Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2021-22
KEF Alm.del Bilag 371
Offentligt
2590980_0001.png
December 2021
— 7/2021
Rigsrevisionens beretning afgivet
til Folketinget med Statsrevisorernes
bemærkninger
Forvaltningen af olie-
og gasrettighederne
i Nordsøen
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
7/2021
Beretning om
forvaltningen af olie- og
gasrettighederne i Nord-
søen
Statsrevisorerne fremsender denne beretning med
deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende
minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,
i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2021
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-
mende minister.
Skatteministeren og klima-, energi- og forsyningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.
På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-
ningen, hvilket forventes at ske i juni 2022.
Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles
i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-
ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0003.png
Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:
Karakterskala
Positiv kritik
finder det meget/særdeles positivt
finder det positivt
finder det tilfredsstillende/er tilfredse med
finder det ikke helt tilfredsstillende
finder det utilfredsstillende/er utilfredse med
påpeger/understreger/henstiller/forventer
beklager/finder det bekymrende/foruroligende
kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper
påtaler/påtaler skarpt
påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på
Kritik under middel
Middel kritik
Skarp kritik
Skarpeste kritik
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Tlf.: 3337 5987
[email protected]
www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Vandtårnsvej 83A
2860 Søborg
Tlf.: 4322 7300
[email protected]
www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN trykt 978-87-7434-738-5
ISBN online 978-87-7434-740-8
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0004.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorernes
bemærkning
Statsrevisorerne
Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettig-
hederne i Nordsøen
Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at udarbejde denne un-
dersøgelse af, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har ført et til-
fredsstillende tilsyn med rettighedshaveres overholdelse af regler om an-
vendelsen af Danmarks undergrund. Ifølge lov om anvendelse af Dan-
marks undergrund skal der tilstræbes en hensigtsmæssig anvendelse og
udnyttelse af undergrunden og dens naturforekomster.
Statens samlede indtægter fra aktiviteterne i Nordsøen var i perioden
1972-2019 ca. 544 mia. kr. (i 2020-priser). Indtægterne kommer primært
fra den almindelige selskabsskat, kulbrintebeskatning og udbytte fra sta-
tens eget selskab, Nordsøfonden. I 2021 er der 17 aktive licenser, som sam-
let dækker over 21 producerende felter (16 oliefelter og 5 gasfelter).
Statsrevisorerne finder, at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets
tilsyn med rettighedshavernes anvendelse af undergrunden i Nord-
søen ikke har været tilfredsstillende.
Energistyrelsen kan ikke i tilstrækkelig grad dokumentere, at styrel-
sen har ført tilsyn med, om rettighedshaverne har efterlevet vilkåre-
ne for aktiviteterne i Nordsøen. Styrelsen har først i 2019 planlagt et
dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktiviteter. Der kan således
være risiko for, at rettighedshaverne ikke efterlever undergrundslo-
ven og de vilkår, som er knyttet til deres tilladelser.
Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Energistyrelsens dia-
log med Kammeradvokaten om den anden vurdering har været spar-
somt dokumenteret, og at der ikke har foreligget et kommissorium
for det arbejde, som Kammeradvokaten skulle udføre. Herved er der
risiko for, at de juridiske vurderinger blev foretaget på et ufuldstæn-
digt grundlag.
10. december 2021
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Frank Aaen
Mette Abildgaard
Leif Lahn Jensen
Troels Lund Poulsen
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0005.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Energistyrelsen har
undersøgt, om selskaberne har den fornødne tekniske og finansielle
kapacitet til at varetage forpligtelserne i licensen, når styrelsen god-
kender en licensoverdragelse.
Statsrevisorerne har særligt hæftet sig ved følgende resultater fra under-
søgelsen:
For 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 undersøgte felter foreligger der
ikke dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkå-
rene er efterlevet.
Energistyrelsen udarbejdede først i 2018 en strategi for tilsynet med
rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen.
Energistyrelsen kan ikke for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter i
2019 og 2020 dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er udført. Dette
svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.
Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende:
At Skattestyrelsen siden 2017 fast har kontrolleret skatteopgørelserne
fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Rigsrevisionens un-
dersøgelse viser, at styrelsen inden for tidsfristerne har visiteret og
færdigbehandlet sager fra de producerende selskaber, som er de mest
væsentlige og risikofyldte.
At Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatteopgørel-
sen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-
2020. Af de 113 afgørelser har 60 afgørelser medført ændringer i
skatteopgørelsen, hvilket har ført til et øget skatteprovenu på ca. 3,6
mia. kr.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Indholdsfortegnelse
1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1
1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1
1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5
1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 9
2. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om
overdragelse af licensrettigheder ....................................................................................... 12
2�½1. Energistyrelsens godkendelse af licensoverdragelser.................................................. 13
2�½2. Energistyrelsens grundlag for at godkende overdragelsen af
kompensationsaftalen.................................................................................................................. 20
3. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af
undergrunden i Nordsøen ...................................................................................................... 24
3�½1. Energistyrelsens opfølgning på vilkår.................................................................................... 25
3�½2. Energistyrelsens tilsyn med rettighedshavernes aktiviteter ...................................... 32
4. Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende
selskaber i Nordsøen ............................................................................................................... 37
4�½1. Skattestyrelsens kontrol med kulbrintebeskatningen .................................................. 39
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ..................................................................................................... 43
Bilag 2. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 44
Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 51
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-
giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,
og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af
19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,
jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet og
§ 29. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:
Skatteministeriet:
Karsten Lauritzen: juni 2015 - juni 2019
Morten Bødskov: juni 2019 -
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet:
Lars Christian Lilleholt: juni 2015 - juni 2019
Dan Jørgensen: juni 2019 -
Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet og Klima-,
Energi- og Forsyningsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i
beretningen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Introduktion og konklusion |
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
Formål og konklusion
1. Denne beretning handler om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets og Skatte-
ministeriets forvaltning af danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen. Undersøgelsen
er igangsat i december 2020 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne og
omfatter ministeriernes forvaltning i perioden 2016-2020.
2. Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af, om Klima-, Energi- og Forsyningsmi-
nisteriet havde tildelt licenser til Nordsøen i henhold til gældende regler og beslutnings-
processer, om ministeriet havde ført et tilfredsstillende tilsyn med rettighedshaverne,
og hvordan myndighederne havde forvaltet beskatningen af olieindtægterne fra Nord-
søen. Statsrevisorerne lagde bl.a. til grund for anmodningen, at der ifølge lov om anven-
delse af Danmarks undergrund (undergrundsloven) skal tilstræbes en hensigtsmæssig
anvendelse og udnyttelse af undergrunden og dens naturforekomster.
3. Undergrundsloven regulerer udnyttelsen af undergrunden i Nordsøen og definerer
bl.a. rammerne for tildeling og overdragelser af licensrettigheder, rammerne for de kon-
krete aktiviteter i undergrunden og rammerne for det myndighedstilsyn, som skal sik-
re, at lovens regler overholdes. Energistyrelsen under Klima-, Energi- og Forsyningsmi-
nisteriet har forvaltningsansvaret for undergrundsloven og fører tilsyn med de 21 pro-
ducerende olie- og gasfelter i Nordsøen.
4. I 2003 aftalte staten og A.P. Møller – Mærsk (herefter Mærsk), at Mærsks licens i
Nordsøen – den såkaldte eneretsbevilling fra 1962 – blev forlænget frem til 2042, mod
at staten fik en større del af indtægterne fra kulbrinteindvindingen. I den forbindelse
indgik parterne en kompensationsaftale, som betød, at rettighedshaveren i enerets-
bevillingen skulle kompenseres, hvis staten efterfølgende indførte økonomisk bebyr-
dende regler på området. I 2018 godkendte Energistyrelsen, at Mærsk solgte og over-
drog eneretsbevillingen, herunder kompensationsaftalen, til det franske olie- og gas-
selskab TotalEnergies (herefter Total).
Ansættelsen og opkrævningen af skatter fra aktiviteterne i Nordsøen er reguleret i kul-
brinteskatteloven og kulbrinteopkrævningsloven, og kontrollen hermed foretages af
Skattestyrelsen under Skatteministeriet.
Licenser
I denne undersøgelse bruges
betegnelsen licenser om
brugsretten til et geografisk
afgrænset område i Nordsøen.
I undergrundsloven benævnes
dette som tilladelser.
Tilladelser
I denne undersøgelse bruges
betegnelsen tilladelser om
Energistyrelsens myndigheds-
afgørelser om godkendelse af
aktiviteter på et olie- og gas-
felt, som ligger inden for en li-
cens. I undergrundsloven be-
nævnes dette som tilladelser
og godkendelser.
Kulbrinter
Kulbrinter er en fællesbeteg-
nelse for organiske stoffer, der
udelukkende består af kulstof
og brint, fx råolie og naturgas,
der hentes op af undergrun-
den.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2
| Introduktion og konklusion
5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmini-
steriet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen
tilfredsstillende. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet behandlet sager om overdragelse af
licensrettigheder tilfredsstillende?
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-
vendelse af undergrunden i Nordsøen været tilfredsstillende?
Har Skatteministeriet forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber
i Nordsøen tilfredsstillende?
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0010.png
Introduktion og konklusion |
3
Hovedkonklusion
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets forvaltning af de danske olie- og
gasrettigheder i Nordsøen har ikke været helt tilfredsstillende, mens Skatte-
ministeriets forvaltning har været tilfredsstillende. Konsekvensen er, at Kli-
ma-, Energi- og Forsyningsministeriet ikke har tilstrækkelig sikkerhed for,
om rettighedshaverne efterlever vilkår knyttet til deres tilladelser og ud-
øver deres aktiviteter i overensstemmelse med undergrundsloven.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdragelse af
licensrettigheder tilfredsstillende
Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med reglerne
i undergrundsloven. Undersøgelsen viser, at styrelsen har sikret sig, at den fornødne
tekniske og finansielle kapacitet var til stede hos de selskaber, som overtog licensrettig-
hederne, bl.a. ved at knytte vilkår til godkendelsen, hvis enten den tekniske eller den
finansielle kapacitet hos selskabet blev vurderet utilstrækkelig. Styrelsens afgørelser om
at godkende licensoverdragelserne er baseret på en konkret vurdering af forholdene i
hver enkelt sag, men styrelsen har ikke generelle retningslinjer eller kriterier for, hvor-
dan en overdragelsessag skal vurderes.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen med bistand fra Kammeradvokaten tilvejebrag-
te et juridisk grundlag for at vurdere, om den såkaldte kompensationsaftale kunne med-
overdrages ved overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede, at
kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen, hvorfor det ikke var
en retlig mulighed at nægte at medoverdrage aftalen. Overdragelsen af kompensations-
aftalen har ikke haft skattemæssige konsekvenser.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes anven-
delse af undergrunden i Nordsøen har ikke været tilfredsstillende
Undersøgelsen viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for 5 undersøgte felter ikke
foreligger dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkårene er ble-
vet efterlevet. Styrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Styrelsen har for
ingen af de 5 felter en samlet liste over vilkår på feltniveau, og der er derfor en risiko
for, at styrelsen ikke har det fulde overblik over vilkårene, og at tilsynet ikke dækker
alle vilkår.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke planlagde et dækkende tilsyn med rettig-
hedshavernes aktiviteter før 2019. Styrelsen udarbejdede først i 2018 en strategi for til-
synet. Styrelsen har fra 2019 planlagt et dækkende tilsyn af området ved at udarbejde
tilsynsplaner baseret på en vurdering af risiko og væsentlighed for hvert enkelt felt. Sty-
relsen har dog ikke i tilstrækkelig grad kunnet dokumentere, at de planlagte tilsynsak-
tiviteter er blevet gennemført. For 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter på de 5 felter i
2019 og 2020 er der ikke dokumentation for, at tilsynsaktiviteterne er blevet gennem-
ført.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0011.png
4
| Introduktion og konklusion
Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber
i Nordsøen tilfredsstillende
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen siden 2017 fast har kontrolleret selvangivelser-
ne fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Styrelsen har i kontrollen særligt
fokus på selvangivelserne fra de selskaber, som har produktionsaktiviteter, fordi deres
sager er mest væsentlige og risikofyldte.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen i de 24 afgørelsessager, som Rigsrevisionen har
gennemgået, har overholdt de gældende tidsfrister.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen i perioden 2016-2020 har truffet 60 afgørelser
om ændring af skatteopgørelsen, hvilket har ført til et øget skatteprovenu på ca. 3,6
mia. kr.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Introduktion og konklusion |
5
1.2. Baggrund
6. De danske aktiviteter i Nordsøen begyndte, da staten i 1962 indgik en aftale med
Mærsk om eneret til at efterforske og indvinde kulbrinter i Nordsøen. Samme år blev
Dansk Undergrunds Consortium (DUC) oprettet med det formål, at olieselskaberne
Shell og Gulf kunne assistere Mærsk med at udnytte eneretsbevillingen. DUC er den
største rettighedshaver i den danske del af Nordsøen og har i dag 16 ud af de 21 pro-
ducerende olie- eller gasfelter. I 2018 overdrog Mærsk sine ejerandele af DUC til To-
tal, og siden da er der foretaget yderligere overdragelser af licensrettigheder i DUC.
Siden tildelingen af eneretsbevillingen i 1962 har staten løbende tildelt licenser pri-
mært ved udbudsrunder, hvor licenser til områder i Nordsøen blev sendt i udbud.
Den 7. og seneste udbudsrunde blev afsluttet i 2016. I december 2020 indgik regerin-
gen og et bredt flertal i Folketinget en politisk aftale om, at den 8. udbudsrunde og
fremtidige udbudsrunder skulle aflyses. Den politiske aftale indebærer bl.a. en slut-
dato i 2050.
7. Statens samlede indtægter fra aktiviteterne i Nordsøen i perioden 1972-2019 belø-
ber sig til ca. 544 mia. kr. (i 2020-priser). Indtægterne steg markant fra ca. 15 mia. kr.
i 2003 til ca. 26 mia. kr. i 2004, bl.a. som følge af ændrede skatteregler. Statens årlige
indtægter toppede i 2008 med 47 mia. kr. og faldt igen efter 2015 til ca. 5 mia. kr. om
året. Indtægterne kommer primært fra den almindelige selskabsskat, kulbrintebeskat-
ning og udbytte fra statens eget selskab, Nordsøfonden.
8. I dag er der 17 aktive licenser, som samlet dækker over 21 producerende felter
(16 oliefelter og 5 gasfelter). Total er operatør på 16 felter, INEOS på 4 felter og Win-
tershall på ét felt. Figur 1 viser et kort over fordelingen af felterne.
Dansk Undergrunds
Consortium (DUC)
DUC består i dag af de 4 sel-
skaber, som har rettigheder i
den eneretsbevilling til olie- og
gasaktiviteter i Nordsøen, som
staten oprindeligt indgik aftale
med A.P. Møller – Mærsk om i
1962. De 4 selskaber (og deres
ejerandele) i DUC er:
Noreco Oil Denmark A/S
(36,8 %)
Total E&P Danmark A/S
(31,2 %)
Nordsøfonden (20 %)
Total Denmark ASW (12 %).
Nordsøfonden
Nordsøfonden er statens olie-
og gasselskab, som varetager
statsdeltagelsen i licenserne
på dansk område.
Operatør
Operatøren på en licens er det
selskab, som står for selve
driften, dvs. den faktiske ef-
terforskning og indvinding på
felterne.
I de fleste tilfælde er ejeren af
den største andel af en licens
også operatør, men rettig-
hedshaveren har også mulig-
hed for at vælge en ekstern
operatør, som ikke har ejeran-
dele i licensen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0013.png
6
| Introduktion og konklusion
Figur 1
Olie- og gasfelter i den danske del af Nordsøen
Olie/gas
Oliefelt
Gasfelt
Rørledninger
Olierørledning
Gasrørledning
Flerfaserørledning
Feltafgrænsning
Operatør: TotalEnergies
Operatør: INEOS
Operatør: Wintershall
Operatør: Dana
Efterforskningstilladelser
Nini
Siri
Trym
Lulita
Harald
Cecilie
Freja
Hejre Svend
Solsort
Syd Arne
9/16
Dea
t il N y
bro
5/06
Wintershall
Ravn
Valdemar
8/06
Boje
Roar
til Nybro
A6
2/16
Wintershall
Adda
Tyra
til Frede
ricia
Tyra SØ
6°15´
Rolf
Dagmar
Gorm
Sif Halfdan NØ
Nybro
Fredericia
Halfdan
Skjold
Dan Alma
Brother
Tuck
Lille
Regnar
John Kraka
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen i september 2021.
til NOGAT
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0014.png
Introduktion og konklusion |
7
9. Et selskab skal have licens til at operere i Nordsøen. Rettighederne til en licens kan
være delt mellem flere selskaber, og en licens kan dække over flere olie- og gasfelter.
