Miljø- og Fødevareudvalget 2021-22
MOF Alm.del Bilag 621
Offentligt
2602114_0001.png
NOTAT
Koncernstyring og tilsyn
J.nr. 2022-1209
Den 29. juni 2022
Status for syvpunktsplanen om bagudrettet oprydning og god
forvaltning fremadrettet
Indledning
Rigsrevisionen rettede med Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere fra 12. maj 2021 kritik af
Landbrugsstyrelsen. Rigsrevisionens kritik angik især tre forhold:
For det første
manglende kontrol af bagvedliggende ejerforhold, som generelt har givet risiko for omgå-
else. Det vil sige, at en landbrugsvirksomhed er opdelt i flere CVR-numre alene med det formål at få
mere i støtte eller undgå en kontrol.
For det andet
en række problematiske forhold vedrørende et konkret sagsforløb, hvor der har været tale
om opsplitning på flere CVR-numre.
For det tredje
en række fejl i sagsbehandlingen, hvor 26 ud af 50 gennemgåede sager ikke har levet op
til alle betingelserne for at modtage og beholde tilskud.
Statsrevisorerne udtalte i forlængelse af deres behandling af beretningen tillige skarp kritik, og de tilfø-
jede et
fjerde
forhold angående kvaliteten af ministeriets generelle tilskudsforvaltning og kontrolvirk-
somhed samt departementets tilsyn hermed.
Som svar på kritikken blev der i juni 2021 fremlagt syv initiativer, der retter sig dels mod Landbrugssty-
relsen, dels mod det samlede ministerområde. Initiativerne er opregnet nedenfor:
Fødevareministerens syv initiativer:
1.
Fremadrettet kontrol af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold
2. Bagudrettet systematisk gennemgang af bedrifter med risiko for omgåelse
3. Faktuel udredning af konkret problematisk sagsforløb
4. Ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste opgaver
5.
7.
Styrkelse af departementets tilsyn med hele ministerområdet
Yderligere styrkelse af indsatser for god forvaltningskultur
6. Eftersyn af andre risikoområder under ministeriet
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri • Slotsholmsgade 12 • 1216 København K
Tlf. 38 10 60 00 • CVR 41956011 • EAN 5798000880016 • [email protected] • www.fvm.dk
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Status for initiativerne
Nedenfor præsenteres status for hvert enkelt af de syv initiativer.
1. Fremadrettet kontrol af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold
Initiativet skal sikre, at der udføres kontrol med bagvedliggende ejerforhold på alle tilskudsordninger,
hvor der er risiko for omgåelse som følge af manglende kontrol af opsplitning af bedrifter. Landbrugs-
styrelsen fik derfor til opgave hurtigst muligt at udvikle en effektiv kontrolmodel.
Status på initiativet er, at Landbrugsstyrelsen i 2021 har udviklet en kontrolmodel for bagvedliggende
ejerforhold, der dækker alle de tilskudsordninger, hvor der er risiko for omgåelse, hvis bedrifter bliver
opsplittet i flere enheder. Kontrolmodellerne omfatter således både det såkaldte
arealtilskud,
hvor land-
bruget modtager støtte på baggrund af bedriftens areal, og de forskellige
projekttilskud mv.,
der kan
gives til en række konkrete formål. Grundtanken i modellerne er at sikre kontrol for omgåelse,
samtidig
med
at berettigede tilskud udbetales hurtigst muligt til flest mulige landbrugere.
Konkret indebærer modellerne, at der indledningsvist foretages en undersøgelse af de bagvedliggende
ejerforhold for alle ansøgninger om tilskud. Alle ansøgninger kontrolleres således for, om der er tale om
en bedrift, der er splittet op på flere enheder, har komplekse bagvedliggende ejerforhold og/eller adres-
sesammenfald. Herefter udgår ansøgninger fra bedrifter, der har enkle ejerforhold, fra den videre kon-
trol, da der ikke i disse tilfælde vurderes at være risiko for omgåelse. Dette er hovedparten af ansøgnin-
gerne.
