Retsudvalget 2021-22
REU Alm.del Bilag 34
Offentligt
2469172_0001.png
Alle Retsordførere
København, d. 27. oktober 2021
Vedr: Brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
Vi
–
den danske ekspertgruppe om strafcelle - retter henvendelse med henblik på at
bidrage til de kommende drøftelser om disciplinærsanktioner i danske fængsler i
forbindelse med forhandlingerne om næste flerårsaftale for Kriminalforsorgen.
Vi er meget bekymret for udviklingen i brugen af strafcelle i danske fængsler og den
markante stigning over de sidste år i brugen af langvarig strafcelle overfor indsatte
(15 dage og derover). Fra 2013 til 2020 steg brugen af ubetinget strafcelle fra 2959
til 4054 sager, og brugen af langvarig strafcelle eksploderede fra 1 sag i 2013 til 637
sager i 2020.
1
Tendensen peger i samme retning for 2021. Årsagerne til denne
udvikling er kendte og omfatter en række politisk bestemte skærpelser af
disciplinærsanktionerne for bl.a. besiddelse af mobiltelefoner, negativ stærk
adfærd, vold og trusler mod fængselspersonalet, rygning og upassende sprogbrug.
Vi bifalder bestræbelserne på i henhold til flerårsaftalen for Kriminalforsorgen 2018-
2021 at indføre mere
effektive og tidssvarende
disciplinærsanktioner og nye
incitamentsløsninger i danske fængsler. Praktikerudvalgets rapport bekræftede
behovet for en ændring af disciplinærstraffesystemet og konkluderede, at
mereffekten ved langvarige strafcelleanbringelser er ganske ringe i forhold til
risikoen for både indsattes helbred og medarbejdersikkerhed.
2
Vi ønsker at bidrage til debatten og fremsætter derfor konkrete løsninger på en
række problemstillinger i danske fængsler og arresthuse.
Sundhedsfaglig evidens for skadevirkninger af isolation
Sundhedsvidenskabelig forskning har konkluderet, at isolation ofte har alvorlige
negative sundhedsmæssige konsekvenser,
3
og der er dokumentation for, at
1
Direktoratet for Kriminalforsorgens årlige statistikberetning
https://www.kriminalforsorgen.dk/wp-
content/uploads/2020/08/kriminalforsorgens-statistik-2019.pdf
og Kriminalforsorgens Klientsystem 15.
februar 2021 oplyst af Kriminalforsorgen til DIGNITY.
2
Praktikerudvalgets rapport om serviceeftersyn af disciplinærstraffe og andre administrative reaktioner i
fængsler og arresthuse (2018), s. 35.
3
DIGNITYs konferencerapport 2017 og faktaark om isolation på
https://dignity.dk/wp-content/uploads/fact-
sheet-6-solitary-confinement.pdf
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 34: Henvendelse af 27/10-21 fra Dignity, vedrørende brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
2469172_0002.png
isolation kan medføre både fysiske symptomer og angst, koncentrationsbesvær,
depression, øget risiko for selvskade og selvmord og øget risiko for psykiatrisk
sygdom. Risikoen for skadevirkninger stiger med varigheden af isolation, og
skadevirkningerne ophører ikke nødvendigvis, når isolationen afsluttes.
I lyset af denne evidens bør det i tråd med vores nabolande Sverige og Norge
overvejes helt at afskaffe brugen af strafcelle for at undgå alvorlige skadevirkninger.
Menneskeretlige standarder
Vi har i forskellige sammenhænge fremført de juridiske argumenter for at reducere
brugen af strafcelle, senest på en høring om strafcelle afholdt på Christiansborg d.
1. september. Efter vores opfattelse bør praksis være i overensstemmelse med FNs
standardminimumsregler (Mandela-reglerne), De Europæiske Fængselsregler og
Europarådets standarder (CPT standarder).
