SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 172: Grund- og nærhedsnotat om Rådets direktivforslag om regler til forebyggelse af misbrug af skuffeselskaber til skattemæssige formål og om ændring af direktiv 2011/16/EU, COM(2021) 565

Skatteudvalget 2021-22
SAU Alm.del Bilag 172
Offentligt

Notat

11. marts 2022

J.nr. 2021 - 4332

Kontor: SAE

Initialer: kln1

Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg

Rådets direktivforslag om regler til forebyggelse af misbrug af skuffeselskaber til skatte-

mæssige formål og om ændring af direktiv 2011/16/EU, COM(2021) 565.

Nyt notat. Notatet er også oversendt til SAU.

1. Resumé

Kommissionen har den 22. december fremsat forslag om regler til forebyggelse af misbrug af skuffeselskaber

til skattemæssige formål og om ændring af direktiv 2011/16/EU. Forslaget er den 10. februar 2022

modtaget i dansk sprogversion.

Formålet med forslaget er at bekæmpe brugen af selskaber og juridiske arrangementer med ingen

–

eller

kun minimal

–

forretningsmæssig og økonomisk aktivitet, der primært anvendes til skattemæssige formål.

I Kommissionens forslag foreslås en række rapporteringskrav for selskaber mv., der som følge af nogle

kriterier må antages ikke at have økonomisk eller forretningsmæssig substans.

Forslaget følger op på dels Skatteundgåelsesdirektivet, der har til hensigt at imødegå skatteunddragelse og

skatteundgåelse, dels en række direktiver om administrativt samarbejde på beskatningsområdet (DAC 1-

7).

Regeringen arbejder for at øge ambitionsniveauet i det internationale arbejde mod brugen af skattely og

skattespekulation, herunder i EU, og regeringen forholder sig derfor positivt til hensigten med forslaget.

Det er dog væsentligt, at forslaget på visse punkter præciseres, bl.a. således at der ikke kan opstå tvivl om,

hvorvidt direktivet indskrænker mulighederne for at anvende eksisterende værnsregler.

2. Baggrund

Direktivforslaget følger for det første op på den

meddelelse om Erhvervsbeskatning i det 21. år-

hundrede,

som Kommissionen offentliggjorde den 18. maj 2021. Kommissionen henviser i

sin meddelelse til, at der er en række tendenser, der har stor indvirkning på de

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 172: Grund- og nærhedsnotat om Rådets direktivforslag om regler til forebyggelse af misbrug af skuffeselskaber til skattemæssige formål og om ændring af direktiv 2011/16/EU, COM(2021) 565

eksisterende skattegrundlag, og som kræver overvejelser om udformningen af effektive,

bæredygtige og retfærdige skattemæssige rammer i fremtiden.

Af meddelelsen fremgår det, at Kommissionen vil foreslå en strammere monitorering og

flere rapporteringskrav, således at skattemyndighederne får et bedre overblik over og

bedre kan handle på aggressiv skatteplanlægning ved brug af skuffeselskaber (”shell com-

panies”), der ikke har nogen økonomisk eller forretningsmæssig substans. Det bemærkes,

at ”skuffeselskaber” er et populært udtryk for selskaber stiftet af professionelle rådgivere,

der har dem ”liggende klar i skuffen”. Udtrykket er ikke en dækkende oversættelse af det

engelske udtryk ”shell companies”, og der benyttes derfor i det følgende i stedet udtryk-

ket ”postkasseselskaber”. Kommissionen vil i forbindelse med forhandlingerne om direk-

tivet blive gjort opmærksom på, at oversættelsen af direktivforslaget til dansk sprogver-

sion ikke er korrekt.

Forslaget følger herudover op på dels

skatteundgåelsesdirektivet (Rådets direktiv (EU)

2016/1164 som ændret ved Rådets direktiv (EU) 2017/952),

dels

Rådets direktiv 2011/16/EU af

15. februar 2011 om administrativt samarbejde på beskatningsområdet som ændret ved en række senere

direktiver (DAC 1-7).