Selv om der er flere rettighedshavende selskaber om én licens, er det dog altid kun ét
selskab, som varetager operatøropgaven. Tilladelser gives på feltniveau, da det er sta-
tus for det enkelte felt, der afgør behovet for tilladelser. Det kræver fx forskellige tilla-
delser enten at foretage en efterforskningsboring eller etablere en rørledning. Når
Energistyrelsen giver en licens eller tilladelse til rettighedshaveren, kan styrelsen væl-
ge at knytte vilkår til licensen eller tilladelsen. Det betyder, at rettighedshaverens over-
holdelse af vilkårene er en forudsætning for selve licensen eller tilladelsen. Figur 2 viser
aktører og olie- og gasaktiviteter i Nordsøen.
Figur 2
Aktører og olie- og gasaktiviteter i Nordsøen
Operatøren
udfører
feltaktiviteter
Her
kan stilles
vilkår
Selskab A
Felt 1
Tilladelser
Her
kan stilles
vilkår
Selskab B
Rettighedshaver
Licens
Her
kan stilles
vilkår
Felt 2
Tilladelser
Her
kan stilles
vilkår
Selskab C
Felt 3
Tilladelser
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
Det fremgår af figur 2, at strukturen for aktørerne i Nordsøen er, at ét eller flere selska-
ber sammen kan have rettigheder til én licens, som gør dem til rettighedshaveren. Li-
censen giver rettigheder til et geografisk afgrænset område af undergrunden i Nord-
søen. På det afgrænsede område kan rettighedshaveren få tilladelse til fx at udføre ef-
terforsknings- og produktionsaktiviteter, og det betyder, at der under én licens kan
være flere olie- eller gasfelter. Når Energistyrelsen giver tilladelse til aktiviteter, gives
den bl.a. på feltniveau, og derfor kan der være en række tilladelser knyttet til hvert felt.
Det er operatørerne, som udfører aktiviteterne på felterne.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0015.png
8
| Introduktion og konklusion
Kompensationsaftalen
10. Kompensationsaftalen er en aftale om kompensation fra staten til selskaberne i
DUC. Hvis selskaberne i DUC specifikt bliver pålagt omkostninger ved lovgivnings-
mæssige ændringer i betingelserne for olie- og gasindvindingen i Nordsøen og stilles
dårligere som følge af ændringerne, vil selskaberne i DUC have krav på at modtage
fuld kompensation fra staten til at dække disse omkostninger.
Kompensationsaftalen blev indgået mellem Mærsk og staten i 2003 i forbindelse med
aftalen om at forlænge eneretsbevillingen frem til 2042. Kompensationsbestemmel-
serne gælder kun for selskaberne i DUC, og det betyder, at ingen af de øvrige selska-
ber, som har aktiviteter i Nordsøen, har ret til kompensation ved senere ændringer.
Myndighedernes opgaver
11. Figur 3 viser myndigheder og opgaver i forbindelse med forvaltningen af olie- og
gasrettighederne i Nordsøen.
Figur 3
Forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
ENERGISTYRELSEN
SKATTESTYRELSEN
Her
kan stilles
vilkår
Her
kan stilles
vilkår
Tildeling
af licens
Kategori 1
Klima-, energi- og
forsyningsministeren
tildeler nye licenser.
Kategori 2
Energistyrelsen
godkender overdragelser
af eksisterende
licensrettigheder.
Energistyrelsen kan stille
vilkår til godkendelsen af
overdragelsen af
licensrettigheder.
Godkendelse
af aktiviteter
Forundersøgelse
Efterforskning
Produktion
Energistyrelsen godkender
tilladelse til fx efterforsknings-
og indvindingsaktiviteter i olie-
og gasfelterne. Styrelsen kan
stille vilkår til tilladelserne.
Tilsyn med efterlevelse
af vilkår og rettigheds-
havernes aktiviteter
Energistyrelsen skal føre
tilsyn med, at undergrunds-
lovens regler og vilkår, der
er udfærdiget i medfør af
loven, overholdes.
Sagsbehandling
af skatteopgørelse
Skattestyrelsen kontrollerer
de rettighedshavende
selskabers selvangivelser for
at vurdere, om de betaler den
skat, de er forpligtede til.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Introduktion og konklusion |
9
Det fremgår af figur 3, at Energistyrelsen dels godkender overdragelser af licensret-
tigheder og feltaktiviteter, dels fører tilsyn med, at selskaberne i Nordsøen overholder
undergrundsloven.
12. Energistyrelsen skal godkende, at et selskab overdrager rettigheder i en licens til
et andet selskab. Styrelsen skal sikre, at rettighedshaveren har den nødvendige tek-
niske og finansielle kapacitet til at efterleve sine forpligtelser i licensen. I forbindelse
med godkendelsen kan styrelsen stille vilkår til overdragelsen.
13. Energistyrelsens tilsyn er fastlagt i undergrundsloven, hvor det fremgår, at styrel-
sen skal føre tilsyn med, at selskaberne overholder undergrundslovens regler, herun-
der vilkår, der er fastsat med hjemmel i loven.
Det fremgår af lovbemærkningerne til undergrundsloven, at tilsynets opgave er at føl-
ge selskabernes aktiviteter nøje for at sikre, at forundersøgelser, efterforskning og ind-
vinding tilrettelægges og gennemføres i overensstemmelse med samfundets interes-
ser.
14. Olie- og gasfelterne under en licens kan være i forskellige faser, og Energistyrelsen
skal føre tilsyn med aktiviteterne i disse faser. I et felts levetid kan der være 4 faser.
De første 3 faser er efterforsknings-, udbygnings- og produktionsfasen, hvor styrelsen
fx giver tilladelse til forundersøgelser, efterforskning eller indvinding. Den 4. fase er af-
viklingsfasen, hvor feltet og produktionen afvikles, eventuelle platforme og indvindings-
udstyr fjernes, og brønden forsegles. Styrelsen skal give tilladelse, hver gang et felt
skal overgå til en ny fase. Styrelsen kan i forbindelse med tilsynet kræve, at selskabet
fremsender relevant materiale, fx rådata og tekniske og økonomiske oplysninger.
15. Skatteministeriet varetager myndighedsopgaverne med at føre kontrol og opkræ-
ve skatter fra aktiviteterne i Nordsøen. Ministeriets skatteforvaltning af indtægter i
Nordsøen er reguleret i kulbrinteskatteloven og kulbrinteopkrævningsloven.
16. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet udveksler oplysnin-
ger om, hvor meget olie og gas der forventes indvundet i Nordsøen til brug for Skatte-
styrelsens prognoser for statens skatteindtægter.
1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning
Revisionskriterier
17. Vores undersøgelse har til formål at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmi-
nisteriet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nord-
søen tilfredsstillende.
Undersøgelsens revisionskriterier tager udgangspunkt i undergrundslovens bestem-
melser, kulbrinteskattelovens bestemmelser, aftaleretlige bestemmelser og de for-
valtningsretlige grundsætninger.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
10
| Introduktion og konklusion
18. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om Klima-, Energi-
og Forsyningsministeriet har tildelt rettighedshavere tilladelser i Nordsøen i henhold
til gældende regler og beslutningsprocesser, herunder om der er tilstrækkelig teknisk
og finansiel kapacitet. Statsrevisorerne har i den forbindelse spurgt ind til behandlin-
gen af 2 konkrete sager om overdragelser af licensrettigheder, herunder til grundlaget
for og de skattemæssige konsekvenser af at godkende, at kompensationsaftalen blev
medoverdraget. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 2, hvor vi har undersøgt, om Klima-,
Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdragelser af licensrettig-
heder tilfredsstillende. Vi fokuserer kun på overdragelsessager, fordi der ikke er tildelt
nye licenser siden 2016, og fordi der som følge af den politiske aftale fra december
2020 ikke er udsigt til nye udbudsrunder.
Statsrevisorerne har desuden anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om Klima-,
Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes anvendelse af un-
dergrunden i Nordsøen har været tilfredsstillende. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 3,
hvor vi har undersøgt, om Energistyrelsen følger op på, om rettighedshaverne efterle-
ver de vilkår, som styrelsen har stillet i forbindelse med tildeling af licenser og efterføl-
gende tilladelser til aktiviteter i Nordsøen. Undergrundsloven indeholder et omfatten-
de regelsæt, som rettighedshaverne skal efterleve, og som Energistyrelsen skal føre
tilsyn med. Vi har derfor også undersøgt, om Energistyrelsen fører et dækkende tilsyn
med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen.
Endelig har Statsrevisorerne anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, hvordan myn-
dighederne har forvaltet beskatningen af olie- og gasindtægterne fra Nordsøen i hen-
hold til de gældende regler. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 4, hvor vi har undersøgt,
om Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber i
Nordsøen tilfredsstillende. Skattelovgivningen indeholder en kulbrinteskattelov, som
er særligt rettet mod selskaber med olie- og gasrettigheder i Nordsøen. Vi har derfor
undersøgt, om Skattestyrelsen har en tilfredsstillende kontrol med de rettighedsha-
vende selskabers skatteopgørelser.
Metode
19. Undersøgelsen er baseret på sagsmateriale fra Klima-, Energi- og Forsyningsmini-
steriets departement, Energistyrelsen og Skattestyrelsen.
20. Undersøgelsen af myndighedsafgørelser i forbindelse med overdragelsessager i
kapitel 2 er baseret på Energistyrelsens retningslinjer og en dokumentgennemgang
af 4 overdragelsessager. Heraf indgår de 2 sager, som Statsrevisorerne specifikt har
spurgt ind til i deres anmodning, nemlig godkendelsen af Mærsks overdragelse af ene-
retsbevillingen, herunder kompensationsaftalen, til Total i 2018 og godkendelsen af
Shells overdragelse af licensrettigheder i DUC til Noreco i 2019.
21. Undersøgelsen af tilsynet i kapitel 3 er baseret på Energistyrelsens retningslinjer
og en dokumentgennemgang af tilsynet med 5 udvalgte felter i Nordsøen. Felterne er
udvalgt efter et ønske om at inddrage dels felter, som er i efterforskningsfasen og ind-
vindingsfasen, dels store og små felter. I bilag 2 fremgår en oversigt over de 5 felter,
hvem rettighedshaverne er, hvem der er operatør, og hvilken fase feltet er i.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Introduktion og konklusion |
11
22. Undersøgelsen af forvaltningen af kulbrintebeskatningen i kapitel 4 er baseret på
Skattestyrelsens interne retningslinjer og evalueringer. Derudover er undersøgelsen
også baseret på Skattestyrelsens kontrol af selskabernes selvangivelser for kulbrinte-
beskatning i perioden 2016-2020. Endelig baserer undersøgelsen sig på 24 udvalgte
afgørelsessager.
23. Rigsrevisionen foretager i undersøgelsen ikke fagfaglige vurderinger af ministeri-
ernes sagsbehandling og Kammeradvokatens juridiske vurderinger.
24. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,
jf. bilag 2.
Afgrænsning
25. Undersøgelsen omhandler ministeriernes forvaltning i perioden 2016-2020. Rigs-
revisionen undersøger ikke, om Energistyrelsen og Skattestyrelsen træffer korrekte
afgørelser.
26. Rigsrevisionen har ikke revisionsadgang til de kulbrinteproducerende selskaber i
Nordsøen med undtagelse af Nordsøfonden, der er en statslig fond under Erhvervs-
ministeriet. Undersøgelsen baserer sig på oplysninger og materiale fra Klima-, Energi-
og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet.
27. Undersøgelsen omfatter ikke øvrige myndighedsopgaver, som er forbundet med
aktiviteterne i Nordsøen, fx Miljøministeriets tilsyn med overholdelsen af bekendtgø-
relsen om beredskab ved forurening af havet fra olie- og gasanlæg, rørledninger og an-
dre platforme og Beskæftigelsesministeriets tilsyn med arbejdsmiljøet på boreplatfor-
mene.
28. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver
besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.
Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0019.png
12
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
2. Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets
behandling af sager om
overdragelse af licens-
rettigheder
Delkonklusion
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdra-
gelse af licensrettigheder tilfredsstillende.
Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med reglerne
i undergrundsloven.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen har sikret sig, at selskaberne har den fornødne
tekniske og finansielle kapacitet til at varetage forpligtelserne i licensen, når styrelsen
godkender en overdragelse. I de tilfælde, hvor styrelsen vurderede den tekniske og/el-
ler finansielle kapacitet utilstrækkelig, knyttede styrelsen vilkår til godkendelsen. Fx
stillede styrelsen krav om finansielle garantier fra såvel den givende som den modtagen-
de part i de 3 største overdragelsessager, som Rigsrevisionen har undersøgt.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens afgørelser beror på en konkret vurdering fra
sag til sag, og at styrelsen ikke har retningslinjer for, hvordan overdragelsessagerne skal
vurderes.
Energistyrelsen tilvejebragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forplig-
tet til at godkende, at kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med eneretsbe-
villingen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0020.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
13
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen med hjælp fra Kammeradvokaten tilvejebrag-
te et juridisk grundlag for at vurdere, om kompensationsaftalen kunne overdrages ved
overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten bidrog med 2 vurderinger og
har redegjort for forskellen på dem. Kammeradvokaten vurderede første gang, at sta-
ten ikke nødvendigvis var forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med en even-
tuel kommende overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede an-
den gang i forbindelse med den konkrete sag om overdragelse af eneretsbevillingen fra
Mærsk til Total, at kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen,
hvorfor det ikke var en retlig mulighed at nægte at medoverdrage aftalen. Det ville så-
ledes ifølge Kammeradvokaten kunne medføre erstatningskrav mod staten at nægte at
medoverdrage kompensationsaftalen. Energistyrelsens dialog med Kammeradvokaten
om den anden vurdering er sparsomt dokumenteret. Rigsrevisionen finder, at det i så-
danne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt kommissorium for
det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.
Undersøgelsen viser, at medoverdragelsen af kompensationsaftalen til Total endnu ik-
ke har haft nogen skattemæssige konsekvenser for staten. Der er således hverken søgt
eller givet kompensation efter aftalens bestemmelser, siden Total overtog rettigheder-
ne til eneretsbevillingen i 2018.
29. Dette kapitel handler om, hvorvidt Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har be-
handlet sager om overdragelse af licensrettigheder tilfredsstillende. Vi har undersøgt,
om Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med
reglerne i undergrundsloven. Derudover har vi undersøgt, om Energistyrelsen tilveje-
bragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forpligtet til at godkende, at
kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med eneretsbevillingen.
2.1. Energistyrelsens godkendelse af licensoverdragelser
30. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i over-
ensstemmelse med reglerne i undergrundsloven.
31. Ifølge undergrundslovens § 29, stk. 2, kan licensoverdragelser kun godkendes,
”…hvis rettighedshaveren også efter overdragelsen skønnes at have den fornødne tek-
niske og finansielle kapacitet og kan forventes at udøve virksomheden sådan, at sam-
fundet har mest mulig indsigt i og gavn af denne”.
Loven giver mulighed for at knytte
vilkår til godkendelsen af en overdragelse.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0021.png
14
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
Udvalgte overdragelses-
sager
De 4 udvalgte overdragelses-
sager er:
DONGs overdragelse af 12
licenser til INEOS i 2017
A.P. Møller – Mærsks over-
dragelse af eneretsbevillin-
gen og andelene i 2 andre li-
censer til TotalEnergies i
2018
Hansas overdragelse af 2 li-
censer til Discover i 2018
Shells overdragelse af sine
andele i DUC og andelene i
2 andre licenser til Noreco i
2019.
Direkte og indirekte
overdragelser
32. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen har sikret sig, at rettighedshaverne har den
fornødne tekniske og finansielle kapacitet og kan udøve virksomheden, så samfundet
har mest mulig indsigt i og gavn af denne. Vi har i den forbindelse gennemgået materia-
let i 4 af de 32 sager om overdragelse af licensrettigheder, som Energistyrelsen har be-
handlet i perioden 2016-2020. De 4 sager vedrørte indirekte overdragelser, dvs. hvor
et selskab overtog ejerskabet af det selskab, som ejede licensrettighederne. Styrelsen
har oplyst, at størstedelen af de behandlede overdragelsessager vedrørte indirekte
overdragelser. Kriterierne for at vælge de 4 sager er uddybet i bilag 2.
33. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen som udgangspunkt ikke afviser at godken-
de sager om overdragelse af licensrettigheder. Det er styrelsens praksis at gå i dialog
med ansøgerne om, hvilke krav der gælder, indtil ansøgerne har tilvejebragt den nød-
vendige tekniske og finansielle kapacitet til at kunne få overdragelsen godkendt.
Teknisk kapacitet
En direkte overdragelse er, når
selve licensrettigheden (eller
andele af den) overdrages fra
ét selskab til et andet.
En indirekte overdragelse er,
hvor et selskab overtager ejer-
skabet af det selskab, som har
licensrettigheden. Det indbe-
fatter således som udgangs-
punkt, at organisation, medar-
bejdere og ekspertise fortsat
er tilknyttet licensen.