Den videre kontrol fokuseres herefter på den mindre del af ansøgningerne, hvor der faktisk er foretaget
opsplitning af bedrifter på eksempelvis flere CVR-numre. Disse ansøgninger underlægges således en
uddybende kontrol, der omfatter en vurdering af, om der er opnået fordel for ansøgeren ved opsplitning
– og dermed et muligt incitament til at forsøge at omgå støttereglerne. Herefter foretages der i de rele-
vante sager høring og retlig vurdering af sagens konkrete omstændigheder.
Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at der kan være legitime grunde til at opsplitte en bedrift
i flere enheder, og at en ansøgning om tilskud fra en opsplittet bedrift derved kan være berettiget.
Landbrugsstyrelsen er fra 2021 gået i gang med at implementere kontrolmodellen. For ansøgninger om
projektstilskud
fra 2021 har Landbrugsstyrelsen således kontrolleret, afgjort og udbetalt tilskud på ord-
ninger, hvor der ikke vurderes at være risiko for omgåelse. Der udestår dog afslutning af en uddybende
kontrol med ansøgninger, hvor der er identificeret risiko for omgåelse. Landbrugsstyrelsen forventer, at
hovedparten af ansøgninger fra 2021 på disse ordninger vil være færdigkontrolleret for omgåelse inden
udgangen af 2022.
For ansøgningsrunden om
arealtilskud
fra 2021 har Landbrugsstyrelsen kontrolleret, afgjort og udbe-
talt tilskud i ansøgninger, hvor der er enkle bagvedliggende ejerforhold, og dermed ikke vurderes at være
risiko for omgåelse i form af økonomiske fordele ved opsplitning af bedrifter. For ansøgninger med ri-
siko for omgåelse har Landbrugsstyrelsen for den største del udbetalt tilskud, men styrelsen har sidelø-
bende oplyst, at der vil blive foretaget en bagudrettet kontrol. For en mindre del af ansøgningerne har
2
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Landbrugsstyrelsen på baggrund af en risikovurdering tilbageholdt tilskuddet, indtil den uddybende
kontrol er gennemført.
Landbrugsstyrelsen har for ansøgningsrunden om arealtilskud fra 2021 påbegyndt uddybende kontrol
af alle ansøgninger med risiko for omgåelse og er begyndt at udsende høringer. Den uddybende kontrol
af ansøgningerne, hvor der er tilbageholdt tilskud, forventes gennemført inden udgangen af 2022. For
ansøgninger, hvor der ikke er tilbageholdt tilskud, forventes den uddybende kontrol gennemført ultimo
2023. Viser det sig, at ansøgningernes kompleksitet mv. er større end forventet, vil det dog kunne på-
virke tidsplanen negativt.
Det bemærkes i øvrigt, at Landbrugsstyrelsen er i dialog med EU-Kommissionen og afventer afklaring
på fortolkningsspørgsmål til EU-reglerne for at kunne fastlægge retningslinjer for en korrekt retlig vur-
dering af konsekvenserne ved statuering af omgåelse. Landbrugsstyrelsen afventer ligeledes svar fra EU-
Kommissionen om fortolkning af det særlige bedriftsbegreb, der forventes at have indflydelse på kryds-
overensstemmelseskontrollen for arealansøgninger, og styrelsen vil i forlængelse heraf udarbejde en im-
plementeringsplan.
De ovenfor nævnte tidsplaner for omgåelseskontrollen af ansøgninger i relation til henholdsvis arealtil-
skud og projekttilskud forudsætter, at afklaringerne fra EU-Kommissionen kan indhentes i rette tid, og
at der kan rekrutteres de nødvendige kompetencer til områderne.
