SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Skatteudvalget 2021-22
SAU Alm.del Bilag 139
Offentligt

RAPPORT

Februar 2022

Grøn

skattereform

Første delrapport

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Side 1

Indhold

Forord ...................................................................................................2

Resumé.................................................................................................4

1.0 Udgangspunktet for en grøn skattereform.................................8

2.0 Sammenfatning og anbefalinger .............................................. 14

3.0 Omlægning af energiafgifter for rumvarme- og

vejtransport ....................................................................................... 60

4.0 Supplerende afgiftsmodeller..................................................... 70

5.0 Hovedtræk i nuværende regulering ......................................... 88

6.0 Tilskud ....................................................................................... 102

7.0 Det fremadrettede arbejde...................................................... 109

8.0 Appendiks ................................................................................. 112

8.1 Kommissorium for grøn skattereform ............................................................ 112

8.2 Lækage ....................................................................................................... 116

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 2

Forord

Ekspertgruppen for en Grøn skattereform blev nedsat i februar 2021.

Ekspertgruppens medlemmer er:

•

Michael Svarer, Professor ved Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, For-

mand

Peter Birch Sørensen, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Univer-

sitet

Claus Thustrup Kreiner, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Uni-

versitet

Mette Termansen, Professor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi,

Københavns Universitet

Joan Faurskov Cordtz, Partner ved PwC

Susanne Juhl, Bestyrelsesformand og -medlem

Vi skal i Ekspertgruppen udarbejde forslag til, hvordan vi i Danmark kan regulere

drivhusgasser med udgangspunkt i en højere og mere ensartet CO

e-afgift.

Det er en kompliceret opgave, vi er blevet stillet. Vejen til en mere ensartet CO

afgift betyder, at vi for fremtiden skal beskatte CO

mere ens. Det står i kontrast til i

dag, hvor CO

beskattes meget forskelligt afhængig af, hvor CO

’en udledes og

hvilke brændsler, der anvendes.

Vores arbejde viser, hvordan en højere og mere ensartet CO

-afgift effektivt kan re-

ducere udledning af drivhusgasser og derved bidrage væsentligt til at indfri klimalo-

vens mål om at reducere Danmarks udledning af drivhusgasser med 70 pct. i 2030.

Udgangspunktet for vores forslag og anbefalinger er, at den grønne omstilling ikke

skal være unødig dyr for samfundet. Den skal også ske under hensyntagen til klima-

lovens guidende principper om fx social balance, sammenhængskraft og et sundt

erhvervsliv. Det danner tilsammen et spændingsfelt af til en vis grad modstridende

hensyn, og i sidste ende er det et politisk valg, hvilke hensyn der skal veje tungest.

Vi præsenterer forslag, der vægter hensynene forskelligt. Der er med andre ord in-

gen nemme eller perfekte løsninger.

Hvis vi indfører en ensartet CO

-afgift og skaber en mere ensartet regulering af driv-

husgasser, vil det påvirke borgere og virksomheder i alle dele af samfundet. Ek-

spertgruppens arbejde viser et konkret skridt på vejen til at indfri 70 pct.-målet i

2030.

Vores arbejde er opdelt i to rapporter, der tilsammen udgør en samlet analyse for

alle sektorer. Denne første delrapport indeholder først en introduktion til udgangs-

punktet for en grøn skattereform (kapitel 1). Herefter følger vores anbefalinger og

konklusioner (kapitel 2 og kapitel 3). Endelig indeholder rapporten yderligere model-

ler (kapitel 4), hovedtræk i nuværende regulering og tilskud (kapitel 5 og 6), det

fremadrettede arbejde (kapitel 7) og et appendiks (kapitel 8).

Ud over Ekspertgruppens medlemmer har afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet,

Finansministeriet, Klima-, Energi-, Forsyningsministeriet, Erhvervsministeriet samt

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 3

Fødevareministeriet deltaget i drøftelserne. Vi er blevet betjent af et sekretariat be-

stående af embedsmænd fra de involverede ministerier. Der skal lyde en tak til dem

for deres store dedikation og arbejde.

Vi vil også gerne benytte lejligheden til at takke de mange interessenter fra dansk

erhvervsliv og vigtige aktører i følgegruppen, der har bidraget til vores arbejde.

Michael Svarer

/Ekspertgruppen for en Grøn skattereform, 8. februar 2022

Redaktionen er afsluttet den 6. februar 2022.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 4

Resumé

Ekspertgruppen for en grøn skattereform har til opgave at fremlægge forslag til,

hvordan en ensartet CO

e-afgift kan give et væsentligt bidrag til opfyldelse af Dan-

marks klimamål om 70 pct. reduktion af de indenlandske drivhusgasudledninger i

2030 målt i forhold til 1990. Forslagene fra Ekspertgruppen skal tage hensyn til kli-

malovens guidende principper om bl.a. omkostningseffektivitet, bæredygtig er-

hvervsudvikling, social balance, beskæftigelse og sunde offentlige finanser samt øn-

sket om at undgå drivhusgaslækage.

I denne første delrapport foreslår Ekspertgruppen en arkitektur for en fremtidig ens-

artet dansk CO

-afgift og et fremtidigt niveau for afgiftssatserne på CO

-udlednin-

ger. Rapporten beskriver, hvordan Ekspertgruppens forslag ventes at påvirke udled-

ningerne fra industri og andre erhverv, ikke-vejgående transport og elproduktion

samt individuel og kollektiv varme. I Ekspertgruppens slutrapport vil landbrugets

ikke-energirelaterede udledninger af metan og lattergas samt udledningerne fra vej-

transporten blive behandlet.

Ekspertgruppen anbefaler, at der stiles mod et afgiftsniveau eller en kombination af

afgifter og tilskud, som sikrer en CO

-reduktion i 2030 på ca. 3,5 mio. tons i de

nævnte sektorer (industri mv.). En reduktion i denne størrelsesorden skønnes at

være nødvendig for at opfylde klimalovens mål, når der tages hensyn til det forven-

tede reduktionsbidrag fra landbruget og effekten af den forventede højere kvotepris i

EU's CO

-kvotehandelssystem. Hvis der stiles mod et mindre reduktionsbidrag fra

industri mv. end ca. 3,5 mio. tons, vil der skulle gennemføres reduktioner til en væ-

sentligt højere samfundsøkonomisk omkostning i andre sektorer.

Ekspertgruppens analyser viser, at det ikke er muligt at udforme en CO

-afgiftsmo-

del, der fuldt ud tilgodeser samtlige mål og guidende hensyn i klimaloven og kom-

missoriet. Der er et fundamentalt dilemma mellem ønsket om omkostningseffektivitet

(lavest mulig samfundsøkonomisk omkostning for at nå 70 pct.-målsætningen) og

ønsket om at undgå store erhvervsforskydninger og deraf følgende CO

-lækage,

hvor produktionen og de tilhørende udledninger blot flytter til udlandet.

Fuld omkostningseffektivitet kræver en helt ensartet CO

-afgift på alle udledninger af

for at sikre, at CO

-reduktionerne sker dér, hvor de er billigst. Men da industri-

ens udledninger er stærkt koncentreret på nogle få store udledere, vil disse virksom-

heder blive hårdt ramt af en høj ensartet CO

-afgift med deraf følgende stor risiko for

lækage. Hvis man vil reducere denne risiko gennem forskellige former for kompen-

sation, må man til gengæld give køb på kravet om streng omkostningseffektivitet.

På den baggrund fremlægger Ekspertgruppen tre forskellige afgiftsmodeller, der alle

sikrer en CO

-reduktion i industri mv. på ca. 3,5 mio. tons i 2030 og samtidigt opfyl-

der Danmarks reduktionsmål for 2025, men som vægter klimalovens guidende hen-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 5

syn til omkostningseffektivitet og lækagerisiko forskelligt. Alle tre afgiftsmodeller in-

debærer en delvis omlægning af de nuværende energiafgifter til en CO

-afgift, en

udvidelse af afgiftsgrundlaget, en betydelig ensretning af afgiftssatserne, og et ned-

slag i den danske CO

-afgift på 50 pct. af kvoteprisen for virksomheder omfattet af

EU's kvotehandelssystem. I alle afgiftsmodeller sker der endvidere en gradvis ind-

fasning af CO

-afgiften, så virksomhederne har tid til at omstille sig.

Når Ekspertgruppen ikke foreslår et fuldt afgiftsnedslag for kvoteprisen, skyldes det,

at kvoteprisen er en betaling ud af landet, som udgør en meromkostning for samfun-

det ved at bruge fossile brændsler i kvotesektoren. Det er derfor ønskeligt, at der er

en højere CO

-pris og dermed et stærkere incitament til CO

-reduktioner inden for

kvotesektoren end uden for kvotesektoren, da det danske samfund sparer udgiften

til kvoteprisen, når reduktionerne sker i kvotesektoren. Det forhold, at en stor del af

kvoterne uddeles gratis til virksomhederne, tilsiger også, at der ikke bør være fuldt

nedslag for kvoteprisen i den danske CO

-afgift. På den anden side er kvoteomfat-

tede virksomheder typisk meget energiintensive og udsat for international konkur-

rence med deraf følgende risiko for lækage, hvis deres samlede CO

-pris bliver for

høj. Som et kompromis mellem disse modsatrettede hensyn foreslår Ekspertgrup-

pen, at der gives 50 pct. nedslag for kvoteprisen.

I Ekspertgruppens afgiftsmodel 1 vægtes hensynet til omkostningseffektivitet højt. I

denne model pålægges alle virksomheder uden for kvotesektoren en CO

-afgift på

750 kr. pr. ton i 2030 svarende til den forventede kvotepris i 2030. Kvoteomfattede

virksomheder, der står for langt størstedelen af industriens udledninger, får et af-

giftsnedslag på 50 pct. af kvoteprisen og betaler således en CO

-afgift på 375 kr.

pr. ton, hvorved deres samlede CO

-pris (afgift plus kvotepris) bliver 1.125 kr. pr.

ton i 2030. Der gives derudover et tilskud til negative udledninger. Afgiften skønnes

at indbringe et provenu på ca. 0,8 mia. kr. i 2030, når virksomhederne har tilpasset

sig. Dette provenu kan tilbageføres til erhvervene, fx via en lempelse af selskabs-

skatten på ca. 0,6 pct.-point.

Afgiftsmodel 1 indebærer en forholdsvis lav samfundsøkonomisk omkostning (tab af

økonomisk velfærd i form af fx lavere realløn og tilpasningsomkostninger) på 250 kr.

pr. ton CO

-reduktion. Samtidig fremkommer over halvdelen af reduktionerne via er-

hvervsforskydninger, dvs. via produktionsnedgang i de mest CO

-intensive virksom-

heder, frem for via tekniske omstillinger, der sænker CO

-udledningen pr. produce-

ret enhed. Disse erhvervsforskydninger medfører stor risiko for, at produktionen og

udledningerne flytter til udlandet og dermed risiko for lækage.

Denne lækagerisiko er særligt stor i virksomheder med mineralogiske produktions-

processer, der udgøres af fx cementproduktionen og teglværker og som står for en

stor del af industriens udledninger. I Ekspertgruppens afgiftsmodel 2 imødegås læ-

kagerisikoen via en reduceret CO

-afgiftssats på 100 kr. pr. ton for mineralogiske

processer mv., mens satserne for øvrige kvoteomfattede virksomheder fastholdes

på 375 kr. pr. ton og 750 kr. pr. ton i 2030 for ikke-kvoteomfattede virksomheder.

For at sikre den samme samlede CO

-reduktion på ca. 3,5 mio. tons i 2030 anven-

des afgiftsprovenuet i model 2 til at finansiere tilskud til fangst og lagring af CO

(CCS). Da tekniske reduktioner opnået via CCS-teknologi er samfundsøkonomisk

dyrere end de reduktioner, der opnås via de store erhvervsforskydninger i model 1,

stiger den gennemsnitlige samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO

-reduktion

til ca. 500 kr. i model 2. Dette er prisen for at reducere den store lækagerisiko inden

for mineralogiske processer mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 6

Afgiftsmodel 2 indebærer dog fortsat en mærkbar lækagerisiko inden for andre

brancher som fx raffinaderier, fiskeri og CO

-intensive virksomheder i fx fødevare-

sektoren. Hvis man ønsker at reducere denne risiko, er det ifølge Ekspertgruppens

analyser nødvendigt at tilvejebringe ekstra finansiering.

I Ekspertgruppens afgiftsmodel 3 antages beregningsteknisk, at der fremskaffes

ekstra finansiering på 0,5 mia. kr. via en forhøjelse af den statslige bundskat med

0,05 pct.-point. Finansieringen kan alt efter politiske ønsker også tilvejebringes ved

omprioritering af de offentlige udgifter. Det ekstra provenu bruges i afgiftsmodel 3 til

at finansiere yderligere tilskud til CCS, som sikrer yderligere tekniske CO

-reduktio-

ner. Derved bliver det muligt at sænke CO

-afgiften for kvoteomfattede til 225 kr. pr.

ton og 600 kr. pr. ton for ikke-kvoteomfattede virksomheder og stadig fastholde en

samlet CO

-reduktion på ca. 3,5 mio. ton i 2030. De lavere CO

-afgiftssatser medfø-

rer mindre erhvervsforskydninger og dermed lavere lækagerisiko bredt i erhvervsli-

vet. Prisen for denne yderligere sænkning af lækagerisikoen er, at der som nævnt

skal fremskaffes en ekstra finansiering, der skønnes at øge den gennemsnitlige

samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO

-reduktion fra ca. 500 kr. i afgiftsmo-

del 2 til ca. 525 kr. i afgiftsmodel 3.

Nøgletallene for de tre afgiftsmodeller er sammenfattet i tabellen nedenfor.

”Nega-

tive

udledninger” dækker over CO

-reduktioner opnået ved fangst og lagring af CO

fra biogene kilder. Valget mellem de tre modeller (eller hybrider heraf) må derfor pri-

mært bero på en politisk afvejning af hensynet til omkostningseffektivitet over for øn-

sket om at undgå store erhvervsforskydninger og høj lækagerisiko.

Overblik over konsekvenserne af afgiftsmodellerne

-reduktion

(mio. ton)

CSS,

herunder

2030 negative

udlednin-

ger

3,5

0,7

Afgiftssats

i 2030

(kr. pr. ton)

Ikke-

kvote/

kvote

750/

375

750/

375

Omkostninger

og provenu

(mia. kr.)

Samfundsøkono-

miske omkostnin-

ger (kr. pr. ton)

Gns. (efter

kompen-

sation)

Mar-

ginal

2025

Umid-

Sats

Provenu

delbar

minera-

efter

belast-

logi

adfærd

ning

375

2,8

0,8

Model 1 (Bil-

ligste redukti-

oner)

Model 2 (Del-

vis håndte-

ring af læ-

kage)

Model 3

(Yderligere

håndtering af

lækage)

1,0

350 (250)

750

0,7

3,5

1,7

100

2,3

500 (500)

850

0,6

3,5

2,0

600/

225

100

1,6

-0,5

500 (525)

875

Anm.: Satser er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton CO

. Satser vises i 2022-priser og provenuvirkninger vises i

2022-niveau. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau. Det er beregningsteknisk

antaget, at et eventuelt mindreprovenu dækkes af en forøgelse af bundskatten, og et eventuelt merprovenu i 2030

anvendes til en generel nedsættelse af selskabsskatten.

Note 1: For en række afgiftsbaser er der i EU's Energibeskatningsdirektiv indført minimumsenergiafgifter. En sats på

750 kr. pr. ton CO

skal i den forbindelse tolkes som summen af CO

- og energiafgiften.

Note 2: Samlet afgiftsbelastning af erhvervene før adfærdsændringer.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 7

Udgangspunktet

for en grøn skatte-

reform

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 8

1.0 Udgangspunk-

tet for en grøn

skattereform

Klimaforandringer er en global problemstilling. Med klimaloven er ambitionen, at

Danmark skal være et foregangsland i det internationale klimasamarbejde, som kan

inspirere og påvirke resten af verden til en skærpet indsats for at opfylde Parisafta-

lens målsætning om at begrænse den globale temperaturstigning til 1,5 grader cel-

sius. Danmark har med klimaloven forpligtet sig til at reducere udledningen af driv-

husgasser fra dansk territorium med 70 pct. i 2030 i forhold til niveauet i 1990.

Indfrielsen af Danmarks klimamål skal ifølge klimaloven ske så omkostningseffektivt

som muligt under hensyntagen til både den langsigtede grønne omstilling, bæredyg-

tig erhvervsudvikling, dansk konkurrencekraft, sunde offentlige finanser og beskæfti-

gelse. Klimaindsatsen skal muliggøre en fortsat udvikling af dansk erhvervsliv, og

Danmark skal vise, at det er muligt at gennemføre en grøn omstilling og samtidig be-

vare et stærkt velfærdssamfund, hvor sammenhængskraften og den sociale balance

sikres.

Endelig fremgår det af klimaloven, at nationale tiltag, der anvendes for at reducere

udledningen af drivhusgasser, skal medføre reelle, indenlandske reduktioner og ikke

blot flytte drivhusgasudledningen uden for Danmarks grænser.

I december 2020 indgik et bredt politisk flertal (S, V, RV, SF og K) en aftale om en

grøn skattereform i flere faser. Ifølge aftalen bør en ensartet drivhusgasafgift være et

afgørende instrument til indfrielsen af 70 pct.-målet i 2030 under hensyntagen til kli-

malovens guidende principper. Det blev i den forbindelse besluttet at nedsætte en

ekspertgruppe for en grøn skattereform med den opgave at udarbejde anbefalinger

til en mere ensartet regulering af udledningen af CO

, herunder en mere ensartet

e-afgift.

I dette kapitel beskrives Ekspertgruppens opgaver, herunder de overvejelser, kom-

missoriet har givet anledning til.

e dækker over CO

-ækvivalenter, hvor udledningen af øvrige drivhusgasser som fx metan og lattergas omreg-

nes til en ækvivalent udledning af CO

, dvs. en CO

-udledning med samme klimaeffekt.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 9

1.1 Kommissorium

Efter indgåelse af

aftalen om en grøn skattereform

blev aftalepartierne i februar

2021 enige om et kommissorium for Ekspertgruppens arbejde

, jf. afsnit 8.2

. Af kom-

missoriet fremgår, at Ekspertgruppen skal:

•

Udarbejde modeller til en ensartet CO

e-regulering, herunder udformning af en

mere ensartet CO

e-afgift.

Udarbejde forskellige scenarier, som bidrager væsentligt til 70 pct.-målsætnin-

gen under hensyntagen til klimalovens guidende principper. Udgangspunktet

for scenarierne skal være, at de leverer den samfundsøkonomisk billigste løs-

ning. Hvis der afviges fra den samfundsøkonomisk billigste løsning, skal det be-

grundes hvorfor.

Af kommissoriet fremgår, at Ekspertgruppens arbejde skal opdeles i to rapporter,

der tilsammen udgør en samlet analyse. Denne første rapport indeholder anbefalin-

ger til omlægning af afgifter på energi til en mere direkte afgift på udledning af CO

og udvidelse af afgiftsgrundlaget til veldefinerede områder, der i dag er fritaget for

afgift,

jf. kapitel 2

Rapporten fokuserer dermed på en afgift på udledninger, optag og lagring af CO

fra industrien, varme- og elproduktion samt ikke-vejgående transport,

jf. afsnit 2.1

Samtidig skal en omlægning af energiafgifterne til en mere direkte og ens afgift på

-udledning beskrives. Det indebærer også en omlægning af energiafgiften til

-afgift på rumvarmeområdet samt for benzin og diesel

, jf. kapitel 3

Med den endelige rapport skal Ekspertgruppen belyse modeller for en mere ensar-

tet CO

e-regulering på tværs af hele økonomien, herunder vejtransport og ikke-

energirelaterede udledninger fra landbruget, samtidig med at der tages hensyn til

klimalovens guidende principper,

jf. kapitel 7

. Deri indgår stillingtagen til, om der bør

ske en ensretning af afgiftsniveauerne på tværs af anvendelsesområder.

Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved

henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden

for EU’s landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor eller en kombination af

disse samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som adres-

serer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sundhed.

Bidragene til opfyldelse af klimalovens reduktionsmål kan både tage form af reduk-

tion af CO

-udledninger og negative CO

-udledninger ved fx at opfange og lagre

fra biomasse og biogas, da negative udledninger regnes med i 70 pct.-målet på

lige fod med CO

-reduktioner. For at opnå en omkostningseffektiv regulering skal in-

citamentet til drivhusgasreduktion så vidt muligt være det samme på tværs af hele

økonomien. Det kan fx sikres ved at give et tilskud

–

en såkaldt negativ afgift

–

til ne-

gative CO

-udledninger med en sats svarende til CO

-afgiftssatsen.

Derudover fremgår det af kommissoriet, at der som supplement til en ensartet CO

afgift skal peges på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageføringsmekanismer,

der skal understøtte klimalovens guidende principper

Rapporten belyser derfor kon-

sekvenser af en række forskellige tiltag, herunder tilskud, nedslag i afgiftssatsen for

kvoteomfattede virksomheder, differentierede afgiftssatser og bundfradrag,

jf. kapi-

tel 2 og 4

. I kapitel 2 redegøres endvidere for effekterne på beskæftigelse og ind-

komstfordeling af en CO

-afgift på de områder, der er behandlet i denne rapport.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 10

1.2 Ekspertgruppens fortolkning af kom-

missoriet og klimalovens guidende princip-

per

Ekspertgruppens analyser og anbefalinger tager i overensstemmelse med kommis-

soriet udgangspunkt i klimalovens guidende principper.

Klimalovens 70 pct.-målsætning vedrører CO

-udledningerne fra dansk territorium,

hvilket kan forsimples til udledningerne fra produktion i Danmark. Kommissoriet læg-

ger derfor op til, at en dansk CO

e-afgift skal pålægges i

produktionsleddet

ved kil-

den til de indenlandske CO

-udledninger. Adskillige analyser har imidlertid påvist, at

Danmarks

globale klimaaftryk

er noget større end udledningerne fra den danske

produktion.

I opgørelsen af det globale klimaaftryk medregnes de udledninger i ud-

landet, der stammer fra produktion og transport af de varer og tjenester, der impor-

teres til Danmark. Til gengæld fraregnes CO

-udledningerne fra den del af den in-

denlandske produktion, der går til eksport.

Hvis formålet med en klimaafgift er at sænke landets klimaaftryk, er det mest målret-

tet at pålægge afgiften forbrugsleddet, hvor den belaster importerede og inden-

landsk producerede varer og tjenester ens. Størrelsen af en sådan klimaafgift skal

afspejle et skøn over, hvor meget drivhusgas der på globalt plan er udledt ved pro-

duktion og transport af den vare, der forbruges. Dette er i praksis meget usikkert og

administrativt tungt, blandt andet fordi de indenlandske myndigheder kun har be-

grænset information om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er fore-

gået. Endvidere tilskynder en klimaafgift i forbrugsleddet kun i ringe grad den en-

kelte producent til at sænke sine udledninger, da afgiften nødvendigvis må afspejle

et skøn over, hvor meget drivhusgas der i gennemsnit udledes ved produktion af va-

ren

–

et gennemsnit den enkelte virksomhed typisk kun har meget lille indflydelse

på. En klimaafgift i forbrugsleddet virker derfor primært ved at tilskynde forbrugerne

til at omlægge deres forbrug i klimavenlig retning.

Det internationale klimasamarbejde i FN-regi bygger på det princip, at de enkelte

lande er ansvarlige for CO

-udledningerne fra deres eget territorium, dvs. udlednin-

gerne fra den hjemlige produktion, herunder produktion af indenlandske transport-

tjenester.

Princippet afspejler, at de enkelte stater har jurisdiktion til at regulere

-udledningerne fra eget territorium, men ikke har beføjelser til at regulere udled-

ningerne fra andre landes territorium.

Vanskelighederne ved at implementere en klimaafgift i forbrugsleddet og princip-

perne for klimasamarbejdet i FN er baggrunden for, at klimalovens 70 pct. mål. Af

samme årsag fokuserer Ekspertgruppen på en CO

-afgift i produktionsleddet.

En CO

-afgift giver de enkelte virksomheder og husholdninger en direkte tilskyn-

delse til at sænke deres udledninger gennem fx energieffektivisering, omlægning til

vedvarende energikilder og udvikling af nye og mere klimavenlige teknologier. En af-

Se fx Danmarks Statistik: ”Dansk forbrug sætter i høj grad sit klimaaftryk i udlandet”. DST Analyse, 16. december

2021 (https://www.dst.dk/Site/Dst/Udgivelser/nyt/GetAnalyse.aspx?cid=47752).

Ifølge FN’s opgørelsesmetode henregnes udledninger fra afbrænding af træbaseret biomasse til det land, hvor træ-

erne fældes, og ikke til landet, hvor afbrændingen finder sted.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 11

gørende fordel ved at bruge afgiftsinstrumentet er således, at man udnytter virksom-

hedernes og husholdningernes egen viden om, hvordan udledningerne bedst og bil-

ligst kan sænkes. Dermed mobiliseres værdifuld viden om reduktionsmuligheder,

som myndighederne ofte ikke ligger inde med.

Kravet om

omkostningseffektivitet

i klimaindsatsen står centralt i klimaloven og kom-

missoriet og er derfor tillagt stor vægt i Ekspertgruppens arbejde. Ved omkostnings-

effektivitet forstås, at drivhusgasreduktionerne opnås til de lavest mulige samfunds-

økonomiske omkostninger, dvs. med de lavest mulige tab af økonomisk velfærd i

form af fx lavere realløn og omstillingsomkostninger. Det er i sidste ende borgerne,

der bærer byrden ved en CO

-afgift i form af lavere forbrugsmuligheder som følge af

lavere lønninger og højere priser.

En fuldt omkostningseffektiv CO

-afgift kræver som nævnt, at afgiften er den samme

på tværs af alle aktiviteter, og at der gives tilskud til negative udledninger med en

sats svarende til afgiftssatsen. En sådan ensartet CO

-afgift sikrer det samme incita-

ment til at sænke udledningerne overalt i økonomien, hvorved reduktionsindsatsen

bliver koncentreret på områder, hvor den er billigst.

Klimaloven og kommissoriet nævner dog også andre vigtige hensyn, som ikke nød-

vendigvis er forenelige med kravet om fuld omkostningseffektivitet, herunder at be-

grænse

-lækage

, hvor produktionen og de tilhørende udledninger flyttes til ud-

landet, samt at sikre

sammenhængskraft og social balance

. Begge disse hensyn

kan blive udfordret af de

erhvervsforskydninger

, en ensartet CO

-afgift må ventes at

medføre.

Som det fremgår af analyserne i denne rapport, er industriens CO

-udledninger i

ganske høj grad koncentreret på nogle få, store udledere. Hvis disse CO

-intensive

virksomheder pålægges en høj afgift uden kompenserende foranstaltninger, må

store dele af deres produktion ventes at blive nedlagt eller flyttet til udlandet.

Den derved frigjorte arbejdskraft og kapital vil over tid finde anvendelse i andre dele

af dansk økonomi, men de deraf følgende erhvervsforskydninger indebærer betyde-

lig risiko for omfattende CO

-lækage. Samtidigt vil erhvervsforskydningerne inde-

bære, at en stor del af tilpasningsomkostningerne ved reduktion af udledningerne vil

blive koncentreret på nogle få virksomheder og brancher. Selvom tilpasningsom-

kostningerne efter Ekspertgruppens vurdering vil være små målt i forhold til Dan-

marks samlede nationalprodukt, kan de i nogle lokalområder vise sig mærkbare,

hvilket kan stride mod klimalovens hensyn om sammenhængskraft og social ba-

lance i et geografisk perspektiv.

Analyserne i denne rapport afdækker således et uundgåeligt dilemma mellem hen-

synet til omkostningseffektivitet og hensynet om at undgå væsentlige erhvervsfor-

skydninger med deraf følgende CO

-lækage og ulige fordeling af tilpasningsomkost-

ninger. På den baggrund har Ekspertgruppen i kapitel 2 valgt at fremlægge tre af-

giftsmodeller, der vægter disse hensyn forskelligt, for at illustrere de politiske afvej-

ninger, som nødvendigvis må foretages.

Klimalovens og kommissoriets hensyn om social balance indebærer også, at om-

kostningerne ved at opfylde klimamålet ikke må være skævt fordelt på tværs af ind-

komstgrupper. Analysen i kapitel 2 indikerer, at Ekspertgruppens forslag vil have

meget begrænsede virkninger på indkomstfordelingen og ikke vil

“vende

den tunge

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 12

ende nedad”. Det afspejler blandt

andet, at byrden ved en afgift på erhvervenes ud-

ledninger i stort omfang vil blive båret af samtlige lønmodtagere i form af en lidt la-

vere lønstigningstakt i en tilpasningsperiode.

Ifølge klimaloven skal Danmarks klimaindsats være forenelig med

sunde offentlige

finanser

, og ifølge kommissoriet skal Ekspertgruppen fremlægge alternative scena-

rier, hvoraf mindst ét scenarie indebærer, at skatter og afgifter samlet set ikke sti-

ger.

Kapitel 2 indeholder et scenarie, hvor skatter og afgifter samlet set ikke stiger, samt

et scenarie, hvor provenuet fra CO

-afgiften anvendes til kompenserende tilskud,

der skal modvirke lækage og store erhvervsforskydninger. Endelig indgår i kapitel 2

et scenarie, hvor de kompenserende foranstaltninger kræver en ekstra finansiering

ud over afgiftsprovenuet. Denne finansiering er beregningsteknisk antaget at frem-

komme ved en stigning i den statslige bundskat, men kan alternativt fremskaffes ved

omprioriteringer af de statslige udgifter.

For at sikre fuld sammenlignelighed mellem de tre alternative afgifts- og tilskudsmo-

deller i kapitel 2 er afgifts- og tilskudssatserne fastsat således, at der i alle scenarier

opnås en forventet reduktion af CO

-udledningerne i 2030 på ca. 3,5 mio. ton. Med

ambitionen i det aftalte reduktionsmål i medfør af

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug

fra oktober 2021 og den skønnede effekt af udviklingen i prisen på CO

kvoter i EU skønnes det med en vis usikkerhed, at Danmark ved at indføre en af de

tre afgiftsmodeller i kapitel 2 vil kunne opfylde 70-pct.-målet. Et mindre ambitiøst re-

duktionsomfang fra sektorerne omfattet af første delrapport vil med stor sandsynlig-

hed kræve, at man skal supplere med samfundsmæssigt dyrere tiltag for at nå 70-

pct. målet.

Denne første delrapport omfatter relativt veldefinerede afgiftsområder. Rapporten

beskriver, hvordan en mere ensartet CO

-afgift kan udvides til områder, der i dag er

undtaget eller fritaget for CO

-afgift, herunder olie- og gasindvinding og olieraffine-

ring, mineralogiske processer mv. og fossile brændsler til elproduktion. Hovedparten

af udledningerne er relateret til CO

I denne rapport anvendes derfor terminologien ‘CO

-afgift’ og

‘CO

-udledninger’,

men afgiftsgrundlaget omfatter også mindre CO

e-udledninger af andre drivhusgas-

ser som metan og lattergas.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 13

Sammenfatning og

anbefalinger

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 14

2.0 Sammenfatning

og anbefalinger

Det er en betydelig udfordring at udforme et CO

-afgiftssystem, der forener de

mange forskellige hensyn i klimalovens guidende principper og Ekspertgruppens

kommissorium. Som nævnt i kapitel 1 vedrører klimalovens mål om 70 pct. drivhus-

gasreduktion i 2030 de indenlandske udledninger. Ifølge klimaloven skal indfrielsen

af dette mål ske så omkostningseffektivt som muligt, men under hensyntagen til en

række andre forhold, herunder den danske klimapolitiks effekt på de globale udled-

ninger, fx via drivhusgaslækage.

Dette kapitel giver et overblik over Ekspertgruppens analyser af en række afgiftsmo-

deller, der på forskellig vis vægter klimalovens og kommissoriets principper og mål-

sætninger. Kapitlet indledes med en status over den udestående reduktionsmanko i

forhold til indfrielse af 70 pct.-målet. Derefter udfoldes Ekspertgruppens anbefaling

til ambitionsniveauet for CO

-reduktioner i de dele af dansk økonomi, der er omfattet

af denne rapport. Endelig følger Ekspertgruppens analyser og diskussion af forskel-

lige veje til at opfylde dette ambitionsniveau.

Det er en udfordring at

indrette et afgiftssystem,

der forener alle hensyn

Dette kapitel dækker re-

duktionsmanko, ambiti-

onsniveau og analyser af

veje til at opfylde det

2.1 Udledninger og nuværende CO

-afgifter

Med de hidtil vedtagne klimapolitiske tiltag skønnes Danmarks samlede drivhusgas-

udledninger at være 32,6 mio. ton CO

i 2030

, jf. Redegørelse for klimaeffekter

2021

. På den baggrund skønnes der med en vis usikkerhed at udestå reduktioner

på ca. 9,4 mio. ton CO

i 2030 for at indfri 70 pct.-målet,

jf. figur 2.1

. For at indfri

delmålet i 2025 om 50-54 pct. reduktion, er der en reduktionsmanko på 0,5-3,6

mio. ton CO

, jf. Redegørelse for klimaeffekter 2021

. Danmark har derudover en

målsætning om at være klimaneutral senest i 2050.

En del af reduktionsmankoen i udledningen af CO

frem mod 2030 forventes alt an-

det lige at blive indfriet som følge af en forventet stigende pris på CO

-kvoter

i EU’s

kvotehandelssystem,

jf. afsnit 4.3

. Reduktionen hænger sammen med, at der nu

skønnes en betydeligt højere kvotepris i 2030, end hvad der blev lagt til grund i op-

gørelsen fra

Klimastatus og -fremskrivning 2021

. Den skønnede reduktion som følge

af en højere kvotepris udgør godt 1 mio. ton CO

i 2030, som skal fratrækkes de 9,4

mio. ton.

Der skønnes at udestå en

reduktion på ca. 9,4 mio.

ton CO

for at indfri 70

pct.-målet i 2030

En højere kvotepris for-

ventes at reducere man-

koen med yderligere

godt 1 mio. ton.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 15

Figur 2.1. De samlede nettoudledninger og 70 pct. – målsætningen

Mio. ton. CO

100

70 pct.-målsætningen

Mio. ton CO

100

1998

1990

1992

1994

1996

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

Fremskrivning

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2021 inkl.

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

fra oktober 2021 og

delaftale til Finanslov 2022

Investeringer i et fortsat grønnere Danmark

fra december 2021. Figuren inkluderer ikke

effekten af stigningen i kvoteprisen.

I denne rapport behandles udledninger fra industrien og øvrige erhverv, bortset fra

landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af metan og lattergas, ikke-vejgå-

ende transport og elproduktion samt produktion af individuel og kollektiv varme

, jf.

figur 2.2.

Udledningerne skønnes tilsammen at udgøre ca. 9,2 mio. ton CO

i 2030,

når grundlaget er justeret for den højere kvotepris. Heraf kommer ca. 7,3 mio. ton

fra industri og øvrige erhverv, ikke-vejgående transport og elproduktion, mens ca.

1,9 mio. ton kommer fra produktion af individuel og kollektiv varme.

Udledninger fra landbruget og transportsektoren ventes at udgøre langt størstede-

len af Danmarks samlede udledninger i 2030. Landbrugets ikke-energirelaterede

udledninger skønnes at udgøre ca. 13 mio. ton CO

i 2030, mens udledningerne fra

vejgående og øvrig transport

ventes at være ca. 11,1 mio. ton. Affald til deponi og

F-gasser

og øvrige kilder ventes at udlede ca. 1,1 mio. ton i 2030.

Disse områder

behandles ikke i denne rapport, men i stedet i Ekspertgruppens endelige rapport.

2030

Rapporten behandler ud-

ledninger fra industrien

og øvrige erhverv, ikke-

vejgående transport, el-

produktion samt indivi-

duel og kollektiv varme.

De omfattede områder

skønnes at dække knap

1/3 af Danmarks forven-

tede udledninger i 2030

Øvrig transport dækker over intern transport i fremstillings, bygge-anlæg og serviceerhverv samt forsvaret og fritids-

fartøjer.

F-gasser er en gruppe kraftige klimagasser, som anvendes til blandt andet i kølemidler i airconditionanlæg, køle-

skabe og varmepumper. Ud over affald til deponi indeholder tallet også udledninger fra biogaslækage, kompostering

og spildevand.

De samlede udledningerne fra KF21 inkl. nye klimapolitiske tiltag udgør ca. 32,6 mio. t. i 2030. I denne rapport an-

vendes udledningerne efter, hvordan de beskattes. Det medfører et større forventet grundlag i 2030 end i KF21, da

ledningsgas i dag beskattes som var det 100 pct. fossilt, uafhængigt af den reelle mængde af biogas i ledningsgas-

sen.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 16

Udledningerne fra industri mv. behandlet i denne rapport svarer til knap 1/3 af de

forventede, samlede udledninger i 2030.

Figur 2.2. Forventede udledninger i 2030 omfattet af denne rapport, mio. ton CO

Mio. ton CO

Omfattet af første delrapport

Land- og skovbrug

(ikke-energi)

Alm. proces

Vejgående

transport

Varme

(individuel/kollektiv)

Ikke-vejgående

transport

Gartnerier og

landbrug (energi)

Nordsø og

raffinaderier

Elproduktion

Landbrug

Transport

Industri

El og varme

Affald

Anm.: Landbrug (energi) under industri indeholder landbrugets energirelaterede udledninger, mens de ikke-energirelatede udledninger fra landbruget er indeholdt i

Land- og skovbrug (ikke-energi). Ikke-vejgående transport dækker over færger, fiskere, jernbanen og indenrigsflyvninger. Alm. proces dækker over alle øvrige

udledninger i industrien i forbindelse med erhvervenes processer. Mineralogiske mv. dækker en række specifikke processer i industrien, bl.a. cementproduktion og

teglværker.

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2021 og egne beregninger

Ud over de angivne udledninger i figur 2.2 forventes CCS-teknologi (carbon capture

and storage) at reducere de samlede udledninger med ca. 1,4 mio. ton i 2030.

Disse reduktioner er ikke fordelt mellem sektorer, da de er baseret på endnu ikke

udmøntede tilskudspuljer. Derfor indgår de ikke i de enkelte kategorier i figuren,

men derimod i den samlede fremskrivning og opgørelse af reduktionsmankoen.

I denne rapport er der ud over de anførte områder fokus på såkaldte negative ud-

ledninger. De kan fx komme fra fangst og lagring af CO

ved afbrænding af biogene

I opgørelsen indgår 1,4

mio. ton fra CCS-tekno-

logi, der ikke er fordelt

på sektorer

Negative udledninger kan

udvide det samlede re-

duktionspotentiale

Carbon Capture and Storage (CCS) dækker over teknologi, hvor CO

fanges og efterfølgende lagres. Teknologien

kan bidrage til negative udledninger, hvis CO

opsamles fra biogene kilder og lagres. Udledningen fra afbrænding af

fx biomasse er ikke medregnet, da udledningen ifølge FNs klimaregnskabsregler henregnes til LULUCF-sektoren i det

land, hvor biomassen høstes. Ved opsamling og efterfølgende lagring af CO

fra biogene kilder reduceres CO

-kon-

centrationen i atmosfæren.

Affald og F-gasser

(eksl. forbrænding)

Mineralogiske mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 17

kilder som biomasse på kraftvarmeanlæg, i forbindelse med produktion af biogas el-

ler biogent affald (BECCS).

Negative udledninger vil derfor kunne udvide det sam-

lede reduktionspotentiale ud over de øvrige udledninger, der er omfattet af rappor-

ten.

Store dele af industriens udledninger er koncentreret på få store og meget CO

-in-

tensive udledere. Det gælder især inden for mineralogiske processer mv. (der dæk-

ker bl.a. cementproduktion og teglværker) og andre store kvoteomfattede virksom-

heder.

Det illustreres bl.a. ved, at ca. 45 pct. af industriens udledninger, inkl. ikke-vejgå-

ende transport i 2030, kan henføres til de fem største udledere inden for cementpro-

duktion, raffinaderier, olie- og gasproduktion i Nordsøen og kvoteomfattet industri,

jf.

figur 2.3

Derudover er der også en række mindre udledere, der dog stadig er me-

get CO

-intensive.

Det betyder, at hovedparten af udledningerne, der berøres i denne rapport, ikke er

bredt fordelt, men i stedet samlet på en mindre del af økonomien, der kun udgør en

begrænset del af Danmarks samlede produktion og beskæftigelse. Konkret står de

fem største udledere for 0,7 pct. af værditilvæksten i industri mv. og for 0,2 pct. af

Danmarks samlede værditilvækst, mens de omfatter 0,4 pct. af beskæftigelsen i in-

dustri mv. og 0,1 pct. af den samlede beskæftigelse,

jf. figur 2.3.

Figur

2.3. De 5 største udledere sammenlignet med samlet industri mv.

Industriens udledninger

er koncentreret på få

virksomheder

De fem største udledere i

industrien ventes at stå

for ca. 45 pct. af udled-

ningerne i 2030

Men udgør kun en meget

lille andel af værditilvæk-

sten og beskæftigelsen

Udledninger 2030, mio.

ton CO₂

3,2 mio.

ton CO

BVT, mio. kr.

3.660 mio. kr.

Beskæftigede, antal

personer

2.660 personer

20%

40%

60%

80%

100%

Andel af industrien mv.

Anm.: Udledninger i 2030. Udledningerne for de 5 største udledere er fremskrevet ved at fastholde de-

res andel af 2020-udledningerne for deres respektive branchekategori i 2030. Regnskabstal stammer

fra DST tabel NABP69 og er for 2019. Samlet industri mv. dækker i figuren industri, elproduktion samt

ikke-vejgående transport. Se anmærkning til tabel 2.6 for beskrivelse af antagelser vedr. BVT- og be-

skæftigelsestal.

Bio Energy Carbon Capture and Storage (BECCS) dækker over fangst og lagring af CO

fra biogene kilder.

Nordsøproduktionen omfatter en række aktører, hvoraf et par selskaber dog står for størstedelen af udledningerne.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 18

I det nuværende afgiftssystem varierer prisen på CO

meget på tværs af sektorer,

jf.

figur 2.4

For brændsler til rumvarme og vejtransport er CO

-afgiften relativ høj, mens CO

afgiften for industrien og dele af den ikke-vejgående transportsektor er forholdsvis

lav. En del af industriens udledninger er ikke omfattet af energi- eller CO

-afgift.

Mange af udledningerne er imidlertid omfattet af EU’s kvotehandelssystem og beta-

ler dermed kvoteprisen for udledning af CO

. I kvotehandelssystemet er der dog et

væsentligt fradrag i form af gratiskvoter, så virksomhederne ikke bærer den fulde

byrde af kvoteprisen. Omfanget af gratiskvoter varierer meget på tværs af brancher

Det nuværende afgiftssy-

stem er stærkt differenti-

eret

jf. afsnit 5.3.1.