34. Ifølge undergrundsloven skal rettighedshaveren have den fornødne tekniske ka-
pacitet til kunne udføre aktiviteterne forbundet med efterforskning og indvinding på
et højt fagligt niveau. Det betyder ifølge loven, at aktiviteterne kan udføres med størst
mulig sandsynlighed for at finde kommercielt indvindelige resurser og maksimere ind-
vindingen af de tilstedeværende mængder, samtidig med at aktiviteterne udføres sik-
kerhedsmæssigt forsvarligt. Selskaberne skal have den fornødne tekniske kapacitet
både, når Energistyrelsen tildeler og godkender overdragelsen af en licens. Lovgivnin-
gen specificerer ikke nærmere, hvordan den tekniske kapacitet skal vurderes.
35. Energistyrelsen udgav i 2018 en vejledning om teknisk kapacitet vedrørende an-
vendelse og udnyttelse af Danmarks undergrund. Det fremgår af vejledningen, at
Energistyrelsens vurderinger af selskabers tekniske kapacitet altid vil bero på en kon-
kret vurdering. Ifølge vejledningen afhænger kravene til den tekniske kapacitet over-
ordnet af, om det pågældende selskab har operatøransvaret eller blot er deltager i li-
censen. Boks 1 uddyber vejledningens beskrivelse af kravene til den tekniske kapaci-
tet for operatører og deltagere uden operatøransvar i en licens.
Operatør eller deltager
i en licens
Boks 1
I de fleste tilfælde er majori-
tetsejeren af en licens også
operatør, men ejerne af en li-
cens har også mulighed for at
vælge en ekstern operatør.
En deltager i en licens er et
selskab, der ejer en andel af li-
censen og derfor har et rettig-
hedshaveransvar svarende til
sin ejerandel.
Vejledningens beskrivelse af krav til teknisk kapacitet for
operatører og deltagere uden operatøransvar i en licens
En
operatør
skal kunne dokumentere, at der er tilstrækkelig teknisk kapacitet til at kun-
ne gennemføre aktiviteter og operationer i forhold til det konkrete arbejdsprogram i den
konkrete licens. Bl.a. skal operatøren kunne forebygge og nedsætte risikoen for hændel-
ser, der kan give anledning til økonomisk tab (nedsat eller tabt produktion) eller skader
på anlæg med miljømæssige konsekvenser.
En
deltager uden operatøransvar
skal kunne dokumentere, at deltageren har tilstrække-
lig teknisk kapacitet til at kunne følge, vurdere og agere i aktuelle spørgsmål vedrørende
tilladelsen.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens vejledning om teknisk kapacitet vedrørende
anvendelse og udnyttelse af Danmarks undergrund.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
15
Derudover afhænger kravene af, hvilken fase licensen er i. Vejledningen beskriver,
hvilke tekniske discipliner rettighedshaveren forventes at kunne udføre i de forskelli-
ge faser af en licens. I produktionsfasen skal rettighedshaveren fx have teknisk kapa-
citet til at kunne drive og styre produktionsprocesser, etablere indvindingsforanstalt-
ninger samt indsamle og fortolke indvindingsdata.
Vejledningen præciserer ikke nærmere, hvordan Energistyrelsen skal foretage vurde-
ringen. Undersøgelsen viser, at styrelsen ikke har interne retningslinjer e.l., som sæt-
ter rammer for, hvordan styrelsen skal foretage vurderingen af den tekniske kapaci-
tet, og hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.
36. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen særligt ser på, om selskaberne kan doku-
mentere, at de selv eller på anden vis har adgang til tilstrækkelige medarbejderresur-
ser med de nødvendige faglige kompetencer, når styrelsen skal vurdere den tekniske
kapacitet i forbindelse med en overdragelsessag. Derudover kan styrelsen se på, om
de nødvendige kompetencer er organiseret hensigtsmæssigt.
37. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager bekræfter dette billede. Gennem-
gangen viser, at Energistyrelsen lagde vægt på, om selskaberne havde ansatte i orga-
nisationen med de fornødne kompetencer, og om organisationens omfang og struktur
var hensigtsmæssig i forhold til forpligtelserne i de licensrettigheder, der blev overdra-
get. Bl.a. indhentede styrelsen CV’er på nøglemedarbejdere for at se, om kompeten-
cerne matchede behovet, ligesom styrelsen så på det overtagende selskabs erfaring
med lignende typer licenser andre steder fra.
Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen som hovedregel selv foretager vurderingen af
den tekniske kapacitet. I én af de 4 overdragelsessager fik styrelsen dog bistand fra
konsulenter til at foretage vurderingen. Den konkrete sag vedrørte en indirekte over-
dragelse af operatøransvaret for flere licenser i forskellige projektfaser og var styrel-
sens første store sag om overdragelse af licensrettigheder
38. Vores gennemgang viser også, at Energistyrelsen i 2 af de 4 overdragelsessager
stillede vilkår til den tekniske kapacitet. I den ene sag vurderede styrelsen, at kapaci-
teten var utilstrækkelig, hvorfor selskabet skulle dokumentere at have indgået aftaler
med tredjepart om teknisk bistand, inden licensen blev overdraget. I den anden sag
vurderede styrelsen, at kapaciteten sandsynligvis ville blive utilstrækkelig på længere
sigt, hvorfor selskabet bl.a. fik 7 måneder til at dokumentere, at organisationen var ble-
vet udvidet med de nødvendige kompetencer, som manglede. Endelig viser gennem-
gangen, at styrelsen fulgte op på, om vilkårene til den tekniske kapacitet blev efterle-
vet.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0023.png
16
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
Finansiel kapacitet
Sikkerhedsstillelse
En sikkerhedsstillelse er, når
et andet selskab i en koncern
stiller garanti for de økonomi-
ske forpligtelser, som det ejen-
de selskab måtte have i den
overdragede licens.
Som udgangspunkt er det det
ultimative moderselskab i en
koncern, der skal stille garan-
tien, da det er mindst bebyr-
dende administrativt og øko-
nomisk for staten.
Energistyrelsen kan fravige
kravet om sikkerhedsstillelse
for licenser i de indledende ud-
viklingsfaser (fase 1 og 2), hvis
den finansielle kapacitet vur-
deres tilstrækkelig uden.
Subsidiær hæftelse
39. Ved fornøden finansiel kapacitet forstås ifølge undergrundsloven, at den enkelte
deltager i en licens kan varetage de økonomiske forpligtelser forbundet med de plan-
lagte aktiviteter i licensen, svarende til deltagerens ejerandel. Fx vil der være en øko-
nomisk forpligtelse forbundet med nedtagning af og oprydning efter eventuelle anlæg,
som deltageren skal betale sin andel af, når licensen udløber. Energistyrelsen har iføl-
ge undergrundsloven mulighed for at stille vilkår om fx sikkerhedsstillelse eller subsi-
diær hæftelse. Det skal sikre, at staten ikke risikerer at lide et økonomisk tab, som føl-
ge af at selskabet ikke kan varetage sine økonomiske forpligtelser i licensen.
Ved
direkte
licensoverdragel-
ser er overdrageren af en li-
cens subsidiært økonomisk
ansvarlig over for staten, hvis
staten har måttet påtage sig
afvikling for rettighedshave-
rens regning.
Ved
indirekte
overdragelser
kan Energistyrelsen stille vil-
kår om, at overdrageren skal
erklære at hæfte subsidiært,
hvis staten har måttet påtage
sig afvikling for rettighedsha-
verens regning.
Danfeltet.
Foto:
Energistyrelsen
40. Energistyrelsen udgav i 2018 en vejledning om finansiel kapacitet til ansøgere og
eksisterende rettighedshavere. Det fremgår af vejledningen, at Energistyrelsen skal
foretage en konkret vurdering af den finansielle kapacitet i hver enkelt sag, og at det
grundlæggende princip for vurderingen er, at der skal være balance mellem de finan-
sielle forpligtelser, som rettighedshaveren har, og den finansielle kapacitet, som ret-
tighedshaveren stiller med.
41. Vejledningen præciserer ikke nærmere, hvordan Energistyrelsen skal foretage den
konkrete vurdering, herunder hvilke parametre styrelsen særligt skal have fokus på.
Undersøgelsen viser, at styrelsen ikke har interne retningslinjer e.l., som sætter ram-
mer for, hvordan styrelsen skal foretage vurderingen af den finansielle kapacitet, og
hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
17
42. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen baserer sine vurderinger af den finansielle
kapacitet på årsregnskaber og nøgletal, fx selskabernes egenkapital, likviditet, likvidi-
tetsgæld og kortfristede gæld. Derudover gennemgår styrelsen også forsikringer og
ser på genopretningsomkostningerne ved oprydning for at vurdere, hvilken finansiel
kapacitet der er behov for i den pågældende licens. Hvis der stilles krav om sikker-
hedsstillelse eller subsidiær hæftelse, vurderes den finansielle kapacitet også hos det
selskab, der stiller garantien eller hæfter subsidiært.
43. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager bekræfter dette billede. Energi-
styrelsen havde i 3 af de 4 sager eksterne konsulenter til at forestå vurderingerne af
selskabernes finansielle kapacitet. Styrelsen baserede sine vurderinger på konsulen-
ternes arbejde. I alle 4 sager knyttede styrelsen vilkår til den finansielle kapacitet. I de
3 største sager stillede styrelsen både krav om hel eller delvis moderselskabsgaranti
(sikkerhedsstillelse) og krav om subsidiær hæftelse fra overdrageren, mens styrelsen
i den sidste sag stillede krav om garantier fra både moderselskab og bank (sikkerheds-
stillelse). Styrelsen fastsatte de pågældende vilkår, selv om konsulenterne i 2 sager
havde vurderet, at den finansielle kapacitet var tilstrækkelig uden. Gennemgangen af
sagerne viser også, at styrelsen fulgte op på, at vilkårene til den finansielle kapacitet
blev efterlevet.
44. Boks 2 beskriver, hvad Energistyrelsen i en konkret overdragelsessag lagde til
grund for vurderingerne af den finansielle kapacitet hos det overtagende selskab.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0025.png
18
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
Boks 2
Eksempel på Energistyrelsens vurdering af den finansielle
kapacitet hos det overtagende selskab
I en konkret overdragelsessag var den finansielle kapacitet hos det overtagende olie-
og gasselskab i udgangspunktet ikke tilstrækkelig til at købe de pågældende licensret-
tigheder.
For at fremvise tilstrækkelig købekraft til at overtage de pågældende licensrettigheder
havde selskabet derfor indhentet bankgarantier for hovedparten af købssummen. Der-
udover fremlagde selskabet en forretningsplan, som selskabet ville iværksætte, hvis
overdragelsen blev godkendt. Forretningsplanen skulle bevise, at den fremadrettede fi-
nansielle kapacitet i selskabet ville være tilstrækkelig til at varetage de økonomiske for-
pligtelser i licensen.
Konsulenten vurderede i sin rapport til Energistyrelsen om den finansielle kapacitet i sel-
skabet, at antagelserne bag selskabets forretningsplan var rimelige, og at selskabets fi-
nansielle kapacitet ville være tilstrækkeligt robust over for eksterne chok, fx et mærkbart
fald i oliepriserne. Konsulenten vurderede også, at selskabet ville have gode muligheder
for at skaffe yderligere likviditet til selskabet, hvis der fremadrettet blev behov for det.
På baggrund af konsulentens vurdering lagde Energistyrelsen til grund for sin afgørelse,
at det overtagende selskabs finansielle kapacitet samlet set var tilstrækkelig til bl.a.:
at drive aktivet
at leve op til forpligtelserne i de pågældende licenser
at finansiere selskabets økonomiske forpligtelser i forbindelse med afviklingen af an-
læggene, når licensen ophørte.
Derudover lagde Energistyrelsen til grund, at hovedindehaveren af den pågældende li-
cens havde stillet finansielle garantier for hele licensen. Det betød, at der allerede var
hæftelse for omkostninger, som de øvrige indehavere af licensen ikke ville kunne afhol-
de, før staten kunne pådrages en økonomisk byrde. Styrelsen krævede som vilkår for
godkendelsen, at det afgivende selskab skulle hæfte subsidiært for de overdragede fi-
nansielle forpligtelser.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
45. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager viser videre, at de konkrete vilkår
for sikkerhedsstillelse og subsidiær hæftelse var genstand for nøje drøftelser mellem
Energistyrelsen og de pågældende selskaber forud for styrelsens afgørelse. I én sag
ønskede det afgivende selskab fx ikke at lade koncernens moderselskab hæfte subsi-
diært i overensstemmelse med Energistyrelsens indledende krav. Efter rådføring med
Kammeradvokaten accepterede Energistyrelsen en alternativ model for subsidiær
hæftelse, som ifølge styrelsen ikke ville øge statens risiko i licensen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0026.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
19
46. I forhold til overdragelsen af Shells licensrettigheder i DUC til Noreco viser boks 3
et eksempel på et finansielt forhold, som ikke tages i betragtning, når Energistyrelsen
behandler en sag om godkendelse af en licensoverdragelse.
Boks 3
Norecos udnyttelse af et skattemæssigt underskud
Forud for overdragelsen af Shells licensrettigheder i DUC til Noreco havde Noreco et
skattemæssigt underskud til en værdi af ca. 2,5 mia. kr., jf. selskabets offentliggjorte regn-
skaber. Dette fremgår af et notat fra februar 2019, hvori Skatteministeriet orienterede
forligspartierne bag Nordsøaftalen fra 2017 om de skattemæssige konsekvenser af en
eventuel overdragelse af Shells rettigheder til Noreco.
I notatet redegjorde Skatteministeriet også for, hvordan Noreco i overensstemmelse
med de gældende skatteregler ville kunne udnytte sine eksisterende underskud til at
nedbringe den skattepligtige indkomst fra aktiviteterne i DUC, hvis selskabet overtog
Shells rettigheder. Hvorvidt det skattemæssige underskud helt eller delvist ville kunne
udnyttes, afhang af, hvordan Noreco ville indrette sig efter en eventuel godkendelse af
overdragelsen.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet og Energistyrelsen.
Det fremgår af boks 3, at Noreco lovligt ville få mulighed for at udnytte et skattemæs-
sigt underskud på ca. 2,5 mia. kr. ved at købe Shells licensrettigheder i DUC. Energisty-
relsen har oplyst, at styrelsen var fuldt ud opmærksom på, at Noreco med overtagel-
sen af Shells rettigheder ville opnå denne mulighed. Styrelsen har også oplyst, at sty-
relsen ikke finder, at der er lovhjemmel til at lægge skattemæssige forhold til grund,
når styrelsen skal træffe afgørelse om at godkende en overdragelse. Rigsrevisionen
er enig i Energistyrelsens betragtning.
Samfundets indsigt i og gavn af den udøvede virksomhed
47. Ud over at sikre den tekniske og finansielle kapacitet skal Energistyrelsen også
sikre, at rettighedshaveren kan udøve virksomheden, så samfundet har mest mulig
indsigt i og gavn af denne.
Vores gennemgang af materialet i de 4 overdragelsessager viser, at Energistyrelsen
ikke har forholdt sig til eller omtalt dette forhold. Gennemgangen viser også, at forhol-
det hverken er beskrevet i vejledninger eller interne retningslinjer.
Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen indirekte forholder sig til dette, i forbindelse
med at styrelsen vurderer den tekniske og finansielle kapacitet. Derudover lægger
styrelsen til grund, at lovkravet om, at samfundet skal have mest mulig indsigt i og
gavn af den måde, som rettighedshaveren udøver virksomheden på, har et yderst be-
grænset selvstændigt retligt indhold.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
20
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
Resultater
Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med regler-
ne i undergrundsloven.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen i de 4 gennemgåede overdragelsessager sik-
rede sig, at selskaberne havde den fornødne tekniske og finansielle kapacitet. I de til-
fælde, hvor styrelsen vurderede, at enten den tekniske eller den finansielle kapacitet
ikke var tilstrækkelig, knyttede styrelsen vilkår til godkendelsen. Fx stillede styrelsen
krav om finansielle garantier fra begge parter i de 3 største overdragelsessager.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens sagsbehandling beror på en konkret vurde-
ring fra sag til sag. Styrelsen har ikke interne retningslinjer e.l., som sætter rammer for,
hvordan styrelsen skal foretage vurderinger af den tekniske og finansielle kapacitet,
og hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.
2.2. Energistyrelsens grundlag for at godkende over-
dragelsen af kompensationsaftalen
48. Staten og Mærsk indgik i 2003 en kompensationsaftale, da parterne aftalte at for-
længe eneretsbevillingen frem til 2042. Da Energistyrelsen godkendte Mærsks over-
dragelse af eneretsbevillingen til Total i 2018, godkendte styrelsen også, at kompen-
sationsaftalen blev overdraget.
49. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen havde tilvejebragt et grundlag for at vurde-
re, om staten var forpligtet til at godkende, at kompensationsaftalen blev overdraget
sammen med eneretsbevillingen. Vi har desuden undersøgt, hvilke skattemæssige
konsekvenser det har haft, at kompensationsaftalen blev overdraget.
