Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del Bilag 152
Offentligt
2541266_0001.png
Social- og Ældreministeriet
Holmens Kanal 22
1060 København K
Sendt pr. mail til souschef Marie Louise Linneballe,
[email protected]
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 9132 5718
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 22/00001-6
2. MARTS 2022
ANBEFALINGER TIL BARNETS LOV
Institut for Menneskerettigheder skal indledningsvis takke Social- og
Ældreministeriet for invitationen til workshoppen den 4. februar 2022
og inddragelsen i arbejdet med barnets lov. Det foreliggende lovudkast
giver imidlertid anledning til bekymring for, at barnets lov på en række
punkter vil være et tilbageskridt for beskyttelsen af barnets ret til
familieliv og til beskyttelse og omsorg.
I henhold til sit mandat som national menneskerettighedsinstitution skal
Institut for Menneskerettigheder fremme og beskytte
menneskerettighederne, blandt andet ved at rådgive regering, Folketing og
andre offentlige myndigheder.
Instituttet ønsker derfor med dette brev at fremhæve nogle konkrete
elementer i lovudkastet, som rejser særlige problemer i forhold til
beskyttelsen af børns og forældres ret til familieliv.
1 BARNETS RET TIL FAMI LIELIV BØR BESKYTTES
Institut for Menneskerettigheder er meget bekymret for, at udkastet til
lovforslaget vil medføre disproportionale indgreb i barnets ret til
familieliv med sine forældre. Retten til familieliv er også en rettighed
for barnet. Udkastet til barnets lov lægger imidlertid op til at udvide
mulighederne for at gøre indgreb i denne ret på flere punkter.
Først og fremmest forekommer det disproportionalt, at kommunerne
opfordres til at bruge tvangsadoptionsreglerne mere i en tid, hvor der
allerede er en betydelig stigning i antallet af tvangsbortadoptioner, at
det bliver muligt at tvangsbortadoptere et barn før fødslen, og at en del
af de nye rettigheder, barnet får, jf. bilag 2 til udkastet, handler om at
begrænse barnets familieliv med forældrene. Derudover lægger barnets
lov ikke op til at forbedre forældrenes ret til støtte væsentligt.
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
Instituttet fremhæver følgende punkter, hvor barnets lov bør justeres
for at sikre respekten for retten til familie:
Alternativer til tvangsbortadoption bør overvejes
Udkastet til barnets lovs § 70, stk. 2, nr. 5, hviler på den forkerte
opfattelse, at menneskeretten kræver, at myndighederne til enhver tid
og i alle sager skal arbejde for at hjemgive barnet. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har i flere sager udtalt, at myndighederne
ikke er forpligtede til at arbejde for hjemgivelse, hvis dette formodes at
ville skade barnet.
1
Det er rigtigt, som der også står i bemærkningerne,
at det kan være en krænkelse af Menneskerettighedskonventionens
artikel 8, hvis der træffes afgørelse om adoption, som er blevet
nødvendig for barnet,
fordi
kommunen har undladt at give den
tilstrækkelige forebyggende støtte til forældrene under en forudgående
anbringelse. Imidlertid er der her tale om helt særlige tilfælde. Det giver
ikke mening for
alle
tvangsadoptionssager at forlange en redegørelse
for myndighedernes arbejde med og overvejelser om at hjemgive
barnet. Hjemgivelse vil stort set aldrig være et muligt alternativ, når en
sag er nået til det punkt, hvor en kommune overvejer tvangsadoption.
Den foreslåede § 70, stk. 2, nr. 5, bliver således et formalistisk krav til
myndighederne, fordi kravet om at redegøre for overvejelser om og
arbejdet med hjemgivelse ikke vil være relevant i langt de fleste
tvangsadoptionssager. Det vil således ikke give den tiltænkte
beskyttelse af retten til familieliv efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8.
Derimod er det nødvendigt for at beskytte retten til familieliv for både
børn og forældre, at myndighederne i en indstilling til adoption
begrunder, hvorfor mindre indgribende foranstaltninger vurderes til at
være utilstrækkelige for at sikre barnets bedste. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har fastslået som principper for en
tvangsbortadoption, at de nationale myndigheder skal overveje mindre
indgribende alternativer, inden de beslutter at gøre brug af det mest
definitive indgreb i barnets ret til familieliv.