Formålet med Skatteundgåelsesdirektivet var at indføre fælles mini-

mumskrav til medlemslandenes skatteregler på en række områder, hvor robuste regler mod

skatteunddragelse og skatteundgåelse anses for særligt vigtige. Minimumskravene vedrører

rentefradragsbegrænsningsregler, fraflytningsbeskatningsregler, en generel omgåelsesklau-

sul, håndtering af hybride mismatch og CFC-regler. Direktivet om administrativt samar-

bejde på beskatningsområdet (DAC) indeholder en rækker regler og procedurer for ud-

veksling af information mellem EU-landenes skattemyndigheder, herunder ved automatisk

udveksling. Direktivet er revideret og styrket flere gange

–

første gang den 9. december

2014 med DAC2, som ophæver bankhemmeligheden i EU, og senest den 22. marts 2021

med DAC7, som bl.a. indfører indberetningspligt for digitale platforme og automatisk ud-

veksling af de indberettede oplysninger mellem medlemsstaterne.

3. Formål og indhold

Ved direktivforslaget foreslås en række rapporteringskrav for selskaber mv., med hjemsted

i EU, der bedømt på grundlag af en række kriterier må antages ikke at have økonomisk eller

forretningsmæssig substans. Direktivforslaget lægger op til at skulle gælde for alle former

for virksomheder, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset deres retlige form, og som er

skattemæssigt hjemmehørende i en medlemsstat.

Direktivforslaget fastlægger nogle faktorer, som skal hjælpe med at identificere enheder,

som risikerer at være postkasseselskaber, dvs. selskaber uden økonomisk eller forretnings-

mæssig substans. Disse faktorer udgør

såkaldte ”gateways”, som alle sammen skal være

opfyldt, for at en virksomhed som udgangspunkt kategoriseres som et postkasseselskab.

Gateway I

indebærer, at 75 pct. af enhedens omsætning i to på hinanden følgende ind-

komstår skal udgøre såkaldt ”relevant indkomst”, som dækker over blandt andet renter,

udbytter, royalties og indkomst fra fast ejendom. Den relevante indkomst minder i vidt

omfang om de former for mobile indkomster, som kendes fra CFC-reglerne.

Side 2 af 8

Gateway II

medfører, at enheden i to på hinanden følgende indkomstår skal have 60 pct. af

sine aktiver placeret uden for den medlemsstat, hvor virksomheden er hjemmehørende

skattemæssigt, eller hvor mindst 60 pct. af selskabets relevante indkomst optjenes eller ud-

betales via grænseoverskridende transaktioner.

Gateway III

udgør den sidste faktor og indebærer, at virksomheden i de to foregående ind-

komstår har outsourcet administrationen af den daglige drift og beslutningstagningen ved-

rørende væsentlige funktioner.

Visse former for virksomheder er dog direkte undtaget direktivets konsekvenser, selv om

de måtte leve op til ovennævnte faktorer. De undtagne virksomheder er blandt andet børs-

noterede selskaber, finansielle virksomheder underlagt finansiel regulering, holdingselska-

ber hjemmehørende i samme land som driftsselskabet og virksomheder med mindst 5 fuld-

tidsansatte, der udfører virksomhedens indkomstskabende aktiviteter.

Minimumssubstans

Direktivforslaget lægger op til, at der for de virksomheder, der lever op til de tre gateways,

og som ikke er direkte undtaget, indføres en rapporteringsforpligtigelse om, hvorvidt virk-

somheden opfylder krav til at have minimumssubstans (”minimum af indhold i skattemæs-

sig henseende”). Virksomheden formodes at have minimumssubstans,

hvis følgende indi-

katorer er opfyldt og kan dokumenteres:

•

Virksomheden har egne lokaler i medlemsstaten eller lokaler udelukkende til brug for

virksomheden

•

Virksomheden har mindst én egen og aktiv bankkonto i Unionen

•

Samt én af følgende indikatorer:

i) En eller flere af virksomhedens direktører:

