Retsudvalget 2021-22
REU Alm.del Bilag 119
Offentligt
2513607_0001.png
Sagsnr.
22-10-0035
Dokumentdato: 13-01-2022
Redegørelse om NyX-projektet
1
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0002.png
13. januar 2022
Redegørelse om Nyx-projektet
Justitsministeriet har i brev af 27. september 2021 anmodet kriminalforsorgen om at udarbejde en
redegørelse vedrørende NyX-projektet. Kriminalforsorgen har den 15. december 2021 fremsendt
redegørelsen til Justitsministeriet. Justitsministeriet har på baggrund heraf i mail af 7. januar 2022
stillet fire uddybende spørgsmål til redegørelsen. I det følgende redegøres uddybende for NyX-
projektet.
Baggrund
Kriminalforsorgens mest forretningskritiske it-system- Klientsystemet - understøtter sagsbehandlingen
relateret til personer sigtet eller dømt for en lovovertrædelse. Klientsystemet er et egenudviklet it-
system, som blev taget i brug i 2001. Klientsystemet bygger på en forældet teknologisk platform og
en forældet it-arkitektur, der vanskeliggør videreudvikling og it-understøttelse, når der eksempelvis
vedtages ny lovgivning og stilles nye krav til it-sikkerhed. Klientsystemet har derfor været forsøgt
moderniseret i tidligere projekter, som måtte opgives, herunder bl.a. opgivelsen af OMS-projektet
primo 2019,
jf. akt 100 af 12. marts 2019.
NyX-projektet blev initieret med det formål at afløse Klientsystemet baseret på principperne for agil
udvikling med successiv udvikling og implementering i en række bølger. NyX-projektet påbegyndtes
primo 2019, først med udarbejdelse af en proof of concept fase (metode til afprøvning af anskaffelses-
og udviklingsstrategi før igangsættelse af gennemførelsesfasen, hvor udvikling i mindre omfang
gennemføres), der blev godkendt af kriminalforsorgens koncernledelse i december 2019. NyX-
projektet fortsatte derefter ind i 2020, hvor NyX-projektet har foretaget indkøb af
leverandørressourcer og igangsat udviklingsaktiviteter, dvs. aktiviteter der falder under projektets
gennemførelsesfase.
NyX-projektet omfattede i sin grundtanke både en teknisk udskiftning af Klientsystemet, forbedring
af funktionaliteten i det nye system, samt digitalisering af nye forretningsområder. I forbindelse med
forberedelse af risikovurdering af NyX-projektet i december 2020 besluttede Koncernledelsen dog at
refokusere NyX-projektet til udelukkende at omfatte en 1:1 udskiftning af Klientsystemet.
Refokuseringen skete bl.a., fordi kerneforretningen var presset og manglede personale, fordi der i
forretningen var en lav modenhed ifht. at standardisere arbejdsgange, og fordi NyX-projektet alene
finansieredes for et år af gangen og derudover afventede en ny flerårsaftale. NyX-projektet har med
andre ord ændret omfang og karakter undervejs.
I december 2020 risikovurderedes NyX-projektet i Statens It-råd og modtog efterfølgende
risikovurderingen ’normal’. I forbindelse hermed bemærkede Statens It-råd, at kriminalforsorgen
skulle have inddraget Statens It-råd på et tidligere tidspunkt, fordi NyX- projektet har gennemført
indkøb af leverandørressourcer og igangsat udviklingsaktiviteter i 2020.
Som en del af materialet til Statens It-råd blev der udarbejdet en leveranceplan, der muliggør en
tættere opfølgning på sammenhængen mellem økonomi og leverancer end hidtil i projektet. I
forbindelse med en gennemgang af NyX-projektets it-investeringer i august 2021 blev
kriminalforsorgen opmærksom på, at der var afholdt projektudgifter til udvikling af funktionalitet i
Klientsystemet, der ikke var en del af leveranceplanen for aktiviteter i 2021, som var blevet forelagt
2
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0003.png
Statens It-råd i forbindelse med risikovurderingen i december 2020. Samtidigt blev kriminalforsorgen
opmærksom på, at projektet, der i august havde haft et forbrug på 71 mio. kr., burde have været
forelagt Finansudvalget.