Figur 2.4. Nuværende afgiftssystem i 2030

–

satser inden omlægning

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

CO₂-afgift

Energiafgift

Kvotepris

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Indenrigsfly

Jernbanen

Benzin

Diesel

Færger

Fiskere

Landbrug mv. (ikke-ETS)

Raffinaderier

Nordsøen

Mineralogi mv. (ikke-energi)

Alm. Proces (ikke-ETS)

Elproduktion

Rumvarme (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ETS)

Alm. Proces (ETS)

Mineralogi mv. (energi)

Transport

Industri

El og varme

Anm.: Landbrug mv. dækker over landbrugets energirelaterede udledninger og gartneriernes energiforbrug. De nuværende energiafgifter er omregnet til CO

-afgifter,

men vil variere for forskellige brændsler inden for afgiftskategorierne. Der er brugt seneste fremskrivning af kvoteprisen på 750 kr. pr. ton CO

i 2030 (2022-priser).

Afgiften for mineralogiske processer mv. (energi) samt en del af afgifterne for alm. proces og landbrug mv. træder først i kraft i hhv. 2023 og 2025. ETS står for

Emissions Trading System

og dækker over virksomheder og produktionsprocesser, der er omfattet af EU’s kvotehandelssystem.

Kilde: Egne beregninger.

2.2 Ambitionsniveau i første delrapport

Ekspertgruppen har taget udgangspunkt i, at denne delrapports anbefalinger skal

indfri reduktionsmålet for 2025 og levere et væsentligt bidrag til at nå 70 pct.-målet i

2030. De foreslåede løsninger indfrier i alle tilfælde den nedre del af spændet for

2025-målet via en reduktion på mindst 0,5 mio. ton CO

og bidrager til 2030-målet

via en reduktion på ca. 3,5 mio. ton CO

Ekspertgruppen anbefa-

ler et ambitionsniveau på

ca. 3,5 mio. ton i 2030

Rumvarme (ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 19

Ekspertgruppen vurderer, at det er nødvendigt, at de omfattede områder i første

delrapport (industri og andre erhverv, ikke-vejgående transport og elproduktion

samt individuel og kollektiv opvarmning) bidrager med reduktioner i denne størrel-

sesorden. Dette skal ses i sammenhæng med følgende forhold:

•

Der er med

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

truffet beslutning om et

reduktionsmål, der svarer til, at landbruget skal reducere med ca. 4-6 mio. ton

i 2030 ud over de konkrete reduktioner i aftalen.

Den forventede stigning i kvoteprisen skønnes isoleret set at bidrage med re-

duktioner på godt 1 mio. ton CO

i forhold til, hvad der er lagt til grund i den nu-

værende opgørelse af mankoen,

jf. afsnit 4.3

De øvrige sektorer skal derfor levere ca. 2,5-4,5 mio. ton for at indfri redukti-

onsmankoen på 9,4 mio. ton CO

op til 70 pct.-målet. En reduktionsambition på

ca. 3,5 mio. ton CO

i 2030 vil derfor levere en stor del af den resterende

manko.

Reduktioner i andre store sektorer, fx transportsektoren, er samfundsøkono-

misk dyrere, og det er derfor hensigtsmæssigt, at de omfattede sektorer i ste-

det bidrager med reduktionerne.

Som med landbrugets re-

duktionsmål og den hø-

jere kvotepris forventes

at indfri 70 pct.-målet

•

2.3 Anbefalinger: Tre indretninger af CO

afgiftssystemet

Ekspertgruppens anbefalinger tager udgangspunkt i kommissoriets betingelser. Det

er en central præmis, at de foreslåede modeller skal være omkostningseffektive,

medmindre andre forhold taler for at afvige herfra.

Herudover skal Ekspertgruppen inkludere en afgiftsmodel, hvor de samlede skatter

ikke stiger, hvilket håndteres ved, at provenuet fra CO

-afgiften i den første af Ek-

spertgruppens modeller tilbageføres ved lempelser af eksisterende skatter og afgif-

ter. Her har Ekspertgruppen vurderet lempelser af selskabsskatten og elafgiften.

Dette afsnit præsenterer tre forskellige indretninger af afgiftssystemet. Konkret præ-

senteres tre modeller, der afspejler forskellige vægtninger af klimalovens (og kom-

missoriets) guidende principper. Det vurderes ikke muligt at finde én perfekt model,

der på tilfredsstillende vis opfylder alle principperne. I stedet præsenteres forskellige

veje til at nå 70 pct.-målet. Tilsammen viser afgiftsmodellerne en afvejning af forskel-

lige og til en vis grad modstridende hensyn

, jf. figur 2.5

. Derved bliver det i sidste

ende et politisk valg, hvordan de forskellige hensyn vægtes, og hvordan arkitekturen

for et CO

-afgiftsystem indrettes.

Ekspertgruppens model-

ler er i udgangspunktet

omkostningseffektive

Det inkluderer en model,

hvor de samlede skatter

og afgifter ikke stiger

Kapitlet her præsenterer

tre indretninger af af-

giftssystemet med afvej-

ning af forskellige hensyn

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 20

Figur 2.5 Afvejning mellem klimalovens guidende principper

Rapporten belyser - ud over de tre modeller - en række supplerende modeller for

indretningen af afgiftssystemet, bl.a. modeller med både højere og lavere ambitions-

niveauer

, jf. kapitel 4

Rapporten inkluderer

også en række supple-

rende modeller

2.3.1 Overblik over de tre afgiftsmodeller

De tre afgiftsmodeller, hvis indretning er uddybet i

boks 2.1

, viser konsekvenserne

ved forskellige vægtninger af klimalovens hensyn.

Den første afgiftsmodel har en ensartet CO

-afgift og vægter dermed lave sam-

fundsøkonomiske omkostninger højt, da de største reduktioner for en given omkost-

ning opnås ved en ensartet beskatning af alle CO

-udledninger. Provenuet anven-

des til at lempe selskabsskatten, som sænker de samfundsmæssige omkostninger

yderligere.

Den første afgiftsmodel indebærer dog også risiko for betydelig produktionsnedgang

og medfølgende lækage i de CO

-intensive brancher. Derfor søger afgiftsmodel 2 at

reducere dette ved en lavere afgift for mineralogiske processer mv., som vurderes

særligt lækageudsatte. For at opnå samme CO

-reduktion anvendes afgiftsprove-

nuet til en tilskudspulje til CCS. Det øger de samfundsøkonomiske omkostninger og

bruger provenuet, men leder modsat til en større andel tekniske reduktioner.

Den tredje afgiftsmodel benytter yderligere finansiering på 0,5 mia. kr. til at reducere

den generelle CO

-afgiftssats og forhøje tilskudspuljen til CCS, så der på trods af

den lavere afgiftssats opnås samme reduktion. Formålet er at reducere erhvervsbe-

lastningen og risikoen for lækage generelt.

Afgiftsmodellerne viser

forskellige vægtninger af

klimalovens hensyn

I model 1 er omkost-

ningseffektivitet vægtet

højt

I model 2 tages hensyn til

lækage inden for minera-

logiske processer mv.

I model 3 benyttes ekstra

finansiering til at tage

hensyn til erhvervsbe-

lastning og lækage

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 21

Boks 2.1

Ekspertgruppens modeller

Fælles for alle tre afgiftsmodeller er, at de indeholder en omlægning af energiafgifterne til en

-afgift, udvidelse af afgiftsgrundlaget til områder, der i dag er fritaget for energi- og CO

afgift, ensretning af afgiftsniveauerne, delvist afgiftsnedslag for kvoteomfattede virksomheder,

tilskyndelse til negative udledninger samt afskaffelse af det nuværende bundfradrag i CO

-af-

giften. Disse fællestræk i modellerne er uddybet i flere detaljer i afsnit 2.3.2. Derudover inde-

holder de tre afgiftsmodeller helt overordnet følgende elementer:

•

Model 1

–

Billigste reduktioner. En ensartet CO

-afgiftssats på 750 kr. pr. ton CO

for

virksomheder uden for kvotesektoren svarende til den forventede kvotepris i 2030 og en

afgiftssats på 375 kr. pr. ton CO

for virksomheder i kvotesektoren. Der gives derudover

et tilskud til negative udledninger, som højst kan udgøre afgiftssatsen for ikke-kvotesekto-

ren. Afgiftsprovenuet tilbageføres bredt til erhvervslivet, fx via en generel lempelse af sel-

skabsskatten.

Model 2

–

Delvis håndtering af lækage. En ensartet CO

-afgiftssats på 750 kr. pr. ton

for virksomheder uden for kvotesektoren svarende til den forventede kvotepris i

2030, en afgiftssats på 375 kr. pr. ton CO

for virksomheder i kvotesektoren og en redu-

ceret afgiftssats på 100 kr. pr. ton CO

for mineralogiske processer mv. Afgiftsprovenuet

anvendes til et tilskud til CCS til reduktioner fra fossile kilder og til negative udledninger

fra biogene kilder (BECCS), hvor tilskudssatsen kan overstige afgiftssatsen i ikke-kvote-

sektoren.

Model 3

–

Yderligere håndtering af lækage. En ensartet CO

-afgiftssats på 600 kr. pr.

ton CO

for virksomheder uden for kvotesektoren, en afgiftssats på 225 kr. pr. ton CO

for virksomheder i kvotesektoren og en reduceret sats på 100 kr. pr. ton CO

for minera-

logiske processer mv. Afgiftsprovenuet samt yderligere finansiering på 0,5 mia. kr. an-

vendes til et tilskud til fx CCS til reduktioner fra fossile kilder og til negative udledninger fra

biogene kilder (BECCS), hvor tilskudssatsen kan overstige afgiftssatsen i ikke-kvotesek-

toren. Den yderligere finansiering er i beregningerne tilvejebragt gennem en forhøjelse af

bundskatten på 0,05 pct.-point, men det kan alternativt tilvejebringes via andre skatter

eller omprioriteringer af udgifter.

•

For de tre modeller medfører afgiftssatserne, at de kvoteomfattede virksomheder ved den for-

ventede kvotepris på 750 kr. pr. ton CO

vil have en samlet betaling fra CO

-afgiften og kvoten

på 975-1.125 kr. pr. ton CO

afhængigt af modellen.

Det samlede overblik over konsekvenserne af modellerne fremgår af

tabel 2.1

, her-

under modellernes konsekvenser for CO

-udledningerne i 2025 og 2030, afgiftssat-

ser, provenumæssige konsekvenser (umiddelbart og efter adfærd) og samfunds-

økonomiske omkostninger. De enkelte modeller og resultaterne uddybes yderligere i

de særskilte afsnit.

Boks 2.2

giver et overblik over de vigtigste begreber til forståelse

af modelresultaterne både i tabellen og i gennemgangen af de øvrige kapitler.

Tabel 2.1 angiver model-

lernes samlede konse-

kvenser

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 22

Tabel 2.1. Overblik over konsekvenserne af modellerne

-reduktion

(mio. ton)

Afgiftssats i 2030

(kr. pr. ton)

Omkostninger

og provenu

(mia. kr.)

Samfundsøkono-

miske omkostnin-

ger/skyggepris

(kr. pr. ton)

Mar-

ginal

2025

CCS,

herunder

Ikke-

2030 negative kvote

udled- /kvote

ninger

3,5

0,7

750/

375

750/

375

Umid-

Sats

Provenu Gns. (efter

delbar

minera-

efter

kompen-

belast-

logi

adfærd

)

sation)

ning

375

2,8

0,8

350 (250)

Model 1 (Bil-

ligste redukti-

oner)

Model 2 (Del-

vis håndte-

ring af læ-

kage)

Model 3

(Yderligere

håndtering af

lækage)

1,0

750

0,7

3,5

1,7

100

2,3

500 (500)

850

0,6

3,5

2,0

600/

225

100

1,6

-0,5

500 (525)

875

Anm.: Satser og skyggepriser er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton CO

. Totaler kan afvige fra summen på grund af

afrundinger. Satser vises i 2022-priser, mens provenuvirkninger vises i 2022-niveau. Det er antaget, at afgifterne

løbende indekseres med det generelle prisniveau. Tilbageløbet er regnet under antagelse af fuld nedvæltning i

lønninger

, jf. afsnit 2.4.

CCS indgår som teknisk reduktion. Det er beregningsteknisk antaget, at et eventuelt

mindreprovenu dækkes af en forøgelse af bundskatten, og et eventuelt merprovenu i 2030 anvendes til en generel

nedsættelse af selskabsskatten.

Note 1: For en række afgiftsbaser er der i EU's Energibeskatningsdirektiv indført minimumsenergiafgifter. En sats på

750 kr. pr. ton CO

skal i den forbindelse tolkes som summen af CO

- og energiafgiften.

Note 2: Opgjort ekskl. omlægning af rumvarme.

Note 3: Opgjort efter omlægning af rumvarmeafgiften og tilskud til CCS.

Note 4: De samfundsøkonomiske omkostninger er opgjort i faktorpriser.

Kilde: Egne beregninger.

Der er grundlæggende usikkerhed knyttet til de opgjorte effekter i tabellen, herunder

når de fordeles på brancheniveau. Det skyldes først og fremmest usikkerhed om ad-

færdseffekterne og den teknologiske udvikling, ligesom der også er usikkerhed ved

de fremskrevne afgiftsgrundlag.

Boks 2.2

Nøglebegreber i forbindelse med modelberegninger

Effektberegninger er fo-

retaget med usikkerhed

Den umiddelbare belastning defineres som den virkning, en afgiftsændring har på de CO

-ud-

ledende virksomheder, inden virksomhederne begynder at ændre adfærd. Den udregnes

som produktet af virksomhedens CO

-udledning og afgiftsforhøjelsen.

Provenu efter adfærd defineres som provenuvirkningen af en afgiftsændring, hvor der er taget

højde for ændringer i adfærd samt skatteændringens effekt på statens øvrige indtægter og

udgifter. Det er dette provenu, der kan disponeres til fx lempelser af skatter og finansiering af

tilskud. Provenu efter adfærd kaldes i andre sammenhænge for effekten på statsfinanserne og

provenu efter tilbageløb og adfærd.

Den samfundsøkonomiske omkostning angiver værdien af det velfærdstab, samfundet ople-

ver som følge af øget beskatning og tilskud. Den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton

kaldes også skyggeprisen. Der skelnes imellem den gennemsnitlige skyggepris, som

dækker over den samlede samfundsøkonomiske omkostning pr. ton reduceret CO

, og den

marginale skyggepris, der dækker over den samfundsøkonomiske omkostning ved at redu-

cere ét ton CO

mere.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 23

Når der indføres en CO

-afgift, kan CO

-reduktionerne opgøres i to typer af reduktioner: tekni-

ske og strukturelle effekter.

Tekniske effekter dækker over reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men redu-

cerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via energieffektiviseringer, elektrificering, brænd-

selsskift osv.

Strukturelle effekter (alternativt erhvervsforskydninger) dækker over reduktioner fra produkti-

onsnedgang eller udflytning samt evt. grænsehandel. Det sker som følge af, at danske virk-

somheder ved en afgiftsforhøjelse er mindre konkurrencedygtige relativt til udenlandske virk-

somheder og derfor bliver nødsaget til at sænke eller udflytte deres produktion, eller at CO

intensive produkter bliver dyrere relativt til CO

-lette produkter, hvilket får forbrugerne til i hø-

jere grad at flytte deres forbrug mod CO

-lette produkter.

Ved beregning af CO

-reduktionseffekten af en afgiftsforhøjelse er det lagt til grund, at man får

flest CO

-reduktioner pr. krones afgiftsbelastning ved lave afgiftsforhøjelser, hvorimod det ved

store afgiftsforhøjelser kræver en større afgiftsforhøjelse at reducere med yderligere ét ton

. Det er således antaget, at hver krones afgiftsforhøjelse giver samme procentvise reduk-

tion i CO

-udledningerne.

Endvidere forudsættes det, at virksomhederne i et givet år reagerer delvist på den faktiske af-

giftsforhøjelse i året og delvist på den forventede endelige afgift i 2030. Reaktionen på den fak-

tiske afgift i året giver sig fx til udtryk ved, at virksomheder vil reducere udledning ved tiltag så-

som at spare på energien og justere i produktionsomfanget. Reaktionen på den forventede

endelige afgift vil påvirke virksomhedernes investeringsbeslutninger i fx energieffektiviserende

maskiner, elektrificering mv. Reaktionen på den endelige afgift er forudsat at starte allerede

ved annonceringstidspunktet.

De forskellige begreber og regnemetoder, herunder de enkelte branchers mulighed for omstil-

ling til mindre CO

-intensiv produktion, der ligger til grund for modelberegningerne, er yderli-

gere uddybet i rapportens dokumentationsnotat

2.3.2 Fællestræk for de tre afgiftsmodeller

Som nævnt, er en række fællestræk gennemgående i alle Ekspertgruppens model-

ler. Det gælder følgende: Omlægning af energiafgifterne, udvidelse af afgiftsgrundla-

get, nedslag i afgiften for en del af den forventede kvotepris og tilskud til negative

udledninger samt andre dele som afskaffelse af det nuværende CO

-bundfradrag,

gradvis indfasning af afgifterne og løbende indeksering af afgiftssatserne. Disse ele-

menter adskiller således ikke de tre modeller. Fællestrækkene er gennemgås i de

næste afsnit.

Omlægning af energiafgifterne til CO

-afgift

Fossile brændsler er typisk pålagt energiafgift, og uden for kvotesektoren er fossile

brændsler også pålagt CO

-afgift

, jf. afsnit 5.1

. Energiafgiften betales i dag på bag-

grund af energiindholdet i brændslet og er derfor differentieret på tværs, når den op-

gøres pr. ton udledt CO

. Det hænger sammen med, at forskellige energiprodukter

har forskelligt CO

-indhold.

I modellerne omlægges energiafgifterne (delvist) til en CO

-afgift. Det betyder, at

energiprodukter med et højt CO

-indhold vil blive beskattet hårdere, mens energi-

produkter med et lavt CO

-indhold modsat bliver beskattet lempeligere i forhold til i

dag. Især kul og olie har et højere CO

-indhold end naturgas. Denne omlægning vil

En række elementer er

gennemgående i de tre

præsenterede afgiftsmo-

deller

Energiafgifterne er diffe-

rentieret, når de opgøres

pr. ton udledt CO

Derfor omlægges energi-

afgifterne til CO

-afgifter,

hvilket isoleret set giver

en mere ensartet beskat-

ning

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 24

isoleret set give en mere ensartet CO

-beskatning på tværs af brændsler, da afgif-

terne målrettes mod CO

i stedet for energiindhold. Konkret foreslås følgende om-

lægning på de relevante områder:

•

For energiafgifterne på brændsler til proces i industri og andre erhverv omlæg-

ges så meget som muligt af energiafgiften til en CO

-afgift.

Det vil i udgangs-

punktet være en tilnærmelsesvis fuld omlægning. Det gøres ved, at energiafgif-

terne gradvis fjernes, mens en stigende CO

-afgift indfases.

For rumvarmeafgifterne, dvs. energiafgifterne for kollektiv og individuel varme,

omlægges en del af energiafgiften til CO

-afgift svarende til størrelsen på den

generelle CO

-afgift i ikke-kvotesektoren.

-afgiften vil således være ens

på tværs af anvendelser. En del af energiafgiften på rumvarme bevares, da den

nuværende afgift overstiger de foreslåede niveauer for CO

-afgiften. Omlægnin-

gen indebærer, at de relative priser på forskellige brændsler til rumopvarmning i

højere grad afspejler forskelle i den udledte mængde CO

. Omlægning samt de

nærmere konsekvenser for varmesektoren er uddybet i afsnit 3.1.

For brændstofafgifterne på transportområdet (benzin og diesel) sker omlægnin-

gen på samme måde som for rumvarmeafgifterne. Der sker således ikke en af-

giftsstigning for benzin og diesel, men omlægningen sikrer, at den generelle

-afgift gælder på tværs af områderne industri, erhverv mv., rumvarme og

brændstofafgifter. Omlægningen af brændstofafgifter for vejtransport er uddy-

bet i afsnit 3.2.

Procesafgifterne omlæg-

ges mest muligt til CO

afgifter

Afgifterne på produktion

af kollektiv og individuel

varme omlægges delvist

•

Brændstofafgifterne om-

lægges også delvist for at

sikre en generel CO

-af-

gift på tværs

Hertil bemærkes, at det for nuværende ikke er muligt at skønne over effekterne af

en omlægning af rumvarmeafgifterne på affaldsområdet, herunder EU-forpligtelser

for affaldssektoren, kapacitetstilpasning, import, udsortering og genanvendelsesmål.

Det skyldes, at der inden for de seneste år er gennemført en række ændringer inden

for affaldssektoren, der endnu ikke er trådt i kraft. De konkrete effekter skal derfor

undersøges nærmere, herunder samspillet med øvrig regulering. Det vurderes

umiddelbart at ligge uden for Ekspertgruppens undersøgelsesområde, og Ekspert-

gruppen anbefaler, at dette undersøges yderligere særskilt fra Ekspertgruppens ar-

bejde,

jf. afsnit 3.1

Overordnet forventes omlægningen at bidrage til en mere ensartet beskatning og

tilskynde til CO

-reduktioner. Det forventes imidlertid, at reduktionerne ved selve

omlægningen isoleret set vil være relativt begrænset.

Udvidelse til områder der i dag ikke er afgiftsbelagt

Udledning af CO

på en række veldefinerede områder inden for industri, ikke-vejgå-

ende transport og elproduktion er i dag ikke pålagt energi- eller CO

-afgift. Det gæl-

Det er ikke muligt at

skønne over effekterne

fra omlægningen på af-

faldsområdet

Det bidrager til en mere

ensartet beskatning,

samt begrænsede reduk-

tioner

En række veldefinerede

områder er i dag fritaget

for afgift

I denne sammenhæng dækker proces over energiforbrug i produktionsprocesser i industrien og andre erhverv.

Det dækker således over energiforbrug i fx fødevareindustrien og gartnerierne, men ikke energiforbrug til opvarmning

i fx husstande. Industri og andre erhverv dækker i denne sammenhæng over (i) almindelig proces (ETS), (ii) alminde-

lig proces (ikke-ETS), (iii) landbrug mv. (energirelateret), (iv) gartnerier (ETS), (v) gartneri (ikke-ETS), (vi) mineralogi-

ske processer mv. (energi).

Omlægning fra energiafgifter til CO

-afgift indrettes, så det sikres, at den sker i overensstemmelse med energibe-

skatningsdirektivets minimumssatser. Med udgangspunkt i det eksisterende energibeskatningsdirektiv indebærer det,

at ikke hele energiafgiften kan omlægges, idet der fx skal være en minimumssats.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 25

der færgers og fiskeres brændstofforbrug, indenrigsflyvninger, energirelaterede (ind-

til 2025) og ikke-energirelaterede udledninger fra mineralogiske processer mv.,

Nordsøens energiforbrug, raffinaderiers udledninger og brug af fossile brændsler til

elproduktion.

Udvidelser hertil vil være et skridt i retning af en mere ensartet CO

-afgift, så i alle

modellerne udvides afgiftsgrundlaget for CO

-afgiften til disse områder.

Det gældende energibeskatningsdirektiv indeholder en række obligatoriske fritagel-

ser for flere af disse erhverv. I forslaget til revision af energibeskatningsdirektivet

lægges der op til, at nogle af de obligatoriske fritagelser ophæves

, jf. kapitel 5

. Ved

udvidelserne af CO

-afgiften er det derfor en forudsætning, at de kan indrettes på

en måde, som er EU-medholdelig og ikke strider mod energibeskatningsdirektivet,

de obligatoriske afgiftsfritagelser eller øvrige juridiske forpligtelser.

Ensretning af afgiftsniveauer

For at sikre de samfundsøkonomisk billigste reduktioner bør CO

-afgiften være ens-

artet. Efter omlægningen og udvidelserne ensrettes afgiftsniveauerne derfor over-

ordnet på tværs af anvendelsesområder i alle modellerne. De konkrete niveauer og

den præcise ensretning varierer i de præsenterede

modeller, jf. afsnit 2.3.3-2.3.5

Der gives et afgiftsnedslag for en del af kvoteprisen

Virksomheder omfattet af EU’s kvotehandelssystem

står for udledning af ca. 5 mio.

ton CO

ud af de samlede 7,3 mio. ton CO

i 2030 fra industri og øvrige erhverv,

ikke-vejgående transport og elproduktion.

Virksomheder med produktionsprocesser omfattet af kvotehandelssystemet betaler

ud over eventuelle nationale afgifter også en kvotepris til EU. I den seneste frem-

skrivning (primo 2022) skønnes den at udgøre ca. 750 kr. pr. ton CO

i 2030. Der-

udover tildeles de et antal gratiskvoter for at modvirke lækage ud af EU. Andelen af

gratiskvoter udgør i øjeblikket ca. 40 pct. i gennemsnit, men ventes at falde frem-

over.

Set fra et europæisk udgangspunkt vil de billigst mulige reduktioner opnås ved en

ens marginalpris på udledninger i alle EU-lande, hvilket vil indebære et fradrag i den

nationale afgift for kvotevirksomhederne svarende til kvoteprisen.

Et hensyn til at ligestille alle virksomheder kan ligeledes tilsige, at virksomheder in-

den for og uden for kvotesektoren betaler samme CO

-pris. Det vil igen sige, at kvo-

teomfattede virksomheder tildeles fuldt nedslag for kvoteprisen i den indenlandske

-afgift. I modsat retning trækker dog, at flere store udledere i kvotesektoren til-

deles gratiskvoter og dermed ikke belastes fuldt ud af kvotebetalingen.

Dertil kommer, at Danmark med 70 pct.-målet har påtaget sig en større reduktions-

forpligtelse end krævet af EU. Det kan tale for, at man lægger vægt på at minimere

Danmarks samfundsøkonomiske omkostning ved at opfylde målet. Fra et dansk

samfundsøkonomisk synspunkt er kvoteprisen en meromkostning ved at bruge fos-

sile brændsler inden for kvotesektoren. Det skyldes, at danske virksomheders beta-

ling for at bruge en ekstra kvote ikke tilfalder den danske statskasse, men derimod

den udenlandske sælger af kvoten. Denne samfundsøkonomiske meromkostning in-

den for kvotesektoren bør som udgangspunkt afspejles i den pris på brændslerne,

-afgiften udvides til

disse områder

Udvidelserne skal indret-

tes, så de er forenelige

med bl.a. energibeskat-

ningsdirektivet

-afgiften ensrettes på

tværs, hvor den præcise

indretning varierer i mo-

dellerne

Kvoteomfattede virksom-

heder udleder 5 ud af 7,3

mio. ton CO

i 2030.

De betaler ud over afgif-

ter en kvotepris, der

skønnes at udgøre 750

kr. pr. ton CO

i 2030.

Fra europæisk synspunkt

bør marginalprisen være

ens på udledninger i EU

Hensyn til at ligestille

virksomheder kan ligele-

des tilsige samme CO

pris

Fra et dansk samfunds-

økonomisk perspektiv

bør der dog ikke tages

højde for kvoteprisen

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 26

som virksomhederne i kvotesektoren konfronteres med. Det indebærer, at der ikke

skal gives nedslag for kvoteprisen i den indenlandske CO

-afgift.

Virksomheder i kvotesektoren er imidlertid blandt de mest CO

-intensive, og deres

omkostninger vil derfor typisk stige forholdsvis mere ved indførelse eller forhøjelse af

en CO

-afgift. De risikerer derfor at miste markedsandele eller flytte produktionen til

udlandet, hvis de pålægges en høj CO

-afgift. I begge tilfælde vil der ske CO

-læ-

kage, idet faldende produktion og udledninger i Danmark helt eller delvist vil blive

modsvaret af stigende produktion og udledninger i udlandet. Derfor taler hensyn til

-lækage for, at kvoteomfattede virksomheder får lempeligere beskatning.

Overvejelser om et nedslag i kvoteprisen skal således ske med afsæt i en afvejning

mellem den samfundsøkonomiske billigste løsning, et hensyn til kvoteomfattede virk-

somheders højere risiko for lækage, en rimelighedsbetragtning om samme marginal-

pris for virksomhederne inden og uden for kvotesektoren og et hensyn til omfanget

af gratiskvoter.

Som en sammenvejning af de modstridende hensyn lægger Ekspertgruppen i de

præsenterede modeller til grund, at der gives et delvist nedslag for kvoteprisen på

50 pct. Kompromiset skal ses i lyset af, at hverken fuldt eller intet nedslag vurderes

at være optimalt. I afsnit 4.4 er der desuden vist modeller med nedslag for kvotepri-

sen på 0 og 100 pct.

Størrelsen af kvotenedslaget skal endvidere ses i lyset af, at størstedelen af udled-

ningerne er koncentreret i kvotesektoren. For en given reduktionsmålsætning vil et

større nedslag for kvoteprisen indebære, at afgiften skal være mærkbart højere,

jf.

tabel 4.2 i kapitel 4

. Det betyder, at de kvoteomfattede virksomheder i meget stort

omfang selv ville skulle bære byrden ved et højere nedslag.

Tilskyndelse til negative udledninger

En fuldt omkostningseffektiv CO

-afgift kræver, at incitamentet til reduktioner er det

samme på tværs af alle aktiviteter, der er omfattet af 70 pct.-målet. Det omfatter

også negative udledninger, der indgår på lige fod med reduktion af positive udled-

ninger. Da negative udledninger indgår i 70 pct.-målet, bør de i udgangspunktet til-

deles et tilskud (en ”negativ afgift”)

med en sats svarende til CO

-afgiften. Det sikrer

det samme incitament til at sænke udledningerne overalt, hvorved reduktionsindsat-

sen sker, hvor den er billigst. Tilskuddet skal principielt kunne opnås af alle teknolo-

gier, der kan sikre negative udledninger. Det lægges dog til grund i beregningerne,

at det kun er via fangst og lagring af CO

fra biogene kilder (BECCS), at der sker

negative udledninger.

Fra et samfundsøkonomisk perspektiv bør udbetaling af afgiften på negative udled-

ninger ske via skattesystemet og uden begrænsning, så alle negative udledninger

modtager et tilskud svarende til afgiftssatsen. Af hensyn til statens budgetsikkerhed

kan det dog være nødvendigt at lægge et loft over den samlede udbetaling af nega-

tive afgifter. I Ekspertgruppens afgiftsmodeller udmøntes tilskyndelsen til negative

udledninger derfor som en tilskudspulje med et loft. En tilskudspulje med et fastsat

loft kan endvidere understøtte konkurrence og reducere støtteomkostningerne.

Puljen indrettes både med et loft for den samlede pulje og et loft for støtten pr. ton

-reduktion. Puljens samlede størrelse er fastsat ud fra et skøn over støttebeho-

vet ved en given støttesats pr. ton reduktion.

Virksomheder i kvote-

sektoren er imidlertid

energiintensive og læka-

geudsatte, hvilket kan

tale for et nedslag.

Et nedslag for kvotepri-

sen er en afvejning mel-

lem alle disse hensyn

Ud fra disse modstrid-

ende hensyn anbefales et

50 pct. nedslag for kvote-

prisen.

Med en højere kvotened-

slag vil afgiften også

skulle fastsættes tilsva-

rende højere

En fuldt omkostningsef-

fektiv CO

-afgift bør have

samme incitament på po-

sitive og negative udled-

ninger

Afgift på negative udled-

ninger bør ske via puljer

Med loft for samlede

pulje og støtte pr. ton

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 27

Den maksimale støtte pr. ton reduktion fastsættes i Ekspertgruppens første afgifts-

model efter CO

-afgiften i ikke-kvotesektoren. Dermed sikres to grundlæggende ba-

lancer. For det første er det marginale incitament til reduktioner i ikke-kvotesektoren

ens ved positive og negative udledninger. For det andet er incitamentet til negative

udledninger i kvotesektoren og ikke-kvotesektoren det samme. Det stemmer

overens med, at negative udledninger inden for og uden for kvotesektoren tæller

lige meget i opfyldelsen af 70 pct.-målet, hvorimod negative udledninger ikke indgår

i kvotehandelssystemet. Støttesatsen betyder, at kvotesektoren vil have et forskelligt

incitament til reduktion af positive udledninger og negative udledninger.

Tilskudspuljen forudsættes udformet som en konkurrencemodel, hvor de billigste re-

duktioner pr. ton CO

modtager støtte først.

I afvejningen af andre hensyn end omkostningseffektivitet kan tilskudssatsen til ne-

gative udledninger også sættes højere end afgiftsniveauet i ikke-kvotesektoren. Det

vil være tilfældet i model 2 og 3, hvor der afviges fra hensynet til omkostningseffekti-

vitet for netop at begrænse erhvervsbelastningen og risikoen for lækage, fordi et hø-

jere tilskud gør det muligt at opnå samme reduktion med en lavere afgiftssats.

Øvrige fællestræk: Afskaffelse af nuværende CO

-bundfradrag,

gradvis indfasning og løbende indeksering

Virksomheder med energiintensive produktionsprocesser, der i 2008 ikke var omfat-

tet af EU’s kvotehandelssystem, modtager i dag et bundfradrag i CO

-afgiften. Det

blev indført for at sidestille virksomheder uden for EU’s kvotehandelssystem med

dem indenfor, der modtager gratiskvoter. Det er typisk mindre, energiintensive virk-

somheder inden for gartnerierhvervet og fødevareindustrien.

I modellerne er det forudsat, at bundfradraget afskaffes. Bundfradraget giver en be-

grænset tilskyndelse til reduktioner for de omfattede virksomheder, da det udgør en

meget høj andel af afgiften, og overskydende bundfradrag ikke kan udbetales som

tilskud. Desuden afspejler det i mindre grad virksomhedernes aktuelle kompensati-

onsbehov, da bundfradraget er baseret på virksomhedernes udledninger tilbage i

enten perioden 2003-2007 eller i 2007. En afskaffelse vil ligeledes bidrage til et enk-

lere og mere ensartet afgiftssystem.

I de analyserede afgiftsmodeller forudsættes det, at CO

-afgiften indfases gradvist

fra 2025 til 2030 for at give virksomheder tid til at tilpasse sig, herunder på de områ-

der, som oplever de største afgiftsstigninger.

Konkret forhøjes CO

-afgiften for kvoteomfattede sektorer til 75 kr. pr. ton CO

2025, mens afgiften for de ikke-kvoteomfattede sektorer forhøjes til 350 kr. pr. ton

i 2025. Herefter forhøjes alle afgifterne lineært frem mod en ensartet afgiftssats

i 2030. For kvoteomfattede sektorer, der allerede er pålagt en afgift over 75 kr. pr.

ton CO

i 2025 (gartnerier og alm. proces), fastholdes afgiften, indtil den generelle

afgift for kvoteomfattede virksomheder overstiger denne. Den nøjagtige indfasning

inklusive den forventede kvotepris er skitseret i

tabel 2.2

Støtten pr. ton bør i ud-

gangspunktet maksimalt

svare til CO

-afgiftssat-

sen i ikke-kvotesektoren

Puljen indrettes som en

konkurrencemodel

Andre hensyn kan retfær-

diggøre en højere til-

skudssats som i model 2

og model 3

Bestemte virksomheder

har i dag et bundfradrag i

-afgiften

Dette anbefales afskaffet

i modellerne

Afgifterne indfases line-

ært fra 2025 til 2030

Hvor den nøjagtige ind-

fasning fremgår af tabel

2.2.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 28

Tabel 2.2. Indfasning af ensartet CO

-afgift i model 1-3

Kr./ton CO2

Model 1

Ikke-kvote

Kvote (inkl. forventet kvotepris)

Model 2

Ikke-kvote

Kvote (inkl. forventet kvotepris)

Mineralogiske processer mv.

(inkl. forventet kvotepris)

Model 3

Ikke-kvote

Kvote (inkl. forventet kvotepris)

Mineralogiske processer mv.

(inkl. forventet kvotepris)

Kilde: Egne beregninger.

350

75 (730)

430

510

590

670

750

135 (805) 195 (885) 255 (965) 315 (1045) 375 (1125)

2025

2026

2027

2028

2029

2030

350

75 (730)

430

510

590

670

750

135 (805) 195 (885) 255 (965) 315 (1045) 375 (1125)

80 (750)

85 (775)

90 (800)

95 (825)

100 (850)

350

75 (730)

400

450

500

550

600

105 (775) 135 (825) 165 (875) 195 (925) 225 (975)

80 (750)

85 (775)

90 (800)

95 (825)

100 (850)

I modellerne er der en reduktionseffekt i 2025, selvom afgifterne først forhøjes her-

fra. Som forklaret i boks 2.2 skyldes det, at virksomhederne ud over den faktiske af-

gift også skønnes at reagere på den forventede fremtidige afgift via fx deres investe-

ringsbeslutninger.

Afgiftsindfasningen i modellerne er beregningsteknisk fastlagt lineært fra 2025, men

hvis der er et politisk ønske om det, kan indfasningen også ske hurtigere. Det vil på-

virke omfanget af reduktionerne i 2025, men ikke i 2030.

Afgifterne indekseres desuden løbende med prisudviklingen, for at de ikke udhules

af inflation. I modellerne er afgiftssatser og den forventede kvotepris opgjort i 2022-

priser.

Der vil dog stadig være

en reduktion i 2025

Politiske ønsker kan til-

sige en hurtigere indfas-

ning end lagt til grund

Afgifterne indekseres lø-

bende

2.3.3 Model 1: Billigste reduktioner

Model 1 er opbygget med udgangspunkt i et omkostningseffektivt system, hvor der

–

ud over de nævnte fællestræk

–

er ensartede CO

-afgiftssatser på 750 kr. pr. ton

for virksomheder uden for kvotesektoren, 375 kr. for virksomheder inden for

kvotesektoren og et tilskud på maksimalt 750 kr. pr. ton CO

for negative udlednin-

ger.

Satsen på 750 kr. pr. ton CO

uden for kvotesektoren er desuden den samme som

den forventede kvotepris i 2030. Det betyder, at kvoteomfattede virksomheder ved

den forventede kvotepris på 750 kr. pr. ton CO

har en samlet betaling fra afgiften

og kvoten på 1.125 kr. pr. ton CO

Modellens satser fra afgifterne og kvoten er illustreret i

figur 2.6

Model 1 tager udgangs-

punkt i et omkostningsef-

fektivt afgiftssystem

Hvor satsen uden for

kvotesektoren svarer til

den forventede kvotepris

i 2030

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 29

Figur 2.6. Model 1

–

satser efter omlægning

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

CO₂-afgift

Energiafgift

Kvotepris

Samlet afgift inden omlægning (inkl. kvotepris)

Kr. pt. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Indenrigsfly

Jernbanen

Benzin

Diesel

Landbrug mv. (ikke-ETS)

Raffinaderier

Færger

Fiskere

Nordsøen

Mineralogi mv. (ikke-energi)

Alm. Proces (ikke-ETS)

Elproduktion

Rumvarme (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ETS)

Alm. Proces (ETS)

Transport

Industri

Mineralogi mv. (energi)

El og varme

Anm.: Landbrug mv. dækker over landbrugets energirelaterede udledninger og gartneriernes energiforbrug. De nuværende energiafgifter er omregnet til CO

-afgifter,

men for en række afgiftsbaser er der i EU's Energibeskatningsdirektiv minimumsenergiafgifter, så satserne skal i den forbindelse tolkes som summen af CO

- og

energiafgiften. Industriens

energiafgift efter omlægning afspejler EU’s Energibeskatningsdirektivs minimumsafgifter. ”Samlet afgift inden omlægning

(inkl.

kvotepris)”dækker

over summen af kvoteprisen (for kvoteomfattede virksomheder) og de indenlandske afgiftssatser, der vil gælde

i 2030 i medfør af den politiske aftale

af december 2020 om en grøn skattereform. Der er ikke medregnet gratiskvoter og bundfradrag. Der er brugt seneste fremskrivning af kvoteprisen på 750 kr. pr. ton

i 2030 (2022-priser).

Kilde: Egne beregninger.

Modellens afgifter giver anledning til et merprovenu, der i beregningerne tilbagefø-

res bredt til erhvervslivet via en generel lempelse af selskabsskatten.

Hovedresultaterne for model 1 fremgår af

tabel 2.3

Merprovenuet tilbagefø-

res via selskabsskatten

Rumvarme (ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 30

Tabel 2.3. Hovedresultater af model 1

Model 1 Billigste reduktioner: 750 / 375 kr. pr. ton (ikke-kvote/kvote)

-reduktioner

2025

2030

- heraf nega-

tive udlednin-

ger

Andel af tekni-

ske reduktio-

ner

Omkostninger og provenu, 2030

Samfundsøkonomi, 2030

Umiddelbar

1,0 mio. ton

2,8 mia. kr. Omkostning

1,3 mia. kr.

afgiftsbelastning

Omkostning

Provenu efter ad-

3,5 mio. ton

1,2 mia. kr. (efter kompensa- 0,9 mia. kr.

færd

tion)

0,7 mio. ton

Tilskud (negativ

afgift)

-0,4 mia. kr. Gns. skyggepris

Gns. skyggepris

0,8 mia. kr. (efter kompensa-

tion)

350 kr. pr.

ton

250 kr. pr.

ton

Provenu til kom-

47 pct. pensation (via

selskabsskat)

Anm.: Se tabel 2.1. Hovedresultater efter kompensation er efter tilbageførsel af provenuet via generel lempelse af

selskabsskatten.

Note 1: Angiver de skønnede, negative udledninger fra fangst og lagring af biogene kilder ved en tilskudssats på 750

kr. pr. ton CO

Kilde: Egne beregninger

Model 1 er den af de tre viste modeller, der medfører de samfundsøkonomisk billig-

ste reduktioner i industrien mv., da afgiften ud over nedslaget for kvoteprisen er

ensartet.

At reduktionerne er de samfundsøkonomisk billigste betyder, at omkostningerne i

form af tab af økonomisk velfærd (fx tab af velstand eller mindre realløn) for et givet

reduktionsniveau minimeres, hvilket afspejles i en lav skyggepris (samfundsøkono-

miske omkostninger pr. ton reduceret CO

). Den samlede samfundsøkonomiske

omkostning er på 1,3 mia. kr. svarende til en gennemsnitlig skyggepris på 350 kr.

pr. ton CO

, før mulige gevinster fra anvendelse af provenuet er indregnet og 250

kr. pr. ton CO

efter lempelsen af selskabsskatten. Sammenlignet med andre områ-

der, fx transport, hvor den afgiftsmæssige skyggepris for privatbilisme udgør i stør-

relsesordenen 2.000 kr. pr. ton CO

, er det meget billige reduktioner målt i sam-

fundsøkonomisk omkostning.

Det hænger også sammen med, at en stor del af industrien på nuværende tidspunkt

har lave eller ingen afgifter, så selv relativt billige reduktionstiltag ikke på nuværende

tidspunkt er rentable, men vil blive det med højere afgifter.

Modellen skønnes at give 0,7 mio. ton CO

reduktion fra negative udledninger, som

forventes at komme fra fangst og lagring af CO

(CCS) fra biogasanlæg samt bio-

masse- og affaldsværker i varmesektoren.

Udover at modellen giver anledning til omkostningseffektive reduktioner, vurderes

den også at indebære store konsekvenser for virksomheder med meget CO

-inten-

siv produktion. Det kan illustreres ved, at kun ca. 47 pct. af de opnåede reduktioner

skønnes at fremkomme via tekniske effekter, hvoraf en del sikres via tilskud til nega-

tive udledninger (negativ afgift). Det betyder, at over halvdelen (53 pct.) af reduktio-

nerne kommer fra struktureffekter, der dækker over reduktioner fra produktionsned-

gang eller udflytning.

