KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2021-22
KEF Alm.del Bilag 184
Offentligt

Februar 2022

Statusrapport 2022

Danmarks nationale klimamål og

internationale forpligtelser

klimaraadet.dk

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Indhold

1. Indledning, konklusioner og anbefalinger..................................................................................................... 6

1.1 Den globale klimakontekst.................................................................................................................... 8

1.2 Nettonul senest i 2050 ......................................................................................................................... 8

1.3 Den europæiske klimapolitik ............................................................................................................... 10

1.4 Status for de kortsigtede danske klimamål .......................................................................................... 12

1.5 Anbefalinger til den fremadrettede klimaindsats .................................................................................. 16

2. Den globale klimakontekst .......................................................................................................................... 23

2.1 Den nyeste forståelse af klimasystemet og klimaforandringer ............................................................. 24

2.2 FN’s 26. klimakonference, COP26 i Glasgow...................................................................................... 25

3. Nettonuludledning senest i 2050 ................................................................................................................. 33

3.1 Målet om nettonuludledning ............................................................................................................... 34

3.2 Nettonuludledning i et globalt perspektiv ............................................................................................. 35

3.3 Nettonuludledning i en dansk kontekst ............................................................................................... 40

3.4 Danske udledninger i 2050 ................................................................................................................. 42

3.5 Metoder til negative udledninger ......................................................................................................... 43

3.6 Biomasse og kulstof er knappe ressourcer ......................................................................................... 47

3.7 Prioritering af kulstof frem mod 2050 .................................................................................................. 52

4. EU-rammerne for dansk klimapolitik ........................................................................................................... 58

4.1 Eksisterende klima- og energiforpligtelser og

Fit for 55-pakken

........................................................... 59

4.2 EU-forpligtelser for ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren .............................................................. 64

4.3

Fit for 55-pakkens

betydning for en dansk drivhusgasafgift ................................................................. 73

4.4 Regulering af luftfart, skibsfart og personbiler ..................................................................................... 75

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

5. Status på opfyldelse af klimamålene i 2025 og 2030 .................................................................................. 81

5.1 Overblik over klimaindsatsen frem mod 2025 og 2030 ........................................................................ 82

5.2 Klimarådets vurderingsmetode ........................................................................................................... 83

5.3 Samlet vurdering af klimaindsatsen til at nå 2030-målet ...................................................................... 87

5.4 Samlet vurdering af klimaindsatsen til at nå 2025-målet ...................................................................... 93

5.5 Vurdering af klimaindsats i sektorer .................................................................................................... 94

6. Anbefalinger til klimapolitiske virkemidler .................................................................................................130

6.1 Den fremadrettede klimaindsats ........................................................................................................131

6.2 En generel drivhusgasafgift ...............................................................................................................133

6.3 Omstilling af fødevaresystemet .........................................................................................................151

6.4 Tilstrækkelig grøn strøm fra vind og sol .............................................................................................167

6.5 Perspektiver for power-to-X ...............................................................................................................182

Referencer ...……………………………………………………………………………………………………………..…197

Statusrapport 2022

Danmarks nationale klimamål

og internationale forpligtelser

Udgivet 25. februar 2022

Klimarådet

Nikolaj Plads 26

1067 København K

+45 22 68 85 88

[email protected]

klimarådet.dk

Hvem er Klimarådet?

Klimarådet er et uafhængigt ekspertorgan, der rådgiver regeringen om, hvordan omstillingen til et

klimaneutralt samfund kan ske, så vi i fremtiden kan leve i et Danmark med meget lave udledninger af

drivhusgasser og samtidig fastholde blandt andet velfærd og udvikling. Klimarådet skal årligt vurdere, om

regeringens klimaindsats anskueliggør, at de danske klimamål nås. Rådet skal desuden bidrage til den

offentlige debat og udarbejder også løbende analyser og anbefalinger til klimaindsatsen.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

Indledning, konklusioner

og anbefalinger

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

1. Indledning, konklusioner og anbefalinger

Klimaloven fra 2020 sætter det klimapolitiske år i faste rammer. Klimarådets statusrapport er første begivenhed i

lovens årshjul. Rapporten har de danske klimamål i 2025, 2030 og 2050 som omdrejningspunkt. Klimarådet

vurderer, hvordan udsigterne er til at opfylde målene, hvilke problemstillinger klimapolitikken bør have fokus på, og

hvilke politiske virkemidler der kan bringe Danmark tættere på målene. En central del af rapporten er Klimarådets

lovbundne vurdering af, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at målet om 70 procents reduktion af

drivhusgasudledningerne i 2030 nås. Klima-, energi- og forsyningsministeren vurderer samme spørgsmål i

regeringens årlige klimaprogram i september. En vigtig diskussion er, hvad Danmark bør gøre for at opfylde

klimamålene. Klimarådet dykker derfor ned i de mest centrale klimapolitiske områder lige nu, samtidig med at

rådet belyser den videre vej mod målet om nettonuludledninger senest i 2050. Dansk klimapolitik udspiller sig på

en international arena, hvor særligt EU påvirker rammerne og mulighederne for Danmarks indsats. Derfor har

rapporten et særligt fokus på europæisk klimapolitik. Ligeledes trækker rapporten tråde til den globale

klimaindsats, hvor det seneste klimatopmøde, COP26, tydeligt viste, at der endnu er lang vej, før Parisaftalens mål

om at begrænse den globale opvarmning med sigte på 1,5 grader, er nået.