1) Er skattemæssigt hjemmehørende i virksomhedens medlemsstat eller

ikke længere væk fra denne medlemsstat, end at en sådan afstand er forene-

lig med den korrekte udførelse af deres opgaver,

2) er kvalificeret og bemyndiget til at træffe beslutninger i forbindelse med

de aktiviteter, der genererer relevante indtægter for selskabet eller i forbin-

delse med virksomhedens aktiver,

3) anvender aktivt og uafhængigt regelmæssigt den i punkt (2) omhandlede

tilladelse,

4) er ikke ansat i en virksomhed, der ikke er et tilknyttet selskab, og de va-

retager ikke hvervet som direktør eller tilsvarende i andre virksomheder, der

ikke er tilknyttede selskaber.

ii) Størstedelen af virksomhedens fuldtidsansatte er skattemæssigt hjemmehørende i den

medlemsstat, hvor virksomheden er beliggende, eller er ikke længere væk fra denne

medlemsstat, end at en sådan afstand er forenelig med en korrekt udførelse af deres

opgaver, og disse arbejdstagere er kvalificerede til at udføre de aktiviteter, der genererer

relevante indtægter for virksomheden.

Side 3 af 8

På baggrund heraf skal virksomheden erklære, om den har minimumssubstans eller ej. Har

virksomheden erklæret at have minimumssubstans og fremlagt tilstrækkelig dokumentation

for opfyldelsen af de ovennævnte indikatorer, skaber dette en formodning for, at virksom-

heden har minimumssubstans. Er dette ikke tilfældet, skal medlemsstaterne give virksom-

heden mulighed for at afkræfte formodningen om, at virksomheden er et postkasseselskab.

Dette kræver, at virksomheden udarbejder yderligere dokumentation for, at virksomheden

faktisk har forretningsmæssig og økonomisk substans og har egentlig kontrol over og bærer

risiciene relateret til indkomstdannelsen. Lykkes det virksomheden at afkræfte formodnin-

gen om, at virksomheden ikke har substans, kan en medlemsstat anerkende dette i en peri-

ode på op til 5 år. De konsekvenser, som direktivet indebærer for virksomheder uden mi-

nimumssubstans, vil så ikke gælde for den pågældende virksomhed i denne 5-årige periode,

så længe de faktiske og retlige omstændigheder forbliver uændrede i perioden.

Medlemsstaterne vil også kunne give enheder en fritagelse fra reglerne i direktivet, hvis

virksomheden dokumenterer, at dens eksistens ikke reducerer skattebetalingerne for den

eller de reelle ejere eller for den koncern, som virksomheden er en del af. Denne undtagelse

kan gives for et år og kan herefter forlænges med yderligere 5 år under visse betingelser.

Konsekvensen af at være et postkasseselskab

Har en virksomhed ikke dokumenteret, at den opfylder indikatorerne for at have mini-

mumssubstans, og kan virksomheden heller ikke afkræfte formodningen om, at virksom-

heden ikke har minimumssubstans, anses virksomheden for at være et postkasseselskab.

Konsekvenserne af, at en enhed ikke har minimumssubstans, er, at den medlemsstat, hvor

virksomhedens ejer(e) er hjemmehørende, beskatter virksomhedens relevante indkomst i

overensstemmelse med sin nationale lovgivning, som om den var tilfaldet virksomhedens

ejer(e) direkte, og fratrukket enhver skat, der er betalt af denne indkomst i virksomhedens

medlemsstat. Er betaleren ikke skattemæssigt hjemmehørende i en medlemsstat, beskatter

den medlemsstat, hvor virksomhedens ejer(e) er hjemmehørende, også den relevante ind-

komst, men i givet fald dog under respekt af eventuelle dobbeltbeskatningsaftaler indgået

med betalerens jurisdiktion.

