvdelen af sagerne ikke i overensstemmelse med

regler og praksis.

Områder, hvor sagerne i høj grad ikke forvaltes i overensstemmelse med regler og

praksis, er bl.a. kommunernes visitation til tilbud og praktisk hjælp, herunder botilbud,

og kommunernes brug af magtanvendelse i forbindelse med botilbuddene. Men det er

også tilfældet på området for hjælp til forældre til børn med handicap.

Taskforceforløb

30. Ankestyrelsen og Socialstyrelsen har gennemført og afsluttet 7 længerevarende

taskforceforløb i kommunerne. Forløbene strækker sig over 15 måneder og omfatter

kompetenceudvikling, undervisning, gennemgang af sagsgange mv. I forbindelse med

forløbene gennemfører Ankestyrelsen en før- og eftermåling af kvaliteten af kommu-

nernes sagsbehandling inden for udvalgte områder i serviceloven. Hver måling omfat-

ter en gennemgang af ca. 20 sager. Stikprøven er ikke repræsentativ, men resultatet

giver en indikation af omfanget af fejl i de udvalgte sager. De 2 målinger giver gode in-

dikationer på kvaliteten af kommunernes sagsbehandling og udbyttet af taskforcefor-

løbet i forhold til den konkrete sagsbehandling. Figur 7 viser andelen af de udvalgte

sager på handicapområdet før og efter taskforceforløbet, som kommunerne har be-

handlet i overensstemmelse med regler og Ankestyrelsens praksis.

Taskforceforløb

Taskforceforløbene gennem-

føres i et samarbejde mellem

Ankestyrelsen og Socialstyrel-

sen og skal understøtte kvali-

teten af kommunernes sags-

behandling både juridisk og

socialfagligt. Forløbene stræk-

ker sig over 15 måneder og om-

fatter bl.a. undervisning, kom-

petenceudvikling samt kvalifi-

cering af sagsgange og sty-

ringsdokumenter. Der startes

hvert år forløb i 4 kommuner,

og fra 2018 er 2 af disse forløb

reserveret til kommuner, hvor

Socialstyrelsen og Ankestyrel-

sen vurderer, at der er behov

for det. Det er frivilligt for kom-

munerne at deltage i et task-

forceforløb, men når kommu-

ner indgår i et samarbejde med

taskforcen, forpligter de sig til

at stille de nødvendige resur-

ser til rådighed og gennemfø-

re de aftalte aktiviteter. Des-

uden skal der ske en løbende

orientering af kommunalbe-

styrelsen. Resultatet af task-

forceforløbet offentliggøres

ikke.

Figur 7

Andelen af sager før og efter taskforceforløbet, der er behandlet i overensstemmelse med

gældende regler og Ankestyrelsens praksis

Kommune

Lyngby-Taarbæk

Før

Efter

(2015-2017)

Middelfart

(2015-2018)

Hedensted

(2017-2019)

Før

Efter

Før

Efter

Før

Efter

Før

Efter

Norddjurs

(2017-2019)

Jammerbugt

(2017-2020)

Køge

(2018-2021)

Odsherred

(2018-2021)

Før

Efter

Før

Efter

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Sager uden væsentlige fejl

Sager med væsentlige fejl

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af taskforcens statusrapporter og oplysninger fra Socialstyrelsen og Ankestyrelsen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

Det fremgår af figur 7, at en stor andel af de udvalgte sager i de 7 kommuner er behæf-

tet med fejl. 4 kommuner havde væsentlige fejl i mere end halvdelen af sagerne i før-

målingen. Eftermålingen viser, at alle kommunerne har behandlet flere sager i overens-

stemmelse med regler og praksis efter taskforceforløbet. Det fremgår desuden af fi-

guren, at nogle kommuner

–

særligt Middelfart og Norddjurs

–

har opnået en betyde-

lig forbedring i antallet af korrekt behandlede sager, mens forbedringen for andre kom-

muner har været mindre udtalt. Alle kommunerne har dog fortsat flere sager, der ikke

er behandlet i overensstemmelse med regler og praksis efter taskforceforløbet, og 4

af de 7 kommuner har efter forløbet fejl i sagsbehandlingen i mere end

⅓

af sagerne.

Vi kan således konstatere, at de kommuner, der indgik i taskforceforløbene, havde

mange fejl i de udvalgte sager inden forløbet, og at forløbet bidrog til at sænke fejlpro-

centen. Antallet af fejl i de udvalgte sager er dog stadig højt.

Tilsynet med kommuner og regioner

31. Tilsynet med kommuner og regioner (herefter Tilsynet) er placeret i Ankestyrelsen.

Formålet er at sikre, at kommunerne handler i overensstemmelse med lovgivningen,

når de udøver den magt, der følger af, at de er offentlige forvaltningsmyndigheder. Det

følger af lovgivningen, at Tilsynet skal prioritere sager, der vurderes at være af væ-

sentlig betydning. Væsentligheden kan bl.a. bestå i, at der er tale om en generel fejlag-

tig praksis i en kommune, der er i strid med lovgivningen. Tilsynet vurderer også, om

der er tale om sager, hvor kommunen bevidst handler i strid med lovgivningen, eller

hvor ulovligheden udgør et stort omfang i forhold til borgere og antallet af kommuner.

En sag kan desuden være af væsentlig betydning, hvis der er stor bevågenhed fra me-

dier, borgere eller politikere, eller hvis der er et generelt behov for at afklare retstilstan-

den på området. Endelig kan Tilsynet tage sager op, der er af væsentlig økonomisk

eller administrativ betydning for én eller flere borgere eller myndigheder.

32. Undersøgelsen viser, at Tilsynet i perioden 2017-2021 har igangsat 31 indledende

undersøgelser af én eller flere kommuners forvaltning af bestemmelser i serviceloven,

der vedrører handicapområdet. Tilsynet har i 21 af de 31 sager konstateret ulovlig prak-

sis. Flere af sagerne involverer mere end én kommune.

Vi kan se af tilsynssagerne, at enkelte områder har vist sig særligt problematiske, da

Tilsynet har konstateret samme lovstridige praksis på tværs af flere kommuner. Boks

2 viser 3 eksempler på, at Tilsynet har konstateret samme ulovlige praksis på tværs af

flere kommuner.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Boks 2

Eksempler på ulovlig praksis i forvaltningen af handicap-

området

Tilsynet har i perioden 2017-2019 konstateret ulovlig praksis i Lolland, Odder, Langeland

og Faaborg-Midtfyn kommuner. Tilsynet kunne konstatere, at kommunernes service-

niveau for personlig og praktisk hjælp til borgere på småøer ikke var i overensstemmel-

se med servicelovens regler herom og lighedsgrundsætningen.

Tilsynet har i en større sag undersøgt lovligheden af 30 kommuners brug af konsulenter

på socialområdet, herunder handicapområdet. Tilsynet konstaterede i forbindelse med

de afsluttende tilsynsudtalelser i januar 2021, at 13 kommuner havde handlet i strid med

lovgivningen, og at kommunerne skulle genoptage de afgørelsessager, hvor konsulent-

firmaerne havde udført sagsforberedelse.

I juli 2018 fandt Tilsynet, at Furesø Kommune ikke levede op til reglerne i serviceloven

vedrørende frit valg af botilbud uanset beliggenhed, når kommunen var tilflytningskom-

mune. Samtidig gav Tilsynet en lignende udtalelse om, at Fredensborg Kommune som

tilflytningskommune ikke opfyldte betingelserne for frit valg af botilbud efter servicelo-

vens § 108, stk. 2.

Øvrige analyser

33. Vi har gennemgået Social- og Ældreministeriets øvrige analyser, der indeholder

vurderinger af kommunernes forvaltning af handicapområdet i forhold til serviceloven.

I gennemgangen kunne vi konstatere, at en væsentlig del af analyserne handler om

kommunernes visitation til tilbud til borgere med handicap. Vi har i den forbindelse un-

dersøgt, om analyserne viser, at kommunernes udbud af og visitation til tilbud er i over-

ensstemmelse med serviceloven. Endelig har vi gennemgået data fra NATKO for at un-

dersøge, om der er indikationer på fejl i kommunernes visitation.

Udbud af og visitation til længerevarende tilbud

34. Kommunerne kan visitere borgere med varigt nedsat funktionsevne og permanent

behov for hjælp til længerevarende døgnophold i botilbud efter almenboliglovens § 105

eller servicelovens § 108. De 2 typer af botilbud omfatter umiddelbart de samme per-

soner, men ifølge serviceloven og Ankestyrelsens praksis er der grupper, som kun kan

bo på botilbud efter servicelovens § 108. Det er bl.a. borgere med særligt komplekse

problemstillinger, udadreagerende borgere og domfældte borgere. I Ankestyrelsens

velfærdsundersøgelser oplyser de medvirkende kommuner:

•

Flere kommuner visiterer borgere til mindre egnede botilbud, fordi der ifølge kom-

munerne generelt er mangel på ledige botilbudspladser. Det gælder især pladser

efter servicelovens § 108 og pladser til borgere med flere og komplekse udfor-

dringer. Kommunerne i Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser giver bl.a. udtryk

for, at det kan være nødvendigt at visitere borgere til mindre egnede tilbud, alene

fordi der er plads. Undersøgelserne viser desuden, at kommunerne visiterer bor-

gere til botilbud efter almenboliglovens § 105, som burde visiteres til botilbud efter

servicelovens § 108.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

•

Kommuner opfører de botilbud, hvor der er statsstøtte efter almenboliglovens

§ 105, da det er billigere for kommunerne end at opføre botilbud efter servicelo-

vens § 108 uden statsstøtte. Ankestyrelsens velfærdsundersøgelse fra 2017 viser

også, at kommunerne i nogle tilfælde har omdannet mindre § 108-tilbud til større

§ 105-tilbud for at opnå stordriftsfordele. Det medfører dog en risiko for, at der ik-

ke er de rette tilbud til borgere, som skal visiteres til botilbud efter § 108.

Kommunerne har forsyningspligt og skal derfor sørge for, at der er de nødvendige til-

bud efter serviceloven, herunder botilbud efter servicelovens § 108. Kommunerne i

Ankestyrelsens analyser giver dog udtryk for, at der generelt mangler pladser på bo-

tilbuddene, og at kommunerne på grund af pladsmangel kan blive nødt til at visitere

borgere, herunder borgere med komplekse problemstillinger, til mindre egnede botil-

bud.

Tilbud til målgrupper med særligt komplekse problemstillinger

35. Den nationale koordinationsstruktur (NATKO) følger 35 målgrupper, der består af

borgere med særligt komplekse problemstillinger og med behov for en specialiseret

indsats. Vores gennemgang af data fra NATKO viser, jf. tabel 2, indikationer på, at sår-

bare borgere inden for målgrupperne er visiteret til tilbud, der efter NATKO’s vurde-

ring ikke har de nødvendige højt specialiserede forudsætninger for at varetage opga-

ver i forhold til målgruppen.

Tabel 2

Eksempler på visitation af borgere til ikke-egnede tilbud

Målgruppe

Tilbud

NATKO’s vurdering af

tilbuddets egnethed i

forhold til målgruppen

Mangler kompetencer

Mangler kompetencer,

erfaring og personale

Mangler kompetencer

Antal borgere

inden for målgruppen

175

Borgere med svær udviklingshæmning

og psykisk lidelse

Bofællesskab

Aktivitetshus

Botilbud

Socialpædagogisk center

Borgere med udviklingshæmning

og demens

Borgere med udviklingshæmning

og misbrug

Bofællesskab

Center for beskæftigelse

og aktivitet

Aktivitets- og samværs-

tilbud/værested

Botilbud

Note: Tabellen omfatter eksempler fra en spørgeskemaundersøgelse, som Socialstyrelsen har gennemført og sagsbehandlet i perioden november

2019 - januar 2020.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Socialstyrelsen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Tabel 2 viser eksempler på borgere inden for 3 målgrupper, hvor NATKO’s data viser,

at kommunerne har visiteret til tilbud, der ikke har de fornødne forudsætninger for at

håndtere de særlige problemstillinger, der er knyttet til målgrupperne. Socialstyrelsen

har oplyst, at tilbuddenes konkrete besvarelser kan være behæftet med forbehold med

betydning for screeningens resultater, herunder fejlagtig angivelse af målgruppen el-

ler fejlagtig angivelse af svar på spørgsmål. Vi vurderer, at tabellen viser indikationer

på, at kommunerne har visiteret borgere til mindre egnede tilbud.

Resultater

Gennemgangen af Social- og Ældreministeriets analyser viser, at kommunernes for-

valtning af tilbud og ydelser på handicapområdet i mange tilfælde ikke er lovmedhol-

delig.

Ankestyrelsen og de sociale nævn har i perioden 2007-2021 gennemført 17 praksis-

undersøgelser på handicapområdet. Undersøgelserne har peget på mange fejl på

flere områder i den kommunale forvaltning af servicelovens bestemmelser. Rigsrevi-

sionen har særligt bemærket, at undersøgelserne, der vedrører hjælp til forældre til

børn med handicap, visitation til tilbud, herunder botilbud, og brug af magtanvendel-

se, indeholder mange sager, som ikke er i overensstemmelse med regler og praksis.

Ankestyrelsens gennemgang af udvalgte sager i forbindelse med taskforceforløbene

viser også, at der er mange fejl i kommunernes sagsbehandling, og at fejlniveauet re-

duceres, men fortsat er højt, efter kommunernes deltagelse i forløbene.

Gennemgangen af Social- og Ældreministeriets øvrige analyser af kommunernes for-

valtning af handicapområdet viser, at kommunernes tilbud i flere tilfælde ikke matcher

borgernes behov. Rigsrevisionen har i data fra Socialstyrelsen set indikationer på, at

kommunerne visiterer borgere med handicap til tilbud, som ifølge Socialstyrelsen ikke

har de nødvendige kompetencer. Visitationen af borgere til længerevarende tilbud er

et eksempel på, at kommunerne oplyser, at de ikke visiterer borgere til egnede botil-

bud, fordi der generelt er mangel på botilbud, særligt botilbud efter servicelovens § 108.

Det er på trods af, at kommunerne har forsyningspligt og skal sørge for, at der er de

nødvendige tilbud.

Gennemgangen af Ankestyrelsens tilsynssager viser, at Tilsynet i perioden 2017-2019

har konstateret ulovlig praksis i 21 ud af 31 sager om bestemmelserne i serviceloven,

der vedrører handicapområdet. Flere kommuner har ikke handlet i overensstemmel-

se med servicelovens regel om frit valg af botilbud og bestemmelsen om personlig og

praktisk hjælp. Endvidere har 13 kommuner ikke forvaltet handicapområdet i overens-

stemmelse med lovgivningen ved brug af private konsulenter.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

2.3. Kommunernes behandling af sager med statsrefu-

sion

36. Vi har undersøgt, om kommunernes behandling af sager med statsrefusion er i

overensstemmelse med loven. Det er en betingelse for hjemtagelse af statsrefusion,

at den pågældende ydelse er tildelt i overensstemmelse med lovgivningen, jf. regn-

skabsbekendtgørelsens § 3, stk. 1. Lovmedholdelighed i kommunernes sagsbehand-

ling i disse sager er således afgørende for, at borgerne får de ydelser, de er berettige-

de til, og at staten ikke har unødige udgifter. For at gennemføre denne del af analysen

har vi indhentet 50 sager fra 10 udvalgte kommuner. Herudover var det hensigten at

gennemføre statistiske analyser ud fra data om kommunernes afgørelser vedrøren-

de servicelovens § 41, § 42 og § 100, hvor vi forsøgte at indhente 10

af sagerne fra

perioden 2018-2020. Kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på om-

rådet er dog så mangelfulde, at kommunerne ikke har været i stand til at levere data

med tilstrækkelig validitet til, at vi kunne gennemføre de statistiske analyser. Endelig

har vi undersøgt, om de kommunale revisorer har haft bemærkninger til kommunernes

sager vedrørende servicelovens § 41, § 42 og § 100.

