KUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 85: Orientering om regeringens grund- og nærhedsnotat vedrørende forordningen om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame

Kulturudvalget 2021-22
KUU Alm.del Bilag 85
Offentligt

Kulturudvalget 2021-22

Grund- og nærhedsnotat

Kulturministeriet, 20. januar 2022

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om gennemsigtighed og

målretning i forbindelse med politisk reklame KOM(2021) 731

Notatet fremsendes også til Folketingets Kulturudvalg.

Nyt notat

1. Resumé

Kommissionen har den 25. november 2021 fremlagt et forslag vedrørende

gennemsigtighed og målretning af politiske reklamer KOM (2021) 731, herefter

forslag om politisk reklame. Forslaget er en del af Kommissionens

"demokratipakke” som led i foranstaltninger til beskyttelse af valgintegriteten og

den åbne demokratiske debat.

Forslaget har til formål at bidrage til et velfungerende indre marked for politisk

reklame ved at fastsætte harmoniserede regler for en høj grad af gennemsigtighed

i politisk reklame og relaterede tjenester, der har til formål at forstærke og/eller

målrette politisk reklame. Reglerne tager sigte på hele spektret af politiske

reklameudgivere samt andre relevante tjenesteudbydere, herunder særligt

udbydere af online platforme, der tillader og kan anvendes til politisk reklame.

Formålet er også at beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger ved at fastsætte regler for anvendelse af målretnings- og

forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk reklame. Disse regler skal gælde

for dataansvarlige og politiske reklameudgivere, som gør brug af sådanne

målretnings- og forstærkningsteknikker. De regler i forslaget, der omhandler

anvendelsen af målretning og forstærkning, er baseret på TEUF artikel 16 om

beskyttelse af personoplysninger.

Med forslaget fastlægger Kommissionen således en række nye forpligtelser og

sanktioner i forbindelse med brug af målrettet politisk reklame. Forpligtelserne vil

omfatte reklamer for eller på vegne af politiske aktører samt såkaldte emnebaserede

reklamer, som potentielt kan påvirke resultatet af et valg eller en folkeafstemning,

en lovgivningsmæssig eller en reguleringsmæssig proces eller stemmeadfærden i

forbindelse med de førnævnte situationer. Med forslaget vil betalt politisk reklame

fremadrettet skulle tydeligt angives og opfylde en række konkrete

gennemsigtighedsbetingelser.

Forslaget indeholder derudover betingelser for politiske målretnings- og

forstærkningsteknikker, hvor der anvendes følsomme personoplysninger såsom

etnisk oprindelse, religiøs overbevisning eller seksuel orientering. Sådanne

teknikker vil i udgangspunktet være forbudt. Forslaget vil desuden gøre det

KUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 85: Orientering om regeringens grund- og nærhedsnotat vedrørende forordningen om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame – KOM (2021)731. (KUM Id nr.: 25971)

Side 2

obligatorisk at medtage klare oplysninger i politiske reklamer om, på hvilket

informationsgrundlag reklamen er målrettet den pågældende person, samt blandt

andet offentliggøre, hvilke grupper reklamen er målrettet, på grundlag af hvilke

kriterier og med hvilke forstærkningsværktøjer eller -metoder.

Derudover foreslås, at de enkelte medlemslande vil skulle indføre effektive

sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske sanktioner, der står i et

rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, når reglerne i

forslaget overtrædes.

Forslaget

supplerer

øvrig

relevant

EU-lovgivning,

herunder

databeskyttelsesforordningen samt den foreslåede forordning om digitale tjenester

("DSA"), som vil fastsætte omfattende regler om gennemsigtighed, ansvarlighed og

systemdesign med hensyn til reklamer på onlineplatforme, også hvad angår politisk

reklame.

Regeringen støtter Kommissionens intention om at fastsætte og harmonisere regler

for gennemsigtighed i politisk reklame i EU samt at beskytte personoplysninger i

forbindelse med politisk reklame. Regeringen finder det vigtigt for den

demokratiske debat, at der generelt skabes større gennemsigtighed om målrettet

politisk reklame, så borgere kan have tillid til de demokratiske budskaber og de

demokratiske processer, som politisk reklame er en del af. Det er dog samtidig

vigtigt for regeringen, at legitime politiske aktørers mulighed for at benytte politisk

reklame som led i den demokratiske debat ikke forringes eller mistænkeliggøres.

Regeringen er i udgangspunktet positiv over for de forpligtelser og krav, som

Kommissionen har foreslået. Det indbefatter bl.a. gennemsigtighedskrav om, at

enhver politisk reklame skal ledsages af en række oplysninger om afsenderen og

budskabet på en klar, fremtrædende og utvetydig måde. Det gælder ligeledes

forslaget om, med visse undtagelser, at gøre det forbudt at anvende målretnings-

eller forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme

personoplysninger i forbindelse med politisk reklame.

