REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Retsudvalget 2021-22
REU Alm.del Bilag 359
Offentligt

Undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle

forud for branden på Scandinavian Star

Rapport udarbejdet af

lektor, ph.d. Ole Terkelsen og professor, dr.jur. Vibe Ulfbeck

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Indholdsfortegnelse

1. Baggrunden for undersøgelsen og kommissoriet .......................................4

1.1. Branden på Scandinavian Star og undersøgelser af årsagen hertil 4

1.2. Tidligere undersøgelser af Søfartsstyrelsens rolle ...........................5

1.3. Kommissoriet for denne undersøgelse ............................................5

2. Materiale og interviews ..............................................................................6

2.1. Skriftligt materiale ...........................................................................6

2.2. Interviews ........................................................................................7

3. Retsgrundlaget ............................................................................................7

3.1. International regulering ...................................................................8

3.1.1. Konventioner, navnlig SOLAS.................................................8

3.1.2. Memorandum of Understanding (1982-Paris MoU) ..............10

3.1.3. Opsamling angående den internationale regulering ...............11

3.2. Skibssikkerhedsloven og bekendtgørelserne .................................12

3.2.1. De tidligere skibstilsynslove ...................................................12

3.2.2. Gældende regler på tidspunktet for Scandinavian Star-

katastrofen – skibssikkerhedsloven fra 1980 ....................................16

3.2.3. Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 .................................17

3.2.4. Bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983...........................19

3.2.5. Opsamling angående den danske regulering ..........................22

3.3. Administrativ praksis m.v. for kontrol af udenlandske skibe........25

3.3.1. Fakta om ruter og antal syn ....................................................25

3.3.2. Organisation ............................................................................26

3.3.3. Meddelelser, interne vejledninger m.v. ..................................26

3.3.4. Oplysninger i efterfølgende folketingsbesvarelser .................28

3.3.5. Arkivmateriale om syn af skibe i fast rute..............................29

3.3.6. Oplysninger om konkrete skibe ..............................................30

3.3.7. Interviews ...............................................................................32

3.3.8. Andre oplysninger om praksis ................................................33

3.3.9. Oplysninger om daværende praksis i andre lande ..................35

3.3.10. Tidligere vurderinger af administrativ praksis .....................35

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

3.3.11. Opsamling angående administrativ praksis m.v. ..................36

3.4. Forsvarlig myndighedsadfærd m.v. ...............................................37

3.4.1. Generelt om uskrevne retsregler om tilsyns- og

undersøgelsespligt samt forsvarlig myndighedsadfærd....................37

3.4.2. Opsamling angående forsvarlig myndighedsadfærd m.v. ......40

4. Viden hos Søfartsstyrelsen om Scandinavian Star ...................................41

5. Vurdering af Søfartsstyrelsens rolle .........................................................45

5.1. Om Scandinavian Star skulle have været synet.............................45

5.2. Om der skulle have været foretaget havnestatskontrol..................48

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

1. Baggrunden for undersøgelsen og kommissoriet

1.1. Branden på Scandinavian Star og undersøgelser af årsagen

hertil

M/S Scandinavian Star var en bil- og passagerfærge, der blev sat i drift på

ruten mellem Frederikshavn og Oslo den 1. april 1990. Skibet afsejlede den

6. april 1990 fra Oslo med kurs mod Frederikshavn. Natten til den 7. april

udbrød der brand, som kostede 159 personer livet.

Ruten Frederikshavn-Oslo blev indtil november 1989 besejlet af Holger

Danske. Herefter chartredes det italienske skib Sardinia Nova, indtil Scandi-

navian Star den 1. april 1990 blev sat ind i driften. Scandinavian Star ankom

til Frederikshavn fredag den 30. marts 1990 kl. 14.45, hvor det lå, indtil skibet

søndag den 1. april 1990 kl. 23.05 sejlede første tur til Oslo. Scandinavian

Star nåede at sejle otte ture på ruten Frederikshavn-Oslo inden branden. Det

befandt sig i Frederikshavn tirsdag den 3. april 1990 kl. 7.50 til 20.10, torsdag

den 5. april 1990 kl. 6.55 til 9.08 og fredag den 6. april 1990 kl. 7.50 til 10.03.

Skibet skulle være ankommet til Frederikshavn lørdag den 7. april 1990 kl.

7.00.

Ulykken har givet anledning til en række undersøgelser. Af officielle un-

dersøgelser i tillæg til de politimæssige efterforskninger kan nævnes føl-

gende: Den 19. oktober 1990 afgav det norske Jansen-udvalg en rapport, der

vurderede passagerskibes sikkerhed. Tilsvarende blev afgivet et »idekatalog«

af det danske Skibstilsynsråd den 9. november 1990. I januar 1991 afgav et

fælles nordisk Granskningsudvalg under ledelse af den norske højesterets-

dommer Tore Schei rapport om ulykken. Rapporten er publiceret som NOU

(Norges Offentlige Utredninger), 1991:1A «Scandinavian Star»-ulykken, 7.

april 1990. HOVEDRAPPORT (herefter Granskningsrapporten). Der blev

endvidere efterfølgende i 2015 i Norge nedsat en ny Granskningskommis-

sion, der blandt andet skulle undersøge teorier om sabotage. Udvalget afgav

betænkning i juni 2017, hvor man ikke fandt holdepunkter for sabotage. Der

er efterfølgende i efteråret 2021 nedsat en dansk Task Force med et tilsva-

rende mandat.

Endvidere kan nævnes, at der som følge af ulykken den 11. april 1990 blev

indledt vidneafhøringer under søforhør i Sø- og Handelsretten i København,

som blev afsluttet i november 1990 (Søforhøret). Derefter blev der den 10.

februar 1992 rejst tiltale mod kaptajn Hugo Larsen, reder Henrik Johansen og

rederidirektør Ole B. Hansen ved Sø- og Handelsretten i København (Straf-

fesagen). Sagen blev endeligt afgjort med Højesterets dom, som findes trykt

i U 1994.62 H.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

1.2. Tidligere undersøgelser af Søfartsstyrelsens rolle

Spørgsmålet om den danske Søfartsstyrelses rolle blev behandlet i Gransk-

ningsrapporten, hvor man udtalte generel kritik af den havnestatskontrol, som

har været praktiseret i Danmark og Norge, som var havnestater i forhold til

Scandinavian Star. Kritikken beskrives nærmere i afsnit 3.3.10.

Søfartsstyrelsens rolle og de generelle regler om syn er herudover blevet

beskrevet i to notater udarbejdet af Søfartsstyrelsen: »Notat om spørgsmålet

om syn af Scandinavian Star i 1990 og efterfølgende skærpelser af sikkerhe-

den på passagerskibe« af 9. december 2010, samt »Søfartsstyrelsens udtalelse

vedr. Folketingets Retsudvalgs spørgsmål 668 og 669 alm. del stillet af ud-

valget den 1. juni 2016 efter ønske fra Søren Søndergaard (EL)« af 26. okto-

ber 2016.

Endelig har Søfartsstyrelsen i 2016 på foranledning af et spørgsmål fra Fol-

ketingets Retsudvalg gennemført en undersøgelse af, i hvilket omfang der hos

ansatte og tidligere ansatte i Søfartsstyrelsen var viden om indsættelsen af

skibet Scandinavian Star i fast rute fra Frederikshavn. Denne undersøgelse

beskrives nærmere i afsnit 4.

1.3. Kommissoriet for denne undersøgelse

Vi er blevet anmodet om at besvare følgende spørgsmål:

1. Førte de dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober

1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed på udenlandske skibe og

bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifikater m.v., og/eller

den fra 1983 gældende praksis til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have synet

SCANDINAVIAN STAR med henblik på at udstede en fartstilladelse eller

anden certificering til skibet, inden det gik i fart med passagerer?

2. Førte de dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober

1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed på udenlandske skibe, og

bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifikater m.v., og/eller

den dagældende praksis til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have foretaget

havnestatskontrol af SCANDINAVIAN STAR, og hvornår skulle denne i

givet fald være foretaget?

Begrebet regler skal i denne sammenhæng forstås således, at det også omfat-

ter uskrevne retsregler om forsvarlig myndighedsadfærd.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

2. Materiale og interviews

2.1. Skriftligt materiale

Vi har i forbindelse med undersøgelsen af de spørgsmål, som vi i kommisso-

riet er blevet anmodet om at besvare, haft adgang til forskelligt materiale. En

væsentlig del af kommissoriet omhandler en stillingtagen til, hvad der fulgte

af de på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen gældende relevante in-

ternationale overenskomster samt danske retsregler, som vi i sagens natur har

haft adgang til. Herudover kan nævnes følgende ikke udtømmende liste over

materiale, som er indgået i vores undersøgelse:

- 40 arkivkasser med delvis systematiseret materiale relateret til Scandina-

vian Star-sagen, stillet til rådighed af Søfartsstyrelsen

- Et antal kasser med delvis systematiseret materiale relateret til Scandina-

vian Star-sagen, stillet til rådighed af Erhvervsministeriet

- Arkivmateriale vedrørende bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983

- Oversigter over Skibstilsynets Meddelelser og Meddelelser fra Søfartssty-

relsen

- Et eksemplar af den såkaldte A-bog (arbejdsbog) anvendt af tidligere skibs-

inspektører

- Forskellige interne retningslinjer fremsendt på anmodning eller indeholdt i

ovenstående materiale

- Materiale knyttet til undersøgelse iværksat af Søfartsstyrelsen i 2016 angå-

ende nuværende og tidligere medarbejderes mulige viden om indsættel-

sen af Scandinavian Star

- Korrespondance mellem Søfartsstyrelsen og Rigsarkivet om identifikation

af materiale

- Notat af 22. juni 2020 udarbejdet af Søfartsstyrelsen om styrelsens egen

undersøgelse af dokumentation for syns- og kontrolpraksis i perioden

- Materialesamling indsendt af Henrik Berlau, fhv. formand for Sømænde-

nes Forbund i Danmark

- Materiale indsendt af Mike Axdal, overlevende og efterladt efter Scandi-

navian Star-katastrofen

- Andet alment offentligt tilgængeligt materiale, såsom redegørelser, besva-

relser af folketingsspørgsmål, avisartikler og bogfremstillinger vedrø-

rende sagen

Vi henviser i redegørelsen løbende til det materiale, som vi har haft adgang

til, i det omfang det har haft selvstændig betydning for besvarelsen af de

spørgsmål, som vi er blevet anmodet om at besvare. Vi bemærker, at der

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

blandt andet i arkivmateriale relateret til sagen indgår et stort antal dokumen-

ter, hvori spørgsmål om det dagældende retsgrundlag og den daværende prak-

sis berøres, men som ikke har selvstændig betydning for besvarelsen, f.eks.

fordi der er tale om gentagelser af noget, som findes i andre dokumenter.

2.2. Interviews

Vi har talt med:

Flemming Thue Jensen (fhv. skibsinspektør, Frederikshavn)

Valter Merrild-Hansen (fhv. overskibsinspektør, Frederikshavn)

Palle Bendix Jensen (fhv. regionschef, Region Vest, samt fhv. skibsinspektør,

Århus)

Arne Ulstrup (fhv. skibsinspektør, hovedkontoret)

Hugo Drachmann (fhv. skibsinspektør, hovedkontoret)

Erik Stein (tidligere ansat i SKULD)

Thomas Vesth (tidligere ansat ved politiet)

Henrik Berlau (fhv. formand for Sømændenes Forbund i Danmark)

Mike Axdal (overlevende og efterladt efter Scandinavian Star-katastrofen)

Vi endvidere været i kontakt med:

Hans Christensen (fhv. skibsinspektør og senere vicedirektør)

Vi har derudover forgæves forsøgt at komme i kontakt med et antal tidligere

skibsinspektører fra forskellige distriktskontorer eller skaffe os kontaktoplys-

ninger om disse.

Vi har endelig fået adgang til et interview gennemført af Task Forcen vedrø-

rende Scandinavian Star-katastrofen med daværende leder af havnekontoret i

Frederikshavn, Børge Mortensen.

3. Retsgrundlaget

I det følgende redegør vi for de retsregler, som er relevante for vores under-

søgelse. De omfatter for det første internationale regler om flagstatskontrol

og havnestatskontrol. De omfatter for det andet skibssikkerhedsloven fra

1980 og de to bekendtgørelser, som er nævnt i kommissoriet, og som inde-

holder regler dels om syn og certifikater m.v., dels om anvendelsen af de dan-

ske regler på udenlandske skibe. I forlængelse heraf redegør vi tillige for sø-

fartsmyndighedernes praksis og vejledninger m.v. vedrørende udenlandske

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

skibe. Endelig omfatter vores redegørelse for retsgrundlaget de uskrevne rets-

regler om myndigheders tilsyns- og undersøgelsespligt og forsvarlig myndig-

hedsadfærd.

3.1. International regulering

3.1.1. Konventioner, navnlig SOLAS

Skibsfart er i vidt omfang konventionsreguleret. Konventionerne fastlår både

grundlæggende folkeretlige principper for skibsfart og mere detaljerede reg-

ler.

I FN’s Havretskonvention fra 1982 er i artikel 94 fastslået som et grund-

princip, at det er flagstaten, der udøver jurisdiktion og kontrol over skibe, der

fører deres flag, og enhver flagstat skal ifølge bestemmelsen »træffe de for-

anstaltninger, som er nødvendige for sikkerheden på havet« blandt andet med

hensyn til skibes bygning, udrustning, sødygtighed og bemanding. Det frem-

går også, at hver enkelt stat i den henseende skal rette sig efter almindeligt

anerkendte internationale regler m.v. og tage ethvert skridt, som kan være

nødvendigt for at sikre deres overholdelse. Andre stater kan ifølge artikel 94

reagere, hvis de har åbenbare grunde (»clear grounds«) for at antage, at den

»rette jurisdiktion og kontrol over et skib ikke er udøvet«, og meddele flag-

staten »kendsgerningerne herom« Flagstaten er herefter forpligtet til at »lade

sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at af-

hjælpe situationen«. Bestemmelsen i artikel 94 indgår i den del af FN’s Hav-

retskonvention, som omhandler det åbne hav.

Når det gælder sikkerhed, er den centrale internationale konvention SO-

LAS-konventionen (International Convention for Safety of Life at Sea). SO-

LAS-konventionerne revideres løbende, og på tidspunktet for Scandinavian

Star-katastrofen var det den femte SOLAS-konvention fra 1974 (SOLAS

1974), der var gældende. Der var i 1978 vedtaget en protokol til konventio-

nen, ligesom der var foretaget ændringer i 1981 og 1983. Både Danmark og

Bahamas havde ratificeret SOLAS 1974.

Skibet Scandinavian Star var bygget i 1971, og det skulle derfor alene op-

fylde de materielle krav i den fjerde SOLAS-konvention fra 1960 (SOLAS

1960) med visse supplerende krav i SOLAS 1974, jf. nærmere Gransknings-

rapporten, s. 41 ff. Hvad angår kontrollen af skibe, som er genstand for den

foreliggende undersøgelse, skulle denne imidlertid altid udføres efter de ny-

este regler, jf. a.st. s. 141. I det følgende tager vi derfor udgangspunkt i reg-

lerne i SOLAS 1974.

SOLAS finder som udgangspunkt anvendelse på alle skibe i international

fart (»engaged on international voyages«). Det grundlæggende system i kon-

ventionen er, at den påbyder myndighederne i den stat, hvor skibet er regi-

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

streret (flagstaten), at sikre, at skibet underkastes regelmæssige syn (flagstats-

kontrol),

hvorimod der alene lægges op til en mindre intensiv kontrol fra hav-

nestatens side.

I bilaget til SOLAS 1974 fremgår af afsnit B i kapitel 1 nærmere regler om

syn og certifikater. Det fremgår således overordnet af Regel 6 (om »Inspec-

tion and survey«):

»The inspection and survey of ships, so far as regards the enforcement of the provisions of the

present Regulations and the granting of exemptions therefrom, shall be carried out by officers

of the country in which the ship is registered… In every case the Government concerned fully

guarantees the completeness and efficiency of the inspection and survey«.

Derudover findes i Regel 7 (om »Surveys of passenger ships«) en særregule-

ring af kontrollen med passagerskibe. Det fremgår af denne bestemmelse, at

passagerskibe dels skal underkastes et fuldt syn, inden det sættes i fart, dels

skal undergå et mindre omfattende syn årligt (periodisk syn), jf. Regel 7 (b)

(i) og (ii). Endelig skal skibet derudover synes, hvis der er særlig anledning

til det, fordi det har været involveret i et uheld, der er konstateret en defekt,

eller der er blevet udført vigtige reparationer, jf. Regel 7 (b) (iii). Regel 7

indeholder detaljerede regler om den måde, hvorpå enkelte dele og funktioner

af skibet skal synes.

I Regel 12 (om »Issue of certificates«) er der fastsat regler om udstedelse

af certifikater til forskellige typer skibe efter afholdt inspektion og syn. Her-

under er det fastsat, at der skal udstedes et såkaldt »Passenger Ship Safety

Certificate« til passagerskibe, som opfylder kravene i konventionen.

Foruden reglerne om flagstatskontrol har SOLAS-konventionerne også al-

tid indeholdt regler om

havnestatskontrol.

Reglerne om havnestatskontrol in-

debærer, at skibe, der sejler under fremmed flag, på trods af at de som ud-

gangspunkt er under en anden stats jurisdiktion, er forpligtet til at acceptere

en vis kontrol fra havnestatens side. I SOLAS 1974 fremgår dette af Regel 19

(om »Control«):

»Every ship holding a certificate issued under Regulation 12 or Regulation 13 of this Chapter

is subject in the ports of the other Contracting Governments to control by officers duly author-

ized by such Governments in so far as this control is directed towards verifying that there is on

board a valid certificate. Such certificate shall be accepted unless there are

clear grounds

[udh.

her] for believing that the condition of the ship or of its equipment does not correspond sub-

stantially with the particulars of that certificate. In that case, the officer carrying out the control

shall take such steps as will ensure that the ship shall not sail until it can proceed to sea without

danger to the passengers or the crew…«.

Som det fremgår, udføres havnestatskontrollen som udgangspunkt alene som

en kontrol af det pågældende skibs certifikater, således at den kontrol, der er

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

udført af flagstaten, som hovedregel anerkendes. Kun hvis der er åbenbare

grunde (»clear grounds«) til at antage, at skibets tilstand eller dets udstyr ikke

i det væsentlige svarer til certifikatet, kan skibet tilbageholdes af havnestaten,

indtil forholdene er bragt i orden.

Bestemmelsen angiver ikke på samme måde som Regel 7 om flagstatskon-

trol, hvor tit der skal udføres havnestatskontrol. Formålet med bestemmelsen

er at præcisere, at et vist mål af havnestatskontrol skal accepteres af flagsta-

ten.

Nærmere regler om havnestatskontrol findes derimod i et vist omfang i

»forståelsespapirer« – MoUs – mellem visse stater.

3.1.2. Memorandum of Understanding (1982-Paris MoU)

Udviklingen af en ensartet havnestatskontrol blev drøftet mellem europæiske

lande i slutningen af 1970’erne. Et overordnet sigte var at forsøge at skabe

konkurrence på ensartede vilkår blandt lande og havne, hvad angik havne-

statskontrol. Den første aftale blev indgået i Haag mellem 8 lande i 1978

(Memorandum of Understanding of 2 March 1978 between certain maritime

authorities on the maintenance of standards on merchant ships (1978-Hague

MoU)). Den drejede sig især om håndhævelse af ILO-konvention nr. 147 om

minimumsnormer i relation til handelsskibe.

Lige inden dette MoU skulle træde i kraft, indtraf imidlertid en større hav-

olieforurening, da olietankskibet Amoco Cadiz gik på grund ud for den fran-

ske kyst, hvilket forårsagede et stort olieudslip.