Gennemgang af 50 udvalgte sager

Personkreds

For at få tildelt ydelse efter ser-

vicelovens § 41, § 42 og § 100

skal borgeren indgå i person-

kredsen for den enkelte ydel-

se.

Ydelse efter servicelovens § 41

og § 42 er møntet til børn og

forældre til børn under 18 år

med betydelig og varigt ned-

sat fysisk eller psykisk funk-

tionsevne eller indgribende

kronisk eller langvarig lidelse.

Ydelse efter servicelovens

§ 100 er møntet på personer

mellem 18 år og pensionsalde-

ren med varigt nedsat fysisk

funktionsevne eller psykisk

funktionsevne.

37. Når kommunerne træffer afgørelser om ydelser efter serviceloven på handicapom-

rådet, skal det ske på baggrund af en vurdering af sagens indhold, herunder om bor-

geren tilhører personkredsen for ydelsen, og om servicelovens øvrige krav for tilde-

ling af ydelsen er opfyldt. Kommunerne skal samtidig overholde de formelle krav til

sagsbehandling, herunder de krav, der følger af forvaltningsloven, offentlighedsloven

og retssikkerhedsloven. Kommunerne skal sikre, at borgernes rettigheder overholdes,

og at der ikke uberettiget anvendes midler, herunder statslige refusionsmidler.

Vi har i vores gennemgang af de 50 sager undersøgt, om der er dokumentation for, at

kommunerne træffer afgørelser i overensstemmelse med servicelovens krav, og om

kommunerne har fulgt de formelle krav til sagsbehandlingen vedrørende bl.a. klagevej-

ledning og overholdelse af sagsbehandlingstider.

Vi har ikke vurderet gyldigheden af kommunernes afgørelser, men vi har opgjort antal-

let af sager, hvor vi kan konstatere, at der mangler dokumentation for, at kommuner-

ne følger gældende regler og Ankestyrelsens praksis. Kommunerne har haft mulighed

for at kommentere på resultaterne af vores sagsgennemgang. Kommunerne er i langt

de fleste tilfælde enige i de mangler i sagerne, som vi rapporterer om i dette afsnit.

Rigsrevisionens gennemgang viser, at der er mangler i 29 ud af de 50 sager. Det sva-

rer til mangler i 58 % af sagerne. Tabel 3 viser, hvilke typer af mangler vi har fundet i

de 29 sager.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Tabel 3

Typer af mangler i de 29 sager

Indholdsmæssige mangler i forhold til:

Vurdering af personkreds

Øvrige krav i serviceloven

Opfølgning

Formelle mangler i forhold til:

Afgørelse, partshøring, overholdelse af tidsfrist m.m.

Mangler i alt

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af sager indhentet fra kommunerne.

Det fremgår af tabel 3, at der er 39 mangler i de 29 sager. Der er således sager, hvor

der er mere end én mangel i samme sag. Af de 39 mangler er 21 indholdsmæssige

mangler og 18 formelle mangler. I de følgende afsnit gennemgår vi en række eksem-

pler på indholdsmæssige og formelle mangler i kommunernes sagsbehandling.

Indholdsmæssige mangler

Vurdering af personkreds

38. Ved behandling af sager om hjælp efter servicelovens § 41 om merudgiftsydelse

til børn, § 42 om tabt arbejdsfortjeneste og § 100 om merudgiftsydelse til voksne skal

kommunerne tage stilling til, om borgeren hører under den personkreds, der er beskre-

vet i servicelovens bestemmelser. Vi har ved gennemgangen af sagerne konstateret,

at kun en mindre del af sagerne indeholder afgørelser, hvor kommunernes vurdering

af personkredsen er af afgørende betydning for afgørelsernes udfald. Det skyldes, at

store dele af kommunernes sagsbehandling i disse sager består af opfølgning på alle-

rede tildelte ydelser, hvor vurderingen af personkreds tidligere er afklaret, og hvor det

i stedet er borgerens situation i forhold til løbende eller enkeltstående udgifter og ak-

tiviteter, der er i fokus. I de 2 sager om vurdering af personkreds i tabel 3 er der tale om

klagesager, hvor Ankestyrelsen har hjemvist sagerne til ny behandling i kommunerne,

fordi kommunerne ikke oplyste sagerne tilstrækkeligt i forbindelse med vurdering af

personkreds. Boks 3 viser et eksempel på en sag, hvor kommunen ikke har oplyst sa-

gen tilstrækkeligt i forhold til vurderingen af personkreds, og hvor der næsten går 1 år,

før det endeligt afklares, om barnet var inden for personkredsen på ansøgningstids-

punktet.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

Boks 3

Eksempel på vurdering af personkreds

En borger søgte den 13. september 2016 om dækning af merudgifter i forbindelse med

sin søns indlæggelse, til medicin og til ødelagte ting i hjemmet. Kommunen gav den 14.

november 2016 afslag på ansøgningen. Kommunen vurderede, at sønnen på dette tids-

punkt ikke havde været omfattet af målgruppen for § 41 i serviceloven. Det fremgår af

afgørelsen, at kommunen vurderede, at sønnen først efter udredning og fastsættelse af

diagnoser var omfattet af målgruppen og dermed berettiget til støtte efter § 41. Mode-

ren klagede over kommunens afgørelse den 1. december 2016. Kommunen fastholdt af-

gørelsen, og sagen blev sendt til Ankestyrelsen til videre behandling.

Den 27. juli 2017 traf Ankestyrelsen afgørelse og hjemviste sagen til ny behandling i kom-

munen. Ankestyrelsen vurderede, at kommunen ikke på det foreliggende grundlag og

med den givne begrundelse kunne træffe afgørelse om afslag på dækning af nødvendi-

ge merudgifter ved forsørgelsen af sønnen i hjemmet i den periode, hvor sønnen ikke

havde fået en diagnose. Ankestyrelsen vurderede også, at sagen ikke indeholdt tilstræk-

kelige oplysninger til, at det kunne afgøres, om sønnen allerede på det tidspunkt havde

en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller indgribende kronisk

eller langvarig lidelse. Den 21. november 2017 meddelte kommunen moderen, at kom-

munen havde genbehandlet sagen og vurderet, at sønnen var inden for målgruppen på

det tidspunkt, der blev ansøgt.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra kommunerne.

Sektoransvarsprincip

Sektoransvarsprincippet be-

tyder, at den del af den offent-

lige sektor, der er ansvarlig for

en ydelse, også har ansvaret

for, at den pågældende ydelse

er tilgængelig for mennesker

med handicap.

Sektoransvarsprincippet re-

gulerer således, hvilken myn-

dighed der er ansvarlig for at

stille den nødvendige hjælp til

rådighed.

Ved merudgiftsydelse til vok-

sne efter servicelovens § 100

vil man typisk skulle være op-

mærksom på snitfladen til

sundhedssektoren. Ved ydel-

se efter servicelovens § 41 og

§ 42 til forældre til børn med

handicap vil man typisk både

skulle være opmærksom på

snitfladerne til sundhedssek-

toren og undervisningssekto-

ren.

Øvrige krav i serviceloven

39. Kommunerne skal vurdere, om en række øvrige krav i serviceloven er opfyldt ved

tildeling af hjælp efter § 41, § 42 og § 100. Vi har for det første undersøgt, om det frem-

går af sagerne, at kommunerne har taget stilling til sektoransvarsprincippet og prin-

cippet om subsidiaritet, når de træffer afgørelser i sager, der grænser til andre sekto-

rer og andre områder af serviceloven. Dette er bl.a. væsentligt, fordi ydelser, som bli-

ver givet efter § 41, § 42 og § 100, men som burde være givet ud fra andre ordninger i

serviceloven eller anden lovgivning, derved bliver afholdt med refusion, som staten

uberettiget betaler. Vi har for det andet undersøgt, om sagerne indeholder dokumen-

tation for, at kommunerne tildeler og udmåler ydelserne ud fra borgernes konkrete

behov ved behandlingen af ansøgninger og i den løbende opfølgning, og om der er do-

kumentation for beregningsgrundlaget.

Vores gennemgang viser, at flere sager mangler dokumentation for, at kommunerne

tager stilling til sektoransvarsprincippet samt Ankestyrelsens vejledninger og princip-

meddelelser herom, når de træffer afgørelser. Boks 4 viser eksempler på sager, hvor

kommunerne ud fra dokumentationen mangler at tage højde for sektoransvarsprin-

cippet i deres afgørelser.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Boks 4

Eksempler på manglende afgrænsning til andre sektorer

En kommune tildeler ydelse til dækning af merudgifter i forbindelse med en ung piges

deltagelse i et selvforståelseskursus hos en psykolog. Kommunen begrunder afgørelsen

med, at kurset kan give pigen nogle teknikker til at klare sig bedre i dagligdagen, hvor-

ved pigens forældre også vil få lettere ved at håndtere pigen i hjemmet. Der kan dog iføl-

ge Ankestyrelsens praksis aldrig bevilges kursus til et barn med funktionsnedsættelse

efter servicelovens § 41, da det altid vil have karakter af træning eller behandling, som

hører under sundhedsområdet. Det fremgår dog ikke af sagens indhold, at kommunen

har forholdt sig til denne afgrænsning til sundhedssektoren.

I en anden sag har en kommune bevilget dækning af merudgifter ved kørsel af en dreng

med diabetes til undervisning på Herlev Hospitals skole. Kommunen oplyser, at kommu-

nen har dækket udgiften som en merudgift, da skolen har nægtet at dække udgiften mel-

lem barnets hjem og hospitalet. Det følger af Ankestyrelsens principmeddelelse nr. 25-

19, at der ikke kan gives hjælp efter serviceloven til transport til og fra skole. Hjælp til

transport af elever til og fra skole, herunder elever med funktionsnedsættelse, er regule-

ret i folkeskoleloven. Det fremgår dog ikke af sagens indhold, at kommunen har taget høj-

de for denne regel ved afgørelsen.

Desuden viser vores gennemgang, at kommunerne ikke altid sørger for at vurdere

ydelsen ud fra borgerens konkrete behov og situation. Kommunerne skal ved tildeling

og udmåling af ydelser efter servicelovens § 41, § 42 og § 100 vurdere borgerens behov

og nødvendigheden af ydelsen. Herefter skal kommunerne løbende følge op på, om

hjælpen opfylder sit formål.

I 2 sager om tabt arbejdsfortjeneste kan vi konstatere, at der mangler dokumentation

for, at kommunen har taget stilling til barnets konkrete pasningsbehov ved afgørelsen

på ansøgningen. Vores gennemgang viser også 8 sager, hvor kommunen har besluttet

at følge op på en borgers sag på et bestemt tidspunkt, men hvor kommunen ikke fo-

retager den konkrete opfølgning eller først foretager den et halvt til et helt år senere

end planlagt. Det kan være et problem, når opfølgningen knytter sig til forventede æn-

dringer i borgerens situation og behov, og hvor en manglende opfølgning kan betyde,

at hjælpen til borgeren ikke længere opfylder sit formål, ligesom det kan skabe uklar-

hed hos borgeren. Vi kan samtidig konstatere, at der er sager, hvor kommunerne ikke

har anvendt et korrekt beregningsgrundlag for fastsættelsen af ydelsen til borgeren.

Fx måtte en kommune genberegne og efterregulere ydelser for tabt arbejdsfortjene-

ste på grund af en systematisk fejl.

Formelle mangler

40. I forbindelse med sagsgennemgangen har vi opgjort, at 18 sager indeholder én el-

ler flere formelle mangler i forhold til sagsbehandlingsreglerne og Ankestyrelsens prak-

sis og vejledninger.

I 4 sager har vi vurderet, at én eller flere skriftlige afgørelser er mangelfulde. Der er ek-

sempler på manglende begrundelse og henvisning til regelgrundlaget for afgørelser-

ne. Men der er også eksempler på mangelfulde klagevejledninger i sager, hvor borge-

ren ikke har fået fuldt medhold, og hvor borgeren ikke oplyses om, at det er muligt at

klage mundtligt.

Opfølgning på sager

Ifølge servicelovens § 148, stk.

2, skal kommunen løbende føl-

ge de enkelte sager for at sik-

re, at hjælpen fortsat opfylder

sit formål. Kommunen skal i

den forbindelse være opmærk-

som på, om der er behov for

at yde andre former for hjælp.

Opfølgningen skal ske ud fra

modtagerens forudsætninger

og så vidt muligt i samarbejde

med denne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Kommunernes forvaltning af handicapområdet

I 6 sager kan vi konstatere, at kommunerne har truffet afgørelser uden at udforme

disse skriftligt til borgeren. Ankestyrelsens vejledning

”At

skrive en afgørelse” slår fast,

at myndigheder som hovedregel bør give borgeren en skriftlig og ikke en mundtlig af-

gørelse. Et problem ved ikke at give borgeren en skriftlig afgørelse er, at det kan frem-

stå usikkert, om borgeren har fået fuldt medhold. Dette er af betydning for, om borge-

ren skal oplyses om muligheden for at klage.

I gennemgangen har vi også konstateret, at kommunerne ikke partshører borgeren i

3 sager, hvor kommunen har indhentet oplysninger, der kan være til ugunst for borge-

ren, og hvor vi vurderer, at borgeren bør partshøres inden afgørelsen. Endelig kan vi

konstatere, at der er 4 sager, hvor kommunen har overskredet sine egne svarfrister,

og hvor kommunen ikke oplyser borgerne skriftligt om en ny forventet dato for svar

på ansøgningen, selv om dette er et krav i retssikkerhedsloven.

Den kommunale revisions bemærkninger

Personsagsområdet i

serviceloven

Personsagsområdet i service-

loven omfatter ud over § 41,

§ 42 og § 100 også ydelser ef-

ter § 109, § 110, § 175, § 175a og

§ 181.

41. Kommunernes regnskaber revideres af en privat statsautoriseret eller registreret

revisor, jf. § 42 i kommunestyrelsesloven. De kommunale revisorer gennemgår årligt

et mindre antal sager vedrørende socialområdet. Udvælgelsen af sager sker på bag-

grund af en vurdering af risiko og væsentlighed i den enkelte kommune. Derfor er det

ikke nødvendigvis alle kommunale revisionsberetninger, der indeholder gennemgan-

ge af sager vedrørende servicelovens § 41, § 42 og § 100 hvert år. I revisionsberetnin-

gerne, som Social- og Ældreministeriet modtager fra de kommunale revisorer, rede-

gør revisorerne for fejl og mangler i kommunernes regnskaber og administration af

de udgiftsområder, som er helt eller delvist finansieret af staten via statsrefusion. Mi-

nisteriet skal gennemgå revisionsberetningerne og tage stilling til de områder, der er

omfattet af regnskabsbekendtgørelsen. Ministeriet afgiver årligt en samlet rapport

med resultater fra gennemgangen af kommunernes revisionsberetninger. Rapporter-

ne for regnskabsårene 2016-2019 viser, at der er forholdsvis mange fejl og mangler i

de relativt få udtagne kommunale sager, der vedrører servicelovens § 41, § 42 og § 100.

Ministeriet bemærker hvert år, at der fortsat er udfordringer med kommunernes ad-

ministration af de enkelte personsagsområder, som revisorerne vurderer er de mest

fejlbehæftede. For regnskabsårene 2017-2019 har ministeriet opgjort omfanget af

konstaterede fejl og mangler opdelt på personsagsområderne i serviceloven. Tabel 4

viser udviklingen i fejl vedrørende de 3 paragraffer i perioden 2017-2019.