For regeringen er det centralt, at der er juridisk klarhed over samspillet mellem

forordningsforslaget og øvrig relevant EU-regulering samt, hvem der er omfattet

af forslagets bestemmelser. Regeringen ser derfor gerne, at der i forslaget bl.a.

skabes større klarhed om, hvilke enheder og aktører der vil være omfattet. Dette

med henblik på, at både relevante enheder og aktører samt kompetente

tilsynsmyndigheder ved, hvilke regelsæt den enkelte skal efterleve.

Regeringen støtter generelt forslagets bestemmelser om tilsyn, håndhævelse og

sanktioner, idet krav til effektiv håndhævelse er vigtigt for overholdelse af

forordningens bestemmelser. Det er dog centralt, at der bliver mulighed for at

fravige kravet om administrative bøder, f.eks. ved fastsættelse af nationale

strafferetlige regler, da grundlovens § 3 om magtens tredeling antages at indebære,

at lovgivningsmagten ikke i almindelighed kan henlægge behandlingen af

strafferetlige bødesager til administrative myndigheder (administrative bøder).

Side 3

EU-retsakter, der lægger op til at forpligte Danmark til at indføre administrative

bøder, giver således anledning til forfatningsretlige betænkeligheder.

Forslaget forventes at medføre lovgivningsmæssige og økonomiske konsekvenser.

2. Baggrund

Kommissionen har den 25. november 2021 fremsat forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om gennemsigtighed og målretning i

forbindelse med politisk reklame (KOM (2021) 731, herefter forordning om

politisk reklame. Forslaget er en del af en demokratipakke, der skal sikre større

gennemsigtighed i betalt politisk reklame, klarere regler for finansiering af

europæiske politiske partier og bedre rammer for mobile EU-borgeres

valgrettigheder.

Forslaget om politisk reklame skal sikre større gennemsigtighed i betalt politisk

reklame. Med den igangværende digitale omstilling og en udvikling med øget

politisk reklame har Kommissionen fokus på, at borgere lettere skal kunne

vurdere, om de ser betalt politisk indhold

—

offline og online

—

og skal kunne

deltage i åbne debatter uden bevidst misinformation, indblanding og

manipulation. Det skal være tydeligt, hvem der har sponsoreret en politisk

reklame og med hvilket formål.

I handlingsplanen for europæisk demokrati

("EDAP") fra

december 2020

fremlagde Kommissionen sin første vurdering af udfordringerne i forbindelse med

politiske reklamer og spørgsmål vedrørende nye teknikker, der anvendes til at

målrette reklamer ud fra brugernes personoplysninger. Uanset om oplysningerne

er indhentet på lovlig vis eller ej, kan disse teknikker misbruges til at udnytte

borgernes eventuelle sårbarhed og hæmme EU-borgernes adgang til objektiv,

åben og pluralistisk information. Dette er særlig relevant, da en nylig

Eurobarometerundersøgelse viste, at næsten fire ud af ti europæere har været

eksponeret for indhold, som de ikke nemt kunne afgøre, om var politisk reklame

eller ej.

Den foreslåede forordning bygger på og supplerer relevant EU-lovgivning,

herunder databeskyttelsesforordningen og den foreslåede forordning om digitale

tjenester ("DSA"). Ajourføringen af det selvregulerende adfærdskodeks

(”Code of

Practice”)

om desinformation, som er baseret på Kommissionens nyligt

offentliggjorte vejledning, vil også supplere den foreslåede forordning.

Forslaget om politisk reklame er oversendt til Rådet den 3. december 2021 i dansk

sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 114 om

harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger vedr. det indre markeds funktion.

I betragtning af, at forslaget indeholder visse specifikke regler om beskyttelse af

fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger, navnlig

begrænsninger af målretningsteknikker, baserer forslaget sig ligeledes på artikel 16

Side 4

i TEUF for så vidt angår disse specifikke regler. Rådet træffer afgørelse med

kvalificeret flertal.

De øvrige forslag under demokratipakken er en omarbejdning af forordningen om

statut for og finansiering af europæiske politiske partier og europæiske politiske

fonde og en omarbejdning af direktiverne om valgret og valgbarhed til Europa-

Parlamentsvalg og lokale valg for EU-borgere, der bor i et andet EU-medlemsland

end deres hjemland (mobile EU-borgere).

og indhold

Forslagets overordnede formål er at bidrage til et velfungerende indre marked for

politisk reklame ved at fastsætte harmoniserede regler for en høj grad af

gennemsigtighed i politisk reklame og relaterede tjenester. Disse regler skal gælde

for politiske reklameudgivere samt andre relevante tjenesteudbydere. Formålet er

også at beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger ved at fastsætte regler for anvendelse af målretnings- og

forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk reklame. Disse regler skal gælde

for dataansvarlige og politiske reklameudgivere, som gør brug af sådanne

målretnings- og forstærkningsteknikker.