Rapportens hovedkonklusioner

Vurdering af regeringens klimaindsats mod 2025 og 2030

•

Der er de seneste to år sket en betydelig fremdrift mod opfyldelse af 70-procentsmålet i 2030. I alt er

reduktionsbehovet i 2030 reduceret med 10 mio. ton CO

e. Siden Klimarådets seneste statusrapport i 2021

har Folketinget vedtaget konkrete reduktionstiltag i en landbrugsaftale og i finanslovsaftalen for 2022, og

regeringen har styrket analysearbejdet af mulige klimatiltag. Derudover har regeringen iværksat en række

væsentlige understøttende initiativer, fx udspil til tilskud til dansk brintproduktion og indsatser inden for

blandt andet forskning.

Trods betydelig fremdrift vurderer Klimarådet samlet set, at regeringens klimaindsats endnu ikke

anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås. Med det forgangne års klimaaftaler udestår stadig et

reduktionsbehov i 2030 på 10 mio. ton CO

e, som der endnu ikke er fremlagt tilstrækkeligt konkretiserede

strategier eller udspil til virkemidler for. Derudover har Klimarådet i sin vurdering lagt vægt på, at der er

høj eller moderat risiko forbundet med store dele af de reduktionseffekter, som indgår i det seneste års

klimaaftaler.

Regeringen har fremlagt en politisk køreplan for, hvornår den forventer at tage fat i de relevante sektorer

på klimaområdet. Der er udsigt til, at klimaindsatsen vil kunne anskueliggøre, at målet i 2030 nås, i takt

med at køreplanen effektueres. Det forudsætter dog, at det resterende reduktionsbehov i væsentlig grad

dækkes af vedtagne virkemidler, udspil eller strategier baseret på teknologier og redskaber med begrænset

risiko.

Klimarådet estimerer et reduktionsbehov i 2025 på cirka 1 mio. ton CO

e for at nå den nedre grænse i

reduktionsintervallet på 50 til 54 pct., der udgør 2025-målet. Tallet tager udgangspunkt i

klimafremskrivningen fra april 2021 og medregner nye vedtagne virkemidler det seneste år. Justeringer i

klimafremskrivningen kan dog ændre billedet, når fremskrivningen opdateres i 2022.

•

Vejen mod nettonuludledning senest i 2050

•

En vigtig udfordring ved at nå målet om nettonuludledning senest i 2050 ser ud til at blive mangel på

kulstof fra biomasse. Der er knaphed på bæredygtig biomasse på globalt plan, og kulstoffet skal bruges

både til lagring for at opnå negative udledninger og til grønne brændstoffer. Danmark bør allerede nu

indrette klimapolitikken med denne udfordring for øje.

For at mindske kulstofudfordringen bør et ensidigt fokus på negative udledninger undgås. Som

konsekvens bør Danmark stræbe efter at reducere de tilbageværende udledninger i betydelig grad. Det

gælder særligt i landbruget, som tegner til at blive den største kilde til udledninger i 2050.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

Danmark bør i planlægningen af klimaindsatsen frem mod 2050 tage ansvar for den del af international

skibs- og luftfart, der udgår fra danske havne og lufthavne. Det skyldes, at de ansvarlige FN-organer ikke

kan stille klimakrav til aktørerne i de to sektorer. Danmark bør derfor medregne et vist forbrug af kulstof

til CO

-neutrale brændstoffer til særligt international luftfart, hvor kulstoffrie drivmidler lige nu ser ud til

at have beskedent potentiale. Det forstærker yderligere udfordringen med de knappe kulstofressourcer.

Danske klimaforpligtelser som medlem af EU

•

De danske EU-reduktionsforpligtelser i ikke-kvotesektoren og sektoren for skov og arealanvendelse

forventes at blive skærpet frem til 2030 som følge af EU-Kommissionens foreslåede

Fit for 55-pakke.

I så

fald kan Danmark ikke længere gå ud fra, at EU-forpligtelserne vil blive opfyldt automatisk, hvis det

nationale 70-procentsmål opfyldes. Det taler for øget fokus på reduktioner i sektorer som transport og

landbrug og for en hurtig indfasning af reduktionerne i Danmark, da EU-forpligtelserne opgøres som de

samlede udledninger i årene frem mod 2030.

EU’s kommende klimapolitik ser ud til at reducere risikoen for, at danske udledninger flytter til udlandet i

tilfælde af en ambitiøs dansk klimapolitik med fx høje afgifter. Med EU’s højere klimamål skal alle EU-

lande gøre mere for at reducere drivhusgasudledningerne og får derfor sværere ved at overtage dansk

produktion og tilhørende udledninger. Samtidig foreslår EU-Kommissionen en fælleseuropæisk CO

-told

rettet mod lande uden for EU, der ikke har en ambitiøs klimapolitik.

•

Anbefalinger til klimapolitiske virkemidler på fire centrale områder mod 2030 og 2050

•

En generel drivhusgasafgift bør udgøre fundamentet i klimapolitikken mod 2030 og længere frem. Afgiften

kan indfases i forskellige spor på tværs af sektorer, men bør sigte mod en ensartet afgiftssats i 2030.

Regeringen bør allerede nu melde dette ud sammen med et niveau for afgiften i 2030. Niveauet afhænger

af, om afgiften suppleres af bundfradrag eller tilskud og af forventningerne til de afgørende

reduktionsteknologier. Dog bør den samlede tilskyndelse i afgiftssystemet til reduktioner være i

størrelsesordenen 1.500 kr. pr. ton CO

Landbrugets udledninger er i dag stort set ikke regulerede, men bør også omfattes af en generel

drivhusgasafgift. Yderligere bør klimaindsatsen på fødevare- og jordbrugsområdet fokusere på

mulighederne for at målrette EU’s landbrugsstøtte mod grønne tiltag, på at understøtte forskning og

udvikling og på at tilskynde danskerne til at vælge klimavenlig kost.