Tabel 4

Konstaterede fejl på personsagssagsområdet i perioden 2017-2019

Sagsområde

§ 41. Merudgiftsydelse til børn

§ 42. Tabt arbejdsfortjeneste

§ 100. Merudgiftsydelse til voksne

2017

2018

115

2019

128

Note: Tabellen viser antal fejl i de udtagne sager. Nogle kommuner har fejl i flere sager, og der kan i nogle sager

indgå flere fejl.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Social- og Ældreministeriets rapporter om resultater fra gennemgangen

af kommunernes revisionsberetninger for regnskabsårene 2017-2019.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Kommunernes forvaltning af handicapområdet |

Det fremgår af tabel 4, at antallet af fejl i kommunernes administration af servicelo-

vens § 41 steg fra 44 i 2017 til 49 i 2018, men at antallet faldt til 41 i 2019. For § 42 har

der i perioden været en betydelig stigning i antallet af fejl fra 66 i 2017 til 128 i 2019.

Endelig har der været en svag stigning i fejl vedrørende § 100 fra 55 i 2017 til 58 i 2019.

Personsagsområdet omfatter 7 paragraffer i serviceloven. Fejl vedrørende § 41, § 42

og § 100 for de 3 år udgør en stadig større andel af det samlede antal fejl på person-

sagsområdet. Fra 2017 til 2019 steg andelen af fejl vedrørende de 3 paragraffer fra at

udgøre 39

af alle fejl på personsagsområdet til at udgøre 56

i 2019.

Social- og Ældreministeriets opgørelse over fejltyper på de 3 paragraffer viser, at de

mest almindelige fejl og mangler omfatter fejlagtig beregning, kontering og udbetaling

af støtte, manglende vurdering og opfølgning i forhold til borgeren og manglende doku-

mentation på sagerne. På baggrund af det relativt store antal fejl på området for tabt

arbejdsfortjeneste, jf. servicelovens § 42, har ministeriet besluttet at gennemføre en

temarevision for 2021 på dette område.

Resultater

Gennemgangen af udvalgte sager og bemærkninger fra den kommunale revision vi-

ser, at kommunernes sagsbehandling af sager med statsrefusion i mange tilfælde ik-

ke er korrekt.

Gennemgangen af 50 sager viser, at der er formelle og indholdsmæssige mangler i

29 af sagerne, dvs. i mere end halvdelen af sagerne. Bl.a. mangler der i 2 sager doku-

mentation for, at kommunen vurderer personkreds i overensstemmelse med servi-

celoven, og i flere sager mangler der dokumentation for, at kommunen tager hensyn

til sektoransvarsprincippet, hvilket bl.a. kan have betydning for, om kommunerne får

uberettiget refusion fra staten. Endvidere er der flere sager, hvor der mangler doku-

mentation for, at kommunen vurderer borgerens konkrete behov og situation ved af-

gørelse på ansøgningen og i den løbende opfølgning. Kommunerne følger ikke altid

op på borgerens sag som lovet. Herudover opfylder flere afgørelser ikke de formelle

sagsbehandlingsregler vedrørende henvisning til retsregler, vejledning om klagead-

gang mv. Rigsrevisionen kan også se, at kommunerne ikke altid oplyser borgerne om

en ny forventet dato for svar ved overskridelse af sagsbehandlingstiden.

Endelig viser undersøgelsen, at den kommunale revision har haft bemærkninger til

kommunernes forvaltning af § 41, § 42 og § 100. Kommunernes administration af de 3

områder har gennem en længere periode givet anledning til mange fejl og mangler.

Fra 2017 til 2019 er der samlet set sket en stigning i konstaterede fejl. På baggrund af

det relativt store antal fejl på området for tabt arbejdsfortjeneste, jf. servicelovens

§ 42, har Social- og Ældreministeriet besluttet, at de kommunale revisorers temare-

vision for 2021 skal sætte fokus på dette område.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

3. Social- og Ældre-

ministeriets tilsyn med

handicapområdet

Delkonklusion

Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommuner-

nes forvaltning af handicapområdet har været utilfredsstillende.

Social- og Ældreministeriet har ikke sikret tilstrækkelig viden til at kunne foretage en

systematisk overvågning af handicapområdet og har ikke i tilstrækkeligt omfang fulgt

op på den viden om konkrete problemer i kommunernes forvaltning af handicapom-

rådet, som ministeriet har haft i adskillige år. Det har i en længere periode været et

kendt problem, at data om kommunernes forvaltning af handicapområdet er mangel-

fulde, og at ministeriet derfor ikke har et sikkert grundlag for overvågning af området.

Dette bekræftes også af Rigsrevisionens undersøgelse, hvor Rigsrevisionen kan konsta-

tere, at kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på området er mangel-

fulde, og at kommunerne ikke har været i stand til at levere data med tilstrækkelig va-

liditet. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet med at ind-

hente og forbedre aktivitetsdata om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer i ser-

viceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. Ministeriet har vurderet,

at en ensartet indberetning af sagsbehandlingsdata vil kræve større praksis- og registre-

ringsændringer i kommunerne og en udbygning af it-systemerne. Ministeriet har der-

for besluttet ikke at arbejde videre med nationale krav om kommunernes indberetnin-

ger af sagsbehandlingsdata. Ministeriet har oplyst, at der i perioden oktober 2021 - sep-

tember 2022 gennemføres et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for

dokumentation af afgørelser på socialområdet. Pilotprojektet er forankret i KL.

Socialstyrelsens overvågning og opfølgning er utilfredsstillende. Opgavevaretagelsen i

Socialstyrelsens auditfunktion i forhold til de 5 socialtilsyn har ikke været tilfredsstillen-

de. Overvågningen af socialtilsynene er ikke baseret på en samlet strategi eller på risi-

koanalyser, hvilket medfører en risiko for, at vidensindsamlingen ikke baseres på en

systematisk tilgang med fokus på de områder, hvor socialtilsynene har udfordringer.

Auditfunktionen har siden etableringen i 2014 fulgt op på problemer i socialtilsynene,

men har ikke haft retlig kompetence til at pålægge en større ensartethed i socialtilsy-

nenes praksis på en række områder og at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruk-

tur. Folketinget har i december 2021 vedtaget en ændring til lov om socialtilsyn, der

giver auditfunktionen flere bemyndigelser.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Rigsrevisionen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige

til at nå målene om en ensartet praksis og en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur. De

påpegede uhensigtsmæssigheder har stået på siden socialtilsynenes etablering. Den na-

tionale koordinationsstrukturs (NATKO) overvågning af målgrupper og tilbud er base-

ret på et usikkert grundlag. Opfølgningen er mangelfuld, idet NATKO ikke i alle tilfæl-

de følger op, når der er indikationer på, at der ikke er nok egnede tilbud, eller at bor-

gere er placeret på tilbud, der ikke har forudsætningerne for at være højt specialisere-

de. Rigsrevisionens undersøgelse viser også, at processen for opfølgningen kan tage op

til 3 år.

Ankestyrelsens opfølgning er ikke fuldt ud tilfredsstillende. Ankestyrelsen har siden

2019 foretaget en systematisk overvågning af kommunernes forvaltning af handicap-

området. Ankestyrelsen arbejder løbende på at følge op på konstaterede uhensigts-

mæssigheder i kommunernes forvaltning gennem en række praksiskoordinerende ind-

satser, men styrelsen har i de senere år nedprioriteret brugen af praksisundersøgelser

på handicapområdet. Ankestyrelsen har ultimo 2021 igangsat en praksisundersøgelse

om tabt arbejdsfortjeneste. Social- og Ældreministeriet har i december 2021 sendt et

udkast til lovforslag i offentlig høring, der indebærer en udvidelse af kommunalbesty-

relsens forpligtelse til at drøfte Ankestyrelsens praksisundersøgelser til også at omfatte

andre af styrelsens undersøgelser.

Social- og Ældreministeriet har i 2013 fulgt op på de resultater, der er opnået på handi-

capområdet siden kommunalreformen. Evalueringen omfattede ikke en samlet afdæk-

ning af resultaterne, men fokuserede på 3 snævre områder. Evalueringen blev fulgt op

af politiske initiativer, der bl.a. omfattede etablering af NATKO i Socialstyrelsen. Social-

styrelsens egen opfølgning i 2018 viste, at NATKO havde løst opgaven tilfredsstillende,

men at der samtidig var behov for at arbejde videre med en række konkrete forhold.

Kommunalreformen

42. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommu-

nerne har været tilfredsstillende. Vi har for det første undersøgt, om ministeriet har

fulgt op på, hvilke resultater der er opnået på handicapområdet siden kommunalre-

formen i 2007. For det andet har vi undersøgt, om ministeriet har løst opgaven med

overvågning af og opfølgning på kommunernes forvaltning af handicapområdet til-

fredsstillende.

Med kommunalreformen i

2007 blev der gennemført en

gennemgribende ny arbejds-

deling mellem stat, kommuner

og regioner. Kommunerne fik

myndigheds- og finansierings-

ansvaret for det sociale områ-

de, som før var delt mellem

kommuner og amter. Kommu-

nerne fik også ansvaret for at

levere tilbud på området. Dog

har regionerne en forpligtelse

til efter aftale med kommuner-

ne at etablere en række spe-

cialiserede tilbud.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

3.1. Social- og Ældreministeriets opfølgning på handicap-

området siden kommunalreformen

43. Vi har undersøgt, om Social- og Ældreministeriet har fulgt op på, hvilke resultater

der er opnået på handicapområdet siden kommunalreformen i 2007. Vi har undersøgt,

om ministeriet har undersøgt virkningerne af de ændringer, der blev foretaget på om-

rådet, og om ministeriet har fulgt op på resultatet af disse undersøgelser.

Det specialiserede og

højt specialiserede social-

område

Omfatter alle tilbud efter ser-

viceloven til udsatte børn og

voksne samt personer med

handicap. Inden for dette om-

råde har en mindre andel af

borgerne behov for en højt

specialiseret indsats. Det dre-

jer sig bl.a. om særligt kom-

plekse og/eller sjældne pro-

blemstillinger, der kræver fag-

lig specialviden.

44. Regeringen nedsatte i 2012 et udvalg, der skulle evaluere kommunalreformen.

Udvalget skulle vurdere den nuværende opgavefordeling mellem kommuner, regio-

ner og stat samt overveje relevante justeringer af opgavefordelingen. Evalueringen

skulle omfatte flere områder, herunder handicapområdet. Formålet med evaluerin-

gen af handicapområdet var ikke at foretage en samlet afdækning af virkningerne af

ændringerne på området, men at fokusere på 3 snævre områder: understøttelse af

indsatsen på det specialiserede socialområde, placering af tilbud og effektiv drift af

tilbud. I 2013 afgav udvalget

”Evaluering

af kommunalreformen”. For hvert af de 3 fo-

kusområder identificerede udvalget, jf. boks 5, en række udfordringer og fremlagde

forslag til, hvordan udfordringerne kunne afhjælpes.

Boks 5

Udfordringer og forslag på handicapområdet

Understøttelse af indsatsen på det specialiserede socialområde

Den enkelte kommune har ansvaret for, at der er de nødvendige tilbud. For målgrupper

med helt specielle behov vil ansvaret typisk skulle løftes i et samarbejde med andre kom-

muner, regioner og private udbydere af tilbud. Kommunalreformen medførte et aftale-

system for samarbejdet mellem kommuner og regioner. Udvalget identificerede en ræk-

ke udfordringer ved den etablerede samarbejdsstruktur, der medførte utilstrækkelig ko-

ordination af tilbud til målgrupper med helt specielle behov.

Forslag: Etablering af en national koordinationsstruktur.

Placering af tilbud

Kommunerne udviste stor interesse for at overtage de amtskommunale tilbud, og fra den

1. januar 2007 overtog kommunerne tilsammen 80 % af de daværende amtskommunale

tilbud. De resterende tilbud overgik til regionerne. Fordeling af tilbud mellem kommuner

og regioner var ikke et resultat af en samlet overvejelse af, hvor det var mest hensigts-

mæssigt at placere opgaven. Det forhold, at de regionale tilbud hvert år kunne

blive overtaget af beliggenhedskommunen, betød, at regionerne ikke var sikre på tids-

perspektivet for de tilbud, der var tilbage. Dette begrænsede mulighederne for en lang-

sigtet planlægning af drift og udvikling af tilbuddene.

Forslag: Længere planlægningshorisont for de regionale tilbud.

Effektiv drift af tilbud

Kommunalreformen skulle sikre en markedslignende ramme for sociale tilbud, hvor kom-

munerne kunne købe og sælge tilbud til hinanden eller købe hos regionerne og private

leverandører. Markedet for sociale tilbud havde en række begrænsninger i markedsme-

kanismerne, som betød, at kommunerne ikke altid frit kunne vælge alternative leveran-

dører ved takststigninger.

Forslag: Revision af takstregler, der skal understøtte effektiv drift af sociale tilbud.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

45. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at der ud over evalueringen fra 2013 ikke

er gennemført undersøgelser e.l. af virkningerne af kommunalreformen i forhold til

forvaltningen af handicapområdet.

46. Som opfølgning på evalueringen blev der indgået politiske aftaler, der adressere-

de de udfordringer og forslag, som fremgik af evalueringen. Aftalerne blev udmøntet i

lovændringer til serviceloven og indebar bl.a. etablering af en ny national koordinations-

struktur (NATKO) i Socialstyrelsen, som skulle sikre, at der ikke skete en afspecialise-

ring på højt specialiserede socialområder. Herudover omfattede initiativerne en ny

takststruktur og justering af kommunernes muligheder for at overtage regionale tilbud.

Det fremgik af de politiske aftaler, at Social- og Ældreministeriet skulle følge op på

NATKO. I 2018 gennemførte ministeriet en opfølgning på NATKO, der viste, at Social-

styrelsen på tilfredsstillende vis havde løst opgaven, men at der var behov for, at

NATKO arbejdede videre med en række konkrete forhold, bl.a. varigheden af forløbe-

ne for centrale udmeldinger, videreudvikling af Socialstyrelsens viden om de omfat-

tede målgrupper og tilbud samt tilvejebringelse og analyse af nye data på området.