Det juridiske grundlag for at overdrage kompensationsaftalen
50. Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen 2 gange med bistand fra Kammeradvoka-
ten har fået foretaget en juridisk vurdering af, om kompensationsaftalen kunne med-
overdrages i forbindelse med en overdragelse af eneretsbevillingen.
51. I energi-, forsynings- og klimaministerens svar på Energi-, Forsynings- og Klimaud-
valgets spørgsmål nr. 196 af 11. april 2018 redegjorde Kammeradvokaten for, hvorfor
der ikke var nogen modsætning mellem de 2 vurderinger, selv om udfaldet af dem var
forskelligt. Kammeradvokaten bemærkede, at forskellen var, at Kammeradvokaten i
den første vurdering kun tog stilling til, om overdragelse af kompensationsaftalen kræ-
vede statens godkendelse, men ikke foretog nogen nærmere undersøgelse af, under
hvilke nærmere omstændigheder staten retligt kunne afvise at godkende overdragel-
sen af kompensationsaftalen. Dette undersøgte Kammeradvokaten først i forbindelse
med den anden vurdering, hvor omstændighederne for den konkrete overdragelses-
sag kunne inddrages.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0028.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
21
52. I september 2016 blev Energistyrelsen første gang bekendt med Mærsks overve-
jelser om at overdrage eneretsbevillingen. Det var på daværende tidspunkt styrelsens
interne vurdering, at overdragelsen af eneretsbevillingen til en ekstern part uden for
DUC både skulle godkendes efter reglerne i aftalen og bekendtgørelsen om enerets-
bevillingen og efter reglerne i undergrundsloven, uanset om der var tale om en direkte
eller en indirekte overdragelse. Styrelsen vurderede også, at der efter en konkret vur-
dering ville kunne stilles vilkår for godkendelsen, hvis saglige hensyn talte for det. Sty-
relsen forholdt sig ikke til, om kompensationsaftalen skulle anses for at være en del af
eneretsbevillingen.
53. I oktober 2016 kontaktede Energistyrelsen Kammeradvokaten for at få hjælp til
besvarelsen af et folketingsspørgsmål. Styrelsen ønskede en juridisk afklaring af, om
kompensationsaftalen stadig ville være gældende for den modtagende part, hvis ene-
retsbevillingen blev overdraget til en tredjepart uden for DUC. Boks 4 viser et uddrag
af Kammeradvokatens svar til Energistyrelsen.
Dokumenter, der lå til
grund for Kammeradvo-
katens første juridiske
vurdering
Følgende dokumenter lå ifølge
Kammeradvokaten til grund
for den første vurdering af det
juridiske grundlag for at over-
drage kompensationsaftalen:
den originale bekendtgørel-
Boks 4
Kammeradvokatens første vurdering af grundlaget for at over-
drage kompensationsaftalen
”Er der en pligt til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen?
Den del af Nordsøaftalen, som vedrører kompensationsaftalen, er som anført ikke ind-
gået på offentligretligt grundlag, men med hjemmel i statens almindelige adgang til at
indgå aftaler med henblik på at varetage statens økonomiske interesser. Der er tale om
en privatretlig aftale, som er indgået mellem staten på den ene side og bevillingshaver-
ne på den anden side.
En eventuel overførsel af eneretsbevillingen til en tredjepart uden for DUC, som sker ef-
ter reglerne i § 13 i [bekendtgørelsen om eneretsbevillingen], medfører derfor efter vores
opfattelse ikke, at en ny erhverver uden videre kan indtræde i den del af Nordsøaftalen,
som vedrører kompensationsaftalen. Undergrundsloven forudsætter ikke, at en bevilling
skal suppleres af én eller flere aftaler med bevillingshaverne. Der er således ikke en pligt
for staten til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen.”
Kilde:
E-mail fra Kammeradvokaten til Energistyrelsen den 10. oktober 2016.
se om eneretsbevillingen fra
den 8. juli 1962
protokollen til eneretsbevil-
lingen fra den 16. juli 1962
§ 4, stk. 1, i 1950-udgaven
og § 29 og § 40 i 1981-udga-
ven af undergrundsloven
Nordsøaftalen og kompen-
sationsaftalen fra 2003
Økonomi- og Erhvervsmini-
steriets notat af 17. decem-
ber 2003 om kompensa-
tionsbestemmelsen i afta-
len mellem A.P. Møller –
Mærsk og staten om for-
længelse af eneretsbevillin-
gen i Nordsøen.
Det fremgår af boks 4, at Kammeradvokaten vurderede, at en ny overtager af enerets-
bevillingen ikke uden videre kunne træde ind i den del af aftalen, som vedrørte kom-
pensationsaftalen. Kammeradvokaten lagde til grund, at undergrundsloven ikke forud-
satte, at en licensbevilling blev suppleret med én eller flere aftaler med bevillingsha-
verne, og at staten derfor ikke var forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med
eneretsbevillingen.
54. Kammeradvokatens vurdering blev lagt til grund for energi-, forsynings- og klima-
ministerens besvarelse af Energi-, Forsynings- og Klimaudvalgets spørgsmål nr. 72 af
21. november 2016, hvori ministeren oplyste, at en overførsel af bevillingen til ét eller
flere selskaber uden for Mærsk-koncernen ville kræve ministerens samtykke, og at
det ville bero på forhandlinger om vilkårene for ministerens samtykke, om kompensa-
tionsaftalen kunne overtages som en del af vilkårene for overførslen.
Alle dokumenterne er offent-
ligt tilgængelige, og flere af
dem blev sendt til Folketingets
Energi-, Forsynings- og Klima-
udvalg i oktober 2016 som
svar på et udvalgsspørgsmål.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
22
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder
Dokumenter, der lå til
grund for Kammeradvo-
katens anden juridiske
vurdering
I et skriftligt ministersvar på et
samrådsspørgsmål redegjorde
Kammeradvokaten i februar
2018 for, at vurderingen base-
rede sig på de samme kilder
som ved den første vurdering
og på forslag til folketingsbe-
slutning om indgåelse af Nord-
søaftalen (beslutningsforslag
nr. 7/2003/1). Derudover ba-
serede vurderingen sig på den
konkrete overdragelsesan-
modning fra Mærsk til Energi-
styrelsen fra september 2017.
55. I september 2017 anmodede Mærsk Energistyrelsen om at godkende den indirek-
te overdragelse af eneretsbevillingen til Total, da Total købte selskabet Mærsk Olie og
Gas A/S af Mærsk-koncernen. Energistyrelsen bad Kammeradvokaten om at afklare
en række juridiske spørgsmål om den konkret overdragelse. I den forbindelse tog Kam-
meradvokaten stilling til det juridiske grundlag for at overdrage kompensationsaftalen
på baggrund af den konkrete sag.
Kammeradvokaten vurderede, at der ikke konkret var en retlig mulighed for at nægte
at medoverdrage kompensationsaftalen. Kammeradvokaten baserede sin vurdering
på, at kompensationsaftalen var en afgørende forudsætning for at indgå aftalen om at
forlænge eneretsbevillingen i 2003, og at kompensationsaftalen dermed var en inte-
greret del af forlængelsen af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten lagde også vægt
på, at der i henhold til undergrundslovens bestemmelser ikke kunne stilles bebyrdende
vilkår til godkendelsen af en overdragelse, uden at der var tungtvejende saglige grun-
de til det. Kammeradvokaten fandt ikke, at der var sådanne tungtvejende saglige grun-
de til stede i den konkrete sag. Endelig vurderede Kammeradvokaten, at selv hvis det
var en retlig mulighed ikke at medoverdrage kompensationsaftalen, ville det i så fald
rejse alvorlig tvivl om, hvorvidt dette ville være et ekspropriativt indgreb, som ville ud-
løse et erstatningskrav mod staten.
56. Kammeradvokatens vurdering på baggrund af den konkrete overdragelsessag
blev lagt til grund for energi-, forsynings- og klimaministerens besvarelse af Energi-,
Forsynings- og Klimaudvalgets spørgsmål nr. 70 af 3. januar 2018 og for ministerens
indstilling til regeringens Økonomiudvalg i februar 2018 om at godkende medoverdra-
gelsen af kompensationsaftalen. I begge tilfælde fremgik det, at det var Kammeradvo-
katens klare anbefaling, at kompensationsaftalen skulle medoverdrages.
57. Vores gennemgang af overdragelsessagen viser, at der ikke foreligger noget skrift-
ligt kommissorium e.l., som beskriver indholdet af den opgave, som Energistyrelsen
bestilte Kammeradvokaten til at udføre i forhold til Mærsks overdragelse af enerets-
bevillingen til Total. Derudover foreligger der sparsom dokumentation for Energisty-
relsens dialog med Kammeradvokaten om vurderingen. Det er Rigsrevisionens opfat-
telse, at det i sådanne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt
kommissorium for det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.
De skattemæssige konsekvenser af at overdrage kompensationsaftalen
58. Ifølge kompensationsaftalen kan selskaberne i DUC kræve kompensation, hvis nye
eller ændrede regler forringer selskabernes økonomiske stilling. Selskaberne i DUC
har dog kun ret til kompensation, hvis de nye eller ændrede regler specifikt er møntet
på producenter af kulbrinter på dansk område, fx hvis kulbrinteskattesatsen forhøjes.
Generelle og ikke-diskriminerende ændringer af love og regler giver således ikke ret
til kompensation. Den samlede kompensation kan maksimalt udgøre den nettofordel,
som staten opnår ved at indføre de strammere regler, idet formålet med kompensatio-
nen er, at selskaberne i DUC bliver stillet på samme måde økonomisk, som hvis regler-
ne ikke var vedtaget.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |
23
59. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet har oplyst, at der ik-
ke, siden Mærsk overdrog rettighederne i Nordsøen til Total i 2018, har været ændrin-
ger i love eller regler, som specifikt har stillet de kulbrinteproducerende selskaber i
den danske del af Nordsøen økonomisk dårligere. Derfor har der heller ikke hverken
været stillet eller accepteret krav om kompensation i henhold til kompensationsafta-
len. På den baggrund har godkendelsen af overdragelsen af kompensationsaftalen til
Total endnu ikke haft nogen skattemæssige konsekvenser.
Hvis Folketinget vedtager eller ændrer love eller regler, som specifikt vil stille de rettig-
hedshavende selskaber i den danske del af Nordsøen økonomisk dårligere, vil selska-
berne i DUC – modsat andre rettighedshavere – kunne kræve kompensation herfor.
Resultater
Energistyrelsen tilvejebragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forplig-
tet til at godkende, at kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med enerets-
bevillingen.
Undersøgelsen viser, at Kammeradvokaten 2 gange bistod Energistyrelsen med en ju-
ridisk vurdering af, om kompensationsaftalen kunne overdrages ved en overdragelse
af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede første gang i efteråret 2016, at en
ny overtager af eneretsbevillingen ikke uden videre kunne få medoverdraget kompen-
sationsaftalen. Kammeradvokaten lagde til grund, at undergrundsloven ikke forudsat-
te, at andre aftaler med bevillingshavere fulgte med bevillingen. Derfor var staten ikke
forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen.
Kammeradvokaten vurderede anden gang i vinteren 2017/2018 i forbindelse med den
konkrete sag om overdragelse af eneretsbevillingen fra Mærsk til Total, at det ikke var
en retlig mulighed at nægte at godkende overdragelsen af kompensationsaftalen, idet
kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen. Det skyldtes ifølge
Kammeradvokaten, at kompensationsaftalen var en afgørende forudsætning for, at af-
talen fra 2003 om at forlænge eneretsbevillingen blev indgået mellem Mærsk og sta-
ten. Det ville således kræve tungtvejende saglige grunde at stille et så bebyrdende vil-
kår til godkendelsen af en overdragelse. Kammeradvokaten fandt ikke, at sådanne
tungtvejende saglige grunde var til stede. Endelig vurderede Kammeradvokaten, at
selv hvis det var en retlig mulighed ikke at medoverdrage kompensationsaftalen, ville
det i så fald rejse alvorlig tvivl om, hvorvidt dette ville være et ekspropriativt indgreb,
som ville udløse et erstatningskrav mod staten.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens dialog med Kammeradvokaten om den an-
den vurdering er sparsomt dokumenteret. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det i
sådanne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt kommisso-
rium for det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.
Undersøgelsen viser, at der endnu ikke har været nogen skattemæssige konsekven-
ser af, at kompensationsaftalen blev medoverdraget til Total. Det skyldes, at der ikke
har været ændret i love eller regler, som specifikt har stillet rettighedshaverne i Nord-
søen økonomiske dårligere, siden Total overtog eneretsbevillingen. Derfor har der ik-
ke været grundlag for at søge om kompensation.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0031.png
24
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
3. Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets
tilsyn med anvendelsen af
undergrunden i Nordsøen
Delkonklusion
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-
vendelse af undergrunden i Nordsøen har ikke været tilfredsstillende.
Energistyrelsen følger ikke i tilstrækkelig grad op på, om rettighedshaverne efterlever
de vilkår, som styrelsen har stillet til deres aktiviteter i Nordsøen.
Rigsrevisionens kortlægning viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 under-
søgte felter ikke foreligger dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om
vilkårene er efterlevet. For yderligere 6 % af de fastsatte vilkår er det på baggrund af
dokumentationen uklart, om styrelsen har fulgt op på vilkårene. Undersøgelsen viser,
at Energistyrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Styrelsen har for ingen af
de 5 felter en samlet liste over gældende vilkår. Når styrelsen ikke har en samlet liste
over vilkår på feltniveau, er der en risiko for, at styrelsen ikke har det fulde overblik
over vilkår, og at tilsynet ikke dækker alle gældende vilkår.
Energistyrelsen har ikke planlagt et dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktivite-
ter før 2019, og efterfølgende har styrelsen ikke i tilstrækkelig grad dokumenteret, at
styrelsen har udført de planlagte tilsynsaktiviteter.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen først i 2018 udarbejdede en strategi for tilsy-
net med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen. Affødt af strategien har styrelsen
siden 2019 udarbejdet tilsynsplaner for hvert enkelt felt baseret på en vurdering af ri-
siko og væsentlighed. For 3 af de 5 felter har styrelsen ikke udvalgt overholdelse af vil-
kår som fokusområde i tilsynsplanerne.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter på
de 5 felter i 2019 og 2020 ikke kan dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er udført. Det-
te svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0032.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
25
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke gennemfører en dokumenteret årlig op-
samling på tilsynet med de enkelte felter. Det giver en risiko for, at viden fra de gen-
nemførte tilsynsaktiviteter ikke bliver taget i betragtning i planlægningen af tilsynet
for de efterfølgende år.
60. Dette kapitel handler om, hvorvidt Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn
med rettighedshavernes anvendelse af undergrunden i Nordsøen har været tilfreds-
stillende. Energistyrelsen skal planlægge og udføre et tilsyn, som sikrer, at rettigheds-
haverne overholder undergrundsloven.
61. Når Energistyrelsen træffer afgørelser om fx godkendelse af udbygningsplaner, kan
styrelsen vælge at fastsætte vilkår, som rettighedshaveren skal efterleve som en be-
tingelse for godkendelsen.
62. Energistyrelsen skal føre tilsyn med, at undergrundslovens regler og vilkår, der er
udfærdiget i medfør af loven, overholdes. Af lovbemærkningerne til undergrundsloven
fremgår følgende:
”Tilsynets opgave er nøje at følge rettighedshavernes aktiviteter for
derved at sikre, at såvel forundersøgelser som efterforskning og indvinding tilrettelæg-
ges og gennemføres i overensstemmelse med samfundets interesser. Det vil herun-
der blive påset, at vilkår og bestemmelser knyttet til de enkelte tilladelser overholdes
af rettighedshavere”.
63. For at undersøge, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har ført et tilfreds-
stillende tilsyn, har vi først undersøgt, om Energistyrelsen følger op på vilkår og heri-
gennem påser, at vilkårene overholdes. Dernæst har vi undersøgt, om Energistyrelsen
følger rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen ved at planlægge og udføre tilsynsak-
tiviteter.
64. Vi har gennemgået Energistyrelsens vejledning til udarbejdelse af tilsynsstrategi
og styrelsens tilsynsstrategi, der ligger til grund for tilsynet. Vi har også gennemgået
styrelsens tilsynsmateriale for perioden 2016-2020 for 5 felter i Nordsøen. Udvælgel-
seskriterierne er uddybet i bilag 2.
3.1. Energistyrelsens opfølgning på vilkår
65. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen følger op på, om rettighedshaverne efterle-
ver de vilkår, som styrelsen har stillet i forbindelse med tildeling af licenser og efter-
følgende tilladelser til aktiviteter i Nordsøen. Rigsrevisionen finder det afgørende for
Energistyrelsens tilsyn, at styrelsen har et overblik over, hvilke vilkår der er stillet til
rettighedshaverne på hvert olie- og gasfelt. Det er vigtigt, at Energistyrelsen følger op
på, om vilkår efterleves, idet licenser og tilladelser ellers kan tilbagekaldes, da de er
givet under forudsætning af, at vilkårene efterleves.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0033.png
26
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
66. Vilkårene for en tilladelse kan være meget forskellige. Vilkårene kan være gæl-
dende for hele eller dele af licensperioden, de kan være af tung teknisk karakter og
have korte eller lange tidsfrister. Et vilkår kan fx være, at operatøren skal udarbejde
en afviklingsplan, eller at selskaberne inden for en bestemt frist skal fremsende en
vurdering af områdets produktionsegenskaber. Boks 5 viser 3 eksempler på vilkår.
