SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 161: Faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Skatteudvalget 2021-22
SAU Alm.del Bilag 161
Offentligt

FAKTAARK – FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

FEBRUAR 2022

Det finanspolitiske rammeværk:

Offentlig saldo

Hvorfor en strukturel saldo?

CENTRALE BEGREBER

Den faktiske offentlige saldo

viser forskellen mellem det of-

fentliges faktiske indtægter og

udgifter.

Den strukturelle offentlige

saldo

er derimod en beregnet

størrelse, der opgør den faktiske

saldo ’renset’ for midlertidige på-

virkninger fra f.eks. konjunkturer

og udviklingen på de finansielle

markeder.

INSTITUTIONELLE KRAV

EU-LOVGIVNING

Ifølge EU må underskuddet på

den faktiske saldo kun i særlige

tilfælde (f.eks. en særlig økono-

misk krise som under covid-19-

pandemien) være større end 3

pct. af BNP. Samtidig leder EU-

reglerne til et landespecifikt mini-

mumskrav til den strukturelle

saldo. For Danmark er kravet -1

pct. af BNP fra 2017 til 2022.

DANSK LOVGIVING

Ifølge finanspagten, der er en

mellemstatslig aftale uden for

EU-lovgivningen, skal Danmark

indarbejde kravet til den struktu-

relle saldo i national lovgivning.

Kravet, der betegnes den mel-

lemfristede budgetmålsætning

(kaldes også MTO), må gerne

være mere restriktivt end EU’s

krav og er således fastsat til -0,5

pct. af BNP i budgetloven.

Med budgetloven må den struk-

turelle saldo således højest ud-

vise et underskud på 0,5 pct. af

BNP, med mindre der foreligger

exceptionelle omstændigheder

som coronakrisen. Ifølge det

Økonomiske Råd fortolker Fi-

nansministeriet budgetloven på

den måde, at underskudsgræn-

sen for den strukturelle saldo i et

givent år altid skal overholdes i

forbindelse med fremlæggelsen

af finanslovforslaget for året.

LÆS MERE HER:

De Økonomiske Råd

Finansministeriets metoder

Den offentlige saldo viser forskellen

mellem den offentlige sektors indtæg-

ter og udgifter. Der er overskud på den

offentlige saldo, når indtægterne er

større end udgifterne – i modsat fald

er der underskud.

Når økonomer taler om den offentlige

saldo, skelner de mellem den faktiske

og den strukturelle saldo.

Den faktiske saldo

Den faktiske saldo opgør det offentli-

ges faktiske indtægter fra skatter m.v.

fratrukket de faktiske udgifter til offent-

ligt forbrug, indkomstoverførsler m.v. i

løbet af året.

Den strukturelle saldo

Den strukturelle saldo er et mål for den

underliggende stilling på de offentlige

finanser og er den offentlige saldo ren-

set for bidrag fra konjunkturudsving og

andre midlertidige forhold.

Hvorfor en strukturel saldo?

Den faktiske saldo er meget konjunk-

turfølsom. Når det økonomiske aktivi-

tetsniveau er lavt, er skatteindtæg-

terne typisk også lave, mens de of-

fentlige udgifter til eksempelvis kon-

tanthjælp og dagpenge er relativt

høje. Dermed er den faktiske saldo ty-

pisk negativ under en lavkonjunktur

med lav økonomisk aktivitet.

EU-retten indeholder et traktatfæstet

krav om, at underskuddet på den fak-

tiske saldo kun i helt exceptionelle til-

fælde (som f.eks. under coronakrisen)

må være større end 3 pct. af BNP.

Hvis et land skal være sikker på at

overholde dette krav under en (nor-

mal) lavkonjunktur, er der behov for at

finde ud af, hvor stort underskuddet

må være i en normalsituation, hvor

der hverken er høj- eller lavkonjunk-

tur. Hvis regeringen først skal til at til-

passe den offentlige saldo til 3-pro-

cents-kravet, når lavkonjunkturen op-

står, risikerer den førte politik at for-

værre den økonomiske krise. Derfor

har man udviklet begrebet den struk-

turelle saldo, der måler den underlig-

gende stilling på de offentlige finan-

ser.

Kravet til den strukturelle saldo

Den strukturelle saldo er en beregnet

størrelse, som beror på et betydeligt

element af skøn. EU-kommissionen

og Finansministeriet benytter sig af

forskellige regnemetoder og har der-

for hvert deres skøn for størrelsen af

den strukturelle saldo et givent år.

Det betyder, at de to institutioner også

har hvert deres bud på, hvad det

strukturelle underskud højest må

være, hvis underskuddet på den fakti-

ske saldo ikke skal blive større end 3

pct. ved en (normal) lavkonjunktur.

Det har ledt til, at EU’s minimumskrav

til Danmarks strukturelle saldo på -1

pct. af BNP er mindre restriktivt end

Finansministeriets skøn på -0,5 pct. af

BNP. Det er Finansministeriets skøn,

som er indarbejdet i budgetloven.

Finansministeriets nuværende frem-

skrivning indebærer, at den struktu-

relle saldo overskrider budgetlovens

krav efter 2029, jf. figuren nedenfor.

Regeringen har i øvrigt tilrettelagt fi-

nanspolitikken ud fra et mål om ba-

lance på den strukturelle saldo i 2025.