NATKO har siden opfølgningen i 2018 arbejdet videre med de forhold, der blev peget

på i opfølgningen. Der er ikke gennemført en samlet vurdering af status for disse op-

følgningsinitiativer. Ministeriet har oplyst, at regeringen i juni 2020 igangsatte en eva-

luering af det specialiserede socialområde. Evalueringen skal skabe et nationalt over-

blik og danne baggrund for en national specialeplanlægning på socialområdet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet i en evaluering fra 2013 har fulgt

op på de resultater, der er opnået på handicapområdet siden kommunalreformen i

2007. Evalueringen omfattede ikke en samlet afdækning af resultaterne af ændrin-

gerne på handicapområdet, men fokuserede specifikt på 3 snævre områder: under-

støttelse af indsatsen på det specialiserede socialområde, placering af tilbud og ef-

fektiv drift af tilbud. Evalueringen blev fulgt op af en politisk aftale om en række initia-

tiver på handicapområdet, herunder etablering af en ny national koordinationsstruk-

tur (NATKO) i Socialstyrelsen, som skal sikre, at de fornødne tilbud er til stede. I 2018

gennemførte Socialstyrelsen en opfølgning på NATKO. Opfølgningen viste, at NATKO

på tilfredsstillende vis havde løst opgaven, men at der var behov for, at NATKO skal

arbejde videre med en række konkrete forhold. Regeringen har i juni 2020 igangsat

en evaluering af det specialiserede socialområde, der skal skabe et nationalt overblik

og danne baggrund for en national specialeplanlægning på socialområdet.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

3.2. Social- og Ældreministeriets overvågning af og

opfølgning på handicapområdet

47. Social- og Ældreministeriet skal overvåge forvaltningen af handicapområdetog

følge op på informationer om problemer i kommunernes forvaltning af området. Mini-

steriet har herudover en række specifikke opgaver med at overvåge, understøtte, kla-

gesagsbehandle, koordinere og følge op i forhold til kommunernes forvaltning af og

sagsbehandling på handicapområdet. Disse opgaver er forankret i Socialstyrelsen og i

Ankestyrelsen. Vi har undersøgt, om ministeriet har en sikker viden om handicapområ-

det, og om ministeriet har fulgt op, hvis der konstateres uhensigtsmæssig praksis. Vi

har undersøgt ministeriets overvågning og opfølgning inden for hvert af følgende op-

gaveområder:

overvågning af handicapområdet på baggrund af et dækkende datagrundlag og

opfølgning på konkret information om konstaterede problemer i kommunernes

forvaltning

•

overvågning af og opfølgning på de 5 kommunale socialtilsyns indsats på social-

området, forankret i Socialstyrelsens auditfunktion

•

overvågning af og opfølgning på udviklingen i en række målgrupper inden for det

mest specialiserede socialområde, forankret i NATKO

•

overvågning af og opfølgning på kommunernes sagsbehandling med henblik på at

medvirke til en ensartet og korrekt behandling af borgernes sager i hele landet ,

forankret i Ankestyrelsen.

•

Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på konkrete

informationer om konstaterede problemer i kommunernes forvaltning

Social- og Ældreministeriets datagrundlag for overvågning af handicapområdet

48. Vores undersøgelse viser, at handicapområdet er præget af, at data om kommu-

nernes forvaltning af området er mangelfulde. Fx findes der ikke valide centrale data

om antallet af afgørelser i kommunerne, hvorfor Social- og Ældreministeriet kun kan

monitorere antallet af klager til Ankestyrelsen og reagere herpå, hvis udviklingen gi-

ver anledning til det. Det gælder også i de sager, hvor staten yder statsrefusion, her-

under servicelovens § 41 om merudgiftsydelse til børn, § 42 om tabt arbejdsfortjene-

ste og § 100 om merudgiftsydelse til voksne. Dette bekræftes, jf. pkt. 36, også af vo-

res undersøgelse, hvor vi ikke kunne gennemføre de planlagte statistiske analyser,

fordi de udvalgte kommuners systemunderstøttelse og registreringer på området er

mangelfulde, og kommunerne derfor ikke har været i stand til at levere data med til-

strækkelig validitet.

Social- og Ældreministeriet har vurderet, at en ensartet registrering og national ind-

beretning af antal afgørelser på området for voksne med handicap vil kræve en stør-

re praksis- og registreringsændring i kommunerne og en omlægning og udbygning af

it-systemerne. Ministeriet har på den baggrund besluttet, at der ikke skal arbejdes vi-

dere med nationale krav om registrering og indberetning af afgørelser. Ministeriet har

dog oplyst, at der fortsat arbejdes med at etablere et validt datagrundlag. Ministeriet

henviser desuden til, at der i perioden oktober 2021 - september 2022 gennemføres

et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for, hvordan man i et sagsfor-

løb dokumenterer juridisk gældende afgørelser på socialområdet. Pilotprojektet er

forankret i KL.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

49. Problemet med de manglende data på handicapområdet har eksisteret i mange

år. Det fremgår fx af evalueringen af kommunalreformen fra 2013, at det er en central

fremadrettet udfordring at skabe et bedre vidensgrundlag på området. Det fremgår,

at det specialiserede socialområde er kendetegnet ved mangel på systematiske op-

lysninger om bl.a. målgruppers størrelse og brugen af ydelser. Det fremgår endvidere,

at der er meget beskeden viden og synlighed om effekten af de sociale indsatser. Det

giver et dårligt grundlag for kvalitetsudvikling, prioriteringer og faglig styring, som kan

understøtte en bedre anvendelse af resurserne på området. Rigsrevisionen har siden

1999 afgivet 4 beretninger om viden om effekten af sociale indsatser, der bl.a. har

handlet om indsamling af viden på området. Statsrevisorerne bemærkede senest i

2017, at de fandt det kritisabelt, at det tidligere Socialministerium ikke i tilstrækkelig

grad havde sikret, at retvisende data bliver indsamlet, offentliggjort i nationale stati-

stikker og anvendt til at dokumentere effekten af sociale indsatser.

50. Det fremgår af Social- og Ældreministeriets datastrategi for social- og ældreområ-

det for perioden 2016-2020, at de største udfordringer med datakvaliteten på social-

området bl.a. er på handicapområdet. Det fremgår af datastrategien, at det er vanske-

ligt at udarbejde præcise og aktuelle statistikker og analyser om aktiviteter, udgifter

og effekt af indsatser. En central problemstilling er it-understøttelsen på området, her-

under at systemerne ikke i tilstrækkeligt omfang understøtter indsamling af struktu-

rerede data, og at det kan være besværligt at overføre data fra kommunerne til bl.a.

Danmarks Statistik. Det er ifølge datastrategien en udfordring, at der ikke indsamles

individdata om modtagere af bl.a. hjælpemidler, ligesom der ikke indsamles eller gene-

reres data på individniveau om omkostningerne til de indsatser, en borger modtager.

Dette vanskeliggør ifølge ministeriet både analyser af effektiviseringsmuligheder og

af den økonomiske styring i kommunerne. Ministeriet opstillede 2 målsætninger i for-

bindelse med datastrategien. For det første skulle grundlæggende aktivitetsdata om,

hvem der modtager hvilke indsatser og ydelser, være tilgængelige i høj kvalitet og til ti-

den for alle væsentlige målgrupper i løbet af 2016-2017. For det andet skulle det i 2020

være muligt at koble økonomi- og aktivitetsdata på tværs af kommuner. Ministeriet

har udarbejdet statistikker baseret på frivillige indberetninger fra kommunerne om

modtagere af hjælpemidler og om udgiftsdata på individniveau, men har herudover

ikke nået de 2 målsætninger ved udgangen af 2021. Ministeriet har ultimo december

2021 skrevet til kommunerne, at de frivillige indberetninger fra den 1. juli 2022 erstat-

tes af en permanent statistik med krav om obligatorisk indberetning af oplysninger om

borgere, som modtager hjælpemidler.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

51. Social- og Ældreministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet

på at indhente data om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer i de enkelte kom-

muner. Antallet af kommuner, der bidrager til statistikkerne, er løbende blevet udvi-

det, og i 2020 har 93 ud af de 98 kommuner godkendt data til Danmarks Statistik, men

kun 63 kommuner har godkendt data for alle ydelser tilbage til 2015. De manglende

fulde godkendelser fra kommunerne betyder, at ministeriet har problemer med at dan-

ne et fuldstændigt overblik over antallet af modtagere af ydelser på handicapområ-

det. Ministeriet har bemærket, at både datagrundlaget og datakvaliteten historisk er

forbedret, og at udviklingen går i den rigtige retning. Det afspejles bl.a. i den seneste

udgivelse af statistikken om handicap og udsatte voksne (registerdata på voksenhan-

dicapområdet). Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at mangler i statistikken har væ-

ret et kendt problem i en længere årrække, og at statistikken endnu ikke er fyldestgø-

rende, da den ikke indeholder oplysninger om alle ydelser i serviceloven og ikke om-

fatter data fra alle kommunerne.

52. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet følger aktivt op på manglen-

de indberetninger til statistikken ved at anmode kommunaldirektører om en hand-

lingsplan for at sikre retvisende og rettidige dataindberetninger. Ministeriet har desu-

den igangsat et initiativ under

”Aftale om kommunernes økonomi for 2020”

for at un-

dersøge kvaliteten af datagrundlaget i den nationale statistik. Endelig har ministeriet

igangsat en afdækning af kommunernes nuværende registreringspraksis og system-

understøttelse af afgørelser på udvalgte paragraffer for børn med handicap. Under-

søgelsen forventes færdig primo 2022.

Social- og Ældreministeriets opfølgning på information om konstaterede proble-

mer i kommunernes forvaltning af handicapområdet

53. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet har igangsat eller initieret en

lang række initiativer på handicapområdet siden evalueringen af kommunalreformen

i 2013. Når ministeriet konstaterer, at lovgivningen enten ikke er hensigtsmæssig eller

ikke overholdes, kan ministeriet stille forslag om ændring af gældende regler, udarbej-

de generelle vejledninger, udsende orienteringsbreve og udtalelser eller iværksætte

praksisundersøgelser, som skal beskrive og kortlægge praksis. Ministeriet har desuden

oplyst, at hvis kommuner ikke overholder lovgivningen, eller hvor der er mistanke her-

om, kan ministeriet udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undla-

delser, henlede det kommunale tilsyns opmærksomhed på konkrete sager eller rette

henvendelse til Ankestyrelsen, som kan vurdere, om der er anledning til at tage en sag

op af egen drift.

54. Vi har på grund af Social- og Ældreministeriets registreringspraksis ikke kunnet

foretage en systematisk undersøgelse af, om ministeriet har igangsat initiativer til at

afklare og eventuelt løse problemer i kommunernes forvaltning af handicapområdet,

som ministeriet er blevet gjort bekendt med.

Vi har i undersøgelsen konstateret 2 områder, hvor vi kan se, at Social- og Ældremi-

nisteriet har modtaget information om konkrete problemer. Det drejer sig om visita-

tion til tilbud og om forvaltningen af § 41 om merudgiftsydelse til børn og § 100 om mer-

udgiftsydelse til voksne. Vi har undersøgt, hvordan ministeriet har fulgt op på denne

viden.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Kommunernes visitation

55. Social- og Ældreministeriet har siden 2015 modtaget flere informationer om, at

kommunerne visiterer borgere til tilbud, der ikke er egnede til at håndtere borgerens

problemstillinger. Ankestyrelsen har i en praksisundersøgelse fra 2015 og i 2 velfærds-

undersøgelser fra 2017 og 2021 peget på, at der er problemer i kommunernes visita-

tionspraksis.

I 2015 modtog ministeriet desuden oplysninger fra Socialtilsyn Øst, som pegede på,

at kommunerne visiterede borgere til tilbud, som lå uden for den godkendte målgrup-

pe, og at der var udfordringer med at placeredomfældte udviklingshæmmede borge-

re i tilbuddene. Ministeriet har oplyst, at der i forbindelse med en ændring af lov om so-

cialtilsyn blev indsat en præcisering, hvorefter socialtilsynene havde mulighed for at

orientere den visiterende kommune, hvis socialtilsynet blev opmærksom på forhold,

der kunne give kommunen anledning til handlinger.

56. Social- og Ældreministeriet blev i april 2017 orienteret af NATKO om, at bruger-

og interesseorganisationer inden for hjerneskade- og synsområderne havde påpeget,

at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang anvendte de relevante højt specialisere-

de tilbud til borgere med en kompleks hjerneskade. Ministeriet foretog ikke noget på

baggrund af denne henvendelse. I 2019 henvendte beboere på et botilbud sig sammen

med Landsforeningen for Huntingtons Sygdom til Socialstyrelsen og Beskæftigelses-

ministeriet, fordi de oplevede, at mange borgere med sygdommen Huntington på trods

af deres behov ikke blev visiteret til specialiserede tilbud på grund af økonomiske år-

sager. Ministeriet svarede, at henvendelsen ville indgå i ministeriets løbende overve-

jelser. I 2019 modtog ministeriet også en henvendelse fra et folketingsmedlem i forbin-

delse med en sag om forkert visitationspraksis i en kommune. Ministeriet blev spurgt

til, om der var planer om at indhente en redegørelse fra kommunen eller foretage an-

dre initiativer. På grund af et folketingsvalg blev der ikke sendt svar i sagen. Vi har ik-

ke oplysninger om, at ministeriet har foretaget yderligere i forhold til de konkrete for-

hold i kommunernes visitationspraksis. Ministeriet har dog oplyst, at sagerne og en

række andre forhold har ført til, at ministeriet i juni 2020 har igangsat en evaluering af

det specialiserede socialområde.

Forvaltningen af servicelovens § 41 og § 100

57. Social- og Ældreministeriet har løbende siden 2007 modtaget henvendelser om

udfordringer med administrationen af bestemmelserne i servicelovens § 41 og § 100

om dækning af nødvendige merudgifter til henholdsvis børn og voksne med betydelig

og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Konkret har ministeriet fremhævet

en række henvendelser, bl.a. praksisundersøgelser fra Ankestyrelsen, Rigsrevisionens

beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2011, henvendelser om

bl.a. behov for større gennemsigtighed i sagsbehandlingen og ønsker til ændringer af

serviceloven samt en konkret orientering i 2020 fra Ankestyrelsen om tendenser i be-

handlingen af klagesager på disse områder.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

Danmarkskortet

Danmarkskortet er ét af So-

cial- og Ældreministeriets

redskaber til at skabe trans-

parens om de kommunale af-

gørelser, som omgøres, når de

er blevet påklaget til Ankesty-

relsen. Danmarkskortet blev

indført i 2016.

Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet siden 2007 har igangsat en ræk-

ke initiativer, herunder bl.a. satspuljeaftaler, aftaler om kommunernes økonomi, lov-

ændringer, offentliggørelse af

”Danmarkskortet”

siden 2016, bestilling af praksisun-

dersøgelser fra Ankestyrelsen og dialogmøder med udvalgte kommuner. Ministeriet

har oplyst, at der oftest ikke er en direkte sammenkædning mellem en konkret hen-

vendelse og iværksættelsen af et initiativ. Kun i ét tilfælde kan ministeriet koble et ini-

tiativ på området til en konkret henvendelse, som ministeriet har registreret. Dette

handler om, at ministeriet i 2007 blev opmærksom på, at en principmeddelelse fra

Ankestyrelsen medførte en ændring i kommunal praksis, hvor borgere, der hidtil hav-

de fået støtte efter § 100, fik frakendt deres ydelse. Ministeriet reagerede ved at frem-

sætte et lovforslag med henblik på at sikre, at de berørte borgere kunne fastholde

retten til støtte efter § 100.

58. Social- og Ældreministeriet har samlet i forhold til vores gennemgang af ministe-

riets tilsyn bemærket, at der med SSA-aftalen (aftale på social-, sundheds- og arbejds-

markedsområdet) for perioden 2022-2025 er afsat 117 mio. kr. til initiativer til at for-

bedre retssikkerheden og tilliden på handicapområdet. Heraf er der afsat 112 mio. kr.

til en række konkrete initiativer under temaerne tillid, samarbejde og inddragelse,

skærpet opfølgning og tilsyn med kommunerne, kompetenceudvikling samt højnet

kvalitet af sagsbehandlingen. Ét af de konkrete initiativer er et handicapbarometer,

som skal belyse sagsbehandlingskvaliteten i ikke-påklagede sager. De resterende 5

mio. kr. er afsat til en samlet retssikkerhedsundersøgelse, som skal give et billede af

de områder på handicapområdet, hvor kommunerne er mest udfordrede i forhold til

at overholde gældende lovgivning. Rigsrevisionen bemærker hertil, at disse initiativer

ikke indgår i denne undersøgelse.

Auditfunktionen

59. Socialstyrelsens auditfunktion skal løbende følge de 5 socialtilsyn og understøtte,

at deres opgavevaretagelse bliver udført i overensstemmelse med formålet i lov om

socialtilsyn. Auditfunktionen har adgang til at indhente oplysninger fra socialtilsynene

for at få indblik i deres opgavevaretagelse, så auditfunktionen kan målrette sin vejled-

ning, undervisning og udvikling af tilsynsredskaber. Der ligger ikke heri, at auditfunktio-

nen har beføjelser til at føre tilsyn med lovligheden af socialtilsynenes opgavevareta-

gelse. Socialstyrelsens audit omfatter heller ikke en vurdering af og kontrol med kva-

liteten af ydelser til borgere med handicap.