Modellen har lave sam-

fundsøkonomiske om-

kostninger

Især sammenlignet med

andre områder, fx trans-

port, er det samfunds-

økonomisk ’billige’ re-

duktioner

Bl.a. fordi de nuværende

afgifter er lave

0,7 mio. ton skønnes at

komme fra negative ud-

ledninger

Modellen vil indebære in-

denlandsk produktions-

nedgang for CO

-inten-

sive virksomheder

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 31

Struktureffekter og erhvervsforskydninger behøver ikke nødvendigvis direkte at re-

sultere i lækage, hvis fx forbruget også ændres som følge af afgiften. Det kan være

tilfældet for dele af den ikke-vejgående transport, som bortfalder ved stigende priser

og erstattes af andet forbrug. Store struktureffekter vil dog oftest være et udtryk for

en betydelig lækagerisiko.

Lækage kan også ske gennem en lang række andre kanaler end produktion, der

flytter til udlandet, eller markedsandele, der tabes. Lækage kan fx også forekomme

gennem kvotehandelssystemet eller via priseffekter på markedet for fossile brænds-

ler. Overvejelser om lækage er uddybet i afsnit 8.2.

De store struktureffekter i model 1 hænger sammen med, at industriens CO

-udled-

ninger er stærkt koncentreret på få store udledere. Når disse virksomheder har me-

get store udledninger i forhold til deres størrelse, er deres overskud, omkostninger,

bruttoværditilvækst (BVT) og antal ansatte forholdsvis begrænsede i forhold til om-

fanget af deres CO

-udledninger.

Det medfører, at disse udledere ved en generel, ensartet CO

-afgift ikke nødvendig-

vis har et stort overskud til at dække afgiftsbyrden. Afgiften vil tilmed udgøre en rela-

tivt stor forøgelse af deres omkostninger, hvilket

–

hvis den overvæltes i prisen - vil

give en stor prisstigning. Prisstigningen vil typisk medføre, at efterspørgslen efter de-

res produkter falder, og de derfor må begrænse den indenlandske produktion, fordi

de taber markedsandele til udenlandske konkurrenter og må lukke ned eller flytte

produktionen til udlandet. En større del af det indenlandske forbrug af de produce-

rede varer vil dermed blive dækket af import, hvilket vil resultere i lækage.

Reduktionerne fra disse

struktureffekter vil ofte

indebære lækagerisiko

Lækage kan dog komme

fra andre kanaler end ud-

flytning af produktion

Struktureffekterne er et

resultat af meget koncen-

trerede udledninger

Hvor de store udledere

typisk udgør en lille del af

den samlede økonomi

Figur 2.7

illustrerer reduktionerne fra modellen på brancheniveau opdelt på tekni-

ske- og struktureffekter. I figuren angiver den mørke del af søjlerne det procentvise

fald i CO

-udledningen fra fald i produktionen, mens den lysere del angiver det pro-

centvise fald fra tekniske reduktioner, dvs. fald i udledningen pr. produceret enhed.

Derudover er den absolutte reduktion for branchen illustreret på højre akse.

Figur 2.7 viser fordelin-

gen mellem struktur- og

tekniske effekter

Bruttoværditilvæksten (BVT) er et mål for værditilvæksten (forøgelsen af værdien af varer eller tjenester) i samfun-

det eller i et erhverv, inkl. produktionskatter, men før evt. produktskatter og afgifter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 32

Figur 2.7. Model 1

–

andel struktur- og tekniske effekter i forhold til grundlaget

Pct. af udledninger

100

1,0

0,5

Mio. ton CO

2,0

Struktureffekt (pct.)

Teknisk effekt (pct.)

Absolut reduktion (højre akse)

1,5

0,0

Indenrigsfly

Alm. proces

(ikke-ETS)

Alm. proces

(ETS)

Færger

Fiskere

Nordsøen

Raffinaderier

Jernbanen

Transport

Industri

Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre

akse). Tekniske effekter dækker over reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via

energieffektiviseringer, elektrificering, brændselsskift osv. Struktureffekter dækker over reduktioner fra produktionsnedgang eller udflytning. Det kan ske som følge af, at

danske virksomheder nu er mindre konkurrencedygtige relativt til udenlandske virksomheder og derfor bliver nødsaget til at sænke deres produktion, eller ved at CO

intensive produkter bliver dyrere relativt til CO

-lette produkter, hvilket får forbrugerne til at flytte deres forbrug.

Kilde: Egne beregninger.

Det skønnes, at udledningerne fra cementproduktionen vil falde med over 85 pct.,

hvoraf tilnærmelsesvis det hele kan tilskrives struktureffekter. Da cementproduktio-

nen forventes at dække godt 20 pct. af industriens udledninger efter indregning af

en højere kvotepris, udgør det en stor andel af de samlede reduktioner. Samme for-

hold gør sig gældende for flere andre af industriens store udledere, heriblandt raffi-

naderierne. Det skønnes, at knap 2/3 af reduktionerne kan henføres til få meget

-intensive virksomheder inden for netop mineralogiske processer mv., raffinade-

rierne og enkelte større kvoteomfattede industrivirksomheder.

Dette faktum er på sin vis den ensartede afgiftsmodels styrke, da formålet med CO

afgiften netop også er at sikre, at CO

-intensiv produktion erstattes af mindre CO

intensiv produktion. Det er dog samtidig modellens udfordring, da det medfører en

stor risiko for lækage, hvor CO

-intensiv produktion (med dertilhørende arbejdsplad-

ser) og udledninger blot flyttes til udlandet, så de globale udledninger er uændrede.

Følgeindustrier og virksomheder, som leverer inputs eller aftager varer fra de CO

intensive sektorer, kan ligeledes blive mærkbart påvirket af CO

-afgiften via lavere

efterspørgsel efter deres produkter eller højere priser på deres inputs.

Erhvervsbelastningen og de deraf følgende struktureffekter afhænger i høj grad af

udledningernes størrelse i forhold til værditilvæksten.

Figur 2.8

illustrerer således

dels den absolutte belastning fordelt på sektorer, dels belastningen i forhold til BVT.

Hovedparten af reduktio-

nerne i modellen kan

henføres til få CO

-inten-

sive brancher

–

især ce-

mentproduktionen

Det er både modellen

styrke og svaghed, at

-intensiv produktion

erstattes af mindre CO

intensiv produktion

Følgeindustrier kan også

blive ramt

Belastningen som andel

af BVT viser også, at en-

kelte områder rammes

hårdt.

Tilskud til negati

-ve udledninger

Tilskud

Mineralogi mv.

(øvrige)

Gartnerier

(ikke-ETS)

Mineralogi

(cement)

Landbrug mv.

Elproduktion

Gartnerier

(ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 33

Det ses, at det særligt er færger, fiskeriet, mineralogiske processer mv. (primært ce-

mentproduktionen) og raffinaderierne, der belastes af CO

-afgiften i model 1. Især

cementproduktionen er betydeligt mere belastet end alle de andre områder.

Erhvervsbelastningen er her opgjort efter tilpasning. For brancher, hvor en stor del

af tilpasningen og reduktionerne kan henføres til produktionsnedgang, vil den umid-

delbare belastningen være betydeligt højere. Det gør sig fx gældende for cement-

produktionen, raffinaderierne og fiskere, hvor belastningen før tilpasning er markant

højere relativt til de brancher, der har en mindre produktionsnedgang.

Selv når belastningen er

opgjort efter tilpasning

Figur 2.8. Model 1

–

Erhvervsbelastning efter tilpasning opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

600

500

400

300

200

100

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Pct.

100

Indenrigsfly

Alm. proces

Jernbanen

Gartnerier mv.

Færger

Fiskere

Raffinaderier

Nordsøen

Transport

Landbrug mv.

Industri

Anm.: Belastningen er opgjort efter tilpasning, som forklaret i boks 2.4, og i 2022-priser.

Kilde: Egne beregninger.

Modellens samlede konsekvenser for særligt CO

-intensive erhverv kan udfordre

ønsket om at være et foregangsland, der skal inspirere resten af verden, hvis klima-

målene primært opnås ved at flytte produktion væk fra Danmark. Det kan især være

vanskeligt at forestille sig, at modellen vil inspirere lande med en stor CO

-intensiv

industri. Modsat vil en omstilling, der er unødigt samfundsøkonomisk dyr, heller ikke

være foreneligt med ønsket om at være et foregangsland.

Anvendelse af provenu

Model 1 medfører et merprovenu på ca. 0,8 mia. kr. (efter tilskud til negative udled-

ninger), som kan anvendes til kompensation for erhvervene i form af fx generelle

skattelempelser.

Model 1 kan derfor også

udfordre ønsket om Dan-

mark som foregangsland

Model 1 medfører et mer-

provenu på 0,8 mia. kr.

Elproduktion

Mineralogi

(cement)

Mineralogi

(øvrige)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 34

Det er grundlæggende vanskeligt inden for det eksisterende skattesystem at tilba-

geføre provenuet målrettet de virksomheder, som rammes hårdest af CO

-afgiften.

Disse virksomheder vil typisk ikke have en tilsvarende stor skattebetaling (fra fx sel-

skabsskat) set i forhold til belastningen fra CO

-afgiften.

I modellen er det beregningsteknisk forudsat, at provenuet på 0,8 mia. kr. anvendes

til en lempelse af den generelle selskabsskattesats. Det vil i meget begrænset om-

fang tilfalde de CO

-intensive virksomheder, men særligt brancher med store sel-

skabsskattebetalinger, fx den finansielle sektor og medicinalindustrien,

jf. afsnit 4.6

En selskabsskattelettelse medfører imidlertid, at provenuet fra CO

-afgiften bliver til-

bageført til erhvervene som helhed.

En selskabsskattelettelse vil desuden lede til generelt højere produktivitet, som øger

reallønnen. Derfor opnås en samfundsøkonomisk gevinst ved denne anvendelse af

provenuet. Det skal ses i lyset af, at CO

-afgiften isoleret set indebærer samfunds-

økonomiske omkostninger. For model 1 sænkes de samlede samfundsøkonomiske

omkostninger fra 1,3 mia. kr. til ca. 0,9 mia. kr. ved at anvende provenuet til en lem-

pelse af selskabsskatten.

De samlede ændringer skønnes ikke at have betydelige fordelingsmæssige konse-

kvenser,

jf. afsnit 2.4

Det kan alternativt overvejes at anvende provenuet til lempelser målrettet hushold-

ninger, fx den almindelige elafgift, som er høj og ikke målrettet nedbringelse af CO

Det er primært husholdningerne, der vil få gavn af en lavere elafgift, mens ikke-

momsregistrerede erhverv mv. (fx den finansielle sektor) dog også er omfattet. For-

slaget skal ses i sammenhæng med, at en CO

-afgift i sidste ende bæres af hus-

holdningerne,

jf. afsnit 2.4

, og at der i Ekspertgruppens forslag indføres en afgift på

elproduktionen, som netop er målrettet CO

-udledningen.

En lempelse af den almindelige elafgift vil isoleret set reducere de reale indkomstfor-

skelle, da lavere indkomstgrupper bruger en relativt større del af deres disponible

indkomst på forbrug af el.

Konklusion vedrørende model 1

Sammenfattende viser ovenstående analyse af model 1, at en ensartet CO

-afgift er

et samfundsøkonomisk særdeles effektivt instrument, men også at en stor del af

-reduktionerne i industrien ved denne afgiftsmodel fremkommer ved produkti-

onsnedgang i brancher med stor lækagerisiko.

Analysen viser endvidere, at lækageproblemet ikke kan løses ved at anvende af-

giftsprovenuet til generelle skattelettelser, fx i form af en sænkning af selskabsskat-

ten, da det ikke vil være målrettet de hårdest ramte virksomheder. Derfor afviger de

følgende modeller fra princippet om en helt ensartet beskatning og inddrager andet

end afgiftssystemet. Modellerne inkluderer instrumenter, som i højere grad imøde-

kommer ønsket om at tage hensyn til CO

-lækage og den eksisterende erhvervs-

struktur.

Det er dog svært at tilba-

geføre det til de ramte

virksomheder

Det forudsættes derfor,

at provenu føres tilbage

via lempet selskabsskat

En selskabsskat vil med-

føre højere produktivitet

og sænke de samfunds-

økonomiske omkostnin-

ger

Som ikke skønnes at

have fordelingseffekter

Provenu kan alternativt

føres tilbage via lempet

elafgift

Som vil reducere de reale

indkomstforskelle

En ensartet CO

-afgift er

et særdeles effektivt in-

strument, men medfører

risiko for lækage

Derfor afviger de øvrige

modeller fra en helt ens-

artet beskatning

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 35

2.3.4 Model 2: Delvis håndtering af lækage

Model 1 tager alene hensyn til lækage via det delvise afgiftsnedslag for kvoteomfat-

tede virksomheder, der typisk er udsat for lækagerisiko. Model 2 går et skridt videre

for at reducere risikoen for lækage. Ud over de nævnte fællestræk ved alle model-

lerne er der fortsat en ensartet CO

-afgift på 750 kr. pr. ton CO

for virksomheder

uden for kvotesektoren og 375 kr. for virksomheder inden for kvotesektoren. Dertil

har mineralogiske processer mv. en reduceret afgiftssats på 100 kr. pr. ton CO

, da

de vurderes særligt lækageudsatte,

jf. boks 2.3

. Samtidigt anvendes det fulde af-

giftsprovenu til at finansiere tilskud til CCS for at sikre samme CO

-reduktion i 2030

som i model 1.

De fleste kvoteomfattede virksomheder har ved den forventede kvotepris på 750 kr.

pr. ton CO

en samlet betaling fra afgiften og kvoten på 1.125 kr. pr. ton CO

. Mo-

dellens afgiftssatser inkl. kvoteprisen er illustreret i

figur 2.9

, og modellens hovedre-

sultater fremgår af

tabel 2.4

Figur 2.9. Model 2

–

satser efter omlægning

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

CO₂-afgift

Energiafgift

Kvotepris

Samlet afgift inden omlægning (inkl. kvotepris)

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

I model 2 nedsættes sat-

sen for mineralogiske

processer mv., og afgifts-

provenuet anvendes til et

tilskud til CCS

Figur 2.9 viser modellens

afgiftssatser og tabel 2.4

hovedresultaterne

Indenrigsfly

Diesel

Fiskere

Jernbanen

Færger

Benzin

Landbrug mv. (ikke-ETS)

Alm. Proces (ikke-ETS)

Raffinaderier

Nordsøen

Elproduktion

Mineralogi mv. (ikke-energi)

Mineralogi mv. (energi)

Rumvarme (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ETS)

Alm. Proces (ETS)

Transport

Anm.: Se figur 2.6.

Kilde: Egne beregninger.

Industri

El og varme

Rumvarme (ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 36

Tabel 2.4. Hovedresultater for model 2

Model 2 – Delvis håndtering af lækage: 750 / 375 /100 kr. pr. ton (ikke-kvote/kvote/mineralogi-

ske processer mv.), tilskud til CCS

-reduktioner

2025

2030

Heraf negative

udledninger og

CCS-tilskud

Tekniske re-

duktioner

0,7 mio. ton

3,5 mio. ton

Omkostninger og provenu, 2030

Umiddelbar

erhvervsbelastning

Provenu efter ad-

færd

Samfundsøkonomi, 2030

1,8 mia. kr.

500 kr. pr.

ton

500 kr. pr.

ton

2,3 mia. kr. Omkostning

Omkostning

1,1 mia. kr. (efter kompen-

sation)

1,1 mia. kr. Gns. skyggepris

Gns. skyggepris

0 mia. kr. (efter kompen-

sation)

1,7 mio. ton

Tilskud

Provenu til yderli-

gere kompensa-

70 pct.

tion (via selskabs-

skat)

Anm.: Se tabel 2.1.

Kilde: Egne beregninger.

Idet mineralogiske processer mv. får en reduceret afgiftssats, afviger modellen fra

den samfundsøkonomisk billigste.

Prisen for satsreduktionen er isoleret set færre CO

-reduktioner. Ved at sænke sat-

sen for mineralogiske processer mv. fra 375 til 100 kr. pr. ton CO

opnås ca. 1 mio.

ton CO

færre reduktioner. Hvis der skal sikres samme samlede CO

-reduktion som

i model 1, er der derfor behov for supplerende reduktionstiltag. Reduktionerne her-

fra vil være dyrere og derfor medføre højere samfundsøkonomiske omkostninger,

hvilket er prisen for at reducere lækagerisikoen.

Derfor er der i model 2 lagt til grund, at afgiftsprovenuet anvendes til et yderligere

tilskud til CCS og BECCS (ud over den negative afgift) med henblik på at tilveje-

bringe yderligere tekniske reduktioner og ikke pålægge de øvrige sektorer større af-

giftsbelastning.

Principielt kan den negative afgift og tilskudspuljen til CCS udformes som to sepa-

rate puljer, men da det kun forventes at være CCS-teknologien, der kan sikre nega-

tive udledninger i de omfattede sektorer, kan puljen også være én samlet pulje, der

omfatter både CCS fra biogene kilder og fra fossile kilder. Der er beregningsteknisk

taget udgangspunkt i en sådan udformning.

Puljens størrelse øges derfor fra ca. 0,4 mia. kr. i model 1 til ca. 1,1 mia. kr. i model

2, svarende til at hele afgiftsprovenuet anvendes hertil. Det betyder også, at den hø-

jeste støttesats pr. ton CO

er højere.

Sammenlignet med modellen med ensartede satser (model 1) øges andelen af tek-

niske reduktioner fra ca. 47 pct. til ca. 70 pct., og de strukturelle effekter bliver til-

svarende reduceret. Det skyldes, at tekniske effekter fra CCS for biogene og fossile

kilder på i alt ca. 1,7 mio. ton CO

erstatter tilsvarende reduktioner fra mineralogiske

processer mv., der i væsentlig grad skyldes struktureffekter.

Det må forventes, at tilskuddet til CCS kan tilfalde store punktu dledere i industrien.

Tilskuddet bidrager således til at sikre flere reduktioner i industrien, end hvad der

forventes via afgiften alene.

Modellen er mindre om-

kostningseffektiv

Satsreduktionen giver

isoleret set lavere reduk-

tionsniveau

For at sikre reduktio-

nerne bruges provenuet

på tilskud til CCS

Som kan indrettes som en

samlet pulje med tilskud

til negative udledninger

Med en pulje der udgør

1,1 mia. kr.

Modellen øger den tekni-

ske andel af reduktioner

fra 47 pct. i model 1 til 70

pct. i model 2

Tilskud til CCS må for-

ventes at tilfalde store

punktudledere

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 37

Når en del af reduktionerne tilvejebringes via et tilskud til CCS, bliver de samfunds-

økonomiske omkostninger væsentligt højere end i model 1. Omvendt tager tilskud-

det og den nedsatte afgift for mineralogiske processer mv. hensyn til CO

-lækage

og den eksisterende erhvervsstruktur.

Reduktionerne og erhvervsbelastningen fra alle de øvrige sektorer er uændrede

sammenlignet med model 1

, jf. figur 2.10 og figur 2.11

, da disse sektorer betaler

samme afgift som i model 1 og ikke forventes at anvende CCS. Derfor er der i mo-

del 2 fortsat samme høje belastning af bl.a. fiskeriet og raffinaderierne.

Derudover bemærkes, at brancheopdelingen i visse tilfælde kan dække over en stor

variation mellem de omfattede virksomheder. Der kan således være meget CO

-in-

tensive virksomheder blandt især kvoteomfattet alm. proces, som også får en høj af-

giftsbelastning, selvom branchen som helhed har en lavere gennemsnitlig belast-

ning.

Den centrale forskel i forhold til model 1 er således, at afgiftsprovenuet anvendes til

at sikre reduktioner fra tilskud til CCS for at imødegå den lavere sats for mineralogi-

ske processer mv. frem for at kompensere øvrige virksomheder eller lempe gene-

relle skatter, som ville kunne give anledning til samfundsøkonomiske gevinster.

Boks 2.3

Overvejelser om en afgiftssats på 100 kr. pr. ton CO

til mineralogiske processer mv.

Tilskuddet øger de sam-

fundsøkonomiske om-

kostninger, men begræn-

ser lækagerisikoen

For de øvrige brancher er

belastningen dog uæn-

dret

Brancheopdelingen kan

dække over store for-

skelle inden for sektorer

Samtidig er der ikke pro-

venu til øvrig tilbagefør-

sel

I mineralogiske processer mv. er der produktionsformer, hvor både energiforbruget og selve

processerne udleder store mængder CO

. I denne sektor opvarmes fx kalk til høje temperatu-

rer, hvorved der frigives CO

. Når produktionen skal ske ved meget høje temperaturer, kræ-

ves et højt energiforbrug, der i dag i overvejende grad dækkes af fossile brændsler. Sektoren

har således en særlig udfordring ved nedbringelse af CO

, for selv ved omstilling til vedva-

rende energikilder vil der fortsat være procesudledninger, der kun i et mindre omfang kan re-

duceres. En reduktion i disse virksomheders CO

-udledning kræver derfor både et skifte i

brændselsforbrug samt en udvikling af nye produkttyper.

Mineralogiske processer mv. er desuden en del af den kvotebelagte sektor og skal dermed

tilkøbe kvoter på baggrund af udledning. Virksomheder inden for mineralogiske processer mv.

modtager et væsentligt antal gratiskvoter, hvorved de ikke fuldt ud bærer kvoteomkostnin-

gerne. Gratiskvoter tildeles den energiintensive del af industrien, der af EU vurderes at være

særligt udsat for lækage i forbindelse med produktion uden for EU. Hertil kommer, at der i sek-

toren er en høj grad af konkurrence, og at sektoren vil blive stillet ringere i forhold til konkurren-

ter fra andre EU-lande, der ikke er underlagt både CO

-afgift og kvoteomkostninger.

Ekspertgruppen har noteret sig, at der er igangsat en række særskilte initiativer i sektoren

med det formål at reducere udledningerne, fx energieffektivisering og udvikling af mindre kli-

mabelastende produktioner. Det vurderes dog, at en markant sænkning af udledningerne fra

fx cementproduktion vil forudsætte indførelse af CCS. Herved frigives CO

-kvoter, der kan

sælges til virksomheder i andre EU-lande, hvilket sænker den samfundsøkonomiske omkost-

ning ved indførelse af CCS i kvotesektoren.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 38

Figur 2.10. Model 2

–

struktureffekter og tekniske effekter på udledningerne

Pct. af udledninger

100

Struktureffekt (pct.)

Teknisk effekt (pct.)

Absolut reduktion (højre akse)

Mio. ton CO

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Indenrigsfly

Alm. proces

(ikke-ETS)

Alm. proces

(ETS)

Færger

Fiskere

Jernbanen

Raffinaderier

Nordsøen

Mineralogi mv.

(øvrige)

Elproduktion

Gartnerier

(ikke-ETS)

Mineralogi

(cement)

Transport

Anm.: Se figur 2.7

Kilde: Egne beregninger.

Industri

Tilskud

Tilskud til CCS

Landbrug mv.

Gartnerier

(ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 39

Figur 2.11. Model 2

–

Erhvervsbelastning efter tilpasning opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

600

500

400

300

200

100

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Pct.

100

Indenrigsfly

Alm. proces

Fiskere

Jernbanen

Færger

Gartnerier mv.

Raffinaderier

Nordsøen

Mineralogi

(cement)

Mineralogi

(øvrige)

Landbrug mv.

Transport

Industri

Anm.: Se figur 2.8.

Kilde: Egne beregninger

Der er forskellige alternativer til at reducere lækage og opnå det samme reduktions-

niveau. I stedet for at anvende tilskud til CCS som et supplerende reduktionstiltag,

kunne de øvrige afgiftssatser blot forhøjes. Alternativt kunne der indføres et bundfra-

drag for at mindske risikoen for lækage, hvormed de højere afgifter på også minera-

logiske processer kan bevares. Disse veje er dog fravalgt. I det følgende gennem-

gås først tilskud til CCS og derefter uddybes de fravalgte alternativer.

Tilskud til CCS

I model 1 forventes, at tilskuddet til negative udledninger (”negativ afgift”) kan give

tilstrækkelig tilskyndelse til, at fx en række biogasanlæg vil tage CCS-teknologi i

brug, da der i forvejen udskilles CO

ved opgradering af rå biogas til naturgaskvali-

tet, hvilket reducerer omkostningerne ved fangst og lagring på dette område.

For store fossile punktkilder inden for industrien vurderes det imidlertid, at den på-

gældende CO

-afgift ikke i sig selv er tilstrækkelig til at sikre indførelse af CCS, da

omkostningerne ved CCS-teknologien er højere end afgiftsbesparelsen. Selv hvis af-

giften sættes tilstrækkelig højt, vil konkurrenceudsatte virksomheder ikke kunne

bære omkostningen. Derfor vurderes tilskud til CCS at være nødvendigt for at få

teknologien i spil på dette område.

Med CCS kan der opnås betydelige reduktioner fra CO

-intensive virksomheder

med mindre risiko for produktionsnedgang, fordi udledningerne fanges og lagres.

Idet CCS-teknologien primært finder anvendelse ved større punktkilder og med den

Der er forskellige alterna-

tiver til at reducere læ-

kage og opnå reduktio-

nerne alligevel

I model 1 forventes fx

biogasanlæg at tage CCS

i brug

Dog kræver det yderli-

gere tilskud for store fos-

sile kilder

Virksomheder inden for

mineralogiske processer

mv. forventes at kunne få

gavn af tilskuddet

Elproduktion

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 40

højere kvotepris forventes mineralogiske processer mv., herunder cementproduktio-

nen, at kunne få gavn af tilskuddet.

En potentiel ulempe ved et målrettet tilskud til CCS er, at andre konkurrencedygtige

og billigere teknologier i industrien i mindre grad tages i brug. I industrien forventes

CCS dog især på områder, hvor en høj afgift blot ville begrænse produktionen. End-

videre må det forventes, at en meget stor del af tilskudspuljen går til enkelte virk-

somheder. Der vil i puljedesignet skulle tages højde herfor, fx gennem en såkaldt

åben bog-forhandling

, hvor vinderen fremviser sine økonomiske forudsætninger for

projektet for at reducere risikoen for overkompensation.

CCS er derudover fortsat en uprøvet teknologi i større skala i Danmark. Der skal i

forbindelse med udmøntning af eventuelle midler til CCS overvejes sammenhæng til

allerede afsatte midler til CCS i forhold til effekter og udviklingen i omkostninger mv.,

ligesom det kan være nødvendigt at sikre en vis risikodeling mellem staten og støtte-

modtagere. Ved beregningen af effekten af tilskuddet til CCS er det forudsat, at til-

skudspuljen lægges oven i de puljemidler, der allerede er afsat til denne teknologi.

Det bemærkes, at der statsstøtteretsligt kan være begrænsninger på den maksi-

male støtteandel til anlægsomkostningerne, hvilket der ikke er taget højde for i mo-

dellen. Kombinationen af tilskud til CCS og nedslag for mineralogiske processer mv.

vil skulle udformes i overensstemmelse med statsstøttereglerne.

Et alternativ: Højere CO

-afgifter for nogle sektorer

Afgiftslempelsen for mineralogiske processer mv. fører alt andet lige til en lavere

-reduktion i 2030. Som et alternativt instrument til at øge reduktionerne har Ek-

spertgruppen undersøgt konsekvenserne ved at hæve CO

-afgiftssatserne for de

resterende sektorer for derved at opnå tilsvarende reduktioner som i model 1.

Da mineralogiske processer mv. står for en så stor del af reduktionerne i model 1,

kræver det mærkbare stigninger i CO

-afgiften for de øvrige sektorer eller flere re-

duktioner fra den negative afgift. Det nøjagtige niveau afhænger af, om satsen for

tilskuddet til negative udledninger som i model 1 følger med satsen i ikke-kvotesek-

toren. Hvis tilskudssatsen hæves tilsvarende, skønnes det at kræve en afgift på 825

kr. pr. ton CO

i ikke-kvotesektoren og en afgift på 450 kr. pr. ton CO

i kvotesekto-

ren. En stor del af de yderligere reduktioner vil komme fra tilskuddet til negative ud-

ledninger.

Hvis den maksimale tilskudssats derimod fastholdes på 750 kr. pr. ton CO

, vil afgif-

terne skulle hæves til 975 kr. pr. ton CO

i ikke-kvotesektoren og 600 kr. pr. ton

i kvotesektoren svarende til en samlet CO

-pris (afgift plus kvotepris) på 1.350

kr. pr. ton i kvotesektoren. De højere afgifter vil øge den umiddelbare erhvervsbe-

lastning til 3,3 mia. kr.

Ulempen ved at hæve CO

-afgiftssatserne er, at en større del af den samlede CO

reduktion fremkommer ved erhvervsforskydninger med deraf følgende lækagerisiko

frem for via tekniske reduktioner. Dette afspejler, at tilskud til CCS er et meget mål-

rettet instrument til at sikre tekniske reduktioner. Derudover kan det netop sikre re-

duktioner inden for mineralogiske processer mv., som kan være billigere end de

yderligere reduktioner, der opnås ved en højere afgiftssats.

En potentiel ulempe er at

andre teknologier brin-

ges mindre i spil

Og at store dele af puljen

går til få virksomheder

Samtidig er CCS fortsat

en uprøvet teknologi i

stor skala

Tilskuddet skal udformes

i overensstemmelse med

statsstøttereglerne

Alternativt til tilskuddet

kan afgiftssatserne på

andre områder sættes op

Hvis tilskudssatsen øges

tilsvarende, skal afgiften

øges med 75 kr. pr. ton

Med fast tilskudssats,

skal afgifterne forhøjes

med 225 kr. pr. ton

Højere satser vil derfor

give større erhvervsfor-

skydninger i forhold til

tilskuddet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 41

Et andet alternativ: Bundfradrag

Et andet muligt alternativ til et tilskud til CCS for at mindske lækage er at tilbageføre

afgiftsprovenuet til virksomhederne via et aktivitetsbaseret bundfradrag i CO

-afgif-

ten, mens afgiftssatsen kan sættes højere for at sikre samme CO

-reduktion.

Et aktivitetsbaseret bundfradrag vil betyde, at incitamentet til CO

-reduktion er højt

på marginalen (som følge af CO

-afgiften), mens den gennemsnitlige CO

-afgiftsbe-

lastning forbliver lav (som følge af bundfradraget). Ved at koble fradraget sammen

med virksomhedernes aktivitet opnås en sænkning af virksomhedernes marginalom-

kostninger, som modvirker den omkostningsdrivende effekt af CO

-afgiften.

Et afgiftssystem med en CO

-afgift og et aktivitetsafhængigt bundfradrag vil give et

større incitament til (tekniske) CO

-reduktioner end et tilsvarende simplere system

med en lavere CO

-afgift uden bundfradrag, hvis den umiddelbare afgiftsbetaling er

den samme. Det skyldes, at den marginale afgift i systemet med bundfradrag vil

være højere, hvilket giver et større incitament til at sænke CO

-udledningen pr. pro-

duceret enhed. Derfor er der argumenter for, at et system med høj marginal CO

afgift og bundfradrag giver større CO

-reduktioner for en given påvirkning af er-

hvervsstrukturen end et simpelt system uden bundfradrag.

I praksis er det dog vanskeligt at indrette et aktivitetsbaseret bundfradrag, så det

virker fuldstændigt efter de teoretiske principper. Hvis et bundfradrag skal have en

virkning på udflytning og erhvervsstruktur, skal det være betinget af, at der oprethol-

des erhvervsaktivitet i Danmark. Fradraget kan for eksempel knyttes til virksomhe-

ders fysiske produktion eller til virksomheders værditilvækst. Alt efter hvilket mål for

produktionen bundfradraget baseres på, vil det skabe incitament til at øge denne

aktivitet. Dette er til dels tilsigtet, idet formålet med et aktivitetsbaseret bundfradrag

netop at øge aktiviteten og dermed modvirke erhvervsstrukturelle reduktioner. Der-

udover vil dog også give incitament til at forvride produktionen, så en given virksom-

hed opnår yderligere udbetaling af bundfradrag. Disse uhensigtsmæssige forvridnin-

ger af virksomheders adfærd vil bl.a. øge de samfundsøkonomiske omkostninger

jf.

afsnit 4.5.2

Dertil kommer administrative udfordringer ved at indfører et aktivitetsbaseret bund-

fradrag. En opgørelse af bundfradraget knyttet til fysisk produktion af den eller de

varer, som virksomhederne producerer (målt i fx antal, kg, liter), vil i praksis være

omkostningstungt og vanskeligt at gennemføre administrativt, særligt hvis fradraget

gives til mere end nogle få virksomheder. Et administrerbart system vil derfor skulle

indrettes, så tilskuddet gives på et lettere observerbart grundlag, fx virksomheder-

nes værditilvækst opgjort på grundlag af momsregnskabet. Omkostningen ved et

sådant mere simpelt målbart begreb er imidlertid, at der ikke er en en-til-en sam-

menhæng mellem marginalomkostningerne og værditilvæksten.

I rapportens afsnit 4.5.3 er der regnet på afgiftsmodeller med hhv. aktivitetsbase-

rede bundfradrag og lempede afgiftssatser. Disse beregninger bekræfter det teoreti-

ske resultat, at en model med bundfradrag sænker de erhvervsstrukturelle effekter

og øger de tekniske reduktioner. Dog indikerer beregningerne også, at de kvantita-

tive gevinster er begrænsede sammenlignet med lempede afgiftssatser og tilskud til

CCS. Hertil skal desuden lægges de administrative vanskeligheder og forvridninger i

virksomheders adfærd ved at indføre et bundfradrag i praksis, som ikke er indregnet

i modelresultaterne.

Et muligt alternativ er et

aktivitetsbaseret bund-

fradrag og højere satser

Et bundfradrag øger inci-

tamentet på marginalen,

mens den gennemsnit-

lige afgift holdes lav

Det kan give større inci-

tament til tekniske reduk-

tioner

I praksis er det dog van-

skeligt at indrette, og det

kan skabe uhensigts-

mæssige forvridninger

og udfordringer ved im-

plementering

I kapitel 4 viser modeller

med et bundfradrag, at

gevinsterne er begræn-

set, selv uden at tage

højde for mulige forvrid-

ninger og administration

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 42

Beregningerne indikerer dermed, at et bundfradrag ikke nødvendigvis er en mere

samfundsøkonomisk optimal og effektiv metode til at reducere risiko for lækage for

de mest CO

-intensive og konkurrenceudsatte virksomheder end lempede afgifts-

satser og tilskud til CCS. Ekspertgruppen har derfor vurderet, at dette taler for, at

der ikke indføres et system med aktivitetsbaserede bundfradrag.

Konklusion vedrørende model 2

Ekspertgruppens analyse viser, at en kombination af en reduceret CO

-afgiftssats

for mineralogiske processer mv. og tilskud til CCS i væsentlig grad kan erstatte

-reduktioner fra erhvervsforskydninger med tekniske reduktioner. Da erhvervs-

forskydninger ofte vil resultere i lækage, vil en sådan indretning af afgiftssystemet

begrænse risikoen for lækage betydeligt. Afgiftsmodeller, hvor tilskuddet til CCS er-

stattes af en højere CO

-afgift på andre områder end mineralogiske processer mv.

eller af aktivitetsbaserede bundfradrag, vil ikke sikre en betydeligt større omlægning

fra erhvervsforskydninger til tekniske CO

-reduktioner. Derudover risikerer de at in-

debære en række uhensigtsmæssigheder og implementeringsudfordringer.

Model 2 har dog væsentligt højere samfundsøkonomiske omkostning end model 1,

og der er intet provenu til at lette generelle skatter. Dette er prisen for at sænke læ-

kagerisikoen for udvalgte brancher.

Der vil ligeledes stadig være brancher og virksomheder, der ikke kan anvende CCS-

teknologi og dermed ikke får gavn af tilskuddet eller den nedsatte afgiftssats. De vil

fortsat stå over for en så høj omkostning som følge af CO

-afgiften, at de i nogle til-

fælde vil være i stor risiko for produktionsnedgang eller udflytning. Hvis man ønsker

at kompensere disse virksomheder, er der behov for yderligere finansiering, der fx

kan give mulighed for at reducere afgiftssatsen for enten udvalgte brancher eller ge-

nerelt.

Derfor anbefaler Ekspert-

gruppen heller ikke en

model med bundfradrag

Kombinationen af lavere

sats og en tilskudspulje

mindsker lækagerisiko

for de store udledere

Det giver dog højere

samfundsøkonomiske

omkostninger

Øvrige brancher vil lige-

ledes fortsat stå over for

en høj CO

-afgift.

2.3.5 Model 3: Yderligere håndtering af lækage

Hvis der ønskes betydelige reduktioner fra de omfattede områder, og der samtidig

ikke ønskes store erhvervsforskydninger med risiko for lækage, kan det være en løs-

ning at lægge yderligere vægt på tilskud. Det vil sikre flere tekniske reduktioner, så

der kan fastsættes en lavere CO

-afgiftssats med samme reduktionsniveau.

En sådan løsning medfører lavere erhvervsmæssige omkostninger og færre er-

hvervsforskydninger, men når reduktioner findes ved en mere omkostningstung tek-

nologi, øges de samfundsøkonomiske omkostninger. Dertil kommer den samfunds-

økonomiske omkostning ved at sikre finansiering af ekstra tilskud via højere skatter

(som kan medføre øgede skatteforvridninger) eller lavere offentlige udgifter på andre

områder, der mindsker mulighederne for at tilgodese andre samfundsmæssige hen-

syn.

I det følgende vises en model 3, hvor der ud over afgiftsprovenuet benyttes et yderli-

gere provenu på 0,5 mia. kr. til tilskud, som gør det muligt at sænke afgiftssatserne

og stadig opnå en CO

-reduktion i 2030 på ca. 3,5 mio. tons. Det er beregningstek-

nisk antaget, at provenuet tilvejebringes ved en forøgelse af den statslige bundskat

på 0,05 pct.-point.

Yderligere tilskud og la-

vere satser kan afbøde

virkningerne for er-

hvervslivet

Men det øger de sam-

fundsøkonomiske om-

kostninger og kræver fi-

nansiering ud over af-

giftsprovenuet.

I model 3 benyttes et

yderligere provenu på 0,5

mia. kr.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 43

Modellen er opbygget med ensartede CO

-afgiftssatser på 600 kr. pr. ton CO

for

virksomheder uden for kvotesektoren, 225 kr. for virksomheder inden for kvotesek-

toren og 100 kr. pr. ton CO

for mineralogiske processer mv.

, jf. figur 2.12

. Relativt

til model 2 sænkes CO

-afgiften bredt set med 150 kr. pr. ton CO

. Det betyder, at

de fleste kvoteomfattede virksomheder ved den forventede kvotepris på 750 kr. pr.

ton CO

, har en samlet betaling fra afgiften og kvoten på 975 kr. pr. ton CO

i 2030.

Hovedresultaterne for model 3 fremgår af

tabel 2.5.

Figur 2.12. Model 3

–

satser efter omlægning

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

CO₂-afgift

Energiafgift

Kvotepris

Så CO

-afgiften kan sæn-

kes bredt set med 150 kr.

Samlet afgift inden omlægning (inkl. kvotepris)

Kr. pr. ton CO

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Indenrigsfly

Diesel

Alm. Proces (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ikke-ETS)

Raffinaderier

Fiskere

Jernbanen

Færger

Benzin

Nordsøen

Mineralogi mv. (ikke-energi)

Elproduktion

Rumvarme (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ETS)

Alm. Proces (ETS)

Mineralogi mv. (energi)

Transport

Anm.: Se figur 2.6.

Kilde: Egne beregninger.

Industri

El og varme

Rumvarme (ETS)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 44

Tabel 2.5 Hovedresultater af model 3

Model 3 – Yderligere håndtering af lækage: 600 / 225 / 100 kr. pr. ton. (ikke-kvote/kvote/mine-

ralogiske processer mv.), tilskud til CCS

-reduktioner

2025

0,6 mio. ton

Omkostninger

Umiddelbar

erhvervsbelast-

ning

Provenu efter

adfærd

Samfundsøkonomi

Omkostning

(efter finansiering)

Gns. skyggepris

1,8 mia. kr.

1,6 mia. kr.

2030

Heraf negative

udledninger og

CCS-tilskud

3,5 mio. ton

1,0 mia. kr.

1,8 mia. kr.

500 kr. pr.

ton

2,0 mio. ton

Tilskud

Provenu efter

1,4 mia. kr.

Tekniske re-

duktioner

75 pct.

tilskud (før fi-

nansiering via

bundskat)

-0,5 mia. kr.

Gns. skyggepris

525 kr. pr.

(efter finansiering) ton

Anm.: Se tabel 2.1.

Kilde: Egne beregninger.

Den yderligere finansiering anvendes i beregningerne til at forhøje tilskuddet til CCS

fra 1,1 mia. kr. i model 2 til 1,4 mia. kr. i model 3. Puljen stiger kun med 0,3 mia. kr.,

idet de lavere afgiftssatser sænker afgiftsprovenuet, hvorved den samlede belast-

ning af de offentlige finanser bliver 0,5 mia. kr.

Da en endnu større andel af reduktionerne tilvejebringes via tilskud, kan den gene-

relle afgiftssats fastsættes lavere. Den lavere sats resulterer i, at erhvervsbelastnin-

gen falder med ca. 0,7 mia. kr. til 1,6 mia. kr., og dermed må en række af de øvrige

meget CO

-intensive virksomheder forventes at have mindre risiko for markant pro-

duktionsnedgang. Den tekniske andel af reduktionerne stiger ligeledes fra 70 pct. til

75 pct.

Modellen indebærer til gengæld en yderligere, men dog mindre forøgelse af skygge-

prisen til 500 kr. pr. ton CO

(525 kr. inklusive finansieringen via bundskat). Forøgel-

sen af de samfundsøkonomiske omkostninger er altså et resultat af, at billigere re-

duktioner fra afgiften erstattes af dyrere reduktioner fra tilskuddet til CCS.

De ensartede incitamenter fra model 1 forvrides nu endnu mere i model 3, hvor til-

skudssatsen skønnes at være 875 kr. pr. ton CO

, mens afgiftssatsen er 600 kr. pr.

ton CO

. Der vil altså være andre reduktionstiltag end CCS med omkostninger på

mellem 600 og 875 kr. pr. ton CO

, der ikke foretages, selvom de er billigere, fordi

afgiften er lavere end tilskuddet. Det øger de samfundsøkonomiske omkostninger,

hvilket er prisen for at undgå den større erhvervsbelastning og struktureffekter. Da

det må forventes, at de billigste CCS-reduktioner sikres først, vil de ekstra reduktio-

ner fra at øge puljen også være relativt dyrere.

Det ses ligeledes, at en meget stor andel af de samlede reduktioner er fra tilskud-

det. 2 mio. ton af CO

-reduktionerne kan henføres hertil, hvoraf en del kan henføres

til den negative afgift. Modsat kan kun ca. 1,5 mio. ton henføres til selve afgiften.

