REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 136: Oplæg fra Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, medlem af Offentlighedskommissionen 2002 – 09 til brug for udvalgets høring om offentlighedsloven onsdag den 26. januar 2022, kl. 9.30-12.00 i Landstingssalen

Retsudvalget 2021-22
REU Alm.del Bilag 136
Offentligt

Offentlighedsloven

–

væsentlige problemer og forslag til ændringer

Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og

Journalisthøjskole, medlem af Offentlighedskommissionen 2002

–

Neden for følger korte beskrivelser af væsentlige problemer i offentlighedsloven og forslag til

ændringer. Grundigere beskrivelse og nogle konkrete forslag til formulering af paragraffer findes i

redegørelsen

”Hemmeligholdelse i strid med demokratiske principper”.

Folketingsmedlemmers og partiers kommunikation er kun omfattet af loven ved kommunikation

med en offentlig forvaltning. En ministers kommunikation er omfattet, når den hører til

ministerrollen og falder uden for, når den vedrører ministerens private eller partipolitiske forhold

(både indhold og form har betydning). Disse rammer bør fastholdes.

1. Undtagelser for at beskytte ”beslutningsprocesser”

Offentlighedsloven har en række brede undtagelser for at beskytte ”beslutningsprocesser” (§§

20,

–

29 og 33, nr. 5). Disse undtagelser nøjes ikke med at beskytte den egentlige beslutningsproces.

De omfatter også vigtige dele af det faglige grundlag og modarbejder dermed demokratisk kontrol.

1.1 Fire undtagelser

Ved drøftelser af loven kan nemt opstå misforståelser, hvis ordenes betydning ikke står klart. Efter

ændringen

i 2013 anvender offentlighedsloven ordene ”intern” og ”ekstern” med en ny betydning (§

23). Udveksling af dokumenter mellem ministerier og mellem styrelser og departementer var før

ekstern, men er nu intern i denne lovs forstand.

Ministerbetjeningsreglen

er en bred undtagelse for dokumenter, der udveksles i sager, hvor en

minister kan få brug for bistand fra embedsværket på et tidspunkt (§ 24). Den blev indført i 2013 og

betød en markant udvidelse af den tidligere undtagelse for egentlige interne dokumenter. Den gamle

lov havde i øvrigt undtagelser for dokumenter, der var udarbejdet af en myndighed til

ministermøder, og for brevveksling mellem ministerier om lovgivning.

Folketingspolitikerreglen

blev indført i 2013. Den undtager dokumenter, der udveksles mellem

ministerier og enkelte folketingsmedlemmer (§ 27, nr. 2). Den bruges typisk for dokumenter til og

fra forligskredse og ordførere fra et regeringsparti.

Sager om lovgivning

er undtaget, indtil lovforslag fremsættes i Folketinget (§ 20). Ved vigtige

lovforslag vil en bindende politisk aftale typisk være indgået før fremsættelsen. Undtagelsen er ikke

ny og bruges f.eks. til at afvise aktindsigt i høringssvar. Uden politisk opmærksomhed blev

undtagelsen væsentligt udvidet i 2013 med diskrete bemærkninger. Den omfattede tidligere

dokumenter, der var udarbejdet i forbindelse med aktuel lovgivning. Efter ændringen omfatter den

alle oplysninger, der bliver inddraget i en sag om forberedelse af lovgivning. Undtagelsen blev

f.eks. brugt under forberedelse af udligningsreformen til at udelukke offentlighed for oplysninger

om grundlaget for den hidtidige udligningspraksis.

Offentlighedsloven har en

generalklausul,

der er ikke angiver beskyttelseshensyn og kan bruges til

at undtage oplysninger, når andre undtagelser ikke kan bruges bl.a. oplysninger om faktiske forhold

REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 136: Oplæg fra Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, medlem af Offentlighedskommissionen 2002 – 09 til brug for udvalgets høring om offentlighedsloven onsdag den 26. januar 2022, kl. 9.30-12.00 i Landstingssalen

(§ 33, nr. 5). Ved ændringen i 2013 fik bemærkningerne uden politisk opmærksomhed en tilføjelse

om, at generalklausulen bl.a. kan bruges til at afslå aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der

forventes at indgå i en kommende kommissions undersøgelser.

I mange tilfælde kan flere af de fire undtagelser bruges. Undtagelsen for lovgivningssager gælder,

indtil lovforslag fremsættes. De andre undtagelser er uden tidsbegrænsning.