4
Ifølge Mandela-reglerne og De Europæiske Fængselsregler må disciplinære
sanktioner ikke medføre umenneskelig og nedværdigende behandling, som er et
retligt bindende forbud i medfør af FNs Torturkonvention (artikel 16) og Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (artikel 3). Yderligere foreskriver de
internationale regler, at isolation kun må anvendes i exceptionelle tilfælde, som
sidste udvej og i kortest mulige perioder. Samtidig forbyder reglerne isolation af bl.a.
unge under 18 år og indsatte med psykisk eller fysisk funktionsnedsættelse, hvis
deres tilstand vil blive forværret af isolationen. Ifølge Mandela-reglerne bør
isolation i mere end 15 sammenhængende dage i øvrigt forbydes. Endvidere
understreger De Europæiske Fængselsregler, at proportionalitetsprincippet skal
overholdes, så enhver straf i fængsler bør være proportional med forseelsen
karakter og formålet.
Danmarks praksis er blevet kritiseret af FNs Torturkomité
5
og senest af Europarådets
Komité til Forebyggelse af Tortur (CPT) i januar 2020:
The Committee reiterates its view that, given the potentially very damaging effects of solitary
confinement, disciplinary confinement should be imposed only in exceptional cases and for the
shortest possible duration
– no more than 14 days, and preferably less (…). Any offences com-
mitted by a prisoner which might call for more severe sanctions should be dealt with through
the criminal justice system
(…).
In this connection, there should be a rethink of disciplinary
4
5
Se bl.a. bilag 1.
FNs Torturkomite Concluding Observations februar 2016.
2
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 34: Henvendelse af 27/10-21 fra Dignity, vedrørende brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
2469172_0003.png
policy in prisons and, in particular, the cases in which solitary confinement may be imposed
and the duration of such confinement
.
6
I lyset af de menneskeretlige standarder opfordrer vi retsordførerne til at anmode
Justitsministeriet om en retlig vurdering af den danske regulering af strafcelle.
Forebyggelse af brug af isolation er bedre
Praktikernes rapport viser, at isolation ikke virker efter hensigten og kan være
skadeligt for resocialiseringsprocessen. Praksis fra Norge viser, at sikkerheden i
fængsler kan tilgodeses uden anvendelse af strafcelle. Hovedfokus er på forholdet
mellem ansat og indsat og på at støtte og motivere de indsatte, som involveres i
mange aktiviteter og får ansvaret for visse fængselsforhold. Denne tankegang
understøtter princippet om dynamisk sikkerhed. Sverige afskaffede strafcelle helt
tilbage i 1976, og som repræsentanten for den svenske Ombudsmand nævnte på
høringen på Christiansborg, har Sverige ikke savnet denne sanktionsmulighed siden!
Ovenstående bør efter vores mening føre til seriøse overvejelser om brug af
alternativer til isolation.
7
Dokumentation og statistik
Dokumentation for strafcelleanbringelser findes kun i begrænset omfang i
Kriminalforsorgens årlige statistikberetning, jf. tabel 5.1 og 5.2. Heraf fremgår f.eks.
ikke varighed af strafcelleanbringelserne, antal gentagelsestilfælde eller profilen af
de indsatte, som ikendes strafcelle.
Vi anbefaler derfor, at retsordførerne tager initativ til at sikre en bedre
dokumentation af brugen af strafcelle i Danmark.
Reduktion af forseelser i forhold til hvilke strafcelle kan ikendes
Det er bekymrende at se i hvilket omfang strafcelle bruges i dag. Ikke blot pga. de
sundhedsfaglige og de menneskeretlige aspekter, men også fordi de mange sager
har sat det disciplinære system under pres i et sådant omfang, at praktikerudvalget
6
Report to the Danish Government on the visit to Denmark carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 3 to 12 April
2019, Strasbourg, 7 January 2020, para. 81.