Kap 1: Almindelige betingelser

Kapitel 1 angiver forordningens almindelige bestemmelser, herunder bestemmelser

om forordningens genstand, anvendelsesområde og formål (art. 1-3).

Forordningens genstand og anvendelsesområde følger af forordningens artikel 1.

Ifølge artikel 1, stk. 1, fastsætter forordningen harmoniserede

gennemsigtighedsforpligtelser for udbydere af politisk reklame og relaterede

tjenester og harmoniserede regler for anvendelse af målretnings- og

forstærkningsteknikker i forbindelse med udgivelse, udbredelse eller promovering

af politisk reklame, hvor der anvendes personoplysninger.

Forordningens anvendelsesområde defineres i artikel 1, stk. 2, som 'politisk

reklame, der udarbejdes, placeres, promoveres, udgives eller udbredes i

medlemsstaterne, eller som er rettet mod enkeltpersoner i en eller flere

medlemsstater, uanset hvor udbyderen af reklametjenesterne er etableret, og uanset

hvilke midler der anvendes'.

Artikel 1, stk. 3 fastlægger, at forordningen har til formål a) at bidrage til et

velfungerende indre marked for politisk reklame og relaterede tjenester, og b) at

beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger.

Forordningens artikel 2 indeholder en række definitioner, herunder blandt andet

"tjeneste", "politisk reklame" og "politisk aktør".

Artikel 3 vedrører forordningens harmoniseringsniveau. Det fremgår heraf, at

medlemsstaterne ikke må opretholde eller indføre bestemmelser eller

foranstaltninger, der fraviger dem, der er fastsat i forordningen.

Formål

Side 5

Kap 2: Gennemsigtighedsforpligtelser i forbindelse med politisk reklame

Forordningens kapitel 2 indeholder bestemmelser om gennemsigtighedskrav i

forbindelse med politisk reklame, og om behandlingen af oplysninger i forbindelse

med levering af politiske reklamer (art. 4-11).

Artikel 4 er en generalklausul, som fastsætter, at politiske reklametjenester skal

leveres på en gennemsigtig måde i overensstemmelse med de forpligtelser, der er

fastsat i artikel 5-11 og artikel 14 i forslaget.

Forordningens artikel 5 vedrører identificeringen af politiske reklametjenester.

Ifølge artikel 5 skal udbydere af reklametjenester anmode sponsorer og udbydere

af reklametjenester, der handler på vegne af sponsorer, om at erklære, hvorvidt den

reklametjeneste, de anmoder tjenesteudbyderen om at udføre, udgør en "politisk

reklametjeneste" (som defineret i artikel 2, stk. 5). Det skal præciseres i de

kontraktlige aftaler, hvordan de relevante bestemmelser i forordningen overholdes.

Artikel 6 beskriver, hvordan udbydere af politiske reklametjenester skal forholde

sig til registrering og videregivelse af de oplysninger, som udbyderne tilvejebringer

i forbindelse med levering af deres tjenester. Artikel 6, stk. 1, oplister

hvilke

oplysninger udbydere skal opbevare. Artikel 6, stk. 2, fastslår, at oplysninger efter

stk. 1 skal afgives skriftligt og eventuelt i elektronisk form og opbevares i en

periode på mindst fem år.

Artikel 7 oplister gennemsigtighedskravene i forbindelse med politiske annoncer.

Bestemmelsens generelle formål er at sikre, at enhver politisk annonce ledsages af

en række oplysninger om afsenderen og budskabet på en klar, fremtrædende og

utvetydig måde. Det følger bl.a. af artikel 7, stk. 1, at politiske annoncer skal

ledsages af en såkaldt ”gennemsigtighedsmeddelelse”, der gør det muligt

at forstå

den bredere sammenhæng, som den politiske annonce indgår i. Artikel 7, stk. 2,

stiller en række krav til gennemsigtighedsmeddelelsen, som skal være nem at tilgå

og indeholde en række nærmere angivne oplysninger om afsender. Artikel 7

indeholder derefter bestemmelser om ajourføring og tilgængelighed, opbevaringen

af gennemsigtighedsmeddelelserne og påkrævede indsatser for at sikre, at

oplysningerne er retvisende. Ifølge artikel 7, stk. 4 og 5, skal

gennemsigtighedsmeddelelserne offentliggøres sammen med den politiske annonce

fra første udgivelse og indtil et år efter sidste udgivelse og herefter opbevares i en

periode på fire år.