Idet tilskudssatsen i model 2 og 3 sættes højere end afgiftsniveauet, giver det til-

skyndelse til, at CO

’en lagres

(hvor incitamentet er tilskuddet) i stedet for at blive

Den yderligere finansie-

ring anvendes til højere

tilskud og lavere afgifter

Modellen sænker således

erhvervsbelastningen og

øger den tekniske andel

af reduktionerne

Modellen indebærer en

højere skyggepris

Det er resultatet af, at

-afgifterne er mindre

ensartet

En stor del af reduktioner

kommer fra tilskuddet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 45

genanvendt (hvor incitamentet er CO

-afgiften). Forskellen mellem afgifts- og til-

skudssats gør det mindre attraktivt at anvende CO

’en,

hvilket kan have betydning

for fx produktionen af kulstofholdige Power-to-X-brændstoffer. Kulstofholdige PtX-

brændsler vurderes umiddelbart mest relevante inden for skibsfart og luftfart. De

ventes derfor kun i begrænset omfang at kunne tilvejebringe reduktioner omfattet af

70 pct.-målet, da udledninger fra international skibs- og lufttransport, som udgør

størstedelen, ikke er omfattet af 70 pct.-målet.

Figur 2.13 illustrerer struktur- og tekniske effekter fra hvert område. Her kan det

også konstateres, at reduktionerne bredt set falder relativt til model 1 og 2, mens re-

duktionerne fra tilskuddet til CCS stiger.

Den højere tilskudssats

kan påvirke produktionen

af Power-to-X-brændstof-

fer, der dog forventes

kun at bidrage begræn-

set til 70 pct.-målet

Figur 2.13 viser struktur-

og tekniske effekter af

modellen

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 46

Figur 2.13. Model 3

–

struktureffekter og tekniske effekter på udledningerne

Pct. af udledninger

Struktureffekt (pct.)

100

Teknisk effekt (pct.)

Absolut reduktion (højre akse)

Mio. ton CO

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Indenrigsfly

Alm. proces

(ikke-ETS)

Alm. proces

(ETS)

Fiskere

Jernbanen

Færger

Raffinaderier

Nordsøen

Mineralogi mv.

(øvrige)

Elproduktion

Gartnerier

(ikke-ETS)

Mineralogi

(cement)

Gartnerier

(ETS)

Transport

Anm.: Se figur 2.7.

Kilde: Egne beregninger.

Industri

Tilskud

figur 2.14

ses, at belastningen falder for alle brancher undtagen for mineralogiske

processer mv., som fastholder CO

-afgiftssatsen på 100 kr. pr. ton. Der er stadig en

betydelig belastning for især færger, fiskeriet og raffinaderierne, men den er lavere

end i de øvrige modeller. Belastningen er også et resultat af, at disse brancher er

helt fritaget for afgift i dag. Brancheopdelingen kan fortsat dække over, at enkelte

virksomheder rammes relativt hårdere af afgiften, end hvad de gennemsnitlige tal in-

dikerer. Disse virksomheder vil også belastes mindre i model 3 end i de øvrige mo-

deller.

Belastningen for indu-

strien sænkes bredt i mo-

dellen, men enkelte om-

råder rammes stadig

Tilskud til CCS

Landbrug mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 47

Figur 2.14.

Model 3

–

Erhvervsbelastning efter tilpasning opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

600

500

400

300

200

100

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Pct.

100

Indenrigsfly

Alm. proces

Fiskere

Jernbanen

Færger

Gartnerier mv.

Raffinaderier

Nordsøen

Landbrug mv.

Transport

Industri

Anm.: Se figur 2.8.

Kilde: Egne beregninger.

CCS vurderes kun relevant for relativt få virksomheder i industrisektoren, hvorfor

stigningen i CCS-puljen må forventes især at tilfalde biomasse- og affaldsværker i

varmesektoren. Mens øvrige brancher i industrien ikke vurderes at få del i selve til-

skuddet, belastes de dog markant mindre via den lavere CO

-afgiftssats.

Således kan disponeringen af et tilskud indirekte blive en bred kompensation, idet

-afgiftssatsen og dermed erhvervsbelastningen reduceres for alle virksomhe-

derne ved en given mængde CO

-reduktioner.

Ekspertgruppen har også undersøgt effekten af at anvende de ekstra ca. 0,5 mia.

kr. til finansiering af et aktivitetsbaseret bundfradrag frem for finansiering af øgede

tilskud til CCS. Beregninger i rapportens afsnit 4.5 indikerer, at både struktureffek-

terne og dermed risikoen for CO

-lækage samt de samfundsøkonomiske omkostnin-

ger ikke vil være mærkbart lavere. Dette afspejler, at tilskud til CCS med de gjorte

antagelser om omkostningerne ved denne teknologi sikrer en stor målretning mod

tekniske CO

-reduktioner.

Et risikomoment ved model 3 er, at den forudsætter endnu mere omfattende reduk-

tioner via en endnu umoden teknologi som CCS. Ekspertgruppen har derfor overve-

jet en alternativ tilskudsmodel, hvor en del af støttemidlerne udmøntes fra en tekno-

logineutral tilskudspulje, hvor alle virksomheder kan søge tilskud til alle teknologier,

som skønnes at kunne sænke CO

-udledningen pr. produceret enhed. Det vurderes

imidlertid, at en meget stor del af støtten fra en sådan pulje vil gå til CO

-reduktio-

ner, der alligevel ville blive foretaget for at undgå den foreslåede CO

-afgift, hvorved

støtten kun i begrænset omfang vil sikre additionelle reduktioner,

jf. afsnit 6.2.1

. På

Det yderligere tilskud

forventes at tilfalde bio-

masse- og affaldsværker

Tilskud kan dog ses som

indirekte kompensation,

da alle opnår lavere afgift

En model med bundfra-

drag vurderes ikke at

løse udfordringen bedre

Der er dog en risiko ved

CCS, der stadig er en

umoden teknologi, men

en generel pulje vurderes

mindre hensigtsmæssig

Elproduktion

Mineralogi

(cement)

Mineralogi

(øvrige)

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 48

grund af risikoen for støttespild og de administrative omkostninger ved at identificere

støtteværdige teknologier har Ekspertgruppen fravalgt en generel tilskudsmodel.

Konklusion vedrørende model 3

Model 3 med reducerede satser og yderligere finansiering af tilskud til CCS giver en

mindre erhvervsbelastning og dermed mindre lækagerisiko bredere i erhvervslivet

sammenlignet med model 1 og 2. Den ekstra finansiering gør det muligt at opnå

samme CO

-reduktioner med lavere afgiftssatser og et højere tilskud og sikrer, at en

større andel af reduktionerne fremkommer ved tekniske tiltag, der ikke reducerer

den indenlandske produktion.

Prisen herfor er en højere skyggepris på CO

-reduktionerne, da de ekstra tilskud må

antages at finansiere reduktioner, som i gennemsnit er dyrere end de marginale re-

duktioner i model 2. Derudover er modellen ikke længere provenuneutral, og der er

ligesom i model 2 ikke et provenu til at kompensere generelt. En stor del af reduktio-

nerne vil samtidig bero på en stadig umoden teknologi, hvis fremtidige omkostninger

er usikre.

Model 3 mindsker altså

erhvervsbelastningen og

struktureffekter

Men giver højere skygge-

pris og kræver ekstern fi-

nansiering

2.3.6 Nærmere sammenligning af de tre

afgiftsmodeller

De tre afgiftsmodeller illustrerer de tydelige dilemmaer for indretningen af afgiftssy-

stemet, herunder de ændringer der sker ved at gå fra en ensartet afgift i model 1 til

model 2 og 3, hvor en større del af reduktioner tilvejebringes via tilskud.

For det første stiger de samfundsøkonomiske omkostninger. Model 1 har en gen-

nemsnitlig skyggepris før kompensation på 350 kr. pr. ton CO

(250 kr. pr. ton efter

kompensation), som stiger til henholdsvis 500 kr. pr. ton CO

og 525 kr. pr. ton (ef-

ter finansiering) i model 2 og 3. Det er et udtryk for, at en mere ensartet CO

-afgift

sikrer de samfundsøkonomisk billigste reduktioner, mens tilskuddene i stedet gives

til nogle mindre omkostningseffektive reduktioner.

For det andet falder erhvervsbelastningen fra model 1 til model 3. Når en større del

af reduktionerne sker via tilskud, er det muligt med et lavere afgiftstryk på indu-

strien, hvilket viser sig i den umiddelbare erhvervsbelastning. Mens den er 2,8 mia.

kr. i model 1, reduceres den til 1,6 mia. kr. i model 3.

For det tredje stiger andelen af tekniske reduktioner. Det er ligeledes et direkte re-

sultat af, at tilskuddet (som i sig selv giver tekniske reduktioner) bidrager med en

større andel, og dermed fortrænger en del af de struktureffekter, CO

-afgiften med-

fører.

For det fjerde falder afgiftsprovenuet. Mens provenuet til tilbageførsel i model 1 er

på 0,8 mia. kr., vendes det i stedet til et finansieringsbehov i model 3 på ca. 0,5 mia.

kr.

I sammenligningen af CO

-effekter på brancheniveau i

figur 2.15

illustreres disse po-

inter også. For mineralogiske processer mv. er det især tydeligt, at bidraget falder

fra model 1 til 2, når der ikke medregnes mulige CCS-reduktioner fra denne sektor.

Der sker ikke et yderligere fald i udledningerne fra mineralogiske processer ved

De tre modeller viser de

centrale dilemmaer

De samfundsøkonomiske

omkostninger stiger fra

model 1 til 3

Omvendt falder er-

hvervsbelastningen

Og den tekniske andel af

reduktionerne øges

Men provenuet falder og

giver i model 3 et finan-

sieringsbehov

Effekter på brancheni-

veau illustrerer samme

pointer

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 49

overgang til model 3, da satsen fastholdes. For de øvrige brancher er belastningen

og dermed reduktionerne uændret fra model 1 til 2, men falder generelt i model 3.

Figur 2.15. Sammenligning af de tre modeller

–

-reduktioner og initiale udledninger

Mio. ton CO

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Model 1

Model 2

Model 3

Udledninger inden afgift

Mio. ton CO

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Indenrigsfly

Færger

Jernbanen

Fiskere

Gartnerier (ikke-ETS)

Varme (omlægning)

Raffinaderier

Nordsøen

Mineralogi mv.

Gartnerier (ETS)

Elproduktion

Alm. proces (ikke-ETS)

Alm. proces (ETS)

Transport

Industri

El og varme

Tilskud

Anm.: De grønne diamanter dækker afgiftskategoriens grundlag, dvs. de initiale udledninger i 2030 før indførelsen af de nye afgifter og tilskud, mens søjlerne dækker over

reduktionerne i de forskellige modeller.

Kilde: Egne beregninger.

Tabel 2.6

viser mere detaljerede erhvervsøkonomiske konsekvenser af de tre af-

giftsmodeller. Fælles for alle modellerne er, at de erhvervsøkonomiske konsekven-

ser er størst for Nordsøen, raffinaderierne, cementproduktion, fiskere og færger.

Boks 2.4

beskriver, hvordan erhvervsbelastningen er beregnet.

I alle modeller er det

samme områder, der har

størst erhvervsbelastning

Tilskud til CCS

Landbrug mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 50

Tabel 2.6. Sammenligning af de tre modeller – erhvervsbelastning ekskl.

kompensation

2030

Model 1 / model 2

Model 3

Belastning

pr. beskæfti-

Belastning get

Mio. kr.

Transport

Færger

Fiskere

Jernbanen

Indenrigsfly

Industri

Alm. proces

350

150

123.800

53.700

4.400

141.000

Belastning i for-

hold til BVT

Pct.

Belast-

ning

Mio. kr.

kr. pr. besk.

Belastning

pr. be-

skæftiget

kr. pr.

besk.

100.900

44.500

3.000

86.000

Belast-

ning i

forhold

til. BVT

Pct.

4,3

6,5

0,9

11,8

300

100

3,5

5,4

0,6

7,2

- Føde-, drikke- og

tobaksvareindustri

- Kemisk industri

- Plast-, papir- og

metalindustri

- Bygge og anlæg

- Anden industri

Landbrug mv.

Gartnerier

Nordsøen

Raffinaderier

Mineralogiske pro-

cesser mv.

150

250

300

200

350

(100)

1.200

3.200

400

700

4.200

14.600

71.400

452.500

24.800

(7.300)

0,2

0,1

0,0

1,2

1,7

6,4

3,1

(0,9)

100

200

150

100

500

1.800

200

600

2.900

13.600

42.500

289.700

7.300

0,1

0,0

0,1

0,0

0,8

1,6

1,0

4,1

0,9

- heraf cement

El og varme

Elproduktion

I alt

150

(50)

100

2.150

(1.900)

487.100

(188.700)

4.400

1.100

(1.000)

33,3

(12,9)

0,3

0,2

(0,1)

188.700

12,9

1.350

2.600

700

0,2

0,1

Anm.: De erhvervsøkonomiske omkostninger er beregnet efter tilpasning, dvs. efter at brancherne har tilpasset deres

produktion til de nye afgiftsniveauer. Dermed vil belastningen bestå af den afgiftsbelastning, brancherne har ved

deres nye produktion, samt af de omstillingsomkostninger, som brancherne har haft til at omstille deres produktion.

Belastning er afrundet til nærmeste 50 mio. kr. og belastning pr. beskæftiget til nærmeste 100 kr. pr. beskæftiget.

Totaler kan afvige fra summen af de enkelte brancher på grund af afrundinger. Konsekvenserne for model 2 er vist i

parentes for mineralogiske processer mv. For de øvrige brancher er de erhvervsøkonomiske konsekvenser ens

mellem model 1 og 2. Antal beskæftigede og BVT er 2019-tal og baseret på Danmarks Statistisks (DST)

nationalregnskab. For transporterhvervene (ekskl. fiskeri) har det ikke været muligt at basere antal beskæftigede og

BVT direkte på nationalregnskabet og tallene for disse brancher skal derfor fortolkes med ekstra forsigtighed. For

”Jernbanen” skyldes det, at nationalregnskabet inkludere toge som et delelement i den større branche

”Landstransport”. Beskæftigelsen i ”Jernbanen” er derfor baseret på tabel RAS309 fra DST, hvor beskæftigelsen er

lig summen af brancherne ”491000 Passagertransport

med regional-

eller fjerntog”, ”492000 Godstransport med

tog” og ”493120 S-togtrafik, metro og andre nærbaner”. BVT i ”Jernbanen” er beregnet som den samlede BVT i

”Landtransport” ganget med den beskæftigelsesandel, som de tre førnævnte togbrancher udgør af

den samlede

beskæftigelse i landtransportbrancherne i RAS309 (branchernekoderne 491000-495000).

For ”Færger” og

”Indenrigsfly” er det ikke muligt at skelne imellem indenrigs-

og udenrigstransport i nationalregnskabet og i RAS309.

For at beregne beskæftigelse for indenrigstransporten i sø- og luftfart er der derfor gjort brug af tabel SKIB31, SKIB32,

FLYV32 og FLYV41 til at beregne andelen af indenrigstransport i sø- og luftfart for hhv. gods- og passageretransport,

og disse andele er gange på beskæftigelsestallene for gods- og passageretransport for sø- og luftfart i RAS309.

Andelen af indenrigsøfart fra fæger i passageretransporten er baseret på andel biler på hhv. indenrigs- og

udenrigsfærgeruter. Beskæftigelsesandelene for indenrigstransport i hhv. sø- og luftfart er endvidere anvendt til at

skønne over BVT for indenrigstransporten i sø- og luftfart. Til at fordele CO

-grundlaget fra afgiftsbaserne ud på

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 51

brancheniveau er det beregningsteknisk antaget, at CO

-grundlaget

fra afgiftsbasen “mineralogiske processer mv.”

alene kommer fra nationalregnskabsbrancherne (69-gruppering)

“papirindustri”, “trykkerier mv.”, “plast-

gummiindustri”, “glas- og betonindustri”, “fremst. af metal”, “metalvareindustri” og “reparation og installation af

maskiner og udstyr”.

-grundlaget

fra afgiftsbasen “almindelig proces” antages alene at komme fra de øvrige

industribrancher og branchen “bygge og anlæg”. For de resterende afgiftsbaser er der en 1-til-1

sammenhæng med

en af brancherne ovenfor. CO

-grundlaget

for “almindelig proces” er konkret fordelt ud på disse brancher ud fra

nationalregnskabsdata til GrønREFORM, hvor der kan skelnes mellem kvoteomfattede og ikke-kvoteomfattede CO

udledninger på brancheniveau. Samme data er brugt til at beregne de nuværende afgiftssatser for brancherne

omfattet af udledningerne fra “almindelig proces”.*Det er ikke muligt at skønne over transporterhverv grundet

manglende data.

Kilde: Egne beregninger.

Boks 2.4

Erhvervsbelastning

De erhvervsøkonomiske konsekvenser beskriver den omkostning, som de afgiftsbelagte bran-

cher påføres ved CO2-afgiftsstigningerne.

De erhvervsøkonomiske omkostninger er beregnet efter tilpasning, dvs. efter at brancherne

har tilpasset deres produktion til de nye afgiftsniveauer. Belastningen efter tilpasning består så-

ledes af den afgiftsbelastning, brancherne har ved deres nye produktion, samt de omkostnin-

ger, som brancherne har haft til at omstille deres produktion.

I model 1 er belastningen for Nordsøen og cementproduktionen henholdsvis 300

mio. kr. og 150 mio. kr. i 2030, mens belastningen er 350 mio. kr. for færger og 200

mio. kr. for raffinaderierne. Dermed står disse brancher for næsten halvdelen af den

samlede belastning, da de oplever den største afgiftsstigning i forhold til udgangs-

punktet og er blandt de mest udledende brancher. Den store belastning medfører

også, at det især er disse brancher, der har de højeste belastninger pr. beskæftiget

og i forhold til BVT, hvilket især er tilfældet for cementproduktionen, raffinaderier og

færger.

Ved model 3 er de overordnede konklusioner de samme, men belastningen er ge-

nerelt på et lavere niveau. Mineralogiske processer mv. belastes markant mindre

grundet den nedsatte CO

-afgiftssats i model 2 og 3, mens både raffinaderierne og

færger belastes mindre som følge af den generelle CO

-afgiftsnedsættelse i model

3. Disse erhverv er fortsat hårdere ramt end de fleste øvrige brancher.

Belastningen af de forskellige brancher kan ligeledes illustreres gennem en række

branchespecifikke indikatorer. De branchespecifikke indikatorer er uddybet i

boks

2.5

og vises i

tabel 2.7.

Boks 2.5

Analyse af belastning viser,

at få udvalgte brancher

står for halvdelen af belast-

ningen i model 1

Mineralogi belastes mindre

i model 2 og øvrige områ-

der belastes mindre i mo-

del 3

Der kan også ses på en

række branchespecifikke

indikatorer

Branchespecifikke indikatorer

De erhvervsøkonomiske konsekvenser, herunder beskæftigelse og BVT, kan bruges som in-

dikation på, hvor meget brancherne belastes af en CO

-afgift relativt til deres bidrag til dansk

økonomi. Alternativt kan belastningen illustreres ved en række branchespecifikke indikatorer,

som kan give en klarere indikation af, hvor meget brancherne faktisk belastes.

Det skal understreges, at resultaterne udelukkende skal fortolkes illustrativt. Nedenstående

beregninger skal desuden ses i lyset af, at der for nogle brancher

–

blandt andet gartnerier

–

er stor spredning i forhold til størrelse, hvilket kan give anledning til uhensigtsmæssigheder,

når der foretages gennemsnitsskøn.

Der vil være en række afledte konsekvenser samt en forventelig geografisk påvirkning. Fiskeri-

erhvervet er fx placeret i kystområderne. Det samme gælder for indenrigssøfart.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 52

Tabel 2.7. Udvalgte illustrative erhvervsøkonomiske konsekvenser i ud-

valgte brancher

Erhvervsøkonomisk

indikator

Gns. belastning pr.

Landbrug mv.

bedrift

Gns. belastning pr.

Gartnerier

bedrift

Gns. belastning pr.

Fiskere

erhvervsfisker

Branche

Færger

Indenrigsflyvninger

Stigning i billetpris

Model 1 og 2

9.500

52.500

245.000

Model 3

6.500

47.000

205.000

Enhed

Kr. pr. bedrift

Kr. pr. erhvervsfi-

sker

Kr. pr. passager

Anm.: Resultaterne er illustrative og regnet ved , at den umiddelbare afgiftsbelastningen lægges på bedriften,

fiskekutteren eller billetprisen. Resultaterne skal ikke fortolkes som forventede effekter af en CO

-afgift.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af blandt andet Danmarks Statistik (JORD1, FIREGN1, SKIB31 og FLYV32).

2.4 Fordelings- og beskæftigelsesvirknin-

ger af en CO

-afgift

Dette afsnit beskriver fordelingsvirkningerne af de præsenterede modeller. Det skal

ses i lyset af, at det af klimaloven og kommissoriet fremgår, at indfrielsen af 70 pct.-

målet blandt andet skal tage hensyn til den sociale balance i samfundet. De skøn-

nede fordelingsvirkninger afspejler ministeriernes sædvanlige regneprincipper, og

de viste fordelingsvirkninger er i udgangspunktet på lidt længere sigt, dvs. efter en

tilpasning.

Fordelingsvirkningerne af en skat eller afgift afspejler ikke nødvendigvis den formelle

afgiftsbetaling. En CO

-afgift for industrien vil umiddelbart påhvile virksomhederne,

men virksomheder kan ikke i sig selv bære en afgiftsbyrde. Byrden vil altid bæres af

husholdningerne som enten lønmodtagere, forbrugere eller virksomhedsejere. Dette

vil således ske gennem lavere lønninger, højere forbrugerpriser eller reducerede af-

kast for virksomhedens ejere

–

eller en kombination heraf.

Beregningsteknisk er det lagt til grund, at en forhøjelse af CO

-afgiften for industrien

på sigt vil blive nedvæltet på husholdningerne gennem lavere lønninger i den private

sektor. Det skyldes, at størstedelen af industrien er udsat for international konkur-

rence og derfor kun har begrænset mulighed for at overvælte CO

-afgiften i varepri-

serne eller i overskuddet, da investorerne ellers vil flytte deres investeringer.

En nedvæltning i lavere lønninger vil først påvirke de ansatte i de berørte sektorer.

En del af disse vil søge over i andre erhverv, hvilket vil skabe et nedadgående løn-

pres i sektorer, der belastes mindre eller slet ikke af CO

-afgiften. Det generelle løn-

niveau for den private sektor vil over tid reduceres og have en tilsvarende afsmit-

tende virkning på lønningerne i den offentlige sektor, der tilpasses lønniveauet i den

private sektor samt på de satsregulerede overførsler.

Ministeriernes regneprin-

cipper er lagt til grund for

fordelingseffekterne

-afgiften påhviler

umiddelbart virksomhe-

derne, men vil i sidste

ende altid bæres af hus-

holdninger

En forhøjelse af CO

-af-

giften vurderes primært

at nedvæltes i lavere pri-

vate lønninger

Hvilket vil resultere i et

generelt lavere lønniveau

bredt set i samfundet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 53

Forhøjelsen af CO

-afgiften på de berørte områder skønnes efter ministeriernes reg-

neprincipper ikke i betydelig grad at påvirke indkomstforskellene målt ved Gini-koef-

ficienten

, jf. tabel 2.8

Hvis afgiftsbelastning alternativt overvæltes i højere forbrugerpriser, vil det belaste

husholdninger, der forbruger CO

-intensive produkter. Dette forventes også at for-

dele sig nogenlunde bredt over indkomstfordelingen, men vil dog belaste hushold-

ningerne nederst i indkomstfordelingen hårdere grundet højere forbrugskvote.

Antagelserne vurderes generelt rimelige, men der kan være særligt CO

-instensive

sektorer, fx mineralogiske processer mv. og raffinaderierne, hvor ikke hele afgiftsbe-

taling kan nedvæltes i lavere lønninger. På kortere sigt kan en del af den øgede af-

giftsbetaling nedvæltes i virksomhedernes overskud, men på længere sigt vil den

samlede virkning på virksomhedernes afkast være negligerbar.

Tabel 2.8. Virkning på indkomstforskelle af model 1

Selskabsskat Elafgift

-0,6 pct.-

-11 øre pr.

point

kWh

Model 1 inkl. Model 1

selskabsskat inkl. elafgift

Derfor skønnes ikke be-

tydelige effekter på ind-

komstforskellene

Hvis afgiften overvæltes i

priserne, belastes hus-

holdninger, der forbru-

ger CO

-intensive pro-

dukter

For udvalgte sektorer

kan dele af afgiften ned-

væltes i virksomhedernes

overskud

Model 1

Umiddelbar

belastning

Provenu efter

adfærd

Gini-koeffici-

ent

Mia. kr.

2,6

Mia. kr.

0,8

Pct.-

0,00

point

-1,5

-0,8

0,00

-1,3

-0,7

-0,02

1,0

0,00

1,3

-0,02

Anm.: Provenuvirkninger er afrundet til 50 mio. kr. Den anførte virkning på indkomstforskellene målt ved Gini-

koefficienten er beregnet under antagelse om fuld nedvæltning i lønninger. Der tages forbehold for

fordelingsvirkninger specielt knyttet til landbrug, mineralogiske processer mv. og Nordsø.

Note 1: Den umiddelbare belastning fra forhøjelse af CO

-afgift udgør 2,8 mia. kr. mens omlægning af

rumvarmeafgiften medfører en reduktion af den umiddelbare belastning på ca. 270 mio. kr. tilskud til negative

udledninger udgør desuden -410 mio. kr. af provenuvirkningen efter tilbageløb og adfærd.

Note 2: Umiddelbar provenuvirkning inkl. moms ekskl. elafgift af offentligt forbrug.

Note 3: Elafgift indgår ikke i opgørelsen af den disponible indkomst og påvirker dermed ikke direkte

indkomstforskellene. Den viste virkning på Gini-koefficienten afspejler således en ækvivalent ændring i den disponible

indkomst.

Kilde: Egne beregninger.

Merprovenuet fra CO

-afgiften tilbageføres beregningsteknisk via en reduktion af

selskabsskattesatsen på ca. 0,6 pct.-point. En generel reduktion af selskabsskatte-

satsen antages over tid også nedvæltet via et højere generelt lønniveau, hvormed

indkomstforskellene målt ved Gini-koefficienten ikke påvirkes i nævneværdig grad,

jf. også figur 2.16

Til sammenligning medfører en reduktion af den almindelige elafgift en relativt større

ækvivalent forhøjelse af den disponible indkomst for personer med relativt lave ind-

komster end for personer med relativt høje indkomster. En reduktion af elafgiften

skønnes dermed at medføre en ækvivalent reduktion af indkomstforskellene målt

ved Gini-koefficienten med ca. 0,02 pct.-point.

En selskabsskattelem-

pelse vil give højere ge-

nerelle lønninger

Mens en reduktion af el-

afgiften vil mindske de

reale indkomstforskelle

Indkomstforskellene opgøres efter ministeriernes regneprincipper ud fra de aktuelle disponible indkomster og påvir-

kes derfor i udgangspunktet ikke af eventuelle ændringer i forbrugerpriserne. Fordelingsvirkningerne af ændrede pri-

ser mv. opgøres derfor i stedet som en såkaldt ækvivalent indkomstændring, der har samme fordelingsprofil som virk-

ningen på husholdningernes aktuelle købekraft. Opgørelsen af fordelingsvirkning som ækvivalente ændringer af ind-

komstforskellene er yderligere dokumenteret i

Skatteøkonomisk Redegørelse 2021, kap. 4.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 54

Figur 2.16. Virkning af model 1 i pct. af disponibel indkomst

Pct. af disponibel indkomst

0,3

Pct. af disponibel indkomst

0,3

0,2

0,1

0,0

-0,1

-0,2

10.

Indkomstdeciler

Elafgift

Selskabsskat

CO₂-afgift

-0,2

Anm.: Virkning i pct. af disponibel indkomst af model 1 for forhøjelse af CO

-afgiften for erhverv, en reduktion af satsen

for selskabsskatten med ca. 0,6 pct.-point og en reduktion af den almindelige elafgift med ca. 11 øre/kWh i 2030.

Indkomstdeciler er opgjort på baggrund af familieækvivalerede indkomster i 2018.

Kilde: Egne beregninger

Arbejdsudbuds- og omstillingseffekter af en CO

afgift

Dette afsnit beskriver arbejdsudbuds- og omstillingseffekter på arbejdsmarkedet af

de præsenterede afgiftsmodeller.

-afgiften i modellerne skønnes isoleret set at medføre en beskeden reduktion i

arbejdsudbuddet

. Selskabsskattelempelsen i model 1 forventes modsat at med-

føre en beskeden forøgelse af arbejdsudbuddet, som samlet set gør arbejdsudbuds-

effekterne i modellen meget små og tæt på 0. Model 3 omfatter en forhøjelse af

bundskatten, som skønnes at medføre en mindre reduktion af arbejdsudbuddet. Alle

tre modeller skønnes derfor at have en meget lille effekt på arbejdsudbuddet.

En højere CO

-afgift vil på sigt ikke reducere beskæftigelsen i nævneværdig grad,

men føre til en mindre omstilling af beskæftigelsen. Omstillingseffekter på arbejds-

markedet opstår, når erhvervsstrukturen ændrer sig i industrien. Det sker dels gen-

nem, at CO

-intensive virksomheder nedskalerer eller helt lukker deres produktion,

hvorved arbejdskraften flytter over til mindre CO

-intensive virksomheder, og dels

Alle modeller skønnes at

have en meget lille effekt

på arbejdsudbuddet

-afgiften vil dog føre

til en mindre omstilling

og ændring af erhvervs-

strukturen

Arbejdsudbudsvirkningen antages, på baggrund af de skønnede fordelingsvirkninger, at kunne skønnes med ud-

gangspunkt i en ækvivalent forhøjelse af satsen for selskabsskatten.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 55

igennem, at CO

-intensive virksomheder nedvælter CO

-afgiften i lavere lønninger,

hvormed en del af de ansatte i de berørte virksomheder vil søge over i andre er-

hverv.

Forhøjelsen af CO

-afgiften skønnes i model 1 samlet set at omstille i størrelsesorde-

nen af 4.000 personer på mellemlang sigt (svarende til fx 4-5 år), hvilket svarer til

ca. 0,7 pct. af beskæftigelsen i de berørte brancher,

jf. tabel 2.9

. For model 2 og 3

omstilles i størrelsesordenen af hhv. 3.200 og 2.300 personer svarende til hhv. 0,5

og 0,4 pct. af beskæftigelsen i de berørte brancher.

De viste omstillingseffekter skal fortolkes som bruttotal, dvs. tallene beskriver det

samlede antal personer, som over tid skifter job pga. forhøjelsen af CO

-afgiften. Da

arbejdskraften løbende finder ny beskæftigelse i mindre CO

-intensive virksomhe-

der, vil det reelle beskæftigelsesfald være væsentlig lavere end omstillingseffekten i

de enkelte år. Over tid svarer beskæftigelsesfaldet til de begrænsede reduktioner i

arbejdsudbuddet, som skønnes at være tæt på 0 og maksimalt på 300 personer.

Samlet set medfører modellerne hver især, at mindre end én procent af beskæftigel-

sen i de berørte brancher skifter job pga. forhøjelsen af CO

-afgiften

, jf. tabel 2.9

Tabel 2.9. Omstillingseffekter på arbejdsmarkedet for udvalgte brancher

Model 1

Antal

beskæfti-

gede

Landbrug og

Fiskeri mv.

70.800

Ændring

Pct.

Model 2

Ændring

Pct.

Model 3

Ændring

Pct.

Forhøjelsen af CO

-afgift

medfører, at mindre end

én procent i de berørte

brancher skifter job

I modellerne

Tallene skal tolkes som

bruttotal, og beskæftigel-

sen påvirkes væsentligt

mindre inden for de en-

kelte år.

-1.000

-1,5

-1.000

-1,5

-800

-1,1

Forsyning

26.300

-500

-1,8

-500

-1,8

-300

-1,0

Mineralogi

mv.

14.100

-1.000

-7,2

-200

-1,4

-200

-1,4

Øvrig industri

Indenlandsk

transport

I alt

478.700

-1.000

-0,2

-1.000

-0,2

-600

-0,1

10.200

600.100

-500

-4.000

-4,5

-0,7

-500

-3.200

-4,5

-0,5

-400

-2.300

-3,4

-0,4

Anm.: Beskæftigelsestallene er afrundet til nærmeste 100 personer. Omstillingseffekterne er beregnet ud fra samme

metode, som struktureffekterne for CO

-udledning, som beskrevet i rapportens dokumentationsnotat. Dvs. for de

fleste brancher er omstillingseffekterne beregnet ved, at den initiale beskæftigelse er ganget med (afgiftsbelastning

/BVT)*-2,

jf. dokumentationsnotatets afsnit 1.3.3

(i dokumentationsnotatet anvendes BFI frem for BVT, men ved

beskæftigelseseffekterne anvendes BVT pga. manglede data for BFI. BVT og BFI er stort set ens for de fleste

brancher). Data og korrektioner ift. at adskille indenrigstransporten fra udenrigstransporten er baseret på samme

kilder og antagelser som beskrevet i tabel 2.6. Til forskel fra tabel 2.6 er de 20 største kvoteregistrerede udledere i

industrien taget ud af deres respektive nationalregnskabsbranche, og omstillingseffekterne for disse 20 virksomheder

er beregnet på samme fremgangsmåde, som ved brancherne. Data for beskæftigelse og BVT i de 20 virksomheder

er baseret på deres årsregnskaber for 2019.

Landbrug og Fiskeri mv.

dækker over brancherne

landbrug mv.

gartnerier

fiskere

. Forsyning dækker over brancherne

nordsøen

raffinaderier

elproduktion

Mineralogi mv.

dækker over nationalregnskabsbranchen

Glas- og betonindustri

, der antages at stå for de samlede udledninger fra

mineralogiske prosser mv.

Øvrig industri

dækker over de øvrige industribrancher i nationalregnskabet, der antages at

stå for de samlede udledninger fra alm. proces. Indenlandsk transport dækker over brancherne

færger

jernbanen

indenrigsfly

Kilde: Egne beregninger

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 56

Der er generelt stor usikkerhed om størrelsesordenen på omstillingseffekterne, men

de kortsigtede beskæftigelseseffekter vurderes at være små. Ovenstående er godt i

tråd med undersøgelser fra De Økonomiske Råds Sekretariat, der finder lignende

størrelsesordner på omstillingseffekterne i deres modelsetup,

jf. rapportens doku-

mentationsnotats afsnit 3

De Økonomiske Råds Se-

kretariatet finder lig-

nende omstillingseffekter

2.5 Implementerbarhed

Ekspertgruppen har ved udarbejdelse af modellerne lagt stor vægt på, at model-

lerne både administrativt og juridisk kan implementeres i tide til at indfri reduktions-

målene i 2025 og 2030. Det er forventningen, at modellerne kan leve op til dette,

idet systemtilretninger og ændringer af administrationen som udgangspunkt vurde-

res at kunne ske i det nuværende afgiftssystem. Der vil dog være behov for at opnå

en statsstøttegodkendelse af modellerne for det samlede afgifts- og tilskudssystem

inkl. kompenserende tiltag.

Ekspertgruppen noterer sig endvidere, at kommende ændringer i EU-reguleringen

på klima-

og energiområdet, herunder særligt de forslag, der indgår i “Fit for 55“-

pakken, kan få væsentlig betydning for indfrielse af nationale klimamål og national

klima- og energiregulering,

jf. afsnit 5.3

Overordnet vurderes mo-

dellerne at kunne imple-

menteres

Men de skal overvejes i

forhold til kommende EU-

regulering

2.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppens primære anbefaling i denne rapport er, at man indfører en CO

-af-

giftsmodel, der sikrer en samlet reduktion på ca. 3,5 mio. ton i de dele af økono-

mien, der er omfattet af analysen ovenfor.

Ekspertgruppen ser en reduktion i denne størrelsesorden som nødvendig for at nå

klimalovens målsætning om en 70 pct. reduktion i 2030. Sammen med det forven-

tede bidrag fra landbrugets reduktionsmål og de forventede effekter af en højere

kvotepris skønnes Ekspertgruppens forslag at lukke reduktionsmankoen i 2030.

Baggrunden for denne anbefaling er, at CO

-reduktioner, der helt eller delvis opnås

via afgiftsinstrumentet, er samfundsøkonomisk billigere end reduktioner, der alene

opnås via tilskud eller direkte regulering. Det skyldes, at en CO

-afgift tilskynder til

udnyttelse af information om reduktionsmuligheder, som myndighederne ikke ligger

inde med.

Ovenfor er beskrevet tre afgiftsmodeller, der alle skønnes at sikre CO

-reduktioner i

den anbefalede størrelsesorden. Modellerne er udvalgt, fordi de klart illustrerer nød-

vendigheden af en politisk afvejning mellem klimalovens og kommissoriets guidende

principper.

Grundlæggende skal der foretages en afvejning mellem CO

-reduktioner opnået via

forskydninger af erhvervsaktivitet fra virksomheder med høj CO

-intensitet til virk-

somheder med lav CO

-intensitet og reduktioner opnået via tekniske reduktioner af

-intensiteten i de enkelte virksomheder.

Ekspertgruppens analyser peger entydigt på, at de samfundsøkonomisk billigste re-

duktioner opnås gennem en ensartet CO

-afgift, men at en ensartet CO

-afgift, der

sikrer den anbefalede samlede reduktion, vil medføre betydelige erhvervsforskydnin-

ger.

Ekspertgruppen anbefa-

ler en reduktion på ca.

3,5 mio. ton CO

i 2030

Reduktionen ses som

nødvendig for at nå 70

pct.-målet

Afgiftsinstrumentet sik-

rer billigere reduktioner

end anden regulering

Modellerne illustrerer

nødvendigheden af politi-

ske afvejninger

Især mellem erhvervsfor-

skydninger og omkost-

ningerne ved at øge de

tekniske reduktioner

De billigste reduktioner

med ensartet afgift med-

fører væsentlige er-

hvervsforskydninger

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 57

Dermed vil en stor del af den CO

-intensive produktion flytte til udlandet, og tilpas-

ningsomkostningerne ved opfyldelse af de danske klimamål vil blive koncentreret på

nogle få brancher. Ønsker man at undgå dette, kan man arbejde med en reduceret

-afgiftssats for særligt CO

-intensive og konkurrenceudsatte brancher kombine-

ret med tilskud til teknisk omstilling af produktionen, fx via CCS

, jf. model 2 og 3

Dermed opnås en omstilling fra reduktioner opnået via erhvervsforskydning til tekni-

ske reduktioner, men omkostningen herved er en væsentligt højere samfundsøkono-

misk skyggepris pr. ton CO

-reduktion.

Ekspertgruppens analyser indikerer, at anvendelsen af afgiftsprovenuet til et bund-

fradrag i CO

-afgiften ikke samlet set løser denne problemstilling bedre end ned-

satte satser og tilskud. Det afspejler, at tilskuddet til CCS er et meget målrettet in-

strument til at opnå tekniske CO

-reduktioner. Derudover er der en række imple-

menteringsmæssige udfordringer med både et generelt og et målrettet bundfradrag.

Med forbehold for den store usikkerhed, der er forbundet med den type beregnin-

ger, antyder Ekspertgruppens forskellige afgiftsmodeller størrelsesordenen af det

politiske dilemma.

Ved at vælge model 2 frem for model 1 opnår man at øge andelen af tekniske CO

reduktioner med ca. 23 pct.-point svarende til knap 0,9 mio. ton. Til gengæld stiger

den samlede samfundsøkonomiske omkostning fra ca. 0,9 mia. kr. (efter tilbagefør-

sel via selskabsskat) til ca. 1,8 mia. kr., svarende til en samfundsøkonomisk omkost-

ning på knap 1.000 kr. (550 kr. ekskl. tilbageførsel via selskabsskat) for hvert ton,

der omlægges fra reduktioner opnået via erhvervsforskydning til reduktioner via tek-

nisk omstilling.

Da den tekniske reduktion via tilskud ikke direkte øger virksomhedernes omkostnin-

ger, vil denne form for CO

-reduktion medføre mindre CO

-lækage til udlandet.

Samtidig må det antages, at en stor del af reduktionen via erhvervsforskydning, som

undgås via tilskuddet, ville have medført tæt på 100 pct. lækage som følge af dan-

ske tab af markedsandele og udflytning af produktion. Den omtalte samfundsøkono-

miske omkostning på 1.000 kr. pr. ton CO

(550 kr. pr. ton CO

ekskl. tilbageførsel)

for omlægningen til tekniske reduktioner kan derfor groft sagt opfattes som den dan-

ske samfundsøkonomiske omkostning ved at forhindre en stigning i udlandets CO

udledninger på 1 ton og fastholde dansk erhvervsstruktur.

På samme måde kan man beregne, at man ved at vælge model 3 frem for model 1

opnår en omlægning fra CO

-reduktioner via erhvervsforskydning til tekniske reduk-

tioner på i alt ca. 1,0 mio. ton. Den samfundsøkonomiske omkostning for de yderli-

gere godt 0,1 mio. ton, der omlægges, vil være på knap 700 kr. pr. ton. Beløbet kan

sammenlignes med de 550 kr. pr. ton fra model 1 til 2, hvilket illustrerer en stigende

marginalpris på at få flere tekniske effekter. På samme måde kan det opfattes som

prisen for at forhindre en stigning i udlandets udledninger og fastholde dansk er-

hvervsstruktur.

Da erhvervsforskydninger også indebærer tilpasningsomkostninger for de berørte

lokalsamfund og muligvis uønskede geografiske fordelingsvirkninger, kan de nævnte

samfundsøkonomiske omkostninger tolkes bredere som den samlede samfundsøko-

nomiske omkostning for at undgå lækage og indenlandske omstillingsomkostninger.

Under alle omstændigheder er det en politisk vurdering, om det danske samfund ud

fra disse hensyn bør afholde meromkostninger i denne størrelsesorden ved at afvige

fra den omkostningseffektive model med en ensartet CO

-afgift uden yderligere til-

skud end til negative udledninger.

For at undgå at produkti-

onen flytter til udlandet

kan der arbejdes med en

reduceret sats og tilskud

til teknisk omstilling

Problemstillingen løses

ikke bedre ved et bund-

fradrag

Modellerne kan antyde

størrelsen på det politi-

ske dilemma

Ved overgangen fra mo-

del 1 til 2 er prisen på

550-1.000 kr. pr. ton yder-

ligere teknisk reduktion

Som groft sagt kan opfat-

tes som omkostningen

ved at begrænse 1 ton

udledning i udlandet og

fastholde dansk er-

hvervsstruktur

I model 3 omlægges

endnu mere til teknisk re-

duktion, men til en sti-

gende pris

Erhvervsforskydninger

kan have lokale konse-

kvenser på kort sigt

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 58

Det tilkommer ikke Ekspertgruppen at tage stilling til dette spørgsmål, men det kan

være relevant at pege på, at regeringens klimaprogram fra september 2021 beskri-

ver en lang række reduktionstiltag, der har en væsentligt højere samfundsøkono-

misk skyggepris end de ovennævnte omkostninger på 550-1.000 kr. pr. ton ved at

forhindre en stigning i udlandets CO

-udledninger.