Klimarådets analyser viser, at Danmark fremover vil få behov for mere grøn strøm end den elproduktion,

som de nuværende planer for udbygning med vindmøller og solceller vil kunne levere. Manglen forstærkes,

hvis Danmark satser så stort på power-to-X, som regeringen lægger op til. Derfor bør udbygningen af

elproduktion baseret på vedvarende energi fremrykkes og forøges.

Power-to-X har potentialet til at fortrænge fossile brændsler og er særligt relevant i de dele af skibs- og

luftfarten, hvor direkte elektrificering er vanskelig. Men teknologien skal bruges med omtanke. Hvis ikke

produktionen af grøn strøm følger med, vil brændstofferne ikke give en klimagevinst. Faktisk kan

udledningerne ligefrem øges på grund af teknologiens store energitab. Samtidig bør power-to-X uden brug

af kulstof prioriteres, da tilgængeligt og bæredygtigt kulstof fra biomasse kan blive en knap ressource.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

1.1 Den globale klimakontekst

IPPC har endnu en gang understreget klimaalvoren

FN’s klimapanel, IPCC, udgav i august 2021 første del af sin sjette hovedrapport. Rapporten vurderer og beskriver

den nyeste forståelse af klimasystemet og klimaforandringerne. Rapporten genbekræfter i store træk de samme

budskaber, som IPCC har givet siden panelets første rapport fra 1990. IPCC konkluderer, at menneskelig

indflydelse forårsager betydelige klimaforandringer, og at fortsatte udledninger af drivhusgasser udgør en trussel

for menneskelige og naturlige systemer. Det understreges, at reduktion af drivhusgasudledningerne er nødvendig

for at begrænse yderligere opvarmning.

Der er grundlæggende ikke noget nyt i IPCC’s overordnede konklusioner. Men den seneste rapport bygger på en

større detaljeringsgrad og sikkerhed end tidligere. Det skyldes, at forskerne i dag har en bedre forståelse af

klimasystemet, bedre klimamodeller og et bedre datagrundlag. Derfor giver rapporten det hidtil klareste og mest

omfattende syn fra IPCC på, hvordan klimasystemet fungerer, og hvordan menneskelige aktiviteter påvirker det.

IPCC understreger nødvendigheden af stærkt forøgede ambitioner og hurtig handling, hvis Parisaftalens

intentioner og mål fortsat skal være inden for rækkevidde.

Verdens klimamål kræver klimahandling – også på kort sigt

Verdens lande mødtes i november

2021 i Glasgow til FN’s 26. klimakonference, COP26.

Her skulle landene

revidere og opjustere deres ambitionsniveau på klimaområdet. Mere end 150 lande indsendte nye nationale

handleplaner i forbindelse med konferencen. Mange af handleplanerne indeholdt skærpede klimamål for perioden

frem mod 2030. Hvis målene opfyldes, lyder vurderingen, at opvarmningen kan begrænses til cirka 2,4 grader

sammenlignet med førindustriel tid. Det er stadigvæk et stykke over Parisaftalens mål om at holde

temperaturstigningen et godt stykke under 2 grader med sigte på 1,5 grader.

Mange lande har sat mål om nettonuludledning i tillæg til handleplanerne. Disse mål rækker frem mod midten af

århundredet. Hvis alle mål om nettonuludledning opfyldes med en indsats, der også har effekt på kort sigt, kan

opvarmningen begrænses til cirka 1,8 grader. Det er første gang, at den samlede effekt af verdens kollektive løfter

estimeres til at kunne bringe den forventede opvarmning inden for rammerne af Parisaftalens temperaturmål.

De mange nettonulmål er dog langsigtede, og kun i få tilfælde er de understøttet af ambitiøs klimapolitik på den

korte bane. Der er behov for, at de langsigtede nettonulmål suppleres med ambitiøse delmål, der sikrer betydelige

drivhusgasreduktioner på kort sigt. Det kræver, at verdens lande formår at reducere udledningerne frem mod

2030 betydeligt mere, end de nuværende handleplaner lægger op til. Det vil begrænse de samlede

drivhusgasudledninger, samtidig med at landene får større sandsynlighed for at nå deres nettonulmål i sidste ende.

Dette er nødvendigt, hvis Parisaftalens temperaturmål skal efterleves.

→

Læs mere om COP26 og perspektiverne for det globale klima i kapitel 2.

1.2 Nettonul senest i 2050

Danmark sigter mod nettonul

Det danske mål om nettonuludledning senest i 2050 er klimapolitikkens sigtepunkt. Målene i 2025 og 2030 er

vigtige trædesten på vejen, ligesom kommende mål hvert femte år skal sikre, at Danmark holder retningen mod det

langsigtede mål. Klimaloven taler om klimaneutralitet senest i 2050, men reelt er målet, at tilbageværende

udledninger modsvares af såkaldte negative udledninger i form af optag af CO

, således at danske udledninger skal

gå i nul i en nettobalance. Nettonuludledning er dermed en mere præcis formulering af det reelle mål end

klimaneutralitet.