2
I en enstemmig
storkammerdom fra december 2021 problematiserede Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, at de norske myndigheders begrundelse
alene handlede om konsekvenserne ved at hjemgive barnet til dets
forældre i stedet for at tage stilling til, om det var nødvendigt at
afbryde al kontakt mellem barnet og dets forældre, som var det
egentlige valg, myndighederne stod overfor.
3
Instituttet anbefaler derfor, at der stilles krav om, at kommunerne skal
redegøre for deres overvejelser om alternative, mindre indgribende
foranstaltninger til tvangsadoption, f.eks. permanent anbringelse, i
2/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
deres indstilling til børn og unge-udvalget. Dette krav kan f.eks. indgå i
en ny formulering af barnets lovs § 70, stk. 2, nr. 5. En sådan
bestemmelse vil stemme bedre overens med Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis.
Forældrenes ret til en støtteperson bør sikres
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har en langvarig praksis
for, at anbringelser som det klare udgangspunkt er midlertidige, og at
staterne derfor er forpligtede til at arbejde for at hjemgive anbragte
børn ved at støtte forældrene i at blive bedre til at varetage
forældrerollen.
4
Instituttet anbefaler, at udkastet til barnets lovs § 75 ændres, så
kommunerne forpligtes til at gentage tilbuddet om en støtteperson til
forældrene noget tid efter barnets anbringelse uden for hjemmet, hvis
forældrene har afslået tilbuddet om en støtteperson i forbindelse med
anbringelsen. Støttepersonen er en væsentlig del af forældrenes ret til
støtte efter serviceloven og barnets lov. Alligevel er der mange sager,
hvor kommunen ikke tilbyder en støtteperson, eller den tilbydes længe
efter anbringelsen har fundet sted, ligesom en del forældre
tilsyneladende afslår tilbuddet, selv når de får det. Det skyldes blandt
andet, at nogle forældre er i chok og derfor kan mangle samarbejdsvilje
i tiden omkring kommunens beslutning om anbringelse af barnet.
Vedholdenhed er således vigtigt i dialogen med forældrene omkring at
tage imod en støtteperson.
5
Derfor vil det være hensigtsmæssigt, at
forældrene får tilbuddet igen efter en passende betænkningsperiode.
Det bør også fremgå tydeligt af vejledningsmaterialet til barnets lov, at
kommunen løbende skal vejlede forældrene om deres ret til en
støtteperson, hvis de ikke har taget imod tilbuddet endnu.
Plejeforældre bør tildeles partsrettigheder i visse sager
Instituttet anbefaler, at barnets lov ændres, så plejeforældre tildeles
partsrettigheder i forbindelse med anbringelser, hvor der er opstået et
stabilt og varigt familieliv imellem plejeforældrene og barnet.
Dette er navnlig relevant, hvor kommunen træffer afgørelse om at
anbringe barnet permanent hos en plejefamilie, hvilket forudsætter, at
barnet har været anbragt i tre år og har opnået en så stærk tilknytning
til plejeforældrene, at det vil være af væsentlig betydning for barnets
bedste at forblive på anbringelsesstedet. Plejeforældre bør dog også
kunne tillægges partsrettigheder i andre tilfælde, hvor det konkret må
antages, at der eksisterer et beskyttet familieliv mellem barnet og
plejeforældrene, f.eks. fordi barnet har været anbragt hos
plejeforældrene over en længere årrække siden sin tidlige barndom.
3/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
Plejeforældrene bør i sådanne situationer navnlig have ret til at blive
hørt om væsentlige afgørelser om barnets liv, at få begrundet sådanne
afgørelser, at kunne klage samt at have ret til advokatbistand i de
situationer, hvor barnet og de biologiske forældre allerede har ret
hertil, f.eks. i forbindelse med beslutninger om at hjemgive barnet eller
ændre anbringelsesstedet.
Menneskerettighedsdomstolen har udtalt, at barnet og plejeforældre
kan opnå et beskyttet familieliv i
EMRK artikel 8’s forstand. Dette beror
på en konkret vurdering af alle relevante aspekter i den enkelte sag,
herunder bl.a. hvor længe plejeforholdet har varet, hvor tæt relationen
er mellem plejeforældrene og barnet, og om plejeforældrene reelt
varetager rollen som barnets forældre i alle aspekter af dets liv.
6
Børn bør ikke tvangsbortadopteres inden fødslen
Instituttet anbefaler, at forslaget om, at kommunen skal kunne træffe
afgørelse om tvangsbortadoption inden barnets fødsel, trækkes tilbage.