Kriminalforsorgen satte derfor aktiviteterne i projektet i bero og igangsatte en ekstern gennemgang
af projektet med fokus på kortlægning af NyX-projektets historik og baseline, kortlægning af den
nuværende status og fremadrettede anbefalinger.
Samlet konklusion på den eksterne gennemgang
Det er gennemgangens samlede konklusion, at NyX-projektet med en række foreslåede justeringer vil
være den rigtige strategi til at tilvejebringe erstatningen for Klientsystemet. Det fremgår endvidere,
at de allerede udviklede funktionaliteter er relevante for udskiftning og videreudvikling af
klientsystemet.
Det er desuden gennemgangens vurdering, at projektet står på et solidt teknisk fundament, og at den
overordnede arkitektur afspejler en række fornuftige og gennemarbejdede teknologivalg. Projektet
har opnået gode erfaringer med den agile udviklingsmetode, og projektet har færdigudviklet to
leverancer af god kvalitet, i form af Klientoverblik og Dagligt overblik, der er ibrugtaget i 2021. For
så vidt angår styringen af projektet, er det gennemgangens vurdering, at der på en lang række punkter
er massivt understyret, idet der har været mere fokus på at påbegynde udvikling end på etablering
af styringsmæssige rammer. Projektet har således manglet styring af omfang og leverancer, idet der
har været videreudviklet på funktionalitet uden for den leveranceplan, der blev forelagt for Statens
It-råd i forbindelse med risikovurderingen i december 2020. Projektet har ligeledes manglet styring
af sammenhæng mellem leverancer og økonomi samt manglet fokus på risikostyring og
leverandørstyring, idet leverandørressourcer er insourcet uden løbende krav til og opfølgning på
effektivitet, kvalitet og fremdrift.
Det er endvidere blevet bekræftet i gennemgangen, at projektet ikke i tide har været forelagt for
Statens It-råd og Folketingets Finansudvalg i overensstemmelse med Budgetvejledningen.
Samlet set er det vurderingen, at NyX-projektet vil skulle bruge 6-8 måneder bl.a. på at udarbejde
et tilstrækkeligt styringsgrundlag samt til at projektet kan blive risikovurderet på ny i Statens It-råd
samt forelagt for Finansudvalget. De 6-8 måneder vil særligt skulle bruges på opbygning af generelle
it-styrings- og udviklingskompetencer, opsamling af erfaringstal fra udvikling af features i bølge 1 og
2 samt reestimering af omfang ifht. udvikling af resten af projektet, reestimering af samlet
projektøkonomi (inkl. reestimering af ressourcebehov og kortlægning af kompetence-gap),
beskrivelse af samlet governance for projektet, opdatere projektgrundlag og andre autoritative
styringsdokumenter, udarbejdelse af aktstykke samt påvise sømløs deling af data mellem
Klientsystemet og NyX som forudsætning for en holdbar implementeringsstrategi. Perioden med
berostillelse, der dækker over den eksterne gennemgang i 2021 samt forudsætningsskabende
aktiviteter i 2022, udgør en risiko for projektet. Det vurderes dog, at ovenstående aktiviteter er
afgørende for en succesfuld udskiftning af Klientsystemet.
Baggrunden for, at der ikke er søgt den fornødne tilslutning fra Finansudvalget
til at gennemføre NyX-projektet.
Af Budgetvejledningen fremgår det, hvornår it-projekter skal risikovurderes af Statens It-råd og
forelægges for Finansudvalget.
3
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0004.png
Statens It-råd
Til og med 2020 var grænsen for risikovurdering af it-projekter i Statens It-råd (det daværende It-
projektråd) på 10 mio. kr. i samlede budgetterede projektudgifter,
jf. Budgetvejledning 2016 afsnit
2.2.18.2.