Forordningens artikel 8 bestemmer, at reklameudgivere periodisk skal rapportere

om deres levering af politiske reklamer. Det skal ske som en del af deres

ledelsesberetning, jf. artikel 19 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2013/34/EU af 26. juni 2013 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og

tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer, i deres årsregnskaber, hvor de

skal medtage oplysninger om udgifterne til eller værdien af andre ydelser, der helt

eller delvist er modtaget for disse tjenester, herunder om anvendelsen af

målretnings- og forstærkningsteknikker, aggregeret efter kampagne.

Side 6

Artikel 9 omhandler angivelse af eventuelt ulovlige politiske annoncer. Efter

bestemmelsen skal reklameudgivere ved levering af politiske reklametjenester

indføre mekanismer, der gør det muligt for enkeltpersoner vederlagsfrit at meddele

dem, at en bestemt annonce, som de har offentliggjort, ikke er i overensstemmelse

med reglerne i forslaget.

Artikel 10 og 11 vedrører videregivelse af oplysninger. Artikel 10 omhandler de

tilfælde, hvor kompetente nationale myndigheder har beføjelse til at anmode en

udbyder af politiske reklametjenester om at videregive de oplysninger, der er nævnt

i artikel 6, 7 og 8. Artikel 11 vedrører udbydere af politisk reklametjenesters

videregivelse af de i artikel 6 nævnte oplysninger til berørte enheder.

Kap 3: Målretning og forstærkning af politisk reklame

Kapitel 3 indeholder specifikke krav vedrørende målretnings-

forstærkningsteknikker,

videregivelse

målretnings-

forstærkningsoplysninger til andre berørte enheder (art. 12-13).

Artikel 12, stk. 1, indeholder et forbud mod at anvende målretnings- eller

forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme personoplysninger,

jf. artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af

27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse

af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) og artikel 10, stk. 1, i

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1725 af 23. oktober 2018

om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer og om

fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af forordning (EF) nr.

45/2001 og afgørelse nr. 1247/2002/EF, i forbindelse med politisk reklame.

Forbuddet gælder med visse undtagelser, jf. artikel 12, stk. 2.

Artikel 13 medfører, at den dataansvarlige, der er omhandlet i artikel 12, skal træffe

passende foranstaltninger til efter anmodning fra berørte enheder og i

overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, at videregive de i artikel 12 omhandlede

oplysninger.

Kap. 4: Tilsyn og håndhævelse

Kapitlet indeholder regler vedrørende tilsyn og håndhævelse af forordningen (art.

14-17).

Tjenesteudbydere, som ikke er etableret i EU, men som leverer politiske

reklametjenester inden for EU, skal ifølge artikel 14 udpege en retlig repræsentant

i en af medlemsstaterne, hvor deres tjeneste udbydes. Den retlige repræsentant kan

være enten en fysisk eller en juridisk person.

Tilsyn med overholdelse af forslagets artikel 12

Side 7

Det følger af art. 15, stk. 1, at de tilsynsmyndigheder, der er udpeget i henhold til

artikel 51 i forordning (EU) 2016/679 (GDPR) eller artikel 52 i forordning (EU)

2018/1725 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger, har kompetence til at overvåge anvendelsen af artikel 12 om

vedrørende målretnings- og forstærkningsteknikker i forbindelse med politisk

reklame.

Tilsyn med overholdelse af forslagets artikel 5-11 og artikel 14

Artikel 15, stk. 2, indebærer, at medlemsstaterne skal udpege en kompetent

myndighed til at varetage tilsynet med udbydere af formidlingstjenester

overholdelse af artikel 5-11 og artikel 14. Digitale formidlere skal forstås i

overensstemmelse med definitionen i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

forordning om et indre marked for digitale tjenester KOM (2020) 825 - herefter

benævnt DSA. Tilsynet kan varetages af den kompetente myndighed, som

medlemsstaten har udpeget efter reglerne i DSA-forslaget. Koordinatoren for

digitale tjenester udpeget i medfør af DSA’en vil i hver medlemsstat have ansvaret

for at sikre koordinering på nationalt plan for udbydere af formidlingstjenester og

om nødvendigt indgå i et grænseoverskridende samarbejde med de andre

koordinatorer for digitale tjenester. Bestemmelser i DSA’en om

grænseoverskridende samarbejde og om undersøgelser gennemført i fællesskab af

flere koordinatorer for digitales tjenester gælder også for spørgsmål omfattet af

forslaget.

Artikel 15, stk. 3, indebærer, at medlemsstaterne skal udpege en kompetent

myndighed til at varetage tilsynet med de aspekter af forordningen, som ikke er

omhandlet i stk. 1 og 2. Den kompetente myndighed skal strukturelt være

fuldstændig uafhængig af sektoren og enhver form for indblanding udefra eller

politisk pres. Det er yderligere et krav, at hver kompetent myndighed skal træffe

nødvendige og forholdsmæssige foranstaltninger for at sikre effektivt tilsyn og

overholdelsen af reglerne i denne forordning. De kompetente myndigheder har

beføjelser til at anmode udbydere af politiske reklametjenester om adgang til data,

dokumenter eller enhver oplysning, som er nødvendig for, at myndigheden kan

udføre sine tilsynsopgaver i forbindelse med denne forordning.

