Miljø- og Fødevareudvalget 2021-22
MOF Alm.del Bilag 281
Offentligt
2521015_0001.png
UDREDNING OM FORVALTNING AF TILSKUD TIL LANDBRUGERE
Foto fra Civitas Advokaters domicil med malerier af John Kørner
Civitas Advokater P/S - Vester Voldgade 9, 2. th.
1552 København V - www.civitasadvokater.dk - CVR: 41911115 – E-mail: [email protected] -Telefon: 39391101
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0002.png
INDHOLDSFORTEGNELSE
1. INDLEDNING ....................................................................................................................................... 4
2. KOMMISSORIUM ................................................................................................................................. 5
2.1. K
OMMISSORIET I UDDRAG
.......................................................................................................................... 5
2.2. D
EN NÆRMERE AFGRÆNSNING AF KOMMISSORIET
............................................................................................ 7
2.3. U
NDERSØGELSENS METODE OG MATERIALE
..................................................................................................... 8
3. SAMMENFATNING AF UNDERSØGELSENS RESULTATER ........................................................................... 8
4. RETSGRUNDLAGET ............................................................................................................................... 9
4.1. G
ENERELT
.............................................................................................................................................. 9
4.1.1. L
OV OM
L
ANDDISTRIKTSFONDEN
............................................................................................................... 9
4.1.2. F
ORORDNING
1307/2013
AF
17.
DECEMBER
2013 ..................................................................................... 10
4.1.3. L
OV OM
D
ET
C
ENTRALE
V
IRKSOMHEDSREGISTER
.......................................................................................... 10
4.1.4. ”L
ANDBRUGSAKTIVITET
”
OG
”B
EDRIFT
”
EFTER FORORDNINGEN
........................................................................ 11
4.1.5. B
EKENDTGØRELSE OM TILSKUD TIL MODERNISERING AF SLAGTESVINESTALDE
........................................................ 11
4.1.6. P
LIGTMÆSSIGT SKØN
............................................................................................................................ 12
4.2. O
MGÅELSESREGLEN
................................................................................................................................. 13
4.2.1. A
RTIKEL
60
I FORORDNING
1306/2013
AF
17.
DECEMBER
2013 .................................................................... 13
4.2.2. S
AMMENFATTENDE OM DET
EU-
RETLIGE OMGÅELSESBEGREB
.......................................................................... 18
5. FAKTUEL UDREDNING ........................................................................................................................ 18
5.1. D
E FIRE SAGER
....................................................................................................................................... 18
5.1.1. A
NSØGNINGERNE
................................................................................................................................. 18
5.1.2. R
IGSREVISIONENS RAPPORT AF
12.
MAJ
2021 ............................................................................................. 20
5.1.3. S
AGSBEHANDLINGEN I FORBINDELSE MED DE FIRE ANSØGNINGER
...................................................................... 22
5.1.4. H
ENVENDELSE FRA
B
REGENTVEDS ADVOKAT
................................................................................................ 27
5.1.5. ”R
ISIKOVURDERING
” ............................................................................................................................ 28
5.1.6. ”H
ØRING
”
AF
B
REGENTVED
.................................................................................................................... 29
5.2. A
DMINISTRATIONSGRUNDLAGET
................................................................................................................. 33
6. VURDERING ...................................................................................................................................... 37
6.1. B
EVISVURDERING
.................................................................................................................................... 37
6.1.1. D
E FIRE SAGER
.................................................................................................................................... 37
6.1.2. A
DMINISTRATIONSGRUNDLAGET
.............................................................................................................. 39
6.2. R
ETLIG VURDERING
................................................................................................................................. 39
6.2.1. D
E FIRE SAGER
–
INDHOLDET AF AFGØRELSERNE
........................................................................................... 39
6.2.1.1. É
N ELLER FLERE BEDRIFTER
.................................................................................................................. 39
6.2.1.2. O
MGÅELSESREGLEN
........................................................................................................................... 40
6.2.2. A
DMINISTRATIONSGRUNDLAGET OG INDHOLDET HERAF
.................................................................................. 41
6.2.3. S
AGSBEHANDLINGEN
............................................................................................................................ 42
2
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0003.png
6.2.3.1. D
E FIRE SAGER
................................................................................................................................. 42
6.2.3.2. A
DMINISTRATIONSGRUNDLAGET
........................................................................................................... 42
6.2.3.3. S
ANDHEDSPLIGTEN
............................................................................................................................ 43
6.2.3.3.1. G
ENERELT OM SANDHEDSPLIGTEN
....................................................................................................... 43
6.2.3.3.2. S
ANDHEDSPLIGTEN OG DE FIRE SAGER
.................................................................................................. 45
6.2.3.3.3. S
ANDHEDSPLIGTEN OG ADMINISTRATIONSGRUNDLAGET
............................................................................ 45
3
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0004.png
1. INDLEDNING
Rigsrevisionen afgav den 12. maj 2021 sin beretning nr. 15/2020 om forvaltning af tilskud til
landbrugere.
Som et blandt en række initiativer til opfølgning på Rigsrevisionens beretning besluttede
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, at der skulle gennemføres en udredning om
visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med behandlingen af et konkret sagskompleks
omtalt i Rigsrevisionens beretning vedrørende Bregentved Gods samt i forbindelse med, at
departementet godkendte Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag, som dannede
grundlag for sagskomplekset.
Det er denne udredning, som vi har fået til opgave at udarbejde, der nu er færdig.
Den 28. januar 2022
Juridisk konsulent Jens Møller
Advokat Anders Valentiner-Branth
4
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0005.png
2. KOMMISSORIUM
2.1. Kommissoriet i uddrag
Kommissorium
Udredning om visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med behandlingen af et
konkret sagskompleks om tilskud til landbrugere
1.
Rigsrevisionen har den 12. maj 2021 offentliggjort sin beretning nr. 15/2020 om
forvaltning af tilskud til landbrugere. I beretningen konkluderer Rigsrevisionen mere
generelt, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ikke har sikret en korrekt
forvaltning af tilskud til landbrugere, idet der ikke er sikret tilstrækkelig kontrol af
tilskudsansøgernes bagvedliggende ejerforhold. Dette har muliggjort, at landbrugere
– ved at opsplitte deres bedrift på flere selskaber/CVR-numre – har kunnet undgå
støttelofter og samtidig opnå andre ikke-økonomisk målbare fordele i form af færre
kontroller og sanktioner. Rigsrevisionen finder i beretningen administrationen
kritisabel, hvilket Statsrevisorerne har tilsluttet sig.
Som et blandt en række initiativer til opfølgning på Rigsrevisionens beretning har
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri besluttet, at der skal gennemføres en
udredning om visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med dels behandlingen af
et konkret sagskompleks omtalt i Rigsrevisionens beretning, dels departementets
efterfølgende godkendelse af Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag.
[…]
2.
Det fremgår af Rigsrevisionens beretning, at en måde, hvorpå en landbruger kan få
mere udbetalt i tilskud, end landbrugeren er berettiget til, er ved at opsplitte sin
bedrift og ansøge fra flere selskaber. Herved er det muligt at omgå de fastsatte
tilskudsregler i strid med formålet med lovgivningen. Det følger i den forbindelse af
omgåelsesklausulen i artikel 60 i forordning nr. 1306/2013, at der ikke må gives nogen
fordele til landbrugere, hvis det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne
fordele er kunstigt skabt og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.
Rigsrevisionen bemærker i sin beretning, at Landbrugsstyrelsen ikke kontrollerer
bagvedliggende ejerforhold for de ansøgende selskaber, ligesom det fremgår af
Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag, at det ikke skal kontrolleres, om
landbrugeren ansøger via flere selskaber. Registreringer af ansøgere i
Landbrugsstyrelsens systemer er foregået enten på CPR- eller CVR-nummer, som
begge i administrativ praksis har været anset for en bedrift. Opretter en landbruger
5
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0006.png
flere CVR-numre, anså Landbrugsstyrelsen således efter dagældende praksis alle CVR-
numre for at være selvstændige bedrifter.
Rigsrevisionen bemærker endvidere, at Landbrugsstyrelsen siden 2005 har været
opmærksom på en risiko forbundet med den manglende kontrol af ansøgernes
bagvedliggende ejerforhold. Rigsrevisionen bemærker også, at det daværende Miljø-
og Fødevareministerium i marts 2018 blev gjort opmærksom på, at lovgivningen
åbnede mulighed for at omgå de fastsatte støttelofter, når Landbrugsstyrelsens
administration var baseret på CVR-numre. Landbrugsstyrelsen indstillede til
ministeriet, at der fortsat skulle administreres med afsæt i styrelsens eksisterende
praksis, hvilket ministeriet godkendte. Miljø- og Fødevareministeriet og
Landbrugsstyrelsen besluttede herefter at fortsætte en administration af
tilskudssager baseret på CVR-numre, selv om det indebar en mulighed for at omgå
fastsatte støttelofter.
Rigsrevisionen omtaler i beretningen endvidere et konkret sagskompleks med fire
ansøgninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af svineslagtestalde 2016”,
herunder mulig interessentpåvirkning af sagernes konkrete afgørelse. Det
pågældende sagskompleks og sagsbehandlingen heraf er nærmere omtalt i
Rigsrevisionens beretning, side 18-21, herunder boks 3.
Landbrugsstyrelsens afgørelse i sagskomplekset er for tiden under vurdering ved EU-
Kommissionen, som foreløbigt har underkendt afgørelsen under henvisning til
omgåelse. […]
3.
Udredningen skal i lyset heraf omfatte en undersøgelse af myndighedernes
sagsbehandling med henblik på en juridisk vurdering af det konkrete sagskompleks,
som Rigsrevisionen omtaler i sin beretning.
Der skal gennemføres en faktuel undersøgelse af håndteringen og sagsbehandlingen
i Landbrugsstyrelsen og departementet i det daværende Miljø- og
Fødevareministerium af det omtalte konkrete sagskompleks samt departementets
godkendelse af styrelsens administrationsgrundlag. Giver de undersøgte forhold
anledning til anbefalinger vedrørende organisatoriske eller sagsbehandlingsmæssige
forhold, kan sådanne anbefalinger indgå i forbindelse med afrapporteringen.
I forlængelse heraf skal det vurderes, om gældende ret er tilsidesat i forbindelse med
myndighedshåndteringen og behandlingen af det konkrete sagskompleks samt den
efterfølgende godkendelse af administrationsgrundlaget.
6
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0007.png
Fokus i udredningen skal være på forhold hos de involverede myndigheder, mens en
vurdering af, om der er grundlag for, at det offentlige søger nogen enkeltpersoner
draget til ansvar, ligger uden for kommissoriet. Det er således ikke en del af opdraget,
at der til brug for nærværende faktiske og juridiske udredning foretages individuelle
ansvarsvurderinger. Det vil på baggrund af udredningen blive vurderet, om der er
grundlag for at tage skridt til nærmere at undersøge dette spørgsmål.
Fremkommer der i forbindelse med udredningen andre forhold, som er af en sådan
karakter, at de ud fra kommissoriet må anses for nærliggende at undersøge, men som
ikke umiddelbart skønnes at være omfattet af kommissoriet, kan der rettes
henvendelse til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri med henblik på en
drøftelse heraf.
4.
Udredningen skal først og fremmest bygge på en gennemgang af de relevante dele
af det samlede skriftlige materiale, som har været tilgængeligt for Rigsrevisionen i
forbindelse med Rigsrevisionens udarbejdelse af ovennævnte beretning.
Der kan ikke som led i arbejdet med udredningen foretages afhøringer eller indhentes
udtalelser fra enkeltpersoner.
5.
Der skal ske afrapportering i form af en rapport til Ministeriet for Fødevarer,
Landbrug og Fiskeri.
[…]
Rapporten vil blive offentliggjort. I det omfang tavshedsbelagte oplysninger om bl.a.
enkeltpersoners strafbare, økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende
forhold måtte indgå i rapporten, skal rapporten udarbejdes på en sådan måde, at dens
offentliggørelse ikke skader hensynet til de pågældende enkeltpersoner.
2.2. Den nærmere afgrænsning af kommissoriet
Det har på det foreliggende grundlag ikke været anledning til at komme med anbefalinger om
organisatoriske eller sagsbehandlingsmæssige forhold. Vi har heller ikke medtaget EU-
kommissionens endelige rapport, som endnu ikke er afgivet, i vores udredning. Vi har imidlertid
gengivet Kommissionens hidtidige synspunkter de steder i redegørelsen, hvor det har været
relevant.
I overensstemmelse med kommissoriet har vi derimod vurderet:
7
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0008.png
•
•
Var den udbetalte støtte i overensstemmelse med de gældende støtteregler?
Var Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag i overensstemmelse med de
gældende støtteregler?
Blev der begået sagsbehandlingsfejl i forbindelse med udbetalingen af støtte?