Overvågning af de 5 kommunalt forankrede socialtilsyn

60. For at kunne følge og understøtte socialtilsynenes praksis giver lov om socialtil-

syn auditfunktionen adgang til at indhente data om socialtilsynenes virksomhed, her-

under adgang til at foretage stikprøver af sager og til at deltage i tilsynsbesøg. Vi har

undersøgt, om auditfunktionen i overvågningen af socialtilsynene udnytter adgangen

til at indhente information hos socialtilsynene. Vi har endvidere undersøgt, om videns-

indsamlingen er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser med henblik på

at prioritere opbygningen af viden om socialtilsynene.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Vores undersøgelse viser, at auditfunktionen anvender de muligheder for vidensind-

samling, som lovgivningen giver. Siden etableringen i 2014 har auditfunktionen udsendt

dataforespørgsler til de 5 socialtilsyn om bl.a. antal tilsynsbesøg, sagsbehandlingstid,

godkendelse af nye tilbud, takster og sanktioner. Auditfunktionen følger socialtilsyne-

nes generelle produktionstal og deltager i 4 årlige praksisbesøg i hvert socialtilsyn.

Auditfunktionen henter en række data og foretager stikprøver af sager fra socialtilsy-

nene til brug for konkrete analyser af socialtilsynenes opgavevaretagelse.

61. Undersøgelsen viser også, at auditfunktionens vidensindsamling fra socialtilsyne-

ne ikke er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser, herunder individuelle

risikoanalyser af de enkelte socialtilsyn. Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionens

planlægnings- og prioriteringsgrundlag er baseret på løbende ledelsesmæssige be-

slutninger, hvor relevante aktiviteter igangsættes på baggrund af lovgivningen, politi-

ske opfølgninger, resultater fra evalueringer og årsrapporter samt på indikationer fra

data i den løbende monitorering. Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionen hidtil

har prioriteret sine resurser på at forsøge at opnå en fælles systematik og ensartethed

på tværs af alle 5 socialtilsyn. Rigsrevisionen finder, at hvis vidensindsamlingen ikke

er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser, er der risiko for, at den viden,

der indsamles, ikke er baseret på en systematisk tilgang og med fokus på de områder,

hvor socialtilsynene samlet eller enkeltvist har udfordringer.

Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionen i slutningen af 2020 igangsatte en stra-

tegiproces, der betyder, at auditfunktionens undersøgelser om socialtilsynenes prak-

sis fra november 2021 ville være baseret på en systematisk tilgang og bevidste valg

samt tage afsæt i relevante problemstillinger. Socialstyrelsen har desuden oplyst, at

auditfunktionen fra efteråret 2021 ville tilrettelægge processtøtten for socialtilsynene

med udgangspunkt i de enkelte socialtilsyns styrker og svagheder og fra primo 2022

i højere grad ville tilrettelægge arbejdet risikobaseret. Da initiativerne ikke var imple-

menteret i undersøgelsesperioden, har de ikke indgået i Rigsrevisionens analyse.

Opfølgning over for de 5 kommunalt forankrede socialtilsyn

62. Vi har undersøgt, om Socialstyrelsen inden for de givne rammer følger op over for

de 5 socialtilsyn, hvis auditfunktionen konstaterer uhensigtsmæssigheder i socialtilsy-

nenes praksis. Undersøgelsen tager udgangspunkt i en række konkrete problemom-

råder, som har gjort sig gældende siden etableringen af socialtilsynene og auditfunk-

tionen i 2014.

Vores undersøgelse viser, at socialtilsynene på flere centrale områder har haft en uens

praksis. En uens praksis mellem socialtilsynene kan ifølge Social- og Ældreministe-

riet give incitament til ”tilsynsshopping”,

hvor et tilbud skifter adresse for at blive un-

derlagt et andet socialtilsyn, som opleves mindre indgribende.

Problemer med uens praksis er bl.a. blevet rejst i forbindelse med 2 evalueringer af

socialtilsynene i 2016 og 2018 og i forbindelse med auditfunktionens årsrapport for

2019. Det drejer sig særligt om anvendelse af sanktioner, anvendelse af anmeldte og

uanmeldte tilsynsbesøg, inddragelse af oplysninger fra borgere i det driftsorientere-

de tilsyn og sagsbehandlingstider ved godkendelse af plejefamilier og sociale tilbud.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

Socialstyrelsen har inden for auditfunktionens beføjelser taget en række initiativer til

at reducere forskellene mellem socialtilsynene. I 2018 blev problemstillinger om uens

praksis taget op i socialtilsynenes direktørgruppe, og auditfunktionen har udgivet en

række faglige vejledninger, der skal understøtte en ensartet praksis. På trods af audit-

funktionens initiativer er der fortsat en uens praksis mellem de 5 socialtilsyn på en

række områder. Social- og Ældreministeriet har supplerende bemærket, at kommu-

nalbestyrelserne har myndighedsansvaret og det politiske ansvar for socialtilsynene,

og at ministeriet ikke er bekendt med, at kommunalbestyrelserne har handlet på og ju-

steret tilsynspraksis på baggrund af auditfunktionens evalueringer, undersøgelser mv.

63. I 2016 og 2017 gennemførte auditfunktionen 2 undersøgelser, der viste uhensigts-

mæssigheder og egentlige fejl i socialtilsynenes afgørelsesbreve. Auditfunktionen

fulgte bl.a. i samarbejde med Ankestyrelsen op med en række initiativer til at opkvali-

ficere socialtilsynene. I 2018 gennemførte Socialstyrelsen en opfølgende undersøgel-

se af kvaliteten af socialtilsynenes afgørelser om sanktioner. Undersøgelsen viste, at

der var sket en forbedring i kvaliteten af afgørelserne, men at der fortsat var visse

problemer. Socialstyrelsen har oplyst, at spørgsmålet om kvaliteten af afgørelser ind-

går i drøftelserne i socialtilsynenes juristnetværk.

64. Vores undersøgelse viser også, at der siden etableringen af socialtilsynene og au-

ditfunktionen har været problemer med socialtilsynenes samarbejde og med social-

tilsynenes deltagelse i møder og aktiviteter gennemført på initiativ af auditfunktionen.

Socialtilsynene har ikke i alle tilfælde ønsket at modtage råd og sparring fra auditfunk-

tionen. Særligt ét socialtilsyn har siden 2016 i stigende grad undladt at deltage i tvær-

gående fora og arbejdsgrupper, der er oprettet af auditfunktionen og socialtilsynene

for at koordinere og understøtte en ensartet praksis mellem socialtilsynene og under-

støtte socialtilsynenes udførelse af godkendelses- og tilsynsopgaven.

Siden 2018 har Socialstyrelsen været i dialog med de 5 socialtilsyn med henblik på at

strukturere det fremadrettede og forpligtende samarbejde. For at øge socialtilsyne-

nes incitament til at deltage i auditfunktionens aktiviteter besluttede Socialstyrelsen i

2022 at rapportere om socialtilsynenes deltagelse i aktiviteterne i de kommende års-

rapporter. Socialstyrelsen vil desuden med virkning fra årsrapporten for 2021 rappor-

tere om socialtilsynenes implementering af auditfunktionens faglige vejledninger og

øvrige praksisunderstøttende og koordinerende initiativer. Da initiativet ikke var gen-

nemført i undersøgelsesperioden, har det ikke indgået i Rigsrevisionens analyse.

65. Vi har undersøgt, om Social- og Ældreministeriet har fulgt op på de konstaterede

problemer ved at tage initiativer, der kan styrke auditfunktionens handlemuligheder

og beføjelser i forhold til socialtilsynene. Ministeriet har oplyst, at der løbende har væ-

ret en skærpet opmærksomhed på uens praksis på tværs af de 5 socialtilsyn. Ministe-

riet har oplyst, at ministeriet i september og oktober 2018 bidrog til politiske drøftel-

ser på baggrund af evalueringen af socialtilsynsreformen fra maj 2018, men at disse

forhandlinger blev afsluttet uden resultat.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

66. I april 2021 blev der indgået en politisk aftale om styrkelse af socialtilsynene og

styrkelse af det økonomiske tilsyn med sociale tilbud. Formålet med aftalen var at styr-

ke rammerne for socialtilsynenes arbejde, så de kunne få bedre muligheder for at fø-

re et mere ensartet og effektivt tilsyn for at sikre, at tilbuddene lever op til de kvalitets-

krav, som stilles til dem. I december 2021 blev der vedtaget en lovændring, som bl.a.

skærper auditfunktionens beføjelser i forhold til socialtilsynene. Loven trådte i kraft

den 1. februar 2022 og er dermed ikke indgået i Rigsrevisionens analyse. Rigsrevisio-

nen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå de

mål, der er sat for socialtilsynene.

Den nationale koordinationsstruktur

67. Den nationale koordinationsstruktur (NATKO) i Socialstyrelsen blev etableret i

2015 og skal bl.a. overvåge udviklingen i målgrupper, der omfatter borgere med sær-

ligt komplekse problemstillinger, samt udbuddet af tilbud og indsatser. NATKO har

en række redskaber til at følge op over for kommuner og regioner, hvis overvågnin-

gen viser, at der er risiko for, at der sker en afspecialisering på de mest specialisere-

de indsatser. NATKO kan udmelde målgrupper og indsatser til kommuner og regioner,

hvis der er behov for øget koordination, og kan om nødvendigt udstede driftspålæg.

Overvågning af det mest specialiserede socialområde

68. Vi har undersøgt, om NATKO har viden om størrelsen af målgrupperne, målgrup-

pernes behov for tilbud og udbuddet af egnede tilbud. Vi har desuden undersøgt, om

NATKO i overvågningen inddrager viden fra socialtilsynene om tilbuddene. Denne vi-

den skal bruges til at sikre, at der er nok tilbud, og at tilbuddene er de rette på tværs

af kommuner.

69. Vores undersøgelse viser for det første, at NATKO ikke har et opdateret overblik

over størrelsen af de 35 målgrupper, som styrelsen skal følge med i. For 8 af de 35

målgrupper har NATKO sikker viden om målgruppens størrelse. For hovedparten af

de øvrige målgrupper har NATKO estimeret målgruppens samlede størrelse via for-

skellige datakilder, herunder registertræk. Nogle af estimaterne er dog med en bety-

delig usikkerhed, og for enkelte målgrupper har NATKO ikke kendskab til antallet af

berørte borgere. Socialstyrelsen har oplyst, at det for mange målgrupper kan være

vanskeligt at opgøre antallet, da afgrænsningen af målgrupperne ikke nødvendigvis

følger de afgrænsninger, der i øvrigt anvendes i forbindelse med registrering af data

på social- og sundhedsområdet.

Undersøgelsen viser for det andet, at NATKO ikke har data om målgruppernes behov

for tilbud. NATKO har ikke viden om, hvor mange pladser på egnede tilbud der konkret

er behov for i forhold til den enkelte målgruppe. Socialstyrelsen har oplyst, at NATKO

ikke har viden om efterspørgslen på tilbud, bl.a. fordi NATKO ikke har adgang til at ind-

hente oplysninger fra kommunerne om visitationer af borgere til tilbud.

Lovgrundlag for NATKO

Lovgrundlaget for NATKO er

servicelovens §§ 13b-13c,

hvorefter Socialstyrelsen bl.a.

skal følge udviklingen i mål-

grupper, tilbud og indsatser

på det mest specialiserede

socialområde. Socialstyrelsen

udmelder målgrupper eller

særlige indsatser, hvor der er

behov for øget koordination

eller planlægning på tværs af

kommunerne i én eller flere

regioner.

Mest specialiserede ind-

satser

Indsatserne vil typisk være

tværfaglige og specialtilrette-

lagte og i nogle tilfælde særligt

intensive. Indsatserne forud-

sætter en høj grad af koordi-

nering og personale med højt

specialiseret viden.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

NATKO’s screeningskrite-

rier til vurdering af højt

specialiserede tilbud

Borgerflow

–

Tilbuddet leve-

rer indsatser til mindst 3 bor-

gere årligt inden for målgrup-

pen.

Medarbejdervolumen

–

Til-

buddet skal mindst have 3

medarbejdere, der indgår i

den højt specialiserede ind-

sats for målgruppen.

Praksiserfaring

–

De fleste

medarbejdere med forudsæt-

ninger for at indgå i den højt

specialiserede indsats har

mindst 4 års praksiserfaring

med målgruppen.

Kompetencer

–

Tilbuddet har

tilknyttet de faggrupper, der

er afgørende for indsatsen til

den konkrete målgruppe.

70. Vores undersøgelse viser, at NATKO ikke har et dækkende og opdateret overblik

over tilbud for de enkelte målgrupper, fordi

NATKO’s

viden er baseret på spørgeske-

maer med en lav svarprocent (ca. 50 %) og mangelfulde eller fejlagtige svar fra tilbud-

dene, og fordi NATKO ikke har udsendt spørgeskemaer til alle relevante tilbud. På

baggrund af en række screeningskriterier vurderer NATKO, om tilbuddene har forud-

sætningerne for at være højt specialiserede. Socialstyrelsen har oplyst, at tilbuddene

ikke har pligt til at svare på de fremsendte spørgeskemaer, hvilket medfører en lav

svarprocent. Hertil kommer, at medarbejdere på de sociale tilbud ofte har svært ved

at forstå spørgsmålene, bl.a. fordi de målgrupper, som NATKO arbejder med, ikke er

alment kendt blandt medarbejderne. NATKO har oplyst, at NATKO løbende arbejder

med at forbedre spørgeskemaerne og at følge op i forhold til tilbuddene for at få svar

på spørgeskemaerne.

Undersøgelsen viser, at NATKO ikke har en adgang til data, der gør det muligt at fore-

tage en samlet systematisk kvalitetssikring af de indsamlede data om tilbuddene til

målgrupperne.

71. Vi har undersøgt, om NATKO indhenter viden om tilbuddene fra socialtilsynene.

Socialtilsynene har i kraft af deres tilsynsbesøg en betydelig viden om de enkelte til-

bud. Socialstyrelsen har oplyst, at NATKO i marts 2019 rettede henvendelse til de 5

socialtilsyn for at etablere et samarbejde om vurdering af tilbudsstrukturen. Det lyk-

kedes ikke for Socialstyrelsen at få et samarbejde i stand, og socialtilsynene ønskede

ikke, at NATKO skulle kunne indhente viden fra socialtilsynene. Socialtilsynene hen-

viste NATKO til de data, der var offentlige.

Opfølgning over for kommuner og regioner

72. Vi har undersøgt, om NATKO har reageret, hvis overvågningen viser et problem i

kommunernes og regionernes udbud af tilbud.

Vores undersøgelse viser, at NATKO siden etableringen i 2015 har gennemført 6 cen-

trale udmeldinger og taget initiativ til yderligere 2 foranalyser, som ikke er udmeldt.

Undersøgelsen viser, at NATKO indtil videre kun har anvendt centrale udmeldinger.

Socialstyrelsen har ikke fundet det nødvendigt at udstede driftspålæg.