Dette førte til, at der i 1982 blev indgået en aftale mellem 14 vesteuropæi-

ske lande (Paris Memorandum of Understanding on Port State Control (1982-

Paris MoU)) med fokus ikke blot på arbejdsforhold, men også bredere på sik-

kerhed og på forurening. Det overordnede formål var også her at sikre, at

konventionernes havnestatsbestemmelser blev anvendt på en ensartet måde i

de europæiske lande med hensyn til form og antal af udførte kontroller.

Aftalen, der senere er blevet revideret flere gange, gik ud på, at hver stat

skulle kontrollere ca. 25 % af de skibe, der anløb dens havn under fremmed

flag. Aftalen opstillede derudover visse retningslinjer for, hvordan kontrollen

skulle foretages.

Af afsnit 1.2. fremgår således: »Each Authority will maintain an effective

system of port state control with a view to ensuring that, without discrimina-

tion as to flag, foreign merchant ships visiting the ports of its State comply

with the standards laid down in the relevant instruments as defined in section

2«.

I afsnit 1.3. præciseres, at der med udtrykket »ships« i MoU menes

»foreign mechant ships«. I afsnit 2 oplistes en række konventioner, som »re-

levant instruments«, herunder SOLAS 1974, MARPOL og ILO-konvention

nr. 147.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

I afsnit 3 opstilles nærmere regler, hvad angår »Inspection procedures«,

»Rectification« og »Detention«.

I afsnit 3.1. præciseres i overensstemmelse med konventionsbestemmel-

serne herom, at havnestatskontrollen primært er en certifikatkontrol. Det hed-

der således: »In fulfilling their commitments the Authorities will carry out

inspections, which will consist of a visit on board a ship in order to check the

certificates and documents relevant for the purposes of the Memorandum. In

the absence of valid certificates or documents or if there are clear grounds for

believing that the ship does not substantially meet the requirements of a rel-

evant instrument, a more detailed inspection will be carried out. Inspections

will be carried out in accordance with Annex I«.

Afsnit 3.2. angiver nogle eksempler på, hvad der skal opfattes som åben-

bare grunde (»clear grounds«). Disse omfatter notificering fra anden myndig-

hed, klage fra kaptajn eller besætning eller anden person med legitim inte-

resse samt andre indikationer på alvorlige mangler (»deficiencies«).

Afsnit 3.3. angiver forhold, som myndighederne særligt skal være opmærk-

somme på ved udvælgelsen af skibe til havnestatskontrol: »a) ships which

may present a special hazard, for instance oil tankers and gas and chemical

carriers; b) ships which have had several recent deficiencies«.

Afsnit 3.4. fastslår, at inspektion bør undgås, hvis skibet er blevet inspiceret

af andre landes myndigheder inden for de seneste 6 måneder, medmindre der

er åbenbare grunde (»clear grounds«) for en kontrol.

3.1.3. Opsamling angående den internationale regulering

Det kan konstateres, at der på konventionsniveau findes en grundlæggende

sondring mellem flagstatskontrol og havnestatskontrol. Hovedansvaret for et

skibs tilstand ligger hos flagstaten. På konventionsniveau er der dog samtidig

en forudsætning om, at der i et vist omfang udøves havnestatskontrol af frem-

medflagede skibe, der anløber en konventionsstats havne. Havnestatskontrol-

len er som udgangspunkt en certifikatkontrol. SOLAS finder som udgangs-

punkt anvendelse på alle skibe i international fart (»engaged on international

voyages)«. Konventionen indeholder særlige regler om flagstatskontrol af

passagerskibe. I relation til havnestatskontrol sondres ikke i SOLAS mellem

passagerskibe og andre skibe. Der sondres heller ikke mellem fremmedfla-

gede skibe, der blot anløber en havn, og fremmedflagede skibe, der ligger i

fast fart fra en konventionsstats havn til en anden havn. Intensiteten af hav-

nestatskontrollen er heller ikke reguleret i SOLAS.

Mere detaljerede regler om havnestatskontrol findes dog i det såkaldte

1982-Paris MoU. Et væsentligt formål med denne aftale var at skabe lige kon-

kurrencevilkår for havne. 1982-Paris MoU angiver ikke udtrykkeligt, om det

tager sigte på kontrol af bestemte typer af skibe. I den forbindelse kan be-

mærkes, at forløberen til 1982-Paris MoU, 1978-Hague MoU, udtrykkeligt

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

angav at finde anvendelse på »Merchant Ships«, mens 1982-Paris MoU ifølge

dets titel blot finder anvendelse på »port state control«. Termen »Merchant

Ships« anvendes imidlertid også som definition på udtrykket »ship« i 1982-

Paris MoU. Den direkte anledning til vedtagelsen af Paris MoU var en olie-

forureningsskade fra et tankskib. Dette harmonerer med, at det fremgår af

regelsættet, at olie og gasskibe skal have særlig opmærksomhed ved udvæl-

gelsen til kontrol. I den norske St. meld. Nr. 63 (1991-92), s. 36, anføres det

også om 1982-Paris MoU: »Kontrollen skulle opprinnelig rette seg særlig mot

skip som representerer spesielle farer så som oljetankskip, gasstankskip og

mot skip som er rapportert beheftet med mangler«.

Sammenfattende må det lægges til grund, at 1982-Paris MoU primært tog

sigte på andre typer af skibe end passagerskibe. Dette kan ses i sammenhæng

med, at SOLAS foreskrev særligt strenge regler for flagstatskontrol med pas-

sagerskibe i form af regler om et årligt syn. Vi bemærker for god ordens

skyld, at 1982-Paris MoU siden er blevet ændret, og at der i den gældende

version udtrykkeligt er henvist til passagerskibe, der kategoriseres som »risk

ships«.

3.2. Skibssikkerhedsloven og bekendtgørelserne

3.2.1. De tidligere skibstilsynslove

Med henblik på dansk tiltrædelse af den første SOLAS-konvention fra 1914

blev i 1920 vedtaget

lov nr. 145 af 29. marts 1920

om tilsyn med skibe (1920-

Skibstilsynsloven). Loven afløste tidligere love om tilsyn med dampskibe og

sejlskibe. Det fremgik af forarbejderne til den nye skibstilsynslov, at det tid-

ligere system havde lidt af væsentlige mangler: »Skibstilsynets Organisation

er ufyldestgørende baade nedefter og opefter. Synsmændenes Ansættelses-

og Lønningsvilkaar udelukker, at der gennemgaaende kan sikres Raadighed

over særlig egnede Kræfter; Synsmændene arbejder hvert Sted for sig, uden

fælles Overledelse, og Resultatet af deres Arbejde kontrolleres af ingen; Til-

synet træder som Regel overhovedet kun i Funktion, naar det tilkaldes af selve

Skibet; og det til Politiet henlagte Indseende med, at foretagelsen af Syn ikke

undlades, maa, taget i Almindelighed, betegnes som ganske betydningsløst«,

jf. F.T. 1919-20, tillæg A, sp. 3516.

1920-Skibstilsynsloven indeholdt udførlige bestemmelser om blandt andet

skibes bygning og udstyr, skibstilsynet, synsforretninger og certifikater samt

tilbageholdelse af usødygtige skibe. Om lovens anvendelsesområde var det

fastsat i § 1, stk. 1, at ethvert registreringspligtigt dansk skib skulle fyldest-

gøre de i loven indeholdte forskrifter og var undergivet statens ved loven på-

budte tilsyn. Lovens anvendelse i forhold til udenlandske skibe var reguleret

i § 3, der lød:

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

»Ved kongelig Anordning kan denne Lovs Forskrifter med de Begrænsninger, som Overens-

komst med andre Stater maatte medføre, og med de Lempelser, som findes passende, bringes

til Anvendelse paa Skibe, der ikke er hjemmehørende her i Riget, naar disse Anløber dansk

Havn eller paa dansk Søterritorium ind- eller udskiber Passagerer eller Gods«.

De tidligere love om tilsyn med dampskibe og sejlskibe fandt anvendelse på

danske skibe, jf. § 1 i lov nr. 16 af 13. februar 1903 om tilsyn med dampfar-

tøjer m.m. og § 1 i lov nr. 115 af 14. maj 1909 om tilsyn med sejlskibe m.m.

Begge love indeholdt imidlertid en særlig bestemmelse om, at politiøvrighe-

den, »naar dertil findes særlig Anledning«, i en jurisdiktion, fra hvilken et

udenrigsk passagerskib agtede at medtage danske passagerer, kunne gøre

medtagelsen af sådanne passagerer betinget af, at skibet forinden afgangen

blev underkastet et overordentligt syn af de beskikkede synsmænd samt af, at

synsmændene, der skulle følge de for syn over danske skibe foreskrevne reg-

ler, kom til det resultat, at skibet, selv om det ikke fyldestgjorde samtlige for-

skrifter i lovene og de i medfør af lovene udstedte bestemmelser, dog uden

fare kunne benyttes til befordring af passagerer i den opgivne fart, jf. hhv. §

19 og § 17 i lovene.

1920-Skibstilsynsloven indeholdt ikke en tilsvarende særregel om uden-

landske passagerskibe, der fra en dansk havn agtede at medtage danske pas-

sagerer, men altså i § 3 en mere generel bemyndigelse til under de angivne

betingelser og med passende lempelser som helhed at lade loven finde anven-

delse på udenlandske skibe. I forarbejderne betegnes bestemmelsen som en

naturlig konsekvens af den udvikling i international retning, der i stigende

grad kendetegner de søfarende nationers lovgivning, jf. F.T. 1919-20, tillæg

A, sp. 3518.

1920-Skibstilsynsloven blev ændret flere gange, herunder i 1930 med hen-

blik på Danmarks ratifikation af den anden SOLAS-konvention fra 1929.

Ved

lov nr. 117 af 28. marts 1951

blev skibstilsynsloven fra 1920 afløst af

en ny hovedlov (1951-Skibstilsynsloven). Formålet med loven var blandt an-

det at gøre det muligt for Danmark at ratificere den tredje SOLAS-konvention

fra 1948. Loven var i lighed med den tidligere skibstilsynslov inddelt i ti af-

snit om: lovens område (afsnit 1), skibes bygning og udstyr (afsnit 2), laste-

linier og lasteregler (afsnit 3), almindelige tjeneste- og sikkerhedsforskrifter

(afsnit 4), Statens Skibstilsyn (afsnit 5), synsforretninger og certifikater (af-

snit 6), tilbageholdelse af skibe m.v. (afsnit 7), afgifter (afsnit 8), straffebe-

stemmelser m.v. (afsnit 9) samt regler om ikrafttrædelse m.v. (afsnit 10). Det

fremhæves i forarbejderne, at lovens system var, at der i selve loven kun

skulle angives de ledende synspunkter for og rammen for de sikkerhedsmæs-

sige forskrifter vedrørende skibes bygning og udstyr m.v. De mere tekniske

detailforskrifter var henskudt til administrativ bestemmelse, jf. F.T. 1950-51,

tillæg A, sp. 3694. Reglerne om lovens anvendelsesområde blev i hovedsagen

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

uændret videreført fra den tidligere lov og var ikke genstand for bemærknin-

ger i forarbejderne. Ordningen var således fortsat den, at loven med de be-

grænsninger, som overenskomst med andre stater måtte medføre, og med de

lempelser, som fandtes passende, kunne bringes i anvendelse på skibe, der

ikke var hjemmehørende i riget, når disse anløb dansk havn eller på dansk

søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller gods, jf. lovens § 3, stk. 2.

I medfør af lovens § 3, stk. 2, udstedtes

anordning nr. 163 af 29. marts

1951

om anvendelse af lov nr. 117 af 28. marts 1951 på fremmede skibe

(1951-Anordningen). Det var i anordningens § 1 fastsat, at bestemmelserne i

lovens afsnit 7 og 9, som blandt andet angik tilbageholdelse af skibe og straf

for overtrædelse af loven, fandt tilsvarende anvendelse på skibe, der ikke var

hjemmehørende i riget, når disse anløb dansk havn eller på dansk søterrito-

rium ind- eller udskibede passagerer eller gods. Det var fastsat i § 2, at mini-

steren under iagttagelse af de forskrifter, der måtte indeholdes i internationale

overenskomster og aftaler, kunne træffe bestemmelse om, hvorvidt og i hvil-

ket omfang de i lovens afsnit 2 og 3 indeholdte regler om skibes bygning og

udstyr m.v. og om lastelinier og lasteregler skulle anvendes på ikke i riget

hjemmehørende skibe, der befandt sig på dansk søterritorium.

Det var endelig fastsat i anordningens § 3, at skibstilsynet – for at gennem-

føre de i anordningen eller i dens medfør givne forskrifter – havde ret til at gå

om bord i ethvert fremmed skib i dansk havn eller på dansk søterritorium og

til at foretage de for opfyldelsen af dets pligter fornødne undersøgelser. I § 4

var fastsat bestemmelser om blandt andet andre myndigheders pligt til at fo-

retage anmeldelse til nærmeste skibstilsynsmyndighed, hvis de konstaterede

overtrædelse af anordningen eller af de i dens medfør givne forskrifter, eller

havde grund til at antage, at et fremmed skib var i usødygtig stand. Anord-

ningens §§ 3 og 4 svarede i hovedsagen til den dagældende skibstilsynslovs

§§ 20 og 21. De nævnte bestemmelser i skibstilsynsloven, som indgik i lovens

afsnit 5 med titlen Statens Skibstilsyn, syntes i øvrigt at finde umiddelbar

anvendelse i relation til udenlandske skibe, jf. udtrykkeligt lovens § 20. Der

var således i denne sammenhæng ikke tale om, at lovens forskrifter ved an-

ordningen blev udstrakt til at finde anvendelse for udenlandske skibe, men

snarere om en uddybning af lovens regler for så vidt angår disse.

Det var, som det fremgår af ovenstående, ikke alle bestemmelser i 1951-

Skibstilsynsloven, som i medfør af anordningen fandt anvendelse på uden-

landske skibe. Eksempelvis var der i anordningen

ikke

henvist til, at lovens

afsnit 6, som indeholdt forskrifter om skibstilsynets synsforretninger (hoved-

syn, kontrolsyn og fribordssyn) og om certifikater, fandt anvendelse på uden-

landske skibe.

I 1952 udstedtes

bekendtgørelse nr. 394 af 17. november 1952

om kontrol

med fremmede skibe i dansk havn (1952-Bekendtgørelsen), som afløste tid-

ligere bekendtgørelser om samme emne. Som hjemmel for bekendtgørelsen

var angivet anordningens § 2, der som nævnt indeholdt en bemyndigelse til

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

under iagttagelse af forskrifter i internationale overenskomster og aftaler at

træffe bestemmelse om, i hvilket omfang de i lovens afsnit 2 og 3 indeholdte

regler om skibes bygning og udstyr m.v. og om lastelinier og lasteregler

skulle anvendes på udenlandske skibe. Bekendtgørelsen indeholdt forholds-

vis detaljerede regler om, i hvilken udstrækning udenlandske skibe, der anløb

dansk havn eller på dansk søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller

gods, var undergivet Statens Skibstilsyns kontrol med hensyn til de nævnte

forhold.

Skibstilsynet havde ifølge bekendtgørelsen

ret til at gå om bord

i et frem-

med skib i dansk havn eller på dansk red og forlange sig forevist

dels

doku-

mentation for skibets nationalitet

dels

de af skibets hjemlands kompetente

myndigheder eller på disses vegne udfærdigede tekniske certifikater for ski-

bet eller dets enkelte dele og tilbehør, jf. bekendtgørelsens § 2. I §§ 3-4 var

der fastsat regler om udstrækningen af skibstilsynets undersøgelser, som af-

hang af, om skibets hjemland havde tiltrådt relevante internationale konven-

tioner – eller havde bilaterale aftaler med Danmark – om gensidig anerken-

delse af syn og certifikater.

Hvis et passagerskibs hjemland havde tiltrådt den tredje SOLAS-konven-

tion fra 1948, og der blev fremlagt et gyldigt sikkerhedscertifikat (eventuelt i

forbindelse med et undtagelsescertifikat), skulle skibstilsynets kontrol, for så

vidt angår de forhold som certifikaterne omhandlede, herunder lænse- og

brandslukningsarrangement og forsyning med redningsmidler, »være ind-

skrænket til om fornødent at konstatere, at skibets sødygtighedsforhold i det

væsentlige svarer til certifikaternes angivelser«, jf. bekendtgørelsens § 3, stk.

1. En tilsvarende certifikatbeskyttelse gjaldt, hvor skibets hjemland havde til-

trådt den anden SOLAS-konvention fra 1929, men dog alene efter nærmere

af ministeriet angivne retningslinjer, jf. § 3, stk. 2. I bekendtgørelsens § 4

fandtes nærmere regler om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med la-

steforhold, hvor hjemlandet havde tiltrådt den dagældende lasteliniekonven-

tion, og skibet var forsynet med et gyldigt internationalt lasteliniecertifikat.

I tilfælde af at der

ikke

fandtes noget på internationalt grundlag bestående

arrangement om gensidig anerkendelse af syn og certifikater – eller en særlig

bilateral aftale mellem Danmark og skibets hjemland – var der derimod ikke

efter bekendtgørelsen fastsat indskrænkninger i udstrækningen af skibstilsy-

nets undersøgelser. I disse tilfælde kunne udenlandske skibe »gøres til gen-

stand for statens skibstilsyns undersøgelser på samme måde og under samme

betingelser som her i riget hjemmehørende skibe«, jf. bekendtgørelsens § 5.

Sammenfattende

skal vi bemærke følgende vedrørende den ordning, som

gik forud for skibssikkerhedsloven fra 1980: 1951-Skibstilsynsloven, hvori

der blandt andet var fastsat regler om skibes sikkerhed og tilsynet hermed,

omfattede danske skibe, men loven kunne helt eller delvist sættes i kraft også

for udenlandske skibe. Det var i 1951-Anordningen fastsat, hvilke specifikke

afsnit i skibstilsynsloven der fandt anvendelse i forhold til udenlandske skibe.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Lovens regler om synsforretninger og udstedelse af certifikater fandt ikke an-

vendelse i forhold til udenlandske skibe. Derimod var der i 1952-Bekendtgø-

relsen fastsat relativt detaljerede regler om, i hvilken udstrækning udenland-

ske skibe, der anløb danske havne eller på dansk søterritorium ind- eller ud-

skibede passagerer eller gods, var underlagt skibstilsynets kontrol. Disse reg-

ler foreskrev, at kontrollen med udenlandske skibe skulle udøves under hen-

syntagen til internationale søfartskonventioner, herunder de dagældende SO-

LAS-konventioner.

3.2.2. Gældende regler på tidspunktet for Scandinavian Star-katastro-

fen – skibssikkerhedsloven fra 1980

Ved lov nr. 98 af 12. marts 1980 om skibes sikkerhed m.v. (1980-Skibssik-

kerhedsloven) blev 1951-Skibstilsynsloven afløst af en ny hovedlov og fik

samtidig ny titel. Formålet med den nye skibssikkerhedslov var blandt andet

at gøre det muligt for Danmark at gennemgøre den internationale konvention

om forebyggelse af forurening fra skibe (MARPOL) fra 1973. Allerede de

tidligere skibstilsynslove havde haft karakter af rammelov, men det blev i

forarbejderne til den nye skibssikkerhedslov fremhævet, at det i endnu højere

grad end tidligere var lovens system, at den skulle fungere som ramme for

forskrifter om skibes bygning og udstyr m.v., mens de tekniske detailforskrif-

ter herom blev henskudt til administrativ fastsættelse, jf. F.T. 1979-80, tillæg

A, sp. 797. Loven indeholder således i vidt omfang bemyndigelser til at fast-

sætte nærmere regler.

Lovens anvendelsesområde var fastlagt i § 1. Det fremgår af denne bestem-

melse, at loven omfatter »danske skibe«, jf. stk. 1. I stk. 2 var der fastsat føl-

gende om udenlandske skibe:

»Industriministeren kan fastsætte regler om, at loven og de i medfør af denne udstedte forskrif-

ter helt eller delvis skal bringes til anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk

søterritorium«.