Blev der begået sagsbehandlingsfejl i forbindelse med udarbejdelsen af styrelsens
administrationsgrundlag og departementets efterfølgende godkendelse? (herefter
samlet benævnt ”administrationsgrundlaget”).
•
•
2.3. Undersøgelsens metode og materiale
Vi har fra ministeriet modtaget et meget omfattende materiale med flere tusinde dokumenter,
der angår perioden 2006-2021.
Det drejer sig først og fremmest om brevveksling mellem Landbrugsstyrelsen og Rigsrevisionen
med et meget stort antal tilhørende bilag. Der findes imidlertid også en række interne notater,
e-mails og brevveksling med andre, herunder Bregentved Gods (herefter ”Bregentved Gods”
eller blot ”Bregentved”) og – ikke mindst – EU-kommissionen.
Resultaterne af den faktuelle udredning, som vi har foretaget, er herefter blevet bedømt i
forhold til de gældende regler.
3. SAMMENFATNING AF UNDERSØGELSENS RESULTATER
Vi har i overensstemmelse med kommissoriet gennemført en faktuel udredning af styrelsens
behandling af fire ansøgninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af svinestalde
2016” samt af styrelsens administrationsgrundlag og departementets godkendelse heraf.
Vi har på den baggrund foretaget en retlig vurdering af hændelsesforløbet set i forhold til
gældende ret – både hvad angår indholdet af de trufne afgørelser og administrationsgrundlaget
og sagsbehandlingen i forbindelse hermed.
Med hensyn til indholdet af de fire afgørelser om tilskud er det vores opfattelse, at tilskuddet i
disse sager er udbetalt i strid med forordning 1307/2013, artikel 4, stk. 1, litra a og b. Efter
vores vurdering er der ikke tale om fire selvstændige bedrifter i forordningens forstand, men
om én samlet bedrift. Det er samtidig vores vurdering, at der tillige er tale om en omgåelse i
henhold til artikel 60 i forordning 1306/2013, og at udbetalingen også af denne grund er sket
uberettiget.
8
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0009.png
Hvad angår administrationsgrundlaget, er det vores vurdering, at dette er i modstrid med
forordning 1307/2013 og tillige er udtryk for en ulovlig afskæring af det skøn, som skal
foretages ifølge reglerne, og som forudsætter, at der foretages en konkret omgåelsesvurdering.
I forbindelse med de fire ansøgninger blev det oprindeligt indstillet, at der skulle meddeles
afslag på grund af omgåelse. Alligevel blev alle fire ansøgninger imødekommet. Det har på det
for os foreliggende grundlag ikke været muligt at konstatere, hvorfor indstillingen blev ændret.
Departementets og ministerens godkendelse af styrelsens administrationsgrundlag skete på
baggrund af en række notater, der anbefalede at fortsætte med den hidtidige praksis.
Notaterne støttede sig i vidt omfang på en retsopfattelse, der angiveligt skulle hidrøre fra
Kammeradvokaten. At Kammeradvokaten skulle have givet en sådan anbefaling, fremgår ikke
af det materiale, vi har modtaget til brug for vores udredning.
På baggrund af vores undersøgelse af Landbrugsstyrelsens sagsbehandling er det vores
vurdering, at styrelsen har afgivet urigtige og misvisende oplysninger til Rigsrevisionen og har
overtrådt den sandhedspligt, der gælder for offentlige myndigheder. Se i den forbindelse § 12,
stk. 1, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012).
Tilsvarende er det vores vurdering, at Landbrugsstyrelsen har givet misvisende oplysninger til
brug for ministerforelæggelserne om Kammeradvokatens medvirken i sagen. Det er vores
vurdering, at styrelsen også i denne henseende har overtrådt sandhedspligten.
4. RETSGRUNDLAGET
4.1. Generelt
4.1.1. Lov om Landdistriktsfonden
Efter § 1, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 114 af 6. februar 2020 om Landdistriktsfonden kan
ministeren for fødevarer, fiskeri og ligestilling og erhvervsministeren inden for deres respektive
områder yde støtte bl.a. til foranstaltninger, der er omfattet af afsnit III i forordning nr.
1305/2013 af 17. december 2013 om udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske
Landbrugsfond for udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
Efter § 2, stk. 1, kan ministrene ligeledes inden for deres respektive områder fastsætte regler
om støtte, som de kan yde i medfør af lovens § 1. Der kan bl.a. fastsættes regler om ansøgning
om støtte, betingelser for støtte, støtteniveau, beregning af støtte og udbetaling af støtte.
Ved bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af svinestalde blev det
i § 14, stk. 5, bestemt, at tilskud til modernisering højest kan beregnes på grundlag af et samlet
9
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0010.png
beløb på 35 mio. kr. pr. CPR nr., eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift. Støtten
kan dog højst udgøre 20 pct. af en nærmere fastlagt standardomkostning.
Af note 1 til bekendtgørelsen fremgår det udtrykkeligt, at der er medtaget visse bestemmelser
fra forordning 1305/2013 af 17. december 2013 og forordning 1306/2013 af 17. december
2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik. Gengivelsen af
disse bestemmelser er således udelukkende begrundet i praktiske hensyn og berører ikke
forordningernes umiddelbare gyldighed i Danmark, jf. også bekendtgørelsens note 1.
4.1.2. Forordning 1307/2013 af 17. december 2013
Forordningen fastsætter nærmere regler for direkte betalinger til landbrugere under
støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.
Artikel 4, stk. 1, indeholder bl.a. følgende definitioner:
”1. I denne forordning forstås ved
a) ”landbruger”: en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller
juridiske personer, uanset hvilken retlig status en sådan sammenslutning og dens
medlemmer gives i henhold til national ret, hvis bedrift befinder sig inden for
traktaternes territoriale anvendelsesområde som defineret i artikel 52 i TEU
sammenholdt med artikel 349 og 355 i TEUF, og som udøver en landbrugsaktivitet
b) ”bedrift”: alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en
landbruger, og som befinder sig på samme medlemsstats område”
I betragtning (13) i præamblen til forordningen nævnes det, at fordelingen af den direkte
indkomststøtte blandt landbrugerne er kendetegnet ved, at en uforholdsmæssig del af
betalingerne tildeles et ret lille antal store modtagere. Det fremhæves, at større modtagere på
grund af stordriftsfordele ikke behøver samme støtte pr. enhed for, at målet med
indkomststøtte kan nås effektivt.
I betragtning (21) i præamblen nævnes det, at der bør sikres en bedre fordeling af støtten
mellem landbrugsarealer i Unionen.
4.1.3. Lov om Det Centrale Virksomhedsregister
Lovbekendtgørelse nr. 653 af 15. juni 2006 om Det Centrale Virksomhedsregister (CVR-loven)
bestemmer i § 1, stk. 1, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (i dag Erhvervsstyrelsen) fører Det
Centrale Virksomhedsregister. Efter § 2, stk. 1, har registeret til formål at indeholde grunddata
om juridiske enheder, jf. lovens § 3.
10
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0011.png
Ved en juridisk enhed forstås
i
henhold til § 3, stk. 1, nr. 1, en fysisk person i dennes
egenskab af arbejdsgiver eller selvstændigt erhvervsdrivende og efter § 3, stk. 1, nr. 2, en
juridisk person eller en filial af en juridisk person. § 3, nr. 3-6, indeholder regler om offentlige
myndigheder.
CVR-loven indeholder i øvrigt regler om brancher og bibrancher.
4.1.4. ”Landbrugsaktivitet” og ”Bedrift ”efter forordningen
Det fremgår af definitionen i forordning 1307/2013, artikel 4, stk. 1, litra a, at det er
en betingelse for at modtage støtte, at man udøver ”landbrugsaktivitet”. Efter
forordningens artikel 4, stk. 1, litra b, ydes støtte til en ”bedrift”, som omfatter alle de
produktionsenheder, som landbrugeren driver.
Den nationale retlige status er uden betydning. Af CVR-loven fremgår imidlertid, at
virksomheden skal registreres i registeret, uanset virksomheden drives af en fysisk person eller
en juridisk person. En landbrugsvirksomhed skal derfor registreres i CVR-registeret.
Der er ingen sammenhæng mellem bedriftsbegrebet og CVR-registreringen, herunder dens
eventuelle branchekode i registeret.
4.1.5. Bekendtgørelse om tilskud til modernisering af slagtesvinestalde
I den dagældende bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af
slagtesvinestalde fastsættes i § 14, stk. 5, det maksimale støttebeløb pr. CPR nr. eller
CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift. Der tages i bekendtgørelsen ikke højde for, om en
CVR-registreret landbrugsvirksomhed altid samtidig er en selvstændig bedrift i EU-retlig
forstand eller ”blot” kan være en produktionsenhed under bedriften.
Forordning 1307/2013 gælder direkte og umiddelbart, og det er ikke muligt i en bekendtgørelse
på nationalt plan at begrænse det retlige skøn efter forordningen, herunder artikel 4, stk. 1,
litra a og b.
Efter vores opfattelse udelukker bekendtgørelsen, at der kan anlægges en almindelig og korrekt
bredere fortolkning af og dermed skøn over, om en virksomhed kan betegnes som en bedrift
efter forordningen. Definitionen i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b, viser da også, at der
kan være flere produktionsenheder under samme bedrift.
Præamblen til forordning 1307/2013 nævner i betragtning (13) og (21) fordelingssynspunkter
som vigtige. I betragtning (13) siges det således, at den direkte indkomststøtte blandt
landbrugere er kendetegnet ved, at de store modtagere tildeles en uforholdsmæssig del af
betalingerne, hvilket ikke er målet med, at indkomststøtten kan nås effektivt. Støtte ”alene” på
11
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0012.png
baggrund af CVR-registreringen tager ikke højde for disse synspunkter, idet der ikke herved
foretages en undersøgelse af de bagvedliggende ejerforhold.
4.1.6. Pligtmæssigt skøn
Når medlemsstaterne ifølge en EU-retlig regel er overladt et skøn, beror det i første række på
en fortolkning af det relevante retsgrundlag, i hvilket omfang den kompetente nationale
myndighed har pligt til at foretage en konkret afvejning af den individuelle sags konkrete
omstændigheder, og i hvilket omfang myndigheden kan begrænse dette konkrete skøn
gennem opstilling af regler, der begrænser skønnet.
Hvis det relevante retsgrundlag fordrer, at der skal foretages et bredt og individuelt skøn efter
bestemte kriterier, vil det ikke være lovligt, at der nationalt fastsættes regler, som afskærer
skønnet, og som ikke tager højde for de kriterier, som det er forudsat skal indgå i vurderingen.
Fra EU-Domstolens praksis kan f.eks. henvises til Domstolens sag C-28/95, A. Leur-Bloem.
Sagen angik fortolkning af en bestemmelse i et direktiv om betingelserne for skattefritagelse i
forbindelse med fusion ved aktieombytning. Ifølge direktivreglen kunne der gives afslag på
skattefritagelse, hvis hovedformålet eller et af hovedformålene med aktieombytningen var
skattesvig eller skatteunddragelse. Hvis aktieombytningen efter en konkret vurdering ikke var
foretaget ud fra forsvarlige økonomiske betragtninger, kunne dette efter bestemmelsen skabe
en formodning for, at hovedformålet eller et af hovedformålene var skattesvig eller
skatteunddragelse. EU-Domstolen fastslog, at direktivreglen medførte en pligt for den
kompetente nationale myndighed til at foretage en samlet undersøgelse af den konkrete
transaktion. Nationalt fastsatte hollandske regler, som opstillede en række generelle
betingelser for, at der kunne opnås skattefritagelse, var derfor i strid med direktivet.
Det forhold, at det kan være ulovligt, hvis en forvaltningsmyndighed opstiller interne regler,
som i strid med regelgrundlaget f.eks. afskærer en skønsmæssig beføjelse, har væsentlige
lighedspunkter med grundsætningen om forbuddet mod ”skøn under regel”, som kendes fra
dansk forvaltningsret.
I sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands Beretning (herefter FOB) 2013-20 anførte
ombudsmanden bl.a.:
”Det er almindeligt antaget, at en forvaltningsmyndighed ikke uden særlige
holdepunkter i lovgivningen kan sætte et lovbestemt skøn under regel ved at opstille
interne regler, der afskærer eller kraftigt begrænser skønnet. Som udgangspunkt er
en forvaltningsmyndighed således forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage
relevante og saglige kriterier og i forhold hertil træffe en afgørelse efter en konkret
vurdering”
12
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0013.png
Grundsætningen er i en dansk forvaltningsretlig kontekst fastslået i en række udtalelser fra
Folketingets Ombudsmand, jf. f.eks. FOB 2000.439, FOB 2009-5-4 og FOB 2021-20, samt i en
række domme, jf. f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen (herefter forkortet ”U”) 2004.904 V, U
2008.2195 H, U 2010.2843 H, U 2017.1308 H, U 2019.2674 H og U 2021.1421 H.
Der er også en omfattende juridisk litteratur om grundsætningen, jf. f.eks. Søren Højgård
Mørup i Forvaltningsret (2018), side 367 ff., Karsten Revsbech m.fl.: Forvaltningsret-
Almindelige emner, 6. udgave (2016), side 275 f., Bent Christensen: Forvaltningsret, Hjemmel,
Organisation, 2. udgave (1997), side 175 f., Sten Bønsing: Almindelig Forvaltningsret, 4. udgave
(2018), side 339, og Jens Peter Christensen i Højesteret – 350 år (2011), side 269 f.