73. Socialstyrelsens opfølgning på NATKO fra maj 2018 viste, at processen for centra-

le udmeldinger kan strække sig over en længere periode på op til 3 år fra Socialstyrel-

sen beslutter at foretage en central udmelding, til styrelsen kan konkludere, om kom-

munerne beskriver en tilstrækkelig løsning. NATKO bruger typisk 6-9 måneder på at

udarbejde en central udmelding. Herefter bruger kommunalbestyrelserne og regio-

nerne ca. 12 måneder til at behandle og afrapportere. Socialstyrelsens behandling af

afrapporteringerne og eventuel dialog med kommuner og regioner tager ca. 12-18 må-

neder. Social- og Ældreministeriet har primo 2022 endnu ikke gennemført konkrete

initiativer til at forkorte processen.

74. Vores undersøgelse viser, at NATKO i en række tilfælde ikke har fulgt op med

centrale udmeldinger eller med at undersøge behovet for en central udmelding, når

der er indikationer på, at der ikke udbydes et tilstrækkeligt antal tilbudspladser.

Central udmelding og

driftspålæg

Central udmelding

Socialstyrelsen kan udmelde

målgrupper og særlige indsat-

ser, hvor der er behov for øget

koordination eller planlægning

på tværs af kommuner eller

regioner for at sikre det for-

nødne udbud af højt speciali-

serede indsatser og tilbud. I

de tilfælde, hvor Socialstyrel-

sen vurderer, at kommuner-

nes tilbagemelding på en cen-

tral udmelding ikke er fagligt

tilstrækkelig, vil styrelsen gå i

dialog med den pågældende

kommune eller region. Hvis

der ikke kan opnås en løsning

via dialog, kan Socialstyrelsen

udstede et driftspålæg.

Driftspålæg

Et driftspålæg indebærer, at

en kommune eller en region

pålægges et driftsansvar for

at opretholde eller videreføre

et tilbud, og tilbudsstrukturen

på området fastlægges der-

med af Socialstyrelsen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Data fra NATKO indikerer, at der for flere målgrupper findes et meget begrænset ud-

bud af egnede tilbud i forhold til antallet af borgere i målgruppen. Dermed er der risi-

ko for, at borgerne bliver visiteret til tilbud, der ikke er egnede til at varetage deres

særlige behov. Tabel 5 viser som eksempel antal borgere i 4 målgrupper og antal eg-

nede tilbud og pladser.

Tabel 5

Antal borgere og tilbud i 4 målgrupper

Målgruppe

Borgere med kognitive funktionsnedsættelser

udsat for seksuelle overgreb

Borgere med svære former for muskelsvind

Borgere med rygmarvsbrok

Borgere med erhvervet døvblindhed

Antal borgere

Ca. 1.230

Ca. 1.300

Ca. 750

275-500

Antal tilbud og pladser

•

4 tilbud med i alt 145 pladser

•

1 tilbud med 14 pladser

•

2 tilbud med et ukendt antal pladser

•

1 tilbud med 5 pladser

•

1 tilbud med et ukendt antal pladser

•

1 tilbud med et ukendt antal pladser

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Socialstyrelsen. Oplysningerne stammer fra en spørge-

skemaundersøgelse, som er gennemført i perioden november 2019 - januar 2020.

Det fremgår af tabel 5, at antallet af borgere i de 4 målgrupper i væsentligt omfang

overstiger det antal egnede tilbud og pladser, som NATKO har kendskab til.

Socialstyrelsen har bemærket, at tabellen kun kan læses som et øjebliksbillede af, hvor

mange tilbud der har svaret på NATKO’s spørgeskemaundersøgelse, og samtidig op-

fylder NATKO’s screeningskriterier. Socialstyrelsen har endvidere, jf. pkt. 70, påpe-

get en række forbehold for den viden, som NATKO har indsamlet om udbuddet af til-

bud. Vi bemærker, at Socialstyrelsens kommentar understreger den usikkerhed, der

er i NATKO’s overblik over tilbudsstrukturen.

75. Vores undersøgelse viser, at Socialstyrelsen ikke har taget indledende skridt til fx

en central udmelding eller en forløbsbeskrivelse for de 4 nævnte målgrupper. Det skyl-

des ifølge Socialstyrelsen, at styrelsen på daværende tidspunkt har vurderet, at der

var et tilstrækkeligt udbud af tilbud til de nævnte målgrupper. Vi kan konstatere, at

Socialstyrelsen ikke har dokumentation for, at NATKO har undersøgt, om udbuddet

af tilbud er tilstrækkeligt.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

76. Vi har også konstateret en række tilfælde, hvor NATKO’s data indikerer, at borge-

re med komplekse problemstillinger er tilknyttet tilbud, som NATKO selv har vurde-

ret mangler de nødvendige forudsætninger for at varetage disse borgeres behov. So-

cialstyrelsen har oplyst, at det ikke er NATKO’s opgave at forholde sig til den kommu-

nale visitation eller det personrettede tilsyn. Vi har derfor spurgt Socialstyrelsen, om

disse oplysninger er videreformidlet til Social- og Ældreministeriet, til kommunerne,

der fører det personrettede tilsyn, eller til socialtilsynene, der varetager det driftsori-

enterede tilsyn med tilbuddene. Socialstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har vide-

reformidlet oplysningerne til andre myndigheder, da det ikke indgår som en del af

NATKO’s

hjemmelsgrundlag eller opgave at påtale eller på anden måde gå ind i, hvil-

ke konkrete borgere der visiteres til hvilke tilbud. Det er efter Rigsrevisionens vurde-

ring uhensigtsmæssigt, at Socialstyrelsen ikke viderebringer viden til relevante myn-

digheder om, at en række borgere er placeret på tilbud, som ikke har forudsætninger-

ne for at være højt specialiserede.

Ankestyrelsens praksiskoordinering

77. Ankestyrelsen er forpligtet til at bidrage til at fastlægge en ensartet og koordine-

ret praksis for landets kommuner. Formålet er at understøtte en ensartet og korrekt

behandling af borgernes sager i hele landet. Det fremgår af retssikkerhedslovens

§ 76, at Ankestyrelsens koordinering af praksis omfatter praksisundersøgelser og

vejledning af førsteinstanserne.

Overvågning af kommunernes sagsbehandling

78. For at Ankestyrelsen kan løfte de opgaver, der er givet ved lov, er det afgørende,

at styrelsen ved, hvor der er udfordringer i kommunerne. Vi har undersøgt, om Anke-

styrelsen systematisk opsamler viden om problemer i forvaltningen af serviceloven

med henblik på at prioritere praksiskoordineringen.

79. Ankestyrelsen har via sine opgaver med bl.a. klagesagsbehandling, vejledning, mø-

der og undersøgelser adgang til viden om kommunernes forvaltningspraksis på han-

dicapområdet, herunder viden om, hvor der er problemer med kvaliteten af kommu-

nernes sagsbehandling. Frem til 2017 havde Ankestyrelsen kun statistiske registrerin-

ger af antallet af behandlede klager på de forskellige lovområder og registreringer af

udfaldet af klagesagsbehandlingen fordelt på kommuner og andre førsteinstansmyn-

digheder. I 2017 begyndte Ankestyrelsen at registrere kritik af formelle sagsbehand-

lingsfejl, og fra 2019 er styrelsen begyndt systematisk at registrere årsagerne til om-

gørelser.

80. Ankestyrelsen har siden august 2019 gennemført systematisk vidensindsamling,

hvor styrelsen 2 gange om året indsamler viden om eventuelle problemer inden for

styrelsens sagsområder. På baggrund af Ankestyrelsens registreringer fra klagesags-

behandlingen kan der herefter udsøges sagsområder, der eventuelt kan gøres til gen-

stand for praksiskoordinering på grund af bl.a. høje omgørelsesprocenter. Den syste-

matiske vidensindsamling giver også mulighed for at udsøge kommuner, der fx har en

særlig høj omgørelsesprocent eller adskiller sig fra landsgennemsnittet. Ankestyrel-

sens vidensindsamling kombinerer denne viden med øvrig viden fra styrelsens behand-

ling af klagesager, undersøgelser, møder med interessenter mv. Og denne samlede

viden danner grundlag for et notat til direktionen, der har karakter af et katalog over

initiativer inden for praksiskoordinering eller input til eventuelle ændringer i lovgivnin-

gen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen også før 2019 indhentede viden om kommuner-

nes praksis og udfordringer. Indførelse af konceptet for Ankestyrelsens vidensind-

samling har bidraget til at sikre en ensartet systematik i analysen af styrelsens viden

og i vurderingen af, hvilke tiltag det vil være hensigtsmæssigt at iværksætte på grund-

lag af denne viden.

Opfølgning på konstaterede praksisproblemer

81. Ankestyrelsen har mulighed for at følge op på konstaterede praksisproblemer med

praksiskoordinerende initiativer. Ankestyrelsen kan gennemføre praksisundersøgel-

ser, hvor retssikkerhedsloven giver styrelsen adgang til at indhente sager i kommuner-

ne, som ikke er påklaget til Ankestyrelsen. Formålet er at foretage en kvalitetssikring

af afgørelserne, jf. vejledning til retssikkerhedsloven. En anden del af Ankestyrelsens

praksiskoordinering er udsendelse af meddelelser, tilbud til kommunerne om vejled-

ning samt deltagelse i kurser og taskforceforløb.

I praksisundersøgelserne vurderes det, om sagerne er behandlet i overensstemmel-

se med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Kommunalbestyrelserne skal i hen-

hold til retssikkerhedsloven forholde sig til resultaterne af undersøgelsen, ligesom An-

kestyrelsen kan beslutte, at kommunalbestyrelserne skal orientere styrelsen om kom-

munalbestyrelsens behandling, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens re-

sultater har givet anledning til. Ankestyrelsen vælger selv de kommuner, der skal ind-

gå i de enkelte praksisundersøgelser, og resultaterne offentliggøres.

82. Vores undersøgelse viser, at Ankestyrelsen følger op på konstaterede problemer

i kommunernes forvaltning af serviceloven med praksiskoordinerende initiativer. An-

kestyrelsens systematiske vidensindsamling har for perioden 2018-2020 identifice-

ret en række områder i serviceloven vedrørende handicapområdet, hvor kommuner-

nes forvaltning særligt er udfordret med mange klagesager og høje omgørelsesprocen-

ter. Undersøgelsen viser, at der særligt har været problemer i forhold til 8 områder i

serviceloven i den 3-årige periode, som Ankestyrelsens vidensindsamling dækker.

Det drejer sig bl.a. om merudgiftsydelse til børn efter servicelovens § 41, tabt arbejds-

fortjeneste efter § 42 og merudgiftsydelse til voksne efter § 100. Undersøgelsen viser,

at Ankestyrelsen i 2020 og 2021 har iværksat praksiskoordinerende initiativer med

vejledning, undervisning og information for alle 8 områder, som var udpeget med be-

hov for initiativer til praksiskoordinering.

83. Vores undersøgelse viser også, at Ankestyrelsen i perioden 2007 - medio 2021 har

udarbejdet 17 praksisundersøgelser på handicapområdet. Undersøgelsen viser vide-

re, at Ankestyrelsen i de senere år har udarbejdet stadig færre praksisundersøgelser

på handicapområdet og slet ingen i perioden 2019-2021. I forbindelse med høringen

af beretningen har Ankestyrelsen oplyst, at styrelsen ultimo 2021 har iværksat en prak-

sisundersøgelse om tabt arbejdsfortjeneste.

Antallet af de såkaldte velfærdsundersøgelser har omvendt været stigende i perio-

den. Ved velfærdsundersøgelser kan Ankestyrelsen anvende forskellige metoder, fx

interviews, registeranalyser og sagsgennemgange. Formålet med velfærdsundersø-

gelser er ofte at bidrage med viden, der kan indgå i det politiske arbejde på området.

Samtidig kan velfærdsundersøgelser også bidrage til bedre og mere ensrettet prak-

sis i kommunerne. Kommunerne er ikke som ved praksisundersøgelser forpligtede til

at behandle resultaterne af velfærdsundersøgelserne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen løbende har udviklet sine metoder til at under-

søge kommunernes sagsbehandling og praksis på baggrund af de temaer, som So-

cial- og Ældreministeriet ønsker belyst. Ændringer i fokus og metode i forhold til de

traditionelle praksisundersøgelser, som handler om at vurdere lovmedholdeligheden

i et antal afgørelser, skyldes, at opdragsgiver i højere grad har efterspurgt viden, som

ikke kan afdækkes ved en juridisk vurdering af et antal sager. Ankestyrelsen har vide-

re anført, at styrelsen fortsat gennemfører praksisundersøgelser, når den givne pro-

blemstilling tilsiger det.

Rigsrevisionen skal bemærke, at retssikkerhedsloven giver Ankestyrelsen en særlig

adgang i forbindelse med praksisundersøgelser til at indhente og gennemgå sager,

der er afgjort af kommunerne, og til at bede kommunerne om at redegøre for de foran-

staltninger, som undersøgelserne har givet anledning til. Praksisundersøgelserne vir-

ker derfor både som inspiration for alle kommunerne, samtidig med at Ankestyrelsen

har adgang til konkret at følge de berørte kommuners efterfølgende arbejde med at

korrigere forvaltningen på baggrund af resultatet af praksisundersøgelsen.

84. Kommunalbestyrelserne i de berørte kommuner er efter retssikkerhedsloven for-

pligtede til at behandle praksisundersøgelsen på et møde. I tilslutning hertil kan Anke-

styrelsen beslutte, at kommunalbestyrelsen skal orientere styrelsen om kommunal-

bestyrelsens behandling, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens resultater

har givet anledning til. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet den 13. de-

cember 2021 har sendt et udkast til lovforslag i offentlig høring, som vil udvide kommu-

nalbestyrelsernes forpligtelse til at drøfte resultater og konklusioner fra Ankestyrelsen

af betydning for kommunerne. Der foreslås en udvidelse af kommunalbestyrelsernes

forpligtelse til at drøfte Ankestyrelsens undersøgelser fra kun at omfatte Ankestyrel-

sens praksisundersøgelser til også at omfatte andre af styrelsens undersøgelser, der

er af betydning for kommunerne. Lovforslaget indeholder endvidere en skærpelse af

kravene til kommunalbestyrelsernes

behandling af ”Danmarkskortet”,

herunder krav

om særskilt stillingtagen til behovet for en handlingsplan, krav om orientering af Anke-

styrelsen, hvis der ikke udarbejdes en handlingsplan, og mulighed for, at Ankestyrel-

sen kan pålægge, at der udarbejdes en handlingsplan.

85. Vores gennemgang af Ankestyrelsens opfølgning på 4 praksisundersøgelser fra

perioden 2015-2018 viser, at styrelsen har orienteret de berørte kommuner om, at un-

dersøgelsen skal behandles af kommunalbestyrelsen på et møde. Ankestyrelsen har

dog stort set ikke anvendt den lovfastsatte mulighed for at bede kommunalbestyrel-

sen om at orientere styrelsen om kommunalbestyrelsens behandling af praksisunder-

søgelsen, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens resultater har givet anled-

ning til. Ankestyrelsen har i én af de 4 praksisundersøgelser bedt én af de 13 kommu-

ner, der indgik i undersøgelsen, om en orientering om, hvilke initiativer undersøgelsen

har givet anledning til.

86. Siden 2015 har 7 kommuner gennemført et samlet længerevarende taskforcefor-

løb. Herudover har Høje Taastrup Kommune afsluttet forløbet efter analysefasen uden

at gennemføre udviklingsfasen. Alle 8 kommuner har selv ansøgt om at deltage i for-

løbene. Taskforcen har igangværende forløb med 12 kommuner, hvoraf 6 forløb er an-

søgt, og 6 forløb er reserverede forløb, hvor taskforcen skønnede, at der var behov.