Dette forslag indgår ikke i barnets lov, men forventes fremsat i en
ændring af adoptionsloven sideløbende med barnets lov. Instituttet
anerkender fornuften i, at barnets lov vil give kommunerne mulighed
for at træffe afgørelse om
anbringelse
af et barn inden fødslen, da
alternativet
–
som reglerne er nu
–
er, at en sagsbehandler skal træffe
en akutafgørelse på fødegangen i minutterne efter barnets fødsel.
Det kan derimod ikke forsvares, at en afgørelse om
adoption
allerede
skal træffes inden fødslen på
–
som ministeriet selv anerkender
7
–
et
ufuldstændigt grundlag, hvor der både mangler viden om barnet og om
barnets relation til sine forældre. Kommunerne har allerede værktøjer
til rådighed, som giver dem mulighed for at skabe tryghed og stabilitet
omkring barnet fra fødslen, f.eks. muligheden for at beslutte, at et barn
under ét år skal være anbragt i tre år uden mulighed for genbehandling.
Efter instituttets opfattelse vil forslaget om at træffe afgørelse om
tvangsbortadoption inden fødslen risikere at krænke barnets og
forældrenes ret til familieliv henset til de høje krav, Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol stiller til beslutningsprocessen og
dokumentationen i sådanne sager.
8
2 BARNETS RETSGARANTIE R BØR OPRETHOLDES
Institut for Menneskerettigheder er desuden bekymret for, at udkastet
til barnets lov på flere punkter svækker de retsgarantier, som skal sikre,
at kommunerne drager omsorg om og beskytter børn mod overgreb.
Dette gælder navnlig kravene om, at den børnefaglige undersøgelse (nu
kaldet børneudredningen) skal foreligge inden for en bestemt tidsfrist,
4/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
at kommunen skal følge op på iværksatte indsatser og besøge barnet
fysisk med bestemte intervaller, og at samtaler med barnet skal finde
sted på bestemte tidspunkter, såsom før der træffes afgørelse om at
tvangsanbringe barnet.
Disse proceskrav er blevet skærpet flere gange inden for de seneste år
på grund af sager om kommunalt svigt, såsom Tønder-sagen og
Slagelse-sagen. En kulegravning af ti af disse sager gennemført af
Ankestyrelsen i 2012 viste en række tværgående problemer, som gik
igen i alle eller flere af sagerne, bl.a. manglende iværksættelse af
relevante undersøgelser, manglende inddragelse af barnet og
manglende børnesamtaler.
9
Disse problemer medvirkede til, at børn og
unge blev udsat for seksuelle, fysiske og psykiske overgreb, der kunne
være undgået, hvis kommunerne havde ført deres lovpligtige tilsyn.
Instituttet er derfor bekymret for, at regeringen lægger op til at svække
flere af disse proceskrav igen.
Instituttet anerkender, at nogle proceskrav kan være unødigt rigide i
visse sager og have den uhensigtsmæssige effekt, at kommunerne f.eks.
afholder overflødige børnesamtaler bare for at kunne dokumentere, at
lovens krav er opfyldt. Rigide proceskrav kan tage tid væk fra de sager,
hvor der er et reelt behov for, at kommunerne fører et grundigt tilsyn.
Det må imidlertid være muligt at finde en balance mellem hensynet til
barnets ret til omsorg og beskyttelse og kommunernes behov for
fleksibilitet.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har en omfattende
retspraksis om statens pligt til at beskytte børn mod overgreb begået af
deres forældre eller voksne på deres anbringelsessted.
10
Desuden har
danske domstole afgjort en række sager om kommunalt svigt af
anbragte børn og unge.
11
Domstolen har blandt andet udtalt, at
staterne har en særlig forpligtelse til at beskytte anbragte børn mod
umenneskelig
og nedværdigende behandling i EMRK artikel 3’s
forstand, da anbragte børn er særligt sårbare og er i statens varetægt,
og da artikel 3 er en af de mest grundlæggende menneskerettigheder.
12
Staterne er forpligtede til at hindre overgreb, de er eller
burde være
bekendt med.
13
Dermed er myndighederne forpligtede til at føre tilsyn
med anbragte børn, idet staten er ansvarlig for overgreb, den ville have
opdaget, hvis den havde ført et tilstrækkeligt tilsyn.