Hvis virksomhedens ejer(e) ikke er skattemæssigt hjemmehørende i en medlemsstat, er

konsekvensen den, at den medlemsstat, hvor betaleren af den relevante indkomst er hjem-

mehørende, kan pålægge kildeskat efter nationale regler mv., idet indeholdelse af kildeskat

dog kun kan ske under respekt af eventuelle dobbeltbeskatningsaftaler indgået med eje-

rens/ejernes jurisdiktion(er). Denne konsekvens svarer til den skattemæssige konsekvens,

der er draget i de såkaldte ”beneficial owner” sager, hvoraf de først afgjorte pt. verserer for

Højesteret.

Direktivet foreslår også, at formuegoder, der ejes af et postkasseselskab, og som genererer

”relevant indkomst” omfattet af ”Gateway I”, jf. ovenfor, beskattes i det land, hvor for-

muegodet, herunder fast ejendom, er beliggende, eller der hvor virksomhedens ejer(e) er

hjemmehørende.

Side 4 af 8

Medlemsstaten, hvor et postkasseselskab er hjemmehørende, skal desuden enten afvise en

anmodning om hjemstedserklæring til brug uden for medlemsstaten eller udstede en hjem-

stedserklæring, hvoraf det fremgår, at selskabet er kategoriseret som et postkasseselskab.

Informationsudveksling

Direktivforslaget er også et ændringsforslag til direktiv 2011/16/EU om administrativt

samarbejde på beskatningsområdet (DAC), som tilføjer bestemmelser om, at skattemyn-

dighederne i hver medlemsstat skal udveksle oplysninger med de øvrige medlemsstaters

skattemyndigheder om de oplysningerne, virksomhederne har rapporteret til skattemyndig-

heden, og om de afkræftelser af formodning for, at virksomheden er et postkasseselskab,

der er foretaget, og de fritagelser, der er givet efter den foreslåede ordning.

Dette skal i praksis ske ved, at oplysningerne indrapporteres til et central EU-register, som

de øvrige medlemsstater også har adgang til.

Håndhævelse

Direktivforslaget lægger op til, at medlemsstaterne fastsætter regler for sanktioner for over-

trædelser af de nationale bestemmelser, der er vedtaget som følge af direktivet. Disse sank-

tioner skal omfatte en administrativ bøde på mindst 5 pct. af virksomhedens omsætning,

såfremt virksomheden ikke opfylder fristerne eller rapporteringsforpligtelserne i et ind-

komstår.

Derudover foreslås det, at en medlemsstats kompetente myndighed kan betvivle en andens

medlemsstats kategorisering af en virksomhed, hvad enten enheden er kategoriseret som

et postkasseselskab eller ej. Den anmodede medlemsstat skal herefter påbegynde en skat-

terevision af virksomheden inden for en måned og give feedback på revisionen til den an-

modende medlemsstat senest en måned efter resultatet af skatterevisionen.

Slutteligt bliver medlemslandene pålagt en overvågningsforpligtigelse, hvorefter medlems-

staterne skal meddele nogle nærmere angivne oplysninger til Kommissionen hvert år.

Gennemførelse af direktivet

Kommissionen lægger op til, at medlemsstaterne skal vedtage og offentliggøre de love og

administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet senest den

30. juni 2023, og at reglerne skal træde i kraft senest den 1. januar 2024.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal høres i overensstemmelse med TEUF art. 115.

Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører med følgende begrundelse, at forslaget er i overensstemmelse med

nærhedsprincippet:

Side 5 af 8

”Emnets

karakter kræver et fælles tiltag i hele det indre marked. Reglerne i dette direktiv har til formål

at bekæmpe grænseoverskridende skatteundgåelse og - unddragelse og skabe en fælles ramme, der skal

gennemføres i medlemsstaternes nationale lovgivning på en koordineret måde. Sådanne mål kan ikke nås

på tilfredsstillende vis gennem foranstaltninger truffet af hver enkelt medlemsstat, samtidig med at den

handler på egen hånd.