Om bemyndigelsen i § 1, stk. 2, til lade loven bringe i anvendelse på uden-

landske skibe hedder det i forarbejderne:

»Bestemmelsen giver industriministeren hjemmel til at fastsætte, at loven også i givet omfang

skal finde anvendelse på skibe under udenlandsk flag, der som nævnt ovenfor ikke umiddelbart

vil være omfattet af loven. Loven kan dog kun finde anvendelse på udenlandske skibe, såfremt

de er i dansk havn eller på dansk søterritorium, og der skal i det hele tages hensyn til de be-

grænsninger, som Danmarks forpligtelser over for andre stater måtte medføre«, jf. F.T. 1979-

80, 2. samling, tillæg A, sp. 801 f.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Det bemærkes i forarbejderne, at bemyndigelsesbestemmelsen i § 1, stk. 2,

gik videre end den tilsvarende bemyndigelse i den tidligere skibstilsynslov,

der som omtalt var begrænset til udenlandske skibe, der anløb i dansk havn,

eller som på dansk søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller gods.

Nyaffattelsen af bestemmelsen skulle muliggøre, at loven også kunne bringes

til anvendelse på udenlandske skibe under sejlads gennem dansk søterrito-

rium, selv om vedkommende udenlandske skib ikke ind- eller udskibede pas-

sagerer eller gods. Statens Skibstilsyn skulle således i samarbejde med Mil-

jøstyrelsen efter loven foretage kontrol med forureningsrisikoen fra skibe, der

sejlede gennem danske farvande.

Der er ikke i øvrigt i forarbejderne til 1980-Skibssikkerhedsloven fortolk-

ningsbidrag vedrørende bemyndigelsesbestemmelsen i § 1, stk. 2. Der er –

bortset fra udvidelsen af bestemmelsen i § 1, stk. 2, til at omfatte alle skibe

på dansk søterritorium – således ikke i loven eller lovens forarbejder nogen

holdepunkter for, at lovgivningsmagten tilsigtede at foretage ændringer i for-

hold til de hidtidige regler om lovens anvendelse på udenlandske skibe.

Skibssikkerhedsloven trådte i kraft 1. juli 1980. Den blev ændret ved lov

nr. 857 af 23. december 1987, jf. bekendtgørelse nr. 299 af 9. juni 1988, hvor-

ved Statens Skibstilsyns beføjelser blev overført til Søfartsstyrelsen. To for

sagen centrale bekendtgørelser blev udstedt i medfør af 1980-Skibssikker-

hedsloven, og de i medfør af 1951-Skibstilsynsloven udstedte regler (1951-

Anordningen og 1952-Bekendtgørelsen) blev i den forbindelse ophævet. De

nye bekendtgørelser omtales i det følgende.

3.2.3. Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988

Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifikater m.v. (1988-

Bekendtgørelsen) trådte i kraft den 1. september 1988. Den afløste bekendt-

gørelse nr. 351 af 26. juni 1981 om syn og certifikater m.v., hvis regler den i

det væsentlige videreførte. De nævnte bekendtgørelser blev udstedt med

hjemmel i skibssikkerhedslovens § 12, stk. 2, som indeholdt en bemyndigelse

til at fastsætte regler for, hvornår og efter hvilke retningslinjer et skib skal

synes, samt lovens § 11, stk. 2, hvorefter Statens Skibstilsyn (senere Søfarts-

styrelsen) kunne bemyndiges til at fastsætte tekniske forskrifter i henhold til

loven.

Bekendtgørelsens kapitel 2 indeholdt

regler om syn.

Bekendtgørelsen fast-

slog i § 2, at skibe som udgangspunkt skulle underkastes syn efter reglerne i

§§ 3-14. Efter § 3 skulle alle skibe over en vis størrelse gennemgå et hovedsyn

og godkendes af Søfartsstyrelsen, inden det gik i fart, uanset om skibet var

nybygget eller indkøbt fra udlandet. Derudover indeholdt bekendtgørelsen

blandt andet regler om periodiske syn, jf. blandt andet § 4, stk. 1, hvorefter

blandt andet passagerskibe i international fart årligt som udgangspunkt skulle

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

underkastes hovedsyn. Derudover indeholdt bekendtgørelsen regler om fri-

bordssyn for skibe med lasteliniecertifikat eller lasteliniemærker samt regler

om særsyn. Efter reglerne om særsyn kunne Søfartsstyrelsen til enhver tid

påbyde, at et skib underkastes et ekstraordinært syn, jf. § 16. En vejledning

af 29. juli 1988 indeholdt nærmere retningslinjer om indholdet af de enkelte

syn, som skibe skulle gennemgå.

Bekendtgørelsens kapitel 3 indeholdt

regler om udstedelse af certifikater

m.v.

I § 20 var det fastsat, at Søfartsstyrelsen udstedte certifikater som fore-

skrevet i blandt andet SOLAS-konventionen, dvs. blandt andet »Sikkerheds-

certifikat for passagerskibe« (»Passenger Ship Safety Certificate«), jf. også

afsnit 3.1.1. Herudover var der i § 21 fastsat regler om udstedelse af en »Til-

ladelse til sejlads med passagerer«. Ifølge § 21, stk. 4, måtte et passagerskib

ikke gå i fart uden en tilladelse i henhold til stk. 1, som foreskrev, at der efter

afsluttet hovedsyn på et passagerskib skulle udstedes en tilladelse til sejlads

med passagerer. Tilladelsen skulle indeholde oplysninger om skibets farts-

område, størst tilladte passagerantal samt seneste dato for næste hovedsyn.

Intet passagerskib måtte gå i fart uden for det i tilladelsen nævnte fartsområde

eller med flere passagerer end angivet i tilladelsen.

I kommissoriet er vi blevet anmodet om at besvare, hvorvidt der skulle

være udstedt en »fartstilladelse eller anden certificering« til Scandinavian

Star, inden skibet gik i fart med passagerer. Vi skal allerede på dette sted

bemærke, at der efter § 21 ikke blev udstedt en »Fartstilladelse«, men en »Til-

ladelse til sejlads med passagerer«. En »Fartstilladelse« blev efter § 22 ud-

stedt til lastskibe og fiskeskibe efter afsluttet hovedsyn. Der er i første række

tale om et terminologisk spørgsmål, idet der alene var mindre forskelle på de

nævnte tilladelser, men f.eks. var det alene en »Tilladelse til sejlads med pas-

sagerer«, der skulle indeholde oplysninger om det størst tilladte passagerantal

(en fartstilladelse skulle dog angive det højeste antal personer, der med de

ombordværende redningsmidler måtte medtages), ligesom denne tilladelse

blev udstedt i to eksemplarer, hvoraf det ene skulle være anbragt på et for

passagererne iøjnefaldende sted om bord, mens det andet skulle opbevares

med skibets tilsynsbog. Forud for 1980-Skibssikkerhedsloven blev der i rela-

tion til både passagerskibe og andre skibe udstedt et »Fartscertifikat«, jf. § 25

i 1951-Skibstilsynsloven.

Vi skal endvidere i forhold til kommissoriet pointere, at der som ovenfor

anført blev udstedt flere attester til passagerskibe, som havde været underka-

stet syn, herunder et »Sikkerhedscertifikat for passagerskibe« som foreskre-

vet i SOLAS-konventionen og en »Tilladelse til sejlads med passagerer« i

henhold til 1988-Bekendtgørelsen.

1988-Bekendtgørelsen indeholdt ingen angivelse af, hvorvidt bestemmel-

serne i bekendtgørelsen foruden danske skibe var rettet mod udenlandske

skibe. Bekendtgørelsen fremtræder i denne forstand umiddelbart som væ-

rende flagblind. En bekendtgørelse kan imidlertid ikke have et videregående

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

anvendelsesområde end den lov, som den har hjemmel i. Da 1980-Skibssik-

kerhedsloven efter lovens § 1, stk. 1, alene fandt anvendelse på danske skibe,

gjaldt derfor som udgangspunkt det samme for 1988-Bekendtgørelsen. I de

følgende afsnit vurderes det, om 1988-Bekendtgørelsen alligevel i medfør af

bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 fandt anvendelse på udenlandske

skibe.

3.2.4. Bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983

3.2.4.1. Indhold og opbygning

Bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes

sikkerhed m.v. på udenlandske skibe (1983-Bekendtgørelsen) var udstedt i

medfør af § 1 stk. 2, i 1980-Skibssikkerhedsloven. Bekendtgørelsen trådte i

kraft den 1. november 1983. Bekendtgørelsens § 1 har følgende ordlyd:

»§

Lov nr. 98 af 12. marts 1980 om skibes sikkerhed m.v. og de i medfør af denne udstedte

forskrifter finder anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium.

Stk. 2.

Statens skibstilsyn kan, når det skønnes rimeligt og forsvarligt, fravige bestemmelsen

i stk. 1 for udenlandske skibe, der opfylder de i deres hjemland gældende krav«.

Bekendtgørelsen er opbygget på en anden måde end de samtidig ophævede

regler i 1951-Anordningen om anvendelse af skibstilsynsloven på fremmede

skibe og den hertil knyttede 1952-Bekendtgørelse om kontrol med fremmede

skibe i dansk havn, som er omtalt i afsnit 3.2.1.

I 1951-Anordningen var det fastsat, at

specifikke afsnit

i skibstilsynsloven

fandt anvendelse på udenlandske skibe på dansk søterritorium. Det er i § 1,

stk. 1, i 1983-Bekendtgørelsen efter ordlyden fastsat, at skibssikkerhedsloven

og de i medfør af denne udstedte forskrifter som udgangspunkt

i deres helhed

finder anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterrito-

rium, medmindre Statens Skibstilsyn med hensyn til et udenlandsk skib, der

opfylder de i dets hjemland gældende krav, har skønnet, at det er rimeligt og

forsvarligt at fravige dette udgangspunkt, jf. stk. 2.

I 1952-Bekendtgørelsen var der fastsat relativt detaljerede regler om, i hvil-

ken udstrækning et udenlandsk skib var undergivet skibstilsynets

kontrol

hvad angår spørgsmål om skibets bygning og udstyr samt lastelinier og laste-

regler. I 1983-Bekendtgørelsen er der ikke fastsat specifikke regler herom.

Det fremgår alene, at det er overladt til Statens Skibstilsyn konkret at skønne,

hvorvidt det er rimeligt og forsvarligt at fravige de almindelige bestemmelser

i skibssikkerhedsloven og de i medfør af denne udstedte forskrifter ved an-

vendelsen på udenlandske skibe.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Det fremgår dog af 1980-Skibssikkerhedslovens forarbejder, at der ved an-

vendelse af loven på udenlandske skibe skulle tages hensyn til »de begræns-

ninger, som Danmarks forpligtelser over for andre stater måtte medføre«, jf.

afsnit 3.2.2. Noget tilsvarende er ikke udtrykkeligt anført i bekendtgørelsens

§ 1. Det fremgår imidlertid af arkivmateriale vedrørende bekendtgørelsen, at

det ved udstedelse af bekendtgørelsen blev forudsat, at kontrollen med uden-

landske skibe skulle udøves i overensstemmelse med internationale forplig-

telser. I den skrivelse, hvorved bekendtgørelsen blev forelagt ministeren til

underskrift, hed det:

»I modsætning til de gældende regler (anordning nr. 163 af 29. marts 1951 og bekendtgørelse

nr. 394 af 17. november 1952), der indeholder specificerede regler for, hvorledes kontrollen

med udenlandske skibe, der anløber danske havne eller søterritorium, skal udøves med hen-

syntagen til internationale søfartskonventioner, sætter udkastet generelt loven om skibes sik-

kerhed og de i medfør af lovens udstedte forskrifter i kraft for sådanne udenlandske skibe.

Tanken er dog ikke, at nationale regler i tillæg til de konventionsmæssige krav i alle tilfælde

skal håndhæves over for udenlandske skibe, der opfylder de i deres hjemland gældende krav.

Der er derfor i § 1, stk. 2, indsat en hjemmel for skibstilsynet til i sådanne tilfælde at fravige

kravet om opfyldelse af danske regler, hvis det skønnes rimeligt og forsvarligt.

Det er en selvfølge, at skibstilsynet skal udøve kontrollen i overensstemmelse med reglerne

i internationale konventioner og med folkeretlige regler i øvrigt, men det er ikke fundet nød-

vendigt udtrykkeligt at nævne dette i bekendtgørelsen, da det følger af andre bestemmelser.

[håndskrevet tilføjelse: Justitsministeriet enig heri.]«.

Det var således ifølge forelæggelsesskrivelsen ikke hensigten med bekendt-

gørelsen, at reglerne i skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven udstedte

forskrifter i alle tilfælde skulle »håndhæves« over for udenlandske skibe, der

opfylder deres hjemlands krav, og det blev som en selvfølge forudsat, at sø-

fartsmyndighedernes »kontrol« udøves i overensstemmelse med internatio-

nale forpligtelser. Arkivmateriale viser, at der bag disse formuleringer syntes

at ligge en vurdering af, at Danmarks internationale forpligtelser ikke be-

grænsede mulighederne for at fastsætte, at fremmede skibe, der befinder sig

på dansk søterritorium, skal opfylde danske sikkerhedskrav, men at regler om

certifikatbeskyttelse i de af Danmark tiltrådte søfartskonventioner og almin-

delige folkeretlige regler om uskadelig passage indskrænkede danske myn-

digheders muligheder for at

håndhæve

reglerne. Som det vil fremgå af det

følgende understøttes denne fortolkning også af tidligere udkast til bekendt-

gørelsen og ministeriets interne notater herom.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

3.2.4.2. Bekendtgørelsens tilblivelse

Bestemmelsen i

§ 1, stk. 1,

i 1983-Bekendtgørelsen genfindes i de første be-

kendtgørelsesudkast. Også i disse udkast var det fastsat, at skibssikkerheds-

loven m.v. finder »anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på

dansk søterritorium«. I de første udkast var det imidlertid i overensstemmelse

med lovens forarbejder tilføjet, at dette alene gjaldt med de begrænsninger,

som Danmarks folkeretlige forpligtelser over for andre stater måtte medføre.

Det hed således i et udkast fra 1981, at loven fandt anvendelse med de be-

grænsninger, der fulgte af »de folkeretlige regler om uskadelig passage«, og

i et udkast fra 1983 henvistes desuden til »de af Danmark tiltrådte internatio-

nale søfartskonventioner«.

Disse henvisninger til folkeretlige begrænsninger udgik imidlertid af § 1,

stk. 1. I et internt notat i Industriministeriet dateret 5. september 1983 hedder

det, at »internationale regler ikke begrænser mulighederne for at bestemme,

at fremmede skibe, der befinder sig i dansk territorialfarvand, skal opfylde

danske sikkerhedskrav«, men at de i søfartskonventionerne fastsatte regler

om certifikatbeskyttelse og de folkeretlige regler om uskadelig passage alene

indebærer indskrænkninger med hensyn til »kontrollen med lovens overhol-

delse«. Efter drøftelse med Justitsministeriet blev det besluttet ikke at henvise

til folkeretlige begrænsninger i bestemmelsens § 1, stk. 1, men i stedet at

overlade til »skibstilsynets skøn i hvert enkelt tilfælde, hvorvidt de folkeret-

lige regler fritager et udenlandsk skib for kontrol« efter bestemmelsen i § 1,

stk. 2. Hensigten var at undgå, at fremmede skibe skulle afvise skibstilsynet

under påberåbelse af folkeretlige forpligtelser. Det hedder i notatet, at udela-

delsen af en henvisning til folkeretlige begrænsninger betød, at det var »skibs-

tilsynet, som – naturligvis under ansvar – har den fulde beføjelse til at træffe

afgørelsen, uden at skulle tåle indsigelser fra det fremmede skibs side, støttet

på danske bestemmelser med deraf følgende mulighed for at indbringe det

folkeretlige spørgsmål for domstolene«.

Bestemmelsen i

§ 1, stk. 2,

undergik en del forandringer fra de første udkast

til bekendtgørelsen. I det ovennævnte udkast fra 1981 indgik ikke en bestem-

melse svarende til § 1, stk. 2. Der indgik derimod en særskilt bestemmelse

om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med skibe, hvis hjemland havde

tiltrådt den fjerde og femte SOLAS-konvention fra hhv. 1960 og 1974. I for-

hold til sådanne skibe skulle skibstilsynet kontrollere, at skibet var forsynet

med de gyldige certifikater i henhold til de nævnte konventioner, og certifi-

katerne skulle anerkendes, for så vidt angår de forhold, som de omhandler,

medmindre der var »åbenbar grund til at antage, at skibet eller dets udrustning

er i en tilstand, der ikke i det væsentlige svarer til oplysningerne i certifika-

tet«. Denne bestemmelse modsvarede § 3 i 1952-Bekendtgørelsen om kontrol

med fremmede skibe i dansk havn, som er omtalt i afsnit 3.2.1, idet der dog

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

ikke heri direkte var henvist til, at der skulle være »åbenbar grund« til at an-

tage, at skibet eller dets udrustning var i en tilstand, der ikke i det væsentlige

svarede til oplysningerne i certifikatet. Som omtalt indgår kravet om åbenbare

grunde (»clear grounds«) i SOLAS-konventionerne, og det indgik i øvrigt

også i et forslag til EU-direktiv fra 1980 om havnestatskontrol (senere direk-

tiv 95/21/EF), som ligger på ministeriets sag om bekendtgørelsen.

Der var i udkastet til bekendtgørelse fra 1981 også indsat en særskilt be-

stemmelse om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med lasteforhold, hvor

hjemlandet havde tiltrådt den dagældende lasteliniekonvention, og skibet var

forsynet med et gyldigt internationalt lasteliniecertifikat (udkastets § 3). Dette

modsvarede § 4 i 1952-Bekendtgørelsen.

De i bekendtgørelsesudkastet fra 1981 indeholdte mere specifikke regler

for, hvorledes kontrollen med udenlandske skibe skulle udøves under hensyn

til internationale søfartskonventioner, var imidlertid udgået i senere udkast.

Årsagen hertil fremgår ikke. I et udkast fra 1983 var i stedet indsat en § 1,

stk. 2, hvorefter bestemmelsen i stk. 1 kunne fraviges »for udenlandske skibe,

der opfylder de i deres hjemland gældende krav til konstruktion, indretning,

udrustning, stuvning og arbejdsforhold m.v., såfremt disse af statens skibstil-

syn skønnes i det væsentlige at opfylde danske sikkerhedsmæssige krav«. Ek-

semplifikationen af hjemlandets krav, dvs. kravene »til konstruktion, indret-

ning, udrustning, stuvning og arbejdsforhold m.v.«, blev dog slettet. Desuden

blev forudsætningen om, at disse krav af skibstilsynet »skønnes i det væsent-

lige at opfylde danske sikkerhedsmæssige krav«, ændret til, at en fravigelse

af § 1, stk. 1, af skibstilsynet »skønnes rimelig og forsvarlig«. Der blev ende-

lig rykket rundt på ordstillingen, hvorved § 1, stk. 2, fik sin nuværende for-

mulering.

3.2.5. Opsamling angående den danske regulering

Det kan konstateres, at den danske lovgivning om skibes sikkerhed altid har

haft som et udgangspunkt, at lovgivningen alene fandt anvendelse på danske

skibe, men allerede i 1920-Skibstilsynsloven blev der indsat en bemyndigelse

til, at loven helt eller delvis kunne sættes i kraft for udenlandske skibe. Det

var således også ordningen i 1980-Skibssikkerhedsloven, som var gældende

på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen. Skibssikkerhedsloven om-

fattede som udgangspunkt kun danske skibe, men indeholdt en bemyndigelse

til, at industriministeren kunne fastsætte regler om, at loven og de i medfør af

loven udstedte forskrifter helt eller delvis skulle bringes til anvendelse på

udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, jf. lovens § 1,

stk. 2.