Hvis der er villighed til at betale sådanne høje samfundsøkonomiske omkostninger

som angivet i regeringens klimaprogram for at reducere de indenlandske udlednin-

ger, og hvis en reduktion af de udenlandske udledninger tillægges tilnærmelsesvis

samme værdi (da klimaeffekten er den samme, uanset hvor udledningerne finder

sted), peger det på, at Ekspertgruppens modeller 2 og 3

–

eller lignende modeller,

der afviger fra streng omkostningseffektivitet og ensartet afgift for at modvirke læ-

kage

–

kan være at foretrække frem for model 1.

Det er ikke Ekspertgrup-

pen opgave at tage stil-

ling til afvejningen

Men ud fra de samfunds-

økonomiske omkostnin-

ger i klimaprogrammet,

kan det pege på, at mo-

dellerne 2 og 3 er at fore-

trække

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 59

Omlægning af

energiafgifter for

rumvarme- og vej-

transport

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 60

3.0 Omlægning af

energiafgifter for

rumvarme- og vej-

transport

I dette kapitel præsenteres Ekspertgruppens anbefalinger for delvis omlægning af

energiafgifter for rumvarme og vejtransport.

3.1 Omlægning af rumvarmeafgiften

I kommissoriet fremgår det, at

“

Ved omlægning fra energiafgifter til CO

-afgift skal

der blandt andet tages højde for det fossile indhold (i form af plastik m.m.) i affalds-

mængderne ved affaldsafbrænding til fjernvarme, samt hvordan kul kan udfases i

fjernvarmen. Endvidere skal betydningen af loftet over fjernvarmeprisen, fx vedrø-

rende overskudsvarme fra overskudsvarmeleverandører, samt rumvarmeafgift på

individuel og kollektiv rumvarme belyses

”.

I dette afsnit uddybes Ekspertgruppens anbefalinger til afgifter på rumvarme i første

delrapport. I modellerne indgår en delvis omlægning af rumvarmeafgiften, hvor en

del af energiafgiften omlægges til en CO

-afgift. Afsnittet belyser konsekvenser for

varmesektoren med fokus på betydning for affald til forbrænding, fjernvarme, afgifts-

drevne varmepriser samt udfasning af kul.

3.1.1 Nuværende beskatning af rumvarme

Rumvarme omfatter husholdningslignende opvarmning og varmt vand. Det omfatter

også erhvervenes opvarmning af bygninger, kontorer mv. samt opvarmning af varmt

vand til håndvask, bad mv. Erhvervene står for ca. 20 pct. af det samlede fossile

rumvarmeforbrug. CO

-udledninger fra rumvarme forventes at udgøre ca. 1,9 mio.

ton i 2030, hvoraf udledningerne fra individuel varme forventes at udgøre ca. 70

pct.

Rumvarmeafgiften omfatter i dag alle afgifter af fossile brændsler til varmeproduk-

Individuel rumvarme er typisk opvarmning med naturaasfyr, oliefyr, individuel varmepumpe eller biomassefyr. Endvi-

dere omfatter individuel rumvarme bygas.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 61

tion, dvs. naturgas, olie, kul og affald. I dag betales både en CO

-afgift og energiaf-

gift af rumvarme. Desuden betales NO

-afgift og i enkelte tilfælde andre afgifter.

Med de gældende energiafgifter og CO

-afgiften for rumvarme er den samlede af-

giftsbelastning pr. ton CO

ca. 1.170 kr. i gennemsnit på tværs af alle fossile

brændsler i 2030

, jf. figur 3.1

. Det dækker imidlertid over væsentlige forskelle.

Figur 3.1. Afgiftsbelastning af fossile brændsler til rumvarme med gældende af-

gifter, 2022-priser

Kr. pr. ton CO

3.000

Energiafgift

CO₂-afgift

Kr. pr. ton CO

3.000

2.500

2.000

1.500

Gennemsnit fossilt (2030)

1.500

1.000

500

Naturgas

Olie

Kul

Affald,

fossilt

Affald

(2030)

Affald

(2022)

Kilde: Egne beregninger.

Energiafgifterne på affald pålægges blandede affaldslæs og dermed også biogent

affald. Når der tages højde for, at det biogene affald i blandede læs er pålagt energi-

afgift, er den gennemsnitlige afgift på affald omregnet til kr. pr. ton CO

ca. 1.700 kr.

i 2022. De gennemsnitlige afgifter på affald forventes at stige frem mod 2030 til ca.

2.600 kr. Det skyldes, at den fossile andel i affaldet forventes at falde, hvorfor den

nuværende energiafgift på affaldsmængden vil omfatte en mindre mængde CO

Dette skøn er baseret på sammensætningen af dansk affald og tager således ikke

højde for importeret affald.

Nuværende regulering af affald

Fossilt affald til forbrænding er i dag pålagt affaldsvarme- og tillægsafgift, der tilsam-

men svarer til energiafgiften på andre fossile brændsler. Udledningerne fra affalds-

forbrænding er endvidere pålagt CO

-, NO

- og svovlafgift.

Biogent affald i rene læs er ligesom biomasse afgiftsfritaget. Biogent affald, der er

blandet med fossilt affald, pålægges dog i praksis både affaldsvarme- og tillægsaf-

gift.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 62

Hovedparten af de

danske affaldsforbrændingsanlæg er omfattet af EU’s kvotehan-

delssystem. Dermed skal de fleste danske affaldsforbrændingsanlæg betale kvote-

prisen for den fossile udledning fra forbrænding af affald. Anlæg omfattet af

EU’s

kvotehandelssystem betaler desuden CO

-afgift, som baseres på opgørelserne til

EU’s

kvotehandelssystem, hvor de største anlæg kan måle den fossile andel af affal-

det via røggassen, mens øvrige anlæg betaler CO

-afgift på basis af det skønnede

forbrug ganget med en fastsat emissionsfaktor for blandet affald.

3.1.2 Struktur for en omlægning

I modellerne indgår en delvis omlægning af rumvarmeafgiften til en CO

-afgift. En

delvis omlægning vil medføre en forhøjelse af CO

-afgiften svarende til det generelle

niveau i industrien og en tilsvarende lempelse af energiafgifterne. Med omlægningen

vil der som udgangspunkt være tale om en mere præcis beskatning af CO

Omlægningen er balanceret efter, at afgiftssatsen pr. ton CO

er uændret for natur-

gas gældende for både kvote- og ikke-kvoteomfattet rumvarme. Det vil medføre æn-

drede samlede afgifter (summen af energiafgifter og en CO

-afgift) for øvrige

brændsler end naturgas og vil indebære, at den samlede afgiftsbelastning af øvrige

fossile brændsler i gennemsnit stiger med ca. 50 kr. pr. ton CO

i 2030.

Ved en delvis omlægning lempes energiafgiften på biogent affald i den blandede af-

faldsmængde uden en modsatrettet stigning i CO

-afgiften. Dermed lempes afgiften

for biogent affald samlet set. En delvis omlægning af afgiften til en CO

-afgift på 750

kr. pr. ton CO

i model 1 skønnes at indebære et mindreprovenu efter tilbageløb og

adfærd på ca. 0,2 mia. kr., idet energiafgifterne som helhed reduceres til ca. 30,5

kr. pr. GJ,

jf. tabel 3.1

Ved omlægningen indføres ikke et nedslag i CO

-afgiften for den kvoteomfattede

fossile varmeproduktion. Det skal ses i sammenhæng med, at et nedslag for kvote-

prisen isoleret set vil medføre en lempelse i forhold til den nuværende beskatning af

fossil varmeproduktion inden for kvotesektoren, hvilket dermed vil øge forbruget af

fossil varme og CO

-udledningerne herfra.

Tabel 3.1. Provenumæssige konsekvenser ved delvis afgiftsomlægning

2030

Grundlag

Baseline

Delvis omlægning

Forskel

Sats

Kr.

Fossil CO

Energi

I alt provenu

Umiddel-

bart pro-

venu

Mia. kr.

0,3

2,4

2,7

Sats

Kr.

750

30,5

Umiddel-

bart pro-

venu

Mia. kr.

1,3

1,1

2,4

Provenu efter

tilbageløb og

adfærd

Mia. kr.

0,9

-1,1

-0,2

Mio.

ton

Mia. kr.

1,9

42,0

179,2

63,0

Anm.: Satser udtrykker afgiften i henholdsvis kr. pr. ton CO

vedrørende CO

-afgift og i kr. pr. GJ vedrørende energi-

afgiften. Satser er opgjort i 2022-priser, mens provenuer er opgjort i 2022-niveau. Provenu i baseline og ved delvis

omlægning er opgjort som umiddelbare provenuer.

Note 1: Forskel i provenu er opgjort efter tilbageløb og adfærd, hvor adfærd alene omfatter arbejdsudbudsvirkningen.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 63

For individuel varme, hvor det fossile energiforbrug overvejende udgøres af natur-

gas, forventes adfærdseffekterne at være meget begrænsede, da satsen fastholdes

uændret. Der vil dog alt andet lige være en lille effekt på det resterende olieforbrug

via en højere samlet afgift. Heraf fås en beskeden CO

-reduktion fra individuel

varme.

For kollektiv varme forventes affald at udgøre langt det største fossile energiforbrug i

2030. Naturgas og en meget begrænset mængde olie udgør den resterende andel.

Det største energiafgiftsgrundlag udgøres imidlertid af det biogene affald.

En højere afgift på afbrænding af fossilt affald vurderes at tilskynde affaldsforbræn-

dingsanlæggene til at modtage mindre fossilt affald og eventuelt udsortere det fos-

sile affald på blandede affaldslæs for dermed at påvirke sammensætningen af affald,

der afbrændes.

En omlægning af afgifterne vil derved tilskynde til reduktion i fossil CO

-udledning fra

affaldsforbrændingssektoren. Dette forstærkes yderligere af, at den aftalte kapaci-

tetstilpasning i

”Klimaplan

for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi”

fra 2020

gennemføres. Den højere afgift på fossilt affald vurderes derfor isoleret set at bi-

drage til yderligere CO

-reduktioner. Der er indregnet en begrænset beregningstek-

nisk reduktion af CO

-udledningene på baggrund heraf.

Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at skønne præcist over CO

-effekterne af

en omlægning af rumvarmeafgifterne på affaldsområdet. Det skyldes, at der inden

for de seneste år er vedtaget en række tiltag for at reducere udledningen af CO

in-

den for affaldssektoren, som endnu ikke er trådt i kraft. Tiltagene vedrører EU-for-

pligtelser for affaldssektoren, kapacitetstilpasning, import, udsortering og genanven-

delsesmål. De konkrete effekter af disse tiltag skal undersøges nærmere, herunder

samspillet med øvrig regulering.

Dette vurderes umiddelbart at ligge uden for Ekspertgruppens undersøgelsesom-

råde, og derfor anbefales det, at dette undersøges særskilt fra Ekspertgruppens ar-

bejde.

En lempet belastning af det biogene affald kan imidlertid øge incitamentet til afbræn-

ding af biogent affald, hvilket er i modstrid med intentionerne i

”Klimaplan for en grøn

affaldssektor og cirkulær økonomi”

samt Danmarks EU-forpligtelse til at genanvende

affald frem for at forbrænde det.

En delvis omlægning vil have begrænsede fordelingsmæssige effekter. Individuel

opvarmning med oliefyr bliver dyrere, mens fjernvarme i 2025 bliver billigere grundet

afgiftslempelsen for affald,

jf. tabel 3.2

. Det skal ses i lyset af, at affaldsvarme bliver

lidt billigere, mens opvarmning med oliefyr bliver lidt dyrere,

jf. tabel 3.2

. Størstede-

len af oliefyr forventes endvidere at være udfaset i 2030. Tallene skal dog ses i lyset

af, at sammensætningen af fjernvarmeproduktionen på forskellige varmekilder varie-

rer meget mellem de geografisk forskellige fjernvarmeområder,

jf. boks 3.1

Den anvendte beregningstekniske effekt kan afvige, hvis der foretages en nærmere analyse. Den beregningstekni-

ske effekt er beskrevet i dokumentationsnotatet.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 64

Tabel 3.2. Årlig ændring i varmepriser for husstande med forskellige

varmekilder

Kr. pr. år inkl. moms

Individuel opvarmning

Naturgas

Olie

Fjernvarme

Landsfordeling (2025)

Højere andel olie/kul

Højere andel affald

Kul

Affald (2030)

-125

300

-475

1.775

-1.450

-100

225

-350

1.275

-1.050

800

575

Delvis omlægning til 750 kr. pr. ton

(model 1 og 2)

Delvis omlægning til 600 kr. pr. ton

(model 3)

Anm.: Det bemærkes, at mange fjernvarmekunder betaler en pris baseret på kombinationen af varmekilder, herunder

fx biomassekedler og varmepumper, der ikke bliver berørt af omlægningen. Beregningerne er baseret på et hus med

et energiforbrug på 65 GJ om året. Der er tale om stiliserede priseksempler, som tager udgangspunkt i fuld overvælt-

ning af afgiftsændringerne i priserne og ikke tager hensyn til bl.a. virkningsgrader og tab ifm. distribution af varmen. 1)

Andelen af hhv. olie og kul er antaget at være 14 pct. point højere end gennemsnittet, mens andelen af affald er 9 pct.

point lavere end gennemsnittet. 2) Andelen af affald er antaget 40 pct. point højere end gennemsnittet og andelen af

kul er antaget 1 pct. point lavere end gennemsnittet, mens andelen af olie er uændret.

Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2021 og egne beregninger.

I tabel 3.2 bliver den fossile affaldsvarme isoleret set dyrere, men samlet bliver af-

faldsvarme billigere. Grundet en række individuelle forhold kan det ikke entydigt

skønnes, hvordan affaldsforbrændingsanlæggene vil overvælte en afgiftslempelse i

fx affaldstakst og som følge deraf de kommunale affaldsgebyrer for husholdninger

og erhverv eller varmepriser. Der er desuden geografisk forskel på energikilder in-

den for både individuel opvarmning med olie- og naturgasfyr samt kollektive varme-

områder med bl.a. affaldsvarme og naturgas, hvorfor der kan være betydelige geo-

grafiske forskelle i ændringerne i varmeprisen,

jf. boks 3.1

Boks 3.1.

Ændring i varmepriser for fjernvarme

Der må forventes at være stor variation i, hvordan fjernvarmeprisen for husstande, som opvar-

mes med fjernvarme, ændrer sig med en omlægning af rumvarmeafgiften.

Det skyldes, at sammensætningen af fjernvarmeproduktionen på forskellige varmekilder varie-

rer meget mellem de forskellige fjernvarmeområder. I nogle områder kan affaldsvarme fx være

dominerende og i andre biomasse. Typisk vil fjernvarmeproduktionen være baseret på en

kombination af varmekilder, hvoraf nogle ikke vil være berørt af omlægningen.

Sammensætningen af fjernvarmeproduktionen forventes endvidere at ændre sig betydeligt

frem mod 2030, hvor den fossilt baserede varmeproduktion forventes at falde. Herunder for-

ventes udfasning af kul, mens særligt fjernvarme fra varmepumper forventes at stige.

I områder med affaldsvarme må der alt andet lige forventes at ske en reduktion af fjernvarme-

prisen, via den lempede afgift på affald, dog afhængig af affaldets sammensætning på biogent

og fossilt. Olie anvendes alene i meget begrænset omfang i fjernvarmen, hvorfor afgiftsstignin-

gen på olie alt andet lige tilsvarende må forventes at have en begrænset effekt på fjernvarme-

priserne. Kul forventes at blive udfaset frem mod 2028. I fjernvarmeområder, hvor fjernvarme-

produktionen baseres på naturgas, varmepumpe og vedvarende energi (bortset fra bioaffald),

vil afgiften på fjernvarmeproduktionen ikke blive påvirket.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 65

Alternativet til en delvis omlægning af rumvarmeafgiften er en fuld omlægning af

rumvarmeafgiften. En fuld omlægning indebærer, at CO

-afgiftssatsen for rumvarme

bliver et spejl af det nuværende samlede afgiftsniveau og derved bryder med ensar-

tetheden på tværs af de andre områder, der behandles i denne rapport.

En fuld omlægning vil medføre større fordelingsmæssige konsekvenser for varme-

kunderne og provenumæssige konsekvenser, særligt i affaldssektoren med be-

grænsede CO

-reduktioner til følge.

En fuld omlægning er på baggrund af ovenstående fravalgt i første delrapport.

3.1.3 Mulige effekter ved en omlægning af

energiafgifterne og CO

-afgiften på affald til

forbrænding

Langt de fleste affaldsmængder til forbrænding udgøres af blandet affald, hvor der i

dag skønnes at være ca. 45 pct. fossilt energiindhold i det forbrændingsegnede af-

fald. Det fossile energiindhold ventes at falde til lidt under 30 pct. frem mod 2030.

En omlægning og forhøjelse af afgiften for afbrænding af fossilt affald forventes

umiddelbart at reducere incitamentet til at afbrænde fossilt affald. Det vil alt andet

lige øge incitamentet til udsortering af det fossile affald i blandede affaldslæs og der-

med øget genanvendelse samt bidrage til opfyldelse af 70 pct.-målet.

Omlægningen vil samtidig medføre en lavere afgift på afbrænding af det biogene af-

fald i blandede læs, hvilket kan øge tilskyndelsen til at forbrænde og eventuelt im-

portere en større mængde biogent affald i blandede læs. Det vil modvirke en kapaci-

tetstilpasning af affaldsforbrændingssektoren og kan udfordre

opfyldelse af EU’s

genanvendelsesmål.

Håndteringen af affald i Danmark følger affaldshierarkiet i EU’s

affaldsrammedirektiv.

Der er på den baggrund fastsat juridisk bindende genanvendelsesmål i henholdsvis

2025, 2030 og 2035, som alle medlemsstater er forpligtet til at følge.

Efterlevelsen af direktivet nationalt sker blandt andet gennem aftalen

Klimaplan for

en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi

fra 2020 (S, V, RV, SF, KF, LA og Å),

som gennem øget sortering og øget genanvendelse har til formål at reducere

mængderne af affald til forbrænding. Det er også besluttet, at den danske affaldsfor-

brændingskapacitet skal reduceres, så den tilpasses de forventede, reducerede

danske mængder af forbrændingsegnet affald i 2030.

Konsekvenserne af en omlægning til en mere ensartet CO

-afgift i forhold til øvrige

politiske mål og EU-forpligtelser på affaldsområdet ligger uden for Ekspertgruppens

undersøgelsesområde, og Ekspertgruppen anbefaler, at dette undersøges yderli-

gere uden for Ekspertgruppens regi.

Loft over fjernvarmepriserne

Siden Ekspertgruppen blev nedsat, hvor kommissoriet lagde op til, at betydning for

loftet over fjernvarmeprisen, herunder prisen vedrørende overskudsvarme, skal be-

lyses, er der aftalt nye regler for den fremtidige udnyttelse af overskudsvarme.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 66

Med

Aftale om fremme af overskudsvarme

(S, V, RV, SF, EL, KF, LA og Å) fra sep-

tember 2021 er det besluttet, at 1) overskudsvarme skal underlægges et prisloft ba-

seret på vedvarende energi, samt 2) virksomheder, der indgår i en ordning, der sik-

rer energieffektiviseringer, kan blive fritaget for deres overskudsvarmeafgift. Virk-

somheder, der deltager i ordningen, forpligtes til at udføre energigennemgange og

gennemføre energieffektiviseringstiltag af processer og anlæg relateret til over-

skudsvarme.

Med aftalen indføres således en ny prisregulering af overskudsvarme med et loft

over prisen på den overskudsvarme, der leveres fra en virksomhed til en fjernvarme-

leverandør. Prisloftet har blandt andet til formål at give stabile og klare rammer for

regulering af prisen på overskudsvarme med henblik på at sikre udnyttelse af over-

skudsvarme og rimelige varmepriser for forbrugerne.

Prisloftet skal fastsættes, så omkostningerne ved udnyttelse af overskudsvarme ikke

må overstige de gennemsnitlige omkostninger til fjernvarmevirksomhedens billigste

alternative grønne varmeproduktion. Prisloftet skal give et robust og retvisende bil-

lede af den alternative omkostning til overskudsvarme. Den alternative omkostning

kunne fx være, at fjernvarmeselskaber skal investere i en stor varmepumpe.

Der er besluttet forskellige muligheder for fleksibilitet i forhold til prisloftet for blandt

andet at understøtte, at prisloftet ikke er en barriere for udnyttelse af overskuds-

varme. Der er ligeledes indført en bagatelgrænse, der undtager små leverandører af

overskudsvarme med en kapacitet under 0,25 MW fra prisreguleringen.

Ekspertgruppen har taget de nye regler til efterretning og vurderer på den bag-

grund, at det ikke er nødvendigt at belyse spørgsmålet yderligere.

Udfasning af kul i fjernvarmen

Med

Klimafremskrivning og -status 2021

forventes kul at være udfaset i 2028, hvor

Nordjyllandsværket forventes at lukke ned som det sidste værk, der anvender kul

som primært brændsel. Der er dog enkelte værker, der fortsat kan anvende kul i

helt særlige situationer af hensyn til elforsyningssikkerheden, fx ved kabelnedbrud.

En omlægning af energiafgiften på rumvarme mod CO

-afgift vil øge afgiften på kul,

idet kul har et højt CO

-indhold pr. GJ sammenlignet med andre fossile brændsler,

fx naturgas. Dermed vil en omlægning balanceret efter CO

-indhold alt andet lige re-

ducere tilskyndelsen til at anvende kul på kraftvarmeværkerne. Det skønnes dog, at

omlægningen ikke i større omfang vil påvirke udfasningen af kul ud over den alle-

rede forventede udfasning givet omkostningerne forbundet med at anvende eller

omstille til andre brændsler.

Ekspertgruppen noterer sig den forventede udfasning af kul i fjernvarmen og vurde-

rer på den baggrund, at det ikke er nødvendigt at belyse yderligere tiltag.

3.2 Anbefalinger vedrørende vejtransport

I dette afsnit uddybes Ekspertgruppens anbefalinger til regulering af afgifter for vej-

transportsektoren i første delrapport, og hvad der forventes at blive taget stilling til

som led i den endelige rapport.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 67

3.2.1 Vejtransport i første delrapport

Ekspertgruppen har til opgave at komme med anbefalinger til en mere ensartet be-

skatning af CO

. Det vil generelt betyde, at de laveste afgiftssatser forhøjes, og at

afgiftsgrundlagene udvides. Transportområdet adskiller sig fra øvrige områder, fordi

de nuværende samlede afgifter på benzin og diesel er relativt høje

, jf. kapitel 5

Fremskrivninger viser, at udledninger fra vejtransport udgør ca. 10,5 mio. ton i

2030, hvis der ikke gennemføres nye initiativer, der reducerer udledningerne. Det

svarer til næsten en tredjedel af de forventede samlede danske drivhusgasudlednin-

ger i 2030.

Tabel 3.3. Afgifter pr. liter benzin og diesel

Energiafgift

-afgift

38,8

44,3

-afgift

0,8

0,9

I alt

467,5

324,2

Energi- og CO

-afgift

2030, 2021-priser

Benzin (E10)

Diesel (B7)

427,9

279,0

Øre pr. liter

Kr. pr. ton CO

2.161

1.389

Anm.: Udover energi- og CO

-afgift er der på bilområdet yderligere CO

-relaterede afgifter ved anskaffelse og

ejerskab (registreringsafgift og grøn ejerafgift). Andelen af VE-brændstoffer forudsættes at være 9,8 volumenpct. for

benzin (E10). For diesel forudsættes andelen af VE-brændstoffer at være 6,8 volumenpct. i 2022 (B7-diesel) og 12,8

pct. i 2030.

Kilde: Egne beregninger.

I 2030 forventes afgifterne på benzin og diesel at svare til henholdsvis ca. 2.150 kr.

og ca. 1.400 kr. pr. ton CO

jf. tabel 3.3

. Dieselbiler betaler en udligningsafgift, der

afhænger af brændstoføkonomien. Udligningsafgiften er fastsat, så den svarer til be-

sparelsen ved, at afgiften på diesel er lavere end på benzin for en bil med et gen-

nemsnitligt kørselsomfang.

Overordnet set gælder det for transportområdet, at:

•

-reduktioner ved forhøjelser af afgifterne på brændstoffer til vejtransport ge-

nerelt er samfundsøkonomisk væsentligt dyrere end i andre sektorer. Det skyl-

des blandt andet, at de samlede afgifter på personbiler i forvejen er meget høje

sammenlignet med andre områder, og at salg af brændstof er følsomt over for

grænsehandel.

Den fremtidige EU-regulering af transportområdet er uafklaret. Europa-Kommis-

sionens

“Fit

for 55”-pakke indeholder initiativer, der kan påvirke den samlede

regulering af transportsektoren betydeligt inden for de kommende år, herunder

forslaget om strammere CO

-krav for biler og varebiler og etablering af et nyt

-kvotehandelssystem, der bl.a. omfatter brændstoffer til transport.

•

Når CO

-reducerende tiltag på vejtransportområdet overvejes, vil der derfor være

en afvejning mellem relativt høje samfundsøkonomiske omkostninger og markante

drivhusgasudledninger frem mod 2030.

Anbefalinger vedrørende vejtransport i arbejdet med en mere ensartet beskatning af

vil også skulle ses i sammenhæng med

Aftale om grøn omstilling af vejtranspor-

ten

, der blev indgået i december 2020 (S, RV, SF og EL). Aftalen indeholder lang-

sigtede initiativer på baggrund af anbefalinger fra

Kommissionen for grøn omstilling

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 68

af personbiler

. Ekspertgruppen har noteret sig, at salget af grønne biler i 2021 er

steget markant hurtigere end forventet.

Ekspertgruppen anbefaler med afsæt i ovenstående, at der i første omgang sker en

delvis omlægning af brændstofafgifterne. Ekspertgruppen vil som led i den endelige

rapport tage stilling til endelige anbefalinger om en eventuel ændring af niveau for

afgifterne for benzin og diesel.

Den delvise omlægning anbefales gennemført ved en forhøjelse af den generelle

-afgift, som også omfatter brændstoffer til transport, og at energiafgifterne på

henholdsvis benzin og diesel nedsættes tilsvarende med det formål, at det samlede

afgiftsniveau for benzin og diesel forbliver uændret. Den konkrete tilpasning af af-

giftssatserne vil skulle overvejes i forhold til EU-retten.

Ved at omlægge afgifterne på brændstof fra energi- til en CO

-afgift, understøttes i

udgangspunktet en omstilling fra fossile brændstoffer til VE-brændstoffer, da VE-

brændstoffer ikke omfattes af CO

-afgiften, og på den måde opnår en konkurrence-

fordel i forhold til fossile brændstoffer,

jf. boks 3.2

Prisen på VE-brændstoffer til transport er dog væsentligt højere end på konventio-

nelt brændstof. Merprisen på de relevante VE-brændstoffer skønnes at være i stør-

relsesordenen 2.500 kr. pr. ton CO

, som VE-brændstofferne fortrænger. CO

-afgif-

ten skønnes således med betydelig usikkerhed at skulle være i størrelsesordenen

2.500 kr. pr. ton CO

, før brændstofleverandørerne vil forøge andelen af VE-brænd-

stoffer væsentligt.

Boks 3.2

VE-brændstoffer

VE-brændstoffer er en fællesbetegnelse for drivhusgasreducerende brændstoffer baseret på

vedvarende energi, der alle medtælles som drivhusgasneutrale ifølge FN’s opgørelsesmetode.

VE-brændstoffer kan opdeles i brændstoffer med biologisk og ikke-biologisk oprindelse. I dag

udgør VE-brændstoffer med biologisk oprindelse, som fx biodiesel og bioethanol, størstedelen

af de anvendte VE-brændstoffer i vejtransporten. VE-brændstoffer kan desuden være brænd-

stoffer baseret på Power-to-X-teknologi.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 69

Supplerende mo-

deller

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 70

4.0 Supplerende af-

giftsmodeller

I dette kapitel præsenteres en række supplerende afgiftsmodeller samt øvrige over-

vejelser vedrørende den stigende kvotepris og anvendelsen af provenuet i hoved-

modellerne.

For de supplerende modeller udfoldes de centrale afvejninger ved at afvige fra ho-

vedmodellerne med blandt andet andre reduktionsniveauer, forskellige nedslag i

-afgiften for kvotebetaling og effekter af et aktivitetsbaseret bundfradrag. Model-

lerne kan dels anskues som en række alternativer, der afspejler forskellige vægtnin-

ger af kommissoriets hensyn, dels som følsomhedsberegninger for, hvordan effek-

terne ændrer sig ved at justere på dele af de grundlæggende elementer i model-

lerne.

4.1 Udgangspunkt for modellerne er de

præsenterede hovedmodeller

Udgangspunktet for kapitlet er hovedmodellerne,

jf. kapitel 2

. Disse modeller har

alle en reduktion på ca. 3,5 mio. ton CO

og et nedslag for kvoteprisen på 50 pct.

Der er desuden ikke indført bundfradrag i disse.

De udvalgte modeller er et resultat af en række valg og vægtning af hensyn, som ef-

ter Ekspertgruppens vurdering er bedst imødekommet i hovedmodellerne, men

også kan vægtes anderledes. I det følgende præsenteres modeller med en række

justeringer i de centrale elementer:

Reduktions-/ambitionsniveau: Her vises modeller med reduktioner på 2,5, ca.

3,5 (hovedmodellerne) og 4,5 mio. ton CO

i 2030.

Nedslag for kvoteprisen: Her vises modeller med 0 pct., 50 pct. (hovedmodel-

lerne) og 100 pct. nedslag i sammenligning.

Bundfradrag: Her vises en række modeller med et aktivitetsbaseret bundfra-

drag, der sammenlignes med tilsvarende afgiftsmodeller.

I beregningerne for de supplerende modeller tages udgangspunkt i model 2, som

har ensartede afgifter med et nedslag for kvoteprisen på 50 pct., en sats på 100 kr.

pr. ton CO

til mineralogiske processer mv., og hvor afgiftsprovenuet anvendes til

tilskud til CCS.

4.2 Reduktionsniveau

Ekspertgruppens hovedmodeller indeholder et reduktionsniveau på ca. 3,5 mio. ton

. Forskellige andre hensyn kan imidlertid begrunde andre reduktionsniveauer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 71

Det kan fx være et ønske om mindre erhvervsbelastning, eller at yderligere reduktio-

ner fra industrien besluttes senere. Omvendt kan der også være et ønske om, at in-

dustri erhverv, ikke-vejgående transport og elproduktion bidrager endnu mere til

indfrielse af klimamålene.

Tabel 4.1

figur 4.1

illustrerer afgiftssystemet ved modeller med forskellige reduk-

tionsniveauer, men hvor den grundlæggende struktur i model 2 bevares. Der vises

en model med et reduktionsniveau på henholdsvis 2,5 mio. ton CO

og 4,5 mio. ton

samt hovedmodel 2 med et reduktionsniveau på ca. 3,5 mio. ton CO

til sam-

menligning.

Tabel 4.1. Sammenligning af hovedresultater ved forskellige

ambitionsniveauer

2030

Sats (ikke-kvote/kvote/mineralogiske

processer mv.)

Maksimal tilskudssats til CCS pr. ton

opfanget CO

-reduktioner

2030

Mio. ton

2,5

3,5

4,5

2,5 mio. ton

3,5 mio. ton

(model 2)

4,5 mio. ton

525/150/100

750

750/375/100

850

900 /525/100

900

- heraf tilskud

Mio. ton

1,1

1,7

2,1

Økonomiske konsekvenser

Umiddelbar erhvervsbe-

lastning

Erhvervsbelastning efter

tilpasning

Provenu efter adfærd

(efter finansiering)

Samfundsøkonomi

Gennemsnitlig skygge-

pris (efter kompensa-

tion)

Marginal skyggepris

Kr. pr. ton

425

750

500

850

550 (550)

900

Mia. kr.

1,2

1,0

0,0

2,3

1,7

0,0

3,0

2,2

-0,2 (0,0)

Anm.: Provenuvirkninger er afrundet til nærmeste 50 mio. kr. Samfundsøkonomiske omkostninger er afrundet til

nærmeste 25 mio. kr. Totaler kan afvige fra summen på grund af afrundinger. Satser vises i 2022-priser, mens

provenuvirkninger vises i 2022-niveau. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau.

Tilbageløbet er regnet under antagelse af fuld nedvæltning i lønninger,

jf. afsnit 2.4

. Det er beregningsteknisk antaget,

at et eventuelt mindreprovenu dækkes af en forøgelse af bundskatten, og at et eventuelt merprovenu i 2030

anvendes til en generel nedsættelse af selskabsskatten.

Note 1: Opgjort ekskl. omlægning af rumvarme.

Note 2: Opgjort efter omlægning af rumvarmeafgiften og tilskud til CCS.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 72

Figur 4.1. Sammenligning af reduktioner ved forskellige ambitionsniveauer

Mio. ton CO

2,5

2,5 mio. ton

3,5 mio. ton

4,5 mio. ton

Udledninger

Mio. ton CO

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Indenrigsfly

Alm. proces

(ikke-ETS)

Fiskere

Varme (omlægning)

Færger

Jernbanen

Nordsøen

Raffinaderier

Mineralogi mv.

(cement)

Gartnerier (ETS)

Mineralogi mv.

(øvrige)

Gartnerier

(ikke-ETS)

Elproduktion

Alm. proces (ETS)

Transport

Industri

El og varme

Anm.: For modellen med et reduktionsniveau på ca. 3,5 mio. ton CO

er der taget udgangspunkt i model 2.

Kilde: Egne beregninger.

Model med 2,5 mio. ton CO

reduktion i 2030

Ved at sænke ambitionsniveauet for CO

-reduktioner fra afgiftsforhøjelser kan man

sænke belastningen på virksomhederne, herunder de store CO

-intensive udledere,

der især belastes af CO

-afgiften. Dette kan ske via en model, hvor CO

-afgiften i

stedet forhøjes til 525 kr. pr. ton med 50 pct. nedslag for kvoteprisen og en sats på

100 kr. pr. ton til mineralogiske processer mv.

En sådan model skønnes at indebære en reduktion på i størrelsesordenen 2,5 mio.

ton CO

i 2030. Det vurderes, at der med et afgiftsniveau i denne størrelse med en

vis sandsynlighed kan bevares produktion fra de største og mest lækageudsatte

virksomheder.

Selv om reduktionerne er lavere i denne model end i hovedmodellerne, kan de lige-

ledes især henføres til de mest CO

-intensive erhverv, da det netop er for disse, at

afgiften sættes mest op. De mest CO

-intensive erhverv har med gældende regler

de laveste afgiftssatser.

Reduktionerne i denne model vil være samfundsøkonomisk billigere end i hovedmo-

del 2, illustreret med den gennemsnitlige skyggepris på 475 kr. pr. ton CO

, hvilket

er et udtryk for, at de billigste reduktioner først opnås, når afgifterne hæves, herun-

der særligt de områder, der i dag har de laveste afgifter eller ingen afgift.

Tilskud til CCS

Landbrug mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 73

Modellen kan således ses som et ønske om at reducere erhvervsbelastning, og der-

ved undgå stor nedgang i produktion fra de største udledere, ved at sænke ambiti-

onsniveauet for deres bidrag til 70 pct.-målsætningen. En model med lavere afgifts-

satser imødekommer isoleret set i højere grad hensynet til den nuværende erhvervs-

struktur og risiko for lækage fra de største udledere. Omvendt opnås der ikke lige så

betydelige reduktioner i 2030 som i hovedmodellerne, og de reduktioner vil i så fald

skulle findes andetsteds eller på et andet tidspunkt.

Model med 4,5 mio. ton CO

-reduktion

Alternativt kan der overvejes en model, hvor ambitionsniveauet sættes op til 4,5

mio. ton CO

. Det kan være ud fra et ønske om, at industrien (inkl. erhverv, ikke-vej-

gående transport og elproduktion) bidrager endnu mere til at opnå klimamålene i

2025 og 2030, fx fordi reduktioner på dette område forventes at indebære relativt

lave samfundsøkonomiske omkostninger i forhold til andre sektorer, fx transportom-

rådet.

I dette tilfælde sættes afgifterne op til ca. 900 kr. pr. ton CO

uden for kvotesektoren

og ca. 525 kr. pr. ton CO

inden for kvotesektoren.

Når afgiftssatsen overstiger et vist niveau, og tilskuddet til CCS er kalibreret efter af-

giftssatsen i ikke-kvotesektoren, begynder tilskuddet til CCS at blive så stort, at det

overstiger merprovenuet fra den højere CO

-afgift. Det sker konkret ved et redukti-

onsniveau omkring 4,5 mio. ton CO

. Derfor indebærer denne model et mindrepro-

venu på ca. 0,2 mia. kr., der beregningsteknisk finansieres via en bundskatteforhø-

jelse på 0,02 pct.-point.

For de CO

-intensive erhverv

–

ud over mineralogiske processer mv., som har en

nedsat afgift på 100 kr. pr. ton CO

–

er den høje afgift en særlig udfordring, da de i

høj grad er udsat for international konkurrence. Derudover er omkostningerne ved

at skifte til VE-teknologi høje for disse virksomheder. Der vil derfor sandsynligvis

være en stor del af disse brancher, der begrænser produktionen mærkbart eller luk-

ker ned, herunder raffinaderierne, fiskere og større øvrige kvoteomfattede udledere.

I andre brancher vil en stor del af reduktionen modsat ske via tekniske omstillinger,

fx elektrificering og energieffektivisering.

Reduktionerne vil indebære en gennemsnitlig skyggepris på 550 kr. pr. ton CO

mens den marginale skyggepris vil være noget højere med ca. 900 kr. pr. ton CO

Det er stadig forholdsvis billige reduktioner, men den højere marginale skyggepris

afspejler, at ved et højere ambitionsniveau vil de ekstra reduktioner være forholds-

vist dyrere. Det høje ambitionsniveau afspejles også i den umiddelbare erhvervsbe-

lastning på ca. 3,0 mia. kr., der er ca. 0,7 mia. mere end i hovedmodellen (model 2).

Det bemærkes, at den umiddelbare erhvervsbelastning i modellen med en reduktion

på 4,5 mio. ton CO

er over dobbelt så stor som i modellen med en reduktion på 2,5

mio. ton CO

. Det illustrerer, at virksomhederne laver de fleste og billigste reduktio-

ner ved lave afgiftssatser, og derfor kræver det en større afgiftsbelastning ved høje

afgiftssatser at opnå en given yderligere reduktion, ligesom de billigste reduktioner

ved CCS tilvejebringes først.

4.3 Højere kvotepris

I EU’s kvotehandelssystem reguleres drivhusgasudledninger fra større anlæg,

jf. af-

snit 5.3

. CO

-kvoterne udløber ikke og kan i princippet beholdes til evig tid. Derfor

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 74

kan CO

-kvoter sidestilles med et finansielt aktiv, og kvoteprisen fremskrives derfor

efter samme måde.

I sin

“Fit for 55”-pakke

annoncerede EU-Kommissionen, at der lægges op til at be-

grænse antallet af kvoter i det nuværende kvotehandelssystem. Det har

–

sammen

med den højere end forventede økonomiske aktivitet

–

lagt et opadgående pres på

kvoteprisen, og prisen er mere end tredoblet det seneste halvandet år,

jf. figur 4.2

Figur 4.2. Historisk udvikling i EU’s CO

-kvotepris

Kr. pr. ton. CO

700

600

500

400

300

200

100

EU øger klimamål til

55 pct., dec. 2020

Kr. pr. ton. CO

700

600

500

400

300

200

100

Daglig udvikling

Månedlig udvikling

Anm.: Kvoteprisen er opgjort i 2021-priser.

Kilde: Egne beregninger baseret på Den Europæiske Energibørs (EEX).

Finansministeriet foretager løbende fremskrivninger, og fremskrivningen af 2030-

kvoteprisen er steget markant i løbet af 2021. Den seneste fremskrivning, som blev

foretaget primo 2022, indeholder en CO

-kvotepris, der, sammenlignet med

Klima-

status- og fremskrivning 2021

, er vokset med groft regnet 100 pct.,

jf. figur 4.3

En kvoteprisforhøjelse påvirker alle europæiske virksomheder. Danske virksomhe-

der bliver således som udgangspunkt ikke mindre konkurrencedygtige relativt til

sine europæiske konkurrenter, og stigningen i kvoteprisen kan tolkes som en fælles

prisstigning på kvoteomfattede produkter. Som approksimation af den forventede

effekt af kvoteprisstigningen er det lagt til grund, at kvoteprisen kun ændrer de dan-

ske virksomheders incitament til teknisk omstilling modsat en nationalafgift, der også

har en erhvervsstrukturel effekt som følge af ændret konkurrenceevne,

jf. kapitel 2

Det indebærer, at alle reduktioner fra kvoteprisstigningen er af teknisk karakter. Det

medfører, at stigningen i CO

-kvoteprisen som udgangspunkt har to typer af effek-

ter, der har afgørende effekt for Ekspertgruppens modeller:

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 75

En højere kvotepris giver isoleret set virksomheder større incitament til at fore-

tage tekniske omstillinger, som reducerer deres CO

-udledninger. Det indebæ-

rer, at CO

-udledningerne i 2030 og kravet til den reduktion, der kommer fra en

national afgift med afsæt i 70 pct.-målsætningen, alt andet lige er faldet.

Virksomhederne vil som følge af kvoteprisstigningen allerede have foretaget en

del af de tekniske omstillinger, som en national afgift ellers havde givet anled-

ning til. CO

-effekterne fra en national afgift vil derfor, for en given afgiftssats, alt

andet lige være mindre end i en situation uden en kvoteprisstigning.

Ekspertgruppen har med afsæt i den markant forhøjede kvotepris valgt at skønne

over den isolerede effekt af den højere kvotepris i 2030. Skønnet foretages med ud-

gangspunkt i samme tilgang som ved beregning af effekter af afgiftsændringer. Det

skønnes, at kvoteprisstigningen isoleret set vil bidrage med reduktioner i størrelses-

ordenen 1 mio. ton CO

, der alle skyldes tekniske reduktioner i de kvoteomfattede

virksomheder.

Figur 4.3. Fremskrivning af EU’s CO

-kvotepris

Kr. pr. ton. CO

800

700

600

500

400

300

200

100

Kr. pr. ton. CO

800

700

600

500

400

300

200

100

Historisk pris

Nyeste fremskrivning

Fremskrivning KF21

Anm.: Kvoteprisen er opgjort i 2021-priser. KF21 står for

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Kilde: Egne beregninger baseret på Den Europæiske Energibørs (EEX).

Beregningerne af den forhøjede kvotepris er yderligere uddybet i dokumentations-

notatet.