I henhold til klimaloven skal Klimarådet vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at det danske

nettonulmål nås. Det er endnu for tidligt at svare meningsfyldt på dette spørgsmål. I denne rapport forholder

Klimarådet sig derfor til muligheden for at nå 2050-målet ved at vurdere udsigterne til at nå 2030-målet. Hvis vi

opfylder 70-procentsmålet i 2030, er vi formentligt godt på vej mod nettonuludledning senest i 2050. Men

klimapolitikken bør eksplicit have 2050 for øje allerede nu. Rapporten indeholder derfor en diskussion af de

vigtigste udfordringer på vejen mod nettonuludledning.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Nettonul kræver negative udledninger

Det vil næppe være muligt at komme af med alle udledninger senest i 2050. Vi kan udfase stort set alle fossile

brændsler, men visse kilder til udledninger vil formentlig være umulige at fjerne i praksis. Det gælder især i

landbruget, hvor mange af de biologiske processer vanskeligt lader sig omstille fuldt ud i klimavenlig retning.

Negative udledninger vil være nødvendige for at kompensere for de tilbageværende udledninger, hvis

nettonuludledning skal nås. Negative udledninger kræver, at CO

fjernes fra atmosfæren og lagres. En velafprøvet

metode er at plante skov, der lagrer CO

direkte fra atmosfæren. To andre metoder er at fangst af CO

fra

punktkilder, fx fra skorstenen på biomassefyrede kraftvarmeværker, med efterfølgende lagring i undergrunden, og

pyrolyse, hvor biokul lavet af fx halm pløjes ned i jorden, hvor det kan holde på kulstoffet i mange hundrede år.

Fælles for disse tre løsninger er, at de lagrer kulstof fra biomasse.

En helt fjerde metode til negative udledninger, der ikke kræver biomasse, er såkaldt Direct Air Capture (DAC). Her

trækkes CO

ud af luften, så CO

’en efterfølgende kan lagres i undergrunden. DAC kan blive en vigtig del af vejen til

nettonuludledning, hvis teknologien bliver til at betale, og hvis den kan skaleres til den nødvendige størrelse.

Teknologien er dog endnu kun på forsøgsstadiet, og den vil med dagens viden kræve meget store mængder af

vedvarende energi. Vi kan endnu kun gisne om fremtidens teknologiudvikling, men det er efter Klimarådets

vurdering for tidligt at planlægge efter en fremtid, hvor en usikker teknologi som DAC skal spille en meget

væsentlig rolle. Det betyder, at adgangen til biomasse er essentiel for, at vi kan opnå negative udledninger.

Knaphed på kulstof kan blive en afgørende udfordring

Biomasse er en begrænset ressource på verdensplan. Det skyldes blandt andet, at areal er en begrænset ressource.

Jordens areal skal bruges til mange formål, og derfor er der grænser for, hvor store arealer der kan beplantes med

henblik på høst af biomasse til energi- og lagringsformål. Desuden er biodiversiteten under gevaldigt pres overalt

på kloden, så det er ikke uden konsekvenser at omlægge areal til energiafgrøder eller industriel skovdrift. Endelig

vil biomassen i stigende omfang skulle levere kulstof til grønne brændstoffer til blandt andet fly, i hvert fald i en

lang overgangsperiode. Der bliver altså skærpet konkurrence om biomasse og tilgængeligt kulstof.

Mangel på kulstof fra biomasse tegner til at blive en stor udfordring for at nå det langsigtede nettonulmål. I dag er

det danske forbrug af biomasse pr. indbygger langt højere end det gennemsnitlige forbrug på kloden, og det er også

højere, end hvad der efter Klimarådets vurdering vil være bæredygtigt på globalt plan på lang sigt. Samtidig

importeres store dele af den danske biomasse fra udlandet, hvor klimaaftrykket er sværere at kontrollere fra dansk

side. Danmark kan ikke både lagre store mængder CO

fra biomasse, bruge store mængder kulstof fra biomasse til

grønne brændstoffer og samtidig nedbringe forbruget af biomasse til et globalt bæredygtigt niveau.

Biomasse giver negative udledninger, når kulstoffet lagres, fordi afbrænding af biomasse regnes som CO

-neutralt.

Det er dog langt fra altid en retvisende antagelse. Fx importeres store dele af den biomasse, der anvendes i

Danmark, fra lande, hvor det er tvivlsomt, om hugst af træer kommer korrekt til udtryk i landenes

klimaregnskaber, eller om landene har tilstrækkelige og bindende klimamål. Hvis biomassen reelt ikke er CO

neutral, eller kun neutral i et meget langt tidsperspektiv, vil effekten på atmosfæren af fangst og lagring af CO

fra

biomasse blive reduceret. Det forstærker yderligere behovet for biomasse, fordi der så er behov for at lagre endnu

mere CO

Restudledningerne skal ned

Selvom meget stadig kan ske inden 2050, er der grænser for, hvor store negative udledninger det vil være muligt at

håndtere i 2050. Mange af de nødvendige teknologier er endnu umodne, og den påkrævede biomasse er knap.

Danmark og resten af verden kommer næppe uden om, at negative udledninger skal spille en væsentlig rolle i at

stabilisere og efterfølgende reducere koncentrationen af CO

i atmosfæren. Der er altså behov for at udvikle

metoder og teknologier til at lagre kulstof. Men det vil næppe være klogt at satse ensidigt på CO

-lagring som

løsningen på at nå nettonuludledning.

En robust vej mod nettonul senest i 2050 bør derfor være at reducere de tilbageværende restudledninger i

betydelig grad. Energieffektivisering, adfærdsændringer og nye teknologier skal alle i spil. På den måde mindskes

vores afhængighed af negative udledninger, og udfordringen med at skaffe nok kulstof til lagring bliver mindre.