De på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen gældende regler om

søfartsmyndighedernes synsforretninger og om udstedelse af certifikater m.v.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

var fastsat i 1988-Bekendtgørelsen om syn og certifikater m.v., som i det væ-

sentlige videreførte reglerne i den tidligere bekendtgørelse om samme emne

fra 1981. 1988-Bekendtgørelsen (og den tidligere bekendtgørelse fra 1981)

indeholdt ingen angivelse af, hvorvidt bestemmelserne i bekendtgørelsen for-

uden danske skibe var rettet mod udenlandske skibe. Bekendtgørelsen frem-

trådte i denne forstand umiddelbart som værende flagblind, men måtte i over-

ensstemmelse med dens bemyndigelseslov forstås sådan, at den som ud-

gangspunkt kun fandt anvendelse på danske skibe.

Det var på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen reguleret i 1983-

Bekendtgørelsen, i hvilken udstrækning loven og de i medfør af loven ud-

stedte forskrifter, herunder 1988-Bekendgørelsen, også skulle finde anven-

delse på udenlandske skibe. 1983-Bekendtgørelsen var udstedt i medfør af

bemyndigelsesbestemmelsen i skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, og den in-

deholdt alene én kortfattet paragraf om, hvilke regler udenlandske skibe var

underlagt. Det var således i bekendtgørelsens § 1 fastsat, at skibssikkerheds-

loven og de i medfør af loven udstedte forskrifter fandt anvendelse på uden-

landske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, jf. stk. 1, medmindre

Statens Skibstilsyn (senere Søfartsstyrelsen) med hensyn til et udenlandsk

skib, der opfyldte de i dets hjemland gældende krav, havde skønnet, at det var

rimeligt og forsvarligt at fravige dette udgangspunkt, jf. stk. 2.

Trods formuleringen af 1983-Bekendtgørelsen, hvorefter skibssikkerheds-

loven og i medfør af denne udstedte bekendtgørelser som hovedregel skulle

finde anvendelse på udenlandske skibe, peger bekendtgørelsens forhistorie

og forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen i skibssikkerhedslovens §

1, stk. 2, som beskrevet ovenfor i retning af, at bekendtgørelsen skulle fortol-

kes og anvendes således, at skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven

udstedte forskrifter dog

ikke

skulle finde anvendelse i forhold til udenlandske

skibe, for så vidt det ville være i strid med Danmarks internationale forplig-

telser.

Ved en sådan klar modstrid mellem ordlyden af et regelsæt og de intentioner,

der ligger bag, opstår spørgsmålet om, hvordan regelsættet så skal fortolkes.

Det kan indledningsvis bemærkes, at reglen i 1983-Bekendtgørelsens § 1, stk.

1, efter dens ordlyd ville indebære, at samtlige fremmedflagede skibe, der gik

i fart fra Danmark, ville skulle synes, hvilket ikke ville være praktisk muligt.

Reglen måtte allerede af den grund formodes at skulle fortolkes indskræn-

kende. Selv om ordlyden danner et naturligt udgangspunkt for fortolkningen,

gælder endvidere nogle mere almindelige fortolkningsprincipper, som kan in-

debære, at en regel i en bekendtgørelse trods dens sproglige formulering må

fortolkes eller anvendes med sådanne forbehold, at den kommer i overens-

stemmelse med internationale forpligtelser:

For det første

skal en bekendtgørelses indhold være hjemlet i den bemyn-

digelsesbestemmelse, som er baggrund for udstedelse af bekendtgørelsen, og

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

ved fortolkningstvivl må bekendtgørelsen fortolkes under hensyn til bemyn-

digelsesloven. Når man skal tage stilling til, hvor langt bemyndigelsen i en

bemyndigelseslov rækker, må forarbejderne til loven inddrages. Det fremgik

af forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen i skibssikkerhedslovens § 1,

stk. 2, at der – ligesom det hidtil havde været tilfældet – ved udnyttelse af

bemyndigelsen skulle tages hensyn til de begrænsninger, som Danmarks for-

pligtelser over for andre stater måtte medføre.

For det andet

antages der at gælde et mere almindeligt formodningsprincip

i relation til forholdet mellem folkeret og dansk ret (dette princip inddeles

ofte i en fortolknings-, formodnings- og instruktionsregel), hvorefter dansk

ret normalt så vidt muligt skal søges fortolket og anvendt på en sådan måde,

at et brud på Danmarks internationale forpligtelser undgås. Dette må som ud-

gangspunkt også gælde ved fortolkning og anvendelse af en skønsmæssig

lovbestemmelse, som giver bemyndigelse til at udstede en bekendtgørelse –

ikke mindst, når det som i det foreliggende tilfælde ikke er indikeret i lovens

forarbejder, at et folkeretsbrud er intenderet, men tværtimod som flere gange

nævnt direkte er angivet i forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen, at

der skal tages hensyn til internationale forpligtelser. Konsekvensen af for-

modningsprincippet er, at selv en klar bestemmelse i en bekendtgørelse efter

omstændighederne må forstås med sådanne forbehold, at den kommer i over-

ensstemmelse med internationale forpligtelser. Vi bemærker, at det samme

ikke nødvendigvis havde gjort sig gældende, hvis det havde drejet sig om en

regel fastsat i en lov.

Vi finder på den baggrund, at 1983-Bekendtgørelsen trods bekendtgørel-

sens ordlyd må fortolkes og anvendes under hensyn til Danmarks internatio-

nale forpligtelser. Vi vender nedenfor under afsnit 5 tilbage til betydningen

heraf for forståelsen af 1988-Bekendtgørelsen og reglerne om havnestatskon-

trol i forhold til Scandinavian Star-sagen.

Vi finder imidlertid på dette sted anledning til at knytte en mere generel

bemærkning til 1983-Bekendtgørelsen, som efter vores opfattelse var uhel-

digt udformet. Det uheldige ved udformningen af 1983-Bekendtgørelsen var

navnlig, at man efter ordlyden måtte få indtryk af, at udenlandske skibe som

hovedregel var underlagt fuld synspligt, og kun efter en konkret vurdering

kunne undtages herfra, mens internationale forpligtelser, som det vil fremgå

nedenfor i afsnit 5, måtte føre til, at hovedreglen i realiteten var den modsatte.

Dette giver anledning til principielle overvejelser. Et hovedformål med en

bekendtgørelse af regler er, at de berørte skal kende deres retsstilling. Dette

kunne udenlandske skibe ikke efter bekendtgørelsen (der i øvrigt blev oversat

til engelsk). Hertil kommer i øvrigt, at søfartsmyndighedernes tilsynsopgaver

i forhold til udenlandske skibe på ingen måde fremstod klare efter bekendt-

gørelsen.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

3.3. Administrativ praksis m.v. for kontrol af udenlandske skibe

3.3.1. Fakta om ruter og antal syn

Spørgsmål om kontrol af fremmedflagede skibe opstår i relation til alle typer

af skibe, herunder passagerskibe. Der kan endvidere opstå spørgsmål om kon-

trol, både når skibene kort anløber dansk havn for at sejle videre, og når de

benytter danske havne til fast rutefart fra dansk havn til anden dansk havn

eller fremmed havn. For et skib, der ligger i fast rutefart fra dansk havn til

fremmed havn, kan det endvidere enten dreje sig om skibe under fremmed

flag, som tilhører den »anden havn«, eller der kan være tale om et tredjelands

flag.

Søfartsstyrelsen har i Notat om syn på udenlandske skibe af 12. august

1991 oplyst, at man anslog, at der dengang årligt anløb ca. 3000 udenlandske

skibe til dansk havn.

I industriministerens besvarelse den 28. maj 1990 af spørgsmål nr. 132,

136, 137 og 168 (alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg indgik en af Sø-

fartsstyrelsen udarbejdet opgørelse over antallet af registrerede passagerskibe

i ruter på danske havne og en oversigt over passagerskibsruter samt flagstats-

tilhørsforhold for de skibe, der besejlede ruterne. Af antalsoversigten frem-

går, at der den 14. maj 1990 var registreret i alt 191 passagerskibe, heraf 119

under dansk flag og 72 under fremmed flag. De fremmede flag var fra Vest-

tyskland, Sverige, Norge, Polen, Panama, Bahamas, Færøerne, Østtyskland,

Storbritannien og Finland. Alene 8 skibe var registreret under »bekvemme-

lighedsflag« (Panama: 5 og Bahamas: 3). Af ruteoversigten fremgår det, at

der på ca. 120 ruter alene sejlede skibe under bekvemmelighedsflag på 6 ru-

ter. Der var således tale om ganske få skibe, der sejlede i fast rutefart fra dansk

havn under bekvemmelighedsflag (om disse skibe, se nærmere nedenfor un-

der afsnit 3.3.5).

I industriministerens besvarelse den 18. maj 1990 af spørgsmål nr. 134

(alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg indeholdende en anmodning om

statistisk materiale vedrørende synsaktiviteter blev der henvist til et bilag med

oversigt over synsaktiviteter og budgetter, hvoraf fremgik de i finansloven

oplyste produktions- og ressourceforbrugstal for årene 1983-1989. Det frem-

går heraf, at der årligt er afviklet mellem 1.992 og 2.795 syn. Tidsforbruget

er opgjort til knap 52.000 timer på de 1.992 syn og knap 53.000 timer på de

2.795 syn. Havnestatskontrolsynene udgjorde en del af de afviklede syn. De-

res antal var steget fra 182 i 1983 til 581 i 1989.

Der foreligger ikke tal, som giver grundlag for at vurdere, om der generelt

er blevet foretaget havnestatskontrol af ca. 25 % af de udenlandske skibe.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Hvis der årligt er ankommet omkring 3.000 udenlandske skibe, er antallet af

udførte havnestatskontroller dog i underkanten af 25 %.

Det fremgår af Granskningsrapporten, s. 156, at ikke helt få af de havne-

statskontrollerede skibe er blevet tilbageholdt i Danmark. I 1989 drejede det

sig om 32 af de 581 skibe, som blev kontrolleret (ca. 5-6 %).

3.3.2. Organisation

På tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var skibsinspektionen for-

delt på 10 distriktskontorer rundt omkring i landet. Der var i årene op til ulyk-

ken overvejelser om grundlæggende omstruktureringer af Søfartsstyrelsen,

som afspejlet dels i SØST?R-rapporten fra 1989, dels i Distriktsudvalgets

rapport fra 1990, afgivet af Distriktsudvalget den 29. januar 1990 (Distrikts-

rapporten). Formålet med Distriktsudvalget var blandt andet at revurdere di-

striktskontorernes organisation og arbejdsopgaver set i lyset af klassifikati-

onsselskabernes (mulige) nye opgaver.

Rapportens anbefalinger om øget centralisering blev i vidt omfang fulgt,

sådan at der pr. 16. marts 1990 og med virkning fra 1. april 1990 var udpeget

to regionschefer for hhv. Region Vest og Region Øst. Det var forudsat, at den

nye distriktsorganisation skulle træde i kraft 1. juni 1990, men dette blev dog

forsinket. Vi lægger derfor til grund, at rapporternes beskrivelse af rutiner og

praksis på distriktskontorerne, som vi vil referere til nedenfor, har været dæk-

kende også på tidspunktet for ulykken.

3.3.3. Meddelelser, interne vejledninger m.v.

Vi har haft adgang til et eksemplar af den såkaldte A-bog (arbejdsbog). Det

fremgår af forordet, at A-bogen indeholdt en samling af love, bekendtgørelser

og retningslinjer m.v., der vedrører især synsarbejdet, og hensigten var, at

bogen skulle indeholde en væsentlig del af det materiale, som den synende

skibsinspektør måtte have brug for under sit daglige synsarbejde. Det fremgår

også, at A-bogen var udarbejdet alene til skibstilsynets interne brug, og at det

til synsinspektøren udleverede eksemplar af A-bogen var hans personlige ek-

semplar i den tid, han var ansat i skibstilsynet. Når tjenesten i skibstilsynet

ophørte, skulle A-bogen tilbageleveres. I det eksemplar af A-bogen, som vi

har haft adgang til, går forord og emneoversigt tilbage til 1983. A-bogen blev

løbende ajourført. Emne 11 i A-bogen har overskriften »Fremmede skibe«.

Dette emne synes at være blevet ajourført i april 1987. Under dette emne var

indsat 1983-Bekendtgørelsen i dansk og engelsk udgave, en meddelelse ind-

sat i maj 1985 om »Anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenland-

ske skibe«, en meddelelse om »Anvendelse af andre bestemmelser på uden-

landske skibe og havanlæg« og en vejleding indsat i november 1986 om »syn

på udenlandske passager-, last- og fiskeskibe, der medtager passagerer, samt

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

klubskibe og lignende der medtager personer ud over den egentlige besæt-

ning«.

Vi har modtaget Intern Meddelelse A. nr. 139 af 19. august 1987, der er

udsendt af Statens Skibstilsyn til samtlige skibsinspektører og er vedlagt et

dokument med overskriften »VEJLEDNING vedrørende afholdelse af syn på

udenlandske skibe«. I følgeskrivelsen er i overskriften anført »PSC-MANU-

ALEN, INTERN MEDDELELSE A. NR. 129«, og det er desuden anført

»Hoslagt fremsendes nye sider 1-4, der skal indsættes i Manualens kapitel 10.

Tilføjelsen i forhold til den nuværende tekst er markeret med en streg i ven-

stre margin«. Vi har spurgt Søfartsstyrelsen, om der med henvisningen til

»PSC-manualen« er tænkt på A-bogen, men det har hverken kunnet be- eller

afkræftes. Søfartsstyrelsen har oplyst, at »Paris MoU frem til ca. 2012, hvor-

efter PSC manualen blev elektronisk, har udgivet PSC manualer til PSC

skibsinspektører. Manualen har været selvstændige ringbind, som alene inde-

holdt Paris MoU procedurer m.v.«. Det er nærliggende at antage, at den

nævnte meddelelse skulle indsættes heri, jf. i øvrigt kort om PSC-manualen

omkring 1990 hos George Kasoulides, Paris Memorandum of Understanding:

A Regional Regime of Enforcement, International Journal of Estuarine and

Coastal Law 5, no. 3 (1990), s. 180-192 (183-184).

Vi har modtaget en oversigt over forskrifter m.v. kundgjort i »Skibstilsy-

nets Meddelelser« i perioden 30. marts til 30. december 1987 samt »Medde-

lelser fra Søfartsstyrelsen« i perioden 1. januar 1988 til 7. april 1990 – det

bemærkes, at i medfør af 1980-Skibssikkerhedslovens § 11, stk. 2, kunne Sta-

tens Skibstilsyn (senere Søfartsstyrelsen) bemyndiges til at udstede tekniske

forskrifter i henhold til loven, som skulle kundgøres i »Skibstilsynets Med-

delelser« (senere »Meddelelser fra Søfartsstyrelsen«). Vi har anmodet om

rundskrivelser fra Søfartsstyrelsen til skibsinspektører (og eventuelt andre) i

perioden 1. januar 1988 til 7. april 1990, men sådanne har ikke kunnet iden-

tificeres.

Af interesse for den foreliggende undersøgelse er navnlig meddelelse ind-

sat i A-bogen i maj 1985, hvoraf fremgår følgende om, hvordan 1983-Be-

kendtgørelsen skulle forstås:

»I medfør af bekendtgørelsen er der hjemmel til at stille krav til udenlandske skibe, ligesom

man i alvorlige tilfælde vil kunne drage en udenlandsk skibsfører eller reder til ansvar på

samme måde som føreren af eller rederen for et dansk skib.

Den grundlæggende holdning bag bekendtgørelsen er, at udenlandske skibe, der anløber

danske havne eller befinder sig på dansk søterritorium, som minimum skal opfylde kravene i

de gældende internationale konventioner, som måtte finde anvendelse på det pågældende skib

i kraft af dets størrelse, type eller fartsområde m.v. Det er med bekendtgørelsen således ikke

tanken, at udenlandske skibe skal opfylde ethvert dansk nationalt krav.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

De fleste konventioner indeholder regler om, at man for et udenlandsk skib, der i kraft af sin

størrelse, type og fartsområde m.v. er omfattet af konventionen, og såfremt flaglandet endvi-

dere har ratificeret den pågældende konvention, ikke kan stille krav, der går ud over konventi-

onens. Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, skal derfor fortsat forstås således, at det er konventio-

nen/konventionerne, der inden for deres område sætter den øvre grænse for de krav, der kan

stilles, selv om de nationale danske bestemmelser måtte gå videre end konventionens«.

Meddelelsen angik således de materielle krav, der var gældende for uden-

landske skibe og fremhævede navnlig, at disse skulle opfylde kravene i de

internationale konventioner, men – trods ordlyden af 1983-Bekendtgørelsen

– ikke nødvendigvis ethvert krav i de nationale danske regler.

Af interesse for den foreliggende undersøgelse er endvidere den vejled-

ning, der er vedlagt Intern Meddelelse A. nr. 139 af 19. august 1987. I vej-

ledningen gives retningslinjer for, hvordan havnestatskontrollen under 1982-

Paris MoU nærmere skal udføres. Af vejledningens pkt. 1.1. fremgår, at der

skal ske udvælgelse til syn »uden at der foretages diskrimination med hensyn

til, hvor det pågældende skib er registreret«. Det fremgår endvidere, at skibe,

»der kan udgøre en særlig sikkerhedsrisiko, som for eksempel olie-, gas- og

kemikalietankskibe samt skibe, hvor der nyligt er konstateret flere fejl og

mangler, [skal] gives prioritet«. Derudover anføres: »Endvidere bør passa-

gerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst én gang

årligt underkastes et syn«. Ifølge vejledningens pkt. 2.2 skal der som generel

regel ikke udføres havnestatskontrol, hvis en sådan kontrol er foretaget i en

anden havn inden for de sidste 6 måneder. Af pkt. 2.3. fremgår endvidere:

»Da havnestatskontrol principielt ikke kan foretages af flagstaten, kan MoU-

rapporter eller et ”Letter of Compliance” udstedt af flagstaten ikke friholde

det pågældende skib for at blive synet i 6 måneder efter udstedelsen«.

Vejledningen indeholder således i pkt. 1.1. en specifik regel angående kon-

trol af passagerskibe i fast rutefart »på eller mellem« danske havne og fore-

skriver årligt syn af disse. Det specificeres ikke, hvornår disse årlige syn skal

finde sted, herunder om det første syn skal finde sted, inden et skib sættes i

fart.

3.3.4. Oplysninger i efterfølgende folketingsbesvarelser

Der blev i tiden efter Scandinavian Star-katastrofen stillet en række folke-

tingsspørgsmål angående regler og praksis for afvikling af skibssyn.

Af industriministerens besvarelse den 18. maj 1990 af spørgsmål nr. 128

(alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg vedrørende Søfartsstyrelsens in-

struks til Skibstilsynet fremgik følgende om udenlandske skibe i dansk rute-

fart:

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

»Udenlandske passagerskibe i dansk rutefart har synstermin som svarende til danske passager-

skibe, ligesom hovedsubstansen af synets indhold svarer til det, der er gældende for danske

skibe.

Periodiske syn på udenlandske passagerskibe udføres af det pågældende skibs flagland eller

af en organisation, der af flaglandet er bemyndiget til at foretage inspektion og syn på flaglan-

dets vegne.

Søfartsstyrelsen har derudover tilstræbt, at syne udenlandske passagerskibe en gang om året

under havnestatskontrolordningen.

Der er imidlertid allerede nu indført en ny praksis med havnestatssyn på passagerskibe i fast

rutefart på Danmark, idet skibene nu bliver synet, i forbindelse med at de går i rutefart mellem

danske og udenlandske havne. Omfanget af ovennævnte syn bliver i princippet det samme som

omfanget af periodiske hovedsyn på danske passagerskibe.