1.2 Faktiske forhold og faglige vurderinger

Undtagelserne for egentlige interne dokumenter, ministerbetjening og folketingspolitikerreglen

gælder ikke for oplysninger om en sags faktiske grundlag (§ 28). Der opstår nemt misforståelser

ved drøftelser om offentlighedsloven, hvis det ikke står klart, hvad der forstås ved ”faktiske

forhold”. I

denne

lovs forstand omfatter det ”faktiske grundlag” hverken prognoser for den faktiske

udvikling eller faglige vurderinger fra styrelser og departementer.

Uden politisk opmærksomhed blev aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold stærkt begrænset i

2013. Begrænsningen skete i et bilag til et svar fra justitsministeren, der forklarede, at den nye

offentlighedslov ikke ville give aktindsigt i prognoser for, hvor mange der ville miste

dagpengeretten ved afkortning af dagpengeperioden. Ombudsmanden har lagt til grund, at den

tidligere praksis for aktindsigt i prognoser derfor ikke kunne opretholdes (FOB 2019-28).

Offentlighedsloven har

en udtrykkelig undtagelse for ”faglige vurderinger i endelig form”, der er

udarbejdet til ministerrådgivning i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort

redegørelse, handlingsplan eller lignende (§ 29, stk. 1, 2. pkt.).

Undtagelsen for sager om lovgivning indtil lovforslag fremsættes er generel og omfatter alle

oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger, der indgår. Generalklausulen giver

mulighed for efter konkret vurdering at undtage sådanne oplysninger uden tidsbegrænsning.

1.3 Meroffentlighed

Offentlighedsloven er en minimumslov og giver mulighed for ”meroffentlighed” (§ 14). Reglen om

meroffentlighed udelukker kun offentlighed for oplysninger, der er omfattet af lovkrav om

fortrolighed. Meroffentlighed skal overvejes, men bygger på et frit skøn og kan ikke sikre retskrav.

Lovens undtagelser for beslutningsprocesser udelukker ikke offentlighed, og prognoser og faglige

vurderinger bliver typisk offentliggjort, når de stiller regeringens gennemførte eller påtænkte

beslutninger i et godt lys. Andre faglige vurderinger kommer typisk kun frem, når et flertal i

Folketinget i særlige tilfælde lægger pres på en minister eller ved whistleblowing.

1.4 Ved lovændring bør skelnes mellem beslutningsgrundlag og beslutningsproces

Det afgørende problem er, at offentlighedslovens undtagelser for beslutningsprocesser også

omfatter det faglige grundlag for overvejelser og forhandlinger. Problemet er ikke nyt, men blev

væsentligt større med udvidelsen af undtagelser i 2013.

Hvis Folketinget ved en lovændring skelner mellem beslutningsgrundlag og beslutningsproces kan

ni paragraffer i offentlighedsloven (§§ 20, 23

–

29 og 33, nr. 5) erstattes af væsentligt færre, der

forenkler og klargør loven.

Reglerne bør udformes, så de klart sikrer mulighed for idéudveksling, overvejelser og forhandlinger

uden offentlighed. Det gælder for udveksling mellem ansatte, mellem ansatte og deres politiske

chefer, mellem politiske chefer og med folketingsmedlemmer. Kommunikation kan ske telefonisk

eller på møder, men ofte er det nemmere at udveksle idéer og overvejelser i mail eller sms, og det er

ikke fornuftigt at bremse skriftlige former med regler om aktindsigt.

Oplysninger om faktiske forhold, færdige faglige vurderinger og beslutninger bør derimod ikke

kunne undtages, medmindre de er omfattet af lovens regler for beskyttelse af fortrolige oplysninger.

Offentlighed om beslutningsgrundlag er vigtig for at sikre demokratisk kontrol og debat, og der bør

sikres aktindsigt i oplysninger. der kan danne grundlag for andre beslutninger end den foretrukne.

Det bør også sikres, at offentlighed omfatter metoder og forudsætninger, der er anvendt som

grundlag for oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger.

Politiske beslutninger bygger på både faglig viden og politiske holdninger. Offentlighed om faglige

vurderinger udelukker ikke, at politikere lægger mere vægt på andre hensyn. Politiske valg fortjener

at komme frem i lyset og skal ikke camoufleres.

Oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger i færdig form bør ikke kunne skjules med

henvisning til, at de indeholder eller afspejler politiske overvejelser. Undtagelser bør begrænses til

oplysninger, der alene gengiver idéudvekslinger, overvejelser eller forhandlinger.

Det er vigtigt at overveje, om offentlighed skal gælde før eller vente til efter en beslutning er truffet.

Lukkethed kan gøre det nemmere og hurtigere at træffe en beslutning, mens offentlighed kan give

politikerne kendskab til flere oplysninger, kritiske vurderinger og alternative løsninger, før de

træffer beslutninger eller indgår en bindende politisk aftale.

2. Undtagelser for at beskytte fortrolige oplysninger

Loven har en række undtagelser for oplysninger, der skal holdes fortrolige (§§ 30, 31, 32 og 33, nr.

–

4). Disse undtagelser er grundlæggende nødvendige. Der er dog behov for et par præciseringer.

Ved reformen i 2013 blev Folketinget ikke informeret om en vigtig ændring af

undtagelsen for

forretningsforhold

(§ 30, nr. 2). Den blev væsentligt udvidet ved en diskret tilføjelse i

bemærkningerne om “klar formodning” for skade ved aktindsigt. Offentlige myndigheders betaling

for virksomheders leverancer var tidligere som altovervejende hovedregel tilgængelige ved

aktindsigt. Med den nye formodningsregel er offentlighed blevet usikker, og den demokratiske

kontrol med offentlige myndigheders økonomiske dispositioner er svækket. Ændringen kan

desuden svække virksomheders tillid til fair konkurrence ved offentlige myndigheders køb og salg.

Ændringen bør rulles tilbage. Det vil i øvrigt give større klarhed, hvis undtagelsen formuleres i

overensstemmelse med loven om forretningshemmeligheder.

Offentlighedslovens undtagelse af hensyn til

statens sikkerhed

blev ændret i 2013, så undtagelser

kan bygge på en generel vurdering af, om hemmeligholdelse af bestemte oplysningstyper har

væsentlig betydning for statens sikkerhed. Undtagelsen omfatter både oplysninger om militære

forhold og andre forhold f.eks. it-sikkerhed, hvor offentlighed kan true statens sikkerhed.

Ændringen skete uden klare pejlemærker for, hvilke oplysningstyper der kan undtages. Folketinget

kan bidrage til afklaring på dette vigtige felt ved at henvise til principper, som Europarådets

Parlamentariske Forsamling har anbefalet medlemsstaterne at bruge (Tshwane-principperne).

Hensynet til statens sikkerhed skal tages alvorligt og ikke misbruges til at undtage med løs hånd,

f.eks. ved afslaget på aktindsigt i beslutningsgrundlag for coronanedlukning af domstolene.

3. Særlige undtagelser

Offentlighedsloven har desuden særlige undtagelser for straffesager, personalesager, kalendere og

brevveksling med sagkyndige om retssager mv. (§§ 19, 21, 22 og 27).

Kalenderundtagelsen

blev

indført i 2009 for ministerkalendere og gjort generel i 2013 (§ 22). Det er ikke velbegrundet, at

denne undtagelse gør det muligt at hemmeligholde møder med interesserepræsentanter. En løsning

kan være at indføre notat- og journaliseringspligt om afholdelse af sådanne møder.

Spredt i lovgivningen findes en lang række særundtagelser, og nogle lukker helt for offentlighed. I

2009 nåede en optælling frem til

65 undtagelser i andre love.

Det er svært at få overblik, og der

bør laves en ny oversigt. Folketinget bør kræve gode begrundelser for at opretholde særundtagelser.

Offentligt ejede selskaber

blev som udgangspunkt omfattet af offentlighedsloven i 2013 (§ 5). Der

blev tilføjet en ministerbemyndigelse til at fastsætte undtagelser, og bemyndigelsen er brugt flittigt.

Folketinget bør overveje at fjerne eller begrænse ministerbemyndigelsen.

Administrationen ved Folketinget og domstolene

falder helt uden for offentlighedsloven.

Folketinget bør overveje, om det er velbegrundet.

4. Vigtige forudsætninger for aktindsigt

Dokumentation for faktiske oplysninger, faglige vurderinger, sagsbehandling og beslutninger er

nødvendig, for at regler om aktindsigt kan fungere. Uden relevante krav om dokumentation kan

myndigheder omgå offentlighedsregler, og ansvarsplacering er vanskelig.