Tilgangen indebærer grundighed i kontrollen, og det kræver ressourcer og tid. Sager, der udtages til
nærmere kontrol af bagvedliggende ejerforhold, indeholder typisk kompleksitet. Samlet set indebærer
det længere sagsbehandlingstid og senere udbetaling for visse ansøgere. Det kan have væsentlige ulem-
per i visse tilfælde for ansøgerne. Landbrugsstyrelsen arbejder målrettet på at minimere ventetiden for
ansøgere, herunder på at få den endelige afklaring af regelgrundlaget, og at få gennemført og afsluttet
omgåelseskontrollen.
Landbrugsstyrelsen vil evaluere den udviklede model til kontrol af bagvedliggende ejerforhold med hen-
blik på at forbedre modellen, når der er opnået tilstrækkelig erfaring fra kontrollen med omgåelse og
afgørelser herom.
2. Bagudrettet systematisk gennemgang af bedrifter med risiko for omgåelse
Initiativet skal sikre, at der foretages en systematisk gennemgang af landbrugsbedrifter, hvor der er ri-
siko for omgåelse som følge af manglende kontrol af opsplitning af bedrifter. I gennemgangen skal Land-
brugsstyrelsen omfatte alle sager, hvor det er muligt at rejse tilbagebetalingskrav.
Status er, at Landbrugsstyrelsen har igangsat en bagudrettet systematisk gennemgang af støtte til be-
drifter, hvor der har været risiko for omgåelse. Landbrugsstyrelsen har endnu ikke rejst konkrete tilba-
gebetalingskrav, men styrelsen sikrer løbende, at forældelse i sagerne afbrydes, så styrelsen kan rejse
evt. tilbagebetalingskrav. Landbrugsstyrelsen har også i den forbindelse taget kontakt til EU-Kommis-
sionen for at afklare reglerne om tilbagebetaling og sanktioner mv.
3
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Ved den bagudrettede systematiske gennemgang anvender Landbrugsstyrelsen den samme kontrolmo-
del, som anvendes ved den fremadrettede kontrol,
jf. initiativ 1 ovenfor.
Det sikrer, at ansøgere og ejer-
forhold vurderes ensartet både bagud i tid og fremad i tid. Den bagudrettede kontrol omfatter sager,
hvor der er sket udbetaling i ordninger med risiko for omgåelse.
Det er Landbrugsstyrelsens forventning, at størstedelen af den samlede bagudrettede gennemgang vil
være afsluttet inden udgangen af 2023. Tidsplanen forudsætter, at afklaringerne fra EU-Kommissionen
kan indhentes i rette tid, og at der kan rekrutteres de nødvendige kompetencer til områderne. Land-
brugsstyrelsen forventer at søge rådgivning fra Kammeradvokaten til afklaring af principielle spørgsmål
og til håndtering af eventuelle retssager.
Herudover er Landbrugsstyrelsen som led i den bagudrettede gennemgang i gang med en ekstra vurde-
ring af alle de 26 sager under miljøteknologiordningerne, hvori Rigsrevisionen fandt en række fejl i sags-
behandlingen. Landbrugsstyrelsen sikrer med gennemgangen, at sagerne bliver vurderet grundigt på
ny, og at fejl rettes.
Landbrugsstyrelsen har endeligt afsluttet gennemgangen af 12 af de 26 sager under miljøteknologiord-
ningerne. For de øvrige sager har Landbrugsstyrelsen dels rettet henvendelse til EU-Kommissionen an-
gående afklaring af regelgrundlaget, dels indhentet rådgivning fra Kammeradvokaten. Landbrugsstyrel-
sen forventer, at gennemgangen af samtlige 26 sager vil være afsluttet inden udgangen af 2022.
3. Faktuel udredning af konkret problematisk sagsforløb
Initiativet skulle sikre, at der foretages en udredning, hvor det faktiske forløb i sagen set ud fra et juridisk
perspektiv gennemgås. Udredningen skulle herunder forholde sig til, om der var tilsidesat regler eller
almindelige forvaltningsretlige principper i forbindelse med myndighedernes behandling af de fire sa-
ger. På denne baggrund kan der tages nærmere stilling til grundlaget for eventuelt at søge at drage en-
keltpersoner til ansvar.