Efter vores vurdering må spørgsmålet om, hvorvidt der kan ydes støtte til en bedrift, bero på
en direkte anvendelse af EU-forordningerne. Kommissionen har i øvrigt i forbindelse med
regnskabsafslutningsproceduren for 2019 givet udtryk for, at nationalt fastsatte regler i den
forbindelse er uden retsvirkning, hvilket Landbrugsstyrelsen har taget til efterretning.
§ 14, stk. 5, i bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af
slagtesvinestalde har derfor ikke selvstændig betydning for fortolkningen af bedriftsbegrebet.
Hertil kommer, at reglen i bekendtgørelsen efter sin ordlyd afskærer en konkret vurdering af,
om der er tale om en omgåelse. En anvendelse af den pågældende bestemmelse vil derfor i
givet fald også være i strid med regelgrundlagets forudsætning om, at der skal foretages en
konkret vurdering.
4.2. Omgåelsesreglen
4.2.1. Artikel 60 i forordning 1306/2013 af 17. december 2013
Artikel 60 indeholder følgende bestemmelse:
”Artikel 60
Omgåelsesklausul
Medmindre der er fastsat særlige bestemmelser, indrømmes der ingen fordele i
henhold til sektorlovgivningen for landbrug til fysiske eller juridiske personer, om
hvem det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne fordele blev skabt på en
kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.”
I præamblen til forordning 1307/2013 siges det i betragtning (13), at der ikke bør gives fordele
til landbrugere, der kunstigt har skabt sådanne betingelser.
Omgåelse foreligger efter EU-retten, hvor de fordele (den støtte), der er opnået eller søges
opnået, er skabt i strid med formålene med den pågældende lovgivning og på en kunstig måde.
13
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0014.png
Reglen i artikel 60 er ikke ny. En tilsvarende regel fandtes i artikel 29 i Rådets Forordning (EF)
nr. 1782/2003.
I et
notat af 11. april 2005
fra Direktoratet for Fødevareerhverv, Landbrugsstøttekontoret
(”Notat om omgåelse – etablering af rettigheder”), gennemgår direktoratet den daværende
praksis om anvendelsen af artikel 29. I notatet henvises til et fortolkningsnotat fra
Kommissionen om omgåelse. Heri siges det bl.a.:
”Kommissionen har udarbejdet et fortolkningsnotat om omgåelse. Der lægges særligt
vægt på formuleringen,
”at de kunstigt har skabt betingelser for modtagelse af
sådanne betalinger”.
I sit notat gennemgår Kommissionen EF-Domstolens afgørelse i
sagen C-110/99, Emsland-Stärke GmbH, særligt præmis 52-54 samt præmis 39.
39 Kommissionen har anført, at formodningen om misbrug af rettigheder kræver, at
der foreligger tre elementer:
Et objektivt element, nemlig bevis for, at betingelserne for tildeling af en ydelse er
kunstigt skabt, det vil sige at handelstransaktionen ikke forfølger et selvstændigt
økonomisk formål, men alene tilsigter fra fællesskabsbudgettet at opnå den
økonomiske støtte, der følger med denne transaktion. Dette nødvendiggør en konkret
undersøgelse af de pågældende fællesskabsbestemmelsers indhold og formål samt
adfærden hos en omhyggelig erhvervsdrivende, der driver sin virksomhed under
overholdelse af de gældende retsregler og i overensstemmelse med den
handelsmæssige og økonomiske praksis, der gælder inden for den pågældende sektor.
Et subjektivt element, nemlig det forhold, at den pågældende handelstransaktion i det
væsentlige er blevet gennemført for at opnå en økonomisk fordel, der er uforenelig
med fællesskabsbestemmelsernes formål.
Et procesretligt element vedrørende bevisbyrde. Dette påhviler vedkommende
nationale administration. I de alvorligste tilfælde af misbrug vil selv et
formodningsbevis, der i givet fald fører til, at bevisbyrden ændres, kunne antages som
bevis.
…
52 Konstateringen af, at der er tale om misbrug, nødvendiggør dels et sammenfald af
objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som
fællesskabsbestemmelserne forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i disse
bestemmelser formelt er overholdt.
53 Der kræves dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af
fællesskabsbestemmelserne ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at
opnå denne fordel. At et sådant subjektivt element foreligger, kan bl.a. godtgøres ved
14
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0015.png
bevis for en hemmelig aftale mellem eksportøren i Fællesskabet, der drager fordel af
restitutionen, og importøren af varerne i tredjelandet.
54 Det tilkommer den nationale ret at fastslå, at der foreligger de to elementer,
hvorom der skal føres bevis i overensstemmelse med de nationale retsregler, idet
fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses (jf. i denne retning bl.a. dom af
21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633,
præmis 17-25 og 35-39, af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 17-
21, af 8.2.1996, sag C-212/94, FMC m.fl, Sml. I, s. 389, præmis 49, 50 og 51, og af
15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml.
I, s. 4475, præmis 41).””
På side 2-3 i direktoratets notat af 11. april 2005 siges det herudover:
”Hvad
siger forordningerne?
Det bemærkes i de nævnte sammenhænge, at en bedrift defineres i artikel 2 i
RFO1782/03:
”I denne forordning:
a) forstås ved "landbruger" en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af
fysiske eller juridiske personer - uanset hvilken retlig status sammenslutningen og dens
medlemmer har i henhold til national ret - hvis bedrift befinder sig på Fællesskabets
område som omhandlet i traktatens artikel 299, og som udøver en landbrugsaktivitet
b) forstås ved "bedrift" alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som
befinder sig på en og samme medlemsstats område”
[…]
Bestemmelsen om definitionen på en bedrift forstås således, at den omfatter
samtlige
enheder, som den pågældende landbruger driver, dvs. både eget og forpagtet jord,
samt evt. driftsbygninger ejet som lejet. Bestemmelsen skal læses i sammenhæng
med den citerede artikel 29 i RFO 1782/2003.
Hvornår foreligger der omgåelse – og hvilke indikatorer peger på omgåelse?
Direktoratet finder, at der foreligger klar omgåelse, hvis
-
de til bedriften forpagtede arealer f.eks. overdrages til en ægtefælle, børn eller en
medhjælper på bedriften eller en anden juridisk enhed, som f.eks. et I/S, men med
samme personkreds, som den ejede ejendom.”
Og på side 5 i samme notat af 11. april 2005 konkluderes det:
15
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0016.png
”Indikatorer
for omgåelse
Eksemplerne kan anvendes til afslutningsvis at opsummere de faktorer, som kan
indikere omgåelse.
De er følgende:
-
-
-
-
koncentration af tillæg
reduceret udtagningspligt
sammenfald af personkreds, herunder nært beslægtede
er opdelingen af bedriften reel, dvs. kan de opsplittede enheder drives
selvstændigt i forhold til enheden, hvorfra de er udskilt.”
I et
notat af 5. februar 2008
fra Direktoratet for Fødevareerhverv (”Kriterier for hindring af
opsplitning af landbrugsejendomme med fastsættelse af øvre grænser for udbetaling af støtte
til den enkelte landbruger”) siges det på side 2, at der ikke må ske opsplitning af bedrifter ”mhp.
støttetænkning”.
Det nævnes også, at i visse tilfælde vil bedrifter med forskellige CVR-numre derfor skulle
betragtes som én bedrift, ligesom en opsplitning vil kunne tilsidesættes, hvis den bevidst er
gennemført for at omgå reglerne. I notatet gennemgås som i notatet af 11. april 2005 de
relevante bestemmelser i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003.
På side 5 i notatet af 5. februar 2008 fremgår det:
”Der kan være forskellige legitime grunde til at opsplitte en landbrugsbedrift. Det er i
de konkrete situationer som hovedregel direktoratet, der skal løfte bevisbyrden for,
at opsplitningen har haft til formål at omgå støttereglerne, herunder fx at undgå
reduktion af landbrugsstøtten i form af capping. Hvis opsplitningen indebærer
overdragelse en del af bedriften til nærtstående, kan det være landbrugeren, der skal
kunne bevise, at betingelserne for støtte er opfyldt. Da der i forskellige situationer kan
være gode forretningsmæssige grunde til at opdele en bedrift, kan det være en
vanskelig og langvarig proces at få fastslået, om der er tale om omgåelse.
Konsekvensen af, at der foreligger omgåelse er, at støtten bortfalder.”
Den
12. september 2013 afsagde EU-Domstolen dom
i en central sag i forhold til den
omgåelsesvurdering, som skal foretages efter artikel 60 i forordning 1306/2013, sag C-
434/12, Slancheva Sila. Det udtales i dommens præmis 49:
”1) Artikel 4, stk. 8, i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011
om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt
angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til
udvikling af landdistrikterne skal fortolkes således, at betingelserne for anvendelsen
heraf forudsætter, at der foreligger et objektivt og et subjektivt element. Med hensyn
16
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0017.png
til det første af disse elementer påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til
de objektive omstændigheder i den konkrete sag, som giver anledning til at
konkludere, at det formål, der forfølges med støtteordningen i henhold til Den
Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), ikke kan opnås.
Med hensyn til det andet element påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn
til de objektive beviser, som giver anledning til at konkludere, at den, der ansøger om
en betaling i henhold til ELFUL-støtteordningen, ved kunstigt at skabe betingelserne
for at modtage en sådan betaling udelukkende har haft til hensigt at opnå en fordel i
strid med målene for denne ordning. I denne forbindelse kan den forelæggende ret
ikke alene basere sig på omstændigheder som retlige, økonomiske og/eller personlige
forbindelser mellem de involverede personer i lignende investeringsprojekter, men
ligeledes på indicier, der indikerer en forsætlig koordinering mellem disse personer.
2) Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal fortolkes således, at den er til hinder
for, at en ansøgning om betaling efter støtteordningen i henhold til Den Europæiske
Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) afslås alene med den
begrundelse, at et investeringsprojekt, for hvilket der ansøges om støtte fra denne
ordning, ikke har funktionel selvstændighed, eller at der foreligger en retlig
forbindelse mellem dem, der har ansøgt om en sådan støtte, uden at de andre
objektive elementer i den konkrete sag er taget i betragtning.”
EU-Domstolens dom af 12. september 2013 indeholder herudover i præmis 41-42 følgende
beskrivelse af indikationer for, at den subjektive betingelse er opfyldt:
”41
Eksistensen af et sådant subjektivt element kan ligeledes styrkes ved bevis for en
hemmelig aftale, som kan antage form af en forsætlig koordinering, mellem
forskellige investorer, der ansøger om støtte i henhold til ELFUL-støtteordningen, især
når investeringsprojekterne er identiske, og der er en geografisk, økonomisk, praktisk,
retlig og/eller personlig forbindelse mellem disse projekter (jf. analogt dommen i
sagen Vonk Dairy Products, præmis 33).
42 Imidlertid har Domstolen fastslået, at der ikke kan nægtes finansiering af et projekt,
når der kan være en anden begrundelse for den omhandlede investering end blot at
opnå betaling i medfør af ELFUL-støtteordningen (jf. analogt dommen i sagen Halifax
m.fl., præmis 75).”
17
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0018.png
4.2.2. Sammenfattende om det EU-retlige omgåelsesbegreb
Sammenfattende kan det konkluderes, at det EU-retlige omgåelsesbegreb, som det nu er
formuleret i artikel 60 i forordning 1306/2013, kræver, at to betingelser er opfyldt:
Det er for det
første
en betingelse, at der er tale om objektive omstændigheder, hvoraf det
fremgår, at det eller de formål, som EU-bestemmelserne forfølger, ikke opnås
(det objektive
element).
Om dette er tilfældet, må bero på en fortolkning af de bagvedliggende materielle
regler og deres formål. Det er naturligvis en forudsætning, at de grundlæggende formelle og
ikke mindst materielle støttebetingelser i øvrigt er opfyldt (se ovenfor om afsnit 4.1.2. om bl.a.
bedriftsbegrebet).
Det er således i strid med reglerne i forordningen (og dermed en hjemmelsmangel), hvis
ansøgeren ikke er omfattet af bedriftsbegrebet. Er dette tilfældet, og udbetales der alligevel
støtte, er der ikke tale om omgåelse, men om udbetaling af støtte i strid med kravet om
lovmæssig forvaltning. Dermed er opfyldelsen af betingelsen om det objektive element (og
tillige det subjektive element) uden selvstændig retlig relevans.