Instituttet fremhæver følgende punkter, hvor barnets lov bør justeres
for at sikre barnets ret til beskyttelse og omsorg:
5/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
Børneudredningen bør foreligge inden for bestemt tid
Instituttet anbefaler, at der fortsat bør gælde en tidsfrist for, hvornår
en børneudredning skal være færdig. Uden en konkret tidsfrist vil det
være vanskeligt for barnet og familien at holde kommunen op på, at
udredningen skal færdiggøres inden for en bestemt tid. Desuden er der
risiko for, at relevante og nødvendige støtteforanstaltningerne ikke
iværksættes eller forsinkes, hvis undersøgelsen tager længere tid at
gennemføre. Manglende eller forsinkede undersøgelser var et af de
gennemgående problemer i de sager om overgreb mod børn og unge,
som Ankestyrelsen gennemgik i sin kulegravning af området i 2012.
14
Instituttet er enig med regeringen i, at børneudredningen bør være
mere fleksibel end den børnefaglige undersøgelse, så omfanget af
undersøgelsen i højere grad kan tilpasses den enkelte sag. Der er
imidlertid fortsat behov for garantier for, at undersøgelsen ikke trækker
uforholdsmæssigt langt ud. Ministeriet kunne for eksempel overveje at
pålægge kommunerne, at de ved iværksættelsen af en børneudredning
skal tage stilling til og begrunde, hvornår udredningen skal være færdig.
Der kan også indføres en ret for barnet og dets familie til at underrette
børne- og ungeudvalget, hvis tidsfristen er for lang eller ikke overholdes
af kommunen (med inspiration fra udkastet til barnets lovs § 51, stk. 4).
Dette er blot et eksempel på, hvordan der kunne skabes en bedre
balance mellem barnets retsgarantier og behovet for fleksibilitet.
Opfølgning bør finde sted med regulære intervaller
Instituttet anbefaler, at udkastet til barnets lovs § 95 ændres, så der
fortsat vil gælde krav om, at kommunen med højst seks måneders
mellemrum skal revurdere indsatsen og handleplanen og skal besøge
barnet på anbringelsesstedet mindst to gange om året. Efter det
nuværende udkast til barnets lov vil det være op til kommunen at
træffe beslutning om tilrettelæggelsen og frekvensen af opfølgningen,
og der vil ikke være mulighed for at klage over denne beslutning.
Desuden vil der ikke være krav om mindst to årlige fysiske besøg på
anbringelsesstedet, idet opfølgningen i stedet vil kunne ske via
telefonopkald eller lignende. Selvom sagsbehandleren skal insistere på
fysiske
møder “i de tilfælde,
hvor sagens karakter eller barnets eller den
unges behov tilsiger det”,
så er det ikke vanskeligt at forestille sig, at
den påtænkte lempelse vil kunne føre til, at pressede sagsbehandlere
vælger de hurtige måder at følge op på sagen på og dermed risikerer at
overse faresignaler på anbringelsesstedet. Et gennemgående problem i
sagerne i Ankestyrelsens kulegravning var, at der ikke blev holdt
børnesamtaler med barnet eller kun blev holdt samtaler under
overværelse af forældrene.
15
Efter instituttets opfattelse bør det
6/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
nugældende krav i serviceloven om fast opfølgning og faste besøg hos
barnet fastholdes.
Minimumskrav til hvornår børnesamtaler skal finde sted
Endelig anbefaler instituttet, at regeringen ikke helt afskaffer kravene i
servicelovens § 48 til, hvornår der skal gennemføres en samtale med
barnet. Udkastet til barnets lovs § 4 lægger op til, at det skal være op til
kommunen løbende at inddrage barnet eller den unge.
Instituttet bemærker, at der er betydelige problemer med at skabe god
inddragelse af børn og unge i den kommunale sagsbehandling. En
undersøgelse gennemført af VIVE i 2020 viste, at 28 procent af de unge
ikke føler, at de er med til at bestemme, hvad der skal tales om på
møder med deres sagsbehandler, at mange unge ikke bliver oplyst af
deres sagsbehandler om deres rettigheder, f.eks. til at klage, og at 46
procent ønsker, at de havde mere indflydelse på deres sag.
16
Det er
især de udsatte unge og unge med psykiske handicap, som ikke føler sig
inddraget.