Boks 5
Eksempler på vilkår
Vilkår stillet i godkendelse af plan for fuld genopbygning af anlæg
Der skal foreligge en planlagt strategi for brøndarbejde under konstruktionsperioden i
tilfælde af akut opståede fejl, der kan resultere i mistet brøndintegritet og/eller muligt
udslip til miljøet.
Vilkår stillet i boregodkendelse
Færdiggørelse af brønden må ikke påbegyndes, før retningslinjerne for færdiggørelsen
er fremsendt til Energistyrelsen.
Vilkår stillet i forlængelse af tilladelse til efterforskning og indvinding af kulbrinter
med henblik på indvinding
Der skal i den månedlige Asset Report fremadrettet indgå afrapportering om projektets
fremgang.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
Overblik over vilkår
67. Undergrundsområdet kan indeholde komplekse forhold, idet området har været
detaljeret reguleret siden 1962. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at der
er tale om komplekse forhold på grund af teknisk kompleksitet, fordi der er krav til højt
specialiseret viden og komplekse regelsæt, og fordi området er detaljeret reguleret.
De komplekse forhold betyder ifølge Energistyrelsen, at det er vanskeligt at få et over-
blik over alle relevante regler, rammer og vilkår for de enkelte aktiviteter på olie- og
gasfelterne. Der er derfor en risiko for, at rettighedshaverne ikke forstår eller har fuldt
overblik over deres forpligtelser og vilkår, hvilket medfører en risiko for manglende re-
geloverholdelse.
68. Udgangspunktet for, at Energistyrelsen kan følge op på rettighedshavernes forplig-
telser, er, at styrelsen har et overblik over, hvilke vilkår der gælder på de enkelte olie-
og gasfelter. Vores gennemgang viser, at styrelsen for ingen af de 5 udvalgte felter har
et samlet dokumenteret overblik over vilkår, fx en liste på feltniveau med gældende
vilkår.
69. Vores gennemgang og opgørelse af tilladelser givet i perioden 2016-2020 viser, at
der på de 5 felter tilsammen er stillet 84 vilkår. Vilkårene er kendetegnet ved, at Ener-
gistyrelsen i sine afgørelser til rettighedshaverne entydigt fremlægger vilkårene som
vilkår for afgørelsen og derfor også som en betingelse for afgørelsen. Gennemgangen
giver ikke et fuldstændigt billede af alle de gældende vilkår på de 5 felter. Det skyldes,
at vilkår kan gælde i en længere tidsperiode. I tilsynssagen for ét af de 5 felter omtales
fx et vilkår, som gælder tilbage fra 1993. Da vi kun har gennemgået materiale for peri-
oden 2016-2020, er der risiko for, at vi ikke har identificeret alle gældende vilkår.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0034.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
27
Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at se på, hvordan der kan sikres
et mere lettilgængeligt overblik over opfølgning på vilkår.
70. Vi har opdelt de 84 vilkår i 4 overordnede typer af vilkår. Typen af vilkår siger ikke
noget om indholdet af vilkårene, men typen henviser til, hvordan Energistyrelsen kan
følge op på vilkårene. De 4 overordnede typer af vilkår er:
Vilkår med dokumentationskrav
er karakteriseret ved at være vilkår med krav
om (en konkret) handling og dokumentation herfor. For denne type vilkår er der
som hovedregel også fastsat en tidsfrist for overholdelse af vilkåret.
Scenarieafhængige vilkår
er karakteriseret ved, at vilkåret kun træder i kraft, hvis
en bestemt situation opstår. Det kan fx være et vilkår, hvor det fremgår, at Energi-
styrelsen skal godkende begrundelsen for, at en rettighedshaver vil ændre udførel-
sen af et allerede godkendt program.
Vilkår uden dokumentationskrav
er karakteriseret ved, at Energistyrelsen har
stillet krav om handling, men ikke stiller krav om, at rettighedshaverne skal frem-
sende dokumentation for, at vilkåret efterleves.
Vilkår med fremtidig frist
er karakteriseret ved, at fristen til overholdelse af vil-
kåret ligger efter 2020.
Figur 4 viser, hvordan de 84 vilkår er fordelt på typer.
Figur 4
Vilkår fordelt på typer
Vilkår med
fremtidig frist
27 %
Vilkår med
dokumentationskrav
32 %
Vilkår uden
dokumentationskrav
16 %
Scenarieafhængige
vilkår
25 %
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsmateriale.
Det fremgår af figur 4, at 27 % af vilkårene, svarende til 23 af de 84 vilkår, har en frem-
tidig frist, og Energistyrelsen skal derfor ikke følge op på dem endnu. Det betyder, at
styrelsen skal påse, at 61 vilkår efterleves. Det fremgår desuden af figuren, at 25 % af
vilkårene er scenarieafhængige, og at 16 % af vilkårene ikke har krav om dokumenta-
tion.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0035.png
28
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
71. Energistyrelsen har oplyst, at når styrelsen fører tilsyn med vilkår, som er scena-
rieafhængige, og vilkår uden dokumentationskrav, følger styrelsen med i, om den sce-
narieafhængige situation opstår, fx gennem styrelsens deltagelse i møder med ope-
ratøren og ved gennemgang af månedsrapporter, borerapporter, årsrapporter mv.
Energistyrelsens tilsyn med scenarieafhængige vilkår og vilkår uden dokumentations-
krav betyder i praksis, at styrelsen i lidt over 40 % af vilkårene har ansvaret for at føl-
ge med i, om rettighedshaverne efterlever vilkårene. Energistyrelsen har derfor ved
disse typer vilkår ansvaret for at kræve dokumentation. Styrelsen er forpligtet til at på-
se, at vilkårene er efterlevet, selv om styrelsen i vilkårene ikke stiller krav om, at rettig-
hedshaverne skal reagere, når et scenarie opstår, eller stiller krav om, at rettigheds-
haverne skal sende dokumentation.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at tilsynet med scenarieafhængige vilkår og vilkår
uden dokumentationskrav er afhængigt af, at Energistyrelsen anmoder om dokumen-
tation og på den baggrund vurderer, om vilkårene efterleves af rettighedshaverne.
Dokumentation for opfølgning på vilkår
72. Energistyrelsen skal påse, at vilkår overholdes, og det betyder, at styrelsen som
en del af tilsynsarbejdet skal redegøre for opfølgningen på, om rettighedshaverne
overholder de vilkår, som styrelsen har stillet.
73. Figur 5 viser opgørelsen af, hvor mange vilkår Energistyrelsen har fulgt op på i sit
tilsyn. I opgørelsen indgår de 23 vilkår med fremtidige frister ikke.
Figur 5
Energistyrelsens opfølgning på vilkår i perioden 2016-2020
43 %
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
6%
50 %
60 %
51 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Vilkår, der er fulgt op på
Vilkår, der er delvist fulgt op på
Vilkår, der ikke er fulgt op på
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsmateriale.
Det fremgår af figur 5, at Energistyrelsen ikke har fulgt op på 51 % af de vilkår, som sty-
relsen har stillet til aktiviteterne på de 5 undersøgte felter i perioden 2016-2020. 6 %
af de fastsatte vilkår har styrelsen delvist fulgt op på. At styrelsen delvist har fulgt op
på vilkår, betyder, at de relevante oplysninger til at vurdere overholdelsen af vilkåret
ligger på sagen, men at der ikke er dokumentation for, at styrelsen har behandlet og
gennemgået oplysningerne. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at
se på, hvordan der kan sikres en mere sikker dokumentationspraksis.
Energistyrelsen har oplyst, at der er en række vilkår, som ikke bør ses som egentlige
vilkår, men i stedet er tænkt som serviceinformation til rettighedshaverne. Styrelsen
har oplyst, at 23 ud af 61 vilkår er tænkt som serviceinformationer.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0036.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
29
Vores gennemgang har vist, at Energistyrelsen fx har sat et vilkår på ét af de 5 felter
om, at rettighedshaveren skal planlægge og gennemføre et fremsendt arbejdspro-
gram. Styrelsen har efterfølgende oplyst, at der ikke er tale om et vilkår. Rigsrevisio-
nen bemærker, at vilkår er bebyrdende for rettighedshaverne, når de fastsættes i for-
bindelse med en tilladelse. Derfor vil det ikke være lovligt at karakterisere noget som
et vilkår, hvis det ikke er et vilkår. I vores gennemgang af Energistyrelsens afgørelser
og tilsynssager fremgår det ingen steder, at der for nogle vilkår i givet fald kun skulle
være tale om serviceinformationer.
Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen overvejer en ny praksis, hvor serviceinforma-
tioner ikke fremadrettet fremgår som egentlige vilkår i afgørelser, så der ikke opstår
tvivl om, hvad der er et vilkår, og hvad der blot er til information.
74. Vores gennemgang af Energistyrelsens tilsyn med vilkår viser også, at når styrel-
sen modtager datasæt og tekniske statusrapporter, er det sjældent, at styrelsen i til-
synssagen samler op på, hvordan det fremsendte materiale anvendes i styrelsens til-
syn med vilkår, eller om materialet afføder, at et vilkår er efterlevet og derfor kan luk-
kes. Boks 6 viser et eksempel på dette.
Boks 6
Eksempel på manglende behandling af modtaget tilsyns
materiale
I tilsynssagen for ét af de 5 undersøgte felter modtog Energistyrelsen tekniske rappor-
ter i april og december 2016, ugentlige produktionsrapporter og mødemateriale fra ope-
rationskomitémøder og tekniske komitémøder i 2017, en risiko- og evalueringsanalyse i
2018 og materiale fra et operationskomitémøde i 2019. På tilsynssagen er der ikke oplys-
ninger om, hvorvidt styrelsen har forholdt sig til materialet, og det fremgår derfor ikke
klart, om materialet er sagsbehandlet.
Energistyrelsen har oplyst, at når styrelsen udarbejder afgørelser, tager styrelsen også
stilling til materiale, som styrelsen har modtaget i tilsynet, fx tekniske rapporter og møde-
materiale.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Energistyrelsen.
Energistyrelsens reaktion i forbindelse med opfølgning på vilkår
75. Undergrundsloven giver Energistyrelsen mulighed for at udstede påbud over for
rettighedshavere, der ikke efterlever fastsatte vilkår. Styrelsen kan give påbud om fx
at stoppe forundersøgelser og efterforsknings-, indvindings- og afviklingsaktiviteter,
til rettighedshaverne har efterlevet styrelsens vilkår. Det fremgår af Energistyrelsens
tilsynsstrategi, at styrelsen i udgangspunktet anvender mundtlig eller skriftlig vejled-
ning af rettighedshaverne ved mindre overtrædelser. Ved mere alvorlige eller gentag-
ne overtrædelser af undergrundsloven giver loven Energistyrelsen hjemmel til at give
bøder og fængselsstraf på op til 4 måneder ved manglende efterlevelse af påbud. Der-
udover kan styrelsen også delvist eller helt tilbagekalde tilladelser, som rettighedsha-
verne tidligere har fået. Styrelsen har dog oplyst, at disse alvorlige sanktioner sjæl-
dent er relevante.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0037.png
30
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
76. Vores gennemgang af tilsynssager for de 5 undersøgte felter viser, at Energistyrel-
sen i flere tilfælde gør brug af vejledning og korte tidsfrister, når rettighedshaverne ik-
ke kan nå at efterleve vilkår inden for fristen. Når styrelsen beder om uddybende for-
klaringer og materiale i forbindelse med opfølgningen, gør styrelsen også brug af korte
tidsfrister. Fx modtog styrelsen et statusbrev vedrørende ét af de 5 felter i starten af
2019, hvortil styrelsen svarede, at operatøren skulle fremsende en opdateret tidsplan
inden udgangen af 2. kvartal 2019. Operatøren fremsendte efterfølgende tidsplanen
inden for fristen. Energistyrelsen skrev på baggrund af den fremsendte tidsplan, at sty-
relsen var bekymret for de fortsatte forsinkelser i projektet og perspektiverne for pro-
jektets fremtid. Styrelsen anmodede derfor operatøren om at fremsende en detaljeret
tidsplan og resurseplan i starten af 2. kvartal 2020. Styrelsen modtog den detaljerede
tidsplan og resurseplan inden for den fastsatte frist.
77. Gennemgangen af tilsynet med 5 felter viser et billede af, at Energistyrelsen udsæt-
ter fristerne og i flere tilfælde gentager udsættelsen, når der er manglende fremdrift
på felterne.
Energistyrelsen har i sine afgørelser begrundet fristudsættelserne, men vi kan ikke
vurdere, om udsættelserne er fagligt velbegrundede, og vores gennemgang viser kun
et billede af styrelsens opfølgning på vilkår og frister. Boks 7 viser eksempler på ud-
sættelse af frister.
Boks 7
Udsættelse af frister på 2 af de 5 felter
Felt 1
Energistyrelsen godkendte i 2000 en plan for udbygning af et felt, og udbygningsarbej-
det er endnu ikke sat i gang. Styrelsen har siden 2000 givet en række udsættelser og har
senest godkendt en udsættelse til den 1. april 2020.
Energistyrelsen har oplyst, at prioriteringen af feltet er ændret flere gange i perioden, og
at udsættelserne er fagligt forsvarlige og proportionale.
Felt 2
Energistyrelsen har på et andet felt siden 2016 afventet en revideret plan for projektets
afslutning. Styrelsen godkendte i 2011 en udbygningstilladelse. Efter en delvis udførelse
af udbygningen godkendte styrelsen i 2016 en udsættelse af færdiggørelsen af udbygnin-
gen. I 2017 godkendte styrelsen en overdragelse af licensen til et nyt selskab. I 2018 skrev
styrelsen til det overtagende selskab, at styrelsen på baggrund af oplysninger fra selska-
bet var bekymret for projektets fremtid. I 2019 afholdt styrelsen et møde med selskabet,
hvor styrelsen igen udtrykte bekymring for den mangelfulde projektstyring, der udmøn-
tede sig i forsinkelser og gentagne udsættelser. Feltet er fortsat ikke færdigbygget og er
derfor ikke sat i drift endnu.
Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har hjemmel til at trække udbygningstilladel-
sen tilbage, da der er tale om en begunstigende forvaltningsakt. Derfor er tilsynets opga-
ve at presse på, så projektet ikke går i stå.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0038.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
31
78. Boks 8 viser et eksempel på Energistyrelsens opfølgning på overholdelse af vilkår
om den tekniske kapacitet, i forbindelse med at godkendelsen af en licensoverdragel-
se ikke var blevet efterlevet inden for tidsfristen.
Boks 8
Eksempel på opfølgning på vilkår om teknisk kapacitet
I en afgørelse om at godkende overdragelse af licensrettigheder fastsatte Energistyrel-
sen et vilkår om, at det overtagende selskab skulle udvide sin organisation i Danmark se-
nest 7 måneder efter godkendelsen. Da styrelsen efterfølgende fulgte op på, om vilkåret
var efterlevet, fandt styrelsen, at selskabet ikke havde udvidet organisationen som for-
udsat i styrelsens afgørelse. Selskabet argumenterede for, at selskabet var i stand til at
opfylde sine forpligtelser til den tekniske kapacitet med den eksisterende organisation.
14 måneder efter fristen for at efterleve vilkåret godkendte Energistyrelsen selskabets
niveau af teknisk kapacitet, selv om det var lavere end forudsat i godkendelsen af over-
dragelsen. Styrelsen lagde bl.a. til grund, at selskabets repræsentanter havde optrådt
fagligt kvalificerede og aktive på møder med styrelsen. Derudover bemærkede styrelsen
i sin afgørelse, at styrelsen som led i sit generelle tilsyn med selskabernes tekniske kapa-
citet ville påse, at det pågældende selskab fortsat havde tilstrækkelig teknisk kapacitet
til at opfylde sine forpligtelser.
Energistyrelsen har efterfølgende oplyst, at det var styrelsens konkrete vurdering, at det
reducerede niveau af teknisk kapacitet var tilstrækkeligt til at kunne følge, vurdere og
agere i de pågældende licenser, og at en fastholdelse af det oprindelige vilkår ikke ville
have været et proportionalt krav.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
På baggrund af vores gennemgang kan vi ikke vurdere, om Energistyrelsens reaktioner
i forbindelse med opfølgning på vilkår har været korrekte, da det er en fagfaglig vurde-
ring. Vi kan derfor kun konstatere, at styrelsen ikke har givet påbud om fx at stoppe
forundersøgelses-, efterforsknings-, indvindings- og afviklingsaktiviteter på de 5 felter,
til rettighedshaverne har efterlevet styrelsens regler og vilkår. Styrelsen har ligeledes
ikke givet bøder eller tilbagekaldt en tilladelse eller licens på de 5 felter.