Frederiksberg Kommune har i 2018 afslået at gennemføre et reserveret taskforcefor-

løb.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

87. I umiddelbar forlængelse af et taskforceforløb gennemfører Ankestyrelsen en ef-

termåling af sagsbehandlingen i kommunerne. Herefter foretager Ankestyrelsen in-

gen yderligere opfølgning på resultatet af de gennemførte forløb. Rigsrevisionen fin-

der, at det ville være hensigtsmæssigt, hvis Ankestyrelsen efter en periode fulgte op

på taskforceforløbet. Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke vurderer, at det er

muligt at foretage en valid evaluering af, om et taskforceforløb også på længere sigt

giver en varig forbedring af den enkelte kommunes sagsbehandling. Ankestyrelsen

har peget på, at mange faktorer ud over taskforceforløbet spiller ind på kommuner-

nes sagsbehandling, fx en stor medarbejderudskiftning. Rigsrevisionen skal hertil be-

mærke, at Ankestyrelsen som opfølgning kunne følge udviklingen i antal klager, her-

under udviklingen i ændringer/ophævelser af de berørte kommuners afgørelser og i

hjemvisninger, eller foretage en opfølgende sagsgennemgang i kommunerne. Dette

vil kunne give indikationer på, om taskforceforløbene har en blivende effekt.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet har en mangelfuld overvågning

af kommunernes forvaltning af handicapområdet, og at ministeriet ikke i tilstrække-

ligt omfang har fulgt op, hvor der er konstateret en uhensigtsmæssig praksis.

Social- og Ældreministeriet har ikke etableret en procedure eller journaliseringsprak-

sis, der gør det muligt at følge konkrete orienteringer og advarsler om problemer i kom-

munernes forvaltning, herunder ministeriets opfølgning herpå. Det har i en længere

periode været et kendt problem, at data om kommunernes forvaltning af handicap-

området er mangelfulde, og at ministeriet derfor ikke har et sikkert grundlag for over-

vågning af området. Dette bekræftes også af denne undersøgelse, hvor Rigsrevisio-

nen har kunnet konstatere, at de udvalgte kommuners systemunderstøttelse og regi-

streringer på området er mangelfulde, og at kommunerne ikke har været i stand til at

levere data med tilstrækkelig validitet. Ministeriet har vurderet, at en ensartet registre-

ring og national indberetning af sagsbehandlingsdata fra kommunerne vil kræve stør-

re praksis- og registreringsændringer i kommunerne og en omlægning og udbygning

af it-systemerne. Ministeriet har derfor ikke arbejdet videre med nationale krav om ind-

beretning af afgørelser.

Social- og Ældreministeriet har oplyst, at der i perioden oktober 2021 - september

2022 gennemføres et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for, hvor-

dan man i et sagsforløb får dokumenteret juridisk gældende afgørelser på socialom-

rådet

–

med afsæt i den fællesoffentlige definition på en sagsafgørelse. Pilotprojektet

er forankret i KL. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet

med at indhente aktivitetsdata om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer af

serviceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. De manglende indbe-

retninger fra kommunerne betyder, at ministeriet har problemer med at danne et fuld-

stændigt overblik over antallet af modtagere af ydelser på handicapområdet. I mini-

steriets datastrategi for perioden 2016-2020 var der opstillet et mål om, at ministe-

riet i løbet af 2016-2017 skulle have grundlæggende aktivitetsdata om, hvem der mod-

tager hvilke indsatser og ydelser, og at det i 2020 skulle være muligt at koble økono-

mi- og aktivitetsdata på tværs af kommuner. Ministeriet har etableret statistikker ba-

seret på frivillige indberetninger fra kommunerne, men har herudover ikke nået de 2

målsætninger ved udgangen af 2021.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet

Social- og Ældreministeriet har i december 2021 meddelt kommunerne, at de frivilli-

ge indberetninger fra den 1. juli 2022 bliver erstattet af en permanent statistik med

krav om obligatorisk indberetning af oplysninger om personer, som modtager hjælpe-

midler.

Undersøgelsen viser også, at Social- og Ældreministeriet har modtaget viden om uhen-

sigtsmæssigheder i kommunernes visitationspraksis og i administrationen af bestem-

melserne i servicelovens § 41 og § 100. Undersøgelsen viser, at ministeriet har været

vidende om de konstaterede problemer i adskillige år, men at ministeriets reaktion

har været utilstrækkelig.

Socialstyrelsens overvågning og opfølgning er utilfredsstillende. Socialstyrelsens au-

ditfunktion har i sin overvågning af de 5 socialtilsyn udnyttet de muligheder for videns-

indsamling, der følger af lovgivningen på området. Undersøgelsen viser dog, at videns-

indsamlingen ikke er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser. Auditfunk-

tionen har siden etableringen i 2014 fulgt op på problemer i socialtilsynene, men har

ikke haft retlig kompetence til at sikre større ensartethed i socialtilsynenes praksis på

en række områder og at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur.

Social- og Ældreministeriet har siden etableringen af socialtilsynene haft viden om,

at socialtilsynene anvender en uens praksis i forhold til bl.a. sanktioner, tilsynsbesøg

og inddragelse af borgere, og at der har været problemer i det indbyrdes samarbejde

mellem socialtilsynene og med auditfunktionen. Ministeriet har samtidig også været

vidende om, at auditfunktionens tiltag ikke har været tilstrækkelige i forhold til de kon-

staterede uhensigtsmæssigheder. Folketinget har i december 2021 vedtaget en æn-

dring til lov om socialtilsyn, der giver auditfunktionen flere bemyndigelser. Rigsrevisi-

onen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå

de mål, der er sat for socialtilsynene. NATKO’s overvågning af målgrupper og tilbud

er baseret på et usikkert grundlag. NATKO mangler sikker viden om antallet af bor-

gere i de fleste målgrupper, om udbuddet af egnede tilbud og om de berørte borge-

res behov for tilbud. Det har ikke været muligt for NATKO at få en aftale om udveks-

ling af data med socialtilsynene, der varetager tilsynet med tilbud. En undersøgelse

fra 2018 viste, at processen for de centrale udmeldinger kunne tage op til 3 år. Social-

styrelsen søgte uden held i 2019 at få departementet til at forkorte kommunernes hø-

ringsfrist i forbindelse med centrale udmeldinger. Medio 2021 fremlagde Socialstyrel-

sen et forslag for departementet til, hvordan processen kan forkortes, men der er end-

nu ikke taget nogen initiativer. Undersøgelsen viser, at Socialstyrelsens opfølgning er

mangelfuld, da NATKO ikke i alle tilfælde følger op, når overvågningen indikerer, at

der er for få tilbudspladser til borgere i målgrupperne, eller at borgere er tilknyttet ik-

ke-egnede tilbud.

Ankestyrelsens praksiskoordinering har siden 2019 omfattet en systematisk over-

vågning, men opfølgningen på konstaterede problemer er ikke fuldt ud tilstrækkelig.

Anvendelsen af praksisundersøgelser er i de senere år nedprioriteret, og i perioden

2019-2021 har Ankestyrelsen ikke gennemført praksisundersøgelser på handicap-

området. Ultimo 2021 har Ankestyrelsen igangsat en praksisundersøgelse om tabt

arbejdsfortjeneste, der forventes afsluttet i 2. kvartal 2022.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Statsrevisorernes anmodning.. Statsrevisorernes anmodning

Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |

Social- og Ældreministeriet har i december 2021 sendt et udkast til lovforslag i offent-

lig høring, der indebærer en udvidelse af kommunalbestyrelsernes forpligtelse til at

drøfte Ankestyrelsens undersøgelser fra kun at omfatte Ankestyrelsens praksisun-

dersøgelser til også at omfatte andre af styrelsens undersøgelser, der er af betydning

for kommunerne. Ankestyrelsen har stort set ikke anvendt adgangen til at følge op på

praksisundersøgelserne ved at bede kommunalbestyrelserne om at redegøre for de

initiativer, som behandlingen har givet anledning til. Ankestyrelsen og Socialstyrelsen

gennemfører på frivillig basis taskforceforløb med kommunerne. Efter afslutningen af

et taskforceforløb foretager Ankestyrelsen ikke yderligere opfølgning. Rigsrevisionen

finder, at det vil være hensigtsmæssigt, hvis Ankestyrelsen efterfølgende fulgte ud-

viklingen i antal klager eller foretog en opfølgende sagsgennemgang i kommunerne.

Dette vil kunne give indikationer på, om taskforceforløbene har en blivende effekt.

Rigsrevisionen, den 10. marts 2022

Lone Strøm

/Michala Krakauer

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Statsrevisorernes anmodning

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

Hvilken udvikling har der været siden 2007 i antallet af klager over kommunernes forvaltning af

handicapområdet til Ankestyrelsen, og hvor mange klagere får medhold?

Er kommunernes forvaltning af handicapområdet tilfredsstillende, og overholder den gældende

love og regler på området, herunder FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap?

Får borgere med fysisk eller psykisk handicap de ydelser, som de er berettigede til?

Hvordan har Social- og Ældreministeriet fulgt op på, hvilke resultater/forbedringer der er opnået

på handicapområdet siden 2007?

Har Social- og Ældreministeriets tilsyn med området været tilfredsstillende, herunder Socialstyrel-

sens auditfunktions tilsyn med de 5 kommunale socialtilsyn? Har tilsynet omfattet vurdering af og

kontrol med kvaliteten af ydelser til de handicappede?

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 2.

Kapitel 3.

Rigsrevisionen afgav i juni 2021 et notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgel-

se af forvaltningen af handicapområdet, som Statsrevisorerne tiltrådte. Det fremgik af

notatet, at Rigsrevisionen ikke forventede særskilt at vurdere, om forvaltningen lever

op til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, da et brud på han-

dicapkonventionen også vil være et brud på de danske regler på området.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Metodisk tilgang |

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn

med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. Derfor har vi

undersøgt følgende:

Viser Social- og Ældreministeriets analyser, at kommunernes forvaltning af han-

dicapområdet lever op til servicelovens bestemmelser?

•

Er Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes

forvaltning af handicapområdet tilfredsstillende?

•

I undersøgelsen indgår Social- og Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen og So-

cialstyrelsen. Desuden indgår 10 udvalgte kommuner.

Afgrænsning

Undersøgelsen omhandler perioden 2007-2021. I de fleste analyser har vi dog ikke un-

dersøgt hele perioden, fordi det i mange tilfælde ikke har været muligt at finde valide

og sammenhængende data. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Æl-

dreministeriets og kommunernes forvaltning af handicapområdet under serviceloven.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

Møder

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter, cases, stikprøver og regi-

sterdata. Vi har desuden holdt møder med Social- og Ældreministeriet for at få indsigt

i området. Vi har også holdt møder med relevante interessenter på området. Vi har så-

ledes holdt møder med:

•

Social- og Ældreministeriet

Socialstyrelsen

Ankestyrelsen

Danske Handicaporganisationer.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

lovgivning vedrørende forvaltningen af handicapområdet, herunder serviceloven,

retssikkerhedsloven, lov om socialtilsyn og Social- og Ældreministeriets vejlednin-

ger til lovene

•

analyser, rapporter og oversigter udarbejdet af Ankestyrelsen, Socialstyrelsen og

Social- og Ældreministeriet, bl.a. evaluering af kommunalreformen og opfølgning

på reformen, Ankestyrelsens praksisundersøgelser, velfærdsundersøgelser og

rapporter fra taskforceforløb samt statistikdokumentation vedrørende handicap-

statistikker på Danmarks Statistik

•

korrespondance mellem Social- og Ældreministeriet, Ankestyrelsen og Socialsty-

relsen og korrespondance mellem Socialstyrelsen og socialtilsynene.

•

Cases

I undersøgelsens kapitel 2 har vi inddraget 10 udvalgte kommuner for at få et indblik i

kommunernes forvaltning af handicapområdet. Af hensyn til resursetrækket i kommu-

nerne har vi afgrænset undersøgelsen til at omfatte 10 kommuner. 10 kommuner giver

ikke et statistisk repræsentativt billede af sagsbehandlingen i hele Danmark. Derfor

kan vi som udgangspunkt kun udtale os om de konkrete kommuner, som vi reviderer

i undersøgelsen.

Kommunerne er udvalgt vilkårligt under hensyntagen til, at de skal fordele sig jævnt på

4 parametre: regionalt tilhørsforhold, indbyggertal, beskatningsgrundlag pr. indbygger

og antal modtagere af støtte efter servicelovens § 41, § 42 og § 100 som andel af be-

folkningen. Tabel A viser de 10 kommuners fordeling på de 4 udvælgelsesparametre.

Tabel A

De 10 udvalgte kommuners fordeling på 4 udvælgelsesparametre

Kommune

Region

Indbyggertal

Beskatningsgrundlag

pr. indbygger

Antal modtagere af

støtte efter service-

lovens § 41, § 42

og § 100 som andel

af befolkningen

Lavt

Højt

Mellem

Højt

Mellem

Lavt

Højt

Mellem

Højt

Frederikssund

Hedensted

Holbæk

Hvidovre

Morsø

Odense

Sorø

Struer

Aabenraa

Aalborg

Hovedstaden

Midtjylland

Sjælland

Hovedstaden

Nordjylland

Syddanmark

Sjælland

Midtjylland

Syddanmark

Nordjylland

Mellem

Højt

Mellem

Lavt

Højt

Lavt

Højt

Mellem

Højt

Lavt

Mellem

Lavt

Note: Kategoriseringen lav/mellem/høj er baseret på en opdeling af alle 98 kommuner i tertiler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Metodisk tilgang |

Stikprøve af 50 sager

I undersøgelsens kapitel 2 har vi foretaget stikprøver af kommunernes sager på ser-

vicelovens § 41, § 42 og § 100. Formålet med stikprøveundersøgelsen er at få et indblik

i kommunernes forvaltning af handicapområdet. Vi har udtrukket en stikprøve på 5 sa-

ger fra hver af de 10 udvalgte kommuner. Vi har dermed gennemgået i alt 50 sager.

Stikprøven er udtrukket ved at anmode de 10 kommuner om en oversigt over borgere,

der har modtaget ydelse efter servicelovens § 41, § 42 og § 100. Rigsrevisionen har ik-

ke hjemmel til at revidere sager, hvor borgere ikke har modtaget ydelse, da der i så

fald ikke er sket en statslig refusion af kommunernes udgifter til borgerne.

Sagsgennemgangen indeholder en analyse af, om de 50 sager indeholder dokumen-

tation for, at kommunerne tager højde for grundlæggende juridiske forhold i sagsbe-

handlingen. Vores analyse konstaterer, om der mangler dokumentation for, at kommu-

nerne følger servicelovens krav og almindelige sagsbehandlingsregler samt god sags-

behandlingsskik. Vi har ikke foretaget socialfaglige eller juridiske vurderinger, men

udelukkende gennemgået, om der i den enkelte sag er dokumentation for, at kravene

er efterlevet.

I gennemgangen af sagerne har vi undersøgt, om der er dokumentation for kommuner-

nes vurderinger af, om borgerne tilhører personkredsen til at få hjælp efter servicelo-

vens § 41, § 42 og § 100, og om behovet for hjælp skal dækkes af andre sektorer eller

andre dele af serviceloven, jf. sektoransvarsprincippet og subsidiaritetsprincippet. Vi

har desuden undersøgt, om sagerne indeholder dokumentation for, at kommunerne

udmåler ydelserne ud fra borgerens konkrete behov ved førstegangsbevilling og i for-

bindelse med den løbende opfølgning. Endelig har vi undersøgt, om sagerne indehol-

der dokumentation for, at kommunerne har efterlevet formelle krav til sagsbehandlin-

gen, fx at give klagevejledning, foretage partshøring og overholde de fastsatte sags-

behandlingsfrister. Vi har gennemgået dokumenterne ud fra en struktureret kodebog.

Kodebogen tager udgangspunkt i faste lovkrav og henter inspiration fra Ankestyrel-

sens håndbøger om servicelovens § 41, § 42 og § 100.