Det er for det
andet
en betingelse, at et subjektivt element er opfyldt. I den forbindelse skal
det vurderes, om ansøgeren kunstigt har etableret en ordning, som udelukkende har haft til
hensigt at skabe en fordel i strid med formålene med den bagvedliggende ordning – typisk de
bagvedliggende regler om EU-støtte
(det subjektive element).
Men en vurdering af, om dette
er tilfældet, er som nævnt uden retlig relevans, hvis de formelle og materielle støttebetingelser
i øvrigt ikke er opfyldt. Som nævnt tidligere har Kommissionen
også givet udtryk for, at nationalt
fastsatte støtteregler er uden betydning for omgåelsesvurderingen.
5. FAKTUEL UDREDNING
5.1. De fire sager
5.1.1. Ansøgningerne
Den 15. august 2016 indgav følgende fire virksomheder en ansøgning til Landbrugsstyrelsen:
•
•
•
•
Fmp Eskildstrup ApS
Fmp Langesnave ApS
Fmp Sofiendal ApS
Fmp Turebylille ApS
18
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0019.png
Efter dansk selskabslovgivning er der tale om fire selvstændige juridiske enheder. De er alle
stiftet samme dato, den 20. april 2016, og har samme:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Selskabsadresse, tlf. nr. og e-mailadresse
Direktør
Bestyrelse
Legale ejere
Reelle ejere
Stifter (FM Pork A/S)
Egenkapital på 50.000,00 kr.
Datering på finansieringserklæringen
Projektudgifter på 38.381.800,00 kr.
Projektbeskrivelse
De fire projekter er beliggende på følgende adresser:
•
•
•
•
Eskildstrupvej 39, 4100 Ringsted (Fmp Eskildstrup ApS)
Langesnave, Langesnogvej 3, 4690 Haslev (Fmp Langesnave ApS)
Terslev Skolevej 4 A, 4690 Haslev (Fmp Sofiendal ApS)
Turebylille, Vordingborgvej 337, 4682 Turebylille (Fmp Turebylille ApS)
I marts 2017 fik alle fire virksomheder et tilsagn på at modtage 7 millioner kr. i støtte svarende
til, at hvert selskab fik 20 pct. af 35 millioner kr.
De fire selskaber er ejet af to holdingselskaber, som ejes af ejerne af Bregentved. I det
supportskema, som blev udfyldt af sagsbehandleren den 7. oktober 2016 i forbindelse med
ansøgningerne, blev der udarbejdet denne oversigt over ejerforholdene.
19
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0020.png
5.1.2. Rigsrevisionens rapport af 12. maj 2021
Rigsrevisionen har på side 20 i sin rapport af 12. maj 2021 på baggrund af materiale fra
Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareministeriets Department udarbejdet denne oversigt
over processen for sagsbehandlingen af de fire ansøgninger. Vi har ud fra en gennemgang af
oplysninger i sagen også lagt oplysningerne i nedenstående oversigt til grund for vores
undersøgelse:
20
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0021.png
21
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0022.png
5.1.3. Sagsbehandlingen i forbindelse med de fire ansøgninger
I sagsbehandlerens
supportskema af 7. oktober 2016
skrives det i
pkt. 7:
”Far og søn ejer hver sit Holdingselskab. Disse to Holdingselskaber ejer FM PORK A/S
(Oprettet 22-06-2016). FM PORK A/S opretter 20-04-2016, 4 separate APS ‘er. Disse 4
APS ‘er der dem der ansøger om hver deres tilskud (Se selskabskonstruktion
herunder).
Vi mener der er tale om at der laves en selskabskonstruktion der alene er lavet for at
omgå loftet på maksimalt tilskud. I pkt. 29 i vejledningen til ordningen står der bl.a.
”Omgåelse af betingelserne for tilskud – herunder når ansøger kunstigt opdeler sin
virksomhed eller bedrift for at få adgang til tilskud – betragtes som svig. Vi mener at
dette må referere til Artikel 60 i EU. Nr. 1306/2013. Og at der er tale om en helt klar
bevidst handling for at opnå 4, i stedet for 1 portion tilskud.
Vi er klar over at der måske vil være et krav om at vi kan bevise at handlingen er
bevidst, for at der kan bevises svig. Herfor taler at de 4 APS ’er ikke anden aktivitet
forud for ansøgningen af tilskud. Ligeledes at de tre af APS’erne har samme CVR.nr
der ansøger Miljøgodkendelse.
Vores bekymring er også at evt. udbetaling af tilskud ville kunne føre til påtale fra EU-
revision med krav om sanktion.”
I
pkt. 12
anføres det:
”Da der er tale om en bevidst opdeling af sin virksomhed/bedrift for at få adgang til
flere portioner tilskud, så er der tale om svig. I sådanne tilfælde er det i første omgang
Supportmødet der skal tage stilling til om rigtigheden af påstanden om svig. Det vil
ikke være produktion der skal tage stilling til evt. politianmeldelse eller sanktioner.
LDP Projekttilskud gør også opmærksom på, at der for nuværende ikke er noget
sikkert tjek i sagsbehandlingen, hvor vi undersøger for omgåelse af artikel 60
”Omgåelsesklausulen”.”
Supportspørgsmålet blev drøftet på et møde den
31. oktober 2016.
I en mail af
8. november 2016
siges følgende om svaret fra Support:
”Supportsvar
På baggrund af oplysningerne om at ApS´erne er ejet af Bregentved, selskabernes
meget lille egenkapital og at staldene opføres på lejet jord, som er ejet af Bregentved,
vurderer Support, at der er mistanke om, at Bregentved via de fire selskaber forsøger
22
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0023.png
at omgå betingelserne for tilskud, for dermed at opnå en uberettiget fordel. I dette
tilfælde omgåelse af reglen om maksimalt tilskud på 7.000.000 kr. pr. ansøger.
Support vurderer, at artikel 60 ”Omgåelsesklausulen” i Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EU) Nr. 1306/2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af
den fælles landbrugspolitik skal anvendes i denne sag. Konsekvensen er, at der ikke
skal gives tilsagn til de fire ApS’er.
Support indstiller, at […], Tilskudsudbetaling laver en anbefaling til EU & Erhverv team
LDP-Landbrug om det videre forløb. Support holder sagsbehandler løbende
orienterede om status.
Sagsbehandler bedes journaliserer svaret på sagerne.”
I et
notat af 29. maj 2020
fra Landbrugsstyrelsen (”Gennemgang af Bregentved Gods sagerne i
forbindelse med Rigsrevisionens 7. kontors forundersøgelse af Landbrugsstyrelsens
tilskudsadministration”) siges det på side 1:
”Supportforummet vurderede, at der på denne baggrund skulle træffes afgørelse om
afslag på de 4 ansøgninger. Det blev endvidere besluttet, at Tilskudsbetaling skulle
lave en anbefaling til EU & Erhverv, team LDP-Landbrug om det videre forløb i sagerne.
Denne anbefaling blev sendt med e-mail af 2. november 2016. I den efterfølgende
korrespondance samme dag anbefales endvidere at udarbejde et notat om sagen til
forelæggelse for enhedschefer og direktion.”
Den
24. januar 2017
sendes supportsvaret uden bemærkninger videre til EU & Erhverv team
LDP-Landbrug. Et spørgsmål om prioritering af ansøgningerne på ordningen ”Modernisering af
svinestalde 2016” har været, om tilsagn og afslag kan meddeles løbende, eller om der er behov
for en samlet prioritering af ansøgerne først.
I et notat af
1. februar 2017
indstilles det, at tilsagn meddeles løbende, mens afslag afventer
sagsbehandling af alle ansøgere. Dette skyldes ifølge notatet hensynet til ansøgerne, hvoraf
nogle ansøgeres miljøgodkendelser risikerer at udløbe. Af notatet fremgår, at departementet
orienteres om denne løsning.
Det fremgår af en mail af
2. februar 2017,
at spørgsmålet har været drøftet på et møde med
L&F (Landbrug & Fødevarer) den 1. februar 2017. Der er intet referat fra mødet. I en mail af 2.
februar 2017 siges det, efter at notatet er godkendt, at man nu skal finde en ny løsningsmodel
til prioritering af ansøgerne, og det siges:
”Det gør vi.
Og det betyder, at vi godt kan hjælpe LF i morgen. Godt.”
23
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0024.png
I et notat af
2. februar 2017
med titlen ”Notat om administration af beløbsgrænsen i
projektstøtteordninger” overvejes, hvordan de gældende regler skal forstås i sager, hvor en
juridisk enhed eller person opretter flere selskaber med eget CVR-nummer og søger om det
maksimale beløb i hvert selskab.
Notatet må være det notat, der omtales i mailkorrespondancen mv. den 2. november 2016, og
som skulle forelægges for enhedschefer og direktion. I notatet siges det bl.a.:
”Regelgrundlaget
Støttebekendtgørelserne
Beløbsgrænsen gælder generelt for enkeltpersoner og/eller CVR-registrerede,
primære jordbrugsbedrifter. Således fremgår af § 14 i bkt. nr. 417. 12. maj 2016 om
tilskud til modernisering af slagtesvinestalde følgende:
”§ 14. Tilsagn om tilskud efter § 1, stk. 1, kan gives til 20 pct. af den
standardomkostning, der er fastsat i bilag 1, jf. dog stk. 5.
Stk. 2. Tilsagn om tilskud efter § 1, stk. 3, kan gives til 20 pct. af de tilskudsberettigede
udgifter, jf. dog stk. 3-5. […].
Stk. 5. Tilskuddet kan højest beregnes på grundlag af et samlet beløb på 35 mio. kr.
pr. CPR nr., eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift.”
Tilsvarende fremgår af § 13, stk. 2, i bkt. 1005 af 29. juni 2016 om tilskud til
investeringer i udvalgte miljøteknologier til kvægstalde, svinestalde og gartnerier, at
tilskuddet højest kan beregnes på grundlag af et samlet beløb på 5,0 mio. kr. ”pr. CPR
nr. eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift”.
Og af § 14, stk. 2, i bkt. om tilskud til investeringer i udvalgte grønne processer og
teknologier i den primære jordbrugsproduktion fremgår, at tilskuddet kan højest
beregnes på grundlag af et samlet på 5,0 mio. kr. ”pr. CVR-registrerede, primære
jordbrugsbedrift”.
Reglerne indeholder ikke en nærmere definition af ”primære jordbrugsbedrift”.
Udtrykket er i anden sammenhæng defineret som bedrifter, der producerer primære
jordbrugsprodukter, der ikke har været genstand for forarbejdning. jf. bkt. 1108 af 1.
december 2011 om tilskud til investeringer i nye teknologier på økologiske bedrifter.
Men denne definition sigter på produktionsformen, hvor det afgørende i denne
sammenhæng er, hvad der skal forstås ved ”bedrift”
Forordningsgrundlaget
24
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0025.png
Hverken forordning 1303/2013 eller 1395/2013 indeholder en definition af primær
jordbrugsbedrift. Forordning 1307/2013 af 17. december 2013 om arealstøtte
indeholder i artikel 4, stk. 1, litra b, følgende definition af bedrift:
””bedrift”: alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en
landbruger, og som befinder sig på samme medlemsstatsområde”
Det er med hensyn til arealstøtte accepteret, en bedrift deles op i særskilte
virksomheder for husdyrbrug og arealdrift af hensyn til at begrænse virkningerne af
reglerne om krydsoverensstemmelse.
Forordning 1307/2013 har i art. 60 en omgåelsesklausul, der lyder således:
”Medmindre der er fastsat særlige bestemmelser, indrømmes der ingen fordele i
henhold til sektorlovgivningen for landbrug til fysiske eller juridiske personer, om
hvem det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne fordele blev skabt på en
kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.”
EU & Erhvervs overvejelser
Det fremgår ikke udtrykkeligt af regelgrundlaget, om der ved forståelsen at udtrykket
”pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift” lægges afgørende vægt på CVR-
registrering eller de bagvedliggende ejerforhold. En umiddelbar sproglig forståelse af
udtrykket kan føre til begge resultater.
Følgende forhold taler for, at der skal lægges afgørende vægt på de bagvedliggende
ejerforhold:
Reglerne må antages at have til formål at begrænse støttebeløbet pr. ansøger, således
at et større antal ansøgere får mulighed for at opnå støtte efter de enkelte ordninger.
Dette understøttes af, at der i nogle tilfælde er en udtrykkelig begrænsning med
hensyn til enkeltpersoner, jf. udtrykket ”pr. CPR nr.”
En administration, hvor der alene lægges afgørende vægt på CVR-nummer, kan på sigt
medføre en skævvridning til gavn for større bedrifter, der alt andet lige vil have større
mulighed for at opdele bedriften i flere selvstændige selskaber.
Endvidere fører en analogi af definition af ”bedrift” i forordning 1307/2013 af 17.
december 2013 om arealstøtte til samme resultat.