NyX-projektet blev forelagt for Statens It-råd i december 2020. Den eksterne gennemgang
konkluderer, at NyX-projektet burde have været forelagt Statens It-råd ultimo 2019, da de afholdte
projektudgifter på dette tidspunkt oversteg den daværende grænse for risikovurdering i Statens It-
råd på 10 mio. kr.
Finansudvalget
Til og med 2020 var grænsen for forelæggelse for Finansudvalget på 60 mio. kr. i samlede
budgetterede projektudgifter,
jf. Budgetvejledning 2016 afsnit 2.2.18.3.
Forinden forelæggelse for
Finansudvalget skal it-projektet have gennemført en risikovurdering i Statens It-råd.
Normalt vil der forud for igangsættelse af et it-projekt foreligge et projektgrundlag med et samlet
budget. NyX-projektet var oprindeligt tilrettelagt i et-årige bølger med tilhørende finansiering,
hvilket indebar, at projektet primo 2020 igangsatte indkøb af leverandørressourcer og
udviklingsaktiviteter, dvs. aktiviteter der falder under projektets gennemførelsesfase, uden et samlet
budget for udskiftningen af Klientsystemet.
Den eksterne gennemgang konkluderer, at NyX-projektet i august 2020 havde estimeret
projektudgifter til NyX-projektets bølge 0-2 til 50,4 mio. kr. Såfremt de udestående tre bølger (bølge
3, 4 og 5) tilsammen udgjorde blot 10 mio. kr., ville de samlede projektudgifter til NyX-projektets
bølge 0-5 overstige den daværende grænse på 60 mio. kr. for, hvornår et it-projekt skal forelægges
Folketingets Finansudvalg til godkendelse. Det vurderes at være et sandsynligt scenarie, at bølge 3-5
ville have udgjort et beløb på minimum 10 mio. kr., hvorfor NyX-projektet burde have være forelagt
Finansudvalget senest i august 2020.
Aktstykke
Efter risikovurderingen af NyX-projektet i Statens It-råd i december 2020 påbegyndte
kriminalforsorgen i februar 2021 udarbejdelse af et udkast til et søgende aktstykke til Finansudvalget.
I udkastet til aktstykke anmodede kriminalforsorgen om tilslutning til gennemførelse af NyX-projektet
i perioden 2021-2023, dvs. tilslutningen omfattede NyX-projektet fremadrettet. Udkastet forholdt sig
ikke til, at der i 2020 var afholdt midler til aktiviteter i projektets gennemførelsesfase.
NyX-projektet var i 2019-2021 finansieret ved løbende omprioritering inden for kriminalforsorgens
eksisterende bevilling. Der blev afsat midler til projektet for et år ad gangen. Kriminalforsorgen
vurderede imidlertid, at NyX-projektet i særligt 2022 og 2023 ikke kunne finansieres inden for
kriminalforsorgens eksisterende bevilling. Udarbejdelsen af et aktstykke blev derfor i løbet af foråret
2021 set i sammenhæng med overvejelser om at søge finansiering til NyX i regi af kriminalforsorgens
kommende flerårsaftale for 2022-2025.
Der var i kriminalforsorgen ikke tilstrækkelig opmærksomhed på, at NyX-projektet burde have været
forelagt for Finansudvalget på et tidligere tidspunkt, før kriminalforsorgen i august 2021 blev
4
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0005.png
opmærksom på udfordringer med sammenhængen mellem projektets økonomi og fremdrift. Derefter
blev NyX-projektet sat i bero, og der blev den 27. september 2021 oversendt orienterende aktstykke
om NyX-projektet til Folketingets Finansudvalg, herunder om uoverensstemmelserne med
Budgetvejledningen.
Kriminalforsorgen må derfor konstatere, at projektet generelt har haft større fokus på konkrete
udviklingsaktiviteter frem for etablering af tilstrækkelige styringsmæssige rammer.
Gennemgang af projektstyringen af NyX-projektet, herunder kortlægning af det
hændelsesforløb, der har ledt til, at budgettet er anvendt til leverancer uden
for leveranceplanen.