Resultater
Energistyrelsen følger ikke i tilstrækkelig grad op på, om rettighedshaverne efterlever
de vilkår, som styrelsen har stillet til deres aktiviteter i Nordsøen.
Energistyrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Undersøgelsen viser, at
Energistyrelsen for ingen af de 5 undersøgte felter har en samlet liste over gældende
vilkår. Når Energistyrelsen ikke har en samlet liste over vilkår på feltniveau, er der en
risiko for, at styrelsen ikke har det fulde overblik over vilkår, og derfor også en risiko
for, at tilsynet ikke dækker alle gældende vilkår.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
32
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
Undersøgelsen viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 felter ikke foreligger
dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkårene er blevet efterle-
vet. For yderligere 6 % af de fastsatte vilkår er det på baggrund af dokumentationen
uklart, om styrelsen har fulgt op på vilkårene.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen har formuleret lidt over 40 % af sine vilkår, så
det i praksis er styrelsen, der har ansvaret for at indhente dokumentation for, at et vil-
kår er efterlevet. Det er således i særlig grad problematisk, at det i Energistyrelsens til-
synssager ikke altid fremgår, om styrelsen følger op på, om rettighedshavernes frem-
sendte materiale lever op til vilkårene.
3.2. Energistyrelsens tilsyn med rettighedshavernes
aktiviteter
79. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen fører et dækkende tilsyn med rettighedsha-
vernes aktiviteter. Det gør vi ved at se på, om Energistyrelsen har planlagt sine tilsyns-
aktiviteter på basis af en vurdering af risiko og væsentlighed, og om styrelsen efter-
følgende har gennemført og fulgt op på de planlagte tilsynsaktiviteter.
Rammen for planlægning af tilsynet
80. Energistyrelsen udrullede i november 2018 for første gang en strategi for tilsynet
med aktiviteterne i Nordsøen. Formålet med tilsynsstrategien er, at Energistyrelsen
skal prioritere tilsynet efter effekt, tilrettelægge tilsynet systematisk og gennemføre
tilsynet gennemsigtigt og produktivt. Tilsynsstrategien sætter rammen for, hvilke ri-
sici, metoder og sanktioner der er i tilsynet.
81. Tilsynsstrategien dækker 3 år, og Energistyrelsen udarbejder derudover årlige til-
synsplaner, som beskriver et 1-årigt aktivitetsforløb for tilsynet på de enkelte felter.
Tilsynsplaner
82. Energistyrelsen udarbejder årligt 2 typer af tilsynsplaner: en tilsynsplan for de en-
kelte olie- og gasfelter og en samlet plan for det finansielle tilsyn med rettighedshaver-
ne. I tilsynsplanerne for de enkelte felter er hovedvægten overordnet på tilsynet med
den tekniske kapacitet, og tilsynsplanerne behandler den finansielle kapacitet i min-
dre grad. Styrelsens plan for det finansielle tilsyn behandler kun rettighedshavernes
finansielle kapacitet.
I tilsynsplanerne for de enkelte felter står der grundlæggende informationer om feltet,
fx hvornår feltet blev fundet, og hvilken geologi der er på feltet. Tilsynsplanerne be-
skriver også status for feltet, det overordnede risikobillede, og hvilke fokusområder
der er udvalgt for det kommende tilsynsår. I planen for det finansielle tilsyn fremgår
der en række tilsynsaktiviteter fordelt på de enkelte rettighedshavere, fx gennemgang
af budget og gennemgang af regnskab. Energistyrelsen har oplyst, at der løbende ud-
veksles informationer mellem de ansvarlige sagsbehandlere for henholdsvis den tek-
niske og den finansielle kapacitet.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0040.png
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
33
83. Energistyrelsens tilsynsplaner for de enkelte olie- og gasfelter indeholder et ske-
ma, hvor den ansvarlige sagsbehandler kan opliste de planlagte tilsynsaktiviteter. Her
skal sagsbehandleren oplyse, hvilket fokusområde tilsynsaktiviteten berører. Styrel-
sens tilsynsplaner behandler de enkelte felter generelt, dvs. både rettighedshavernes
tekniske og finansielle kapacitet.
Når Energistyrelsen giver tilladelser, gælder de ofte for flere år, og informationer fra
tilsynet det ene år kan derfor være afgørende for tilsynet de efterfølgende år. For at
sikre, at tilsynet er dækkende, skal styrelsen derfor bruge viden fra tidligere års tilsyn
både i planlægningen og udførelsen af tilsynet.
84. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at styrelsen fra 2019 skal udarbe-
jde en årlig opsummering af styrelsens vurdering af udviklingen på de enkelte felter,
og at opsummeringen skal indgå i planlægningen af det næste års tilsynsaktiviteter.
Styrelsen skal hertil indsamle og dokumentere data på en systematisk måde, som un-
derstøtter anvendelsen af data over tid. Det betyder, at styrelsen skal have et doku-
menteret tilsyn, som er tilgængeligt for de feltansvarlige sagsbehandlere. Det betyder
også, at styrelsen skal følge op på, om tilsynsaktiviteter fra tidligere år er gennemført,
og om aktiviteterne skal forlænges til efterfølgende tilsynsår.
85. Vores gennemgang af Energistyrelsens tilsynsplaner viser, at der i 2018 blev ud-
arbejdet tilsynsplaner for 2 af de 5 undersøgte felter. Gennemgangen viser også, at
styrelsen har udarbejdet tilsynsplaner for alle 5 felter fra og med 2019.
Fokusområder i tilsynsplanerne
86. For at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af undergrunden har Energistyrelsen
identificeret 14 fokusområder, som skal inddrages og vurderes i styrelsens tilsyn, jf.
boks 9.
Boks 9
Fokusområder i Energistyrelsens tilsynsplaner
Fiskalt tilsyn
Fremdriftstilsyn
Tilsyn med rettighedshavernes tekniske kapacitet
Tilsyn med rettighedshavernes vurderingsforudsætninger
Tilsyn med resurse-/reservekortlægning og prognoser
Tilsyn med rettighedshavernes finansielle forhold
Tilsyn med afvikling
Tilsyn med tredjepartsadgang til infrastruktur
Tilsyn med overholdelse af vilkår i tilladelser og godkendelser
Tilsyn med optimeret produktion og energieffektivitet
Tilsyn med produktionsfremmende tiltag
Tilsyn med feltudvikling
Tilsyn med udvikling af tillægspotentialer
Vejledning og dialog om regelsættet efter behov.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsstrategi.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0041.png
34
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
Det fremgår af boks 9, at ét af de fokusområder, som Energistyrelsen skal vurdere, er,
om der er behov for fokus på tilsyn med overholdelse af vilkår. Vi har undersøgt, hvor
mange af tilsynsplanerne for 2019, 2020 og 2021 på de 5 felter der behandler overhol-
delse af vilkår som fokusområde.
Vores gennemgang viser, at overholdelse af vilkår ikke er udvalgt som fokusområde i
nogen af tilsynsplanerne for 3 af de 5 felter. Gennemgangen viser også, at overholdel-
se af vilkår er udvalgt som fokusområde i tilsynsplanerne for de 2 sidste felter, nemlig
i 2019 for det ene felt og i 2019 og 2020 for det andet felt. Energistyrelsen inddrager
derfor i mindre omfang fokusområdet om overholdelse af vilkår i sine tilsynsplaner.
Udførelse af tilsynsaktiviteter
87. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at styrelsen skal udføre tilsynet
ved systematisk at registrere og analysere regelefterlevelsen. Det skal ske ved at ind-
samle og analysere data om regelefterlevelsen for at skabe overblik og målrette til-
synsaktiviteter systematisk, så tilsynet kan få den maksimale effekt.
88. Vores gennemgang viser, at Energistyrelsen i 11 ud af 46 planlagte tilsynsaktivite-
ter ikke har dokumenteret eller registreret, om tilsynsaktiviteten er udført. Derudover
viser undersøgelsen, at styrelsen i forbindelse med 17 af de 46 tilsynsaktiviteter havde
indhentet relevante dokumenter eller afholdt møder med rettighedshaverne, dog uden
at forholde sig til materialet eller udkommet af møderne, selv om dette fremgik som en
del af tilsynsaktiviteten i tilsynsplanen. Fx skal Energistyrelsen på ét af de 5 undersøg-
te felter udarbejde en analyse af månedlige statusrapporter, men analysen af rappor-
terne er ikke dokumenteret på tilsynssagen. Det betyder, at når vi sammenholder de
planlagte tilsynsaktiviteter og tilsynsmaterialet på sagerne for 2019 og 2020, er det
ikke muligt at følge, om 28 af de 46 planlagte tilsynsaktiviteter er udført. Dette svarer
til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter. Boks 10 viser et eksempel på manglende ud-
førelse af tilsynsaktivitet.
Boks 10
Eksempel på manglende udførelse af tilsynsaktivitet
Det fremgår af tilsynsplanen, at der skal udarbejdes en analyse af afviklingsplanen (ifølge
§ 32 a i undergrundsloven skal alle tilladelser til efterforskning og indvinding ledsages af
en plan for afvikling af alle anlæg og installationer mv.). Det fremgår videre af tilsynspla-
nen, at der skal foretages en intern analyse/gennemgang af den modtagede rapport,
igangsættes en dialog og gives en tilbagemelding. Det fremgår dog ikke af tilsynssagen,
om disse tilsynsaktiviteter er sat i gang.
Kilde:
Energistyrelsens tilsynsplan for 2019.
Energistyrelsen har oplyst, at når der i en tilsynsplan står, at der skal udarbejdes en
analyse, betyder det ikke, at styrelsen skal udarbejde en skriftlig analyse. Styrelsen
har oplyst, at analysen, som tilsynsplanen refererer til, består i at læse rapporterne
og vurdere, om rapporterne kræver videre handling. Det er dog Rigsrevisionens op-
fattelse, at når Energistyrelsen oplyser i tilsynsplanen, at der skal foretages en ana-
lyse, skal analysen dokumenteres på sagen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |
35
89. På flere af tilsynssagerne er der i Energistyrelsens tilsynsrapporter opmærksom-
hedspunkter med åbne spørgsmål, som ikke bliver håndteret i den efterfølgende
sagsbehandling. Der kan derfor opstå tvivl om, hvorvidt det noterede opmærksom-
hedspunkt er håndteret. Fx bemærkede Energistyrelsen i tilsynsrapporter for ét af
de 5 felter fra marts 2019, at der var behov for kontrol af produktionsindberetninger
og behov for analyse af og opfølgning på det fiskale målesystem. I september 2020
bemærkede Energistyrelsen igen i en tilsynsrapport, at der stadig var udeståender i
forbindelse med produktionsindberetninger og det fiskale målesystem. Af tilsynssa-
gen fremgår der ikke en status på, hvordan der er fulgt op på kontrollen, og hvad kon-
trollen har resulteret i.
Opfølgning på tilsynet
90. Energistyrelsen skal i tilsynet foretage en årlig opsummering af vurderingen af
udviklingen på de enkelte olie- og gasfelter. Der fremgår ikke af Energistyrelsens til-
synsstrategi, hvordan styrelsen skal følge op på tilsynet for at sikre, at viden fra tidli-
gere tilsyn anvendes i efterfølgende tilsyn. Styrelsen har oplyst, at det er den feltan-
svarlige sagsbehandler, som er ansvarlig for at sikre, at tilsynsplanen og det udførte
tilsyn baserer sig på viden fra tidligere tilsyn. Opfølgningen på tilsynet er således per-
sonafhængig, og det betyder, at der er risiko for, at tilsynsopfølgningen generelt bliver
uensartet på tværs af tilsynet med felterne. Det betyder også, at der er risiko for en
mangelfuld opfølgning på tilsynet i tilfælde af fratrædelser.
91. Vores gennemgang af tilsynssagerne for de 5 udvalgte felter viser, at der ikke er
nogen dokumenteret opsamling på det udførte tilsyn. Det betyder, at når Energisty-
relsen skal udarbejde tilsynsplaner, skal sagsbehandlerne søge i sagsakter for at fin-
de viden om, hvorvidt tidligere tilsynsaktiviteter er udført. Sagsbehandlerne skal for
at kunne foretage denne opfølgning finde relevante tilsynsaktiviteter, som kan ligge
på flere forskellige sagsnumre, uden at det klart fremgår, om der er tale om sagsak-
ter, der omhandler tilsynet. Styrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at se på,
hvordan der kan sikres et mere lettilgængeligt overblik over opfølgningen på det gen-
nemførte tilsyn.
Resultater
Energistyrelsen har ikke planlagt et dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktivi-
teter før 2019, og efterfølgende har styrelsen ikke i tilstrækkelig grad udført de plan-
lagte tilsynsaktiviteter.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen først i 2018 udarbejdede en strategi for tilsy-
net med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen og i forlængelse heraf udarbejde-
de tilsynsplaner for de enkelte olie- og gasfelter. Der blev i 2018 udarbejdet tilsynspla-
ner for 2 af de 5 undersøgte felter. Der er fra 2019 udarbejdet tilsynsplaner for alle 5
felter. Tilsynsplanerne er udarbejdet på baggrund af en vurdering af risiko og væsent-
lighed. For 3 af de 5 felter har Energistyrelsen ikke udvalgt overholdelse af vilkår som
fokusområde i tilsynsplanerne.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
36
| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter på
de 5 felter i perioden 2019-2020 ikke kan dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er ud-
ført. Dette svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.
Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke dokumenterer en årlig opsummering af
tilsynet med de enkelte felter. Det giver en risiko for, at viden fra de gennemførte til-
synsaktiviteter ikke bliver taget i betragtning i planlægningen af tilsynet for de efter-
følgende år.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0044.png
Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |
37
4. Skatteministeriets
forvaltning af beskatnin-
gen af de rettighedshaven-
de selskaber i Nordsøen
Delkonklusion
Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende sel-
skaber i Nordsøen tilfredsstillende.
Skattestyrelsen foretager en gennemgang af alle selvangivelser fra de rettighedshaven-
de selskaber og prioriterer herefter sagerne efter risiko og væsentlighed. Styrelsen af-
gør sagerne inden for tidsfristerne, så sagerne ikke forældes.
Skattestyrelsen har siden 2017 haft det som fast driftsopgave manuelt at kontrollere
skatteopgørelserne fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Undersøgelsen vi-
ser, at styrelsen inden for tidsfristerne har visiteret og færdigbehandlet sager fra de
producerende selskaber, som er de mest væsentlige og risikofyldte.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatteop-
gørelsen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-2020. Rigsrevi-
sionens gennemgang af 24 af afgørelserne viser, at de gældende tidsfrister er overholdt
i alle sagerne.
Undersøgelsen viser derudover, at 60 af de 113 afgørelser i perioden 2016-2020 medfør-
te ændringer i skatteopgørelsen, hvilket førte til et øget skatteprovenu på ca. 3,6 mia. kr.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0045.png
38
| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen
92. Dette kapitel handler om, hvorvidt Skatteministeriet har forvaltet beskatningen
af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen tilfredsstillende. De rettighedshaven-
de selskaber i Nordsøen er skattepligtige efter reglerne i både selskabsskatteloven
og kulbrinteskatteloven, og Skattestyrelsen har ansvaret for at sikre, at selskaberne
opgør og afregner deres skat korrekt. Vi har derfor undersøgt, om Skattestyrelsen
har en tilfredsstillende kontrol med selskabernes skatteopgørelser.
Statens indtægter fra
olie- og gasindvindingen
i Nordsøen i perioden
2016-2020
I perioden 2016-2020 havde
staten indtægter for olie- og
gasindvindingen i Nordsøen
for i alt ca. 20,7 mia. kr. (lø-
bende priser). Heraf udgjorde
ca. 18,6 mia. kr. indtægter fra
selskabs- og kulbrinteskatter.
Statens indtægter for perioden
2016-2020 var
betydeligt lave-
93. Reglerne for beskatning af indtægter ved indvinding af olie og gas er reguleret i
kulbrinteskatteloven. Loven gælder indkomster fra alle aktiviteter i forbindelse med
indvinding i Danmark, dvs. forundersøgelser, efterforskning og indvinding af olie eller
gas og dertil knyttet virksomhed.
Boks 11 beskriver, hvordan kulbrinteskattereglerne fungerer i dag, og hvordan en æn-
dring i metoden til at opgøre beskatningen har haft betydning for de rettighedshaven-
de selskaber, herunder bl.a. Noreco.
re end for den foregående pe-
riode primært på grund af la-
vere oliepriser. Til sammenlig-
ning var statens samlede ind-
tægter for perioden 2011-2015
ca. 105,7 mia. kr. (løbende pri-
ser).