Følgende forhold taler imod, at der skal lægges afgørende vægt på de bagvedliggende
ejerforhold:
Det selvstændige indhold af udtrykket ”pr. CVR-registrerede” bedrift vil være
begrænset. Det kan dog anføres, at udtrykket måske mere sigter på erhvervsaktivitet
25
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0026.png
end afgrænsning mellem flere erhvervsaktive støttemodtagere, men det er usikkert,
om dette er tilfældet.
En administration, hvorefter der lægges afgørende vægt på de bagvedliggende
ejerforhold, vil kunne give anledning til en række vanskelige afgrænsningsspørgsmål i
sager med delte ejerskaber dækkende flere bedrifter o.lign.
Hertil kommer, at det forhold, at der måtte blive lagt afgørende vægt på CVR-numre,
ikke i selv har betydning for den effekt, som støttemidlerne vil få.
Den konkrete tildeling af støtte sker således på baggrund af en vurdering af effekten
af de enkelte projekter.
Samlet kan vurderingen give anledning til tvivl.
Der er behov for at udarbejde et nærmere administrationsgrundlag til brug for
håndteringen af sager, hvor flere enheder i selskabskonstruktioner søger om støtte.
Det vil være hensigtsmæssigt at inddrage Kammeradvokaten i dette bl.a. med henblik
på at inddrage erfaringer med selskabskonstruktioner på andre områder. EU &
Erhverv finder på denne baggrund, at der i vurderingen konkrete sager indtil videre
bør tages udgangspunkt i CVR-numre, idet der mangler et klart grundlag for at give
afslag på ansøgninger som følge af sammenfald i ejerforhold.
Spørgsmål om anvendelse af omgåelsesklausulen i art. 60 bygger i sagens natur på en
konkret vurdering af samtlige omstændigheder i en sag. Det skal herunder anføres, at
anvendelse af klausulen ikke er en direkte følge af, at bestemte forhold er til stede i
en sag, idet de retlige betingelser er, at ansøgeren har søgt at opnå fordele ved ”en
kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning”.
EU & Erhverv finder – på baggrund af den nævnte tvivl med hensyn til den nærmere
forståelse af reglerne – ikke, at det forhold, at flere ansøgere med selvstændige CVR-
numre har sammen ejerkreds, i sig selv bør rejse spørgsmål om omgåelse.”
Den
3. februar 2017
blev der afholdt et møde med L&F. Der er ikke noget referat af mødet,
herunder ikke oplysninger om, hvem der deltog i mødet. Det fremgår dog af dokumenterne i
sagen, at ingen af deltagerne fra Landbrugsstyrelsen, der deltog i mødet med L&F den 3.
februar 2017, er ansat i styrelsen i dag.
Herefter blev det indstillet, at de fire ansøgninger kunne imødekommes, og i perioden
28.
februar 2017
–
9. marts 2017
blev tilsagnsbreve udarbejdet og sendt til ansøgerne.
I Landbrugsstyrelsens gennemgang af Bregentved Gods-sagerne af
29. maj 2020
til
Rigsrevisionens 7. kontor siges det på side 2:
26
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0027.png
”Notatet om omgåelse omtales i e-mail af 4. februar 2017 fra teamleder […] i EU &
Erhverv til den anden af Projektilskuds daværende enhedschefer, […]. Af e-mailen
fremgår, at notatet afspejler drøftelser i Direktionen. Med e-mailen er endvidere
vedhæftet den kommitteredes vurdering nævnt ovenfor, et notat om prioritering af
ansøgere i den pågældende tilskudsordning og en nyhed om status på ordningen.”
Og på side 4 i samme gennemgang i notatet af 29. maj 2020 siges det:
”Afsluttende
bemærkninger
Der er, som det fremgår ovenfor, ingen oplysninger i Landbrugsstyrelsen, der
indikerer, at direktionen eller ministeren er blevet forelagt en indstilling om en
konkret afgørelse i de 4 sager. Direktionen og ministeren er, som det fremgår af
ovenstående, blevet forelagt nogle af de principielle problemstillinger, der er i
sagerne, og har forholdt sig til dem.”
5.1.4. Henvendelse fra Bregentveds advokat
Den
19. maj 2017
rettede Bregentveds advokat henvendelse til Landbrugsstyrelsen. I brevet
refereres til, at det er styrelsen bekendt, at alle fire selskaber er ejet af FM Pork ApS, idet der
henvises til en tidligere fremsendt koncernbeskrivelse. I brevet siges det herefter:
”Som det er styrelsen bekendt, er Selskaberne alle ejet af FM Pork ApS, jf. den tidligere
fremsendte koncernbeskrivelse.
Hvert af Selskaberne agter selvstændigt at gennemføre og efterfølgende drive de fire
projekter, som der ved Tilsagnene er meddelt støtte til.
I forbindelse med forhandlingerne med de medvirkende entreprenører, har det vist
sig fordelagtigt og hensigtsmæssigt, at der udover selvstændige
totalentreprisekontrakter mellem hvert enkelt af Selskaberne og entreprenøren tillige
indgås en overordnet partneringaftale, som regulerer navnlig to overordnede forhold
omfattende i) Selskabernes sikkerhedsstillelser overfor entreprenøren samt ii) en
incitamentsstruktur for entreprenøren.
På vegne af mine klienter beder jeg styrelsen bekræfte, at det ikke vil have negativ
betydning for Tilsagnene, såfremt mine klienter ved gennemførelsen af de fire
projekter, indgår en sådan overordnet partneringaftale. Navnlig ønsker mine klienter
at sikre sig, at den beskrevne kontraktstruktur ikke senere kan blive anset som udtryk
for, at de fire projekter reelt er ét og samme projekt, og at de derfor ikke er individuelt
tilskudsberettigede.
27
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0028.png
Da byggerierne skal opstartes snarest muligt for at kunne overholde tidsfristerne i de
modtagne miljøgodkendelser, beder jeg om styrelsens svar snarest belejligt.
Såfremt der er behov for supplerende eller uddybende materiale, står såvel mine
klienter som jeg til rådighed. Såfremt styrelsen ikke umiddelbart kan bekræfte
ovenstående, beder jeg om et møde, forinden styrelsen udtaler sig.”
Partneringsaftalen af 16. maj 2017 er – kortfattet – karakteriseret ved, at opførelsen af
bygningerne anses for løsning af en fælles opgave.
I en
intern mail i Landbrugsstyrelsen af 19. maj 2017
fremgår:
”Hej […]
Så skal vi lige tage stilling til endnu engang om dette kommer for tæt på artikel 60 i
(EU) Nr. 1306/2013 af 17. december 2013.
Den kunstige opdeling er vi jo gjort bekendt med. Men går de for tæt på nu hvor de 4
selskaber indgår en overordnet partneringaftale, som regulerer bl.a. de overordnede
forhold omfattende i) Selskabernes sikkerhedsstillelser overfor entreprenøren samt
ii) en incitamentsstruktur for entreprenøren.
Umiddelbart kan jeg ikke se at det rykker dem tættere på artikel 60 end de var i
forvejen. Men hvad siger du?
Det er hånden på kogepladen. Skal vi ikke lade […] tage den. Da han tog en beslutning
i sin tid, er det vel næsten også ham, der skal have lov denne gang.”
Det blev efterfølgende den 12. juni 2017 meddelt advokaten, at man ikke havde indsigelser
mod den valgte finansierings- og kontraktsform.
Det fremgår i øvrigt af sagen, at selskaberne driver virksomhederne i henhold til lejeaftale med
ejerne af Bregentved Gods.
5.1.5. ”Risikovurdering”
I en ”Risikovurdering” af
24. august 2017
foretaget af Miljø-og Fødevareministeriet fremgår, at
Bregentved Gods
ӌbent fortalte, at de havde oprettet fire datterselskaber alene med den begrundelse,
at det så var muligt at søge om fire tilsagn til slagtesvinestaldsordningen. Dep. blev
telefonisk orienteret om, at ansøgningerne blev imødekommet efter pres fra L&F”.
Styrelsen har over for Rigsrevisionen oplyst, at der ikke er udarbejdet telefonnotat i forbindelse
med den telefoniske orientering af departementet.
28
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0029.png
Omvendt siges det som nævnt ovenfor i et notat af
29. maj 2020
fra Landbrugsstyrelsen:
”Der er, som det fremgår ovenfor, ingen oplysninger hos Landbrugsstyrelsen, der
indikerer at direktionen eller ministeren er blevet forelagt en indstilling om en konkret
afgørelse i de 4 sager. Direktionen og ministeren er, som det fremgår af ovenstående,
blevet forelagt nogle af de principielle problemstillinger, der er i sagerne, og har
forholdt sig til dem.”
5.1.6. ”Høring” af Bregentved
I forbindelse med Kommissionens revision af Landbrugsstyrelsens udbetalinger under
landdistriktsprogrammet foretog styrelsen den 25. januar 2021 ved en række enslydende breve
høring af Bregentved. I brevene siges det bl.a.:
”En række sammenfald mellem det tilsagn, der er meddelt FMP Langesnage ApS ved
j.nr. 16-0230246, og tilsagn meddelt tre andre tilsagnshavere: FMP Turebylille ApS,
FMP Sofiendal ApS og FMP Eskilstrup ApS, har givet anledning til en række spørgsmål
i forbindelse med årsregnskabsafslutningen.
Navnlig er det blevet fremhævet at:
-
-
-
-
de omhandlede tilsagn er meddelt selskaber, der alle indgår i samme koncern.
alle selskaberne er oprettet den samme dato.
alle selskaberne er oprettet fire måneder inden indgivelse af ansøgninger
alle selskaberne har samme bestyrelse, direktør, ejer, personale og adresse,
ligesom der i projektstøttesagerne er sammenfald mellem ansøgningsdato,
bygningskontruktion og leverandør.
På grund af disse sammenfald undersøges det, om der i jeres og de tre andre tilsagn
er grundlag for at fastslå, at selskaberne er oprettet udelukkende for at omgå
støtteloftet på 35 mio. kr. på ordningen. Altså om omstændighederne omkring
oprettelsen af de fire selskaber er ensbetydende med ”betingelser skabt på en kunstig
måde” (omgåelse) efter artikel 60 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr.
1306/2013.
Ifølge EU-Domstolens praksis skal der være et sammenfald af objektive
omstændigheder, der beviser, at det formål, der forfølges med ordningen, ikke er
opnået, selv om støttebetingelserne formelt set er overholdt, og dels et subjektivt
element, der består i ønsket om at drage fordel af EU-bestemmelserne ved kunstigt
at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel. Hvad angår det
subjektive element, så er det ifølge EU-Domstolens praksis et krav, at den pågældende
handling udelukkende skal være blevet gennemført for at opnå en økonomisk fordel i
29
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0030.png
strid med EU-reglernes formål. EU-Domstolen har i den henseende fastslået, at der
ikke kan nægtes finansiering, hvis der kan være andre gode begrundelser for et
investeringsprojekt, en transaktion mv. end blot at opnå betaling under en EU-
støtteordning eller at optimere støtten.
Det har derfor betydning for omgåelsesvurderingen, hvorvidt de fire
koncernforbundne selskaber udelukkende er blevet oprettet for at omgå støtteloftet
på 35 mio. kr., eller der kan peges på andre begrundelser for den valgte
koncernstruktur.
Med henblik på at det kan udelukkes, at der i din sag er tale om kunstigt skabte
betingelser i artikel 60´s forstand, vil vi gerne bede om jeres bemærkninger til de
konkrete omstændigheder, der er opregnet ovenfor.
For at det kan afklares, om selskaberne udelukkende er oprettet for at omgå
støtteloftet på 35 mio. kr. på ordningen, beder vi også om at få oplyst hvilke
overvejelser og hensyn, herunder hvilke fordele og ulemper, der blev lagt afgørende
vægt på, da det blev besluttet at etablere den valgte koncernstruktur for ud for
gennemførelse af de fire projekter.
Hvis der er andre omstændigheder, som ligeledes kan bidrage til at belyse eller
uddybe de faktiske forhold bag den valgte koncernstruktur, vil Landbrugsstyrelsen
anmode om, at I meddeler os dette.”
Den
4. februar 2021
svarede Bregentved således:
”Vi har modtaget styrelsens brev af 25. januar 2021. Indholdet undrer.
Før vi eventuelt mere detaljeret besvarer styrelsens spørgsmål, tillader vi os at gøre
opmærksom på følgende:
I forbindelse med den oprindelige ansøgning om støttetilsagn blev der udarbejdet et
kort notat med ”Supplerende bemærkninger”, som blev vedlagt hver af de fire
ansøgninger. Som eksempel vedlægges kopi af ansøgning af 15. august 2016 på vegne
FMP Turebylille ApS tillige med kopi af notatet (bilag 1 og bilag 2).