I medfør af artikel 15, stk. 5, skal de kompetente myndigheder have beføjelser til

at:

a) udstede påbud til udbydere af politiske reklametjenester i tilfælde af

manglende overholdelse af forpligtelserne i denne forordning

b) offentliggøre en erklæring med nærmere angivelse af identiteten på den eller

de juridiske og fysiske personer, som er ansvarlige for tilsidesættelsen af en

i denne forordning fastsat forpligtelse, og tilsidesættelsens art

c) pålægge administrative bøder og økonomiske sanktioner.

Ifølge artikel 15, stk. 7, skal hver medlemsstat endvidere udpege en af de

kompetente myndigheder som

kontaktpunkt

på EU-plan. Kontaktpunktet bør ifølge

Side 8

præambelbetragtning (62) om muligt være medlem af det europæiske

valgsamarbejdsnetværk.

Sanktioner

Artikel 16 indeholder en bestemmelse om, at medlemsstaterne fastsætter regler i

national lovgivning om sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske

sanktioner, der skal finde anvendelse på udbydere af politiske reklametjenester

under deres jurisdiktion, for så vidt angår overtrædelser forordningen. Sanktionerne

skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende

virkning. Disse regler om sanktioner skal meddeles til Kommissionen inden for 12

måneder efter forordningens ikrafttræden, og senere ændringer hertil skal meddeles

straks.

Når der skal træffes afgørelse om sanktionens art og størrelse, skal der i hvert enkelt

tilfælde tages hensyn til bl.a. følgende parametre:

(a) overtrædelsens art, grovhed og varighed

(b) hvorvidt overtrædelsen blev begået forsætligt eller uagtsomt

(d) alle relevante tidligere overtrædelser og andre skærpende eller formildende

omstændigheder i sagen og

(e) graden af samarbejde med den kompetente myndighed.

Medlemsstaterne skal offentliggøre datoerne for deres nationale valgperioder på et

let tilgængeligt sted med en passende henvisning til denne forordning.

Det bemærkes endvidere, at grundlovens § 3 om magtens tredeling antages at

indebære, at lovgivningsmagten ikke i almindelighed kan henlægge behandlingen

af strafferetlige bødesager til administrative myndigheder (administrative bøder).

EU-retsakter, der lægger op til at forpligte Danmark til at indføre administrative

bøder, giver således anledning til forfatningsretlige betænkeligheder.

Kap 5: Afsluttende bestemmelser

Forordningens kapitel 5 indeholder de afsluttende bestemmelser (art. 18-20).

Kapitlet omfatter regler om Kommissionens aflæggelse af evalueringsrapport om

forordningens virkning (artikel 18), om delegerede beføjelser (artikel 19) og om

forordningens ikrafttrædelse og anvendelse (artikel 20).

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF

art. 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse. Forslaget er i

parlamentet forankret i udvalget for Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse

(IMCO), hvor forslaget blev præsenteret den 10. januar 2022.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen vurderer, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Side 9

Kommissionen vurderer, at den grænseoverskridende karakter af udbuddet af politiske

reklametjenester nødvendiggør regulering på EU-niveau. Kommissionen vurderer, at

der er behov for harmoniseret EU-regulering på området for politiske reklamer, da de

nuværende nationale regelsæt er forskellige med hensyn til anvendelsesområde,

indhold og virkning. Det gør, at der opstår et uensartet sæt af nationale regler med

risiko for tiltagende fragmentering til skade for den reelle udøvelse af

etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i EU.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering, idet udbud af politiske

reklametjenester, særligt i onlinemiljøer, i sin natur er grænseoverskridende.

Regeringen vurderer således samlet set, at forslaget er i overensstemmelse med

nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

De danske regler om politisk reklame reguleres hovedsageligt i lovbekendtgørelse

nr. 1360 af 9. april 2020 om radio- og fjernsynsvirksomhed og bekendtgørelse nr.

1155 af 18. juni 2020 om reklamer og sponsorering m.v. af programmer i radio,

fjernsyn og on demand audiovisuelle medietjenester samt indgåelse af

partnerskaber (reklamebekendtgørelsen).

Dansk ret indeholder regler om politisk reklame i fjernsyn (flow tv). Der findes ikke

i radio- og fjernsynslovgivningen særlige regler for politiske reklamer i radio eller

i on demand-audiovisuelle medietjenester. På internettet og på de kommercielle og

de ikkekommercielle radiostationer må der derfor godt udsendes reklamer for

politiske budskaber mv.