Landbruget vil med al sandsynlighed stå for hovedparten af restudledningerne i 2050. Derfor er opgaven allerede

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

nu at arbejde mod et langt mere klimavenligt fødevaresystem, end vi har i dag, så behovet for negative udledninger

mindskes. Det kræver forskning i nye produktionsmetoder, tiltag og instrumenter i kombination med

implementering af ny regulering, så branchen tilskyndes til grøn omstilling. Der vil også være behov for

kostændringer i befolkningen, så vi sænker forbruget af de mest klimabelastende fødevarer.

Restudledningerne bør søges reduceret på en måde, der minimerer behovet for det knappe kulstof. Det taler for at

erstatte fossile brændsler med direkte elektrificering, hvor det er teknisk muligt, eller med grønne brændstoffer,

som ikke indeholder kulstof, fx brint eller ammoniak.

Danmark bør tage et bredere ansvar, end klimaloven kræver

De danske klimamål er territorialt baserede, som det også er tilfældet i verdens andre lande. Det betyder, at kun

drivhusgasudledninger fra dansk territorium tælles med, og derfor indgår udledninger fra udenrigsskibs- og

luftfart, der udgår fra danske havne og lufthavne, heller ikke i de danske mål. Men nogen er nødt til at tage ansvar

for disse sektorer, hvis verden skal have kontrol med alle relevante udledninger. Formelt set ligger dette ansvar hos

FN’s organisationer for luft-

og skibsfart, men disse organisationer har i realiteten ikke mulighed for at stille

klimakrav til aktørerne i de to sektorer.

Hvis Danmark reelt vil opnå nettonuludledning, bør vi også tage højde for de skibe og fly, der transporterer varer

og passagerer til og fra Danmark. Hvis den danske andel af udledningerne fra disse sektorer tælles med, som det fx

sker i Storbritannien, øges behovet for kulstof til enten brændstoffer eller negative udledninger. Efterspørgslen på

brændstoffer kan blive stor fra udenrigsskibs- og luftfarten, og særligt i luftfarten ser det lige nu ikke ud til, at

kulstofholdige drivmidler kan undværes. Derfor er det essentielt, at denne efterspørgsel indregnes i planlægning og

strategier frem mod 2050. Endelig bør klimapåvirkningen fra flyenes kondensstriber også medregnes, når

Danmarks samlede klimabelastning gøres op.

→

Læs mere om nettonulmålet i 2050 i kapitel 3.

1.3 Den europæiske klimapolitik

EU sætter rammerne for dansk klimapolitik

Dansk klimapolitik rækker ud over Danmarks grænser. Danmark kan have en positiv virkning på omverdenen som

foregangsland, men virkningen kan også være negativ, hvis dansk klimapolitik skubber udledninger til udlandet

eller øger Danmarks klimaftryk i andre lande. Ligeledes påvirkes Danmark af den øvrige verden. Særligt EU har

stor betydning for rammer og muligheder i dansk klimapolitik.

EU har opjusteret de fælleseuropæiske klimamål. Nu skal EU som helhed reducere udledningerne med 55 pct. i

2030 sammenlignet med 1990. Det tidligere mål lød på 40 pct. Samtidig er medlemslandene blevet enige om et

mål om nettonuludledninger i 2050 for unionen som helhed. EU-Kommissionen offentliggjorde i juli 2021 sit

forslag til en klima- og energipakke, den såkaldte

Fit for 55-pakke.

Den rummer en lang række lovjusteringer og

nye love, der skal hjælpe EU til at nå de nye mål. Blandt andet indeholder pakken forslag til nye og skærpede

forpligtelser på klimaområdet for medlemslandene.

Selvom

Fit for 55-pakken

endnu kun er et udspil, er det relevant at se nærmere på pakken og konsekvenserne for

Danmark. Det skyldes, at Danmark fortsat har mulighed for at påvirke det endelige indhold af pakken, men også

fordi Danmark dermed så tidligt som muligt kan indrette den nationale klimapolitik efter de forventede nye og

skærpede rammer. En diskussion af den mest hensigtsmæssige danske klimapolitik må nødvendigvis indregne de

betingelser, som den fælleseuropæiske klimapolitik stiller. I regi af det gamle 40-procentsmål ser stort set alle

nuværende danske EU-forpligtelser i 2030 ud til at blive eller kunne blive opfyldt uden særskilt indsats, hvis vi

opfylder vore egne, nationale klimamål. Men sådan vil det ikke nødvendigvis være med de kommende skærpede

forpligtelser. Omvendt vil de nye EU-regler og skærpede krav til alle medlemslande give Danmark bedre

muligheder for at føre en ambitiøs klimapolitik, uden at danske udledninger i stor stil rykker til andre lande.

Særlig dansk indsats uden for kvotesektoren kan være nødvendig

Allerede i dag stiller den fælleseuropæiske klimapolitik krav til medlemslandene om fastsatte reduktioner frem

mod 2030 i den del af økonomien, der ligger uden for den traditionelle kvotesektor, altså ikke-kvotesektoren. Det

drejer sig hovedsageligt om transport, landbrug, boligopvarmning og småindustri. Desuden er der forslag om

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

skærpede regler for udledningerne fra skove og arealer, den såkaldte LULUCF-sektor. De to forpligtelser hænger

sammen, da overopfyldelse af den ene forpligtelse til en vis grad kan bruges til at dække underopfyldelse i den

anden.