Den 1. juni 1990 træder der endvidere en ny teknisk forskrift i kraft om kontrol af udenland-

ske passagerskibe, i henhold til hvilken de nævnte skibe skal være godkendte af Søfartsstyrel-

sen inden de sættes i fart«.

3.3.5. Arkivmateriale om syn af skibe i fast rute

Med henblik på at kunne vurdere praksis for syn af skibe i fast fart har vi

anmodet Erhvervsministeriet og Søfartsstyrelsen om fremskaffelse af materi-

ale vedrørende syn af og tilladelser til følgende skibe, som sejlede i fast fart

fra dansk til fremmed havn under tredjelands flag i tiden forud for Scandina-

vian Star-katastrofen: 1) Scandinavia, ruten København-Oslo fra 1983, 2)

Sardinia Nova, ruten Frederikshavn-Oslo fra 1989, 3) Travemünde Link I og

Falster Link, ruten Gedser-Travemünde fra 1988, 4) Freya II, ruten Gråsten-

Langballigau, 1981-1990, 5) Svea Viking, ruten Kappeln-Sønderborg 1975

og ruten Malmö-København 1988 (?), 6) Westerland, ruten Kappeln-Sønder-

borg, 1983 (?), 7) Atlantis II, ruten Kappeln-Sønderborg, 1972-1996, 8) At-

lantis III, ruten Kappeln-Sønderborg, 1982-1987.

Anmodningen blev i e-mail af 16. juli 2021 fra Søfartsstyrelsen besvaret på

følgende måde:

»Søfartsstyrelsen har foretaget en gennemgang af vores journaler og nedenfor følger en gen-

nemgang af resultatet heraf.

Vedhæftet er et notat af 22. juni 2020 om undersøgelse i Rigsarkivet vedr. SCANDINA-

VIAN STAR m.v. samt Rigsarkivets svar af 3. juli 2020, der konkluderer, at de såkaldte U-

sager vedr. udenlandske skibe ikke er bevaret.

De fysiske U-sager eksisterer således ikke længere – ej heller registreringerne. De blev alle

i forbindelse med nedlæggelse af det fysiske arkiv i Vermundsgade destrueret efter aftale med

Rigsarkivet ca. 2004. For alle registreringer i Søfartsstyrelsens journal før 1999 gælder, at sa-

gerne var fysiske – og der findes derfor nu kun registreringer i journalen, men ingen elektroni-

ske filer«.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Der oplistes herefter de registreringer, der i journalen er fundet på de pågæl-

dende skibe, men alt nævnt materiale relaterer sig til tiden efter Scandinavian

Star-katastrofen. Det fremgår af Søfartsstyrelsens Notat om undersøgelse i

Rigsarkivet vedr. SCANDINAVIAN STAR m.v. af 22. juni 2020, at Søfarts-

styrelsen selv med assistance fra Rigsarkivet har gennemført en større under-

søgelse af, hvorvidt der kunne skaffes dokumentation for foretagne syn og

kontroller af fremmedflagede skibe forud for 1990, herunder foretaget ma-

nuel gennemgang af et antal arkivkasser, dog uden resultat.

På baggrund af ovenstående konkluderer vi, at der i dag ikke findes arkiv-

materiale angående syn og tilladelser fra den relevante periode. Der kan såle-

des ikke ad denne vej identificeres et »papirspor«, der afspejler praksis om-

kring afholdelse af syn og eventuelt udstedelse af tilladelser til udenlandske

skibe i perioden, hverken til skibe der sejlede under tredjelandsflag eller andet

fremmed flag.

3.3.6. Oplysninger om konkrete skibe

Selv om der ikke findes arkivmateriale angående afholdte syn i den pågæl-

dende periode, er vi blevet præsenteret for oplysninger om to af de oven-

nævnte skibe, der sejlede under fremmede flag fra dansk havn i perioden, og

som skal være blevet synet, inden de gik i fart. Det drejer sig om de følgende

to skibe:

Scandinavia, ruten København-Oslo fra 1983

En avisartikel i Information 10. januar 2022 bringer et interview med den

daværende overstyrmand på skibet Scandinavia, som sejlede under Bahamas

flag på ruten København-Oslo fra 1983. Den daværende overstyrmand oply-

ser, at han og hans kaptajn begge husker, at repræsentanter for Statens Skibs-

tilsyn var til stede på kajen, da krydstogtskibet ankom til København i 1983,

og at de kom om bord og foretog syn af skibet. De tjekkede i den forbindelse

»det, som man tjekker i forbindelse med et årligt syn«. Som eksempel peges

på, at besætningens kabiner ikke måtte ligge under bildækket, når skibet

skulle sejle med dansk besætning. Skibet var ifølge den daværende overstyr-

mand næsten nyt og godkendt flere gange af klassifikationsselskab, flagstat

og US Coast Guard inden for de seneste 15-16 måneder, før det kom til Kø-

benhavn. Hverken den daværende overstyrmand eller kaptajn kan ifølge in-

terviewet i dag huske, at skibstilsynet udstedte fartstilladelse til skibet, som

skulle gælde rutefarten Købehavn-Oslo, men husker derimod passagercerti-

fikat udstedt af Bahamas High Commission i London. Tidligere formand for

Sømændenes Forbund, Henrik Berlau, oplyser i artiklen, at han også var til

stede ved synet, og at han husker, at der også blev udstedt fartstilladelse.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Sardinia Nova, ruten Frederikshavn-Oslo fra 1989

Skibet sejlede på ruten under italiensk flag en kort periode, inden Scandina-

vian Star blev indsat. Under straffesagen har tidligere skibsinspektør og chef

for distriktskontoret i Frederikshavn som vidne forklaret, at kontoret havde

foretaget kontrol af skibet Sardinia Nova, inden det blev indsat. Kontoret var

blevet tilkaldt af rederiet, der havde chartret skibet. Der forefindes endvidere

en kopi af synsrapporten vedrørende disse syn, som 26. august 1992 efter

anmodning er blevet fremsendt fra Søfartsstyrelsen til journalist Jan Harem.

Synsrapporten har overskriften: »Report on Inspection in Accordance with

the Memorandum of Understanding on Port State Control«. Det fremgår af

rapporten, at to forhold blev påpeget som mangler, og kaptajnen blev anmo-

det om at sørge for udbedring af forholdene inden for en uge. Det er oplyst,

at den person i rederiet, der kontaktede kontoret om syn, var Ole B. Hansen.

Det kan bemærkes, at det for Sardinia Nova afviklede syn var kategoriseret

som en havnestatskontrol, men at synet i realiteten synes at være gået videre

end til kontrol af udenlandske certifikater, uden at der er gjort bemærkninger

om, at der forelå åbenbare grunde (»clear grounds«) herfor. Dette harmonerer

med beskrivelsen givet af den daværende overstyrmand i relation til synet af

Scandinavia og i øvrigt også med beskrivelserne i Granskningsrapporten af,

hvordan havnestatskontrol i andre jurisdiktioner har været praktiseret som en

videregående kontrol end blot certifikatkontrol.

Vi har endvidere kunnet udlede oplysninger om følgende skibe:

Trailer Express og Tucker Express - Korsør-Nyborg (Vognmandsruten) fra

1983/84

Skibene sejlede ifølge vidneforklaring afgivet under straffesagen af davæ-

rende vicedirektør i Søfartsstyrelsen under panamansk flag med udenlandsk

certifikat. Ved indsættelsen havde de udenlandsk tilladelse til at sejle med 36

passagerer, men det danske skibstilsyn tillod kun, at skibene sejlede med 12

passagerer. Der blev foretaget løbende kontrol af skibstilsynet. Ejeren, Ole B.

Hansen, søgte på et tidspunkt om tilladelse til medtagelse af flere passagerer,

men fik afslag af skibstilsynet.

Det fremgår af Søfartsstyrelsens Notat om undersøgelse i Rigsarkivet vedr.

SCANDINAVIAN STAR m.v. af 22. juni 2020, at man ved gennemgangen

har fundet et eksempel på et udenlandsk flaget fragtskib (Panama), dvs. et

fragtskib uden status som passagerskib, der blev synet af Statens Skibstilsyn,

før det i 1984 gik i fart på ruten Korsør-Nyborg. Det må formodes, at der har

været tale om et af ovenstående skibe. Om Vognmandsruten fremgår det i

øvrigt i en artikel i Fyens Stiftstidende fra 2003 under overskriften »Færge-

fart: Tysker har skrevet imponerende bog om Vognmandsrutens historie«, at

det var Ole B. Hansen og Henrik Johansen, der stod bag denne rute. Ruten

påkaldte sig en del opmærksomhed, blandt andet fordi der skete uheld både i

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

1985, 1986 og i 1989, hvor en person omkom. Endvidere blev Ole B. Hansen

i 1987 tiltalt for at have sejlet med for mange passagerer.

Det fremgår endvidere af det nævnte notat, at man ved manuel gennemgang

af arkivmateriale har fundet oplysninger om syn af polske passagerskibe mel-

lem København og Polen og på ruten Rønne-Ystad. Det fremgår imidlertid

ikke, om der er tale om syn forud for idriftsættelsen.

3.3.7. Interviews

Som led i undersøgelsen har vi foretaget en række interviews med personer,

der på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var ansat som skibsin-

spektører under Søfartsstyrelsen samt andre aktører, der har haft relateret ar-

bejde eller været berørt af ulykken. Formålet med interviewene har været at

opnå en forståelse for, hvordan syn og kontrol med skibe dengang blev afvik-

let i praksis. Det fremgår af en oversigt over ansatte under Søfartsstyrelsens

organisation i april 1990, at der på det tidspunkt på distriktskontorerne var

omkring 45 ansatte skibsinspektører. Søfartsstyrelsen har oplyst, at man i dag

alene ligger inde med aktuelle kontaktdetaljer på de tidligere skibsinspektø-

rer, som man kontaktede i forbindelse med den i 2016 gennemførte undersø-

gelse. Vi har derudover konstateret, at en del af de daværende skibsinspektø-

rer ikke lever længere, og andre ikke har været kontaktbare. Af ressource-

mæssige årsager har vi endvidere især koncentreret os om at opsøge tidligere

skibsinspektører på distriktskontoret i Frederikshavn og regionschefen for

området med kendskab til lokale forhold samt skibsinspektører på hovedkon-

toret med kendskab til forholdene mere generelt. Der har ikke været tale om

vidneafhøringer i teknisk forstand, men alene uformelle interviews på frivil-

lig basis.

Under de foretagne interviews har vi fået oplyst, at udenlandske skibe, der

skulle ankomme i dansk havn, ikke på forhånd skulle melde dette til Søfarts-

styrelsen. Der foregik således ingen central registrering af sådanne indkom-

mende skibe. Skibets ankomst blev ofte alene anmeldt af skibet til det lokale

havnekontor, der sørgede for det praktiske. Der var ikke i almindelighed prak-

sis for, at det lokale havnekontor informerede det lokale skibstilsynskontor

om ankomne skibe. Skibstilsynskontoret kunne derimod tage kontakt til hav-

nekontoret for at forhøre sig om, hvilke skibe man havde liggende.

Skibsinspektørerne foretog syn og kontrol af skibe ved deres lokale di-

striktskontor, men blev også udsendt til at foretage syn af eksempelvis ny-

byggede skibe andre steder i Danmark eller af danske skibe i udlandet. Der

var dog altid bemanding på de lokale distriktskontorer i almindelig arbejdstid.

Et hovedsyn af et større skib med henblik på certificering kunne nemt tage et

par dage. Der var en kvote for, hvor mange skibe der årligt skulle udtages til

havnestatskontrol (25 % af alle individuelle anløb), og det var op til de enkelte

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

skibsinspektører at udvælge, hvilke skibe der skulle underkastes havnestats-

kontrol. Der kunne være perioder på året, hvor der var tid til at gennemføre

mange havnestatskontroller, og perioder, hvor man havde andre opgaver.

Man skulle ringe til kontoret i København for at få oplyst, om skibet af andre

havde været udtaget til havnestatskontrol inden for de seneste 6 måneder, idet

skibet i så fald var »fredet« (se hertil også afsnit 3.1.2 om ordningen i 1982-

Paris MoU). Nogle skibsinspektører har oplyst, at der var forskellig praksis

for udvælgelsen, idet nogle ville vælge skibe, man på forhånd vidste var upro-

blematiske, idet undersøgelsen så kunne foretages hurtigere, hvorved man

kunne leve op til kvotekravet, mens andre også udtog skibe, de formodede

var problematiske. Nogle valgte endvidere at aftale med skibet, at man frem

for at underkaste det en formel kontrol med det samme ville komme igen en

anden gang, hvis man hurtigt kunne konstatere, at skibet ikke var i orden.

Nogle skibsinspektører har givet udtryk for, at havnestatskontrol alene var

certifikatkontrol, mens andre har beskrevet havnestatskontrollen som videre-

gående.

Med hensyn til udenlandske passagerskibe har nogle skibsinspektører givet

udtryk for, at disse ikke var så meget i søgelyset ved udvælgelsen til havne-

statskontrol, da de jo som oftest kom fra vores nabolande, herunder især

Norge og Sverige, hvor man vidste, »at tingene var i orden«. Passagerskibe,

der sejlede under bekvemmelighedsflag begyndte først at dukke op i

1980’erne, og der var få af dem (se dog afsnit 3.3.5 om eksempler fra

1970’erne). En skibsinspektør fra distriktskontoret i Frederikshavn har op-

lyst, at man altid ville syne et skib under bekvemmelighedsflag og et skib, der

havde fået anmeldelser. Scandinavian Star ville således være blevet synet,

hvis der havde været kendskab til det.

Fra anden side er det oplyst, at det var almindelig praksis at foretage kontrol

af passagerskibe, inklusive udenlandske skibe, inden de gik i fast fart. Det er

også blevet fremført, at også fremmedflagede skibe skulle have en »fartstil-

ladelse«, før de kunne sejle.

3.3.8. Andre oplysninger om praksis

Oplysninger i Distriktsrapporten bekræfter indtrykket fra interviews af en de-

central synsorganisation. Rapporten indeholder beskrivelser og observationer

om den hidtidige organisation og rutiner. Det anføres blandt andet (s. 6): »Er-

faringerne viser, at hvert distriktskontor har nok i sig selv… man udvikler

egne procedurer og rutiner… man… kommunikerer [ikke] i nævneværdig

grad med nabodistriktet eller andre distrikter om faglige spørgsmål, hvorfor

brugerne oplever en restriktiv synspraksis i et distrikt og en mere liberal i et

andet«. Og videre: »Endvidere gælder, at varigheden af og kvaliteten af et

udført syn suverænt afgøres af den synende skibsinspektør...«. Og videre:

»Der har således ikke eksisteret en funktion eller stilling, hvis ansvar det er

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

at koordinere arbejdet mellem distrikterne og at udvikle ensartet synspraksis

eller arbejdsmetode kontorerne imellem, ligesom der ikke har været udstuk-

ket rammer eller normer for synsafvikling og for kvaliteten heraf«.

Det fremgår også, at der på dette tidspunkt først for relativt nylig var truffet

beslutning om at udarbejde synsskemaer og synsvejledninger som overord-

nede styringsværktøjer, og der stilles i rapporten forslag om betydelig udbyg-

ning af skemaerne (s. 15 ff.).

Det anføres (s. 7), at man forestiller sig, at landet fremover inddeles i Re-

gion Øst og Region Vest med to regionschefer, men at det stadig er tanken,

at kontorerne kan fungere som »selvstyrende grupper«.

Det anføres (s. 19): »Som nævnt andetsteds i denne rapport og i SØST?R

’89 tilrettelægges og udføres syn vidt forskelligt ved de forskellige kontorer«.

Og videre »Det er almindeligt kendt, at skibene i dag – især de mindre – ge-

nerelt ikke er er klar til syn, når styrelsen møder op til selv anmeldte syn. …

Alt med det resultat, at det første besøg skal følges op af et andet og måske et

tredje besøg – og uden særlige konsekvenser for skibet eller dets ejer«. Man

finder det endvidere »uhensigtsmæssigt, at dokumentationen for et omfat-

tende syn kan indskrænkes til en indførelse i skibets tilsynsbog a la ”dags

dato foretaget periodisk hovedsyn med tilfredsstillende resultat”« (s. 19).

I referatet fra et møde den 20. juli 1990 afholdt af Granskningsudvalget

med deltagelse af daværende direktør for Søfartsstyrelsen samt regionschef,

Region Vest, fremgår følgende om praksis for havnestatskontrol:

»Danmark arbeider for å nå målet på at 25% av fremmede skip som anløper

Danmark blir kontrollert. Ved kontrollen vil det være en avveining mellom

hvor mange skip man greier å kontrollere og hvor grundig kontrollen er«. Det

blev endvidere præciseret, at »det ikke var noen politikk eller instruksjoner

på dette området. I det alt vesentlige er det spørsmål om hvilke skip som til

enhver tid er inne og hvilke inspektører som har tid. Ut over dette er det opp

til den enkelte inspektør å avgjøre hvilke skip han ønsker å inspisere. Et lite

unntak må gjøres; Søfartsstyrelsen har bedt om at alle utenlandske pas-

sasjerskip som går i rute skal inspiseres én gang i året«. Det hedder videre:

»Det offentliggjøres statistikk over hvilke land de skipene som tilbakeholdes

kommer fra…ikke sjelden… [er det] … fra land der det bare er tilsyn fra

klasseselskaper«. Endelig hedder det: »Utvalget spurgte om rederiet i seg selv

var en grunn til at skipet burde inspiseres. Funder fortalte her litt om utvik-

lingen av Vognmandsruten som rederi. Dette hadde vært et rederi med klart

useriøse trekk, men rederiet hadde forbedret seg hele tiden. Det var ikke noe

direkte ved rederiet som tilsa at skipet burde kontrolleres straks«.

I skrivelse af 18. august 1992 fra daværende direktør for Søfartsstyrelsen til

Politimesteren på Frederiksberg oplyses, at det var almindelig praksis at af-

holde havnestatskontrol inden længe efter indsættelsen af et nyt skib. Der var

i det konkrete tilfælde ingen indikationer for at foretage synet straks. Disse

formuleringer genfindes i en skrivelse af 9. juli 1990 fra distriktschefen ved

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

distriktskontoret i Frederikshavn til Søfartsstyrelsens direktør, som gengives

i afsnit 4.

3.3.9. Oplysninger om daværende praksis i andre lande

Det er i Granskningsrapporten, s. 156 ff., oplyst, at havnestatskontrollen i

Danmark, Norge og Sverige blev udøvet på nogenlunde samme måde, og at

dette i øvrigt også var i overensstemmelse med den måde, hvorpå havnestats-

kontrollen blev udøvet i de andre europæiske lande, som havde tilsluttet sig

1982-Paris MoU. I UK havde man derimod som reaktion på et uheld i 1987

med passagerskibet Herald Free Enterprise, der sejlede under britisk flag på

en rute mellem Belgien og UK, hvor 197 personer omkom, væsentlig skærpet

kontrollen med passagerskibe og herunder også strammet havnestatskontrol-

reglerne betydeligt.

I UK var der således indført et system, hvorefter ethvert passagerskib i fast

fart fra britisk havn som udgangspunkt skulle gennemgå grundig britisk kon-

trol og udstyres med britisk certifikat for maksimum passagerantal. Der var

indgået gensidige anerkendelsesaftaler med en række nabolande, og realiteten

i ordningen var derfor, at den sikrede udvidet kontrol med skibe, der sejlede

under tredjelandsflag (bekvemmelighedsflag).

I USA var der indført et generelt krav om grundigt syn i USA af alle pas-

sagerskibe, der gik i fast fart fra amerikansk havn.