17
Ankestyrelsens børnesagsbarometer for 2021 viste
desuden, at kravet om at afholde en børnesamtale efter § 48 ikke blev
overholdt i 39 procent af de 699 undersøgte sager.
18
Dette taler kraftigt
imod en så vidtgående slækkelse af kravene til afholdelse af
børnesamtaler, som regeringen lægger op til.
Instituttet anerkender, at der er behov for en vis fleksibilitet i reglerne
om børneinddragelse, bl.a. fordi nogle børn også kan have et ønske om
at være fri for hele tiden at blive kaldt til samtale og skulle snakke om
sin sag med kommunen. Der er dog allerede bygget fleksibilitet ind i
servicelovens § 48, idet samtalen kan undlades, hvor der lige har fundet
en samtale sted i forbindelse med en børnefaglig undersøgelse. Denne
fleksibilitet kunne udvides, så kommunerne i flere situationer får
mulighed for at undlade samtalen, men således at kommunerne
stadigvæk pålægges at forholde sig til det.
Desuden bemærkes, at spørgsmålet om børneinddragelse slet ikke er
tænkt ind i barnets plan, selvom barnets plan er ment som et centralt
redskab for den løbende opfølgning i sagen. En anden mulighed ville
være, at der tages udtrykkeligt stilling til, hvordan inddragelsen af
barnet skulle finde sted i barnets plan.
Med venlig hilsen
Maria Ventegodt
NATIONAL CHEF
7/8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 152: Henvendelse af 10/3-22 fra Institut for Menneskerettigheder om kopi af brev til Social- og Ældreministeriet med anbefalinger til den kommende Barnets Lov
2541266_0008.png
1
Se for eksempel EMD’s dom af 26. april 2018 i Mohamed Hasan mod
Norge, præmis 150 og storkammerdom af 10. september 2019 i Strand
Lobben m.fl. mod Norge, præmis 207.
2
EMD’s dom af 26. februar 2002 i Kutzner mod Tyskland, præmis 75. Se
også EMD’s storkammerdom af 10. september 2019 i Strand Lobben
m.fl. mod Norge, præmis 221.
3
EMD’s storkammerdom af 10. december 2021 i
Abdi Ibrahim mod
Norge, præmis 153.
Se også EMD’s storkammerdom af 10. september
2019 i Strand Lobben m.fl. mod Norge, præmis 209.
4
EMD’s storkammerdom af 24. marts 1988 i Olsson mod Sverige (nr. 1),
præmis 81 og dom af 7. august 1996 i Johansen mod Norge, præmis 78.
5
Ankestyrelsen, Støtte efter servicelovens § 54 til forældre, hvis barn er
blevet anbragt, april 2021, side 14 og 16.
6
EMD’s dom af 27. april 2010 i
Moretti og Benedetti mod Italien,
præmis 48-52 og dom af 17. januar 2012 i Kopf og Liberda mod Østrig,
præmis 34-37.
7
Udkastet til de almindelige bemærkninger til barnets lov s. 64 og 145.
8
EMD’s storkammerdom af 12. juli 2001 i
K og T mod Finland,
præmis 168 og storkammerdom af 10. september 2019 i Strand Lobben
m.fl. mod Norge, præmis 207 og 220-225.
9
Ankestyrelsen, Kulegravning af sager om overgreb mod børn og unge,
fortrolig rapport, marts 2012, side 4-5.
10
Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
–
for praktikere, 5. udg., 2020, side 349 ff. med henvisninger.
11
Bl.a. UfR 2017.3272Ø, 2018.2013H, 2018.3631Ø og 2021.2254Ø.
12
Se for eksempel
EMD’s dom af 3. september 2015 i M og M mod
Kroatien, præmis 136.
13
Se for eksempel
EMD’s dom af 26. november 2002 i E m.fl. mod
Storbritannien, præmis 88 og 96.
14
Ankestyrelsen, Kulegravning af sager om overgreb mod børn og unge,
fortrolig rapport, marts 2012, side 16.
15
Ankestyrelsen, Kulegravning af sager om overgreb mod børn og unge,
fortrolig rapport, marts 2012, side 23.
16
Hans Skov Kloppenborg og Mette Lausten, Udsatte unges inddragelse
i kommunernes sagsbehandling, VIVE, 2020, side 32-34.
17
Ibid., side 48.
18
Ankestyrelsen, Børnesagsbarometeret 2021, juni 2021, side 31.
8/8