Af notatet fremgår blandt andet, at
”Løsningen der tilgodeser de ovenover skitserede
kriterier er, at der ønskes opført 4 nye selvstændige anlæg på 4 forskellige ejendomme
der alle hører ind under Bregentved Gods. Anlæggene opføres som selvstændige
juridiske enheder i hvert sit selskab. Alle 4 selskaber er oprettet i 2016 i forbindelse
med miljøgodkendelserne og byggetilladelserne er tildelt.”
Den juridiske struktur og sammenfaldet mellem stiftelserne var således udtrykkeligt
beskrevet overfor styrelsen allerede på ansøgningstidspunktet.
30
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0031.png
Undervejs i projektplanlægningen opstod der tvivl om, hvorvidt det var i
overensstemmelse med støttereglerne, at der blev indgået en overordnet
rammeaftale omkring de fire byggeprojekter, som blandt andet skulle regulere
finansiering og incitamentsstruktur overfor den medvirkende entreprenør. På
baggrund af denne tvivl, og fordi vi ønskede at sikre os, at der ikke var tvivl om
strukturens lovlighed, indgav vores advokat en forespørgsel til styrelsen den 19. maj
2017. Brev og fremsendelses-e-mail vedhæftes (bilag 3). Styrelsen anmodede om
yderligere oplysninger for at kunne besvare brevet. Anmodningen blev imødekommet
ved, at styrelsen modtog kopi af et udkast til aftaledokumenter. Materialet vedhæftes
tillige med fremsendelses-e-mail af 23. maj 2017 (bilag 4). Også ved vores advokats
brev af 19. maj 2017 (bilag 3) lægges koncernstrukturen åbent frem for styrelsen,
ligesom strukturen omkring entrepriserne loyalt beskrives. Endeligt er der også
fuldstændig åbenhed om den indirekte sammenhæng mellem de fire projekter, idet
henvendelsen omfatter dem alle.
Ved e-mail af 12. juni 2017 svarede styrelsen, at den på det foreliggende grundlag ikke
havde anledning til at gøre indsigelse mod finansierings- og kontraktformen.
Styrelsens e-mail vedhæftes (bilag 5).
Endelig rettede styrelsen skriftlig henvendelse til vores advokat den 2. oktober 2019
(bilag 6). Af styrelsens henvendelse fremgår det udtrykkeligt, at styrelsen er fuldt ud
bekendt med sammenhængen mellem de fire projekter, idet der kommer én
henvendelse vedrørende alle støttetilsagnene. Henvendelsen er besvaret den 7.
oktober 2019 (bilag 7), hvorefter vi ikke har hørt yderligere fra styrelsen.
På grundlag af ovenstående er det vores vurdering, at styrelsen har været fuldt ud
orienteret om såvel koncernstrukturen og de påtænkte modeller relateret til
byggeprocessen.
Vi beder styrelsen oplyse, hvorvidt styrelsen er af den opfattelse, at styrelsen på
tidspunktet for tildeling af støtte ikke var bekendt med, (i) at de fire støttemodtagere
indgik i samme koncern, (ii) at der var en indirekte organisatorisk og en tidsmæssig
sammenhæng mellem de fire ansøgninger, og (iii) at der i relation til byggeriet også
overvejedes en kontraktuel sammenhæng på koncernniveau.
Vi imødeser styrelsens besvarelse af ovenstående, forinden styrelsens spørgsmål
kommenteres yderligere.”
Den
17. februar 2021
svarede Bregentved yderligere således:
”I det jeg henviser til vores telefonsamtale den 5. februar 2021 samt mit brev af 4.
februar 2021, hvori jeg redegjorde for, at styrelsen under hele sagsforløbet har været
bekendt med den ansøgte koncernstruktur, vender jeg som lovet tilbage.
31
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0032.png
Styrelsen har i brev af 25. januar 2021 bedt os oplyse, ”hvilke overvejelser og hensyn,
herunder hvilke fordele og ulemper, der blev lagt afgørende vægt på” ved valg af
koncernstruktur.
Indledningsvis bemærkes det generelt, at beslutningen om valg af koncernstruktur
altid vil hvile på flere faktorer af både generel og konkret karakter, hvilket også var
situationen i dette tilfælde.
Ud fra en generel betragtning forholder det sig således, at en meget stor del af
[...]
erhvervsaktiviteter er etableret i selskabsform. Dette sker blandt andet for at
reducere risici, men også for at sikre en klar økonomisk adskillelse mellem
forskelligartede aktiviteter med henblik på styring og måling. Endvidere sikrer
selskabsopdelingen i koncernen at hel eller delvis succession til en eller flere arvinger
over tid er forberedt.
Endvidere var tanken, at koncerndannelsen gav mulighed for at etablere eksterne
medejerskaber til et eller flere af selskaberne fx i form af M/S-selskabseje
involverende fx medarbejdere på det slagteri selskaberne samarbejder med, hvilket
det vurderedes kunne blive opportunt ud i fremtiden.
Koncernen omfatter mere end 40 kapitalselskaber. Etableringen af en
koncernstruktur omkring de fire slagtesvineproduktioner var således både sædvanlig
og naturlig baseret på ejernes strategiske overvejelser vedrørende koncernen.
De fire staldanlæg er baseret på fire miljøtilladelser, som hver giver mulighed for
produktion af 30.000 slagtesvin om året, hvilket er den maksimale produktion, der
kunne opnås miljøtilladelse til. Opdelingen af produktionen i fire selskaber med
udgangspunkt i miljøtilladelserne, som var opnået før tilskuddene, blev ansøgt, var
naturlig.
Endelig er de fire staldanlæg placeret med stor indbyrdes geografisk afstand på fire
forskellige faste ejendomme, som på etableringstidspunktet havde forskellige ejere.
Set ud fra et driftsmæssigt perspektiv indebærer dette reduktion af risikoen for smitte
fra staldanlæg til staldanlæg, ligesom staldanlæggene er placeret således, at de er
beliggende i naturlig tilknytning til relevante arealer for udbringning af
husdyrgødning.
I forbindelse med etablering af koncernstrukturen var selskaberne opmærksomme
på, at der herved opnåedes mulighed for, at hvert af de fire staldprojekter kunne opnå
moderniseringsstøtte. Det var derfor også afgørende for selskaberne, at styrelsen var
fuldt ud oplyst om koncernstrukturen, således at det sikredes, at støttetilsagnet blev
meddelt på fuldt oplyst grundlag. Der henvises til redegørelsen i mit brev af 4. februar
2021.”
32
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0033.png
Der er i sagen ikke notater om den af Bregentved beskrevne telefonsamtale mellem
Landbrugsstyrelsen og Bregentved den 5. februar 2021 og dermed ikke oplysninger om
indholdet af eller baggrunden for denne.
Formålet med selskabskonstruktionen er nævnt i en række notater fra styrelsen:
•
I et notat af 10. november 2017 siges det på side 2, at der ikke over for
styrelsen er ”lagt skjul på, at de fire CVR-registrerede selskaber er oprettet for
at kunne støtte søge til gennemførsel af flere projekter i puljen (jf. Bilag 1).”
I et notat af marts 2018, som blev forelagt ministeren den 16. marts 2018,
siges det på side 3, at Bregentved Gods ”valgte at lave fire projekter for at
opnå fire gange det maksimale støtteloft”.
I forelæggelsen for ministeren den 16. marts 2018 tales om ”muligheden for
lovlig omgåelse”.
•
•
5.2. Administrationsgrundlaget
I et notat af
2. februar 2017
om administration af beløbsgrænser i projektstøtteordningen
foreslås det, at administrationsgrundlaget bør overvejes nærmere og bør drøftes med
Kammeradvokaten, men at man indtil videre fortsætter med CVR-nummer som eneste
kriterium. Notatet, der var grundlaget for, at de fire ansøgninger blev imødekommet, er
gengivet under afsnit 5.1.3.
På det foreliggende grundlag virker det imidlertid
urigtigt,
når det i Landbrugsstyrelsens notat
af 29. maj 2020 til Rigsrevisionen udtales, at retsopfattelsen i notatet af 2. februar 2017 har
været drøftet med Kammeradvokaten.
Den
17. marts 2017
afholdtes et møde med Kammeradvokaten om overvejelser til brug for et
administrationsgrundlag. Notatet af 2. februar 2017 var forinden mødet sendt til
Kammeradvokaten. Det fremgår af materialet for mødet, at der til brug for overvejelser blev
opstillet to ”modeller”: en ”Koncern-model” og en ”Omgåelses-model”. Fordele og ulemper
ved modellerne blev angivet i oversigtsform, men som nævnt uden nogen form for
stillingtagen, herunder i forhold til de fire konkrete sager.
I et notat af
13. juli 2017
med samme titel som notatet af 2. februar 2017 foreslås det at
fastholde praksis.
I notatet er der et afsnit, der vedrører drøftelser med Kammeradvokaten. Her siges det:
”Drøftelser
med Kammeradvokaten
33
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0034.png
EU & Erhverv har spurgt Kammeradvokaten, om det forhold, at en person opretter og
driver virksomhed gennem flere selskaber med selvstændige CVR-numre, er genstand
for særlig regulering på andre retsområder, herunder selskabsretligt.
Kammeradvokaten har oplyst, at sådanne selskabsdannelser ikke i sig selv på andre
områder giver anledning til betænkeligheder. Det afgørende er således, om
aktiviteten i de enkelte selskaber er inden for lovens rammer.
Spørgsmålet om, hvorvidt der ved administration af en maksimalgrænse for tilskud
skal lægges afgørende vægt på CVR-nummeret eller de bagvedliggende ejerforhold,
er således i sidste ende politisk.
Kammeradvokaten har peget på muligheden for alternativt at lægge vægt på SE-
numre. Et SE-nummer anvendes til momsafregning og anvendes oftest til at opdele
en juridisk enheds (med ét CVR-nummer) momsregnskab i flere dele, hvilket ofte kan
være relevant, såfremt der under den samme juridiske enhed drives forskellige
forretninger, hvor momsregnskaberne ønskes adskilt. Der kan altså være adskillige SE-
numre tilknyttet samme CVR-nummer. Den eneste forudsætning er, at det enkelte SE-
nummer er tilknyttet en ”administrativ enhed”, hvilket igen forudsætter, at selskabet
kan deles op i flere administrative enheder.
Anvendelse af SE-nummer frem for CVR-nummer vil kunne bruges til at identificere
de situationer, hvor stiftelsen af (tomme) selskaber uden egentlig forretning/drift sker
med det formål at maksimere muligheden for støtte. Kammeradvokaten er dog
opmærksom på, at projektstøttereglerne allerede indeholder et aktivitetskrav, så der
i realiteten ikke burde kunne opstå en situation, hvor et selskab uden egentlig
forretning/drift vil blive tildelt støtte.
Kammeradvokat har endvidere peget på muligheden for helt at ophæve
støttelofterne og i stedet givet tilskud efter ”først til mølle”-princippet. Dog med den
begrænsning, at der alene kan gives støtte til ét projekt pr. bedrift i hver runde.
Formålet hermed er i endnu højere grad at lægge vægt på kvaliteten af de enkelte
projekter og således i mindre grad begrænse størrelsen af støtte ud fra ejerforhold.”
(Vores fremhævning).
Rigsrevisionen har den
3. juni 2020
anmodet om korrespondance til og fra Kammeradvokaten
om Bregentved Gods-sagerne. Man har endvidere bedt om udtalelsen fra Kammeradvokaten,
som ligger til grund for ministersagerne i november 2017 og marts 2018 (indstillingerne af 14.
november 2017 og 16. marts 2018, se straks nedenfor).
Den
6. juni 2020
svarede styrelsen:
34
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0035.png
”Af mail af den 13. marts 2017 fra […] til […] fremgår det at notat af 2. februar 2017
om administration af beløbsgrænsen i projektstøtteansøgninger er fremsendt til
Kammeradvokaten forud for mødet med Kammeradvokaten, som afholdes fredag den
17. marts 2017. Det juridiske grundlag fremgår som en del af dette notat. Det har ikke
været muligt at finde en skriftlig udtalelse (referat eller skrivelse) fra
Kammeradvokaten, som redegør for drøftelserne. Derimod er er det styrelsens
udledning og sammenfatning af mødet med Kammeradvokaten, som indgår i
retursagen”.
Kammeradvokaten har i øvrigt i en mail af
11. august 2020
til Landbrugsstyrelsen sagt, at der i
deres sag (som var en ”meget lille sag”), der blev oprettet den 2. februar 2017 og afsluttet den
5. maj 2017, kun er præsentationerne fra mødet den 17. marts 2017 samt en mail af 24. marts
2017, hvor Kammeradvokaten nærmere redegør for betydningen af SE-numre.
Vores vurdering af styrelsens brug af Kammeradvokatens rådgivning som argumentation for at
fastholde styrelsens administrationsgrundlag fremgår af afsnit 6.2.3.2.
Den
14. november 2017
forelægges en indstilling til ministeren om fastholdelse af praksis. I
forelæggelsen siges det, at den forelægges som følge af drøftelse ”med Kammeradvokaten om
en konkret færdigbehandlet ansøgning, hvor ansøger oplyste, at der oprettes flere CVR-numre
for at kunne opnå flere tilsagn til projekter og dermed modtage flere støttebeløb og en større
andel af den samlede pulje til ordningen (Bilag 1)”.