3.3.10. Tidligere vurderinger af administrativ praksis

I Granskningsrapporten anførte man følgende om havnestatskontrollen i Dan-

mark og Norge:

»Det er klare svakheter ved den havnestatskontroll som har vært praktisert i Danmark og

Norge. Der er en rekke forhold som tilsier en vesentlig omlegging i retning av hyppigere og

grundigere kontroller, og da også av besetningens evne til å utføre sikkerhetsmessig viktige

oppgaver« (s. 160).

Man anførte endvidere:

»Havnestatskontrollen som har vært praktisert i Danmark og Norge, har vært på linje med dette

systemet [SOLAS og 1982-Paris MoU], og derfor, som nevnt, i det vesentlige i samsvar med

den havnestatskontroll som trolig har vært utført i en rekke andre land. Dette gjør det etter

utvalgets mening forståelig at der ikke skjedde noen omlegging av havnestatskontrollen i Dan-

mark og Norge, men det kan etter utvalgets mening ikke helt frita norske og danske myndighe-

ter for kritikk. Det må være sjøfartsmyndighetenes plikt å registrere det kontrollbehov som

foreligger og, innenför det spillerom regelverket gir, utforme en kontroll som ivaretar dette

behovet. At andres kontroll også er lite tilfredsstillende, gir en forklaring på at kontrollen ikke

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

er lagt om, men dette kan ikke frita for plikt til å søke å rette på de mangler som foreligger« (s.

161).

Granskningsudvalgets vurderinger baserede sig blandt andet på oplysninger

indhentet fra udenlandske søfartsmyndigheder, herunder Søfartsstyrelsen i

Danmark, jf. det ovenfor omtalte mødereferat af 20. juli 1990 samt brev af

16. november 1990 fra Søfartsstyrelsen til Granskningsudvalget. Søfartssty-

relsen har også efterfølgende i orientering til industriministeren forholdt sig

til kritikken, jf. Notat fra januar 1991 vedrørende Granskningsudvalgets rap-

port om ulykken om bord på »Scandinavian Star«

(

vedlagt notat I med resume

af rapporten og Søfartsstyrelsens bemærkninger hertil samt notat II vedrø-

rende havnestatskontrol).

3.3.11. Opsamling angående administrativ praksis m.v.

Interne retningslinjer angik syn af fremmede skibe generelt under havnestats-

kontrolordningen. Det fremgår alene, at udvælgelse til stikprøvekontrol ge-

nerelt skulle foretages uden diskrimination, og at skibe, hvor der for nylig er

konstateret flere fejl og mangler, skal gives prioritet. De interne retningslinjer

foreskrev ingen udtrykkelig pligt til at syne passagerskibe under fremmed

flag i fast rutefart fra dansk havn, inden de blev sat i fart. Det fremgår alene,

at sådanne skibe mindst én gang årligt skulle underkastes et syn. Vi bemær-

ker, at det ville være naturligt at forstå den nævnte vejledning af 19. august

1987 således, at udenlandske passagerskibe i regelmæssig rutefart på eller

mellem danske havne normalt burde kontrolleres første gang, inden skibet

blev sat i fart, eller i hvert fald på et tidligt tidspunkt derefter, og dernæst

mindst en gang om året. Det har imidlertid ikke været muligt at få afdækket,

om vejledningen er blevet forstået således, og om vejledningen i det hele taget

har været efterlevet i praksis.

Retningslinjerne for havnestatskontrol udelukker ikke, at der kan have dan-

net sig en fast praksis, hvorefter man synede fremmedflagede skibe, inden de

sattes i fast fart fra dansk havn. Der findes imidlertid intet papirspor på disse

skibe eller andre skibe, der sejlede i perioden, og det er derfor ikke muligt på

dette grundlag at dokumentere en fast praksis. Der er alene konkrete oplys-

ninger om forudgående kontrol af to passagerskibe fra perioden og muligvis

et fragtskib.

Det fremgår af en synsrapport, at det ene passagerskib, Sardinia Nova, er

blevet underkastet en havnestatskontrol inden indsættelse. Denne havnestats-

kontrol er tilsyneladende gået ud over rent certifikationssyn. Interviews med

personer involveret i indsættelsen af Scandinavia, der sejlede under Bahamas

flag, København-Oslo, tyder på, at en lignende videregående kontrol inden

indsættelse også er blevet udført i dette tilfælde.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Havnestatskontrol kan således i praksis have været gennemført på en måde,

der rakte noget ud over certifikatkontrol, og der kan blandt nogle aktører have

dannet sig et indtryk af, at der blev foretaget »hovedsyn« af fremmedflagede

skibe.

Der er under de gennemførte interviews og i øvrigt fremkommet oplysnin-

ger, der trækker i forskellige retninger med hensyn til praksis. Også på grund-

lag af interviews må det konkluderes, at det ikke kan afvises, at der har været

en praksis for (videregående) syn af disse skibe, men at der omvendt ikke er

tilstrækkeligt grundlag for at fastslå en sådan generel praksis.

Endvidere er der noget, der tyder på, at der meget vel kan have været for-

skellig praksis ved de forskellige kontorer, jf. herved oplysningerne i Di-

striktsrapporten. Selv om det således skulle være muligt at påvise en fast prak-

sis for syn af udenlandske passagerskibe ved nogle kontorer, ville dette ikke

uden videre kunne betragtes som en generel praksis i Søfartsstyrelsen (og tid-

ligere Statens Skibstilsyn), når det indtil distriktsreformen var accepteret, at

der ikke blev koordineret eller tilstræbt en ensartet praksis mellem konto-

rerne.

Samlet har vi således ikke grundlag for at fastslå, at der har eksisteret en

fast praksis for at syne eller kontrollere fremmedflagede skibe, inden de blev

sat i fast fart fra en dansk havn.

3.4. Forsvarlig myndighedsadfærd m.v.

3.4.1. Generelt om uskrevne retsregler om tilsyns- og undersøgelsespligt

samt forsvarlig myndighedsadfærd

Danske myndigheder er tillagt kontrol- og tilsynsopgaver på mange retsom-

råder. Der er forskel på reguleringen på de enkelte retsområder, og omfanget

og indholdet af en myndigheds kontrol- og tilsynsforpligtelse må i første

række bestemmes ud fra en fortolkning af de relevante regler i overensstem-

melse med sædvanlige fortolkningsprincipper, dvs. i lyset af deres ordlyd,

formål, forarbejder og praksis.

En myndigheds kontrol- og tilsynsopgaver kan være relativt præcist fast-

lagt i lovgivning m.v., se til eksempel de i afsnit 3.2.3 omtalte regler i 1988-

Bekendtgørelsen, som foreskrev, at skibe over en vis størrelse skulle gen-

nemgå et hovedsyn og godkendes af Søfartsstyrelsen, inden de gik i fart, og

derudover indeholdt regler om periodiske syn. I andre tilfælde er regler om

kontrol og tilsyn vage og ubestemte og giver ikke nærmere anvisning på til-

synets omfang og indhold. På nogle områder er der ikke i lovgivning m.v.

fastsat udtrykkelige regler om kontrol og tilsyn, men desuagtet må det anta-

ges, at den myndighed, som administrerer en lov, kan have en pligt til at føre

et vist tilsyn med, at loven overholdes, og til at reagere, hvis myndigheden

bliver opmærksom på et ulovligt forhold.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Forvaltningsmyndigheders virksomhed er ikke alene reguleret i skrevne

regler. Der gælder tillige en række uskrevne forvaltningsretlige grundsætnin-

ger. Disse grundsætninger må – navnlig hvor den relevante lovgivning m.v.

ikke indeholder præcise anvisninger – indgå i vurderingen af rækkevidden af

en myndigheds tilsynsforpligtelser. I det følgende omtales mere generelt

spørgsmålet om uskrevne regler om tilsyns- og undersøgelsespligt samt for-

svarlig myndighedsadfærd, idet vi også vil inddrage betydningen af disse reg-

ler, når vi skal vurdere, i hvilken udstrækning Søfartsstyrelsen på tidspunktet

for indsættelsen af Scandinavian Star på ruten Frederikshavn – Oslo i 1990

havde pligt til at foretage kontrol af udenlandske skibe.

De mest udførlige overvejelser om omfang og indhold af myndigheders

tilsynspligt fandtes på daværende tidspunkt i betænkning nr. 981/1983 om

håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen (retshåndhævelsesbetænknin-

gen), der førte til ændring af tilsynsbestemmelser i en række miljø- og

planlove, jf. navnlig betænkningens side 41-44. Overvejelserne i retshån-

dhævelsesbetænkningen har siden i det væsentlige fået tilslutning, jf. f.eks.

vejledning nr. 9392 af 1. maj 2007, afsnit 2.1, og betænkning nr. 1553/2015,

s. 343 f., og se i øvrigt også f.eks. forudsætningerne om det kommunale til-

syns sagsrejsning blandt andet F.T. 2002-03, tillæg A, s. 5658 og 5694, samt

betænkning nr. 1395/2000, s. 105 og 234 ff., og den udtrykkelige fravigelse

af det almindelige udgangspunkt ved F.T. 2016-17, tillæg A, s. 5-7 og 11. Der

har de senere år i nordisk forvaltningsretlig litteratur været øget opmærksom-

hed på spørgsmål om forsvarlig myndighedsadfærd m.v., jf. navnlig Erik

Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, 2018, der så vidt ses er den første bog

dedikeret til emnet.

En myndighed vil være forpligtet til at reagere og rejse en sag, hvis myn-

digheden

bliver opmærksom på et ulovligt forhold

inden for sit myndigheds-

område. Dette gælder i hvert fald, for så vidt angår ulovligheder af alvorligere

karakter. En myndighed er således som udgangspunkt ikke alene berettiget,

men også forpligtet til at forvalte og håndhæve regler inden for sit myn-

dighedsområde. Hvis en myndighed ved anmeldelse eller på anden måde bli-

ver opmærksom på, at der med en

vis sandsynlighed

foreligger et ulovligt

forhold, har myndigheden en pligt til foranstalte undersøgelse heraf. Dette

følger af undersøgelsesprincippet, hvorefter forvaltningsmyndigheder har

pligt til at sikre, at en sag er tilstrækkeligt oplyst.

Udstrækningen af myndighedernes undersøgelsespligt beror på den enkelte

sag. Det må i almindelighed antages, at kravene til undersøgelsens udstræk-

ning og sikkerheden for de relevante oplysningers rigtighed øges, jo mere

betydningsfulde eller indgribende afgørelser, der er tale om, jf. f.eks. om-

budsmandens udtalelse i FOB 2006.480 om flyvesikkerhed. Dette må som

omtalt nedenfor antages at følge af almindelige krav om forsvarlig forvalt-

ning.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

En tilsynsmyndighed har ikke kun pligt til at reagere, når der kan konsta-

teres eller der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold, som

ikke er af underordnet betydning. Der kan også bestå forpligtelser til at

tilret-

telægge tilsynet på en sådan måde, at myndigheden bliver opmærksom på

ulovlige forhold.

Det blev blandt andet eksemplificeret i retshåndhævelsesbe-

tænkningen fra 1983, jf. straks nedenfor. Selv om myndigheder har et vidt

skøn med hensyn til tilsyns tilrettelæggelse og omfang, blev det i betænknin-

gen lagt til grund, at der i kraft af uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger

gælder visse rammer. Det hedder således i betænkningen:

»På den ene side er der ikke pligt til at tilrettelægge et systematisk, regelmæssigt tilsyn. På den

anden side har myndigheden pligt til at foretage nærmere undersøgelser, hvis der modtages

klager eller andre henvendelser, som ikke er åbenbart grundløse, eller hvis myndigheden på

anden måde får en konkret begrundet mistanke om ulovlig adfærd.

Inden for de rammer, som sættes af udtrykkelige forskrifter om tilsynets udøvelse, må det

efter almindelige forvaltningsretlige regler i vid udstrækning være overladt til vedkommende

myndighed at bestemme tilsynets tilrettelæggelse og omfang. Det vil dog følge af det alminde-

lige krav om forsvarlig administration, at en myndighed er forpligtet til at foretage konkrete

eftersyn til konstatering af, om et påbud eller forbud er efterkommet, samt når fastsatte betin-

gelser for en tilladelse eller godkendelse har et indhold, der indicerer behov for et tilsyn “i

marken”. Og det er en selvfølge, at det almindelige krav om forsvarlig administration udløser

skærpede krav til omfanget af myndighedens undersøgelsespligt i tilfælde, hvor der er konsta-

teret eller må befrygtes alvorlige skadevirkninger af en handling, f.eks. på miljøområdet ved

akutte forureninger. Endvidere kan forarbejderne til den pågældende lov medføre en begræns-

ning af vedkommende myndigheds relative frihed til at bestemme tilsynets tilrettelæggelse og

omfang«.

Dette må overordnet antages at være en dækkende beskrivelse af retstilstan-

den både i 1980’erne og siden. I mangel af særlig regulering er det i vid ud-

strækning overladt til vedkommende myndighed at bestemme et tilsyns til-

rettelæggelse og omfang, men krav om

forsvarlig forvaltning

sætter visse

grænser. Krav om forsvarlig forvaltning må også antages at udløse en skærpet

undersøgelsespligt i tilfælde, hvor der kan være knyttet alvorlige skadevirk-

ninger til en handling.

Krav om forsvarlig forvaltning kan række ud over normer om god forvalt-

ningsskik, idet krav om forsvarlig forvaltning i visse sammenhænge anses for

egentlige retlige krav til forvaltningen, f.eks. henvises i Tamilsagen til »al-

mindelige forvaltningsretlige grundsætninger om forsvarlig sagsbehandling«,

jf. også nedenfor. Der kan i øvrigt være nær sammenhæng mellem krav om

forsvarlig forvaltning og andre almindelige forvaltningsretlige grundsætnin-

ger, herunder undersøgelsesprincippet og magtfordrejningsgrundsætningen

(dvs. kravet om saglig forvaltning). Krav om forsvarlig myndighedsadfærd

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

kan også være indbygget i det retsgrundlag, som myndigheden administrerer.

I så fald følger et retligt krav om forsvarlighed allerede heraf.

Krav om forsvarlig forvaltning kan indgå i mange sammenhænge. I rets-

praksis vil spørgsmålet om forsvarlig forvaltning ofte angå, om der i

det en-

kelte tilfælde

er handlet forsvarligt, men spørgsmålet om en forsvarlig indret-

ning af

forvaltningssystemet

kan også indgå. I U 1985.368 H fastslog lands-

rettens mindretal, hvis afgørelse Højesteret tilsluttede sig, at det tilsyn, der

blev ført med patienten på en opvågningsstue efter en operationen, »svarede

til, hvad der var normalt på det sagsøgte sygehus og andre lignende sygehuse,

samt at tilsynet under de givne forhold var lægeligt forsvarligt«, og at der

heller ikke var »holdepunkter for at statuere, at sygehusets indretning eller

organisering har været uforsvarlig og dermed ansvarspådragende«. Dommen

illustrerer, at forvaltningssystemet (i den konkrete sag sygehusvæsenet) skal

være indrettet og organiseret på en forsvarlig måde, men det er på den anden

side klart, at det offentlige ikke handler ansvarspådragende som følge af, at

det af ressourcemæssige grunde ikke er muligt at yde den optimale ydelse (i

sagen hospitalsbehandling). Som en af de deltagende højesteretsdommere be-

mærkede i en kommentar til sagen, jf. U 1985B.248, er spørgsmålet om,

hvilke ressourcer, der skal stilles til rådighed, ikke i første række et juridisk,

men et politisk-økonomisk spørgsmål. Samme linje er fulgt i senere retsprak-

sis.

Er der ved administration af lovgivningen sket tilsidesættelse af krav om

forsvarlig forvaltning, kan det efter omstændighederne indebære et

ansvar for

de involverede.

I Tamilsagen, jf. U 1995.672/2R, fastslog Rigsretten, at

spørgsmålet om, hvor lang sagsbehandlingstiden måtte være i familiesam-

menføringssager, skulle bedømmes på baggrund af den relevante bestem-

melse i udlændingeloven og »almindelige forvaltningsretlige grundsætninger

om forsvarlig sagsbehandling«. Den forhenværende justitsminister blev dømt

for overtrædelse af ministeransvarlighedslovens § 5 ved at have fastholdt en

beslutning om berostillelse af familiesammenføringssager. Tilsidesættelse af

normer for forsvarlig forvaltning kan også medføre et

erstatningsansvar,

jf.

forudsætningsvis U 1985.368 H ovenfor og fra nyere praksis f.eks. U

2019.3894 H.

3.4.2. Opsamling angående forsvarlig myndighedsadfærd m.v.

Der har de senere år været øget opmærksomhed på spørgsmål om forsvarlig

myndighedsadfærd m.v., men vi har i det foregående tilstræbt at beskrive,

hvorledes det også på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen stod

klart, at almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kan indebære, at der

gælder visse uskrevne retlige krav til forvaltningens tilsyn. Hvad angår

spørgsmål om omfang og indhold af myndigheders tilsynspligt finder man i

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

retshåndhævelsesbetænkningen fra 1983 nogle grundlæggende overvejelser,

som fortsat er relevante.

Der er i relation til den foreliggende undersøgelse af søfartsmyndigheder-

nes rolle op til Scandinavian Star-katastrofen grund til at fremhæve to – i vidt

omfang sammenhængende – krav, som kan udledes af uskrevne forvaltnings-

retlige regler om forsvarlig forvaltning og af undersøgelsesprincippet: 1) En

myndighed har pligt til at reagere, hvis den i et konkret tilfælde bliver op-

mærksom på, at der foreligger eller der med en vis sandsynlighed foreligger

et ulovligt forhold af alvorligere karakter. 2) En myndighed har pligt til at

indrette selve forvaltningssystemet på en forsvarlig måde. I relation til til-

synsvirksomhed må dette antages at betyde, at tilsynet – inden for de ressour-

cemæssige rammer, som er stillet til rådighed for myndigheden – i det mind-

ste skal søges indrettet sådan, at myndigheden så vidt muligt bliver opmærk-

som på ulovlige forhold af alvorligere karakter.

For at tage stilling til det sidste punkt er det nødvendigt at belyse, hvordan

søfartsmyndighedernes kontrol med skibe var organiseret forud for Scandi-

navian Star-katastrofen, hvilket vi allerede har berørt i det foregående afsnit

om administrativ praksis m.v. for kontrol med udenlandske skibe. For at tage

stilling til det første punkt er det også nødvendigt at belyse, hvilken viden der

forelå hos Søfartsstyrelsen om skibet Scandinavian Star. Dette tager vi op i

det følgende afsnit.

4. Viden hos Søfartsstyrelsen om Scandinavian Star

Ved vurderingen af, om Søfartsstyrelsen forud for indsættelsen af skibet

Scandinavian Star har handlet i overensstemmelse med almindelige forvalt-

ningsretlige regler om forsvarlig forvaltning m.v., er det som nævnt af betyd-

ning, hvilken viden der forelå hos styrelsen om indsættelsen af Scandinavian

Star.

På tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var følgende personer

ifølge vores oplysninger tilknyttet det relevante distriktskontor i Frederiks-

havn: en distriktschef (nu død), en overskibsinspektør, fire skibsinspektører

(to nu døde), en assistent og en rengøringsassistent.

Spørgsmålet om, hvorvidt man ved distriktskontoret i Frederikshavn

kendte til indsættelsen af Scandinavian Star, blev rejst internt i Søfartsstyrel-

sen kort efter katastrofen. Det fremgår således af en skrivelse af 9. juli 1990

fra distriktschefen ved distriktskontoret i Frederikshavn til Søfartsstyrelsens

direktør:

»På forespørgsel om distriktskontorets kendskab til DA-NO Liniens indsættelse af ”Scandina-

vian Star” på ruten Frederikshavn – Oslo skal det oplyses, at man på kontoret var bekendt med

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

artikel i den lokale presse, der omtalte rederiets planer om indsættelse af færgen som erstatning

for ”Sardinia Nova”, der havde besejlet ruten siden november 1989.