Boks 11
Kulbrinteskattereglerne og betydningen af en ændret opgørel-
sesmetode for de rettighedshavende selskaber i Nordsøen
Kulbrinteskatteloven pålægger de rettighedshavende selskaber i Nordsøen en skærpet
beskatning af indtægter ved salg af olie og gas og beskatning af 6 andre typer indtægter
og fortjenester, fx finansielle indtægter, der direkte er knyttet til aktiviteterne vedrøren-
de indvinding af olie og gas. Kulbrinteskattesatsen er på 52 %. Frem til og med 2025 får
selskaberne et årligt fradrag på anlægsinvesteringer på 6,5 % i 6 år, svarende til et sam-
let fradrag på 39 %. Efter 2025 er fradragssatsen 5 % om året.
Med lovændringen af kulbrinteskatteloven i 2013 vedtog Folketinget bl.a., at metoden til
at opgøre kulbrintebeskatningen skulle ændres fra en feltbaseret til en selskabsbaseret
opgørelse. Ved den feltbaserede opgørelsesmetode blev indtægter og fradrag udregnet
for hvert enkelt felt, hvilket betød, at selskaber ikke kunne bruge underskud på ét felt til
at nedsætte skattegrundlaget på andre felter. Med den selskabsbaserede opgørelses-
metode fik selskaberne mulighed for at opgøre underskud eller overskud samlet, hvilket
også betyder, at årets samlede underskud kan fremføres til modregning i kommende års
overskud. Der blev indført en overgangsordning for selskaber med underskud fra før
2014, hvor de var omfattet af den feltbaserede opgørelsesmetode. Overgangsordningen
indebærer, at 71 % af underskuddet kan fradrages i løbet af indkomstårene 2014-2025.
De sidste 29 % af underskuddet kan ikke bruges som fradrag og er derfor tabt.
Skatteministeren oplyste i besvarelsen af Energi-, Forsynings- og Klimaudvalgets spørgs-
mål nr. 163 den 6. februar 2019, at bl.a. Noreco er omfattet af denne overgangsordning. I
kraft af overgangsordningen er det således muligt for Noreco at benytte selskabets skat-
temæssige underskud som et fradrag i beskatningen af indtægterne fra DUC.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |
39
4.1. Skattestyrelsens kontrol med kulbrintebeskatningen
94. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen prioriterer sagerne til kontrol på baggrund af
en vurdering af risiko og væsentlighed. Vi har endvidere undersøgt, om styrelsen afgør
sagerne inden for tidsfristerne, så sagerne ikke forældes.
95. Det fremgår af Skattestyrelsens interne vejledning for behandling af kulbrinte-
skattesager, at styrelsen manuelt skal gennemgå selvangivelserne fra alle rettigheds-
havende selskaber i Nordsøen. Styrelsen har oplyst, at styrelsen i 2017 besluttede, at
den manuelle gennemgang af alle de rettighedshavende selskabers skatteopgørelser
(selvangivelser) skulle gøres til en fast driftsopgave i styrelsen. Dette tiltag valgte sty-
relsen efter at have gennemført et projekt med en styrket kontrolindsats på kulbrinte-
skatteområdet i perioden 2013-2016, som havde vist positive resultater i form af et
øget skatteprovenu som følge af kontrollerne.
Skattestyrelsen opgør hvert år antallet af rettighedshavende selskaber i Nordsøen,
som potentielt skal betale kulbrinteskat. Skattestyrelsen modtager oplysninger om
tildeling af rettigheder til selskaber fra Energistyrelsen.
96. Når Skattestyrelsen modtager selskabernes selvangivelser, visiterer styrelsen
dem og udfylder et visiteringsskema for hver sag. Visiteringsskemaerne er et værktøj
til at screene selskabernes oplysninger for mulige problemer, som kan give anledning
til yderligere kontrol. Ifølge visiteringsskemaet skal sagsbehandleren forholde sig til al-
le relevante forhold i henhold til kulbrinteskattelovgivningen og angive eventuelle an-
mærkninger. I forbindelse med visiteringen kan styrelsen indhente andre oplysninger
fra selskaberne, hvis styrelsen finder det relevant. Det kunne fx være årsregnskaber
eller skatteoplysninger fra Skattestyrelsens egne systemer, hvis der er behov for at
krydstjekke oplysningerne i selvangivelsen. Skattestyrelsen indførte ordningen med
visiteringsskemaer i 2017. Styrelsen har oplyst, at styrelsen i perioden 2013-2016 og-
så gennemgik alle selvangivelser manuelt efter de samme principper, men ikke doku-
menterede det systematisk ved hjælp af visiteringsskemaer.
Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen prioriterer sin visiterings- og kontrolindsats ud
fra en vurdering af risiko og væsentlighed. Således prioriterer styrelsen altid at gen-
nemføre kontrollen af selskaberne i DUC først, idet DUC står for langt størstedelen af
skatteindtægterne fra Nordsøen og har de mest komplekse skatteforhold. Derefter
prioriteres visitering og kontrol af de øvrige selskaber i forhold til de allokerede resur-
ser. Fristen for at varsle ændringer i skatteansættelsen er som hovedregel 4 år efter,
at selvangivelsen er modtaget.
97. Tabel 1 viser status på sager fra indkomstårene 2017-2020 fordelt på produceren-
de selskaber og efterforskningsselskaber. De producerende selskaber har større væ-
sentlighed, da der er større sandsynlighed for, at de er i position til at skulle betale kul-
brinteskat. Efterforskningsselskaberne har primært kun omkostninger, hvilket svarer
til en negativ indkomst, som potentielt kan modregnes, hvis et selskab opnår et over-
skud de efterfølgende år. Derfor er de mindre væsentlige.
Skatteansættelse
Skatteprovenu
Et skatteprovenu er det sam-
lede beløb, som statens ind-
tægter stiger med som direkte
konsekvens af afgørelser om
ændring i skatteansættel-
serne.
En skatteansættelse er den
årlige fastsættelse af bereg-
ningsgrundlaget for opkræv-
ning af skat.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0047.png
40
| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen
Tabel 1
Status på sager for indkomstårene 2017-2020 fordelt på producerende
selskaber og efterforskningsselskaber
2017
Antal sager
Producerende selskaber
Efterforskningsselskaber
Andelen af visiterede sager
Producerende selskaber
Efterforskningsselskaber
Andelen af færdigkontrollerede
(afgjorte) sager
Producerende selskaber
Efterforskningsselskaber
Andelen af sager, hvor kontrol
er fravalgt efter visitering
Producerende selskaber
Efterforskningsselskaber
Andelen af sager, som er under
behandling
Producerende selskaber
Efterforskningsselskaber
Frist for at varsle ændringer
25
13
12
84 %
100 %
67 %
68 %
92 %
42 %
16 %
8%
25 %
0%
0%
0%
1. maj 2021
2018
24
12
12
67 %
92 %
42 %
17 %
8%
25 %
0%
0%
0%
54 %
92 %
17 %
1. maj 2022
2019
23
12
11
57 %
58 %
55 %
17 %
8%
27 %
9%
17 %
0%
39 %
50 %
27 %
1. maj 2023
2020
21
12
9
19 %
17 %
22 %
5%
0%
11 %
0%
0%
0%
14 %
17 %
11 %
1. maj 2024
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen pr. 9. september 2021.
Det fremgår af tabel 1, at for indkomståret 2017 – hvor fristen for at varsle ændringer i
skatteansættelsen udløb i maj 2021 –er 84 % af sagerne visiteret, og 68 % af sagerne
færdigkontrolleret. Alle sager for de producerende selskaber er dog visiteret, og 92 %
af sagerne er færdigkontrolleret, mens kontrollen er fravalgt efter visiteringen i de sid-
ste 8 % af sagerne (én sag). For efterforskningsselskaberne er 67 % af sagerne visite-
ret, og 42 % af sagerne er færdigkontrolleret.
Skattestyrelsen har oplyst, at efterforskningsselskaberne i 3 af de 4 sager fra 2017,
som ikke er visiteret, tilbageleverede deres licens til Energistyrelsen, inden Skattesty-
relsen gik i gang med visiteringen. Derved ville selskaberne ikke fremadrettet kunne
opnå et skattemæssigt overskud, hvilket gjorde visitering overflødig. Skattestyrelsen
har i forhold til den sidste sag oplyst, at kontrollen af sagen blev fravalgt på baggrund
af lav risiko og væsentlighed, men at prioriteringen af sagen ikke er dokumenteret i vi-
siteringsskemaet.
Det fremgår også af tabellen, at Skattestyrelsen stort set har visiteret alle sagerne fra
de producerende selskaber for indkomståret 2018, men at sagerne ikke er afsluttet
endnu. Fristen for at varsle ændringer i disse sager er den 1. maj 2022.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0048.png
Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |
41
Resultaterne af Skattestyrelsens afgørelser for perioden 2016-2020
98. Skattestyrelsen har i perioden 2016-2020 truffet 113 afgørelser på kulbrinteskatte-
området, hvoraf de 60 afgørelser har resulteret i, at skatteansættelsen er blevet æn-
dret. Tabel 2 viser antallet af afgørelser fordelt på de enkelte rettighedshavende sel-
skaber og det samlede årlige skatteprovenu i perioden 2016-2020.
Tabel 2
Afgørelser fordelt på selskaber afsluttet i perioden 2016-2020
2016
Producerende selskaber
Selskab A
Selskab B
Selskab C
Selskab D
Selskab E
Selskab F
Selskab G
10
11
5
-
10
-
2
1
4
-
-
43
2�½068�½2
1
1
4
1
-
-
-
1
-
1
1
10
163�½5
11
11
2
2
-
-
-
-
-
-
-
26
640�½8
7
1
4
3
-
1
3
-
-
-
-
19
573�½7
6
1
3
1
1
2
-
1
-
-
-
15
198�½4
35
25
18
7
11
3
5
3
4
1
1
113
3�½643�½6
2017
2018
2019
2020
I alt
Efterforskningsselskaber
Selskab H
Selskab I
Selskab J
Selskab K
Sager i alt
Skatteprovenu (mio. kr.)
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Skattestyrelsens opgørelse over afgørelsessager for perioden 2016-2020.
Det fremgår af tabel 2, at størstedelen af de 113 afgørelser, som Skattestyrelsen har
truffet i perioden 2016-2020, vedrører de producerende selskaber, som har været i
position til at skulle betale kulbrinteskat. Afgørelserne vedrører fx beskatning af valu-
tagevinster, rentegevinster og problemstillinger vedrørende transfer pricing.
99. Vores gennemgang af 24 afgørelser fra perioden 2016-2020 viser, at sagerne i
gennemsnit er afsluttet 6 år efter det første indkomstår, som sagen vedrører, og i et
enkelt tilfælde 10 år efter. De gældende tidsfrister for skatteansættelsen er dog over-
holdt i alle 24 sager. De afgørelser, som lå mere end 4 år efter det første indkomstår,
som sagen vedrørte, var alle undtaget fra skatteforvaltningslovens almindelige frist-
bestemmelser, fx hvis sagen havde været gennem domstolsprøvelse forud for den
endelige afgørelse.
Transfer pricing
Transfer pricing er prisfast-
sættelse af koncerninterne
transaktioner, herunder over-
dragelse af varer, serviceydel-
ser mv. mellem koncernfor-
bundne selskaber, hovedak-
tionærer eller faste driftsste-
der. Ved opgørelsen af den
skattepligtige indkomst skal
denne prisfastsættelse fore-
tages på armslængdevilkår.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
42
| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen
Resultater
Skattestyrelsen har haft en tilfredsstillende kontrol med skatteopgørelserne fra de
rettighedshavende selskaber i Nordsøen.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen sagsbehandler alle selvangivelser og heref-
ter foretager en prioritering efter risiko og væsentlighed. Styrelsen afgør sagerne in-
den for tidsfristerne.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen siden 2017 har gennemgået alle selskabers
selvangivelser manuelt efter en fast model. Området var blevet opprioriteret på bag-
grund af et projekt med en styrket kontrolindsats på kulbrinteskatteområdet i perio-
den 2013-2016, som havde vist positive resultater i form at et øget skatteprovenu
som følge af indsatsen.
Undersøgelsen viser, at sager vedrørende producerende selskaber, som er de mest
væsentlige og risikofyldte, er visiteret og færdigkontrolleret inden for tidsfristerne.
Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatte-
opgørelsen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-2020.
Gennemgangen af 24 af afgørelserne viser, at de gældende tidsfrister er overholdt i
alle sagerne.
Undersøgelsen viser, at 60 af de 113 afgørelser i perioden 2016-2020 førte til et øget
skatteprovenu på ca. 3,6 mia. kr.
Rigsrevisionen, den 2. december 2021
Lone Strøm
/Claus Vejlø Thomsen
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0050.png
Statsrevisorernes anmodning |
43
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning
Statsrevisorernes spørgsmål
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ført et tilfredsstillende tilsyn med rettighedshaveres
overholdelse af regler om anvendelsen af Danmarks undergrund?
Her tænkes særligt på ministeriets vurderinger af, om den fornødne tekniske og finansielle kapa-
Her besvares spørgsmålet
Kapitel 3.
Kapitel 2.
Kapitel 2.
Bemærk, at spørgsmålet
om overdragelsen af Shells
licensrettigheder i DUC til
Noreco behandles ekspli-
cit i boks 3 i kapitel 2 og i
boks 11 i kapitel 4.
citet er til stede hos rettighedshaver, når en tilladelse gives, og når operatører udpeges.
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet tildelt rettighedshavere tilladelser til Nordsøen i hen-
hold til gældende regler og beslutningsprocesser?
Hvad var Energistyrelsens juridiske grundlag for at godkende Noreco Oil Denmark A/S’ køb af
Shells andel af de danske oliefelter i Nordsøen, og hvordan var beslutningsprocessen for godken-
delsen?
afgørelse om at fastholde kompensationsbestemmelsen i forbindelse med A.P. Møller – Mærsk
A/S’ salg af sine andele af olierettighederne i Nordsøen til TotalEnergies, og hvilke skattemæssige
konsekvenser har afgørelsen haft?
Hvad var det juridiske grundlag for Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Energistyrelsens
Hvordan har myndighederne forvaltet beskatningen af olieindtægterne fra Nordsøen i forhold til de
gældende regler?
Kapitel 4.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
44
| Metodisk tilgang
Bilag 2. Metodisk tilgang
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsministe-
riet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen til-
fredsstillende. Derfor har vi undersøgt følgende:
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet behandlet sager om overdragelse af
licensrettigheder tilfredsstillende?
Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-
vendelse af undergrunden i Nordsøen været tilfredsstillende?
Har Skatteministeriet forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber
i Nordsøen tilfredsstillende?
I undersøgelsen indgår Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, herunder Energisty-
relsen, og Skatteministeriet, herunder Skattestyrelsen. Undersøgelsen vedrører pri-
mært perioden 2016-2020.
Undersøgelsen baserer sig på materiale fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
og Skatteministeriet i form af interne retningslinjer, procesdokumenter, opgørelser af
sager og materiale fra konkrete sager, som vi har gennemgået. Derudover baserer un-
dersøgelsen sig på møder med de reviderede.
Rigsrevisionen foretager i undersøgelsen ikke fagfaglige vurderinger af ministeriernes
sagsbehandling og Kammeradvokatens juridiske vurderinger.
Nedenfor beskrives metoden for de enkelte delmål, herunder centrale dokumenter,
kriterier for udvælgelse af sager og anvendte analysemetoder.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om
overdragelse af licensrettigheder
Undersøgelsens anvendte metode til at undersøge Energistyrelsens behandling af
overdragelsessager er baseret på en dokumentgennemgang af:
dokumentation for Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets grundlag for at admi-
nistrere/sagsbehandle sager vedrørende godkendelser af overdragelser, herunder
interne retningslinjer og procedurebeskrivelser, vejledninger og hjælpemateriale i
øvrigt
dokumentation for sagsbehandlingen i et udvalgt antal konkrete overdragelses-
sager.
Energistyrelsen har behandlet 32 sager om overdragelse af licensrettigheder i perio-
den 2016-2020, som alle er blevet godkendt. Til brug for vores undersøgelse har vi
gennemgået 4 af de 32 sager. Sagerne er udvalgt på baggrund af en vurdering af risi-
ko og væsentlighed og Statsrevisorernes anmodning. Sagerne varierer bl.a. i forhold
til handelspris, antallet af overdragede licenser, om der fulgte operatørforpligtelser
med overdragelsen, og hvilken udviklingsfase licenserne var i. Alle 4 sager vedrørte
indirekte overdragelser, dvs. hvor et selskab overtog ejerskabet af det selskab, som
ejede licensrettighederne. Energistyrelsen har oplyst, at størstedelen af de behand-
lede overdragelsessager i perioden vedrørte indirekte overdragelser.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0052.png
Metodisk tilgang |
45
De 4 udvalgte sager er:
overdragelsen fra DONG til INEOS i 2017
overdragelsen fra Mærsk til Total i 2018
overdragelsen fra Hansa til Discover i 2018
overdragelsen fra Shell til Noreco i 2019.
Tabel A viser centrale karakteristika for de 4 sager.