Af forelæggelsessiden fremgår følgende:
”Enhed
EU - landbrug (…)
Departementet (…)
Minister- og ledelsessekretariat (…)
Minister- og ledelsessekretariat (…)”
Ministeren besluttede den
22. november 2017,
at problemstillingen skulle undersøges
nærmere, og at der skulle igangsættes en analyse.
Den
16. marts 2018
blev sagen igen forelagt ministeren. Styrelsen havde foretaget en analyse,
hvis konklusion var, at støttelofter burde fastholdes og fortsat administreres efter CVR-numre.
I forelæggelsen nævnes det udtrykkeligt, at erhvervet (L&F) støtter en sådan løsning og dermed
dette administrationsgrundlag.
Af forelæggelsessiden fremgår følgende:
35
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0036.png
”Enhed
EU - landbrug (…)
Departementet (…)
Minister- og ledelsessekretariat (…)
Minister- og ledelsessekretariat (…)”
Den
21. marts 2018
tiltrådte ministeren indstillingen.
36
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0037.png
6. VURDERING
6.1. Bevisvurdering
Indledningsvis bemærkes, at vi har foretaget vores bevisvurdering på baggrund af det skriftlige
materiale, som vi har modtaget. Som det fremgår af kommissoriet, har det ikke været en del af
udredningen at foretage afhøringer. Rigsrevisionens rapport af 12. maj 2021 indeholder en
række faktiske oplysninger, som vi ud fra en samlet vurdering af sagens dokumenter har lagt til
grund for vores udredning.
6.1.1. De fire sager
Ejerne af Bregentved Gods ejer alle de relevante selskaber – både de to holdingselskaber og
dermed FM Pork A/S og de fire anpartsselskaber, som driver svinestaldene. De fire selskaber
indgav den
15. august 2016
enslydende ansøgninger om støtte til Landbrugsstyrelsen.
Selskaberne havde samme ejere, bestyrelse, stifter, egenkapital, datering, projektudgifter og
projektbeskrivelse. De fire selskaber har endvidere indgået grundlejeaftaler med Bregentved
Gods om opførelse og drift af svinestaldene. Der er også indgået en partneringsaftale med
entreprenøren, FM Pork A/S og de fire selskaber indbyrdes.
I sagens dokumenter er det lagt til grund, at selskabskonstruktionen er udarbejdet med henblik
på at opnå maksimal støtte. Der kan i den forbindelse henvises til oplysningerne i
supportskemaet samt til en række notater i sagen, hvoraf dette klart fremgår, jf. f.eks. notat af
10. november 2017
til ministerforelæggelse, hvor det direkte siges, at ”ansøger oplyste, at der
oprettes flere CVR-numre for at kunne opnå flere tilsagn til projekter og dermed modtage flere
støttebeløb og en større andel af den samlede pulje til ordningen.”
I forbindelse med Kommissionens undersøgelse foretog styrelsen den
25. januar 2021
en
høring af Bregentved (se afsnit 5.1.6).
I første omgang svarede Bregentved den
4. februar 2021,
at man var forundret over høringen.
Men efter en telefonsamtale med styrelsen den
5. februar 2021
svarede man den
17. februar
2021,
at der var andre grunde til opdelingen i fire selskaber end hensynet til at modtage støtte,
herunder hensynene til styring og måling, reduktion af risici, forberedelse af arvingers
succession, eksterne medarbejderskaber og strategiske overvejelser vedrørende etableringen
af de fire selskaber inden for koncernen.
Henset til, at det i hele forløbet har været lagt åbent frem – hvilket også er lagt til grund af
Landbrugsstyrelsen (afsnit 5.1.6) – at opdelingen i fire selskaber med eget CVR-nummer var
begrundet i hensynet til at modtage støtte, og henset til, at det først var den 17. februar 2021,
37
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0038.png
at Bregentved første gang pegede på andre grunde til opdelingen (på et tidspunkt, hvor EU-
Kommissionen og Rigsrevisionen var gået ind i sagen, og efter at Landbrugsstyrelsen telefonisk
havde anmodet herom), er det vores vurdering, at det er den oprindelige forklaring om
hensynet til at modtage støtte, der må lægges til grund. Der er i øvrigt intet referat af
telefonsamtalen mellem Bregentved og Landbrugsstyrelsen den 5. februar 2021.
Om hændelsesforløbet i efteråret 2016 og foråret 2017 kan det siges, at der oprindeligt i
november 2016 var en klar indstilling om, at der skulle meddeles afslag på ansøgningerne, idet
man fandt, at der var tale om omgåelse. I en mail af
2. november 2016
blev det anbefalet at
udarbejde et notat om sagen til forelæggelse for enhedschefer og direktion, hvilket må være
notatet af
2. februar 2017.
På denne baggrund indstilledes det, at ansøgningerne skulle
imødekommes, hvilket efterfølgende også skete.
Der er i sagen oplysninger om møder med L&F i begyndelsen af februar 2017, men der er ikke
referat fra møderne. Af ”risikovurderingen” i styrelsens notat af
24. august 2017
siges det, at
departementet blev orienteret telefonisk om, at ansøgningerne blev imødekommet efter pres
fra L&F, men der er ingen notater om samtalen.
I styrelsens notat af
29. maj 2020
siges det, at der ingen oplysninger er hos styrelsen, der
indikerer, at hverken direktionen eller ministeren er blevet forelagt indstilling om konkret
afgørelse i de fire sager, men at direktionen eller ministeren alene har fået forelagt nogle af de
principielle problemstillinger i sagerne. Af Rigsrevisionens faktaboks 3 fremgår det, at
ansøgningerne ifølge en enhed i Landbrugsstyrelsen havde stor bevågenhed hos L&F og
ministeren, og at han gerne ville have besked om manglende tilsagn, inden han skulle til et
møde med nogle svineproducenter på en kvægkongres i Herning.
Der er i sagen en række oplysninger om, at Landbrugsstyrelsens direktion og ministeriet havde
været involveret i sagerne.
På grund af manglende referater og notater mv. har det ikke været muligt for os præcist at
fastlægge hændelsesforløbet. Det forekommer dog ikke sandsynligt, at direktionen i styrelsen
ikke skulle have været i det mindste orienteret om – og dermed involveret i – sagsforløbet.
Dette bygger vi især på, at det den
2. november 2016
blev anbefalet at udarbejde et notat til
brug for sagerne, og at notatet efter det oplyste skulle forelægges direktionen.
Sammenfattende
er det ikke på det for os foreliggende grundlag muligt at konstatere, hvorfor
den klare indstilling om at meddele afslag på de fire ansøgninger blev ændret. Der har
tilsyneladende været kontakt mellem L&F og styrelsen, og ministeren har været ”interesseret”
i sagen, men en skriftlig dokumentation foreligger der ikke. Vi finder imidlertid ud fra en samlet
vurdering at kunne lægge til grund, at
direktionen i Landbrugsstyrelsen
har været orienteret
om – og dermed har været involveret i – sagsforløbet.
38
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0039.png
6.1.2. Administrationsgrundlaget
Notatet af
2. februar 2017
er udarbejdet i anledning af de fire sager. I notatet anbefales det at
inddrage Kammeradvokaten i overvejelserne om et fremtidigt administrationsgrundlag. Det er
ud fra de foreliggende oplysninger urigtigt, når det af styrelsens notat af 29. maj 2020 siges, at
forholdet på dette tidspunkt har været drøftet med Kammeradvokaten.
Den
17. marts 2017
afholdes et møde med Kammeradvokaten, hvor notatet af 2. februar 2017
forinden er fremsendt. Der drøftes flere ”modeller” under mødet, men der bliver ikke
udarbejdet et referat fra mødet. I det omfang Kammeradvokaten senere tages til indtægt for
en retsopfattelse, er det efter det oplyste alene udtryk for styrelsens egen tolkning og
sammenfatning af mødet med Kammeradvokaten.
I notatet af
13. juli 2017
tages Kammeradvokaten – indirekte – til støtte for det synspunkt, at
det i sidste ende er et politisk spørgsmål, om der ved afgørelsen af, om der ved administration
af en øvre grænse for tilskud skal lægges afgørende vægt på CVR-numre eller de
bagvedliggende ejerforhold som administrationsgrundlag. I ministerforelæggelsen i
november
2017
siges det, at sagen forelægges ”som følge af drøftelse med Kammeradvokaten om en
konkret færdigbehandlet ansøgning […]”.
Vi må lægge til grund, at styrelsens brug af Kammeradvokaten som et led i argumentationen
for sin retsopfattelse over for ministeren alene bygger på styrelsens egen opfattelse af, hvad
der blev tilkendegivet på mødet den
17. marts 2017.
I øvrigt har man fastholdt sin retsopfattelse om brug af CVR-numre, som det var tilfældet også
før 2017. Ministerforelæggelserne har været forelagt af styrelsen for departementets ledelse.
Sammenfattende
er det vores opfattelse, at opretholdelsen af den hidtidige praksis og
ministerrådgivningen i den henseende bygger på en retsopfattelse, som Kammeradvokaten i
hvert fald ikke har anbefalet skriftligt.
6.2. Retlig vurdering
6.2.1. De fire sager – indholdet af afgørelserne
6.2.1.1. Én eller flere bedrifter
De fire svinestalde (selskaber) er alle ejet af Bregentveds ejere. De er beliggende på
Bregentved, og der er indgået en lejeaftale mellem dem og Bregentved. Der er endvidere
indgået en partneringsaftale selskaberne – og dermed ejerne – imellem.
39
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0040.png
I afsnit 4.1 er der nærmere redegjort for retsgrundlaget. Efter forordning 1307/2013, artikel 4,
stk. 1, litra b, omfatter en ”bedrift” således alle de produktionsenheder, der drives
landbrugsmæssigt af landbrugeren, og som befinder sig på samme medlemsstats område.
Præambelbetragtning betragtning (13) og (21) bygger på det synspunkt, at man bør sikre en
bedre fordeling af støtten mellem landbrugsarealer i Unionen.
Det følger af artikel 4, stk. 1, litra a, at den juridiske definition efter de danske regler af en
”landbruger” er uden betydning. CVR-registreringen har ingen sammenhæng med
bedriftsbegrebet i forordningen, men er alene en betingelse for overhovedet at kunne drive
erhvervsmæssigt landbrug. Den nationale retlige status er uden betydning, og § 14, stk. 5, i
bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016, der udelukkende lægger vægt på CVR-registreringen,
kan ikke fravige forordningens bedriftsbegreb. Det afgørende er de bagvedliggende
ejerforhold.
De fire selskaber er ejet af ejerne af Bregentved. De er stiftet samtidig og har samme ledelse.
De er beliggende på arealer lejet af Bregentved (se i øvrigt nærmere den faktuelle udredning i
afsnit 5.1.1). På grund af den nære sammenhæng mellem de fire selskaber og Bregentved er
det vores opfattelse, at der er tale om én bedrift og ikke fire selvstændige bedrifter i
forordningens forstand.
Sammenfattende er det vores opfattelse, at det har været i strid med forordningen at
udbetale støtten til de fire svinestalde.
6.2.1.2. Omgåelsesreglen
Uanset om der er tale om én eller flere bedrifter, er spørgsmålet tillige, om der er tale om
(forsøg) på omgåelse i henhold til artikel 60 i forordning 1306/2013 både med hensyn til det
objektive og det subjektive element.
Herom siger Kommissionen i brev
af 13. januar 2021
til Landbrugsstyrelsen:
”Hvad angår det” objektive element ”for opfyldelsen af betingelserne for ”omgåelse”
i artikel 60 i forordning (EU) nr. 1306 (jf. Domstolens dom i sag C-434-12) bemærker
GD/AGRI, at ordningen ”Modernisering af svinestalde 2016” i henhold til
delforanstaltning M04a i landdistriktsprogrammet havde til formål at fremme
bedrifternes levedygtighed, produktivitet og ressourceeffektivitet og reducere
svinesektorens miljøpåvirkning ved hjælp af tilskud modernisering af svinestalde.
Målet blev forfulgt i overensstemmelse med den nationale bestemmelse ved at
begrænser støtteintensiteten til 20% og det maksimale beløb til 35 mio. DKK. så et
større antal bedrifter opnår adgang til denne ordning. Dette mål forfølges desuden
ved hjælp af reglen om, at udgifter ikke er støtteberettigede, hvis der er ydet andre
former for EU-tilskud til samme udgift, og reglen om kombination af støtte, hvorved
40
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0041.png
støtteintensiteten reduceres så meget, at loftet på 20% overholdes. En kunstig
opdeling af bedrifter med henblik på at få adgang til flere støttemidler begrænser
derfor antallet af andre bedrifter, der har adgang til ordningen, hvorved det formål,
der forfølges med nationale bestemmelser inden for ELFUL-støtten ikke kan
realiseres.