Projektet er hidtil organiseret som et traditionelt projekt, hvor der i forbindelse med igangsættelse
af proof of concept for NyX-projektet i 2019 blev etableret en governance omkring projektet,
herunder nedsættelse af en styregruppe og en it-styregruppe. Derudover har projektorganisationen
bestået af eksterne udviklingsteams, interne forretningsteams og pilotinstitutioner. NyX-projektet
har derudover haft en ekstern projektleder, der oprindeligt var rekrutteret som projektleder til OMS-
projektet, og en ekstern it-arkitekt. Samarbejdet med den eksterne projektleder er ophørt i august
2021.
Gennemgangen har vurderet NyX-projektet på 19 styringsparametre, der baserer sig på god praksis,
herunder den fællesstatslige projektmodel, Prince2 og SAFe. På 18 ud af de 19 hovedområder vurderes
projektstyringen at være markant under det tolerable niveau for it-projekter. Projektets styring
vurderes særligt lav i forhold til tidsplan, økonomi, risiko, omfang, kvalitet, dokumentation,
afvigelseshåndtering, rapportering, leverandørstyring og gevinstrealisering.
Konsekvensen af den massive understyring kommer blandt andet til udtryk i den manglende
implementering af leveranceplanen for 2021, som blev risikovurderet af Statens It-råd i december
2020. I praksis blev leveranceplanen ikke implementeret som et autoritativt styringsværktøj i
projektet, hvilket bl.a. har vist sig ved manglende rapportering på leveranceplanen i regi af projekt-
og styregruppe. Den manglende implementering af leveranceplanen har muliggjort udvikling af
leverancer uden for leveranceplanen.
Styringsdokumenter som projektgrundlag, business case, gevinstrealiseringsplan, leveranceplan mv.
blev udarbejdet i en meget kort periode i november/december 2020 blandt en snæver kreds af
medarbejdere. Det betød blandt andet, at projektets aktiviteter og forudsætninger ikke blev
estimeret med tilstrækkelig dybde.
Opgørelse over den samlede økonomi, herunder en fordeling på de enkelte år.
De registrerede projektudgifter er opgjort den 6. januar 2022, ligesom opgørelsen er opgjort i løbende
priser, dvs. der er ikke sket en pl-regulering af forbruget i hhv. 2019 og 2020. Samlet set har der
været projektudgifter for ca. 72,9 mio. kr. (løbende priser)
1
, hvoraf forbruget fordeler sig med hhv.
12,9, 26,1 og 33,9 mio. kr. i årene 2019 (bølge 0), 2020 (bølge 1) og 2021 (bølge 2). Det samlede
1
Af aktstykke nr. 5 af den 27. september 2021 fremgår, at der er foretaget dispositioner for ca. 71 mio. kr. Revideret opgørelse af den 6. januar 2022 viser, at der er
foretaget dispositioner for 72,9 mio. kr. Differencen mellem de to opgørelser skyldes for det første, at forbruget i aktstykket var baseret på både realiserede og
prognosticerede projektudgifter, mens den nuværende opgørelse udelukkende er baseret på realiserede projektudgifter. For det andet kan 1,2 mio. kr. af
differencen tilskrives en præcisering af opgørelsesmetoden.
5
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0006.png
forbrug på ca. 72,9 mio. kr. fordeler sig med hhv. ca. 54,0 mio. kr. på investeringer, ca. 15,0 mio.
kr. på løn og overhead til projektorganisationen (inklusiv kompensation for tidsforbrug i områderne)
samt ca. 3,9 mio. kr. til øvrig drift i selve projektet.
Overordnet set er projektudgifterne anvendt til softwareudvikling, rådgivning inden for it-arkitektur
og sikkerhed, projektledelse samt tekniske analyser i relation til Klientsystemet. Dertil kommer
udgifter forbrugt på den interne projektorganisation i kriminalforsorgen samt udgifter til at dække
tidsforbrug i områderne, fx til fængselsbetjentes arbejde med udrulning af funktionalitet.