Offentlighedslovens

notatpligt

gælder for konkrete afgørelsessager (§ 13), men ikke for sager om

lovgivning, planer, instrukser og andre generelle sager. Det er en alvorlig mangel. Folketinget bør

sikre krav om dokumentation for faktiske oplysninger, faglige vurderinger og væsentlige

sagsbehandlingsskridt i generelle sager, det vil sige notatpligt og

journaliseringspligt

(§ 15).

Før ændringen i 2013 handlede offentlighedsloven udelukkende om aktindsigt i eksisterende

dokumenter. Mange data bliver indsamlet til offentlige myndigheder, og it-systemer kan indrettes,

så personidentifikationer nemt kan frasorteres. Det gav baggrund for Offentlighedskommissionens

forslag om ret til

datasammenstilling

(dataudtræk). Ved gennemførelsen blev kommissionens

forslag uden politisk opmærksomhed stærkt begrænset (§ 11). En restriktiv

betingelse om ”få

kommandoer” blev tilføjet, og bemærkninger lukkede for data fra myndigheders journalregistre.

Disse begrænsninger bør fjernes for at give bedre muligheder for forskere, journalister,

organisationer og virksomheder, der kan bruge data til udvikling af nye tjenester.

Effektive søgefunktioner

kan gøre aktindsigt nemmere for borgere, medier, organisationer og

virksomheder. Myndigheder kan selv opnå væsentlige fordele, hvis sagsbehandlere hurtigt kan få

adgang både til myndighedens egne sager og til sager ved andre myndigheder.

På baggrund af en forsøgsregel i offentlighedsloven (§ 16) arrangerede Justitsministeriet nogle

uinteressante forsøg med traditionelle postlister i stedet for at afprøve nye muligheder. Flere

kommuner har udviklet søgefunktioner, der giver offentligheden nem adgang til sager og

dokumenter, f.eks. Syddjurs Kommune. Den statslige centraladministration er bagefter.

Det vil være nyttigt, hvis Folketinget stiller lovkrav med tidsfrist for implementering. Inspiration

kan hentes fra Norge, der er langt fremme med søgefunktioner og direkte adgang til dokumenter.

5. Klageordninger

Uanset hvor grænserne mellem offentlighed og fortrolighed bliver trukket i offentlighedsloven, vil

det være afgørende at få et effektivt klagesystem. Det har vi langtfra i dag. Offentlighedsloven gør

klagevejen afhængig af sagsområdet og spreder dermed klager på mange myndigheder (§ 37). En

international sammenligning viser, at andre lande end Danmark og Norge har indrettet

klageordninger i enstrengede systemer.

I Danmark er klageordninger for aktindsigt usædvanligt svage sammenlignet med de fleste

klageordninger for afgørelser, der træffes af myndigheder. Det er ofte ressource- og tidsspilde, når

kompetente kontrolorganer ikke afslutter sager med afgørelser, der skal følges, men sender sager

retur til fornyede overvejelser.

Folketingets Ombudsmand er eneste mulighed for behandling af klager over afslag fra ministerier.

Ankestyrelsen er det vigtigste organ til behandling af klager over afslag fra kommuner, regioner og

kommunale fællesskaber. Hverken Folketingets Ombudsmand eller Ankestyrelsen er egentlige

klagemyndigheder og kan ikke træffe bindende afgørelser, der afslutter sagerne.

Folketinget kan sikre et effektivt klagesystem ved at samle klagevejene til ét klageorgan for

afgørelser om aktindsigt inklusiv afgørelser, der træffes af ministerier og offentligt ejede selskaber.

Klageorganet skal have kompetence til fuldstændig prøvelse af sager og træffe bindende afgørelser.

Offentlighedslovens frister for aktindsigt bliver ofte væsentligt overskredet, og der er ikke

forbedringer trods gentagen kritik fra ombudsmanden. Offentlighedslovens regel for klager over

sagsbehandlingstiden bør justeres, så det kan blive almindelig praksis, at kompetencen overføres til

klageorganet ved klar overskridelse af frister (§ 39).

Ombudsmanden skal fortsat kunne bidrage med principielle fortolkninger. Et effektivt klagesystem

for aktindsigt må forventes at føre til væsentligt færre klager til ombudsmanden.

Et enstrenget klagesystem vil sikre ensartet praksis og dermed gøre det nemmere at træffe rigtige

afgørelser ved første instanser. Efter en overgangsfase vil samling af klageressourcer til et effektivt

klagesystem kunne føre til besparelser.