Status er, at udredningen er gennemført og oversendt til Miljø- og Fødevareudvalget,
jf. Miljø- og Føde-
vareudvalget, Alm. del – bilag 281.
Der blev i juli 2021 igangsat en ekstern faktuel udredning af det konkrete problematiske sagsforløb, der
beskrives i Rigsrevisionens beretning. Med udredningen blev der gennemført en faktuel undersøgelse af
håndteringen og sagsbehandlingen i Landbrugsstyrelsen og i departementet i det daværende Miljø- og
Fødevareministerium samt af departementets godkendelse af styrelsens administrationsgrundlag.
Udredningen blev forestået af den tidligere direktør hos Folketingets Ombudsmand, Jens Møller, med
bistand fra advokat Anders Valentiner-Branth.
De to eksterne jurister bag udredningen rejser en alvorlig kritik af Landbrugsstyrelsen, idet de vurderer,
at Landbrugsstyrelsen i visse sammenhænge har haft afgivet urigtige og misvisende oplysninger og der-
med overtrådt den sandhedspligt, der gælder for offentlige myndigheder.
4
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Det overvejes nu, hvad udredningen måtte give anledning til. En eventuel opfølgning på udredningen
forventes at være gennemført i 2. halvår af 2022.
4. Ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste opgaver
Initiativet skal sikre, at der foretages en ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste opgaver,
herunder udbetaling af mange milliarder kroner årligt samt arbejdet med at sætte rammerne for land-
brugserhvervet gennem regulering. Svagheder og risici skal identificeres, og fremadrettede løsninger på
problemerne skal udpeges.
Status er, at Fødevareministeriet har igangsat den eksterne analyse, og at første del heraf forventes at
være afsluttet i august 2022, mens anden del forventes at være færdig primo 2023.
Første del af analysen består af en kortlægning og analyse af finansielle risici ved Landbrugsstyrelsens
tilskudsforvaltning. Formålet er at afdække risici for fejl og svig samt at opstille forslag til tiltag, der øger
sikkerheden i tilskudsforvaltningen. Der er udvalgt en række repræsentative tilskudsordninger inden
for de fire hovedområder: Projektstøtte, arealstøtte, markedsordninger og nationale ordninger. Det ana-
lyseres, hvorvidt kontrolniveauet og de finansielle risici ligger på et passende niveau i forhold til de na-
tionalt og EU-fastsatte regler for kontrol og finansiel administration.
I den forbindelse undersøges tillige, om Landbrugsstyrelsen har tilrettelagt sine finansielle processer i
overensstemmelse med regnskabsbekendtgørelsen, Fødevareministeriets ajourførte ministerieinstruks
og vejledninger fra Økonomistyrelsen, herunder bl.a. Vejledning om intern finansiel kontrol 2020. Det
er revisionshuset PwC, som udfører analysen af Landbrugsstyrelsens finansielle risici.
Den finansielle analyse forventes desuden suppleret af en særskilt gennemgang af kontrolmodellerne
for omgåelse, herunder bagvedliggende ejerforhold, på både projektstøtte og arealstøtte,
jf. punkt 1 og
punkt 2.
Gennemgangen udføres af PwC og forventes bl.a. at indeholde en kortlægning af den system-
mæssige understøttelse og datakilder samt en analyse. Gennemgangen forventes igangsat i august og
afsluttet i oktober 2022.
Anden del af analysen vil være en gennemgang af Landbrugsstyrelsens juridiske sagsbehandling på til-
skuds- og reguleringsområdet. Formålet er at afdække, om forvaltningen sker i overensstemmelse med
lovgivningen og almindelige forvaltningsretlige principper. Det er nu under afklaring, hvem der skal
udføre denne del af den eksterne analyse.
5. Styrkelse af departementets tilsyn med hele ministerområdet
Initiativet skulle sikre, at der blev igangsat en markant styrkelse af det departementale tilsyn. Der skulle
i den forbindelse oprettes et tilsynskontor i departementet og udarbejdes en styrket tilsynsplan. Derud-
over skulle departementets dialog med Rigsrevisionen fortsat styrkes væsentligt.