Hidtil har Danmark ikke behøvet at bekymre sig synderligt om forpligtelserne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-

sektoren. Med EU-Kommissionens nye forslag kan Danmark dog forvente at stå over for betydeligt skærpede

forpligtelser, og så er det ikke længere givet, at vi kan komme i hus ved blot at fokusere på vores egne nationale

mål. Flere af de veje til 70 pct., som regeringen peger på, opfylder ikke vores forventede og skærpede EU-

forpligtelser. Dermed kan Danmark være tvunget til at indrette klimapolitikken frem mod 2030 med særligt fokus

på bestemte sektorer som landbrug, transport og arealanvendelse. Allerede nu kan regeringen med fordel tage

højde for de forventeligt skærpede EU-forpligtelser, selvom de endelige forpligtelser endnu ikke foreligger, og

selvom især opgørelse og fremskrivning af LULUCF-sektorens udledninger er meget usikre. Der bør generelt

fokuseres på at nedbringe usikkerheden i LULUCF-opgørelser og -fremskrivninger.

En tidlig indsats i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren øger sandsynligheden for, at Danmark opfylder de

foreslåede forpligtelser. Forpligtelserne dækker nemlig de samlede udledninger i hele perioden frem mod 2030 og

ikke kun udledningerne i året 2030. Hvis det danske 2030-mål bliver opfyldt på en måde, hvor reduktionerne

kommer sent, vanskeliggøres derfor en samtidig opfyldelse af EU-forpligtelserne for ikke-kvotesektoren og

LULUCF-sektoren.

Perspektiverne i en national dansk drivhusgasafgift påvirkes positivt af skærpet EU-politik

En vigtig diskussion i dansk klimapolitik handler om muligheden for at indføre en generel afgift på udledning af

drivhusgasser. En bekymring er, at det kan føre til udflytning af produktion og udledninger til udlandet, hvis

prisen pr. ton udledt CO

e i Danmark er markant højere end i andre europæiske lande. Strammere europæisk

klimapolitik på især tre områder mindsker denne bekymring.

For det første spiller det europæiske CO

-kvotesystem en væsentlig rolle. Prisen på kvoter er steget betydeligt de

seneste år, og med strammere EU-klimamål må den forventes at stige yderligere fremover. Højere kvotepriser vil

mindske forskellen mellem den nødvendige danske pris på CO

e for at indfri 70-procentsmålsætningen og

kvoteprisen. Dermed vil belastningen af danske virksomheders konkurrenceevne være mindre.

For det andet forventes alle EU-lande at få skærpede reduktionsforpligtelser i sektorerne uden for kvotesektoren.

Det drejer sig især om udledningerne fra landbrug, transport og bygninger. Skærpede forpligtelser gør det sværere

for dansk produktion med tilhørende udledninger at rykke til andre lande i EU. Og skulle det ske, vil disse lande

skulle reducere udledningerne andetsteds for stadig at holde sig inden for deres forpligtelser.

For det tredje har EU-Kommissionen foreslået, at bestemte produkter, der importeres til EU, skal betale en CO

told. Tolden skal betales, hvis eksportlandet ikke har en klimabeskatning, der svarer til EU’s. Også dette forslag

forbedrer mulighederne for en høj dansk afgift, da det beskytter danske virksomheder på det europæiske marked

mod konkurrence fra lande uden for EU. Samlet set gør

Fit for 55-pakken

det dermed lettere for Danmark at nå

egne klimamål ved hjælp af en national drivhusgasafgift.

EU vil stramme reguleringen af luft- og skibsfart

Udledningerne fra international luft- og skibsfart reguleres kun i begrænset omfang i EU i dag, men nu foreslår

EU-Kommissionen strammere regler. Der lægges op til mindsteafgifter på brændstof på samme måde som for

landtransport og til krav om iblanding af CO

-neutrale brændstoffer eller lignende reduktion af klimaaftrykket.

Endelig skal skibsfarten også omfattes af EU’s kvotesystem, som det allerede er tilfældet for luftfarten ved

flyvninger inden for EU. De nye regler vil øge efterspørgslen efter grønne brændstoffer, fx elektrobrændsler

produceret med elektricitet som primær energi gennem power-to-X.

Udledningerne fra international luft- og skibsfart optræder ikke i de danske drivhusgasregnskaber. Alligevel har

Danmark et ansvar for at tage højde for omstillingen af disse sektorer i vores planlægning af klimaindsatsen.

Danmark vil dog fremadrettet have begrænset manøvrerum for at stille klimakrav til luft- og skibsfarten på grund

af internationale aftaler på området, EU-regulering og risiko for, at især skibsfarten vælger danske havne fra. EU-

Kommissionen foreslår eksempelvis et ensartet iblandingskrav for luftfarten for alle EU-lande, og på den måde

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

fratages Danmark et instrument, hvis vi måtte ønske yderligere iblanding af grønne brændstoffer. Af

tilbageværende virkemidler vil en dansk passagerafgift på flybilletter, som vores nabolande allerede har, være en

god mulighed for at reducere efterspørgslen. Dermed vil prisen på flyrejser komme tættere på den reelle

omkostning for planeten. Sådan et tiltag begrænser flytrafikken, men det hjælper ikke til at få flyene over på

klimavenlige drivmidler. Derfor er det væsentligt, at passagerafgifter kombineres med andre tiltag som fx

iblandingskrav, CO

-kvoter

og energiafgifter, der alle er en del af EU’s nuværende eller foreslåede regulering.

Landbruget går fri af EU’s klimaregulering

Der er i dag ikke nogen fælles, selvstændig klimaregulering af landbruget i EU. Landbrugs- og LULUCF-sektorerne

er omfattet af de nationale forpligtelser, der gælder for de samlede udledninger i landenes ikke-kvotesektorer. Men

det er op til landene selv, i hvor høj grad landbruget skal bidrage til at opfylde forpligtelserne, og hvilke politiske

redskaber der skal bringes i anvendelse.