Det gælder i alle tilfælde, hvor der er aftagende marginaleffekt af prisændringer, hvilket er forudsat i Ekspertgrup-

pens model-setup. Når der anvendes bagstopperteknologier som fx CCS (som sætter ind i bundfradragsmodel-

lerne), vil der være modsatrettede effekter, da der dermed ikke er aftagende marginaleffekt langs hele efterspørg-

selskurven. I denne situation kan der derfor ikke udledes generelt om CO

-effekterne af en kvoteprisstigning.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 76

4.4 Nedslag for kvoteprisen

For at imødekomme kvotevirksomhederne, som omfatter de mest CO

-intensive ud-

ledere

–

og generelt rammes hårdest af den ensartede afgift

–

kan der gives et ned-

slag i CO

-afgiften svarende til en andel af kvotebetalingen. På nuværende tidspunkt

er de kvoteomfattede virksomheder helt fritaget for den nugældende CO

-afgift. I

det følgende vises modeller med 0 pct., 50 pct. og 100 pct. nedslag.

Tabel 4.2

figurer 4.2 og 4.3

sammenligner hovedresultater, fordeling af erhvervsomkostninger

(umiddelbart og efter tilpasning) samt fordelingen af reduktioner ved forskellige ned-

slag for kvoteprisen.

Modellerne med 0 og 100 pct. kvotenedslag sammenlignes med model 2, og mine-

ralogiske processer mv. får derfor en sats 100 kr. pr. ton CO

. Reduktionen fra til-

skud holdes konstant på tværs af alle tre modeller. Der foretages således en ren

“alt

andet lige”-betragtning.

Tabel 4.2. Sammenligning af hovedresultater ved forskellige nedslag for

kvotepris

2030

0 pct. ned-

slag

50 pct. nedslag

(model 2)

100 pct.

nedslag

Sats (ikke-kvote/kvote/mineralogiske

500/500/100

processer mv.)

-reduktioner

2030

750/375/100

950/200/100

Mio. ton

3,5

1,7

3,5

1,7

3,5

1,7

- heraf tilskud

Økonomiske konsekvenser

Umiddelbar erhvervsbe-

lastning

Erhvervsbelastning efter

tilpasning

Provenu efter adfærd

Mia. kr.

2,1

1,6

0,0

2,3

1,7

0,0

2,3

1,7

-0,2

Samfundsøkonomi

Gennemsnitlig skyggepris

(efter yderligere finansie-

ring)

Marginal skyggepris

Kr. pr.

ton

Kr. pr.

ton

475

500

750

525 (550)

950

Anm.: Se

tabel 4.1

. Erhvervsbelastningen (umiddelbart og efter tilpasning) er større i modellen med 100 pct. nedslag

end modellen med 50 pct. nedslag, men som følge af afrundinger fremgår det ikke af tabellen. Det gælder dog for alle

Ekspertgruppens modeller, at et større nedslag for kvotepris isoleret set indebærer en større umiddelbart belastning,

hvis man fortsat ønsker samme reduktionsniveau.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 77

Figur 4.4. Fordeling af reduktioner ved forskellige nedslag for kvotepris

Mio. ton CO

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

0 pct.

50 pct.

100 pct.

Udledninger

Mio. ton CO

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

Indenrigsfly

Færger

Fiskere

Jernbanen

Gartnerier (ikke-ETS)

Mineralogi mv. (øvrige)

Varme (omlægning)

Raffinaderier

Nordsøen

Gartnerier (ETS)

Elproduktion

Alm. proces (ikke-ETS)

Mineralogi mv. (cement)

Alm. proces (ETS)

Transport

Anm.: For modellen med 50 pct. nedslag er der taget udgangspunkt i model 2.

Kilde: Egne beregninger.

Industri

El og varme

Tilskud til CCS

Landbrug mv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 78

Figur 4.5. Sammenligning af erhvervsbelastning efter tilpasning ved forskellige nedslag for kvotepris

Mio. kr.

450

400

350

300

250

200

150

100

0 pct.

50 pct.

100 pct.

Mio. kr.

450

400

350

300

250

200

150

100

Indenrigsfly

Færger

Fiskere

Jernbanen

Nordsøen

Gartnerier (ikke-ETS)

Raffinaderier

Mineralogi mv. (øvrige)

Gartnerier (ETS)

Transport

Anm.: For modellen med 50 pct. nedslag er der taget udgangspunkt i model 2.

Kilde: Egne beregninger.

Industri

Mineralogi mv. (cement)

Alm. proces (ikke-ETS)

Alm. proces (ETS)

Landbrug mv.

Som bemærket vil et europæisk udgangspunkt tilsige, at der fastsættes en ensartet

marginalpris på alle udledninger. Dermed bør der være samme CO

-pris i kvote- og

ikke-kvotesektoren, hvilket tilsiger et 100 pct. kvotenedslag.

Kvoteomfattede virksomheder vil endvidere typisk være mere konkurrenceudsatte,

og dermed lækageudsatte end andre virksomheder. Dette trækker også i retning af

at indrette afgiftssystemet med fuldt kvotenedslag. Imidlertid modtager kvoteomfat-

tede virksomheder gratiskvoter, så de bærer ikke den fulde erhvervsøkonomiske

omkostning ved en stigning i kvoteprisen. Hertil kommer, at hensynet til at opnå den

samfundsøkonomisk laveste omkostning ved opfyldelse af 70 pct.-målsætningen in-

debærer, at der ikke skal gives nedslag for kvotepris, idet kvotebetalingen ikke er en

direkte betaling til den danske statskasse for danske udledninger.

I sammenligningen af de forskellige nedslag for kvoteprisen bekræftes resultatet om,

at de laveste samfundsøkonomiske omkostninger findes i modellen uden nedslag i

-afgiften for kvoteprisen. Det ses imidlertid i

tabel 4.2

, at den gennemsnitlige

samfundsøkonomiske omkostning kun stiger i begrænset omfang ved et højere ned-

slag for kvoteprisen.

Med 0 pct. nedslag er den samfundsøkonomiske omkostning 475 kr. pr. ton CO

mens den stiger til 525/550 kr. pr. ton CO

ved 100 pct. nedslag. For et reduktions-

omfang på ca. 3,5 mio. ton CO

dækker det over ca. 200 mio. kr. højere samlede

omkostninger for samfundet. Det skyldes, at den højeste CO

-afgiftssats stiger fra

Elproduktion

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 79

500 kr. pr. ton CO

til 950 kr. pr. ton CO

, hvorfor der foretages nogle reduktionstil-

tag, der er dyrere. I modellen med 100 pct. nedslag for kvoteprisen skal afgiften i

ikke-kvotesektoren således sættes relativt højt op for at nå en reduktion på ca. 3,5

mio. ton CO

, hvilket gør, at afgiftsforhøjelsen og tilskud til CCS samlet set medfører

et mindreprovenu. I modellen er der derfor indarbejdet et finansieringsbidrag fra en

forhøjelse af bundskatten med 0,02 pct.-point, som ligeledes øger de samfundsøko-

nomiske omkostninger.

Stigningen i afgiftssatsen ved højere nedslag hænger sammen med, at en meget

stor del af reduktionerne under alle omstændigheder vil skulle findes inden for kvo-

tesektoren, da knap 70 pct. af udledningerne fra industrien, erhverv, ikke-vejgående

transport og elproduktion kommer fra virksomheder, der er en del af

EU’s kvotehan-

delssystem.

Hvis der skal opnås samme reduktion med et højere nedslag for kvoteprisen, er den

naturlige konsekvens derfor også, at CO

-afgiften i ikke-kvotesektoren skal sættes

så højt op, at der på trods af nedslaget i kvotesektoren stadig vil være en relativ høj

-afgift i kvotesektoren og dermed risiko for udflytning og lækage blandt visse

brancher.

Et højere nedslag for kvoteprisen vil overordnet flytte erhvervsbelastningen fra CO

afgiften fra kvotesektoren til ikke-kvotesektoren. Det følger naturligt af nedslaget, og

det ses også af

figur 4.3

, at alle kvoteomfattede områder, får en

mindre

belastning

ved større nedslag, mens alle ikke-kvoteomfattede områder får en

større

belastning.

Idet modellerne er kalibreret efter samme reduktionsniveau, vil en forskydning af be-

lastningen på samme måde forskyde fordelingen af reduktioner. Derfor vil et større

nedslag for kvoteprisen medføre, at en større andel af reduktionerne sker uden for

kvotesektoren.

Eftersom CO

-udledningerne i høj grad er koncentreret om kvotevirksomhederne, vil

modeller med delvist eller fuldt nedslag for kvotepris således medføre, at koncentra-

tionen om kvotevirksomhederne reduceres en anelse, samtidig med at der modsat

også kun sker en begrænset forøgelse af de samfundsøkonomiske omkostninger.

Isoleret set bør et kvotenedslag begrundes i andre argumenter end udelukkende at

friholde de mest CO

-intensive virksomheder. Som forklaret i kapitel 2 er det Ek-

spertgruppens anbefaling, at et nedslag for kvoteprisen sker med afsæt i en afvej-

ning mellem lave samfundsøkonomiske omkostninger, et hensyn til kvoteomfattede

virksomheders højere risiko for lækage, en rimelighedsbetragtning om samme mar-

ginalpris for virksomhederne inden og uden for kvotesektoren og gratiskvoternes

betydning for det reelle afgifts- og kvotetryk på kvotesektoren.

4.5 Bundfradrag

Formålet med et bundfradrag i CO

-afgiften er at omfordele den samlede afgiftsbe-

lastning på tværs af virksomheder. På den måde fremkommer en større del af de

samlede CO

-reduktioner via tekniske reduktioner frem for via erhvervsforskydnin-

ger, så risikoen for lækage reduceres. Bundfradrag giver imidlertid samtidig anled-

ning til implementeringsmæssige, statsfinansielle, EU-retslige og administrative ud-

fordringer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 80

4.5.1 Generelt om bundfradrag

Ved indførelse af et bundfradrag skal der tages stilling til, hvilke virksomheder der er

berettigede til fradraget, og hvordan fradraget skal udformes, samt hvordan bund-

fradraget opnås.

Der kan overordnet peges på følgende typer af bundfradrag:

•

Fradrag baseret på historiske udledninger: Bundfradraget kan baseres på histo-

riske udledninger / energiforbrug i en forudgående basisperiode. Derved sæn-

kes den samlede afgiftsbelastning, uden at virksomhedernes incitament til at re-

ducere deres udledninger svækkes på marginalen. Det skyldes, at virksomhe-

derne fortsat sparer den fulde CO

-afgift for hvert ton, hvormed de sænker de-

res udledninger (forudsat at uudnyttet bundfradrag kan udbetales).

Et fast bundfradrag, som er uafhængigt af virksomhedens aktuelle produktion,

betyder dog samtidig, at CO

-afgiften slår fuldt igennem på virksomhedernes

marginalomkostninger. Hertil kommer, at det kan være uhensigtsmæssigt, at

virksomheder med en faldende produktion oppebærer et fradrag baseret på hi-

storisk højere produktion, mens virksomheder med en stigende produktion op-

når et fradrag baseret på en historisk lav produktion. For nye virksomheder vil

der ikke være fradrag, hvis bundfradraget baseres på rent historiske udlednin-

ger. Dette kan samlet set have en negativ virkning på virksomhedsdynamikken

og produktiviteten i samfundet. Endvidere vil der være brug for en værnsregel

for at sikre, at bundfradraget ikke gives ved frasalg, nedlukning eller udflytning

af større dele af virksomheden.

•

Aktivitetsbaseret bundfradrag: Hvis et bundfradrag skal have en virkning på ud-

flytning og erhvervsstruktur, skal det være betinget af, at der opretholdes en vis

erhvervsaktivitet i Danmark. Et bundfradrag i en CO

-afgift kan derfor baseres

på et mål for virksomhedens produktion. Dette medfører, at hvis produktionen

øges, udløses en proportional stigning i bundfradraget, som modvirker den om-

kostningsdrivende virkning af CO

-afgiften. Dermed reducerer bundfradraget

virksomhedens marginale produktionsomkostning, samtidig med at det margi-

nale incitament til at sænke udledningerne gennem teknisk omstilling bevares.

Bundfradraget vil kunne omfatte nye virksomheder ved, at deres fradrag base-

res på et benchmark for fx den relevante branche.

Bundfradraget kan enten gives til alle virksomheder eller målrettes, så det især er

-intensive og konkurrenceudsatte virksomheder, der modtager det

–

fx alle kvo-

teomfattede virksomheder eller alene virksomheder, som modtager gratiskvoter.

Fordelen ved at basere bundfradraget på modtagere af gratiskvoter er, at gruppen

af virksomheder er velafgrænset og lille, og at virksomhederne er både CO

-inten-

sive og konkurrenceudsatte. En ulempe kan være, at tildelingen af gratiskvoter sker

på basis af fælleseuropæiske kriterier for, hvornår der risikeres lækage fra EU-områ-

det til tredjelande, vurderet ud fra handelsstrømme mellem EU og omverdenen. Ved

indførelse af en dansk CO

-afgift på kvoteomfattede virksomheder opstår imidlertid

også risiko for lækage fra den danske kvotesektor til andre EU-lande, og denne ri-

siko opfanges ikke nødvendigvis af de gældende kriterier for tildeling af gratiskvoter.

Der kan derfor være virksomheder med betydelig lækagerisiko, som ikke tildeles

bundfradrag.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 81

Generelt bemærkes det, at jo flere virksomheder der omfattes, jo større vil den ad-

ministrative udfordring være. Modsat kan målretning medføre statsstøtteretlige ud-

fordringer og må desuden forventes at medføre løbende pres for, at flere virksomhe-

der/brancher omfattes. Udfordringer ved implementering af bundfradrag i praksis

uddybes nedenfor.

4.5.2 Aktivitetsbaseret bundfradrag i praksis

I ovenstående afsnit er beskrevet effekten af et aktivitetsbaseret bundfradrag, hvis

dette indrettes fuldstændigt efter de teoretiske principper. I praksis vil effekten af et

aktivitetsbaseret bundfradrag dog afhænge af, hvilket mål for virksomhedens pro-

duktion fradraget konkret baseres på. Det kunne fx være dansk fysisk produktion el-

ler værditilvækst.

Et aktivitetsbaseret bundfradrag vil øge den aktivitet, som tilskuddet målrettes efter.

Formålet med et aktivitetsbaseret bundfradrag er netop at øge aktiviteten og der-

med modvirke erhvervsstrukturelle reduktioner. Bundfradraget vil dog ydermere

give incitament til at forvride produktionen, så et større grundlag omfattes af bund-

fradrag. Disse uhensigtsmæssige forvridninger af virksomheders adfærd vil øge de

samfundsøkonomiske omkostninger ligesom det kan medføre ændringer i virksom-

heders produktion og dermed deres CO

-udledninger.

I det følgende er uddybet forvridninger af virksomheders adfærd for et bundfradrag,

der er målrettet hhv. fysisk produktion og værditilvækst.

Et bundfradrag baseret på dansk fysisk produktion vil virke som et tilskud til produk-

tion af disse varer. Hvis et bundfradrag baseres på fysisk produktion af varer, vil

hver enkelt type vare, der modtager et bundfradrag, skulle defineres. Ved fx stålpro-

duktion vil det være et bundfradrag på x kr. pr. ton produceret stål i Danmark. Er

der fx to typer stål, skal der indrettes to typer bundfradrag til stål.

Alt efter hvordan produkterne, der omfattes af et bundfradrag, defineres, vil forbru-

get forvrides over mod disse typer produkter. I det omfang tilskuddet fx gives til

-intensiv produktion, vil det forskyde produktion mod CO

-intensive produkter.

Derudover vil et bundfradrag for alle produktvarianter kræve detaljeret viden om

-intensiteten i hvert produkt. Der vil således være mærkbare implementerings-

udfordringer forbundet med at indrette denne type bundfradrag, samtidig med at

det kræver årlige eftersyn i form af fx revisorerklæringer og lignende.

Det taler for at indrette bundfradraget til få afgrænsede varegrupper, som er særligt

lækageudsatte. Det kan fx være produkter som stål, jern, aluminium, cement og

gødning.

Indrettes bundfradraget til et eller få produkter, skal det undersøges, om en konkret

indretning vil være i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Det vurderes umid-

delbart vanskeligt at indrette et bundfradrag, der har generel karakter, er målrettet

aktivitet og samtidig omfatter en række specifikke produkter.

I forhold til produkter som stål, jern, aluminium, cement og gødning bemærkes, at

EU-Kommissionen som en del af deres forslag til en CO

-grænsetilpasningsmeka-

nisme (CBAM) har foreslået at omfatte disse varegrupper for at adressere risikoen

for CO

-drivhusgaslækage fra EU til tredjelande med en mindre ambitiøs klimapoli-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 82

tik. Den særlige status, som disse varer kunne have i form af lækageudsathed, mini-

meres derfor i forhold til lande uden for EU med indførelse af CBAM. Dog vil CBAM

ikke være et værn mod lækage til andre EU-lande.

På baggrund af vanskelighederne ved at opgøre de enkelte virksomheders produk-

tion i fysiske enheder kan aktiviteten omfattet at et bundfradrag alternativt opgøres

ved værditilvæksten med udgangspunkt i virksomhedernes momsregnskab.

Hvis bundfradraget skal baseres på den indenlandske aktivitet, skal eksportsalg

medregnes i værditilvæksten, mens importudgifter skal fratrækkes. Dertil kommer,

at der vil være et incitament for virksomhederne til at flytte deres økonomiske aktivi-

teter til de enheder, der har et bundfradrag. Fx via opkøb af afgiftspligtige virksom-

heder, ændrede interne afregningspriser eller ved at flytte ikke-CO

-krævende pro-

cesser ind i virksomheden. Dermed øges værditilvæksten og grundlaget omfattet af

bundfradraget.

Hvis et bundfradrag skal målrettes CO

-intensive virksomheder, giver det yderligere

praktiske problemer. Erfaringen viser, at det ved fastlæggelse af bundfradraget er

vanskeligt at skelne mellem energiintensive og ikke-energiintensive virksomheder ud

fra generelle kriterier. Særligt kan virksomheder have både energiintensiv og ikke-

energiintensiv produktion, hvorved det reelt er de enkelte aktiviteter i virksomheden,

der skal vurderes. En afgiftslempelse, der afhænger af særlige forhold, giver desu-

den incitament til kunstige opdelinger af virksomheder, med henblik på at en del af

virksomheden skal omfattes af de lempede afgifter.

De implementeringsmæssige, administrative og statsstøtteretlige problemstillinger

ved bundfradrag, som er beskrevet ovenfor, kan gøre bundfradrag til et mere uhen-

sigtsmæssigt instrument til at modvirke lækage set i forhold til andre metoder, som

for eksempel kombinationen af lempede afgiftssatser og tilskud,

jf. kapitel 2

4.5.3 Modeller med bundfradrag

Med udgangspunkt i ovenstående er der skønnet over konsekvenserne af et aktivi-

tetsbaseret bundfradrag. I beregningerne er der ikke medtaget forvridninger ved at

målrette et bundfradrag i praksis,

jf. afsnit 4.5

For at imødegå risiko for lækage kan der gives et bundfradrag eller alternativt en af-

giftslempelse i den ensartede CO

-afgift for konkurrenceudsatte og CO

-intensive

virksomheder. I det følgende er der derfor sammenlignet modeller med henholdsvis

bundfradrag og lempede afgiftssatser, hvor afgiftssatser inkl. bundfradrag svarer

omtrent til de lempede afgiftssatser.

Først sammenlignes modeller, hvor der gives henholdsvis et bundfradrag og en lem-

pet afgiftssats udelukkende til mineralogiske processer mv.

I model B.1. gives et bundfradrag på ca. 76 pct. til mineralogiske processer mv., så

afgiftssatsen inkl. bundfradrag udgør ca. 100 kr. pr. ton CO

. I model B.2 lempes af-

giftssatsen til 100 kr. pr. ton CO

for mineralogiske processer mv. I begge modeller

er der et nedslag i afgiftssatsen for kvoteprisen på 50 pct.

I model B.1 gives desuden et tilskud til CCS fra negative udledninger svarende til af-

giftssatsen i ikke-kvotesektoren. I model B.2 er der et yderligere merprovenu, givet

at der ikke er en omkostning til bundfradrag. Derfor gives yderligere tilskud til CCS,

så det tilbageværende provenu i de to modeller er ens.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 83

Beregningerne viser, at et bundfradrag sikrer en stor andel tekniske reduktioner, og

en meget præcis tilbageførsel af provenu til de virksomheder, der bliver ramt af

-afgiften. Beregningerne bekræfter altså det teoretiske resultat om, at introduk-

tion af et bundfradrag for en given afgiftssats sænker de erhvervsstrukturelle effek-

ter, men bevarer incitamentet for tekniske reduktioner svarende til den marginale af-

giftssats.

Beregningerne indikerer imidlertid også, at der i de to modeller er stort set samme

erhvervsstrukturelle og tekniske reduktioner samt niveau af samfundsøkonomiske

omkostninger,

jf. tabel 4.3

Herefter sammenlignes en model med et bundfradrag til alle kvoteomfattede sekto-

rer med en model med tilsvarende lempede afgiftssatser.

I model B.3 gives et bundfradrag på ca. 86 pct. for mineralogiske processer mv. og

ca. 50 pct. for de resterende kvoteomfattede sektorer. I model B.4 lempes satsen

for mineralogiske processer mv. til 100 kr. pr. ton CO

, og der gives et nedslag i af-

giftssatsen for kvoteprisen på 50 pct. for de resterende kvotesektorer.

I model B.3 med bundfradrag betyder den marginale afgiftssats på 750 kr. pr. ton

for alle sektorer, at der vil blive foretage CCS for både fossile og negative ud-

ledninger op til denne marginale omkostning. I model B.4 uden bundfradrag gives

tilskud til CCS til både fossile og negative udledninger, så modellerne ikke afviger på

dette punkt. I model B.4 er der et yderligere merprovenu, givet at der ikke er en om-

kostning til bundfradrag. Derfor gives yderligere tilskud til CCS i forhold til model

B.3, så det tilbageværende provenu i de to modeller er omtrent ens.

Sammenligningen af de to modeller giver samme overordnede resultat som ved mo-

del B.1. og B.2, nemlig at de indebærer omtrent ens erhvervsstrukturelle og tekni-

ske effekter. Derudover er de samfundsøkonomiske omkostninger lavere i bundfra-

dragsmodellen, men forskellen er begrænset,

jf. tabel 4.3

I bundfradragsmodellerne er der, som nævnt, ikke taget højde for forvridninger af

virksomheders adfærd, hvorved de samfundsøkonomiske omkostninger er væsent-

ligt undervurderede, og reduktionen i marginalomkostningerne ved et bundfradrag

sandsynligvis er mindre.

Samlet set indikerer beregningerne, at bundfradrag ikke er en samfundsøkonomisk

billigere metode til at reducere risiko for lækage for de mest CO

-intensive og kon-

kurrenceudsatte virksomheder end lempede afgiftssatser og tilskud til CCS.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 84

Tabel 4.3. Sammenligning af hovedresultater for modeller med samme

gennemsnitlige sats ved henholdsvis bundfradrag og lempede afgiftssatser

2030

Sats (ikke-kvote/kvote/mi-

neralogiske processer mv.)

CCS-tilskudssats til fossile

og negative udlednin-

ger/kun til negative udled-

ninger

Model B.1

Model B.2

Model B.3

Model B.4

800/425

-/800

800/425/100

-/825

750

-/750

750/375/100

825/-

Bundfradrag

76 pct. til mine-

ralogiske pro-

cesser mv.

86 pct. og 50

pct. til hen-

holdsvis mine-

ralogiske pro-

cesser mv. og

andre kvote-

omfattede om-

råder

3,3

3,5

-reduktioner

2030

Tekniske re-

duktioner

Erhvervsstruk-

turel

Umiddelbar

erhvervsbe-

lastning

Provenu efter

adfærd og

CCS

Samfundsøkonomi

Gennemsnitlig

skyggepris

Marginal skyg-

gepris

Kr. pr. ton

450

800

475

825

475

750

500

825

Mio. ton

Pct.

3,5

Økonomiske konsekvenser

Mia. kr.

2,5

2.5

2,2

2.2

Mia. kr.

0,4

Anm.: Provenuvirkninger er afrundet til nærmeste 50 mio. kr. Samfundsøkonomiske omkostninger er afrundet til

nærmeste 25 mio. kr. Totaler kan afvige fra summen på grund af afrundinger. Satser vises i 2022-priser, mens

provenuvirkninger vises i 2022-niveau. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau.

Tilbageløbet er regnet under antagelse af fuld nedvæltning i lønninger,

jf. afsnit 2.4

. Det er beregningsteknisk antaget,

at et eventuelt mindreprovenu dækkes af en forøgelse af bundskatten, og at et eventuelt merprovenu i 2030

anvendes til en generel nedsættelse af selskabsskatten.

Note 1: Opgjort ekskl. omlægning af rumvarme.

Note 2: Opgjort efter omlægning af rumvarmeafgiften og tilskud til CCS.

Note 3:

Hvis tallet befinder sig til venstre for ”/”, da angiver det en tilskudssats til CCS både til fossile og negative

udledninger. Hvis tallet befinder sig til højre for ”/”, da angiver det

en tilskudssats til CCS kun til negative udledninger.

Kilde: Egne beregninger.

4.6 Anvendelse af provenu

De afgiftsmodeller, hvor provenuet ikke anvendes til tilskud, efterlader et merpro-

venu, der kan benyttes til lempelse af de generelle skatter. Det gælder blandt andet

hovedmodel 1.

Som nævnt er det grundlæggende svært at tilbageføre provenuet til de virksomhe-

der og brancher, som rammes hårdest af CO

-afgiften, såfremt det skal gøres i det

generelle skattesystem. Generelle skattelempelser vil typisk ikke være målrettet

netop disse virksomheder.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 85

I det følgende vises effekterne af at anvende provenuet til at lempe selskabsskatten,

som er udgangspunktet i modellerne med et overskydende provenu.

Tabel 4.4

viser

lempelsen, hvis provenuet fra model 1 benyttes til at sænke den generelle selskabs-

skattesats.

Tabel 4.4. Effekter af en selskabsskattelempelse i model 1

Belastning fra

-afgift ef-

ter tilpasning

Transport

Færger

Fiskere

Jernbanen

Reduktion i

selskabsskat

Samlet be-

lastning efter

selskabsskat

Antal be-

skæftigede

Mio. kr.

Personer

350

150

340

130

2.900

2.400

6.900

400

Indenrigsfly

Industri

Alm. proces

–

Føde-, drikke- og tobaksvareindu-

stri

–

Kemisk industri

–

Bygge og anlæg

–

Maskin-, elektronik- og tekstilin-

dustri

Landbrug mv.

Gartnerier

Nordsøen

Raffinaderier

Mineralogiske processer mv.

150

250

300

200

350

190

-190

260

290

220

330

49.900

11.300

77.600

192.600

114.200

64.700

3.700

4.500

500

14.100

–

heraf cement

Træindustri

150

200

-200

300

8.800

24.400

Medicinalindustri

Service

Bil-, detail- og engroshandel

Finansiel service

Øvrige serviceerhverv

El og varme

Elproduktion

I alt

260

310

250

-260

-310

-250

488.100

79.600

750.700

100

2.150

120

1.530

-20

630

21.200

1.918.500

Anm.: Reduktionen i selskabsskat er beregnet ved brug af tabel SELSK3 fra Danmarks Statistik. Belastning efter

tilpasning er afrundet til nærmeste 50 mio. kr., reduktion i selskabsskat og belastning efter selskabsskat til nærmeste

10 mio. kr. og antal beskæftigede til nærmeste 100 personer.

Note 1: Der er ekstra usikkerhed om beregningerne for transporterhvervene ekskl. fiskeri på grund af datamæssige

udfordringer med af adskille jernbane og togtransport fra den resterende landtransport og med at adskille

indenrigstransporten for sø- og luftfart fra udenrigstransport,

jf. tabel 2.5

Note 2: For cementproduktion er det ikke muligt at beregne reduktion i selskabsskatten og dermed heller ikke samlet

belastning efter selskabsskat.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 86

Lempelsen vil især gå til brancher med få eller ingen CO

-udledninger. Der er såle-

des overordnet ingen klar sammenhæng mellem store CO

-udledninger og høje sel-

skabsskattebetalinger. Selskabsskattelempelsen tildeles især den finansielle sektor,

medicinalindustrien og øvrige store serviceerhverv og anden industri. Omvendt

modtager mineralogiske processer mv., raffinaderierne og fiskeriet ikke betydelige

lempelser.

En lempelse af selskabsskatten kan imidlertid have positive struktureffekter, som

kan imødegå det samfundsøkonomiske tab, der sker ved en forhøjelse af CO

-afgif-

ten. Selskabsskattelempelser giver en samfundsøkonomisk gevinst ved at påvirke

investeringsomfanget og dermed kapitalapparatet pr. beskæftiget og arbejdspro-

duktiviteten. Det får de generelle lønninger til at stige.

I sidste ende er det husholdningerne der, ligesom ved CO

-afgiften, påvirkes af en

selskabsskattelempelse gennem højere lønninger bredt set. Derudover forventes

den at have nogenlunde samme fordelingsprofil som CO

-afgiften. Det kan be-

grunde, at et overskydende provenu fra CO

-afgiften disponeres til netop en sel-

skabsskattelempelse.

Lempelse af den almindelige elafgift

Ønsker man at kompensere forbrugeren mere direkte, kan man alternativt sænke

andre forbrugerrettede skatter og afgifter. Her kan overvejes generelle personskat-

ter eller en lempelse af fx den almindelige elafgift. En lempelse af elafgiften fokuse-

res mere mod de lavere indkomstgrupper end selskabsskatten, da de bruger en

større del af deres disponible indkomst på forbrug af el, sammenlignet med de hø-

jere indkomstdeciler. En lempelse af den almindelige elafgift vil således isoleret set

svare til en reduktion af indkomstforskellene.

Indførelse af en afgift på fossile brændsler til elproduktion taler for, at der ikke også

skal være en afgift på forbruget af el, da der som udgangspunkt ikke bør være en

afgift på forbruget af el fra vedvarende energi. Lempelsen af den almindelige elafgift

kan ses i sammenhæng med, at elvarmeafgiften og elafgiften til procesformål alene

svarer til Energibeskatningsdirektivets minimumsafgifter på el, dvs. henholdsvis 0,8

øre pr. kWh for husholdninger og 0,4 øre pr. kWh for erhverv.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 87

Hovedtræk i nuvæ-

rende regulering

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 88

5.0 Hovedtræk i

nuværende regule-

ring

Ekspertgruppens overvejelser og anbefalinger skal ses i sammenhæng med den nu-

værende regulering af drivhusgasudledninger. I dag er der både energiafgifter, en

-afgift og andre afgifter på fossile brændsler mv. Der er ligeledes en række til-

skudsordninger, der har til hensigt at understøtte den grønne omstilling.

Desuden er der kvoter på visse udledninger

som følge af EU’s kvotehandelssystem.

Afgifterne opgjort i forhold til CO

-udledninger varierer på tværs af sektorer og

brændsler. Der er områder med meget høje afgifter på CO

-udledninger, og der er

områder med lav eller ingen CO

-afgift. Tilskudsordningerne er kun i meget begræn-

set omfang målrettet CO

-udledninger. Dette kapitel redegør for den nuværende re-

gulering i Danmark og EU og sammenligner det danske afgiftssystem med beskat-

ning af CO

i udvalgte lande. Der er alene set på direkte regulering af udledning af

og ikke på anden regulering, som kan have indirekte indflydelse.

5.1 Det nuværende afgiftssystem

Det nuværende afgiftssystem relateret til drivhusgasudledninger består primært af

energiafgifter og en CO

-afgift på en del af udledningerne. Da CO

-udledningen føl-

ger forbruget af de enkelte typer af fossile brændsler, vil afgifterne på fossile

brændsler også være lig med afgifter på CO

-udledninger.

Afgifterne omfatter primært udledninger, der kommer fra fossile brændsler. Dermed

er ikke-energirelaterede udledninger ikke afgiftsbelagt. De ikke-energirelaterede ud-

ledninger er i langt overvejende grad landbrugets udledninger af andre drivhusgas-

ser end CO

samt skoves og øvrige arealers udledninger og optag af CO

e (den så-

kaldte LULUCF-sektor)

tillæg til afgifterne betaler virksomheder, der er omfattet af EU’s kvotehandelssy-

stem, en kvotepris for deres marginale årlige CO

-udledninger, men modtager sam-

tidig en del af kvoterne gratis. I dag er langt de fleste kvoteomfattede virksomheders

produktion undtaget fra den danske CO

-afgift af hensyn til at undgå dobbeltregule-

ring (både kvotebetaling og national CO

-afgift).

Opgørelseskategorien Land Use, Land Use Change and Forestry (LULUCF) dækker over udledninger og optag fra

især skove og jorde.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 89

Det nuværende afgiftssystem indeholder en lang række afgiftsfritagelser og differen-

tierede afgiftssatser i forhold til CO

-udledninger.

Energiafgiften udgør en forholdsvis lille belastning af CO

-udledninger, hvis denne er

anvendt til produktion (såkaldt proces) og er desuden differentieret alt efter sekto-

rer/produktionsprocesser.

Energiafgifter og en CO

-afgift tilskynder til at reducere brugen af fossile brændsler

og dermed CO

-udledninger. Energiafgifter er i dag balanceret efter energiindhold i

de fossile brændsler, mens CO

-afgiften er balanceret efter de enkelte brændslers

-indhold.

Målrettes energiafgifterne efter CO

-indhold, vil det ændre på afgiftsbelastningen af

de enkelte brændsler. Kul har fx et højt CO

-indhold pr. energienhed, mens natur-

gas har et relativt lavere CO

-indhold pr. energienhed. Dermed vil kul få en relativ

højere afgiftsbelastning i forhold til fx naturgas. Det vil have betydning for den sam-

lede mængde anvendelse af fossile brændsler og dermed også CO

-udledning.

Differentiering i niveauet for afgifter efter anvendelse har den konsekvens, at erhver-

venes energiafgift til produktion er relativt lav, og at afgiften for energiforbrug i land-

bruget og gartnerier samt til de såkaldte mineralogiske processer mv. er lavere end

for den øvrige industri,

jf. figur 2.4

Afgifterne er væsentligt højere for husholdningerne end for erhvervene. Det bemær-

kes dog, at erhvervene betaler samme afgifter som husholdningerne for forbrug til

komfortopvarmning i kontorer mv. og varmt brugsvand, der er af husholdningslig-

nende karakter (såkaldt rumvarme). Visse energirelaterede udledninger er afgiftsfri-

taget, herunder udledninger fra Nordsøen, raffinaderier, søfart, luftfart og jernbane-

transport. Hertil kommer, at afgiftsbelastningen er differentieret på tværs af brænds-

ler opgjort pr. ton CO

jf. figur 2.4

Alle sektorer, der er omfattet af EU’s kvotehandelssystem, betaler en kvotepris

for

deres CO

-udledninger. Procesudledninger fra industrielle processer er ikke pålagt

afgifter, men størstedelen af udledninger fra industrielle processer er omfattet af

EU’s kvotehandelssystem.

Virksomheder, som vurderes at være i risiko for at ud-

flytte produktion uden

for EU som følge af EU’s klimaregulering,

tildeles i varierende

grad gratiskvoter,

jf. afsnit 5.3

. Modtagere af gratiskvoter bærer således ikke den

fulde omkostning ved udledningerne. På marginalen har modtagere af gratiskvoter

dog fortsat det fulde incitament til CO

-reduktioner, svarende til kvoteprisen.

Nogle danske virksomheder med energitunge processer uden for kvotesektoren

modtager med gældende regler et bundfradrag i deres betaling af den nuværende

-afgift. Bundfradraget blev indført med henblik på at sidestille dem med gratis-

kvoter hos virksomheder inden for kvotesektoren,

jf. afsnit 4.5

Tabel 5.1 viser strukturen for de nuværende afgifter (energi og CO

) og kvotepris på

-udledning.

Derudover er der afgifter på visse industrielle drivhusgasser (fluorgasserne CFC,

HFC’er, PFC’er og SF

), hvor afgiften er balanceret efter niveauet for CO

-afgiften.

Endvidere er der energiafgifter på elforbrug. Formålet med afgiften på elforbrug er

hovedsageligt fiskalt begrundet. Et lavere elforbrug vil indirekte reducere CO

-udled-

ninger, i det omfang elektriciteten produceres med fossile brændsler. Afgifterne på

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 90

elforbrug er dog ikke målrettet i forhold til at reducere CO

-udledning, som finder

sted i forbindelse med produktion af fossil el. Dertil kommer, at udledninger fra el-

produktion er omfattet af EU’s kvotehandelssystem.

Tabel 5.1. Nuværende afgifts- og kvotebelastning i 2022 fordelt på udvalgte

anvendelsesområder

(2022-priser)

Energiafgift

-afgift

Kvote

I alt

Kr. pr. ton CO

Transport

Benzin

Diesel

Færger

Fiskere

Jernbanen

Indenrigsfly

Industri

Alm. proces (ikke-ETS)

Alm. proces (ETS)

Landbrug mv. (ikke-ETS)

Landbrug mv. (ETS)

Nordsøen

Raffinaderier

Mineralogiske processer mv.

(energi)

Mineralogiske processer mv. (ikke-

energi)

El og varme

Elproduktion

Rumvarme (ikke-ETS)

Rumvarme (ETS)

661-1.482

179,2

601

78,9

20,3-26,3

26,3

179,2

601

1.978

1.133

179,2

601

Kr. pr. ton

2.021

1.237

179,2

601

258

680

200-206

627

601

840-1.662

1.441-

2.262

Anm.: Der er i ovenstående ikke taget højde for, at der uddeles en væsentlig andel af gratiskvoter, dvs. virksomheder

afholder ikke nødvendigvis kvoteprisen. Der er taget udgangspunkt i naturgas for rumvarme og proces. Der er i

tabellen set bort fra SO

- og NOX-afgiften samt eventuelt fiskalt indhold i tarifferne. Med

Aftale om grøn skattereform

er der aftalt en forhøjelse af energiafgiften for erhverv med 6 kr. pr. GJ, som indfases for alm. proces fra 2023 og

landbrug mv. og mineralogiske processer mv. fra 2025. De er dog endnu ikke implementeret og indgår derfor ikke i

opgørelsen.

1) Kvoteprisen varierer over tid. Der er brugt en en kvotepris på ca. 601 kr. pr. ton CO

, svarende til prisen i

december 2021.

2) Udover energi- og CO

-afgift er der på bilområdet yderligere CO

-relaterede afgifter ved anskaffelse og ejerskab

(registreringsafgift og grøn ejerafgift). Andelen af VE-brændstoffer forudsættes at være 9,8 volumenpct. for benzin

(E10). For diesel forudsættes andelen af VE-brændstoffer at være 6,8 volumenpct. i 2022 (B7-diesel) og 12,8 pct. i

2030.

3) Beregnet med emissionsfaktor for naturgas.

4) Landbrug mv. betaler enten 1,6 pct. af den fulde afgift eller den faktiske EU-minimumssats. Disse satser er

forholdsvis ens.

5) Omfatter mineralogiske og metallurgiske processer (cement, teglværker, glas, mineraluld (isolering), stålvalseværk

mfl.). Disse er kvoteomfattede og betaler ikke CO

-afgift.

6) Afgiftssatser er for energirelaterede udledninger fra hhv. landbrug (beregnet med emissionsfaktor for olie) og

gartnerier (beregnet med emissionsfaktor for naturgas).

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 91

7) Afgifter udgør hhv. 661 kr. pr. ton CO

for kul, 851 kr. pr. ton CO

for olie, 1.284 kr. pr. ton CO

for naturgas og en

gennemsnitlig opgjort afgift for fossilt og biogent affald udgør 1.482 kr. pr. ton CO

Kilde: Egne beregninger

Drivhusgasudledningerne fra afbrænding af biomasse opgøres som CO

-neutrale i

henhold til internationale regler og FN’s opgørelsesmetode.

De internationale regler

tilsiger, at udledninger fra biomasse ikke opgøres ifm. afbrænding til fx energiformål,

men i stedet registreres i det land, hvor biomassen høstes. Af samme grund indgår

biomasse som en vedvarende energikilde i fx kraftvarmeproduktionen og er ikke på-

lagt energiafgifter. Fra 30. juni 2021 stilles der i Danmark lovkrav til blandt andet

bæredygtigheden af træbiomasse til energi,

som går længere end EU’s krav.

Lov-

kravene betyder blandt andet, at der i Danmark ikke må bruges biomasse fra lande,

hvis skove er i tilbagegang, medmindre det kommer fra bæredygtigt forvaltede

skove, eller der er tale om restprodukter.

5.2 Nuværende tilskudssystem

Der findes i dag en række forskellige tilskudspuljer, der har til hensigt at understøtte

den grønne omstilling,

jf. boks 5.1

Hensynet bag støttetildelingen på tværs af de eksisterende støtteordninger har ikke

været at give en ensartet støtte pr. fortrængt ton CO

, men har blandt andet været

et ønske om at fremme forskellige formål som fx vedvarende energi eller energief-

fektiviseringer. Når der gives tilskud som

prisstøtte

, gives tilskuddet typisk pr. ener-

gienhed og dermed ikke pr. CO

-enhed. For puljer, hvor støtten gives som

anlægs-

støtte

, fx de nuværende bygnings- og erhvervspuljer

gives der tilsvarende ikke en

ensartet støtte pr. fortrængt ton CO

De nuværende tilskudsordninger, der relaterer sig direkte eller indirekte til udlednin-

ger fra energiforbrug og industri, er primært følgende (listen er ikke udtømmende):

•

Tilskud til vedvarende elproduktion

•

Tilskud til biogas

•

Tilskudspuljer til husholdninger, erhverv og det offentlige til blandt andet energi-

effektiviseringer, skifte til vedvarende energi eller mindre CO

-udledende fossile

kilder

•

Grundbeløbspuljer

•

Tilskudspuljer til nye teknologier (fx CCS og PtX) samt forskning, udvikling og

demonstration.

Der er for støtteordningerne sket en udvikling mod i højere grad at lade teknologier

konkurrere mod hinanden via teknologineutrale udbud.

Et eksempel er de teknologineutrale udbud for VE-elproduktion fra 2018, hvor pro-

jekter inden for landvindmøller, solceller, bølgekraft, vandkræftværker og åben-dør-

havvindmøller kan søge.

Tilskuddene varierer på tværs af anvendelse og på tværs af teknologier. Tilskud-

dene varierer endvidere i måden, støtten gives på. Støtte tildeles således både som

engangstilskud til anlægsinvestering og som forskellige former for prisstøtte, som

kan fungere via CfD

, garanteret afregningspris eller fast pristillæg. Dette betyder

Med

“Contract for Difference” (CfD)

bydes på en elpris. Når elprisen er under budprisen, betaler staten prisforskel-

len til byder, og omvendt når prisen er over budprisen.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 92

ofte i praksis, at støtteniveauerne og støtte pr. energienhed falder med tiden, og at

der i dag gives forskellig støtte til samme teknologi afhængig af opførselstidspunkt.

Boks 5.1

Beskrivelse af nuværende tilskudsordninger

Tilskudsordninger til vedvarende elproduktion (VE) omfatter ordninger til at fremme vedva-

rende energi, herunder elproduktion fra biomasse, biogas, landvindmøller, havvindmøller og

solceller. Formålet med tilskud til VE-elproduktion er i høj grad at fremme vedvarende energi-

kilder ved at gøre dem konkurrencedygtige sammenlignet med fossile energikilder.