7
DIGNITY Konferencerapport 2017. Se også Linda Kjær Minkes sammenligning mellem Nyborg og Halden
fængsel,
https://www.tv2fyn.dk/nyborg/ekspert-om-problemer-i-nyborg-faengsel-i-finder-loesningen-i-norge
3
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 34: Henvendelse af 27/10-21 fra Dignity, vedrørende brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
2469172_0004.png
taler om meningsløshed.
8
Der tales om store sagspukler med lange
sagsbehandlingstider og tilbagevendende pladsmangel på isolationsafdelingerne.
Det mest ønskelige ville være, at der var ro og orden i fængslerne og arresthusene.
En reduktion i de konfliktskabende områder vil medvirke hertil.
Vi anbefaler derfor, at man udover at gennemgå det disciplinære område tillige ser
på de konfliktskabende områder. Her kan nævnes eksempler som ulovlig rygning og
ulovlige mobiltelefoner. Med en bedre adgang til rygning udenfor reduceres
behovet for ulovlig rygning på cellen. Megen strafcelle ikendes for besiddelse af
ulovlige mobiltelefoner. Giver man de indsatte, der afsoner på almindelige
fællesskabsafdelinger i de lukkede fængsler, adgang til sikre mobiltelefoner på
cellerne (der er allerede adgang til telefon på afdelingen, men mange ønsker
mulighed for den private samtale) vil megen ulovlig telefonering kunne undgås.
Det anbefales endvidere, at behovet for de mange rutinemæssige visitationer gives
et ekstra tjek.
Dobbeltstraf
Langt de fleste af de forseelser, som medfører strafcelle, er tillige strafferetligt
sanktioneret (f.eks. undvigelse, vold, groft hærværk, besiddelse af våben eller narko
og besiddelse af mobiltelefoner i lukkede fængsler). Denne form for dobbeltstraf er
efter vores opfattelse i strid med anbefalingerne fra Europarådets Ministerkomité
9
og vil efter omstændighederne også kunne krænke artikel 4 i EMRK Tillægsprotokol
nr. 7 om forbud mod dobbelt strafforfølgning. I forvejen vil straffen for forbrydelser
begået af indsatte typisk blive skærpet, jf. straffelovens § 81, nr. 12, og lov nr.
1728/2016 (respektpakke 2).
Vi anbefaler, at forseelser, der forfølges strafferetligt, ikke sideløbende medfører
disciplinærretlig sanktionering. Herved vil dansk ret blive bragt på linje med norsk
og svensk ret og i harmoni med dansk disciplinærretlig lovgivning for forsvaret.
Proportionalitetsprincippet
Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip foreskriver, at den mindst
indgribende foranstaltning anvendes, og at indgrebet skal stå i rimeligt forhold til
målet. Helbredsmæssige og andre skadevirkninger indregnes i proportionalitets-
vurderingen. I de senere år er brugen af strafcelle udvidet til mindre forseelser, f.eks.
8
9
Praktikernes rapport s. 10.
Se De Europæiske Fængselsregler (regel 63).
4
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 34: Henvendelse af 27/10-21 fra Dignity, vedrørende brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
2469172_0005.png
rygning på egen celle og upassende sprogbrug, og taksten er blevet højere (f.eks. i
forhold til besiddelse af mobiltelefon). Det indebærer en risiko for, at
proportionalitetsprincippet ikke er overholdt, f.eks. ved ikendelse af strafcelle på 10
dage for upassende sprogbrug.
I øvrigt kan tilføjes, at indsatte automastik er afskåret fra udgang i en periode på 3
måneder efter ikendelse af disciplinærstraf for besiddelse af mobiltelefoner, jf. § 46,
stk. 4 i straffuldbyrdelsesloven. Det vil sige, at den indsatte ikke kommer på udgang,
uanset om der må antages at være fare for udgangsmisbrug eller ej. Den mistede
udgangstilladelse kan også få betydning for vurderingen af prøveløsladelse. Vi stiller
spørgsmåltegn ved, om proportionalitetsprincippet er overholdt i den
sammenhæng.