Der er i projektperioden udviklet på en række leverancer. Indholdet i leverancerne ændrede sig i
forbindelse med den refokusering af projektet, der blev besluttet ultimo 2020. I 2021 blev der udviklet
leverancer, som lå både inden for og uden for leveranceplanen for 2021. De leverancer, der er udviklet
uden for planen i 2021, består af leverancer, der var forsinket fra det oprindelige scope i 2020, og
leverancer, der blev udviklet på selvom de ikke var en del af leveranceplanen for 2021.
En række leverancer er færdigudviklet og sat i drift, herunder det såkaldte Klientoverblik og Dagligt
Overblik, der giver brugerne forbedret adgang til data. Der er ligeledes håndteret teknisk gæld i form
af udvikling af en ny brevflettemotor samt optimeret de tekniske muligheder for at foretage
tilpasninger af skabeloner, der understøtter sagsbehandlingen (selvadministrationsmodul). Øvrige
leverancer er endnu ikke er færdigudviklet. Det gælder eksempelvis Afdækning af behov, der
tilvejebringer og udstiller data til gavn for kriminalforsorgens arbejde med at støtte og motivere
klienter til en fremtidig kriminalitetsfri tilværelse. Fælles for leverancerne er, at de alle er en del af
projektets oprindelige programgrundlag og dermed er relateret til en udskiftning og videreudvikling
af klientsystemet og således aktuelt eller på længere sigt skaber værdi for kriminalforsorgen.
Det vurderes på grundlag af gennemgangen, at færdiggørelsesgraden for funktionaliteten af det
refokuserede projekt, som blev risikovurderet af Statens It-råd, er på 7 pct. Derudover vurderes det,
at færdiggørelsesgraden af projektets tekniske fundament er 23 pct. Heri indgår arbejdet med en
række yderligere tekniske forudsætninger, som ikke var identificeret i forbindelse risikovurderingen,
men som er nødvendige for udskiftning af Klientsystemet. Herudover er der udviklet funktionalitet
som ligger uden for det refokuserede projektet, men som var en del af det oprindelige
programgrundlag.
På baggrund af en vurdering af den generelle fremdrift (7 pct.) og de realiserede projektudgifter til
dato (ca. 72,9 mio. kr.) er det ikke muligt at foretage en simpel fremskrivning af de økonomiske
konsekvenser af en færdiggørelse af de resterende 93 pct. af projektet. Det skyldes blandt andet, at
de totale projektudgifter til dato både vedrører aktiviteter før og efter refokuseringen i december
2020.
Baggrunden for, at der ikke med passende mellemrum er foretaget
konkurrenceudsættelse af det eksisterende klientsystem.
Driften af Klientsystemet har sidst været konkurrenceudsat i 2011, hvorefter kriminalforsorgen indgik
en fireårig rammeaftale med KMD primo 2012. Umiddelbart inden rammeaftalen udløb blev der under
rammeaftalen indgået en leveranceaftale (L32) med KMD om drift af Klientsystemet,
Integrationsplatformen, XMO-Helsesystemet, Efterretningssystemet, RIS, KIOSK samt flere
driftsmiljøer. Senere kom flere systemer til, f.eks. testmiljø til Klientsystemet samt et web-miljø og
6
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0007.png
miljøer til ny borgervendt portal (BDS). Leveranceaftalen (L32) blev indgået uden udløbsdato, hvilket
betyder, at aftalen løber indtil opsigelse.
I efteråret 2019 blev kriminalforsorgen opmærksom på, at leveranceaftalen (L32) skal
konkurrenceudsættes. Kriminalforsorgen fik med ekstern bistand udarbejdet en analyse af
mulighederne for at udbyde driften af systemkomplekset, herunder Klientsystemet. Analysens
konklusion var, at konkurrenceudsættelse af det systemkompleks, der driftes under leveranceaftalen
(L32), bl.a. forudsætter håndtering af et omfattende dokumentationsefterslæb, der skyldes, at den
udvikling, der er gennemført i systemerne fra 2012-2019, ikke løbende er dokumenteret.