De nuværende ordninger for støtte til biogas omfatter biogas til transport, proces og varme

samt opgradering af biogas, som føres ind i gasnettet. Støtten afhænger af gasprisen og bio-

gasproduktionens omfang, hvorfor der er stor usikkerhed om de forventede omkostninger til

støtten frem mod 2030. Den nye pulje til biogas, der blev fastlagt med

Klimaaftale for energi

og industri mv.

fra 2020, har til formål at støtte biogas, der opgraderes og føres ind i gasnettet

med henblik på at fortrænge naturgas.

En række af tilskudspuljerne til husholdninger, erhverv og det offentlige blev indført med

Ener-

giaftale 2018

, blandt andet med det formål at få udskiftet olie- og gasfyr med grønnere op-

varmning som varmepumper og fjernvarme. Derudover er Erhvervspuljen indført med det for-

mål at effektivisere og omstille virksomhedernes energiforbrug og dermed reducere CO

-ud-

ledninger.

Grundbeløbspuljer dækker over nogle mindre puljer målrettet tidligere

‘grundbeløbsværker’ og

deres kunder. Grundbeløb er historisk blevet givet til mindre naturgasfyrede kraftvarmeværker

for at stå til rådighed med elkapacitet, men er nu bortfaldet. Støtten, som er under udfasning,

består af rådgivningsindsatser, støtte til skift til vedvarende energi, håndtering af strandede

omkostninger samt tilskud til varmepumper på abonnement. Derudover et investeringstilskud

(etableringsstøtte) til at fortrænge fossile brændsler fra fjernvarmeproduktionen.

Puljerne til udvikling af nye teknologier omfatter blandt andet en ny pulje til fangst, anvendelse

og lagring af CO

(CCUS) grundlagt med

Klimaaftale for energi og industri mv.

fra 2020, som

skal fremme fangst og lagring af CO

og dermed bidrage til at levere drivhusgasreduktioner

frem mod 2030. Yderligere blev det med Finansloven 2022 aftalt, at fangst af CO

mv. skal

give 0,5 mio. ton i CO

reduktioner fra 2025. EUDP-midlerne kan søges til udvikling af nye

energiteknologier og har til formål at øge Danmarks forsyningssikkerhed under hensyntagen til

det globale klima og et renere miljø.

I dag er der endvidere aftalt støtteordninger til CCS, herunder bl.a. tilskud til nega-

tive udledninger fra delaftale til Finanslov 2022

Investeringer i et fortsat grønnere

Danmark

. CCS er umiddelbart relevant for enkelte punktkilder inden for industrien,

affaldsforbrændings-, biogas- og biomasseanlæg. Ved at støtte CCS-teknologien

vurderes det muligt at hente betydelige CO

-reduktioner, om end der er behov for et

betydeligt tilskud,

jf. boks 5.2

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 93

Boks 5.2

CCS

Fangst og lagring af CO2 eller Carbon Capture and Storage (CCS) virker ved at indfange CO

og deponere den i undergrunden. Via CCS kan man blandt andet indfange de fossile eller bio-

gene udledninger fra afbrænding i affaldsforbrændingsanlæg eller fange den CO

, der frigives,

når kalk brændes til cement. Man kan også fange den CO

, der udledes, når biomasse bræn-

des til energiproduktion.

Teknologierne er kendte og benyttes i visse former allerede i dag kommercielt. Der er dog be-

grænset erfaring med anvendelse i stor skala i Danmark. Der er derfor behov for udvikling og

modning af de allerede eksisterende teknologier. I dag vurderes det muligt at fange ca. 90 pct.

af den udledte CO

Med udgangspunkt i de tekniske omkostninger og den forventede kvotepris skønnes det med

stor usikkerhed, at ca. 3,3 mio. ton CO

-reduktioner kan realiseres ved fangst og lagring af

fra fossile og biogene kilder ved et initialt støtteniveau stigende fra afgifts- og tilskudsinci-

tament i spændet 600 til 1.000 kr. pr. ton CO2. Det faktiske støttebehov afhænger af afgifts-

satsen.

Endelig skal det bemærkes, at ved en højere betalingsvillighed for CO

, fx gennem et marked,

hvor CO

efterspørges til anvendelse i fx Power-to-X, kan betalingsvilligheden overstige det

skønnede støtteniveau, hvilket alt andet lige vil reducere effekterne af en CCS-pulje, men imid-

lertid frigive midler til andre potentielle reduktioner.

5.3 EU-forpligtelser og EU-mål for 2030

(“Fit for 55”)

EU-regulering bidrager til mere lige konkurrencevilkår og reducerer dermed risikoen

for lækage og udflytning af arbejdspladser

–

både inden og uden for EU. EU’s klima-

regulering består primært af EU’s kvotehandelssystem,

landespecifikke reduktions-

forpligtelser for de øvrige sektorer

gennem den såkaldte byrdefordelingsaftale,

samt specifikke mål for vedvarende energi mv.

EU har hævet sit mål for drivhusgasreduktioner fra mindst 40 pct. til mindst 55 pct. i

2030 i forhold til 1990. Europa-Kommissionen har den 14. juli 2021 fremlagt en stor

lovpakke (“Fit for

55”-pakken)

med forslag til en række direktiver og forordninger,

der skal understøtte indfrielsen af det øgede mål på EU-niveau.

“Fit

for 55”-pakken

er endnu ikke færdigbehandlet, men er beskrevet til sidst i kapitlet. Derfor gælder

fortsat de nuværende EU-regler på klima- og energiområdet, inkl. de forpligtelser,

der følger heraf.

5.3.1 Nuværende EU-regulering

I EU’s kvotehandelssystem reguleres drivhusgasudledninger

fra større anlæg, her-

under størstedelen af el-, fjernvarme- og industrisektoren samt luftfart internt i EU.

EU’s kvotehandelssystem

har i dag et EU-mål om reduktion af drivhusgasudlednin-

ger på 43 pct. i 2030 i forhold til 2005-niveauet. 57 pct. af kvoterne sættes til salg

Disse sektorer er transport, landbrug, husholdninger, øvrige erhverv, affald og et antal mindre, decentrale kraftvarmeværker.

Derudover er det muligt for medlemslandene at omfatte større affaldsforbrændingsanlæg i ETS, hvilket blandt andet Dan-

mark har gjort brug af.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 94

på auktion, og 43 pct. tildeles som gratiskvoter til virksomheder. Kvoterne kan hand-

les frit, og udledningerne prissætter dermed drivhusgasudledninger for de omfat-

tede sektorer. Kvotehandelen skal dermed bidrage til en omkostningseffektiv indfri-

else af det fælleseuropæiske mål.

Kvoterne udløber ikke, og kan i princippet beholdes til evig tid. Derfor kan CO

-kvo-

ter sidestilles med et finansielt aktiv. Det indebærer, at værdifastsættelsen af kvoter

også fremskrives som et finansielt aktiv. I EU-Kommissionens

”Fit

for 55”-pakke

lagde Kommissionen op til, at de vil stramme op på antallet af kvoter i det nuvæ-

rende CO

-kvotesystem. Det har lagt et opadgående pres på kvoteprisen, som med

den nyeste fremskrivning fra Finansministeriet forventes at være mere end fordoblet

i 2030 sammenlignet med det skøn, der blev benyttet i

Klimastatus og -fremskriv-

ning 2021

jf. figur 4.3 i afsnit 4.3

Gratiskvoter

tildeles til virksomheder med det formål at reducere risikoen for, at kon-

kurrenceudsatte erhverv flytter produktion ud af EU som konsekvens af, at EU’s kli-

maregulering er mere ambitiøs end reguleringen i lande uden for EU. Producenter

kan gemme overskydende gratiskvoter til senere eller sælge dem på kvotemarke-

det. Gratiskvoterne tildeles producenter på baggrund af reglerne ud fra produceret

mængde produkt, fx ton cement, mineraluld, mursten osv., eller på baggrund af

varme- eller brændselsforbruget afhængig af produkterne

. Fjernvarmeproducenter

får tildelt kvoter på baggrund af varmen distribueret til fjernvarmenettet, mens der

ikke tildeles kvoter til produktion af elektricitet,

jf. boks 5.3

Boks 5.3

Tildeling af gratiskvoter

Tildelingen af gratiskvoter sker ud fra fire faktorer:

Producentens historiske produktion som estimat for den forventede produktion.

Produktets referenceværdi baseret på drivhusgasintensiteten for de 10 pct. mindst drivhusgas-

intensive virksomheder inden for hvert produkt. Det skal give incitament til at reducere udled-

ningerne.

Produktets lækagefaktor som en vurdering af risikoen for udflytning baseret på international

konkurrence samt drivhusgasintensiteten.

En tværsektoriel korrektionsfaktor, der udgør et loft for, hvor stor en andel af de samlede kvoter

i kvotehandelssystemet der må være gratiskvoter. Loftet er p.t. 43 pct. for perioden 2021-30.

I 2020 modtog 274 producenter og luftfartsoperatører gratiskvoter i Danmark, hvil-

ket i gennemsnit dækkede ca. 58 pct. af deres udledninger fra 2018-2020. Mæng-

den af gratiskvoter reduceres løbende, og fra 2021 er gratiskvoteandele tilpasset til

en ny periode i kvotehandelsperioden, så de danske virksomheder i 2021 i gennem-

snit modtog ca. 40 pct. af deres kvoter gratis. Frem mod 2030 forventes gratiskvo-

tetildelingen at blive reduceret yderligere, hvilket dog afhænger af forhandlinger om

revision af EU’s kvotehandelssystem og CO

-grænsetilpasningsmekanismen som

led i

“Fit

for 55”-pakken,

jf. nedenfor

Der er stor variation i tildelingen alt efter, hvor lækageudsatte de forskelligere sekto-

rer vurderes at være, samt hvor relativt CO

-effektiv dansk produktion er i forhold til

de mest CO

-effektive inden for hvert produkt. Fx fik dansk cementproduktion tildelt

Dette er en bred kategori, der dækker over flere forskellige aktiviteter, herunder blandt andet stålplader, fødevarein-

gredienser og udvinding af olie og gas.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 95

gratiskvoter svarende til 69 pct. af deres udledninger i 2018-2020, mens det var 18

pct. for den danske forsyningsbranche.

Byrdefordelingsaftalen

udmønter et fælles EU-reduktionsmål på 30 pct. i 2030 i for-

hold til 2005 for de ikke-kvoteomfattede sektorer, herunder landbrug, transport,

dele af individuel bygningsopvarmning samt ikke-kvoteomfattet procesenergifor-

brug. Retligt bindende, årlige reduktionsforpligtelser er fordelt mellem landene ud fra

primært velstandsniveau. Danmarks reduktionsmål er 39 pct. i 2030 i forhold til

2005. Reduktionsmålet i byrdefordelingsaftalen kan opnås via nationale reduktions-

tiltag og fælles EU-regulering.

Der er desuden mulighed for at anvende fleksibilitetsmekanismer til indfrielsen,

jf.

boks 5.4

Boks 5.4.

Danmarks adgang til fleksibilitetsmekanismer i forhold til. eksisterende reduktions-

forpligtelse i ikke-kvotesektoren (2021-2030)

Danmark har under

EU’s nuværende 2030-ramme

for klima- og energipolitik mulighed for en

række fleksibilitetsmekanismer, herunder 1) LULUCF-kreditter, 2) kvoteannullering, 3) ube-

grænset adgang til at købe andre medlemslandes udledningsrettigheder, 4) muligheden for at

skyde reduktionsforpligtelsen i tid (banking og borrowing) og 5) ubegrænset adgang til at

købe EU-interne projektkreditter.

Danmark har mulighed for at medregne LULUCF-kreditter på op til 14,6 mio. ton CO

e for pe-

rioden 2021-2030 under forudsætning af, at kulstofbalancen forbedres med mindst denne

mængde i LULUCF-sektoren. Kommissionens forslag til revision af regnskabsreglerne kan

potentielt ændre antallet af LULUCF-kreditter i Danmark.

Derudover har Danmark mulighed for at anvende op til 8 mio. CO

-kvoter, svarende til 8 mio.

ton CO

gennem fleksibilitetsmekanismen kvoteannullering til målopfyldelse i perioden 2021-

2030, hvilket er en mulighed Danmark har fastholdt. Indmeldingen binder ikke Danmark i for-

hold til, om Danmark konkret skal benytte kvoteannullering som en del af opfyldelsen under

byrdefordelingsaftalen.

Med den seneste

Klimastatus og -fremskrivning 2021

forventes Danmark at have en

akkumuleret reduktionsmanko i byrdefordelingsaftalen på 3 mio. ton CO

e i perio-

den 2021-30. Det skønnes med en vis usikkerhed, at

Aftale om grøn omstilling af

dansk landbrug

fra oktober 2021 vil nedbringe de akkumulerede udledninger omfat-

tet af byrdefordelingsaftalen tilstrækkeligt til, at Danmarks nuværende forpligtelser

er indfriet uden anvendelse af Danmarks adgang til fleksibilitetsmekanismer. Her

medregnes ikke udviklingstiltag fra

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

Energibeskatningsdirektivet

opstiller rammerne for medlemsstaternes beskatning af

energiprodukter, herunder fossile brændsler, anvendt som motorbrændstof eller op-

varmning og elektricitet. Direktivet indeholder minimumssatser på forskellige energi-

produkter og elektricitet og fastsætter rammer for medlemsstaternes anvendelse af

afgiftsdifferentieringer samt obligatoriske og frivillige fritagelser i energiafgifterne.

Direktivet finder ikke anvendelse på biomasse i form af brænde, trækul mv. Energi-

produkter anvendt i raffinaderier er omfattet af en obligatorisk afgiftsfritagelse, mens

energiprodukter og elektricitet anvendt til elproduktion, til jernbane, samt til inden-

rigssøfart og -luftfart er omfattet af en frivillig afgiftsfritagelse.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 96

5.3.2

Oversigt over EU’s “Fit

for 55”

Ekspertgruppens arbejde frem mod den endelige rapport pågår parallelt med for-

handlingerne om

”Fit-for-55”-pakken,

der først forventes at træde i kraft fra 2023-

2026. Fit-for-55-pakken indeholder en lang række lovforslag på klima- og energiom-

rådet, der skal

understøtte indfrielsen af EU’s øgede reduktionsmål på mindst 55

pct. reduktion i 2030 i forhold til 1990. De samlede forslag i

“Fit

for 55”-pakken

fremgår nederst,

jf. tabel 5.2

“Fit

for 55”-pakken forventes at få både direkte og indirekte effekt i forhold til indfriel-

sen af 70 pct.-målet. Det gælder blandt andet økonomiske konsekvenser samt kon-

sekvenser for nationale forpligtelser, minimumssatser og arkitektur af afgiftssyste-

met. Fx tælles optag og udledninger fra jorde og skove (LULUCF) som noget nyt

med

i EU’s overordnede klimamål.

Det bemærkes, at det potentielt kan medføre, at

der på europæisk plan skabes et incitament til negative udledninger.

EU’s kvotehandelssystem revideres som led i “Fit

for 55”-pakken med et forslag om

at styrke

EU’s

kvotehandelssystem, udvide systemet til også at omfatte søfart og

etablere et separat kvotehandelssystem for vejtransport og opvarmning af bygnin-

ger.

Som led heri foreslås tildeling af gratiskvoter ændret på blandt andet to punkter. For

det første foreslås en reduceret tildeling af gratiskvoterne efter 2026 for en række

produkter, hvor der vurderes at være muligheder for en teknisk omstilling og der-

med drivhusgasreduktioner, uden det medfører (betydelig) lækage.

Desuden foreslås i et selvstændigt lovforslag en CO

-grænsetilpasningsmekanisme

(CBAM), der pålægger udvalgte importerede produkter en CO

-pris svarende til

kvoteprisen. Forslaget omfatter stål, jern, aluminium, cement, gødning og elproduk-

tion med mulighed for senere udvidelse til yderligere sektorer. Idet mekanismen er

et alternativ til gratiskvoter, indføres en gradvis udfasning af gratiskvoter for de om-

fattede produkter over perioden 2026-2036. Det vil særligt påvirke CO

-intensive og

konkurrenceudsatte virksomheder, der i dag modtager en betydelig andel gratiskvo-

ter.

Med

byrdefordelingsaftalen

lægges op til skærpede, bindende reduktionsforpligtel-

ser for medlemslandene i de omfattede sektorer, der hovedsageligt er landbrug,

transport og individuel opvarmning. Danmark tildeles som et blandt flere lande det

højeste reduktionsmål i de omfattede sektorer på 50 pct. i 2030 i forhold til 2005-ni-

veauet. Dertil foreslår Europa-Kommissionen skærpede mål og forpligtelser ifm. revi-

sion af direktiv for vedvarende energi og direktiv om energieffektivitet samt som no-

get nyt nationale reduktionsforpligtelser for LULUCF-sektoren.

Der bør i forbindelse med indfrielsen af Danmarks 70 pct.-målsætning tages højde

for de nationale forpligtelser for Danmark som følge af EU-regulering.

Europa-Kommissionen har som led i

“Fit

for 55”-pakken derudover fremsat forslag

om en revision af

energibeskatningsdirektivet

. Med forslaget omfattes biomasse af

det afgiftspligtige område. Det gælder dog kun brænde og trækul men ikke affald.

Desuden ophæves muligheden for at anvende afgiftsfritagelser for energiprodukter

og elektricitet til indenrigssøfart og -luftfart. Derudover videreføres muligheden for at

anvende afgiftsfritagelser for elproduktion og jernbane. Endelig videreføres den obli-

gatoriske fritagelse for raffinaderier.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 97

Tabel 5.2. Forslag i “Fit for 55”-pakken

Forslag

Styrkelse af

EU’s

kvotehandelssy-

stem med udvidelse til søfart (revi-

sion). Separat ETS til vejtransport,

opvarmning af bygninger (nyt)

Byrdefordelingsaftalen (revision)

LULUCF (regulering af optag og ud-

ledninger fra jorde og skove) (revi-

sion)

Formål

Sikre en ensartet CO

-pris, der kan drive om-

stillingen i de sektorer, som er omfattet af kvo-

tehandel, og på tværs af medlemslande med

henblik på en omkostningseffektiv indfrielse af

EU’s klimamål.

Forpligte EU’s medlemslande til at reducere

udledningen af drivhusgasser nationalt gennem

bindende, nationale reduktionsmål.

Fremme øget nettooptag af CO

i skove og

jorde gennem nationale mål, herunder nye nati-

onale årlige reduktionsforpligtelser fra 2026-

2030.

Adressere risikoen for karbonlækage

–

dvs.

udflytning af CO

-intensiv produktion fra EU til

tredjelande med en mindre ambitiøs klimapoli-

tik

–

samt give tredjelande incitament til at øge

klimaambitionerne.

Øge CO

-standarderne for personbiler og va-

revogne for at fremme omstillingen af vejtrans-

porten.

Øge ambitionsniveauet for udbygning af vedva-

rende energi i EU.

Øge ambitionsniveauet for energieffektivisering

i EU.

-grænsetilpasnings-mekanisme

(nyt)

-standarder for biler og vare-

vogne (revision)

Direktiv for vedvarende energi inkl.

forøgelse af mål for vedvarende

energi (revision)

Direktiv for energieffektivitet inkl. for-

øgelse af mål for energieffektivitet og

energispareforpligtelsen (revision)

Fastsætte regler og minimumspunktafgiftssat-

ser for beskatning af energiprodukter, som an-

Energibeskatningsdirektivet (revision)

vendes som motorbrændstof og brændsel til

opvarmning, samt elektricitet

At en stigende andel af brændstof til luftfarten i

Bæredygtige brændstoffer til flytrans-

EU er bæredygtigt, samt at der sikres lige kon-

port (nyt)

kurrencevilkår for luftfartssektoren.

Bæredygtige brændstoffer til skibs-

At brugen af alternative brændstoffer fremmes i

fart (nyt)

skibsfart.

Forordning om udbygning af infra-

Fremme udbygning af infrastruktur for alterna-

struktur til alternative brændstoffer

tive drivmidler i EU for køretøjer, skibe og luft-

(revision)

fartøjer.

At bidrage til omstilling mod klimaneutralitet

ved at adressere sociale effekter over for ud-

Forslag til ny social klimafond (nyt)

satte grupper som følge af indførsel af det nye

kvotehandelssystem for vejtransport og byg-

ninger.

Kilde: Klimaprogram 2021.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 98

5.4 CO

-beskatning i andre lande

Det er generelt vanskeligt at sammenligne afgiftssystemerne på tværs af lande, da

der er forskel på både satser, baser, differentieringer, undtagelser samt bagvedlig-

gende faktorer, fx andelen af vedvarende energi.

De fleste OECD-lande beskatter fossile brændsler med energiafgift og eventuelt

-afgift

Transportsektoren beskattes højest i langt de fleste OECD-lande. Mod-

sat beskattes de resterende fossile udledninger uden for transportsektoren mere

lempeligt. Særligt er CO

-udledninger fra industri og landbrug oftest lavere beskattet

end de resterende fossile udledninger af CO

. CO

-afgiften dækker sjældent majori-

teten af udledningerne, idet hvert land har mange forskelligartede undtagelser og

lempelser, særligt for industri og landbrug.

5.4.1 CO

-afgifter i Tyskland og Nederlandene

En række lande (fx Tyskland og Nederlandene) har inden for de seneste år indført

nye eller højere afgifter. De forskellige afgiftssystemer gør sammenligning på tværs

vanskelig, men grundlæggende gælder det, at hvis andre lande, parallelt med Dan-

mark, øger CO

-afgiftssatser, herunder særligt lande, Danmark handler meget med,

vil det medføre mindre risiko for lækage.

Fra den 1. januar 2021 har Tyskland introduceret et nationalt CO

-kvotesystem, der

omfatter drivmidler og fyringsolie, som ikke er omfattet af EU’s CO

-kvotehandelssy-

stem. Det tyske CO

-kvotesystem implementeres i to faser. Under første fase i

årene 2021-2025 fastsættes kvoteprisen ved lov, stigende fra 186 kr. i 2021 til 409

kr. pr. ton CO

i 2025. Prisen afhænger ikke af udbud og efterspørgsel efter CO

kvoterne og har således samme effekt som afgiftsforhøjelser. I anden fase fra 2026

vil prisen på CO

-kvoter blive fastsat på markedsvilkår, idet der dog er fastlagt både

et minimum på 409 kr. og et maksimum på 483 kr. for kvoteprisen.

Nederlandene har fra den 1. januar 2021 indført en national afgift for drivhusgasud-

ledninger fra industri underlagt EU’s kvotehandelssystem samt affaldsforbrænding

(der i Nederlandene ikke er inkluderet i kvotehandelssystemet).

Afgiftsniveauet er knyttet op på kvoteprisen i EU’s

kvotehandelssystem, hvormed

der kun betales afgift i det omfang, den nationale CO

-afgiftssats ligger over den

gennemsnitlige årlige pris på CO

-kvoter i EU. Den nederlandske CO

-afgift har så-

ledes karakter af en samlet minimumspris på CO

-udledning. Afgiften indfases fra

den 1. januar 2021 fra et niveau på 223 kr. pr. ton CO

, der herefter årligt stiger li-

neært mod 930 kr. pr. ton CO

i 2030.

Industrivirksomheder i risiko for CO

-lækage tildeles såkaldte

‘dispensationsrettighe-

der’ fastsat ud fra referenceværdier for gratiskvotetildeling i EU’s kvotehandelssy-

stem,

jf. afsnit 5.3.1.

Dispensationsrettighederne kan handles mellem omfattede

virksomheder.

Provenu fra den nationale afgift anvendes til at finansiere grønne aktiviteter i indu-

strien gennem såkaldte

‘

carbon contracts for difference’

, hvor virksomheder tildeles

Kilde: OECD “Taxing Energy Use 2019: Using taxes for climate action”

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 99

subsidier op til en fastsat pris på CO

-udledning, således at støttesatsen reduceres,

i takt med at CO

-afgiften stiger.

5.4.2 Sammenligning med CO

- og energiafgifter i

Sverige

På baggrund af udfordringerne med at sammenligne den effektive beskatning på

tværs af lande kan der i stedet tages udgangspunkt i en mere selektiv sammenlig-

ning af CO

- og energibeskatningen. En sammenligning med Sverige er oplagt, da

landet i mange andre henseender minder om Danmark og også er et høj-afgiftsland.

Danmark og Sverige minder meget om hinanden i den overordnede afgiftsstruktur

og det samlede niveau for beskatning af CO

-udledninger. I både Danmark og Sve-

rige er beskatningen af fossil energi opdelt i energiafgifter og en CO

-afgift. Sverige

har dog generelt en højere CO

-afgift, men lavere energiafgifter end Danmark,

jf. ta-

bel 5.3

. Sverige har, ligesom Danmark, ikke en bred og høj ensartet afgift for alle

udledninger af CO

, idet der er undtagelser og lempelser for CO

-afgiften samt om-

råder, der ikke er afgiftsbelagte.

Danmark og Sverige fastsætter energiafgifter og CO

-afgiften forskelligt. I Danmark

er henholdsvis energiafgifter i kr. pr. GJ og CO

-afgift i kr. pr. ton CO

den samme

uanset brændslet. Den svenske CO

-afgift varierer mellem ca. 750-890 kr. pr. ton

for forskellige brændsler. Sverige slår flere forskellige brændsler sammen til

samme sats både for energi- og CO

-afgiften, selv om der er forskel på brændslets

brændværdi eller dets udslip af CO

. Den svenske CO

-afgift er således ikke fuld-

stændig målrettet den faktiske CO

-udledning.

Tabel 5.3. Danske og svenske CO

- og energiafgifter på udvalgte fossile

brændsler i 2020

Energiafgift

-afgift

Danmark

12,4

10,5

13,1

13,8

10,1

16,8

177

Sverige

44,5

67,7

61,3

45,9

84,5

799

752

915

786

804

890

Danmark

145,8

88,2

69,8

70,5

66,8

73,5

2.081

1.489

943

904

1.171

774

88,6

48,7

17,9

16,2

17,9

1.265

823

242

208

314

189

I alt

Sverige

144,6

93,2

85,6

77,4

63,8

104

2.064

1.574

1.157

994

1.118

1.079

Kr. pr. GJ

Benzin

Danmark

133,4

77,7

56,7

1.904

1.312

766

727

994

597

Sverige

Diesel

Fyringsolie

Fuelolie

Naturgas

Kul

Kr. pr. ton CO

Benzin

Diesel

Fyringsolie

Fuelolie

Naturgas

Kul

Anm.: Omregnet fra svenske handelsenheder til kr. pr. ton CO

ved danske standard forudsætninger om massefylde,

energiindhold pr. ton (GJ pr. ton) og CO

pr. GJ. De svenske satser er omregnet med faktoren 1 SEK= 0,71 DKK. 1)

For benzin med tvunget iblanding af ca. 6,5 volumenpct. biodrivmiddel (angives at reducere CO

med ca. 2,6 pct.).

2) For diesel med tvunget iblanding af 25 volumenpct. biodrivmiddel (angivet at reducere CO

med ca. 19,3 pct.).

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 100

Transport er den sektor, der er beskattet hårdest i Sverige, men både Danmark og

Sverige har stort set samme niveau for de samlede energiafgifter og CO

-afgiften for

standard benzin og diesel.

For så vidt angår individuel og kollektiv varme beskattes rumvarme i husholdninger

og den kommercielle sektor relativt højt i Sverige, ligesom i Danmark. Individuel op-

varmning har stort set samme niveau for de samlede energiafgifter og CO

-afgiften i

Danmark og Sverige

, mens kollektiv opvarmning med fossile brændsler er lidt la-

vere beskattet i Sverige end i Danmark.

Industri

Danmark og Sverige har begge lempelser for afgifter på fossile brændsler anvendt til

henholdsvis produktion i industrien og af landbruget (traktorer og væksthuse). Det

samlede niveau for afgifter på CO

-udledninger er omtrent ens for det meste af indu-

strien i Danmark og Sverige. Sverige har dog væsentlig højere afgifter for procesfor-

brug i industri uden for kvotesektoren og på landbrug.

I Danmark udgør energiafgiften på fossile brændsler til produktion i industrien 4,5 kr.

pr. GJ og til landbrug mv. 1,5 kr. pr. GJ. Derudover betaler industri og landbrug fuld

rumvarmeafgift, der udgjorde 56,7 kr. pr. GJ i 2020. I Sverige skelnes ikke systema-

tisk mellem rumvarme og proces, men der er særlige lempelser til virksomheder, der

er brancheregistreret i landbrug og industri. I Sverige betales 30 pct. energiafgift for

industri for både proces og opvarmning. Dermed udgør energiafgiften fx ca. 5,5 kr.

pr. GJ for naturgas til både produktion og rumvarme.

For forbrug til produktion i industri

inden for

kvotesektoren fritager både Danmark og

Sverige fossile brændsler fra CO

-afgift. Både Danmark og Sverige fritager desuden

mineralogiske processer mv. for både energiafgifter og CO

-afgift. Derudover frita-

ger begge lande brændsler til fly og skib samt raffinaderier mv. for afgifter.

For forbrug til produktion i industri

uden for

kvotesektoren og landbrug (traktorer og

væksthuse) betales fuld CO

-afgift af fossile brændsler i både Sverige og Danmark.

Da CO

-afgiftssatserne er en del højere i Sverige end i Danmark, er de samlede

svenske afgifter af CO

-udledningen væsentlig højere for disse sektorer. Fx vil en in-

dustrivirksomhed med forbrug af olie, hvoraf 80 pct. går til produktion og 20 pct. til

rumvarme, skulle betale 73,1 kr. pr. GJ i Sverige og 28 kr. pr. GJ i Danmark.

Samlet set har det svenske og danske afgiftssystem helt overordnet sammenlignelig

struktur og niveau. Det svenske afgiftssystem er umiddelbart mere målrettet CO

udledninger, men i praksis varierer den svenske CO

-afgift mere end den danske

-afgift. Desuden omfatter det svenske afgiftssystem færre klimagasser end det

danske. Omvendt er der aftalt højere afgifter i Danmark for den tunge industri (mine-

ralogiske processer mv.) end gældende i Sverige. Ligeledes er de danske afgifter

højere på kraftvarme fra kul.

For individuel opvarmning i husholdninger, det offentlige og handels- og serviceerhverv ved dansk brændselsmix,

imens afgifterne er lidt højere i Sverige med svensk brændselsmix.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 101

Tilskud

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 102

6.0 Tilskud

En ensartet CO

-afgift og tilsvarende tilskud til negative udledninger er den mest

omkostningseffektive måde at indfri 70 pct.-målsætningen på.

Afgiften sætter en pris på CO

-udledningen, så udlederen betaler for den negative

effekt, som udledningen har på klimaet. Et tilskud til teknisk omstilling sænker der-

imod prisen på en eller flere teknologier, som reducerer CO

-udledningen. Det kan

give den samme tilskyndelse til at skifte til de støttede teknologier som en afgift på

-udledningen, men sikrer ikke generelt, at CO

-udledninger prisfastsættes sva-

rende til den negative effekt på klimaet. Tilskud kan dog anvendes som middel til at

fremme teknisk omstilling og udvikling og derved reducere nedgang i produktion og

erhvervsforskydning, som kan fremkomme ved anvendelse af afgifter.

Tilskud er et mindre omkostningseffektivt instrument end afgifter til opnåelse af CO

reduktioner, da det er svært at målrette tilskuddet til de projekter, som virksomheder

og borgere skal anvende for mest omkostningseffektivt at sænke udledningerne.

Det skyldes blandt andet, at staten fx ikke har fuld viden om mulige tiltag og omkost-

ninger for hver enkelt virksomhed. Ved en ensartet CO

-afgift udnyttes virksomhe-

dens egen information til billigst muligt at opnå reduktioner. Det er ikke muligt med

et tilskud, og der vil derfor være højere samfundsøkonomiske omkostninger forbun-

det med tilskud.

Hvorvidt tilskud er et hensigtsmæssigt instrument, afhænger således af prioritering

af andre formål end hensynet til omkostningseffektivitet. I de tilfælde, hvor tilskudsin-

strumentet ønskes anvendt, er der endvidere en række opmærksomhedspunkter,

der bør overvejes, herunder den konkrete indretning af tilskudspuljer.

I det følgende beskrives overvejelser ved at give tilskud, både i forhold til nuværende

tilskud og i forbindelse med indretning af nye tilskud i kombination med en ensartet

-afgift.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 103

6.1 Tilskud til produktion og forbrug

Overordnet set kan tilskud gives til producenter af energi eller til forbrugere af energi

i form af borgere og virksomheder. Ved støtte til produktionen af vedvarende energi

(VE) eller anvendelsen af CO

e-reducerende teknologier skal der tages hensyn til en

række principper,

jf. tabel 6.1

Tabel 6.1. Principper for indretning af tilskud

Støtte til energiproducenter

•

Brændsler til elproduktion pålægges

•

-afgift. Vedvarende energi er ikke

pålagt CO

-afgift, og VE-produktion

bør ikke støttes, hvis CO

-afgiften er

høj nok til at nå det givne reduktions-

mål.

•

Biogas til naturgasnettet, der beskat-

tes med CO

-afgiften, skal opnå et

tilskud svarende til afgiften (de facto

afgiftsfritagelse for biogas).

Eventuel støtte til udviklingen af ikke-

modne teknologier bør eksplicit be-

grundes i klimalovens guidende prin-

cipper.

Støtte til energiforbrugere

Incitamenter til energieffektivisering,

skifte til vedvarende energi og skifte

til mindre udledende fossile teknolo-

gier adresseres gennem CO

-afgif-

ten.

Klimalovens guidende principper kan

i visse tilfælde begrunde tilskud til

-reducerende teknologi fx VE-

teknologi eller CCS.

•

6.1.1 Støtte til energiproducenter

Der er i dag støtte til fremme af VE-produktion fra fx solceller, landvind, havvind og

biogas. Støtten er ikke omkostningseffektiv i forhold til 70 pct.-målsætningen. Ved

indførelse af en CO

-afgift bør denne støtte fremadrettet overvejes og potentielt ud-

fases.

En ensartet CO

-afgift på fossile brændsler vil medføre, at prisen på anvendelsen af

fossile brændsler stiger, hvilket hæver prisen på fossil energi. Støtte til VE-produk-

tion kan sænke priserne på vedvarende energi relativt til fossil energi. Dermed vil en

ensartet CO

-afgift på samme måde som et tilskud til produktionen af vedvarende

energi skabe incitament til produktion af vedvarende energi. Fremtidig støtte til VE-

produktion bør derfor overvejes ifm. en højere og mere ensartet CO

-afgift på an-

vendelsen af fossile brændsler. Det vil dog afhænge af niveauet for CO

-afgiften.

Biogas, der er et VE-brændstof, blandes i gasnettet med fossil gas, hvilket betyder,

at al ledningsgas er afgiftsbelagt. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at ad-

skille biogen og fossil gas i gasnettet. For at opnå

de facto

afgiftsfritagelse for biogas

skal biogas, der tilføres gasnettet, derfor modtage en støtte svarende til CO

-afgiften

på naturgas.

Ekspertgruppen anbefaler, at tilskud til biogasproduktion i udgangspunktet støttes

med en sats svarende til CO

-afgiftssatsen på fossilt gas, hvilket svarer til, at anven-

delse af biogas er afgiftsfritaget. Andre samfundsøkonomiske positive eller negative

effekter ved produktionen af biogas end fortrængning af naturgasforbrug (såkaldte

eksternaliteter), skal der kompenseres for ved henholdsvis yderligere eller lavere til-

skud til biogasproduktion.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 104

Der findes i dag flere støtteordninger til biogas. Støtten til produktion af bionaturgas,

der tilføres gasnettet, svinger fra år til år og afhænger af bl.a. naturgaspris. I perio-

den 2021-2030 forventes bionaturgasproducenterne at modtage en gennemsnitlig

støttesats på lidt over 100 kr. pr. GJ (2022-priser). Det svarer til en pris på lidt knap

1.800 kr. pr. ton reduceret CO

, hvis det antages, at bionaturgas erstatter naturgas.

Der er i omregningen ikke taget højde for andre drivhusgasreduktioner og -udlednin-

ger, som fx mindre afdampning fra gylle eller udslip af metan fra biogasanlæg

6.1.2 Støtte til energiforbrugere

Borgere og virksomheder kan gennem en række støttepuljer i dag søge om støtte til

blandt andet energieffektiviseringer, skifte til vedvarende energi eller mindre CO

udledende fossile kilder. En ensartet CO

-afgift på fossile brændsler vil medføre, at

prisen på anvendelsen af fossile brændsler stiger. Det vil alt andet lige medføre inci-

tament til energibesparelser og til at anvende vedvarende energi, ligesom støtteord-

ningerne.

En ensartet CO

-afgift vil give tilskyndelse til at reducere udledninger på den billigst

mulige måde for forbrugerne uden at vælge, hvor reduktionerne skal komme fra.

Dette gør støtteordningerne ikke. Derfor er en ensartet CO

-afgift mere omkost-

ningseffektiv.

Selvom afgifter i udgangspunktet sikrer mere omkostningseffektive reduktioner end

tilskud, kan klimalovens guidende principper i visse tilfælde begrunde anvendelsen

af tilskud til fx konkurrenceudsatte virksomheder. Det bør dog altid overvejes, om til-

skud er det mest effektive instrument til et givent formål.

6.1.3 Mulighed for omprioritering

Ved indførelse af en højere og mere ensartet CO

-afgift bør samspillet mellem afgif-

ten og det nuværende tilskudssystem overvejes. Der kan fx være et overlap i effek-

ter, hvor afgiften giver tilskyndelse til at ændre produktion eller forbrug, hvis eksiste-

rende tilskudspuljer er indrettet efter samme formål på et givent område.

Samtidig er EU’s CO

-kvotepris steget markant i løbet af 2021,

jf. afsnit 4.3

. Det

øger isoleret set de kvoteomfattede virksomheders incitament til at søge tilskudspul-

jer for at reducere omkostningerne forbundet med kvoter. Omvendt medfører den

højere kvotepris i sig selv reduktioner inden for de kvoteomfattede sektorer, hvilket

vil indebære, at tilskudsbehovet pr. CO

-reduktion alt andet lige bliver mindre efter

forhøjelsen af kvoteprisen.

En række af de eksisterende tilskudspuljer kan derfor genovervejes, herunder om

midlerne kan omprioriteres. Det skal dog bemærkes, at flere af de eksisterende støt-

teordninger ikke alene er målrettet CO

-reduktioner, men også tjener andre formål,

som fx en række EU-forpligtelser. Der er desuden en række juridiske forhold forbun-

det med eventuel omprioritering, herunder at ikke alle eksisterende tilskudsordnin-

ger kan afskaffes eller omprioriteres.

Ved omregningen af støtte pr GJ til støtte pr CO

-reduktion er det beregningsteknisk antaget, at bionaturgas tilført

naturgasnettet 1:1 fortrænger forbruget af naturgas. Biogasproduktionen påvirker imidlertid også udledningerne af

drivhusgasser både positivt og negativt på andre måder, bl.a. via lavere udledning i landbruget. Der er hellere ikke

taget højde for andre, eksternaliteter som fx bedre kvælstofsudnyttelse eller lugtgener, forbundet med biogaspro-

duktion.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 105

Det gælder som udgangspunkt, at det er juridisk muligt at omprioritere eller afskaffe

tilskud, der endnu ikke er disponeret til konkrete støttemodtagere. Hvis midlerne er

udmøntede, kan der være tale om ekspropriation, hvis man omprioriterer eller af-

skaffer puljerne.

Inden for Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets område er de samlede eksiste-

rende tilskud til grøn omstilling i omegnen af 70 mia. kr. i perioden 2022-2030. Der

er en række af disse eksisterende tilskudsmidler, som endnu ikke er udmøntet, og

som juridisk kan omprioriteres, eller puljerne kan indrettes anderledes,

jf. tabel 6.2

Der er indregnet CO

-effekter, energibesparelser og økonomiske effekter af de eksi-

sterende puljer i klimapolitiske og økonomiske fremskrivninger, som alt andet lige

ændres ved omprioritering eller afskaffelse. En omprioritering af eksisterende tilskud

kan muligvis give mulighed for i højere grad at målrette tilskuddet mod CO

-redukti-

oner. Det vil dog skulle undersøges nærmere. Det bemærkes, at en eventuel ompri-

oritering kræver politisk opbakning fra forskellige forligskredse.

Finansiering gennem omprioritering af eksisterende tilskudspuljer skal også ses i ly-

set af, at det kan medføre færre forvridninger end anden finansiering (fx forhøjelse af

mere forvridende skatter).

Ekspertgruppen anbefaler, at det undersøges, i hvilket omfang eksisterende puljer

kan omprioriteres og anvendes mere hensigtsmæssigt, herunder særligt i lyset af

indførelse af en højere og mere ensartet CO

-afgift. Ekspertgruppen vil som led i

den endelige rapport arbejde videre med tilskud.

Tabel 6.2. Oversigt over eksisterende tilskudspuljer, hvor omprioriteringer

er juridisk mulige, 2022-2030 i mio. kr. i 2021-priser

2022-2030

Teknologineutrale udbud

Ny pulje til biogas

Bygningspuljen

Skrotningsordningen

Afkoblingsordningen

Fjernvarmepuljen

Erhvervspuljen

Tilskudspulje til grøn omstilling og målrettede

energieffektiviseringer

Udvidet rådgivningsindsats

Varmepumper på abonnement

Energiforbedringer og digitale løsninger mv. i

kommunale og regionale bygninger

Pulje til CCUS

Teknologineutral pulje til understøttelse af nega-

tive udledninger (FL22)

EUDP-midler

Ikke-fordelt

Sum

15.696

609

275

2.944

1.400

148

400

185

2.420

160

3.830

2.011

1.836

Heraf bidrag til genop-

retningsplan

137

220

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 106

Anm.: Juridsk mulighed for omprioritering går fra 1. juli 2022 til og med 2030. Afskaffelse eller omprioritering af

puljerne kan øge CO

-udledningen i baseline.

Kilde: Energistyrelsen

6.2 Indretning af tilskud

En tilskudspulje skal søges indrettet hensigtsmæssigt efter formålet, fx at sikre CO

reduktioner under hensyntagen til klimalovens guidende principper,

jf. boks 6.1

Boks 6.1

Principper for indretning af tilskud

•

Tilskud skal ikke anvendes, såfremt afgifter sikrer samme formål, da afgifter er

mere omkostningseffektive. På samme måde skal tilskud ikke anvendes, hvis an-

den regulering kan opnå samme formål mere omkostningseffektivt.

Tilskud skal indrettes efter formålet. Tilskud kan fx have til formål at bidrage til

yderligere reduktioner under klimalovens guidende principper.

Tilskud inden for 70 pct.-målsætningen bør målrettes CO

-reduktioner og derfor

tildeles pr. reduceret ton CO

Tilskud skal indrettes, så tilskuddets formål opfyldes så omkostningseffektivt som

muligt.

Samspillet mellem afgifter, anden regulering og tilskud skal overvejes.

Der skal foretages en afvejning mellem administrative omkostninger og effekten

af tilskud.