De 10 kommuner har haft mulighed for at kommentere på resultaterne af vores gen-

nemgang af deres sager. Kommenteringen har ført til bekræftelse af resultaterne af

sagsgennemgangen. I nogle tilfælde har det ført til faktuelle justeringer af forløbet.

Registerdata

I undersøgelsens kapitel 2 har vi analyseret Ankestyrelsens data om resultaterne af

klagesagsbehandlingen. Ankestyrelsen registrerer alle afgørelser, herunder udfaldet

af klagesagsbehandlingen. Ankestyrelsen registrerer også, hvilken bestemmelse i ser-

viceloven sagen vedrører, og hvilken kommune der har truffet den afgørelse, som bor-

geren klager over. Undersøgelsen er således baseret på hele populationen af klagesa-

ger til Ankestyrelsen på handicapområdet under serviceloven i undersøgelsesperio-

den. I undersøgelsen har vi analyseret udviklingen i antallet af realitetsbehandlede kla-

ger og forskellen på kommunerne i antallet af klager. Vi har desuden undersøgt udvik-

lingen i andelen af klagesager, der omgøres af Ankestyrelsen, herunder fordelingen af

ændringer/ophævelser i forhold til hjemvisninger.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Metodisk tilgang

Omgørelsesprocenten er beregnet som antallet af ændringer/ophævelser og hjemvis-

ninger delt med antallet af realitetsbehandlede sager.

Social- og Ældreministeriet har oplyst, at omgørelsesprocenten ikke viser, hvor stor

en del af det samlede antal sager eller afgørelser i kommunerne som indeholder fejl,

eller som påklages til Ankestyrelsen, og at omgørelsesprocenten derfor ikke kan bru-

ges til at udtale sig om den generelle kvalitet af kommunernes sagsbehandling. Rigs-

revisionen finder, at omgørelsesprocenten trods dette forbehold alligevel giver et bil-

lede af situationen på handicapområdet. Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at

ministeriet selv benytter omgørelsestallene som redskab til sammenligning af kom-

muner, og at Ankestyrelsen anvender omgørelsestallene til prioritering af praksisko-

ordinerende indsatser i forbindelse med den systematiske vidensindsamling.

Ankestyrelsens data går tilbage til 3. kvartal 2013, hvor Ankestyrelsen overtog opga-

ven med at realitetsbehandle klager på det sociale område fra de sociale nævn.

Social- og Ældreministeriet og Ankestyrelsen har fremsendt overordnede opgørelser

over sagsudfald og nøgletal for sager inden for serviceloven, som de tidligere sociale

nævn har behandlet i perioden 2005-2013. Opgørelserne er baseret på summerede

data fra de tidligere sociale nævn. Ministeriet har oplyst, at data er indsamlet under

forskellige institutioner og på forskellig vis, hvilket kan gøre det svært at sammenlig-

ne data historisk. Ankestyrelsen har oplyst, at det ikke er muligt at validere dataene,

da styrelsen ikke har adgang til de bagvedliggende grunddata. Vores gennemgang af

data viser, at der generelt har været en stigning i antallet af klager og en stigende om-

gørelsesprocent på servicelovens område i perioden 2005-2013.

Nedenstående boks viser en oversigt over de bestemmelser i serviceloven, vi har ba-

seret undersøgelsens resultater på. Oversigten tager udgangspunkt i en dialog med

Social- og Ældreministeriet om, hvilke paragraffer der vedrører handicapområdet.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Metodisk tilgang |

Bestemmelser i serviceloven om handicapområdet

Undersøgelsens analyse af data fra Ankestyrelsen er baseret på følgende paragraffer

fra Ankestyrelsens talportal:

•

Pasningstilbud, hjemmetræning m.m.

–

§§ 32, 32a, 36, 39-40

Merudgiftsydelse til børn

–

§ 41

Tabt arbejdsfortjeneste

–

§ 42, § 43

Personlig hjælp og ledsagelse

–

§ 44, § 45

Hjemmehjælp

–

§ 83

Rehabilitering

–

§ 83a

Afløsning og aflastning

–

§ 84

Socialpædagogisk bistand

–

§ 85

Genoptræning

–

§ 86

Selvudpeget hjælp

–

§§ 94-94b

Kontante tilskud

–

§ 95

Borgerstyret personlig assistance

–

§ 96

Ledsagerordning

–

§ 97

Støtte- og kontaktperson

–

§§ 98 og 99

Merudgiftsydelse til voksne

–

§ 100

Behandling

–

§ 101, § 102 (2013-2018)

Behandling

–

§ 102

Beskyttet beskæftigelse

–

§ 103, § 105, stk. 2

Beskyttet beskæftigelse og aktivitets- og samværstilbud

–

§§ 103-106 (2013-2018)

Aktivitets- og samværstilbud

–

§ 104

Midlertidigt botilbud

–

§ 107

Længerevarende botilbud

–

§ 108

Botilbud

–

§§ 107-110 (2013-2018)

Hjælpemidler

–

§ 112

Forbrugsgoder

–

§ 113

Biler

–

§ 114 og § 115

Boligindretning

–

§ 116

Pasning af nærtstående

–

§§ 118-122.

I flere tilfælde registrerer Ankestyrelsen sager under emner, der rummer flere para-

graffer. Det er derfor ikke altid muligt at adskille data for enkelte paragraffer. I få til-

fælde betyder dette, at bestemmelser, der ikke vedrører handicapområdet, indgår i

Ankestyrelsens oversigter. Dette vedrører fx §§ 39-40, som handler om børnepas-

ningsorlov.

Ankestyrelsen har dog siden april 2018 offentliggjort en udvidet statistik om kommu-

nernes afgørelser efter serviceloven. I den udvidede statistik registrerer Ankestyrel-

sen klagesagsbehandlingen på enkelte paragraffer. Ved at sammenligne de sammen-

slåede bestemmelser fra Ankestyrelsens talportal med den udvidede statistik kan vi

få en indikation af, hvor stor en andel af de behandlede klager i de sammenslåede be-

stemmelser der knytter sig til paragraffer vedrørende handicapområdet, og hvor stor

en andel der knytter sig til bestemmelser, som ligger uden for handicapområdet. Vo-

res krydsreference viser, at det kun er i meget få tilfælde, at de ikke-relevante para-

graffer kan have en systematisk effekt på estimaterne.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Udvalgte nøgletal for kommunerne.. Udvalgte nøgletal for kommunerne

| Metodisk tilgang

Vi bemærker, at flere af bestemmelserne på handicapområdet også gælder personer

med sociale problemer, fx personer med et misbrug. Det gælder fx beskyttet beskæf-

tigelse efter § 103 eller botilbud efter § 107. Det er ikke muligt i Ankestyrelsens data at

adskille sager vedrørende handicap fra sager vedrørende særlige sociale problemer.

I gennemgangen af de statistiske data fra Ankestyrelsen har vi fokuseret på de para-

graffer, hvor borgere, der har en fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse, kan søge

om ydelser eller services. Vi har således ikke medtaget paragraffer, der handler om

fx magtanvendelse på bosteder.

Der er desuden en række paragraffer, hvor der ikke er klageadgang til Ankestyrelsen.

Det drejer sig om § 82a, § 82b og § 82d. Disse har ikke indgået i vores analyse.

Analysen tager udgangspunkt i de realitetsbehandlede klagesager, dvs. at vi ikke har

medtaget klager, som Ankestyrelsen har afvist at behandle. Ankestyrelsen kan afvise

at behandle en klage, hvis klagen fx er indgivet efter, at borgerens klagefrist er udløbet,

eller hvis der slet ikke er klageadgang på den pågældende paragraf.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Udvalgte nøgletal for kommunerne |

Bilag 3. Udvalgte nøgletal for kommunerne

Kommune

Omgørelses-

procent

2013-2021

Omgørelses-

procent

2020

Realitets-

behandlede klage-

sager pr. 1.000

indbyggere

2013-2021

12,6

11,2

8,7

12,8

14,3

10,3

16,2

10,1

2,7

13,3

13,5

11,5

8,3

9,1

8,7

11,2

11,3

10,1

10,2

6,7

9,7

10,5

13,6

20,3

13,8

11,8

12,8

13,4

17,5

8,4

Albertslund

Allerød

Assens

Ballerup

Billund

Bornholm

Brøndby

Brønderslev

Dragør

Egedal

Esbjerg

Fanø

Favrskov

Faxe

Fredensborg

Fredericia

Frederiksberg

Frederikshavn

Frederikssund

Furesø

Faaborg-Midtfyn

Gentofte

Gladsaxe

Glostrup

Greve

Gribskov

Guldborgsund

Haderslev

Halsnæs

Hedensted

Helsingør

Herlev

Herning

Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-

tal 2013 - 2.kvartal 2021.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Udvalgte nøgletal for kommunerne

Kommune

Omgørelses-

procent

2013-2021

Omgørelses-

procent

2020

Realitets-

behandlede klage-

sager pr. 1.000

indbyggere

2013-2021

12,3

11,7

10,1

11,3

8,7

13,6

12,4

8,1

15,7

19,5

23,1

11,5

9,7

11,8

9,6

10,6

13,3

10,7

13,9

8,7

3,4

10,6

7,3

11,2

11,6

14,4

15,4

5,7

9,1

Hillerød

Hjørring

Holbæk

Holstebro

Horsens

Hvidovre

Høje-Taastrup

Hørsholm

Ikast-Brande

Ishøj

Jammerbugt

Kalundborg

Kerteminde

Kolding

København

Køge

Langeland

Lejre

Lemvig

Lolland

Lyngby-Taarbæk

Læsø

Mariagerfjord

Middelfart

Morsø

Norddjurs

Nordfyns

Nyborg

Næstved

Odder

Odense

Odsherred

Randers

Rebild

36%

38%

36%

37%

Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-

tal 2013 - 2.kvartal 2021.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Ordliste.. Ordliste

Udvalgte nøgletal for kommunerne |

Kommune

Omgørelses-

procent

2013-2021

Omgørelses-

procent

2020

Realitets-

behandlede klage-

sager pr. 1.000

indbyggere

2013-2021

8,7

13,5

7,6

8,5

9,3

13,9

6,9

11,6

8,5

5,8

16,9

12,2

11,4

11,3

10,7

10,8

9,4

9,6

17,7

0,4

10,6

9,9

10,4

7,8

7,9

12,2

6,2

9,4

7,3

10,4

Ringkøbing-Skjern

Ringsted

Roskilde

Rudersdal

Rødovre

Samsø

Silkeborg

Skanderborg

Skive

Slagelse

Solrød

Sorø

Stevns

Struer

Svendborg

Syddjurs

Sønderborg

Thisted

Tønder

Tårnby

Vallensbæk

Varde

Vejen

Vejle

Vesthimmerlands

Viborg

Vordingborg

Ærø

Aabenraa

Aalborg

Aarhus

Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-

tal 2013 - 2.kvartal 2021.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

| Ordliste

Bilag 4. Ordliste

Auditfunktionen

En enhed i Socialstyrelsen, der har til opgave at følge og understøtte de 5 socialtilsyn i deres arbejde

med at godkende og føre tilsyn med kvaliteten af plejefamilier og sociale tilbud.

Et af Social-og Ældreministeriets redskaber til at skabe transparens om de kommunale afgørelser,

som omgøres, når de er blevet påklaget til Ankestyrelsen. Danmarkskortet blev indført i 2016.

En Enhed i Socialstyrelsen, der skal sikre, at der eksisterer det fornødne udbud af højt specialisere-

de indsatser og tilbud til borgere på det mest specialiserede social- og specialundervisningsområde.

Betyder, at Ankestyrelsen har sendt sagen tilbage til kommunen med henblik på fornyet sagsbe-

handling. En hjemvisning kan fx skyldes, at kommunen ikke har sikret den tilstrækkelige dokumen-

tation til, at hverken kommunen eller Ankestyrelsen kan træffe afgørelse, eller at der er sket alvor-

lige sagsbehandlingsfejl.

Danmarkskortet

Den nationale koordinations-

struktur (NATKO)

Hjemvisning

Højt specialiseret socialområde

Omfatter tilbud efter serviceloven til særligt komplekse og/eller sjældne problemstillinger, der kræ-

ver faglig specialviden.

Omgørelse

Betyder, at Ankestyrelsens behandling af en klagesag resulterer i en ændring/ophævelse eller en

hjemvisning.

Gruppe af personer, der er afgrænset efter kriterierne i lovgivningen.

Ankestyrelsen har i henhold til retssikkerhedsloven pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser

træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Formålet er at sikre ensartet og korrekt behandling

af borgernes sager i hele landet. Ankestyrelsen gør brug af en række redskaber i arbejdet med prak-

siskoordinering, der bl.a. omfatter praksisundersøgelser, vejledning, undervisning og taskforcefor-

løb.

En undersøgelse af udvalgte kommuners praksis inden for et bestemt emne på bl.a. socialområdet.

Ved en praksisundersøgelse gennemgår Ankestyrelsen et udvalg af sager fra kommunerne og vur-

derer, om praksis i de konkrete sager er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens

praksis.

Ifølge sektoransvarsprincippet har alle offentlige myndigheder, der udbyder en ydelse eller service,

også ansvaret for, at den pågældende ydelse er tilgængelig for borgere med nedsat fysisk eller psy-

kisk funktionsevne.

Omfatter bl.a. plejefamilier, opholdssteder for børn, døgninstitutioner og botilbud.

I 2014 blev der med tilsynsreformen etableret 5 kommunale socialtilsyn. Socialtilsynene har til op-

gave at godkende og føre et løbende driftsorienteret tilsyn med plejefamilier og tilbud omfattet af

lov om socialtilsyn.

Omfatter alle tilbud efter serviceloven til udsatte børn og voksne samt mennesker med handicap.

Statens godtgørelse af udgifter afholdt af en kommune. Kommunernes regnskaber for statsrefusio-

ner revideres af den kommunale revision normalt efter en revisionsinstruks udfærdiget af det mini-

sterium, der forvalter refusionsordningen.

Personkreds

Praksiskoordinering

Praksisundersøgelse

Sektoransvarsprincip

Sociale tilbud

Socialtilsyn

Specialiseret socialområde

Statsrefusion

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 170: Beretning nr. 13/2021 om Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handicapområdet, fra Statsrevisorerne

Ordliste |

Taskforce

Taskforcen på handicapområdet er et samarbejde mellem Ankestyrelsen og Socialstyrelsen. For-

målet med taskforcen er at støtte kommunerne i at styrke kvaliteten af sagsbehandlingen på han-

dicapområdet for både børn og voksne.

Analyse- og udviklingsforløb, som strækker sig over ca. 15 måneder, og som bl.a. omfatter under-

visning, kompetenceudvikling, kvalificering af sagsgange og styringsdokumenter. Der startes forløb

i 4 kommuner hvert år. Forløbene er frivillige, hvor 2 af forløbene sker efter ansøgning fra kommu-

nerne, og 2 forløb er reserveret til kommuner, hvor Socialstyrelsen og Ankestyrelsen har vurderet,

at der er behov.

Tilsynet, der ligger i Ankestyrelsen, har som formål at sikre, at kommunerne handler i overensstem-

melse med lovgivningen, når kommunerne udøver den magt, der følger af, at de er offentlige forvalt-

ningsmyndigheder.

Når Ankestyrelsen ændrer/ophæver en kommunes afgørelse i en sag, betyder det, at styrelsen fin-

der, at sagen er tilstrækkeligt belyst til, at det er muligt at træffe en afgørelse, men at kommunens

afgørelse er forkert og skal ændres eller ophæves.

Taskforceforløb

Tilsynet med kommuner og

regioner

Ændring/ophævelse