Status på initiativet er, at der er oprettet såvel et kontor for Koncernstyring og Tilsyn, som udarbejder
en tilsynsplan, ligesom der er igangsat en styrket dialog med Rigsrevisionen. Fødevareministeriet har
igangsat en styrkelse af det departementale tilsyn med ministeriets styrelser på flere områder.
5
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Der er med oprettelsen af Koncernstyring og Tilsyn i efteråret 2021 samtidig blevet udarbejdet en til-
synsplan for 2022, som omfatter både departementets løbende, almindelige tilsynsaktiviteter og depar-
tementets skærpede tilsynsaktiviteter. Tilsynsplanen vil blive opdateret løbende i takt med udviklingen
i risici på ministerområdet og ændringer i regler og statslige vejledninger mv. Formålet er, at departe-
mentet får nødvendig information og indsigt i forhold, der muliggør en rettidig og kvalificeret dialog,
stillingtagen og handling på væsentlige problemstillinger på tværs af ministerområdet. Ved at samle
styrings- og tilsynsopgaver i ét kontor sikres det, at der på tværs af ministerområdet er et øget og mere
ensartet fokus på styring og tilsyn.
Herudover er der tillige taget skridt til at styrke departementets dialog med Rigsrevisionen. Det omfatter
bl.a. øget fokus på kvalitetssikring af materiale til Rigsrevisionen og fokus på løbende orientering af
Rigsrevisionen. Der er derudover etableret en intern koordination af revisioner på ministerområdet med
regelmæssig status for kommende, igangværende og afsluttede revisioner til departementets direktion.
Det bemærkes, at Landbrugsstyrelsen som led i opfølgning på Rigsrevisionens Beretning om Landbrugs-
styrelsens forvaltning af tilskudssager med kvalificeret indikation på svig fra marts 2022 vil udforme en
beskrivelse af arbejdsgange mv., som skal sikre, at materiale, der udleveres til Rigsrevisionen, er afstemt
med Rigsrevisionen, og at der er en fast proces for kvalitetssikring af dette materiale samt sikres doku-
mentation for materiale, som er sendt til og modtaget i Rigsrevisionen mv.
Det vil løbende blive vurderet, om der skal foretages justeringer eller igangsættes nye initiativer for at
sikre et optimalt tilsyn på ministerområdet.
6. Eftersyn af andre risikoområder under ministeriet
Initiativet skal sikre, at den gode forvaltning ikke kun sikres på landbrugsområdet. Alle områder skal
kigges efter i sømmene. Der skal derfor også igangsættes et serviceeftersyn af andre væsentlige opgave-
områder under Fødevareministeriet. Der skal skabes et overblik over problemer og risici samt mulige
løsninger på hele ministerområdet.
Status er, at serviceeftersynet er godt i gang, og der er taget en række væsentlige initiativer.
Først og fremmest er der foretaget en tværgående vurdering af risici på tværs af ministerområdet. På
den baggrund har departementet iværksat skærpet tilsyn ud fra opgavernes vigtighed, kompleksitet eller
omfang. I 2022 føres der skærpet tilsyn med:
Landbrugsstyrelsens generelle virksomhed med fokus på tre udvalgte områder: 1) implementering
af landbrugsaftalen med særligt fokus på Landbrugsstyrelsens opgaver, 2) tilskudsadministration i
Landbrugsstyrelsen, herunder opfølgning på Rigsrevisionens beretning om forvaltning af tilskud til
landbrugere samt 3) generel opfølgning på økonomi og drift mv.
6
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
Indsatser vedr. mink med fokus på fire udvalgte områder: 1) udbetalingsordninger, der administre-
res af Fødevarestyrelsen, 2) opfølgning på fremdriften af erstatnings- og taksationskommissioner-
nes arbejde, 3) håndtering af miljøpåvirkninger i områder efter opgravningen af mink samt 4) sty-
ring af driftsudgifter mv. til indsatser vedr. mink samt andre lignede problemstillinger.