•

Et tilskud, der er målrettet CO

-reduktioner, skal gives med en støttesats opgjort i

kr. pr. ton CO

-reduktion. Tilskuddet kan enten gives som anlægsstøtte eller aktivi-

tetsbaseret støtte. Ved anlægsstøtte udmåles støtten proportionalt med kapaciteten

for nedbringelse af CO

-udledningerne i det støttede anlæg, men ikke til, at anlæg-

get tages i drift, dvs. den faktiske nedbringelse af CO

-udledninger. Anlægsstøtte

betales enten initialt eller fordeles ud over en årrække. Der kan fastsættes et loft på

den samlede udbetaling af støtte for at understøtte budgetsikkerhed for staten. Der

vil være administrative omkostninger forbundet med indretning af tilskud og udmønt-

ning af midler. De administrative omkostninger afhænger af tilskudspuljens indret-

ning og vil generelt øges, når puljens kompleksitet øges.

Dertil kommer, at der i et vist omfang vil blive givet støtte til projekter, der også ville

være blevet gennemført uden støtten. Det vil øge de samfundsøkonomiske omkost-

ninger, da behovet for finansiering via forvridende skatter øges.

Anlægsstøtte kan gøre det muligt for virksomhederne at investere i et bestemt an-

læg, men kan samtidig give incitament til at investere i anlæg, selv når det ikke er

den billigste måde at reducere udledninger på.

Aktivitetsbaseret støtte vil fungere som produktionsstøtte, hvor støtteomfanget er af-

hængigt af virksomhedens produktion, hvilket kan give incitament til at opretholde

en større produktion alene som følge af tilskuddet. Aktivitetsbaserede tilskud kan

endvidere have visse statsstøtteretlige udfordringer, da aktivitetsbaseret støtte ifølge

EU-Kommissionen i højere grad end anlægsstøtte forvrider konkurrencesituationen.

Støtten skal ikke baseres på reduktion i energiforbruget, da energi produceres med

forskellig CO

-intensitet. Fx vil en reduktion af energiforbruget baseret på vedva-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 107

rende energi ikke umiddelbart reducere CO

-udledningerne, medmindre den vedva-

rende energikilde er en knap ressource, der har alternative anvendelser. Det er mu-

ligt at opgøre støtten i kr. pr. ton CO

-reduktion ud fra virksomhedernes CO

-udled-

ninger og det CO

-besparende potentiale i de projekter, som støttes.

Tilskuddet kan søges målrettet til grønne investeringer, hvor det er forventningen, at

de ikke ville være blevet gennemført i fravær af tilskuddet. Det skal derfor via pulje-

designet søges at sikre, at støtten gives til virksomheder, som ikke har mulighed for

at foretage investeringen uden støtte. I praksis er det dog vanskeligt at målrette til-

skuddet til disse investeringer, da virksomheder, som ville have foretaget investerin-

gen i fravær af tilskud, også vil kunne søge om støtte.

Tilskudspuljer kan enten indrettes med fast sats eller gennem en konkurrencemodel,

hvor de billigste bud vinder, og hvor satsen defineres af de ansøgtes bud, indtil pul-

jen er tømt. En konkurrencepulje (uden målretning) vil primært tilgodese ansøgere,

der ville have gennemført investeringerne i fravær af puljen, og derved vil puljen

overvejende være kompensation for grønne investeringer. Derudover kan puljer af-

grænses i forhold til, hvilke tekniske reduktioner tilskuddet omfatter. Tilskud kan så-

ledes målrettes udvalgte teknologier, hvilket dog indebærer risiko for, at man ikke

støtter de billigste teknologier.

Tilskud til teknologier som fx CCS, hvor der kan være få potentielle tilbudsgivere,

skal indretningen af puljen og tildelingen af tilskudsmidler tage højde for den be-

grænsede konkurrence. Der kan fx forhandles med vinderen af et udbud, hvor alle

økonomiske forudsætninger for projektet fremlægges for at skabe sikkerhed for, at

der ikke overkompenseres. Der kan endvidere for ny, umoden teknologi være behov

for at sikre en vis risikodeling mellem staten og støttemodtagere.

6.2.1 Sammenhæng til CO

-afgiften

Antallet af ansøgninger om tilskud til projekter, som ville være gennemført uaf-

hængig af tilskudspuljen, vil stige, når tilskudsordningen indføres samtidig med en

afgiftsforhøjelse. Dette skyldes, at mange af de projekter, som vil blive gennemført

som reaktion på CO

-afgiften, også vil kunne søge støtte.

Dertil vil en del af tilskuddet gå til virksomheder, som uden tilskuddet var lukket

grundet afgiften. Disse virksomheder vil med tilskuddet fortsætte produktionen med

lavere CO

-intensitet. I dette tilfælde vil tilskuddet ikke give yderligere CO

-redukti-

oer inden for 70 pct.-målsætningen, da udledningerne ellers ville være blevet redu-

ceret grundet nedlukningen af produktionen. Dermed kan tilskuddet nedjustere ef-

fekten af en afgift, men tilskuddet vil omvendt i dette tilfælde reducere erhvervsfor-

skydninger og derigennem imødekomme klimalovens guidende principper. Tilskud-

det vil bidrage til, at en del af reduktionerne fra nedgang i produktion ændres til tek-

niske reduktioner, så den eksisterende erhvervsstruktur i højere grad kan bevares.

Tilskudspuljer bør generelt overvejes i forhold til administrative omkostninger, imple-

menterbarhed for staten, erhverv og husholdninger, samfundsøkonomiske omkost-

ninger mv. Indretning af en tilskudsordning skal endvidere ske i overensstemmelse

med EU’s statsstøtteregler. Afhængigt af de konkrete bestemmelser kan der

fx være

begrænsninger på den maksimale støtteandel til anlægsomkostningerne.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 108

Det fremadrettede

arbejde

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 109

7.0 Det fremadret-

tede arbejde

Ekspertgruppens arbejde er opdelt i to rapporter, der tilsammen udgør en samlet

analyse. Denne første rapport indeholder anbefalinger til omlægning af afgifter fra

energi til en mere direkte afgift på CO

og udvidelse af afgiftsgrundlaget til veldefine-

rede områder.

Den endelige rapport skal præsenteres i efteråret 2022 og vil i udgangspunktet

adressere alle udledninger omfattet af 70 pct.-målet, herunder landbruget.

7.1 Den endelige rapport

Med den endelige rapport skal Ekspertgruppen belyse modeller for en mere ensar-

tet CO

e-regulering under hensyn til klimalovens guidende principper.

Ekspertgruppen skal som led heri belyse forskellige afgiftsniveauer og indfasnings-

profiler frem mod 2030 samt de økonomiske og praktiske konsekvenser heraf. I den

endelige rapport skal Ekspertgruppen forholde sig til alle udledninger omfattet af 70

pct.-målet, herunder vejtransport og ikke-energirelaterede udledninger fra landbru-

get.

Deri indgår stillingtagen til, hvorvidt der på sigt skal ske en fuld omlægning af energi-

afgifterne for rumvarme samt benzin og diesel. Desuden kan det overvejes, om der

bør ske en yderligere ensretning af afgiftsniveauerne på tværs af anvendelsesområ-

der. Ligesom Ekspertgruppen i den endelige rapport kan undersøge, om en omlæg-

ning af tariffer er hensigtsmæssig i arbejdet med en ensartet CO

e-regulering.

Endelig fremgår det af kommissoriet, at Ekspertgruppen skal komme med forslag til

mulige måder at konstruere kompensationsmekanismer, herunder blandt andet til-

skudsordninger og sammenhæng til eksisterende tilskudspuljer, generelle tiltag og

andre mulige mekanismer, herunder europæisk regulering og

EU’s

kvotehandelssy-

stem.

Anbefalinger i denne første delrapport skal således betragtes som en del af en sam-

let analyse på vejen til en mere ensartet CO

-regulering af alle omfattede udlednin-

ger, herunder en mere ensartet CO

-afgift.

Ekspertgruppen vil i arbejdet med den endelige rapport tage udgangspunkt i de

samme principper, der lægges til grund for denne rapport. Ekspertgruppen kan i

den endelige rapport genbesøge principper og anbefalinger fra første delrapport.

Den endelige rapport skal indeholde forskellige scenarier, der bidrager væsentligt til

indfrielsen af 70 pct.-målet under hensyntagen til klimalovens guidende principper.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 110

7.2 Anbefalinger om regulering af landbru-

gets udledninger

Den endelige rapport skal behandle reguleringen af land- og skovbrugets CO

e-ud-

ledninger. Ekspertgruppen blev nedsat primo 2021. I mellemtiden har et bredt flertal

(S, V, DF, SF, RV, EL, K, NB, LA og KD) i oktober 2021 indgået

Aftale om grøn om-

stilling af dansk landbrug

, der skal understøtte den grønne omstilling af land- og

skovbrugssektoren frem mod 2030.

Med landbrugsaftalen er der aftalt et bindende reduktionsmål for land- og skov-

brugssektorens drivhusgasudledninger (ekskl. energirelaterede udledninger) på 55-

65 pct. i 2030 i forhold til 1990. Dette svarer til en reduktion på yderligere ca. 4-6

mio. ton CO

e fra sektoren ud over de konkrete tiltag, som er besluttet med land-

brugsaftalen. Med landbrugsaftalen iværksættes samtidig udviklingstiltag, der skøn-

nes at have tekniske reduktionspotentialer i land- og skovbrugssektoren på ca. 5

mio. ton CO

e. Udviklingstiltagene omfatter bl.a. nye teknologier som fodertilsæt-

ningsstoffer, gylle- og gødningshåndtering og pyrolyse.

Der er i dag ikke en samlet regulering af land- og skovbrugssektorens drivhusgas-

udledning, der skaber tilstrækkeligt incitament til at reducere de samlede drivhus-

gasudledninger fra sektoren.

I kommissoriet fremgår det, at den endelige rapport derfor skal

“

indeholde en vurde-

ring af fordele og ulemper ved henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssek-

toren, en tilskudsløsning inden for EU’s landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne

sektor eller en kombination af disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regu-

lering af landbruget, som adresserer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter,

herunder fx miljø og sundhed. […] Desuden skal der indgå en vurdering af fordele

og ulemper ved forskellige løsninger for udledninger fra landbrugsjorde og andre ud-

ledninger fra LULUCF, som ekspertgruppen finder relevante at belyse

”.

Ekspertgruppens anbefalinger til en fremtidig regulering af land- og skovbrugssekto-

rens drivhusgasudledninger kan således udgøre et væsentligt bidrag til at sikre de

nødvendige reduktioner for at indfri det bindende reduktionsmål for sektoren og det

nationale 70 pct.-mål i 2030.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 111

Appendiks

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 112

8.0 Appendiks

8.1 Kommissorium for grøn skattereform

I dette kapitel gengives kommissoriet.

8.1.1 Formål og baggrund

Af aftale om Grøn skattereform indgået mellem regeringen (Socialdemokratiet),

Venstre, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti d.

8. december 2020 fremgår det, at en CO

e-afgift bør være et afgørende instrument

til at indfri 70 pct.-målsætningen under hensyntagen til klimalovens guidende prin-

cipper, herunder til bæredygtig erhvervsudvikling og dansk konkurrencekraft, sunde

offentlige finanser og beskæftigelse, et stærkt velfærdssamfund, sammenhængs-

kraften og social balance og dermed reelle CO

e-reduktioner (minimere CO

e-læ-

kage) og uden samlet tab af arbejdspladser til udlandet.

På kort sigt er det muligt at foretage de første og væsentlige skridt i retning af en

mere ensartet CO

-afgift. På en række områder vil det dog kræve et udviklingsar-

bejde at finde egnede afgiftsmodeller, ligesom de EU-retlige, administrative og im-

plementeringsmæssige forhold skal undersøges.

Regeringen og aftalepartierne er derfor enige om at gennemføre den grønne skatte-

reform i to faser. Første fase vil fokusere på justeringer inden for det eksisterende

afgiftssystem samt udvidelser til veldefinerede områder. Anden fase skal fastlægge

rammerne for en ensartet CO

e-afgift.

Det er aftaleparternes ambition, at Danmark i 2030 skal have en ensartet CO

e-af-

gift under hensyntagen til lækageeffekter mv.

8.1.2 Afgiftsstruktur

En ensartet CO

e-afgift på alle udledninger er den mest omkostningseffektive måde

at sikre indfrielse af 70 pct.-målsætningen, idet den fastsætter en ensartet pris på

udledningen af drivhusgasækvivalenter, hvormed reduktionerne på tværs af sekto-

rer sker, hvor de er billigst.

Danske CO

-udledninger fra fossile brændsler beskattes i dag med en kombination

af klima- og energiafgifter. Derudover er dele af industrien samt større energi- og

forbrændingsanlæg omfattet af EU’s kvotesystem. Afgiftssystemet har blandt andet

til formål at tilgodese virksomheder i konkurrence med udenlandske virksomheder.

De konkurrenceudsatte erhverv (fx mineralogiske processer mv., elproduktion og

landbrug) betaler derfor de laveste energiafgifter eller er helt fritaget fra at betale

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 113

energiafgifter. Omvendt er andre erhverv og danske husholdninger højere beskattet,

fx i forbindelse med opvarmning og deres forbrug af benzin og diesel.

Det nuværende afgiftssystem er derudover kendetegnet ved, at afgiftsniveauet vari-

erer markant afhængig af anvendelsen af fossile brændsler.

Med det nuværende afgiftssystem betaler virksomheder for eksempel en langt hø-

jere afgift for at opvarme deres bygninger end for at producere deres varer. Afgif-

terne på rumvarme til opvarmning af bygninger udgør ca. 1.300 kr. pr. ton CO

mens afgifterne på industrielle processer i produktionen udgør ca. 0-250 kr. pr. ton

. Tilsvarende varierer tilskud pr. ton CO

betydeligt på tværs af områder.

Samlet set er der høje afgifter på CO

-udledning fra fossile brændsler brugt til trans-

port og til almindelig opvarmning i huse mv. Mineralogiske processer (cementpro-

duktion mv.) og fossile brændsler til elproduktion er i det nuværende afgiftssystem

reelt afgiftsfritaget, men dog kvoteomfattet, ligesom ikke-energirelaterede udlednin-

ger fra landbruget, som fx metan fra kvæg eller lattergas fra gødningsanvendelse,

også er afgiftsfritaget.

Landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af metan fra husdyr, lattergas fra

gødningsanvendelse og kulstofbinding på landbrugsjorderne, skal dog ses i sam-

menhæng med øvrige regulerede næringsstofudledninger. Dog foreligger der på nu-

værende tidspunkt ikke et tilstrækkeligt grundlag for at afgiftsbelægge CO

e fra alle

landbrugets ikke-energirelaterede udledninger.

Således vil en omlægning af afgiftssystemet, herunder en omlægning fra beskatning

af energi til CO

, indebære en større omlægning, der skal ses i samspil med natio-

nale tilskudsordninger, EU’s Energibeskatningsdirektiv, EU’s kvotehandelsdirektiv og

statsstøttereglerne, samt kommende

forslag til revision af EU’s klima-

og energilov-

givning, herunder Energibeskatningsdirektiv og

EU’s kvotehandelsdirektiv,

der ven-

tes fremlagt medio 2021. Det ventes blandt andet, at EU-Kommissionen vil foreslå

at styrke kvotehandelssystemet samt modeller for udvidelse af kvotehandel til yderli-

gere sektorer, herunder vejtransport og individuel opvarmning af bygninger.

8.1.3 Ekspertgruppens opgaver

Ekspertgruppen får til opgave at udarbejde modeller til en ensartet CO

e-regulering,

herunder udformning af en mere ensartet CO

e-afgift. Der skal leveres en samlet

analyse i form af delafrapporteringer, der vurderer konsekvenserne ved forskellige

modeller for en mere ensartet CO

e-afgift. Den optimale afgiftsstruktur skal dermed

belyses i forhold til 70 pct.-målsætningen, og eventuelle afledte forhold, herunder

anden regulering af øvrige eksternaliteter, administrative forhold og barrierer for na-

tional regulering, skal fremgå eksplicit.

Ekspertgruppen skal udarbejde forskellige scenarier, der bidrager væsentligt til 70

pct.-målsætningen i 2030.

Ekspertgruppen skal desuden tage stilling til, hvordan klimalovens guidende princip-

per operationaliseres. Ekspertgruppen skal i sammenhæng hermed præsentere for-

skellige scenarier, som vægter hensynene forskelligt (fx vægter lækage højt eller

lavt). Udgangspunktet for alle scenarierne bør være, at de leverer den samfunds-

økonomiske billigste løsning. I det omfang det hensyn fraviges, skal det begrundes

hvorfor.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 114

Ekspertgruppen skal sigte mod scenarier, der samlet set er provenuneutrale og un-

derstøtter BNP og arbejdsudbud på en socialt balanceret måde. Forslagene behø-

ver dog ikke at være provenuneutrale år-for-år. Ekspertgruppen skal desuden inklu-

dere et forslag, hvor skatter og afgifter samlet set ikke stiger.

Ud over endemålet skal der laves forskellige indfasningsscenarier, herunder følsom-

hedsscenarier henset til usikkerhed forbundet med fremskrivningerne. Der skal ta-

ges hensyn til usikkerhed i indfasningsscenarierne. Disse scenarier skal bl.a. ses i

sammenhæng med indfrielse af 2025-målet.

Hvert scenarie skal belyse følgende:

•

Samfundsøkonomi: De samlede samfundsøkonomiske konsekvenser målt ved

forvridningstab både opgjort i total samt som andel af CO

e-reduktion (skygge-

pris).

Nationaløkonomiske konsekvenser: Provenu, herunder skattetryk, BNP, ar-

bejdsudbud, konkurrenceevne og beskæftigelse, belastning af erhverv (inkl. de-

taljerede branchefordelinger) og husholdninger. Disse konsekvenser skal skit-

seres på kort sigt (tilpasnings-/transitionsomkostninger) og strukturelt.

Udledning, lækage og miljøpåvirkning: CO

e-reduktioner, CO

e-lækage, bidrag

til EU’s klimamål samt øvrige miljøpåvirkninger mv. (eksternaliteter), såfremt det

vurderes relevant.

Social balance: Fordelingseffekter, GINI, regionsforskelle m.m.

•

Derudover skal der i arbejdet tages hensyn til, at den teknologiske udvikling er usik-

ker, og at denne usikkerhed har konsekvenser for de samfundsøkonomiske omkost-

ninger ved indfrielse af 70-pct.-målsætningen. Ekspertgruppen skal derfor se på de

teknologiske forhold og muligheder på tværs af de enkelte brancher, herunder de

aktuelle og fremtidige teknologiske muligheder for omstilling.

Ekspertgruppens arbejde skal indebære, at den foreslåede CO

e-regulering bedst

muligt understøtter indførelsen af nye ressourcebesparende teknologier for såvel in-

dustri som landbrug.

Endelig skal ekspertgruppens forslag være implementerbare og tage højde for lov-

givningsmæssige, EU-retlige, systemmæssige og administrative konsekvenser. Der

skal herunder tages hensyn til forslagets overholdelse af energibeskatningsdirekti-

vet, et muligt forslag til nyt energibeskatningsdirektiv, EU's statsstøtteregler og øvrig

relevant international regulering. Det skal ses i lyset af, at udviklingstiden og imple-

menteringstiden for tiltag på afgiftsområdet, herunder nye afgiftsstrukturer, er bety-

delig.

Arbejdet skal desuden tænkes sammen med de øvrige klimapolitiske tiltag, herun-

der også nuværende tilskudspuljer og aftaleordninger mv., regulering af øvrige miljø-

påvirkninger (eksternaliteter).

Det skal sikres, at omlægning af fase 1, hvor omlægningen af den aftalte forhøjelse i

kr. pr. GJ balanceret efter CO

, skal være konsistent med den langsigtede løsning.

Der skal ske en delafrapportering ultimo 2021 med henblik på at kunne indkalde af-

talepartierne til drøftelse ultimo i 2021 på baggrund af rapporten. Endelig afrappor-

tering skal ske i efteråret 2022.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 115

8.1.4 Indhold i første delrapport

Første delrapport skal beskrive den overordnede arkitektur for en ensartet CO

e-re-

gulering, herunder lækage, sammenhængen med 70 pct.-målet og kvotesystemet

(nuværende og kommende) og tilskudsordninger, der kan danne udgangspunkt for

arbejdet frem mod de konkrete modeller, der skal indgå i den endelige afrapporte-

ring. Såfremt det er muligt, kan den første rapport også indeholde anbefalinger til ni-

veau for ensartet CO

e-afgift i 2030.

Som et skridt på vejen mod den endelige arkitektur for en mere ensartet CO

e-regu-

lering, skal første delrapport skitsere en model for omlægning af energiafgifterne til

en mere direkte afgift på CO

e-udledning.

Med første fase af en grøn skattereform er regeringen og aftalepartierne enige om

at forhøje energiafgiften på fossile brændsler for erhverv med 6 kr. pr. GJ. Dette ele-

ment forventes at medføre reduktioner i de klimabelastende udledninger på ca. 0,5

mio. ton CO

e frem mod 2025.

Samtidigt skal ekspertgruppen arbejde mod at udvide afgiftsgrundlaget til områder,

der er relativt veldefinerede, bl.a. CO

-udledninger fra olie- og gasindvinding og olie-

raffinering, CO

-udledninger i forbindelse med mineralogiske processer mv., fossile

brændsler til elproduktion samt evt. øvrige CO

-afgiftsfritagelser, som ekspertgrup-

pen finder relevante at involvere i første fase.

Ved omlægning fra energiafgifter til CO

-afgift skal der bl.a. tages højde for det fos-

sile indhold (i form af plastik mm.) i affaldsmængderne ved affaldsafbrænding til

fjernvarme, samt hvordan kul kan udfases i fjernvarmen. Endvidere skal betydningen

af loftet over fjernvarmeprisen, fx vedrørende overskudsvarme fra overskudsvarme-

leverandører, samt rumvarmeafgift på individuel og kollektiv rumvarme belyses.

Ekspertgruppen skal pege på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageførings-

mekanismer. Kompensationsmekanismerne kan fx være i form af bundfradrag, til-

skud, differentierede satser og/eller forsinket indfasning af afgifter samt mere gene-

relle kompensationstiltag.

Ekspertgruppen bør også vurdere samspillet mellem det udvidede afgiftsgrundlag,

nationale tilskudsordninger og det europæiske kvotesystem med henblik på at sikre

en ensartet CO

e-regulering. Særligt hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at give

fradrag i CO

e-afgiften for kvotebetalinger skal også belyses. Desuden kan der til

sammenligning ses på CO

-beskatning i andre relevante lande.

8.1.5 Indhold i endelige afrapportering

Med anden delrapport skal ekspertgruppen belyse modeller for en mere ensartet

e-regulering af alle omfattede udledninger. Herunder forskellige afgiftsniveauer

og indfasningsprofiler frem mod 2030 samt de økonomiske og praktiske konsekven-

ser heraf.

Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved

henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden

for EU’s landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor eller en kombination af

disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 116

adresserer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sund-

hed. Bedriftsregnskaber er en forudsætning for CO

e-afgifter på landbruget. Det er

lagt til grund, at arbejdet hermed foregår i særskilt regi. Desuden skal der indgå en

vurdering af fordele og ulemper ved forskellige løsninger for udledninger fra land-

brugsjorde og andre udledninger fra LULUCF, som ekspertgruppen finder relevante

at belyse. Der skal inddrages hensyn til kommende EU-lovgivning på området, her-

under en potentiel ny tilgang til regulering af landbrugets klimapåvirkning gennem

revision af byrdefordelingaftalen og LULUCF-forordningen i EU og særskilt land-

brugssøjle i EU’s kvotesystem.

Endelig skal ekspertgruppen komme med forslag til mulige måder at konstruere

kompensationsmekanismer, herunder blandt andet bundfradrag, tilskudsordninger,

differentierede satser, forsinket indfasning og sammenhæng til eksisterende til-

skudspuljer, generelle tiltag og andre mulige mekanismer, herunder europæisk re-

gulering og gennem kvotehandelssystemet. Kompensationsmekanismerne bør des-

uden ses i lyset af bl.a. lækage, virksomhedernes konkurrenceevne og beskæfti-

gelse. Herunder bør den store variation i erhvervsbelastning både mellem og inden

for sektorer tænkes ind. Forslag til kompensationsmekanismer skal afvejes i forhold

til øvrige effekter heraf.

I arbejdet kan hele skatte-, afgifts- og tilskudssystemet inddrages, herunder også

fradrag, undtagelser, kompensationstiltag og tilskudsordninger, både som bidrag til

klimamålsætningerne, finansieringselement eller til at imødegå andre utilsigtede virk-

ninger af reformen, fx fordelingshensyn.

8.1.6 Ekspertgruppens organisering

Kommissionen vil bestå af en ekstern formand og derudover fem eksterne medlem-

mer.

Desuden vil afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet, Finansministeriet, Klima-,

Energi-, Forsyningsministeriet, Erhvervsministeriet samt Fødevareministeriet deltage

i drøftelserne. Afdelingschefer fra øvrige ministerier inddrages efter behov.

Ekspertgruppen vil få stillet et uafhængigt sekretariat til rådighed bestående af em-

bedsmænd fra de involverede ministerier, og hvor formandskabet varetages i fælles-

skab af Skatteministeriet og Finansministeriet.

Derudover etableres der en følgegruppe til ekspertgruppen, bestående af Dansk In-

dustri, Dansk Erhverv, Dansk Energi, Landbrug & Fødevarer, FH Fagbevægelsens

Hovedorganisation, Kraka, Concito, Rådet for Grøn Omstilling, Klimarådet og Det

Miljøøkonomiske Råd. Følgegruppen kan fungere som nyttig vidensbank for kom-

missionen. På denne måde vil følgegruppen kunne bidrage med aktuel og relevant

viden og sparring til ekspertgruppens arbejde om bl.a. den teknologiske udvikling,

incitamenter og økonomiske forhold. Ekspertgruppen kan derudover benytte sig af

eksterne eksperter, herunder ved bestilling af eksterne analyser.

8.2 Lækage

Det fremgår af kommissoriet, at drivhusgasreguleringen skal beskrives under hen-

syntagen til lækageeffekter. Ønsket om at reducere risiko for lækage er en del af kli-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 117

malovens guidende principper. Hvis de globale reduktioner skal maksimeres og læ-

kage reduceres, bør den optimale CO

-afgift teoretisk set korrigeres for lækageef-

fekter, så mere lækageudsatte brancher betaler lavere afgifter. Dette kapitel rede-

gør for Ekspertgruppens arbejde med lækage, herunder hvorfor det ikke anbefales

at udarbejde lækagekorrigerede satser.

Drivhusgaslækage dækker over en situation, hvor indenlandske tiltag for at redu-

cere udledninger i Danmark skaber øgede udledninger i udlandet, fx hvis dele af el-

ler hele produktionen af en given vare flyttes til udlandet. Det betyder, at danske kli-

mapolitiske tiltag potentielt reducerer de globale drivhusgasudledninger

mindre

end

de danske udledninger reduceres. Denne effekt kan opgøres som en såkaldt læka-

gerate, som udtrykker andelen af de indenlandske CO

-udledninger, der erstattes af

udenlandske udledninger ved et givet tiltag.

Det vurderes på nuværende tidspunkt ikke hensigtsmæssigt at korrigere specifikke

afgiftssatser eksplicit for præcise lækagerater. Det skal blandt andet ses i lyset af de

kommende justeringer til EU’s kvotehandelssystem,

som forventeligt vil påvirke læ-

kageeffekterne betydeligt, ligesom der grundlæggende er usikkerhed knyttet til vur-

deringer af effekten af ændringer i dansk produktion på udlandets produktion og ud-

ledninger. Det er generelt uhensigtsmæssigt at fastsætte afgiftssatser på baggrund

af fx ind- og udlandets relative drivhusgasintensiteter eller handelsmønstre, der po-

tentielt kan ændre sig betydeligt over tid.

8.2.1 Typer af lækage

Lækageeffekter kan forekomme gennem forskellige mekanismer, herunder blandt

andet udenrigshandel, priseffekter på fossile brændsler og international regulering

(fx EU’s kvotehandelssystem).

Drivhusgaslækage kan kun forekomme, såfremt andre lande har mulighed for at

øge deres udledninger. Lande med en bindende forpligtelse til at reducere CO

-ud-

ledningerne, fx gennem EU’s byrdefordelingsaftale, kan således i udgangspunktet

ikke lade deres udledninger stige som konsekvens af dansk klimapolitik, medmindre

de overopfylder forpligtelsen. Såfremt et dansk klimatiltag fx får en virksomhed til at

flytte produktionen til et andet EU-land, vil virksomhedens udledninger indgå i det

andet lands udledninger og reduktionskrav. Det er derfor, at klimaaftaler med bin-

dende forpligtelser for de enkelte lande generelt forventes at reducere lækageeffek-

ter. Hvis der derimod er tale om fælles forpligtelser

– fx under EU’s kvotehandelssy-

stem, der ikke er fordelt på enkelte lande

–

kan der opstå lækage, idet fx en mere

ambitiøs dansk klimapolitik kan medføre, at forpligtelsen kan opnås uden tilsvarende

bidrag fra de øvrige lande.

Lækage gennem udenrigshandel forekommer, når politiske tiltag forvrider prisforhol-

det mellem ind- og udland. Hvis fx Danmark indfører en højere afgift på drivhusgas-

udledninger end udlandet, bliver det relativt dyrere at producere drivhusgasintensive

varer i Danmark. Det forværrer konkurrenceevnen for dansk produktion. Ved uæn-

dret efterspørgsel medfører den højere afgift øget import af CO

-intensive varer og

Der kan også være lækageeffekter gennem anden regulering, fx EU’s krav om reducerede udledninger fra nye bi-

ler, og gennem øvrig politik, fx ved at Danmark er et foregangsland. Disse effekter er ikke umiddelbart mulige at esti-

mere i de tilgængelige økonomiske modeller.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 118

øgede udenlandske udledninger gennem en udflytning af produktionen. Udflytnin-

gen af produktionen kan både være i form af markedsandele eller outsourcing, eller

ved at virksomheder lukker eller flytter helt.

Lækagen kan også forekomme mere indirekte gennem det internationale marked

for fossile brændsler. Øgede afgifter på fossile brændsler vil gøre det mindre attrak-

tivt at bruge disse i produktionen. Det mindsker den indenlandske efterspørgsel ef-

ter fossile brændsler, hvilket vil få prisen på det internationale marked for fossile

brændsler til at falde marginalt. Dette prisfald vil øge efterspørgslen efter fossile

brændsler i udlandet. Selv om prisfaldet måtte være meget beskedent, kan den re-

sulterende stigning i udlandets brændselsforbrug udgøre en væsentlig andel af fal-

det i det indenlandske brændselsforbrug, når den udenlandske økonomi er meget

stor i forhold til den indenlandske økonomi. Selv i en lille økonomi med meget lille

indflydelse på de internationale brændselspriser kan lækageraten via det internatio-

nale brændselsmarked derfor være betydelig.

Det er vanskeligt at estimere lækagerater rent empirisk, fordi man principielt skal

fastlægge et givet indenlandsk tiltags kausale effekt på både de indenlandske og

udenlandske CO

-udledninger. Derfor estimeres lækageeffekter sædvanligvis ved

hjælp af generelle ligevægtsmodeller (CGE-modeller), fx GrønREFORM, der er un-

der udvikling i DREAM-gruppen på vegne af Finansministeriet og indeholder en læ-

kagemodel.

De Økonomiske Råd har også estimeret lækagerater med en lignende

tilgang i publikationer fra henholdsvis 2019 og 2021,

jf. nedenfor

8.2.2 Lækageeffekt gennem udenrigshandel

Det er en forudsætning for at beregne lækageeffekter, at man kan beskrive den

danske handel med resten af verden tilstrækkeligt præcist. Da det i praksis ikke er

teknisk muligt at beskrive den danske handel med hvert enkelt af de øvrige lande i

verden i hver enkelt branche i én økonomisk model, grupperes udlandet typisk i re-

gioner eller lignende. Ved en sådan tilgang vil en given udenlandsk branche fra et

dansk synspunkt dermed være sammensat af den pågældende branche i hver re-

gion vægtet efter, hvor stor en del af handlen med Danmark i den pågældende

branche, hver region udgør. Lækageeffekter gennem udenrigshandlen beregnes i

udgangspunktet ved, at fx en reduktion i den danske produktion i en given branche

giver anledning til en tilsvarende øget produktion i hver af de øvrige regioner på bag-

grund af et handelsvægtet gennemsnit, dvs. afhængigt af den initiale samhandel

med Danmark i den pågældende branche i hver region.

Selv om de initiale handelsmønstre i et vist omfang må forventes at følge de nuvæ-

rende forskelle i produktions- og transportomkostninger, produktkvalitet mv. på

tværs af regionerne, er det ikke sikkert, at ændringer i dansk produktion vil føre til

proportionale udenlandske produktionsændringer i henhold til de nuværende han-

delsmønstre.

Fx kunne produktionen overtages helt af én af de øvrige regioner, eller blot fordele

sig på regionerne med en anden fordeling, end hvad det initiale danske handels-

mønster giver anledning til. Det ville imidlertid kræve omfattende analyser af hver

enkelt branche på tværs af de relevante lande, hvis ændringen i produktionens for-

deling på lande eller regioner skulle beskrives på et så højt detaljeniveau. Derfor

GrønREFORM er i udgangspunktet en beskrivelse af dansk økonomi, og effekterne i udlandet i forbindelse med

lækageberegninger i GrønREFORM er således delvist baseret på en udvidelse af den globale, generelle ligevægts-

model GTAP (

Global Trade Analysis Project

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 119

lægges den mere generelle forudsætning præsenteret ovenfor til grund, og lækage-

effekterne gennem udenrigshandlen er således behæftet med en vis usikkerhed.

Ligesom grupperingerne af udlandet består af forskellige lande, består økonomiens

brancher som regel af meget forskellige virksomheder

–

særligt når der er tale om

internationale sammenligninger. Fx stammer udledningerne i nationalregnskabs-

branchen

ikke-metalliske mineraler

i Danmark næsten udelukkende fra CO

-intensiv

cementproduktion, hvorimod den samme branche i udlandet i højere grad indehol-

der anden og mindre CO

-intensiv produktion.

Hvis den danske cementproduktion sænkes, vil det formentligt give anledning til

øget cementproduktion i udlandet, men under den angivne branchedefinition medfø-

rer det øget udenlandsk produktion af ikke-metalliske mineraler generelt.

Denne sammensætningseffekt kan potentielt give anledning til en undervurderet læ-

kageeffekt i den pågældende branche. Fra et dansk synspunkt vil det principielt

være mere retvisende at estimere en lækageeffekt specifikt for cementproduktion

frem for ikke-metalliske mineraler, men det kræver data på et meget højt detaljeni-

veau for både indenlandsk og udenlandsk produktion og vil i praksis ikke kunne lade

sig gøre for samtlige brancher. Det bemærkes, at sammensætningseffekter ligele-

des kan give anledning til overvurderede lækageeffekter.

8.2.3 Drivhusgasintensitet og sammensætnings-

effekter

Forskelle i produktionens drivhusgasintensitet, dvs. udledninger i forhold til værditil-

vækst, i de enkelte brancher i henholdsvis ind- og udland påvirker lækageeffek-

terne. Hvis en dansk branche er mindre drivhusgasintensiv end den tilsvarende

branche i udlandet, vil en afgift, som resulterer i at en større del af produktionen i

branchen flytter til udlandet, medføre højere CO

-lækage. Drivhusgasintensiteten i

en given branche kan ændre sig over tid, fx som følge af inddragelse af nye teknolo-

gier i produktionen. Hvis de nye teknologier indtræder forskudt i henholdsvis den in-

denlandske og udenlandske produktion, kan drivhusgasintensiteten vise sig følsom

over for tidspunktet for opgørelsen. Det er særligt et problem i fastsættelsen af af-

giftssatser, som normalt ikke revideres løbende på baggrund af nye data.

Problemstillingen kan illustreres ved, at De Økonomiske Råd i 2019 estimerede læ-

kageraten i det danske landbrug til at være i intervallet 27-75 pct.,

mens de i 2021

estimerede samme lækagerate til at være ca. 25 pct.

Nedjusteringen af den skønnede lækagerate skyldtes delvis, at DØR i 2021 anlagde

en kortere tidshorisont, men to yderligere forhold bidrog til nedjusteringen. Ifølge de

data, der lå til grund for det første estimat, var dansk landbrug

mindre

drivhusgasin-

tensivt end landbruget i udlandet, mens dansk landbrug ifølge data bag den seneste

vurdering er

mere

drivhusgasintensivt end landbruget i udlandet.

Derudover forbedrede De Økonomiske Råd modelleringen af landbrugets redukti-

onsmuligheder mellem de to publikationer, så landbruget i den seneste vurdering i

De Økonomiske Råd (2019): Økonomi og Miljø 2019

De Økonomiske Råd (2021): Økonomi og Miljø 2020

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 120

højere grad kunne reducere udledningerne uden at sænke produktionen og ekspor-

ten. Inden lækageeffekterne lægges til grund for afgiftssatser, bør det således un-

dersøges, i hvilket omfang opgørelserne af den relative drivhusgasintensitet mellem

ind- og udlandet i de berørte brancher ændrer sig over tid.

8.2.4

Lækage knyttet til EU’s kvotehandelssystem

I et normalt kvotesystem, med en given mængde kvoter, vil der i udgangspunktet

være en lækagerate på 100 pct., da kvoter, som ikke forbruges i Danmark, i stedet

kan forbruges af andre lande. Dvs., at de samlede udledninger i EU er uændrede,

men blot flyttes mellem landene. Lækageraten inden for EU’s kvotehandelssystem

er imidlertid påvirket af den såkaldte markedsstabilitetsreserve (MSR). Hvis mæng-

den af ubrugte kvoter når en vis grænse, placeres de midlertidigt i MSR, og fra 2023

annullereres de overskydende kvoter, hvis mængden af kvoter i MSR overstiger

mængden af auktionerede kvoter året før. I det omfang MSR fører til annullerede

kvoter, vil der således være en lækagerate på under 100 pct. i

EU’s

kvotehandels-

system.

Klimalovgivningen i EU indebærer en bindende begrænsning på CO

-udledningerne

i de ikke-kvotebelagte sektorer samlet set. I beregningen af lækageeffekter i Grøn-

REFORM forudsættes det således, at de samlede drivhusgasudledninger i de ikke-

kvotebelagte sektorer i EU ekskl. Danmark ikke kan stige. Det betyder, at ændringer

i Danmarks import og eksport ikke kan påvirke de samlede udledninger i ikke-kvote-

sektoren, og der vil dermed ikke være lækage mellem EU-lande i de sektorer, der

ikke indgår i

EU’s

kvotehandelssystem.

EU’s kvotehandelssystem

forventes imidlertid ændret inden for de kommende år.

Europa-Kommissionen fremlagde den 14. juli 2021 en lovpakke,

“Fit

for 55”-pakken,

med forslag til revision af EU’s lovgivning på klima-

og energiområdet

, jf. afsnit 5.3.2

Lovpakken forventes at medføre ændrede lækageeffekter for både kvoteomfattede

og ikke-kvoteomfattede sektorer i forhold til

EU’s

nuværende kvotehandelssystem,

som ligger til grund for de nuværende estimater af lækageeffekter.

Den samlede lovpakke forhandles de kommende år. Det er således ikke muligt at

vurdere, præcis hvilke effekter den kommende lovgivning vil have på lækagen i

EU’s

kvotehandelssystem, men lækageeffekterne skal under alle omstændigheder konso-

lideres, når den nye lovgivning er på plads. Lækageeffekterne bør ikke lægges til

grund for vurderinger af politiske tiltag, så længe der på relativt kort sigt forventes

justeringer til et så centralt element som

EU’s

kvotehandelssystem.

8.2.5 Generelle ligevægtseffekter

Ud over de ovenfor nævnte forhold vil lækageeffekterne også være påvirket af ge-

nerelle ligevægtseffekter, herunder brancheforskydninger som følge af tilpasninger

til ændrede priser hos virksomheder og forbrugere.

En vigtig effekt er fx, at lønniveauet i økonomien falder, hvis virksomhederne efter-

spørger mindre arbejdskraft som følge af en drivhusgasbeskatning, der reducerer

deres konkurrenceevne. Når lønniveauet falder, forbedres konkurrenceevnen i for-

hold til udlandet i brancher med lave drivhusgasudledninger, hvor eksporten, pro-

duktionen og beskæftigelsen således stiger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 121

Fx vil en CO

-afgift på energiintensive industriprodukter i Danmark gøre det lettere

for udenlandske producenter af tilsvarende produkter at sælge deres varer i Dan-

mark. Ved en uændret efterspørgsel vil produktionen af energiintensive industripro-

dukter i udlandet derfor fortrænge noget af produktionen i Danmark. Den øgede

udenlandske produktion af energiintensive industriprodukter sker på bekostning af

produktion i andre udenlandske sektorer, hvoraf nogle er ikke-energiintensive. Når

den ikke-energiintensive produktion i udlandet falder til fordel for den energiintensive

industriproduktion, vil det isoleret set føre til øgede udledninger af drivhusgasser i

udlandet. Omvendt forholder det sig i den ikke-energiintensive industri, hvor en af-

gift på dansk produktion vil føre til en øget import og produktion af ikke-energiinten-

sive industrivarer i udlandet, hvilket sænker drivhusgasudledningerne i udlandet.

De generelle ligevægtseffekter varierer alt efter, hvor mange og hvilke brancher der

pålægges afgifter. Hvis alle brancher fx pålægges en afgift samtidigt, er der ikkeno-

gen brancher, som er fritaget fra afgiften og derved kan tiltrække arbejdskraft og de

øvrige produktionsfaktorer, men der vil være en tendens til, at mindre CO

-intensive

brancher tiltrækker arbejdskraft fra de mere CO

-intensive brancher, der vil opleve

de største omkostningsstigninger som følge af en generel afgift. I praksis pålægges

afgifter sjældent én enkelt branche, og de branchefordelte lækageeffekter er derved

i de fleste tilfælde mindre relevante end de samlede lækageeffekter knyttet til en

konkret afgiftsændring

–

særligt hvis der er tale om brancher, hvor de generelle lige-

vægtseffekter dominerer.

Den overordnede størrelsesorden af de generelle ligevægtseffekter kan illustreres

ved at sammenligne forskellige afgiftsstød i GrønREFORM. Hvis hver branche en-

keltvis pålægges en ensartet afgift på drivhusgasudledninger, mens de øvrige bran-

cher fritages, summerer lækageeffekterne af alle disse stød til ca. 9 pct., og hvis alle

brancher pålægges afgiften samtidigt, bliver den totale lækagerate ca. 31 pct. Til

sammenligning beregnede De Økonomiske Råd i 2019 og 2021 den samlede dan-

ske lækagerate til henholdsvis 45-53 pct. og 21 pct. Disse estimater skal ses i lyset

af alle de ovenfor nævnte usikkerheder og skal således tolkes varsom.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 139: Første delrapport februar 2022 fra Ekspertgruppen for en Grøn Skatterapport

Grøn

skattereform

Side 122

Ekspertgruppen for en

grøn skattereform