Reklamebekendtgørelsens § 14 indeholder begrænsninger for politisk reklame i

fjernsyn (flow tv). Efter § 14, stk. 1, må der ikke udsendes reklamer for

arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger, religiøse bevægelser, politiske partier,

politiske bevægelser samt valgte medlemmer eller opstillede kandidater til politiske

forsamlinger i fjernsyn. Efter § 14, stk. 2, må der ikke udsendes reklamer for

politiske budskaber i perioden fra tidspunktet for udskrivelse af valg til politiske

forsamlinger eller folkeafstemninger og indtil afholdelsen af valget eller

afstemningen.

Reklamebekendtgørelsens kapitel 4 indeholder regler om sponsorering af

programmer mv. Efter reklamebekendtgørelsens § 25, stk. 1, må sponsorerede

programmer ikke indgå i DR’s public service-programvirksomhed.

Efter

bekendtgørelsens § 26, stk. 1, skal sponsorerede programmer i radio, fjernsyn og

on demand audiovisuelle medietjenester klart kunne identificeres ved, at

sponsorens navn, logo eller andet symbol fremgår.

I radio, som indgår i den samlede public service-virksomhed, jf. lov om radio- og

fjernsynsvirksomhed m.v. § 11, og i fjernsyn må der ikke udsendes programmer,

som er sponsoreret af arbejdsgiverorganisationer eller fagforeninger eller af

politiske partier eller religiøse bevægelser, jf. reklamebekendtgørelen § 29, stk. 2.

Side 10

Politisk aktivitet er ikke omfattet af markedsføringslovens, lov nr. 426 af 3. maj

2017, anvendelsesområde, medmindre den politiske aktivitet kan siges at have

karakter af erhvervsvirksomhed.

Det bemærkes, at der ikke i gældende lovgivning på Kulturministeriets og

Erhvervsministeriets område er regler for målrettet politisk reklame på digitale

platforme.

Behandling af personoplysninger i forbindelse med politisk reklame er reguleret af

databeskyttelsesforordningen og -loven. Disse regelsæt fastsætter ikke specifikke

krav med hensyn til behandling af personoplysninger i forbindelse med politisk

reklame.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning.

Som forslagets art. 16, stk. 1, er formuleret på nuværende tidspunkt, vil

medlemsstaterne i forbindelse med artikel 5-11, artikel 13 og artikel 14 skulle

fastsætte regler om sanktioner, herunder administrative bøder og økonomiske

sanktioner, der finder anvendelse på udbydere af politiske reklametjenester under

deres jurisdiktion, for så vidt angår overtrædelser af denne forordning, som i hvert

enkelt tilfælde skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have

afskrækkende virkning. Der henvises i den forbindelse til bemærkningerne

vedrørende administrative bøder i pkt. 6 ovenfor. Der vil skulle fastsættes regler om

strafansvar for overtrædelse af de nævnte bestemmelser i forordningen i dansk ret.

Det fremgår af forordningsforslagets præambelbetragtning nr. 13, at:

"Denne

forordning bør ikke berøre det materielle indhold i politisk reklame eller regler om

visning af politisk reklame, herunder såkaldte tavshedsperioder forud for valg eller

folkeafstemninger."

Det vurderes, at der ikke er behov for at ændre i

lovbekendtgørelse nr. 1360 af 9. april 2020 om radio- og fjernsynsvirksomhed og

bekendtgørelse nr. 1155 af 18. juni 2020 om reklamer og sponsorering m.v. af

programmer i radio, fjernsyn og on demand audiovisuelle medietjenester samt

indgåelse af partnerskaber.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Det forventes, at forslaget vil medføre statsfinansielle konsekvenser, idet der bl.a.

vil skulle føres tilsyn med overholdelse af artikel 5-11 og artikel 14 af kompetente

nationale myndigheder. Herudover vil en kompetent myndighed skulle agere

kontaktpunkt på EU-plan. Det må forventes, at ressourceforbruget stiger hos den

eller de myndigheder, der udpeges til håndhævelsesmyndigheder, i det omfang

forordningen medfører en øget sagsmængde eller en udvidet opgaveportefølje.

Udgifter hertil afholdes i udgangspunktet inden for eksisterende ramme.

Side 11

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget forventes at medføre væsentlige administrative byrder for de omfattede

udbydere af politiske reklametjenester som følge af administrative krav om bl.a.

transparens, herunder fx opbevaring og tilvejebringelse af oplysninger i forbindelse

med politisk reklame med henblik på tilsyn fra relevante kompetente myndigheder.

8. Høring

Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for konkurrenceevne, vækst og

forbrugerspørgsmål og i specialudvalget for kulturpolitiske spørgsmål med frist den

21. december 2021. Der er modtaget høringssvar fra Danmarks Radio (DR), TV2

Danmark (TV2) og Dansk Industri (DI).