Anvendelsen af juridiske enheder og arrangementer uden et minimum af indhold med henblik på skatte-

undgåelse eller -unddragelse er normalt ikke begrænset til kun én medlemsstats område. Et centralt træk

ved relevante ordninger er, at de involverer skattesystemerne i mere end én medlemsstat ad gangen. Flere

medlemsstater kan derfor blive påvirket af en ordning, der omfatter brug af et skuffeselskab, der er belig-

gende i en anden medlemsstat.

Gennemgangen af medlemsstaternes regler til bekæmpelse af skatteundgåelse og -unddragelse tyder på frag-

mentering. Nogle medlemsstater har udviklet målrettede regler eller praksisser, herunder kriterier vedrørende

indhold, for at modvirke misbrug af skuffeselskaber på skatteområdet. De fleste medlemsstater anvender

imidlertid ikke målrettede regler, men kan anvende generelle regler om bekæmpelse af misbrug, som de

normalt anvender fra sag til sag. Selv blandt de få medlemsstater, der har udviklet målrettede regler på

nationalt plan, er reglerne meget forskellige og afspejler mere de nationale skattesystemer og prioriteter frem

for at være målrettet mod det indre marked.

Den eksisterende fragmentering vil kunne gentage sig og muligvis forværres, hvis medlemsstaterne træffer

foranstaltninger hver for sig. En sådan tilgang ville fastholde den nuværende ineffektivitet og forvridning af

samspillet mellem særskilte foranstaltninger. Hvis målet er at vedtage løsninger, der fungerer for det indre

marked som helhed og forbedrer dets (interne og eksterne) modstandsdygtighed over for skatteunddragelse og

skatteundgåelse, som påvirker eller kan påvirke alle medlemsstater på lige fod, omfatter den rette vej frem

et koordineret initiativ på EU-plan.

Desuden vil et EU-initiativ tilføre merværdi i forhold til, hvad en lang række foranstaltninger på nationalt

plan kan opnå. I betragtning af, at de påtænkte regler har en grænseoverskridende dimension, og at skuf-

feselskaber ofte anvendes til at udhule skattegrundlaget i en anden medlemsstat end den, hvor skuffeselskabet

er beliggende, er det bydende nødvendigt, at alle forslag afvejer divergerende interesser inden for det indre

marked og tager det fulde billede i betragtning for at identificere fælles mål og løsninger. Dette kan kun

sikres ved at udforme lovgivningen på centralt plan. Desuden vil en fælles tilgang til skuffeselskaber sikre

retssikkerhed og reducere overholdelsesomkostningerne for virksomheder, der opererer inden for EU.”

Som Kommissionen anfører, udgør brugen af postkasseselskaber i forbindelse med skatte-

unddragelse, -undgåelse og aggressiv skatteplanlægning en grænseoverskridende udfor-

dring, og internationalt koordinerede regler, der effektivt kan sikre, at sådanne strukturer

fjernes, vil derfor være i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

Der findes ikke danske regler, der pålægger virksomheder mv. at vurdere, indrapportere

og dokumentere, at virksomheder har økonomisk eller forretningsmæssig substans.

Side 6 af 8

Substansvurderinger, der minder om den vurdering, der lægges op til i direktivforslaget,

foretages dog på en række områder inden for dansk skatteret, herunder i de verserende

”beneficial owner”-sager,

CFC-reglerne og transfer pricing reglerne.

Derudover lægger direktivet op til, at der indføres administrative bøder, hvilket giver an-

ledning til forfatningsretlige betænkeligheder efter dansk ret.

7. Konsekvenser

Juridiske konsekvenser

Det er vurderingen, at direktivforslaget i sin nuværende form, i visse henseender kan risi-

kere at have negative konsekvenser i form af udhuling af den danske skattebase, på trods

af, at hensigten med forslaget er det modsatte. Det skyldes, at direktivforslaget umiddel-

bart kan forstås sådan, at et medlemslands vurdering af, om et selskab skal kategoriseres

som et postkasseselskab, kan være forpligtende for andre medlemslande. Det er dog

ifølge Kommissionens ledsagende bemærkninger ikke hensigten, at dette skal være tilfæl-

det, men dette fremgår hverken klart af direktivforslagets bestemmelser eller af præamb-

len.