Den strukturelle saldo varierer mindre end den faktiske

Finansministeriets skøn for faktisk og strukturel saldo

Pct. af BNP

-2

-4

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Kilde: "Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2025", Finansministeriet august 2021, "Økonomisk Redegørelse,

december 2021", Finansministeriet og

budgetloven

Anm: Fra 2020 til 2023 er data fra Økonomisk Redegørelse.

Faktisk saldo

Strukturel saldo

Budgetlovens grænse for strukturel saldo

EU's grænse for faktisk saldo

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 161: Faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra Folketingets økonomiske konsulenter

FAKTAARK – FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

FEBRUAR 2022

For særligt interesserede

Reglerne for EU’s krav til den offentlige saldo m.v. er komplekse. Nedenfor dykkes ned i fire aspekter. Oplysnin-

gerne er tiltænkt særligt interesserede. For en uddybning kontakt økonomisk chefkonsulent Kathrine Lange (3323),

[email protected]

EU’s minimumskrav til den strukturelle saldo udgør -1 pct. af BNP

EU stiller et landespecifikt minimumskrav til den strukturelle saldos størrelse. Det har ledt til introduktionen af begrebet

den

mellemfristede minimums budgetmålsætning

(minimums-MTO). For et land som Danmark med holdbare of-

fentlige finanser og en ØMU-gæld, der ikke overskrider grænsen på 60 pct. af BNP, betyder EU-reglerne, at den danske

minimums målsætning skal opfylde følgende tre betingelser:



Den skal mindst udgøre -1 pct. af BNP



Den skal som minimum sikre, at Danmark afdrager offentlig gæld over 60 pct. af BNP og tage højde for fremtidige

stigninger i de offentlige udgifter relateret til aldring.



Danmark skal kunne lade de automatiske stabilisatorer virke i en normal lavkonjunkturer og alligevel overholde

grænsen for det faktiske offentlige underskud på 3 pct. af BNP.

Kommissionen har fastslået, at første punkt ovenfor udgør det mest restriktive krav for dansk økonomi i perioden 2020

til 2022, hvorfor Danmarks mellemfristede minimums budgetmålsætning er fastlagt til -1 pct. af BNP i denne periode.

Finansministeriet skønner, at sidste punkt kræver, at det strukturelle underskud ikke må være større end 0,5 pct. af

BNP. Danmark har på den baggrund fastsat sin mellemfristede budgetmålsætning til -0,5 pct. af BNP i budgetloven.

Regeringen, De Økonomiske Råd samt EU

har hver deres bud på strukturel saldo

Det er Danmarks Statistik, der står for den regnskabs-

mæssige opgørelse af den

faktiske saldo

i de

histori-

ske år.

Regeringen, De Økonomiske Råd, Nationalban-

ken samt EU afgiver løbende skøn for den fremtidige

udvikling i den faktiske saldo. Skønnene må nødvendig-

vis baseres på en række antagelser.

Den

strukturelle saldo

er en beregnet størrelse og af-

hænger derfor af beregningsmetoden. Ifølge De Økono-

miske Råd var underskuddet på den strukturelle saldo

2,6 pct. af BNP i 2021, mens det ifølge Finansministeri-

ets beregninger alene udgjorde 0,3 pct. af BNP. Forskel-

len skyldes primært, at Det Økonomisk Råd medregner

offentlige forbrugsudgifter afledt af covid-19 i den struk-

turelle saldo, mens Finansministeriet ikke gør.

EU’s vurdering af budgetlovens krav sker med udgangs-

punkt i EU’s eget skøn for den strukturelle saldo.

I mange lande ledte COVID-19 kri-

sen til underskud større end EU’s

grænse. Hvad så?

COVID-19 krisen har i mange medlemslande

ledt til offentlige underskud, der har overskredet

EU’s grænse på 3 pct. af BNP. Det har dog ikke

haft betydning i forhold til EU’s budgetregler. Det

skyldes, at regelsættet indeholder en undtagel-

sesklausul, der træder i kraft i tilfælde af en

usædvanlig begivenhed, eller såfremt Euroområ-

det eller unionen som helhed rammes af en al-

vorlig generel økonomisk nedtur. I den aktuelle

COVID-19 krise har Kommissionen og Rådet så-

ledes aktiveret den såkaldte generelle undtagel-

sesklausul i såvel 2020, 2021 og 2022. Dermed

vil landene i

praksis

(kortsigtet) kunne fravige 3-

procentskravet til den faktiske saldo og kravet til

den strukturelle saldo i de tre år.

Budgetloven indeholder lignende regler, og det

var da også den danske regerings vurdering, at

COVID-19 krisen i 2020 udgjorde en ekstraordi-

nær omstændighed, der gav mulighed for at fra-

vige budgetlovens underskudsgrænse. For 2021

og 2022 er det imidlertid regeringens vurdering,

at den økonomiske COVID-19 krise ikke er eks-

traordinær. Dermed skal finanspolitikken i 2022

(og 2021) planlægges med udgangspunkt i bud-

getlovens rammer.

Andre saldobegreber

Den

primære saldo

er det offentliges faktiske saldo fra-

regnet det offentliges renteindtægter og -udgifter.

DAU-

saldoen

vedrører statens finanser.