Vi anbefaler generelt, at disciplinærsystemet indrettes efter proportionalitets-
princippet, og mere specifikt at isolation derfor ikke anvendes overfor mindre
forseelser.
Forhørslederens rolle
Brugen af normalreaktionsskemaer synes at have ført til den forståelse hos forhørs-
lederne, at en bestemt reaktion
skal
ikendes, selv om den konkret skønnes unød-
vendig eller fremstår som et uforholdsmæssigt indgreb. Praktikerudvalget brugte
betegnelsen ”obligatoriske minimumssanktioner” og
tilføjede,
at ”forhørsledernes
loyalitet overfor normalreaktionerne måske i for høj grad kan automatisere
anvendelsen af normalreaktionsskemaerne som facitliste”.
10
En sådan
de facto
fastlåsning af forhørslederens skøn angående valg af disciplinærstraf indebærer
reelt en tilsidesættelse af det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip og strider
mod grundsætningen om forbud mod at sætte skøn under regel.
Vi anbefaler derfor, at forhørslederne instrueres om, at de i hver enkelt
disciplinærsag skal vurdere, hvilken disciplinærstraf der anses for 1)
passende
i
forhold til forseelsens art og omfang (det strafferetlige proportionalitetsprincip) og
2)
nødvendig
i forhold til formålet med indgrebet (det forvaltningsretlige
proportionalitetsprincip), og at den udmeldte normalreaktion således kun er et
udgangspunkt og ikke et på forhånd givent resultat. Vi anbefaler endvidere, at der
ved ikendelse af strafcelle af en vis varighed anvendes jurister ved den bevisretlige
vurdering. Dette ville bl.a. kunne forbedre bevisvurdering og kunne være
10
Praktikerudvalgets rapport, afsnit 6.1.4.
5
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 34: Henvendelse af 27/10-21 fra Dignity, vedrørende brug af disciplinærstraffe i danske fængsler og arresthuse
2469172_0006.png
medvirkende til i praksis at sikre den samme bevisvurdering i disciplinærsagen som
i en efterfølgende straffesag, jf. Højesterets kendelse af 15. oktober 2021.
---0---
Vores overordnede konklusion er, at der er brug for en grundlæggende
gennemtænkning af det danske disciplinærsystem med øget fokus på, hvad der
virker fra en fængselsfaglig vinkel, og på at undgå alvorlige sundhedsfaglige
konsekvenser og brud på menneskeretlige standarder.
Læring fra den store reform af brugen af isolationsfængsling med hjemmel i
retsplejeloven, som blev skudt i gang af en række rapporter i 1990erne,
11
og som
har ført til et historisk lavt antal tilfælde
12
bør inspirere til at foretage de nødvendige
ændringer og til at fremme en forståelse blandt samtlige af Folketingets partier om
behovet for at reducere brugen af strafcelle.
Med venlig hilsen
Ekspertgruppen om strafcelle
Bodil Philip og Anne Okkels, Forsete
Hans Jørgen Engbo, tidligere fængselsdirektør
Peter Scharff Smith, prof., Institut for Kriminologi og retssociologi, Oslo Universitet
Asger Kjærum, International Rehabilitation Council for Torture Victims
John Hatting, Kriminalforsorgsforeningen
Marie Brasholt og Elna Søndergaard, DIGNITY
Bilag 1
DIGNITY brev af 24. marts 2020 til Justitsministeriet
Kopi: Justitsministeren, Direktøren for Kriminalforsorgen og Folketingets
Retsudvalg.
11
Isolationsundersøgelsen (grundundersøgelse offentliggjort i 1994 og efterundersøgelse i 1997) og Betænkning
1358 om isolation under varetægtsfængsling (1998).
12
Justitsministeriet statistik om anvendelsen af isolationsfængsling i forbindelse med varetægt.
6