DR mener ikke at være omfattet af forordningens rækkevide, da de ikke kan

betegnes som udbyder af en digital reklametjeneste jf. præambelbetragtning nr. 26.

DR udsender ikke politiske reklamer, ligesom DR ikke udsender programmer, som

er sponsoreret af politiske partier.

DR bemærker derudover, at politiske synspunkter, som indgår i lineære

audiovisuelle udsendelser, eller som udgives i trykte medier, ikke omfattes af

forordningsforslaget, jf. præambelbetragtning nr. 19. Det undtager en stor del af

DR’s

programvirksomhed. DR udgiver dog også lineære audioudsendelser og

udsendelser on demand, herunder audio- og audiovisuelle udsendelser, som

efterfølgende gøres tilgængelige on demand på

DR’s

platforme.

DR finder også, at lineære audioudsendelser samt audio- og audiovisuelle

udsendelser, som udsendes on demand, bør omfattes af undtagelsen af

præambelbetragtning nr. 19.

TV2 bemærker, at forslaget til forordningen fremstår som alt andet end

gennemsigtigt, idet mange af forslagets bestemmelser er overordentligt svære at

gennemskue og forstå. Som eksempel nævnes, at det ikke har været muligt at

gennemskue forordningens definition på en "politisk reklametjeneste" (artikel 2, nr.

5), herunder den helt centrale afgrænsning mellem en udbyder af en politisk

reklametjeneste og en "politisk reklameudgiver" (artikel 2, nr. 11). TV2 bemærker

således, at TV2's bemærkninger skal ses i lyset af, at det har været vanskeligt, hvis

ikke umuligt, at vurdere forslagets præcise rækkevidde og medfølgende

konsekvenser.

TV2 vurderer, at forslaget til forordningen pålægger udgivere af politiske reklamer

en ganske omfattende informations- og arkiveringsforpligtelse. Det er TV2's

opfattelse, at de nævnte informations- og arkiveringsforpligtelser vil påføre

reklameudgivere betydelige økonomiske og driftsmæssige belastninger, samt at

disse belastninger med stor sandsynlighed vil have som konsekvens, at mange

medievirksomheder vil afstå fra at indgå aftale om indrykning af politiske reklamer.

Side 12

TV2 finder derfor, at resultatet vil være en markant forringelse af muligheden for

udbredelsen af politiske budskaber til skade for såvel den offentlige debat som de

politiske partiers mulighed for at facilitere en demokratisk dialog med borgerne.

TV2 opfordrer med henvisning til de indledende bemærkninger til, at forordningen

gennemarbejdes med henblik på at forbedre dens tilgængelighed og

gennemsigtighed.

TV2 opfordrer kraftigt til, at Kommissionen genovervejer forordningens

omfattende krav til reklameudgivere, idet der er stor risiko for, at forordningen vil

resultere i en begrænsning af muligheden for udbredelsen af politisk reklame i EU

og dermed også en begrænsning af dialogen mellem borgerne og det politiske

system.

DI støtter op om det grundlæggende formål bag forordningen, som er at fastsætte

og harmonisere regler for gennemsigtighed i politisk reklame i EU samt at

beskytte personer, når personoplysninger behandles i forbindelse med politisk

reklame.

DI finder det vigtigt for den demokratiske debat, at der

–

ikke mindst i en digital

medievirkelighed

–

er tillid hos borgerne til de demokratiske budskaber og de

demokratiske processer, som politisk reklame er en del af. Det er

DI’s

opfattelse

at reglerne foreslået i forordningsforslaget giver gode forudsætninger for at

understøtte rammer for at opnå de oplistede formål.

DI bemærker, at der i forbindelse med det videre arbejde om at fastsætte regler på

området bør være fokus på at indføre entydige definitioner af begrebet politisk

reklame, som gør det nemt for de involverede aktører at fastslå, hvornår der er tale

om et politisk budskab, der er omfattet af de nye krav.

DI bemærker endvidere, at der bør være fokus på at afgrænse, hvilke aktører der

berøres af reglerne, ligesom der bør skabes en entydig fordeling af ansvaret

mellem de forskellige berørte aktører, når reglerne skal efterleves. Yderligere

finder DI det vigtigt, at der fokuseres på, at de berørte aktører ikke påføres

unødige administrative byrder som følge af de nye regler, og at der således

foretages en grundig afvejning af byrderne på den ene side og udbyttet på den

anden.

Endelig finder DI, at der bør være fokus på, at reglerne ikke bliver en barriere for

digital innovation, hvorfor DI foreslår, at der indføres en lempeligere ordning for

virksomheder, som er op til fem år gamle, som alt andet lige vil opleve de nye regler

som en større byrde end større aktører.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Det forventes, at en lang række medlemsstater vil hilse forslaget velkommen og

være enige i, at det er nødvendigt at regulere politisk reklame på EU-plan. Flere

Side 13

medlemsstater har fremhævet, at der er mangler i lovgivningen og håndhævelsen

ved levering af politiske reklametjenester på tværs af grænserne.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter det grundlæggende formål bag forordningen, som er at fastsætte

og harmonisere regler for gennemsigtighed i politisk reklame i EU, herunder ifm.

demokratiske valg, samt at beskytte personer, når personoplysninger behandles i

forbindelse med politisk reklame.