Fit for 55-pakken

fastholder, at landbruget frem til 2030 alene reguleres

via nationale forpligtelser for ikke-kvotesektoren.

Landbruget fylder meget i det danske drivhusgasregnskab, og derfor er fraværet af fælles EU-regulering vigtig at

notere sig. Det betyder nemlig, at Danmark særligt for landbruget selv må foranledige, at udledningerne reduceres.

Historisk set har det vist sig vanskeligt at indføre skrappe nationale miljøkrav i landbruget på grund af frygt for tab

af konkurrenceevne. Derfor vil fælles EU-regulering kunne skabe samme vilkår for alle medlemslande og en større

efterspørgsel på europæisk niveau efter nye reduktionsteknologier, som vil tilskynde til teknologiudvikling.

→

Læs mere om EU’s klimapolitik og betydningen for Danmark i kapitel 4.

1.4 Status for de kortsigtede danske klimamål

Klimarådet har til opgave at vurdere udsigterne til at opfylde målene i 2030 og 2025

Klimaloven pålægger Klimarådet at vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at det danske 2030-mål

nås. Målet lyder, at Danmark i 2030 skal have reduceret drivhusgasudledningerne med 70 pct. sammenlignet med

1990. Vurderingen af udsigterne til målopfyldelse skal ikke ses som en karakterbedømmelse af regeringens

klimaindsats i det foregående år. Det er snarere en vurdering af, om der er udsigt til at nå Danmarks klimamål i

overensstemmelse med klimalovens formuleringer ud fra regeringens vedtagne, foreslåede og strategiomfattede

politiske virkemidler. På baggrund af Klimarådets vurdering og Energistyrelsens årlige klimafremskrivning, der

offentliggøres i april, skal regeringen gøre status for klimamålene og fremlægge sine planer for klimaindsatsen i det

årlige klimaprogram i september og senere i klimaredegørelsen til Folketinget i december. I klimaprogrammet skal

klima-, energi- og forsyningsministeren give sin vurdering af, om det kan anskueliggøres, at 2030-målet nås. Kan

dette ikke anskueliggøres i klimaprogrammet, skal programmet udbygges med nye initiativer, som viser vejen mod

opfyldelse af målet. Det er i sidste ende op til Folketinget at vurdere, om den såkaldte handlepligt skal træde i kraft.

Klimalovens mål om 50-54 pct. reduktion i 2025 har en anden status i loven end 2030-målet. Klima-, energi- og

forsyningsministeren er ikke underlagt den samme form for handlepligt i regi af klimaloven, hvis det ser ud til, at

målet i 2025 ikke nås. Klimarådet skal heller ikke direkte vurdere, hvorvidt 2025-målet er anskueliggjort. Rådet

skal derimod give en status for opfyldelse af målet. Det er dog hensigtsmæssigt at behandle de to mål ud fra samme

analytiske metode, hvilket Klimarådet derfor gør i denne rapport.

Klimarådet ser store fremskridt i arbejdet mod 70-procentsmålet i 2030

Der er siden klimalovens vedtagelse i 2020 sket en betydelig fremdrift mod opfyldelse af 70-procentsmålet i 2030.

Bare siden Klimarådets

Statusrapport 2021

har Folketinget vedtaget konkrete reduktionstiltag i finanslovsaftalen

for 2022 og i en landbrugsaftale. Med landbrugsaftalen har Danmark nu national klimapolitik på alle væsentlige

udledningsområder. Samlet set er der i de første to år, siden aftalen om 70-procentsmålet blev indgået, vedtaget

virkemidler til reduktion af omkring halvdelen af de cirka 20 mio. ton, som var reduktionsbehovet i 2020.

Derudover har regeringen konkretiseret klimaindsatsen ved at opprioritere analysearbejdet og fremlægge

væsentligt større tekniske reduktionspotentialer end sidste år. Endelig er der fra politisk side iværksat en række

væsentlige understøttende indsatser som fx regeringens udspil til tilskud til dansk brintproduktion og et betydeligt

statsligt bidrag til grøn forskning og udvikling.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Regeringen har i 2021 særligt forbedret planlægningen af klimaindsatsen frem mod 2030. Med

Klimaprogram

2021

fremlagde regeringen en køreplan for denne indsats. Af køreplanen fremgår det, at indgåede aftaler skal

genbesøges, og at det er regeringens ambition, at alle de nødvendige beslutninger for at nå de 70 pct. i 2030 er

truffet senest i 2025. Det giver mulighed for løbende at gøre klimapolitikken mere konkret og for at udnytte nye

muligheder på baggrund af teknologiske fremskridt. Regeringen har i klimaprogrammet anvendt væsentlige dele af

det begrebsapparat, der indgår i Klimarådets vurderingsmetode. Klimarådet ser det som positivt, at der herved

udvikles et fælles sprog for fremdriften i klimaindsatsen, der kan understøtte dialogen omkring vurderingerne.