Tilsvarende, og hvad angår det ”subjektive element ”for opfyldelsen af betingelserne
for ”omgåelse” i artikel 60 i forordning (EU)nr.1306/2013(jf. Domstolens dom i sag C-
434-12),er GD AGRI af den opfattelse, at den forsætlige koordination/samarbejde,
hvad angår de testede tamaktioner, om kunstigt at skabe de betingelser, der kræves
for at opnå ELFUL-støtte, begrundes i certificeringsorganets rapport, hvorved
ansøgeren med oprettelsen af de fire virksomheder havde til hensigt at opnår en
fordel i strid med ordningen globale mål.”
Vi kan ud fra en samlet retlig analyse tiltræde denne retsopfattelse. Vi kan i den forbindelse
tillige henvise til vores bevisvurdering under afsnit 6.1.1.
Sammenfattende finder vi derfor, at der tillige er tale om omgåelse i henhold til
forordningens artikel 60, og at udbetalingen af støtte til de fire svinestalde derfor også af
denne grund er sket uberettiget.
6.2.2. Administrationsgrundlaget og indholdet heraf
I afsnit 4.1.4.-4.1.6. har vi redegjort for vores retsopfattelse i forhold til
administrationsgrundlaget, således som det fremgår af bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016,
§ 14, stk. 5.
Det fremgår heraf, at der ingen påviselig sammenhæng er mellem bedriftsbegrebet og CVR-
registreringen,
•
at
bekendtgørelsen udelukker en almindelig og korrekt bredere fortolkning og
dermed skøn over, om en virksomhed kan betragtes som én bedrift efter
forordningen,
at
bekendtgørelsen ikke nationalt kan fravige forordningen,
at
den ikke tager højde for de bagvedliggende ejerforhold, og
at
den derfor er i strid med retsgrundlagets forudsætning om, at der skal
foretages et konkret skøn.
•
•
•
41
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0042.png
Det er således vores samlede opfattelse, at bestemmelsen er i strid med forordningens
bedriftsbegreb og tillige kan være i strid med retsgrundlagets forudsætning om, at der skal
foretages et konkret skøn.
Sammenfattende finder vi derfor, at administrationsgrundlaget
bekendtgørelsen er i strid med forordningen.
6.2.3. Sagsbehandlingen
6.2.3.1. De fire sager
Det har været vanskeligt at vurdere hændelsesforløbet, idet der på en række punkter mangler
notater og referater. Rigsrevisionen har i deres undersøgelse konstateret det samme.
Fra den 8. november 2016, hvor Supports anbefaling blev refereret, skete der tilsyneladende
intet operativt i sagerne, indtil supportsvaret den 24. januar 2017 sendtes til EU & Erhverv,
Team Landbrug. Hvad der skete i perioden fra den 8. november 2016 frem til februar 2017,
hvor det blev indstillet, at ansøgningerne blev imødekommet, henstår på det foreliggende
grundlag i det uvisse.
En nærmere afklaring af hændelsesforløbet vil bl.a. kræve yderligere undersøgelser, der ikke
alene er baseret på et skriftligt grundlag. Det samme vil gælde oplysningerne om kontakten
mellem styrelsen og L&F, ”presset” fra L&F og ministerens ”interesse” for sagen. Dette vil også
gælde den telefoniske orientering af departementet om pres fra L&F, som fremgår af
risikovurderingsnotatet af 24. august 2017.
Derimod finder vi at kunne lægge til grund, at styrelsen i notatet af 29. maj 2020 i anledning af
Rigsrevisionens undersøgelse har afgivet
urigtige og ufyldestgørende oplysninger
om
direktionens kendskab og medvirken til afgørelserne i sagerne. Dette er efter vores vurdering
kritisabelt. Det er endvidere urigtigt og kritisabelt, når styrelsen i samme notat af 29. maj 2020
siger, at det fremgår af notatet af 2. februar 2017, at forholdet på dette tidspunkt havde været
drøftet med Kammeradvokaten. Tværtimod fremgår det af notatet af 2. februar 2017, at det
vil være hensigtsmæssigt ”at inddrage Kammeradvokaten”.
Dette rejser spørgsmål om manglende overholdelse af
sandhedspligten
(se afsnit 6.2.3.3).
6.2.3.2. Administrationsgrundlaget
I et notat af 2. februar 2017 om administration af beløbsgrænser foreslås det, at
administrationsgrundlaget bør overvejes nærmere og bør drøftes med Kammeradvokaten. Der
i
henhold
til
42
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0043.png
blev den 17. marts 2017 afholdt et møde med Kammeradvokaten om generelle overvejelser til
brug for et administrationsgrundlag. Der er ikke noget referat fra mødet.
Styrelsen har imidlertid taget Kammeradvokaten til indtægt for opretholdelsen af et
administrationsgrundlag byggende på CVR-nummer. I et notat af 13. juli 2017 tages
Kammeradvokaten til støtte for, at det i sidste ende er et politisk spørgsmål og dermed
tilsyneladende ikke efter styrelsens opfattelse et retligt spørgsmål, om der skal lægges
afgørende vægt på CVR-nummeret eller de bagvedliggende ejerforhold. I
ministerforelæggelsen af 14. november 2017 tages Kammeradvokaten igen til støtte for, at det
vil være lovligt med et administrationsgrundlag, hvor der lægges afgørende vægt på CVR-
nummer. Der er imidlertid ikke oplysninger i sagen om, at Kammeradvokaten har udtalt sig om
dette spørgsmål (se i det hele afsnit 5.2).
Vi må således lægge til grund,
•
at
Kammeradvokaten er taget til indtægt for en bevarelse af det hidtidige
administrationsgrundlag,
at
dette er nævnt flere steder i sagens dokumenter, men
at
Kammeradvokaten ikke ses at have udtalt sig om spørgsmålet.
•
•
Det er derfor efter vores opfattelse
stærkt misvisende og kritisabelt,
at styrelsen alene har
anvendt egne og udokumenterede udlægninger af et møde med Kammeradvokaten til gennem
notater og ministerforelæggelser at argumentere for at fastholde administrationsgrundlaget.
Dette rejser også et spørgsmål om overholdelse af
sandhedspligten
(se afsnit 6.2.3.3).
6.2.3.3. Sandhedspligten
6.2.3.3.1. Generelt om sandhedspligten
Offentlige myndigheder er undergivet et almindeligt princip om sandhedspligt.
I Kodex VII-Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 26 f,
siges det bl.a.:
”PLIGTEN BETYDER
[…]
Embedsmænd har som led i deres tjenesteforhold en sandhedspligt. Den gælder for
deres rådgivning og bistand til ministeren. Den gælder i forhold til andre
43
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0044.png
medarbejdere internt i ministeriet. Og den gælder i forhold til alle uden for
ministeriet: Folketinget, tilsynsmyndigheder, andre myndigheder, organisationer,
presse, borgere, virksomheder og offentligheden i al almindelighed.
[…]
PLIGTEN MEDFØRER
- Embedsmænd må ikke selv videregive-eller medvirke til, at ministeren videregiver-
oplysninger, som er urigtige eller i sammenhængen er vildledende, f.eks. i ministeriets
publikationer, på ministeriets hjemmeside, til pressen eller til borgerne
[…]
- Embedsmænd må ikke rådgive ministeren på en måde, som indebærer, at der f.eks.
ved afgivelse af urigtige oplysninger eller fortielser af oplysninger handles i strid med
sandhedspligten. Og de skal advare ministeren, hvis denne er på vej til at handle i strid
med ministerens sandhedspligt.”
Offentligt ansatte må således ikke – hverken bevidst eller ubevidst – videregive oplysninger,
der er urigtige eller vildledende.
Der findes en omfattende litteratur mv. om spørgsmålet, jf. f.eks. DJØF’s betænkning af 24.
september 1993 om fagligt etiske principper i offentlig administration (Nordskov Nielsen-
betænkningen), side 147 f, Betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand,
side 142, Betænkning 1557/2015 om opfølgning på Christianasagen, side 34 ff., Karsten
Revsbech, Forvaltningspersonalet, 4. udgave (2019), side 35 ff., og Niels Fenger (red.),
Forvaltningsret, side 190 ff. (Jens Kristiansen). Se tillige Sten Bønsing i U 2017 B, side 376 ff., og
Justitsministeriets besvarelse af 18. november 2014 af Retsudvalgets spørgsmål 71
(Retsudvalget 2014-2015, REU Alm. Del). Særligt i forhold til Rigsrevisionen er der en pligt til at
meddele oplysninger, jf. § 12 stk. 1, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 101 af 19.januar
2012). De oplysninger, der gives til Rigsrevisionen, skal være korrekte og dækkende, jf.
Rigsrevisorloven og statsrevisorloven med kommentarer af Peter Christensen, Gitte Korff og
Britt Scherfig (2021), side 153 f.
Domstolene har flere gange understreget sandhedspligten. I U 2009.999 H blev en
administrerende direktør i en sundhedsforvaltning afskediget bl.a. på grund af tilsidesættelse
af sandhedspligten. I præmisserne siges det bl.a., at han havde tilsidesat ”den sandhedspligt,
som påhvilede ham som forvaltningschef”. U 2012.2387 H blev to officerer i forsvaret straffet
for bevidst at lyve over for deres chefer i et tjenstligt anliggende. Højesteret udtaler i dommen
bl.a.:
44
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0045.png
”Sandhedspligten er af fundamental betydning i tjenesteforhold og tilsidesættelse af
denne pligt er som udgangspunkt en grov tilsidesættelse af de pligter, der gælder i
tjenesten”.
6.2.3.3.2. Sandhedspligten og de fire sager
Det har ikke været muligt for os på det skriftlige grundlag, som vi har modtaget, præcist at
fastlægge hændelsesforløbet. Det forekommer dog usandsynligt, at direktionen ikke i det
mindste skulle have været orienteret om – og dermed involveret i – sagsforløbet. Dette bygger
vi på en samlet vurdering, herunder at det den 2. november 2016 blev anbefalet at udarbejde
et notat om sagen (hvilket må være notatet af 2. februar 2017).
I notatet af 29. maj 2020 i anledning af Rigsrevisionens undersøgelse siges det imidlertid, at der
ingen oplysninger er hos Landbrugsstyrelsen, der indikerer, at direktionen eller ministeren er
blevet forelagt indstillinger om en konkret afgørelse af de fire sager, men alene har fået forelagt
nogle principielle problemstillinger i sagerne. Oplysningerne om direktionens kendskab til
afgørelserne i sagerne forekommer ufyldestgørende og usandsynlige. Det er herudover
faktuelt urigtigt, når det i notatet af 29. maj 2020 til Rigsrevisionen siges, at notatet af 2. februar
2017 allerede på daværende tidspunkt havde været drøftet med Kammeradvokaten (se i øvrigt
afsnit 6.2.3.1).
Vi finder derfor,
•
at
der i notatet af 29. maj 2020 er givet ufyldestgørende oplysninger om styrelsens
involvering i de fire sager, og
at
der er afgivet urigtige oplysninger om Kammeradvokatens involvering i notatet af 2.
februar 2017.
•
Begge forhold anser vi for kritisable, og det er vores vurdering, at der samtidig er tale om en
overtrædelse af sandhedspligten.
6.2.3.3.3. Sandhedspligten og administrationsgrundlaget
I notatet af 2. februar 2017 om administration af beløbsgrænser blev det foreslået, at
spørgsmålet burde drøftes med Kammeradvokaten. Den 17. marts 2017 blev der afholdt et
møde med Kammeradvokaten om generelle overvejelser til brug herfor. Der er ikke referat fra
mødet, og siden har Kammeradvokaten efter det oplyste ikke materielt skriftligt rådgivet i
sagen.
45
 MOF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 281: Orientering om udredning om forvaltning af tilskud til landbrugere
2521015_0046.png
Alligevel er Kammeradvokaten i et notat af 13. juli 2017 og i en ministerforelæggelse af 14.
november 2017 taget til indtægt for, at Landbrugsstyrelsen kunne opretholde den hidtidige
praksis om at lægge afgørende vægt på CVR-nummer uden at se på de bagvedliggende
ejerforhold.
Vi finder derfor,
•
•
at
der er givet urigtige oplysninger i notatet af 13. juli 2017, og
at
der er givet urigtige oplysninger i forbindelse med ministerforelæggelsen den 14.
november 2017.
Vi finder det
misvisende og kritisabelt,
at Landbrugsstyrelsen alene har anvendt egne og
udokumenterede udlægninger af et generelt møde med Kammeradvokaten til gennem notater
og ministerforelæggelser at kunne opretholde den hidtidige praksis om at lægge afgørende
vægt på CVR-nummer uden at se på de bagvedliggende ejerforhold.
Dette anser vi som nævnt kritisabelt og finder tillige, at det indebærer en overtrædelse af
sandhedspligten.
46