I overensstemmelse med almindelig praksis ville man fra distriktskontoret have foranlediget

afholdt et PSC syn inden længe efter indsættelsen af færgen, når kontoret havde ressourcer

dertil, medmindre andre grunde talte for at afholde et PSC-syn omgående.

Kontoret havde ingen indikationer for straks at afholde syn om bord, idet DA-NO Linien

ved indsættelsen af forudgående skib, forinden det gik i fart, havde anmodet om afholdelse af

syn, og dette syn gav ikke skibsinspektørerne anledning til at stille væsentlige krav«.

I forbindelse med den senere straffesag blev regionschefen af Søfartsstyrelsen

anmodet om at oplyse, hvilke overvejelser man i regions- hhv. distriktskon-

toret gjorde sig med hensyn til afgørelsen af, om Scandinavian Star burde

have været underkastet havnestatskontrol, forinden skibet gik i drift. Regi-

onschefen svarede ved brev af 21. juli 1992, at han »ikke var bekendt med

skibets eksistens og sejlads på ruten Frederikshavn – Oslo inden branden. Jeg

skal derfor henvise til skrivelse af 9. juli 1990 fra distriktskontoret i Frede-

rikshavn, idet jeg henholder mig til skrivelsens to første afsnit

. Den davæ-

rende direktør i Søfartsstyrelsen har i skrivelser til Politimesteren på Frede-

riksberg i forbindelse med anmodninger om vidneafhøringer af den davæ-

rende distriktschef eller regionschef tilkendegivet, at styrelsens skibsinspek-

tører »ikke havde været om bord på SCANDINAVIAN STAR«, at man ifølge

oplysninger fra distriktskontoret »ikke [konstaterede] skibets tilstedevæ-

relse« i perioden fra skibets ankomst til første afgang, og at man på distrikts-

kontoret ikke var bekendt med yderligere oplysninger om skibet end en »ar-

tikel i den lokale presse, der omtalte rederiets planer om indsættelse af ski-

bet«, jf. skrivelser af 18. august, 21. september og 12. oktober 1992. Det frem-

går af skrivelserne, at Søfartsstyrelsen ikke ønskede de pågældende indkaldt

som vidner.

På foranledning af spørgsmål nr. 665 (alm. del) af 1. juni 2016 fra Folke-

tingets Retsudvalg gennemførte Søfartsstyrelsen en undersøgelse blandt nu-

værende og udvalgte tidligere medarbejdere af det mulige forudgående kend-

skab til indsættelsen af færgen. Der blev rettet henvendelse til en række tidli-

gere medarbejdere, som skønnedes relevante, samt samtlige nuværende 349

ansatte ved Søfartsstyrelsen. De pågældende blev bedt om at besvare de føl-

gende to spørgsmål:

1) Havde du før den 1. april 1990 eller i perioden mellem den 1. april og den 7. april 1990,

hvor skibet brændte, kendskab til indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR på ruten mel-

lem Frederikshavn til Oslo?

2) Konstaterede du ved selvsyn SCANDINAVIAN STAR’s tilstedeværelse i Frederikshavn

inden branden natten til den 7. april 1990?

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Ingen af de adspurgte svarede ja til disse to spørgsmål, men nogle gav sup-

plerende oplysninger. Således oplyste daværende regionschef for blandt an-

det kontoret i Frederikshavn, at »samtlige medarbejdere ved regionkontoret i

Frederikshavn selvfølgelig var bekendt med at SCANDINAVIAN STAR

skulle sættes i fart med passagerer på ruten Oslo – Frederikshavn. Skibet

havde bl.a. været i F uden PAX [i Frederikshavn uden passagerer]. Jeg har

ikke kendskab til at nogen fra kontoret har haft kontakt til skibet eller rederiet

ved denne lejlighed«. Der foreligger et godkendt referat af en opfølgende te-

lefonsamtale mellem den daværende regionschef og Søfartsstyrelsen, hvor

den daværende regionschef tilkendegiver at have fået oplysningerne om, at

passagerskibet havde været i Frederikshavn uden passagerer af to skibsin-

spektører fra distriktskontoret i Frederikshavn, og at han havde modtaget op-

lysningerne efter branden. Af referatet fremgår også, at den daværende regi-

onschef havde oplyst, at de to skibsinspektører »havde tænkt på et PSC syn,

men man fik det ikke gjort«. Den daværende regionschef har efterfølgende

under interview med os præciseret, at han mente, man på distriktskontoret

måtte have været bekendt med indsættelsen af Scandinavian Star.

Under straffesagen forklarede den daværende distriktschef ved distrikts-

kontoret i Frederikshavn som vidne, at han ikke personligt var bekendt med

planerne om at indsætte Scandinavian Star og heller ikke var til stede på kon-

toret i perioden 30. marts til 4. april 1990, men at to af hans kolleger fra pres-

sen vidste, at der var planer om at indsætte et andet skib til afløsning af Sar-

dinia Nova. Han oplyste, at afgørelsen om havnestatskontrol og tidspunktet

herfor blev truffet af den, der fik kendskab til skibets anløb. Han oplyste vi-

dere, at det var normalt, at man foretog undersøgelse af, om skibet var god-

kendt af et andet land inden for de sidste 6 måneder ved forespørgsel til Sø-

fartsstyrelsen i København. Antagelig sigtes herved til de tilfælde, hvor der

faktisk påtænktes gennemført havnestatskontrol af et skib. Der var ikke fore-

taget forespørgsel vedrørende Scandinavian Star i København.

Den daværende overskibsinspektør ved distriktskontoret i Frederikshavn

oplyste som svar på spørgsmål 1 i ovenstående undersøgelse, at han »på et

tidspunkt« blev klar over, at »rederiet bag Scandinavian Star havde eller ville

indsætte et andet skib på ruten til erstatning for et, så vidt jeg husker, chartret

italiensk passagerskib. Hvilket skib og hvornår samt på hvilke vilkår rederiet

ville indsætte erstatningsskibet havde jeg ikke kendskab til. Da det er mange

år siden, kan jeg i dag ikke huske, hvornår jeg fik kendskab til indsættelse af

Scandinavian Star«.

Advokat Henrik Steen Andersen oplyste under straffesagen, at der har væ-

ret følgende omtaler af den påtænkte indsættelse af Scandinavian Star: Vend-

syssel Tidende, 19. marts 1990, kort notits. Frederikshavn Avis, 20. marts

1990, notits, hvori det nævnes, at Sardinia Nova er chartret til omkring 1.

april 1990. Vendsyssel Tidende, 20. marts 1990, artikel med foto, hvori det

nævnes, at Scandinavian Star indsættes den 2. april 1990. Søfart, 23. marts

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

1990, omtale med billede, hvori det nævnes, at Scandinavian Star indsættes i

begyndelsen af april 1990.

I den nævnte artikel bragt i bladet Søfart den 23. marts 1990 under over-

skriften »VR Shipping udvider på Øresund og Skagerrak« hedder det, at ski-

bet allerede er »under forsejling til Frederikshavn, hvortil ankomsten ventes

at ske i løbet af næste uge. Det indsættes i farten i begyndelsen af april«. Om

skibets stand bemærkes, at Scandinavian Star »er udstyret til luxus-farterne

ud af Fort Landerdale med dels endags togter til Bahama, dels med regulære

krydstogter til Manzanillo i Mexico«. Senere nævnes: »Færgen er overtaget

efter en dokning i Mobile, hvor der blev skiftet propeller og propelleraksler.

Og i det hele taget blev færgen grundigt overhalet for godt eet år siden, da

den blev brandskadet efter en maskinrumseksplosion i Den Mexicanske

Gulf«. Bladet Søfart var ifølge vores oplysninger et blad, som cirkulerede

blandt og blev læst af aktører inden for branchen.

I overensstemmelse med ovenstående oplyses i erhvervsministerens besva-

relse den 10. maj 2017 af spørgsmål nr. 665 (alm. del) fra Folketingets Rets-

udvalg blandt andet følgende: »Der er i arkivmaterialet dokumenter, hvoraf

fremgår, at man på styrelsens distriktskontor i Frederikshavn fra den lokale

presse var bekendt med rederiets planer om indsættelsen af skibet. Dette har

også tidligere været fremme, bl.a. i forbindelse med straffesagen. Det fremgår

dog ikke af sagen, hvem der havde dette kendskab, og hvori kendskabet nær-

mere bestod«.

Vi har i forbindelse med vores undersøgelse gennemført interviews med

den daværende regionschef samt overskibsinspektør og en skibsinspektør ved

distriktskontoret i Frederikshavn som led i vores undersøgelse af administra-

tiv praksis m.v. for kontrol af udenlandske skibe. I den forbindelse har de

pågældende fastholdt det, som de har oplyst i forbindelse med Søfartsstyrel-

sens undersøgelse i 2016. Den daværende skibsinspektør oplyste, at man ville

have synet skibet, hvis man havde kendt til det. Vi skal understrege, at der

ikke har været tale om vidneafhøringer af de pågældende vedrørende deres

viden dengang.

Under straffesagen forklarede Ole B. Hansen ifølge retsbogen, at han i slut-

ningen af januar 1990 havde telefonisk forbindelse med en daværende over-

skibsinspektør (og senere vicedirektør) i Søfartsstyrelsen vedrørende mang-

lende sprinkleranlæg i passagerapteringen. I forbindelse med Søfartsstyrel-

sens undersøgelse har den daværende overskibsinspektør oplyst, at han ikke

husker denne samtale, og at han ikke tidligere havde vidst, at hans navn ind-

gik i retsbogen. Han ville normalt henvise en sådan forespørgsel til en af sine

skibsinspektører, men han kunne ikke udelukke, at han har haft en sådan sam-

tale.

Mike Axdal har under interview i 2021 i forbindelse med denne undersø-

gelse oplyst, at der var to medarbejdere fra Søfartsstyrelsen på kajen efter

skibets ankomst.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

På baggrund af ovenstående finder vi at kunne lægge til grund, at der i hvert

fald gennem dagspressen på det relevante distriktskontor har været viden om,

at skibet Scandinavian Star var et stort passagerskib, der skulle sættes i fast

fart mellem Frederikshavn og Oslo omkring begyndelsen af april, og at det

ville ankomme til Frederikshavn ugen op til den 1. april 1990, sådan som det

også fremgik af artiklen i bladet Søfart. Det har ikke inden for rammerne af

den foreliggende undersøgelse været muligt at få afdækket, om der forelå

konkret viden om, at skibet Scandinavian Star skulle ankomme og senere fak-

tisk var ankommet til Frederikshavn præcis fredag den 30. marts 1990. Det

må derimod lægges til grund, at man kendte rederiet og personkredsen bag

rederiet, som også drev skibet Sardinia Nova, og som man havde været i kon-

takt med i forbindelse med syn af dette skib. Da der ikke var taget initiativ til

hovedsyn med henblik på certifikatudstedelse, som man havde skullet gøre,

hvis skibet var et dansk skib, lægger vi endvidere til grund, at man vidste, at

Scandinavian Star, ligesom Sardinia Nova, skulle sejle under fremmed flag,

Det har ikke været muligt at få afdækket, om man kendte til skibets præcise

flagstatsforhold, og om man havde konkret mistanke om, at det kunne være i

dårlig stand, eventuelt ud fra oplysningerne om tidligere brandskade i artiklen

i bladet Søfart.

5. Vurdering af Søfartsstyrelsens rolle

I det følgende tager vi stilling til de spørgsmål, som vi i kommissoriet er ble-

vet anmodet om at besvare. Det omfatter for det første en vurdering af, om de

dagældende regler og/eller den fra 1983 gældende praksis førte til, at Søfarts-

styrelsen i 1990 skulle have synet Scandinavian Star med henblik på at ud-

stede en fartstilladelse eller anden certificering, inden skibet gik i fart med

passagerer. Det omfatter for det andet en vurdering af, om de dagældende

regler og/eller den dagældende praksis førte til, at Søfartsstyrelsen i 1990

skulle have foretaget havnestatskontrol af Scandinavian Star, og hvornår

denne i givet fald skulle være foretaget. Ved regler forstås ifølge kommisso-

riet i denne sammenhæng også uskrevne retsregler om forsvarlig myndig-

hedsadfærd.

5.1. Om Scandinavian Star skulle have været synet

Hvis Scandinavian Star havde været et skib under dansk flag, skulle skibet

have gennemgået et hovedsyn og foruden et SOLAS-sikkerhedscertifikat for

passagerskibe have været udstyret med en tilladelse til sejlads med passage-

rer, inden skibet første gang den 1. april 1990 gik i fart på ruten Frederiks-

havn-Oslo.

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Det fulgte således af 1988-Bekendtgørelsen om syn og certifikater m.v., at

alle skibe over en vis størrelse skulle gennemgå et hovedsyn og godkendes af

Søfartsstyrelsen, inden de gik i fart, og at der efter afsluttet hovedsyn på et

passagerskib skulle udstedes en særskilt »Tilladelse til sejlads med passage-

rer«, jf. bekendtgørelsens §§ 3, 20 og 21 (vi bemærker, at der ikke skulle

udstedes en »Fartstilladelse«, jf. hertil afsnit 3.2.3). Disse regler gjaldt, uanset

om et skib var nybygget eller indkøbt fra udlandet.

1988-Bekendtgørelsen var efter dens ordlyd »flagblind«. Som redegjort for

ovenfor i afsnit 3.2.2-3 var 1988-Bekendtgørelsen imidlertid udstedt i medfør

af 1980-Skibssikkerhedsloven, der som udgangspunkt kun fandt anvendelse

på danske skibe. 1988-Bekendtgørelsen fandt derfor også som udgangspunkt

kun anvendelse på danske skibe. Skibssikkerhedsloven indeholdt imidlertid

en bemyndigelse til, at industriministeren kunne fastsætte regler om, at loven

og de i medfør af loven udstedte forskrifter helt eller delvis skulle bringes til

anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium,

jf. lovens § 1, stk. 2

I medfør heraf udstedtes 1983-Bekendtgørelsen om an-

vendelse af skibssikkerhedsloven på udenlandske skibe.

Som bemærket under afsnit 3.2.4-5 var reglerne i 1983-Bekendtgørelsen

uklart udformede set i forhold til, hvordan reglerne faktisk skulle fortolkes.

Bekendtgørelsens § 1 kunne således ud fra dens ordlyd forstås således, at be-

stemmelserne i skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven udstedte for-

skrifter,

herunder

1988-Bekendtgørelsen om syn og certifikater m.v., som det

klare udgangspunkt fandt anvendelse i deres helhed på udenlandske skibe i

dansk havn og på dansk søterritorium. Som beskrevet ovenfor fremgår det

imidlertid både af forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen i 1980-

Skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, samt skriftlige overvejelser knyttet til ud-

stedelsen af 1983-Bekendtgørelsen, at bekendtgørelsen ikke skulle anvendes

på en måde, der ville stride mod Danmarks internationale forpligtelser. I over-

ensstemmelse med almindelige fortolkningsprincipper beskrevet ovenfor,

herunder principper om konventionskonform fortolkning, finder vi herefter,

at 1983-Bekendtgørelsen trods dens ordlyd må læses med den begrænsning,

at man ved anvendelsen af bekendtgørelsen skulle respektere internationale

forpligtelser.

Spørgsmålet er herefter, om der inden for rammerne af Danmarks interna-

tionale forpligtelser kunne være gennemført en ordning, hvorefter udenland-

ske passagerskibe skulle underkastes et hovedsyn med henblik på udstedelse

af en tilladelse til sejlads med passagerer (foruden et SOLAS-sikkerhedscer-

tifikat for passagerskibe). Det er efter vores vurdering ikke tilfældet. En sådan

ordning ville ikke være i overensstemmelse med ordningen i SOLAS-kon-

ventionerne fra 1960 og 1974, som var tiltrådt af Danmark og Bahamas. Som

beskrevet ovenfor under afsnit 3.1.1 bygger SOLAS-konventionerne således

på et princip om gensidig anerkendelse af syn og certifikater (certifikatbe-

skyttelse). Det grundlæggende system i konventionerne er, at de påbyder

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

myndighederne i den stat, hvor et skib er registreret (flagstaten) at sikre, at

skibet underkastes regelmæssige syn (flagstatskontrol), hvorimod der alene

lægges op til en mindre intensiv kontrol fra

havnestatens

side. Det var efter

vores vurdering ikke hensigten med 1983-Bekendtgørelsen at lade reglerne i

1988-Bekendtgørelsen (eller dennes forgænger fra 1981) om – et omfattende

– hovedsyn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passa-

gerer finde anvendelse for så vidt angår tilfælde, hvor

en anden konventions-

stat var flagstat.

Vi bemærker i den forbindelse også, at der i de regler, der gik forud for

1983-Bekendtgørelsen, klart blev knyttet an til de internationale regler om

gensidig anerkendelse af syn og certifikater (certifikatbeskyttelse). 1951-An-

ordningen om anvendelse skibstilsynsloven på fremmede skibe, som 1983-

Bekendtgørelsen erstattede, lod således udtrykkeligt

ikke

reglerne om syn og

certifikater i den dagældende skibstilsynslov finde anvendelse på udenland-

ske skibe. Og 1952-Bekendtgørelsen om kontrol med fremmede skibe i dansk

havn, som 1983-Bekendtgørelsen tillige erstattede, indeholdt detaljerede reg-

ler om, at udenlandske skibe, hvis hjemstat havde tiltrådt de dagældende SO-

LAS-konventioner, alene skulle underkastes en mere indskrænket certifikat-

kontrol i overensstemmelse med ordningen i SOLAS-konventionerne. Der er

intet, der tyder på, at sigtet med 1983-Bekendtgørelsen var at indføre en

grundlæggende anden ordning.

Vi må på den baggrund konkludere, at hverken 1988-Bekendtgørelsen eller

1988-Bekendtgørelsen sammenholdt med 1983-Bekendtgørelsen forpligtede

Søfartsstyrelsen til at syne skibet Scandinavian Star med henblik på udste-

delse af en tilladelse til sejlads med passagerer eller anden certificering, inden

det gik i fart.

Vi skal for god ordens skyld nævne, at det forhold, at de i 1988-Bekendt-

gørelsen indeholdte regler om hovedsyn og tilladelse til sejlads med passage-

rer ikke i medfør af 1983-Bekendtgørelsen fandt anvendelse i forhold til

udenlandske skibe, ikke betød, at andre regler i skibssikkerhedsloven og de i

medfør af loven udstedte forskrifter heller ikke fandt anvendelse. Det mest

markante eksempel herpå er vel nok straffesagen i kølvandet på Scandinavian

Star-katastrofen, jf. U 1994.62 H, hvor reder og rederidirektør samt kaptajnen

på skibet blev straffet for overtrædelse af hhv. § 23 og § 24 i skibssikkerheds-

loven, hvorved der blandt andet blev henvist til 1983-Bekendtgørelsens § 1,

stk. 1, og Skibstilsynets Meddelelser B, som indeholdt forskrifter for skibes

bygning og udstyr m.v. for så vidt angår konventionsskibe, dvs. SOLAS-stan-

darder.