Opfølgning på Rigsrevisionens beretninger og implementering af Brexit-aftalen med fokus på to
områder: 1) opfølgning på Rigsrevisionens beretninger om henholdsvis kvotekoncentration i dansk
fiskeri (2017) og tilskud på fiskeriområdet (2018) samt 2) implementering af Brexit-aftalen, herun-
der digitalisering og udmøntning af Brexit-reserven.
Det skærpede tilsyn omfatter hyppigere, bredere og/eller dybere involvering af departementet i sam-
menligning med det løbende, almindelige tilsyn, der føres sideløbende. Gennem det skærpede tilsyn får
departementet information og indsigt i forhold, der muliggør en rettidig og kvalificeret dialog samt stil-
lingtagen og handling på væsentlige problemstillinger på ministerområdet.
Herudover er der taget indledende skridt til at styrke den systematiske, løbende risikostyring i hele mi-
nisteriet, som forventes gradvist implementeret i løbet af 2022 og starten af 2023. Dertil kommer, at
der er taget en række initiativer vedr. informations- og cybersikkerhed mv.
Der vil løbende blive foretaget vurderinger af hvilke områder, der bør underlægges en nærmere vurde-
ring ift. risiko for uhensigtsmæssig forvaltning.
7. Yderligere styrkelse af indsats for god forvaltningskultur
Initiativet skal sikre, at den med fødevareministerens 10-punktsplan igangsatte indsats for at sikre god
forvaltningskultur i Fødevareministeriet styrkes yderligere. Denne plan bliver fulgt op af en række kon-
krete initiativer, der har til formål at fremme opmærksomheden på den gode forvaltningskultur på hele
ministerområdet.
Status på initiativet er, at arbejdet med 10-punktsplanen er nået meget langt, og der desuden er taget en
række nye initiativer.
Ministeriets medarbejdere har gennemført e-kurser om god forvaltning. Den læring, der følger af disse
kurser, vil blive vedligeholdt med en fremadrettet opmærksomhed på den gode forvaltning og yderligere
kompetenceudvikling inden for dette emne.
Derudover har alle ministeriets styrelser i løbet af 1. kvartal 2022 udformet initiativer, der lokalt skal
fremme den gode forvaltningskultur fremadrettet. I Fiskeristyrelsen angår initiativerne bl.a. journalise-
ringspraksis i forhold til direktionssager og et tiltag om, at nyansatte skal tage et såkaldt ”forvaltnings-
kørekort”, mens det i Landbrugsstyrelsen bl.a. angår lederudvikling og kompetenceudvikling af alle
medarbejdere samt fokus på juridisk kvalitet. For så vidt angår Fødevarestyrelsen, angår initiativerne
bl.a. kvalitet i sagsbehandlingen på minkområdet.
Der er også foretaget organisatoriske ændringer i ministeriet for at fremme den gode forvaltningskultur.
Det gælder bl.a. i Landbrugsstyrelsen, hvor der er oprettet et nyt vicedirektørområde for jura og kvalitet,
7
MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 621: Status for den tidligere fremlagte syvpunktsplan om bagudrettet oprydning og god forvaltning fremadrettet, fra ministeren for fødevare-, landbrug og fiskeri
og hvor der – forventet 1. august 2022 – etableres en ny enhed målrettet behandling af sager om svig og
omgåelse.
Også i departementet er indsatserne for at fremme god forvaltningskultur understøttet af organisatori-
ske ændringer. Der er bl.a. oprettet en funktion som juridisk kvalitetschef og etableret en ny fokuseret
enhed til behandling af aktindsigtsanmodninger. Formålet er at sikre ensartethed og høj juridisk kvalitet
i de afgørelser, der træffes.
Arbejdet med at styrke forvaltningskulturen på ministerområdet fortsætter, og behovet for relevante,
nye initiativer vurderes løbende.
8