Hvis andre EU-lande anlægger en mere lempelig praksis end de danske skattemyndighe-

der for, hvornår en virksomhed har substans eller udgør et postkasseselskab, kan det des-

uden eventuelt få afsmittende virkning ved anvendelsen af eksisterende værnsregler. Det

vil ikke være tilfredsstillende, hvis Danmark EU-retligt kan blive forpligtet til at aner-

kende virksomheden som en virksomhed med substans, på trods af at de danske skatte-

myndigheder ved anvendelsen af danske eller internationale regler, der indebærer en sub-

stansvurdering, vurderer det anderledes.

Derudover er det også uklart, om direktivet skal forstås således, at en enhed, der efter di-

rektivets kriterier ikke kan karakteriseres som et postkasseselskab, dermed automatisk skal

anses for at være retmæssig ejer af f.eks. udbytte- og renteindtægter, også selv om enhe-

dens ”substans” er uden sammenhæng med den pengestrøm, der kanaliseres gennem en-

heden. Det er de danske skattemyndigheders praksis, at en enhed f.eks. ikke kan påberåbe

sig fritagelse for kildeskat efter rente-/royaltydirektivet eller moder-/datterselskabsdirekti-

vet, hvis enheden i relation til renter, royalties eller udbytter blot er en ren gennemstrøm-

ningsenhed. Dette er et centralt tema i de ovenfor omtalte ”beneficial owner”-sager.

Endelig kan forslagets sanktionsbestemmelser forstås sådan, at de vil pålægge Danmark at

indføre harmoniserede administrative bøder, der skal opkræves af danske myndigheder,

hvilket giver anledning til forfatningsretlige betænkeligheder.

Samfundsøkonomiske og erhvervsmæssige konsekvenser

Afhængigt af det endelige forslags indhold kan initiativet indebære administrative byrder

for erhvervslivet, idet forslaget vil betyde en rapporteringsforpligtigelse for virksomheder,

der lever op til de tre gateways, og som ikke direkte er undtaget.

Side 7 af 8

Der er endnu ikke et grundlag for at vurdere de samlede samfundsøkonomiske konse-

kvenser af forslaget.

Administrative konsekvenser for skattemyndighederne

De administrative konsekvenser udestår og afventer en nærmere afklaring, jf. afsnit 8.

8. Høring

Direktivforslaget er sendt i høring hos Skattestyrelsen i perioden 10. februar 2022 til 3.

marts 2022 og i ekstern høring i perioden 10. februar 2022 til 10. marts 2022. Notatet vil

blive opdateret og oversendes, når alle høringssvar er modtaget fra høringsparterne.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er ikke kendskab til andre landes officielle holdninger til direktivforslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen har en ambitiøs tilgang til bekæmpelse af skatteunddragelse og

–omgåelse

arbejder for EU-tiltag, som effektivt bidrager til at modgå grænseoverskridende skatte-

undgåelse og udhuling af EU-landenes selskabsskattebase.

Regeringen er også enig i, at multinationale selskabers brug af postkasseselskaber med

henblik på at omgå eller undgå skat er et centralt problem på skatteområdet, som målret-

tet skal imødegås.

Regeringen forholder sig derfor positivt til hensigten med forslaget. Der pågår fortsat en

nærmere vurdering af forslaget, og det er den umiddelbare vurdering, at direktivforslaget

på visse punkter bør præciseres, bl.a. således at der ikke kan opstå tvivl om, hvorvidt di-

rektivet indskrænker mulighederne for at anvende eksisterende værnsregler. Den endelige

stillingtagen udestår derfor.

Regeringen støtter, at selskaber, som forsømmer deres indberetningspligt, sanktioneres

effektivt og proportionalt, men ikke pålægges administrative bøder.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg som en del af det over-

sendte grund- og nærhedsnotat af 18. juni 2021 om meddelelsen fra Kommissionen om

Erhvervsbeskatning i det 21. århundrede.

Side 8 af 8