Regeringen finder det vigtigt for den demokratiske debat, at der generelt skabes

større gennemsigtighed om politisk reklame, så borgere fortsat kan have tillid til de

demokratiske budskaber, traditioner og processer i EU, som politisk reklame er en

vigtig del af. Derfor er det vigtigt for regeringen, at forordningen understøtter og

styrker legitime politiske aktørers mulighed for at benytte politisk reklame som led

i den demokratiske debat.

Regeringen støtter intentionen om, at forordningen skal bidrage til at sikre et indre

marked med sammenhængende regler på et område, hvor der i dag er stor national

fragmentering. Derfor finder regeringen det også nødvendigt, at der etableres

harmoniseret EU-regulering på området, fordi den generelle vækst og stigning i

relevante online tjenester er markant, og fordi tjenesterne og dermed udførslen af

politiske reklamer opererer på tværs af landegrænser, hvilket besværliggør både

efterlevelsen af reglerne og håndhævelsen af dem. Samtidig gør denne udvikling

processen omkring politisk reklame mindre gennemsigtig for borgerne, hvilket

risikere at påvirke tilliden og demokratiet. Derfor finder regeringen det også

nødvendigt, at der etableres harmoniseret EU-regulering på området.

For regeringen er det centralt, at der er juridisk klarhed over samspillet mellem

forordningsforslaget og øvrig relevant EU-regulering samt, hvem der er omfattet af

forslagets bestemmelser. I den forbindelse vurderer regeringen, at der i forslagets

artikel 1-2 vedrørende genstands- og anvendelsesområde er behov for større klarhed

over, hvilke enheder der vil være omfattet. En sådan klarhed angår for så vidt både

bestemmelsernes materielle afgrænsning og enhedernes selskabsretlige form og

størrelse. Derfor ser regeringen gerne, at det gøres mere klart, hvornår en relevant

tjeneste betragtes som en udbyder af politiske reklametjenester og dermed omfattes

af forordningsforslaget. Dette med henblik på, at det står klart for både enhed og

kompetente tilsynsmyndigheder, hvilke regelsæt den enkelte skal efterleve.

I forordningen foreslås en række gennemsigtighedskrav i forbindelse med politiske

reklame, som regeringen i udgangspunktet stiller sig positiv over for.

Gennemsigtighedskravene medfører bl.a., at enhver politisk annonce ledsages af en

række oplysninger om afsenderen og budskabet på en klar, fremtrædende og

utvetydig måde. Herudover stilles der også krav til, at udbydere af politiske

reklametjenester skal forholde sig til registrering og videregivelse af de

oplysninger, som tilvejebringes i forbindelse med levering af politiske reklamer

herunder specifikke krav til,

hvilke

oplysninger der benyttes i og til at målrette

reklamen, samt

hvordan

de omfattede udbydere

skal

opbevare oplysningerne.

Side 14

Regeringen stiller sig ligeledes positiv over for de foreslåede krav vedrørende

målretnings- og forstærkningsteknikker og om videregivelse af målretnings- og

forstærkningsoplysninger til andre berørte enheder, som bl.a. medfører et forbud

(med særlige undtagelser) mod

anvende målretnings-

eller

forstærkningsteknikker, der indebærer behandling af følsomme personoplysninger

i forbindelse med politisk reklame.

Regeringen støtter generelt forslagets bestemmelser om tilsyn og håndhævelse, idet

krav til effektiv håndhævelse er vigtigt for overholdelse af forordningens

bestemmelser. Regeringen ser derfor positivt på forslagets formelle krav til

samarbejde med myndigheder og relevante enheder. Regeringen ser endvidere

positivt på, at der i forordningens præambelbetragtninger er angivet konkrete

tidsfrister for, hvornår anmodninger om oplysninger fra udbydere af politiske

reklametjenester skal være besvaret.

Derudover er det vigtigt for regeringen, at rammevilkårerne for små og mellemstore

virksomheder understøttes, hvorfor der arbejdes for at der ikke indføres

unødvendige administrative byrder ved forslaget.

Regeringen støtter ligeledes forslagets krav om, at medlemsstaterne fastsætter

regler om sanktioner, for overtrædelse af forslaget. Det er dog centralt for

regeringen, at Danmark ikke med forslaget forpligtes til at skulle indføre

administrative bøder, idet administrative bøder giver anledning til forfatningsretlige

betænkeligheder.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.