Dokumentationsopgaven kan ikke umiddelbart løftes af interne medarbejdere. Derudover er der store
afhængigheder mellem systemerne, hvorfor anbefalingen var, at systemerne skulle
konkurrenceudsættes samlet. Endeligt pegede analysen på risici for driftsstabiliteten forbundet med
en evt. transition til en ny leverandør af særligt de mest forældede systemer (Klientsystemet og
Integrationsplatformen).
NyX-projektet blev påbegyndt primo 2019, først med udarbejdelse af proof of concept fase, der blev
godkendt af kriminalforsorgens koncernledelse i december 2019, efter analysen af mulighederne for
konkurrenceudsættelse af L32 var udarbejdet. Derefter fortsatte NyX-projektet ind i 2020. Det var
derfor forventningen, at Klientsystemet inden for få år ville kunne erstattes af NyX-systemet.
Berostillelsen af NyX-projektet, herunder en potentiel forsinkelse af udfasningen af Klientsystemet,
giver anledning til en fornyet vurdering af konkurrenceudsættelsen af L32. Kriminalforsorgen
afdækker aktuelt de enkelte systemers levetid, indbyrdes afhængigheder og kompleksitet i forhold
til en evt. transition. På baggrund af analysen forventer kriminalforsorgen primo 2022 at kunne
fremlægge en plan for håndtering af leveranceaftale (L32).
Hvilke tiltag vil kriminalforsorgen iværksætte for at undgå en lignende situation
fremover.
Kriminalforsorgen konstaterer, at der ikke har været den fornødne ledelsesmæssige opmærksomhed
på bl.a. økonomistyringen af NyX-projektet. Det indebærer blandt andet, at projektet ikke er blevet
forelagt Statens IT-råd og Folketingets Finansudvalg som forudsat i Budgetvejledningen, hvilket er
meget beklageligt.
Det er kriminalforsorgens opfattelse, at der med den eksterne gennemgang af NyX-projektet er
tilvejebragt et solidt grundlag for at kunne arbejde videre for en udskiftning af Klientsystemet. Det
er samtidig kriminalforsorgens opfattelse, at der vil skulle iværksættes en lang række konkrete
aktiviteter internt for at realisere en succesfuld udskiftning af Klientsystemet.
Kriminalforsorgen vil på baggrund af den eksterne gennemgangs konklusioner og anbefalinger tage en
række initiativer:
Der opbygges it-styrings- og udviklingskompetencer internt til at understøtte gennemførelsen af større
it-projekter i kriminalforsorgen. Samtidig opbygges der en klar governance, herunder tydelig
beskrivelse af roller og ansvar. For at forbedre ledelsesrapportering introduceres it-styringsværktøjer
på baggrund af best practice.
7
 REU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 119: Kriminalforsorgens redegørelse af 13. januar 2022 om NyX-projektet, fra justitsministeren
2513607_0008.png
Derudover styrkes de interne processer i kriminalforsorgen særligt i forhold til afklaring af de
bevillingsmæssige rammer relateret til it-projekter. For at understøtte dette vil der på faste løbende
økonomimøder være særskilt fokus på større it-projekters budget og bevillingsmæssige rammer.
Endelig styrkes kontraktstyringen i kriminalforsorgen ved bl.a. at samle kontraktstyringen centralt i
samt rekruttere til området med henblik på at sikre compliance i forhold til udbudslovgivningen.
Kriminalforsorgen ønsker at intensivere og strukturere dialogen med departementet særligt i forhold
til de større it-projekter, blandt andet ved at styrke rapporteringen. Kriminalforsorgen ønsker at
fortsætte den løbende sparring med Statens It-råd både i forhold til de aktuelle udfordringer med
NyX-projektet samt fremtidige it-projekter. Derudover er kriminalforsorgen i dialog med øvrige
myndigheder om erfaringer med bl.a. styring og udvikling af it-projekter.
8