Som led i vores kommissorium har vi også undersøgt

praksis

for syn af

udenlandske skibe. Der foreligger ikke dokumenterede oplysninger om, at der

efter 1983 i praksis er foretaget hovedsyn af udenlandske passagerskibe i fast

rutefart fra en dansk havn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

med passagerer eller i øvrigt certifikatudstedelse. Vi bemærker, at arkivma-

teriale om kontrol af udenlandske skibe stort set ikke er bevaret, hvorfor vi

ikke ud fra vores undersøgelser kan udelukke, at der har været en sådan prak-

sis, men flere forhold taler imod, at det har været tilfældet. For det første ind-

gik i den attest »Tilladelse til sejlads med passagerer«, som skibsinspektø-

rerne faktisk anvendte, en rubrik, hvori der skulle anføres »Dato, på hvilken

kølen blev lagt/skibet indført«. I attesten var danske udtryk gengivet på en-

gelsk, og på engelsk hed det, at der i den nævnte rubrik skulle anføres »Date

on which keel was laid/ship Danish registered«, hvilket indikerer, at tilladel-

sen foruden til skibe, der gik i fart som nybygget i Danmark, har sigtet til

skibe indkøbt fra udlandet og registreret under dansk flag. Desuden fremgår

det af en enkelt bevaret rapport vedrørende skibet Sardinia Nova, som sejlede

under italiensk flag, at dette blev underlagt en havnestatskontrol, ikke et ho-

vedsyn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer

eller i øvrigt certifikatudstedelse. Det fremgår endvidere af en intern instruks

fra 1985 i Statens Skibstilsyn, at 1983-Bekendtgørelsen skulle forstås sådan,

at der, såfremt skibets flagstat havde ratificeret den pågældende konvention,

ikke kunne stilles krav, der gik ud over konventionens, selv om de nationale

danske bestemmelser måtte gå videre end konventionen. Der var altså ifølge

denne instruks ikke tale om et hovedsyn med henblik på udstedelse af en til-

ladelse til sejlads med passagerer eller i øvrigt certifikatudstedelse, når det

drejede sig om udenlandske skibe. Denne opfattelse er også blevet bekræftet

gennem interviews, der dog sammen med andet materiale også peger i retning

af, at en havnestatskontrol i praksis kunne tage form af en noget videregående

kontrol, uden at der dog var tale om et hovedsyn.

Vi kan på denne baggrund

besvare det første spørgsmål i kommissoriet

så-

ledes: De dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober

1983 og bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988, og den fra 1983 gældende

praksis førte

ikke

til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have synet Scandinavian

Star med henblik på at udstede en tilladelse til sejlads med passagerer eller

anden certificering, inden skibet gik i fart med passagerer.

5.2. Om der skulle have været foretaget havnestatskontrol

Skibstilsynets opgaver var på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen

overordnet beskrevet i 1980-Skibssikkerhedsloven, der blandt andet fore-

skrev foretagelsen af hovedsyn og periodiske syn på danske skibe.

Hvor der i 1951-Skibstilsynsloven var en udtrykkelig hjemmel i § 20 for

skibstilsynet til at gå om bord i ethvert fremmed skib i dansk havn eller på

dansk søterritorium for at foretage de for opfyldelsen af deres pligter for-

nødne undersøgelser (jf. endvidere 1951-Anordningens § 3 og 1952-Bekendt-

gørelsens § 2), fandtes der ikke i 1980-Skibssikkerhedsloven en tilsvarende

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

udtrykkelig hjemmel til at gå om bord i et fremmed skib for at udføre havne-

statskontrol.

Ved 1983-Bekendtgørelsen var loven imidlertid gjort anvendelig på uden-

landske skibe, hvilket også blandt andet har indbefattet bemyndigelsen i lo-

vens § 13 for Søfartsstyrelsens medarbejdere til i forbindelse med varetagelse

af deres hverv – uden retskendelse – at gå om bord i ethvert skib, der var

omfattet af loven. Det må antages, at det var heri, den danske hjemmel lå til

foretagelse af havnestatskontrol.

Hvor der i den tidligere 1952-Bekendtgørelse var givet nærmere regler for,

hvori havnestatskontrollen bestod, herunder at der i det væsentlige var tale

om en certifikatkontrol, fandtes i 1983-Bekendtgørelsen alene en generel hen-

visning til reglerne i 1980-Skibssikkerhedsloven samt forskrifter udstedt i

medfør heraf. Formuleringen i 1983-Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, hvorefter

skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven udstedte forskrifter fandt an-

vendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, in-

debar som nævnt efter dens ordlyd en fuld anvendelse af 1980-Skibssikker-

hedsloven samt 1988-Bekendtgørelsen på udenlandske skibe. En sådan fuld

anvendelse af reglerne ville imidlertid også i relation til havnestatskontrol

have været i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser, der ikke tillod

håndhævelse af nationale regler om skibssikkerhed til et højere niveau end

det, der fulgte af de gældende internationale regler. Også i relation til havne-

statskontrollen måtte reglerne således fortolkes i lyset af Danmarks internati-

onale forpligtelser.

Som beskrevet i afsnit 3.1 var Danmark på tidspunktet for Scandinavian

Star-katastrofen bundet af SOLAS-konventionen fra 1974, som også var til-

trådt af Bahamas. Konventionen giver havnestaten adgang til at foretage hav-

nestatskontrol og foreskriver gennemførelsen af denne som en mindre intens

kontrol, der primært skal være en certifikatkontrol. Kun hvis der er åbenbare

grunde (»clear grounds«), skal der foretages en videregående kontrol. Kon-

ventionen indeholder ingen regler om, hvor tit havnestatskontrol skal udføres,

eller om nogle typer af skibe skal kontrolleres oftere end andre. Der var ved

1982-Paris MoU indgået en aftale mellem et antal europæiske lande, hvorved

man forsøgte at ensrette intensiteten af havnestatskontrollen, således at man

tilstræbte syn af 25 % af udenlandske skibe. Disse regler tog primært sigte på

fragtskibe og afværgelse af forureningsskader, men var dog generelt formu-

lerede regler.

Som beskrevet i afsnit 3.3.3 fremgik det af en intern vejledning af 19. au-

gust 1987, at man anvendte MoU-ordningen også i relation til udenlandske

passagerskibe. Vejledningen fastslog således, at havnestatskontrollen skulle

udføres som en stikprøvekontrol, idet det som en særregel gjaldt, at passager-

skibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst en gang om

året burde underkastes syn. Det var heller ikke her specificeret, hvornår første

syn skulle foretages. Der skulle derudover blandt andet gives prioritet til

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

skibe, »hvor der nyligt er konstateret flere fejl og mangler«. Havnestatskon-

trollen skulle således praktiseres som en generel stikprøveordning. Skønnet

over, hvilke skibe der skulle udtages til syn, var overladt til skibsinspektø-

rerne på de relevante kontorer. De gennemførte interviews med forhenvæ-

rende skibsinspektører og andet materiale synes at bekræfte, at dette også var

måden, hvorpå ordningen blev praktiseret. Interviews og andet materiale sy-

nes dog som nævnt også at pege i retning af, at havnestatskontrol af passa-

gerskibe i hvert fald i nogle tilfælde har været udført som en videregående

kontrol end blot en certifikatkontrol og måske af nogle aktører har kunnet

opfattes som en form for »hovedsyn« (selv om dette ikke var tilfældet). Det

kan på baggrund af interviews og øvrigt materiale ikke afvises, at der har

eksisteret en mere almen praksis for at foretage havnestatskontrol af frem-

medflagede passagerskibe, inden de blev sat i fart, men det har på den anden

side ikke været muligt at skaffe dokumentation for, at en sådan generel prak-

sis eksisterede. Det kan derfor

ikke

konstateres, at det fulgte af praksis eller

udtrykkeligt af interne regler i øvrigt, at Søfartsstyrelsen skulle have foretaget

havnestatskontrol af Scandinavian Star, inden skibet blev sat i fart.

Havnestatskontrolordningen er i overensstemmelse med ovenstående ofte

blevet beskrevet på den måde, at der bestod »en ret, men ikke en pligt til« at

syne fremmedflagede skibe. Vi er som udgangspunkt enige i denne beskri-

velse, men med den væsentlige tilføjelse, at tildelingen af en ret forpligter en

offentlig administration til at forvalte retten på en forsvarlig måde, jf. afsnit

3.4 ovenfor. Det følger således af uskrevne forvaltningsretlige regler om for-

svarlig forvaltning og af undersøgelsesprincippet, 1) at myndigheden har pligt

til at reagere, hvis den i et konkret tilfælde bliver opmærksom på, at der fore-

ligger eller der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold af al-

vorligere karakter, 2) at myndigheden har pligt til at indrette selve forvalt-

ningssystemet på en forsvarlig måde. I relation til tilsynsvirksomhed betyder

dette efter vores vurdering, at tilsynet i det mindste skal søges indrettet sådan,

at myndigheden så vidt muligt bliver opmærksom på ulovlige forhold af al-

vorligere karakter.

Ad 1): Som det fremgår ovenfor, må det lægges til grund, at der umiddel-

bart op til indsættelsen af Scandinavian Star på distriktskontoret i Frederiks-

havn var viden om, at skibet skulle sættes i fast fart mellem Frederikshavn og

Oslo. Man vidste, at der var tale om et stort passagerskib, og man vidste,

hvilket rederi og dermed hvilken personkreds der stod bag. Det må også læg-

ges til grund, at man på kontoret vidste, at skibet skulle indsættes omkring 1.

april 1990. Vi lægger også til grund, at man på kontoret vidste, at skibet ville

ankomme til Frederikshavn i ugen op til søndag den 1. april 1990, hvilket

blandt andet fremgik af artikel af 23. marts 1990 i bladet Søfart. Der var ikke

taget initiativ til hovedsyn med henblik på certifikatudstedelse, som man

havde skullet gøre, hvis skibet var et dansk skib. Vi lægger derfor endvidere

til grund, at man på kontoret vidste, at Scandinavian Star ligesom Sardinia

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

Nova skulle sejle under fremmed flag. Det har ikke været muligt at få afdæk-

ket, om man på distriktskontoret i Frederikshavn ad anden vej kendte til ski-

bets præcise flagstatsforhold, alder og/eller havde konkret mistanke om, at

skibet var i dårlig stand, eventuelt på baggrund af oplysningerne i artiklen i

bladet Søfart om, at skibet ca. et år tidligere havde været brandskadet på grund

af en maskinrumseksplosion. Skibet ankom fredag den 30. marts 1990 først

på eftermiddagen, og havnens størrelse og det store passagerskibs placering i

havnen taget i betragtning kan det umiddelbart undre, hvis man ikke skulle

have bemærket dette på distriktskontoret i Frederikshavn.

Vi er opmærksomme på vanskelighederne ved i dag at foretage en bedøm-

melse af implikationerne af generelle principper om undersøgelsespligt og

forsvarlig forvaltning i en periode, der ligger langt tilbage.

Vi lægger dog til grund, at det var almindelig kendt i perioden, at der med

hensyn til skibe, der som Scandinavian Star sejlede under bekvemmeligheds-

flag, ikke var samme sikkerhed for, at der i skibets flagstat ville blive foreta-

get forsvarligt syn af skibet, som hvis skibet sejlede under nordisk eller anden

nabostats flag, og at der derfor med en vis sandsynlighed i disse tilfælde

kunne foreligge sikkerhedsmangler m.v. af en ikke bagatelagtig karakter.

Det er derfor vores vurdering, at myndigheden for at leve op til krav om

forsvarlig forvaltning og undersøgelsesprincippet, i hvert fald hvis man fak-

tisk havde bemærket, at skibet var ankommet til Frederikshavn den 30. marts

1990, burde have foranstaltet havnestatskontrol af dette inden afgang, herun-

der med henblik på at sikre sig skibets præcise flagstatsforhold, hvis dette var

ukendt. Vi har herved lagt vægt på, at der var tale om et stort passagerskib,

som blev indsat i fast fart fra en dansk havn, at sikkerhedsmangler potentielt

kunne have meget alvorlige skadevirkninger, og at personkredsen bag rede-

riet tidligere havde været i søgelyset i relation til sikkerhedsspørgsmål. Vi

bemærker endvidere, at det ikke ændrer på vores vurdering, at synet af Sar-

dinia Nova ifølge det oplyste blev gennemført efter henvendelse fra rederidi-

rektøren, idet det følger af havnestatskontrollens formål og karakter, at sager

som udgangspunkt rejses af egen drift. Den omstændighed, at det tidligere

syn af Sardinia Nova, som var ejet af det samme rederi som Scandinavian

Star, ikke havde givet anledning til væsentlige bemærkninger, kan heller ikke

i sig selv føre til, at man ikke burde have kontrolleret Scandinavian Star, der

havde sin egen historie. Endelig bemærker vi, at det næppe kan anses for

flagstatsdiskrimination i strid med blandt andet 1982-Paris MoU, hvis man

havde et vist fokus på flagstatsforholdene i relation til passagerskibe i fast

rutefart fra dansk havn, som var en særlig kategori af skibe, i relation til hvil-

ken en målrettet kontrol på ingen måde ville indskrænke den fri sejlads eller

i øvrigt ville være uforenelig med MoU-ordningens formål om at undgå ulige

konkurrencevilkår for havne.

Vi har dog som nævnt ikke kunnet fastslå, om man faktisk havde kendskab

til, at skibet var ankommet den 30. marts 1990. Spørgsmålet bliver derfor, om

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

distriktskontoret i Frederikshavn under alle omstændigheder burde have rea-

geret på de oplysninger, man havde, og om nødvendigt have skaffet sig yder-

ligere oplysninger om skibet og planerne for dets indsættelse. Som systemet

var indrettet, er dette efter vores vurdering mere tvivlsomt. Efter det oplyste

var det således alene praksis, at man overvejede foretagelse af havnestatskon-

trol, når et skib faktisk var ankommet, ikke at man planlagde dette på forhånd

endsige forudgående kontaktede rederiet. Det er dog vores vurdering, at man

for at leve op til krav om forsvarlig forvaltning med de oplysninger, man

havde om dette skib og dets snarlige ankomst, burde have været særlig op-

mærksom på dette skibs tilstedeværelse og sikret foretagelse af havnestats-

kontrol inden skibets afgang.

Vi finder anledning til at understrege, at ovenstående ikke nødvendigvis

skal forstås som en kritik af den enkelte medarbejder på distriktskontoret, som

ikke havde klare regler at støtte sig til, jf. den generelle kritik af regelværket

ovenfor og i øvrigt nedenfor vedrørende organiseringen af systemet.

Ad 2): Henset til de potentielle skadevirkninger af sikkerhedsmangler på

store passagerskibe som Scandinavian Star er det vores vurdering, at systemet

for havnestatskontrol, der som ovenfor beskrevet på grundlag af nogle meget

kortfattede retningslinjer overlod det til den enkelte skibsinspektør at ud-

vælge skibe til havnestatskontrol, var utilstrækkeligt.

Vi er opmærksomme på, at langt de fleste fremmedflagede passagerskibe,

der sejlede i fast fart fra dansk havn, sejlede under nordisk eller anden nabo-

stats flag, og at der med hensyn til sådanne skibe formentlig har været en

berettiget tiltro til, at der i skibenes flagstater ville blive foretaget forsvarligt

syn af skibet inden dets indsættelse. Vi er endvidere opmærksomme på, at der

– til trods herfor – var udstedt interne instrukser om, at fremmedflagede pas-

sagerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst en

gang om året burde underkastes syn, og at skibe, hvor der for nylig var kon-

stateret fejl og mangler, skulle gives prioritet. Endelig har vi noteret os, at der

ikke i Danmark forud for Scandinavian Star-katastrofen havde været hændel-

ser af lignende art, som tydeligt kunne have henledt opmærksomheden på

behovet for en mere intensiv kontrol med passagerskibe. Dog havde der for-

udgående i 1985, 1986 og 1989 været uheld på Vognmandsruten, som også

benyttede skibe under bekvemmelighedsflag, og hvor uheldet i 1989 kostede

en person livet. Et større uheld, der vakte betydelig international opsigt, havde

endvidere fundet sted ud for Belgien i 1987 med skibet Herald Free Enter-

prise, hvor 197 mennesker omkom. Skibet sejlede under britisk flag, men

uheldet førte ikke desto mindre til en efterfølgende markant opstramning også

af havnestatskontrolreglerne i UK.

Samtidig fremgår det også af Distriktsrapporten, at man i tiden op til Scan-

dinavian Star-katastrofen i Danmark har været fuldt bevidst om svaghederne

ved det decentrale synssystem, som ikke sikrede en ensartet praksis og ikke

indebar nogen kontrol med, hvilken praksis for syn der faktisk udviklede sig

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

på distriktskontorerne. På trods af at passagerskibe, der sejlede under be-

kvemmelighedsflag efter vores oplysninger havde været kendt siden

1970’erne, og usikkerheden med hensyn til deres sikkerhedsniveau var gene-

relt velkendt, blev der således ikke systematisk sat fokus på dette forhold.

Man forholdt sig således ikke til det forhold, at passagerer, der gik om bord

på et skib i Danmark, ikke ville hæfte sig ved skibets flag, men måtte have en

forventning om, at alle passagerskibe, der udgik i fast fart fra dansk havn,

ville have det samme sikkerhedsniveau og være underlagt den samme kon-

trol. De gennemførte interviews samt andet materiale har tværtimod efterladt

det indtryk, at der i praksis generelt var større fokus på at nå op på den i 1982-

Paris MoU fastsatte målsætning om syn af 25 % af udenlandske skibe end på,

at havnestatskontrolordningen også skulle baseres på en bredere risikovurde-

ring. Vi bemærker i den forbindelse, at selv om antallet af passagerskibe, der

sejlede i fast fart under bekvemmelighedsfag var ganske begrænset, kunne

sikkerhedsrisikoen i relation til disse skibe omvendt være betydelig.

Vi finder på den baggrund, at systemet for havnestatskontrol for at være

indrettet sådan, at man så vidt muligt ville opdage alvorligere sikkerheds-

mangler og samtidig kunne imødekomme almindelige passagerforventninger

om ligebehandling, i overensstemmelse med almindelige regler om forsvarlig

forvaltning m.v. burde have haft et særlig fokus på passagerskibe, der sejlede

i fast rutefart under bekvemmelighedsflag og sikret kontrol af disse inden af-

gang. Uden at komme i strid med diskriminationsforbuddet og uden vold-

somme ressourcemæssige implikationer kunne dette for eksempel have været

gjort ved at indføre den engelske model for havnestatskontrol, der i realiteten

indebar en fast forudgående havnestatskontrol af skibe, der sejlede under be-

kvemmelighedsflag. Alternativt kunne man fra myndighedens side have præ-

ciseret, at den årlige havnestatskontrol med alle udenlandske skibe i fast fart,

som i forvejen var foreskrevet tilstræbt, skulle finde sted forud for første af-

gang fra dansk havn i stil med den ordning, der faktisk blev etableret umid-

delbart efter Scandinavian Star-katastrofen. Vi finder ikke, at folkeretlige reg-

ler ville have været til hinder for sådanne ordninger, der allerede var indført i

USA og i UK.

Vi kan på denne baggrund

besvare det andet spørgsmål i kommissoriet

så-

ledes: De dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober

1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe,

etablerede en ret for Søfartsstyrelsen til at kontrollere udenlandske skibe, og

det følger af uskrevne forvaltningsretlige regler om forsvarlig forvaltning

m.v., at denne ret skulle forvaltes på en forsvarlig måde dels i konkrete situ-

ationer, dels organisatorisk. Det må lægges til grund, at der hos det relevante

distriktskontor under Søfartsstyrelsen i den konkrete situation i hvert fald fo-

relå en viden om, at skibet Scandinavian Star skulle sættes i fast fart under

fremmed flag mellem Frederikshavn og Oslo omkring 1. april 1990, og dette

burde have ført til, at der – eventuelt efter indhentelse af yderlige oplysninger

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: Orientering vedr. undersøgelse af Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star

– var blevet foranstaltet havnestatskontrol af skibet. Derudover finder vi, at

en årsag til at dette ikke skete, var, at Søfartsstyrelsen ikke – sådan som man

burde – havde organiseret havnestatskontrollen på en sådan måde, at man ge-

nerelt tilsikrede kontrol af passagerskibe, der sejlede under bekvemmelig-

hedsflag, inden de blev sat i fast rutefart fra dansk havn, hvorved også Scan-

dinavian Star ville være blevet kontrolleret. Samlet set er det således vores

vurdering, at det eksisterende regelsæt kombineret med krav om forsvarlig

forvaltning indebar, at der skulle have været foretaget havnestatskontrol af

Scandinavian Star inden første afgang med passagerer.