Tabel A
Centrale karakteristika ved de 4 udvalgte overdragelsessager
Karakteristika
År for godkendelse af overdragelsen
Direkte/indirekte overdragelse
Efterforskning
Indvinding (produktion)
Operatørforpligtelse
Antal felter involveret i overdragelsen
Inden for/uden for eneretsbevillingen
Godkendt overdragelse
1)
DONG
INEOS
2017
Indirekte
Ja
Ja
Ja
12
Uden for
Ja
Mærsk
Total
2018
Indirekte
Ja
Ja
Ja
2
1)
Inden for
Ja
Hansa
Discover
2018
Indirekte
Ja
Nej
Ja
2
Uden for
Ja
Shell
Noreco
2019
Indirekte
Ja
Ja
Nej
2
1)
Inden for
Ja
Ud over overdragelse af andele i DUC og i 8/06 B vedrørte sagerne også overdragelse af andele i Tyra-NOGAT-rørledningen.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
Analysen af Energistyrelsens vurdering af den tekniske og finansielle kapacitet
Vi kan ikke vurdere, om Energistyrelsens afgørelser er korrekte. I vores analyse af
Energistyrelsens vurderinger af den tekniske og finansielle kapacitet har vi således
ikke forholdt os til det. Tabel B og tabel C viser udvalgte karakteristika for Energisty-
relsens vurdering af den tekniske og finansielle kapacitet.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0053.png
46
| Metodisk tilgang
Tabel B
Udvalgte karakteristika for Energistyrelsens vurdering af den tekniske kapacitet i de
4 overdragelsessager
Karakteristika
Er vurderingsgrundlaget klart?
Har der været konsulenter inddraget?
Er den tekniske kapacitet vurderet tilstrækkelig?
Sag 1
Ja
Ja
Ja
Sag 2
Ja
Nej
Ja
Sag 3
Ja
Nej
Nej
Sag 4
Ja
Nej
Ja, på kort sigt.
Sandsynligvis nej
på længere sigt.
Ja
Ja
Ja
7 måneder til
implementering
af udvidet
organisation.
45 dage til
indgåelse af
serviceaftaler.
Fremgår der en begrundelse for vurderingen
af afgørelsen?
Er der dokumentation for begrundelsen for
vurderingen?
Er der i afgørelsen fastsat vilkår om teknisk
kapacitet?
Beskrivelse af eventuelle tilknyttede vilkår
Nej
Nej
Nej
-
Ja
Ja
Nej
-
Ja
Ja
Ja
Dokumentation
for aftale om
teknisk bistand
på overdragelses-
tidspunktet.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af materiale om de 4 overdragelsessager.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0054.png
Metodisk tilgang |
47
Tabel C
Udvalgte karakteristika for Energistyrelsens vurdering af den finansielle kapacitet i de
4 overdragelsessager
Karakteristika
Er vurderingsgrundlaget klart?
Har en konsulent bistået med finansielle analyser til vurderingen?
Hvis ja:
Var konsulenternes finansielle analyser baseret på regnskabsdata og
vurderinger fra tredjepart, fx kreditvurderingsinstitutter, revisorer o.l.?
Identificerede konsulenterne væsentlige risici?
Anbefalede konsulenterne mitigerende handlinger?
Fulgte Energistyrelsen konsulenternes anbefalinger?
Hvis nej:
Udarbejdede Energistyrelsen selv finansielle analyser baseret på
regnskabsdata?
Var analyserne substantielle og dokumenterede?
Har Energistyrelsen vurderet den finansielle kapacitet tilstrækkelig?
Fremgår der en begrundelse for vurderingen af afgørelsen?
Er der dokumentation for begrundelsen af afgørelsen?
Har Energistyrelsen knyttet vilkår om den finansielle kapacitet til afgørelsen?
Hvis ja, hvilke:
Krav om moderselskabsgaranti?
Krav om subsidiær hæftelse?
Krav om forsikring?
Andre krav, fx bankgaranti?
Er vilkårene begrundet i afgørelsen?
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af materiale om de 4 overdragelsessager.
Sag 1
Ja
Ja
Ja
Ja
Nej
-
-
-
Ja
Ja
Ja
Ja
X
X
-
-
Ja
Sag 2
Ja
Ja
Ja
Nej
Nej
-
-
-
Ja
Ja
Nej
Ja
X
X
-
-
Ja
Sag 3
Ja
Nej
-
-
-
-
Nej
Nej
Nej
Ja
Ja
Ja
X
-
-
X
Ja
Sag 4
Ja
Ja
Nej
Ja
Ja
Delvist
-
-
Delvist
Ja
Ja
Ja
(X)
X
-
-
Ja
Undersøgelsen af grundlaget for at overdrage kompensationsaftalen
Undersøgelsesspørgsmålet vedrørende overdragelsen af kompensationsaftalen er
kun relevant i forhold til Mærsks overdragelse af eneretsbevillingen til Total i 2018. Vi
har gennemgået alle tilgængelige sagsakter på alle relaterede sager med henblik på
at identificere al intern og ekstern korrespondance, notater, bestillinger, orienteringer
mv. for at danne os et overblik over grundlaget for Klima-, Energi- og Forsyningsmini-
steriets vurdering af og senere afgørelse om at tillade at overdrage kompensations-
aftalen sammen med eneretsbevillingen.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0055.png
48
| Metodisk tilgang
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af
undergrunden i Nordsøen
Vores undersøgelse af Energistyrelsens tilsyn baserer sig på en gennemgang af tilsy-
net med 5 felter i perioden 2016-2020. Felterne er udvalgt efter et ønske om at ind-
drage store og små felter. De udvalgte felter står tilsammen for over 90 % af gaspro-
duktionen og knap 30 % af olieproduktionen i Nordsøen i 2018.
Tabel D viser et overblik over de udvalgte felter, hvilke selskaber der er rettighedsha-
vere, hvem der er operatør på feltet, og hvilken fase feltet er i. De udvalgte felter er i
indvindingsfasen. Indvindingsfasen betyder, at der er aktiviteter rettet mod indvinding
af olie og gas på feltet.
Tabel D
Udvalgte felter
Selskaber, som er rettighedshavere
Tyrafeltet
Licens: eneretsbevillingen
af 8. juli 1962
Ravnfeltet
Licens: 2/16 og 5/06
Sirifeltet
Licens: 6/95
Hejrefeltet
Licens: 5/98 og 1/06
Noreco Oil Denmark A/S
Total E&P Danmark A/S
Total Denmark ASW, filial af Total Denmark ASW, INC., USA
Wintershall Noordzee B.V.
Operatør
Total E&P
Danmark A/S
Fase
Indvindingsfase
og i produktion.
Wintershall
Noordzee B.V.
INEOS E&P A/S
Indvindingsfase
og i produktion.
Indvindingsfase
og i produktion.
Indvindingsfase.
Produktion ikke
påbegyndt.
Indvindingsfase.
Produktion ikke
påbegyndt.
INEOS E&P A/S
INEOS E&P Siri (UK) Limited
INEOS E&P A/S
INEOS E&P (Norge) Petroleum DK A/S
INEOS E&P (Petroleum Denmark) ApS
Noreco Oil Denmark A/S
Total E&P Danmark A/S
Total Denmark ASW, filial af Total Denmark ASW, INC., USA
INEOS E&P A/S
Bojefeltet
Licens: eneretsbevillingen
af 8. juli 1962
Total E&P
Danmark A/S
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.
Ud over de selskaber, der fremgår af tabel D, er statens eget olie- og gasselskab Nord-
søfonden medejer af 7 licenser. Energistyrelsen skal dog ikke føre tilsyn med Nordsø-
fonden, da det fremgår af lov om Nordsøenheden og Nordsøfonden, at erhvervsmini-
steren fører tilsyn med Nordsøenhedens og Nordsøfondens virksomhed. Nordsøfon-
den indgår derfor ikke i denne undersøgelse af Energistyrelsens tilsyn med selskaber-
ne i Nordsøen.
Vi har på tilsynssager for de 5 udvalgte felter gennemgået alle tilladelser og alle til-
synsakter fra perioden 2016-2020. Vi har også gennemgået alle tilsynsakter på de
5 felter fra perioden 2016-2020.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
Metodisk tilgang |
49
Skattestyrelsens forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende
selskaber i Nordsøen
Undersøgelsen af Skattestyrelsens forvaltning af beskatningen af de rettighedsha-
vende selskaber er baseret på en dokumentgennemgang af internt materiale og op-
gørelser over sager fra styrelsen. Følgende dokumenter har været særligt relevante i
den henseende:
Skattestyrelsens drejebog for driftsopgaven med oliebranchen
Skattestyrelsens årlige interne evalueringer af kontrollen med oliebranchen
Skattestyrelsens slutevaluering for indsatsprojektet på oliebranchens område
i 2017
opgørelser over og dokumentation for gennemførte visitationer i perioden 2017-
2020
opgørelser over afgørelser truffet på kulbrinteskatteområdet i perioden 2016-
2020.
Til at verificere rigtigheden i de opgjorte lister har vi indhentet 25 afgørelsessager fra
perioden. Sagerne er udvalgt delvist tilfældigt, idet vi har foretaget en sorteret udvæl-
gelse på baggrund af sagernes reguleringsværdi (skatteprovenu), så både sager med
meget stor, mellem og med ingen reguleringsværdi er blevet udvalgt med en fordeling
over de 5 år, som undersøgelsesperioden dækker over. Da knap halvdelen af de afgjor-
te sager ifølge Skattestyrelsens opgørelse havde en reguleringsværdi på 0 kr., er den-
ne type sager underrepræsenteret i vores udvælgelse. Da der ikke er tale om en sim-
pel, tilfældig sagsudvælgelse, kan vi ikke på baggrund af de udvalgte sager udtale os
generelt om Skattestyrelsens praksis i forhold til at træffe afgørelser på området. Vi
har ikke kompetencerne til at vurdere, om et selskabs oplyste indkomst eller udgift er
korrekt. Derfor har vi ikke forholdt os til, om Skattestyrelsens afgørelser om ændringer
i skatteansættelsen er korrekte.
Det har ikke været muligt for os at vurdere, om Skattestyrelsen har overholdt fristen
for at varsle ændringer af den oplyste indkomst i alle de sager, hvor det var relevant i
perioden. Det skyldes, at vi ikke i denne undersøgelse har haft forudsætningerne for
at vurdere, om en oplyst indkomst var korrekt. Skattestyrelsen har oplyst, at der for
indkomstårene 2013-2016 ikke har været sager, som er faldet for en forældelsesfrist.
Én af de 25 sager viste sig at være en fejl på listen over kulbrinteafgørelsessager, da
sagen ikke havde noget at gøre med kulbrinteskat. Antallet af sager, som omtales i
beretningen, er derfor 24 i stedet for 25.
Ud over ovenstående har vi holdt møder med Skatteministeriet og Skattestyrelsen
for at få indsigt i området. Endelig har Skatteministeriet også skriftligt redegjort for
sin praksis på området.
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
50
| Metodisk tilgang
Kvalitetssikring
Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-
ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på
forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-
visionen med relevante kompetencer.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.
Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-
nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-
læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI
100-999).
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0058.png
Ordliste |
51
Bilag 3. Ordliste
Dansk Undergrunds
Consortium (DUC)
Dansk Undergrunds Consortium (DUC) blev oprettet af Mærsk-koncernen i 1962, så olieselska-
berne Shell og Gulf kunne assistere Mærsk med at udnytte eneretsbevillingen. DUC er den største
rettighedshaver i den danske del af Nordsøen med operationer i 16 felter, herunder Tyrafeltet.
Ejerkredsen i DUC er løbende blevet ændret. Senest overtog Total rettigheder fra Mærsk i 2018,
mens Noreco overtog Shells rettigheder i 2019. I dag består DUC således af følgende 4 selskaber
(ejerandele i parentes):
Noreco Oil Denmark A/S (36�½8 %)
Total E&P Danmark A/S (31�½2 %)
Nordsøfonden (20 %)
Total Denmark ASW (12 %).
Direkte overdragelse
En direkte overdragelse er, når selve licensrettigheden (eller andele af den) overdrages fra ét sel-
skab til et andet.
Eneretsbevillingen er oprindeligt en aftale mellem Mærsk og staten fra 1962, som gav Mærsk ret
til efterforskning og produktion af olie og gas på nogle geografisk afgrænsede områder i Nordsøen.
Mærsk-koncernen havde allerede olietransport som et stort forretningsområde, men havde ingen
erfaring med efterforskning og produktion af olie og gas, hvorfor DUC blev oprettet.
Et felt i denne sammenhæng er et område (eller reservoir) i undergrunden, som indeholder olie eller
gas. For at få fat i olien og gassen, må man foretage boringer, og derefter må olien pumpes op af re-
servoiret.
Et selskabs finansielle evne til at udføre projektet med alt, hvad det indebærer – lige fra at udføre
boringer, udbygge produktionen og i sidste ende lukke og rydde op efter alle aktiviteterne.
En indirekte overdragelse er, når et selskab overtager ejerskabet af det selskab, som har licensret-
tigheden. Det indbefatter således som udgangspunkt, at organisation, medarbejdere og ekspertise
fortsat er tilknyttet licensen.
En aftale om kompensation fra staten til selskaberne i DUC. Hvis selskaberne i DUC specifikt bliver
pålagt omkostninger ved lovgivningsmæssige ændringer i betingelserne for olie- og gasindvindingen
i Nordsøen, og hvis selskaberne i DUC stilles dårligere som følge af ændringerne, vil selskaberne i
DUC have krav på at modtage fuld kompensation fra staten til at dække disse omkostninger.
Kompensationsaftalen blev indgået mellem Mærsk og staten i 2003 i forbindelse med deres aftale
om at forlænge eneretsbevillingen frem til 2042 og indgår i dag som tillæg til eneretsbevillingen.
Kompensationsbestemmelserne gælder kun for selskaberne i DUC, og det betyder, at ingen af de
øvrige selskaber, som har aktiviteter i Nordsøen, har ret til kompensation ved senere ændringer.
Eneretsbevillingen
Felt
Finansiel kapacitet
Indirekte overdragelse
Kompensationsaftalen
Kulbrinter
Fællesbetegnelse for organiske stoffer, der udelukkende består af kulstof og brint, fx råolie og natur-
gas, der hentes op af undergrunden.
Kulbrinteskatteloven regulerer beskatningen af kulbrinter.
I denne undersøgelse bruges betegnelsen licenser om brugsretten til et geografisk afgrænset om-
råde i Nordsøen. I undergrundsloven benævnes dette som tilladelser.
Statens olie- og gasselskab, som varetager statsdeltagelsen i licenserne på dansk område.
Kulbrinteskatteloven
Licens
Nordsøfonden
KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 371: Statsrevisorernes beretning 7/2021 om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen
2590980_0059.png
52
| Ordliste
Operatør
Det selskab, som står for selve driften, dvs. den faktiske efterforskning og indvinding på felterne.
I de fleste tilfælde er ejeren af den største andel af en licens også operatør, men rettighedshaveren
har også mulighed for at vælge en ekstern operatør, som ikke har ejerandele i licensen.
Rettighedshaver
Ét eller flere selskaber, som deltager i en licens og dermed har rettighed til et geografisk afgrænset
område i Nordsøen tildelt af Energistyrelsen.
Sikkerhedsstillelse er i denne sammenhæng, at et selskab stiller sikkerhed for at hæfte økonomisk.
Et skattemæssigt underskud opstår, når en skatteyders fradragsberettigede omkostninger mv. over-
stiger de skattepligtige indtægter. Et sådant underskud kan under visse omstændigheder modreg-
nes i sambeskattede selskabers indkomst for samme år eller fremføres til modregning i kommende
års positive indkomster.
Subsidiær hæftelse betyder, at staten først skal gå til den direkte hæftende nuværende rettigheds-
haver, og at den tidligere rettighedshaver kun hæfter, hvis rettighedshaver ikke kan betale.
Et selskabs tekniske evne til at deltage i og udføre projektet med alt, hvad det indebærer – lige fra
at udføre boringer, udbygge produktionen og i sidste ende lukke og rydde op efter alle aktiviteterne.
I denne undersøgelse bruges betegnelsen tilladelser om Energistyrelsens myndighedsafgørelser
om godkendelse af aktiviteter på et olie- og gasfelt, som ligger inden for en licens.
Prisfastsættelsen af koncerninterne transaktioner, herunder overdragelse af varer, serviceydelser
mv. mellem koncernforbundne selskaber, hovedaktionærer eller faste driftssteder. Ved opgørelsen
af den skattepligtige indkomst skal denne prisfastsættelse foretages på armslængdevilkår.
Efter undergrundslovens § 12 sender Energistyrelsen et geografisk afgrænset område i udbud ved
en offentlig indkaldelse af ansøgninger, hvor alle interesserede parter kan indsende en ansøgning
om en eneretstilladelse/licens inden for det udbudte område. Klima-, energi- og forsyningsministe-
ren kan efterfølgende efter undergrundslovens § 5 tildele tilladelser med eneret til efterforskning
og indvinding.
Sikkerhedsstillelse
Skattemæssigt underskud
Subsidiær hæftelse
Teknisk kapacitet
Tilladelser
Transfer pricing
Udbudsrunde