Anskueliggørelse af 2030-målet kræver konkret klimapolitik med begrænset risiko

Klimarådets overordnede vurdering af fremdrift i klimaindsatsen betyder ikke nødvendigvis, at den samlede

klimaindsats anskueliggør, at 2030-målet nås. Vurderingen af anskueliggørelse følger en systematisk og

transparent tilgang. Den tager sit udgangspunkt i Energistyrelsens seneste klimafremskrivning fra april 2021. Her

estimeres udledningerne i 2030 på basis af den hidtil vedtagne politik, og fremskrivningen sætter dermed tal på

det forventede reduktionsbehov, som skal opfyldes gennem vedtagelse af yderligere virkemidler, hvis 70-

procentsmålet skal nås. Klimaindsatsen består af initiativer beskrevet i regeringens klimaprogram fra september,

klimaredegørelsen fra december og de politiske klimaaftaler, der er indgået siden Klimarådets forrige

statusrapport.

Der findes ikke en entydig målestok til at afgøre, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at klimamålene nås,

og som dermed kan give et indiskutabelt svar på klimalovens spørgsmål. Af den grund er Klimarådets stillingtagen

en helhedsvurdering baseret på en systematisk gennemgang og analyse af klimaindsatsen. Klimarådet har udviklet

et metodisk grundlag til at analysere klimaindsatsen, sådan at helhedsvurderingen fremstår så transparent og

objektiv som muligt, og så indsatsen kan sammenlignes fra år til år. Metoden er baseret på en række parametre.

En væsentlig parameter i metoden er klimaindsatsens grad af konkretisering. Hvert enkelt initiativ bedømmes på,

hvor konkret reduktionspotentialet er vurderet på en skala fra A til E. A betyder, at Folketinget har vedtaget det

konkrete virkemiddel, B bruges, når regeringen har fremlagt et udspil, der endnu ikke er vedtaget, C angiver en

officiel regeringsstrategi for at realisere et reduktionspotentiale, D betegner analyser af virkemidler, der ofte går

forud for en egentlig strategi, men hvor regeringen ikke har taget stilling til, om og hvordan den vil indfri det

analyserede potentiale, mens E angiver, at regeringen har peget på et teknisk reduktionspotentiale uden at

indikere, hvordan det er økonomisk og praktisk muligt at indfri potentialet.

En anden væsentlig parameter er risiko. Hermed menes, hvor sandsynligt det er i henhold til Klimarådets

vurdering, at den angivne reduktion kan realiseres senest i 2030. Der kan fx være tale om høj risiko, hvis

reduktionen er baseret på endnu umodne teknologier, eller hvis det er usikkert, om incitamenterne i et initiativ er

stærke nok.

Reduktionsbehovet i 2030 er på 10 mio. ton CO

Klimarådets kortlægning af regeringens klimaindsats frem mod 2030 er opsummeret i figur 1.1.

Basisfremskrivningen fra juni 2020 estimerede, at Danmark uden ny politik vil udlede cirka 43 mio. ton CO

e i

2030. Det efterlod et reduktionsbehov på cirka 20 mio. ton for at nå 70-procenstmålet. Efterfølgende er dette

reduktionsbehov med klimafremskrivningen fra april 2021 reduceret med lidt over 7 mio. ton, svarende til en

udledning på knap 36 mio. ton. Heri indgår en mindre korrektion af fremskrivningen, som Klimarådet har

foretaget. Det efterlod et reduktionsbehov på cirka 12 mio. ton CO

e for at nå målet i 2030. Med dette

udgangspunkt illustrerer figur 1.1 de forventede reduktionseffekter af de klimapolitiske aftaler samt øvrige

initiativer i regeringens klimaprogram. Reduktionerne er i figuren illustreret med nedadgående, farvede søjler

grupperet efter konkretisering og risiko. Klimarådet har taget udgangspunkt i regeringens egne skøn for

reduktionseffekter og tekniske reduktionspotentialer, men rådet har justeret dem i de tilfælde, hvor potentialerne i

regeringens klimaprogram overlapper hinanden. Figuren angiver også, hvor regeringen opererer med både en høj

og en lav vurdering for tekniske reduktionspotentialer. I de tilfælde er det ekstra potentiale i den høje vurdering

markeret særskilt med en stiplet boks.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Figur 1.1

Kilde:

Vurdering af regeringens initiativer i forhold til reduktionseffekt, konkretiseringsstadie og risiko i 2030

Klimarådet.

Der er det seneste år vedtaget aftaler med en reduktionseffekt på i alt 2,4 mio. ton CO

e i 2030. Det er vist med

niveau A i figur 1.1. Heraf bidrager landbrugsaftalen med 1,9 mio. ton CO

e, mens den resterende reduktion

primært kommer fra finanslovens pulje til negative udledninger. Dermed mindskes reduktionsbehovet fra 12 til 10

mio. ton CO

e. Ud af de 2,4 mio. ton vurderer Klimarådet, at 1,8 mio. ton er behæftet med moderat til høj risiko.

Regeringens strategier mangler afgørende elementer

Klimarådets metode specificerer, hvornår reduktionseffekter i et initiativ fra regeringen kan kategoriseres på

strateginiveau, C. Ifølge metoden identificerer en strategi et reduktionspotentiale med relevans for de danske

klimamål, som regeringen tager ejerskab for og melder ud, at den arbejder for at realisere. Endvidere skal

regeringen annoncere typen af planlagte virkemidler og deres forventede reduktionseffekt, tidsangivelser og

ansvarsfordeling på aktørgrupper, samt hvordan regeringen forventer at håndtere de væsentligste barrierer og

risici. Dermed vil en reduktionseffekt ikke nødvendigvis blive placeret på niveau C, selvom det er en del af et

initiativ, som regeringen kalder en strategi.

Regeringen har i 2021 fremlagt strategier på en række områder. Det gælder blandt andet power-to-X og CO

-fangst

og -lagring (CCS). Førstnævnte strategi fokuserer på fremme af produktion af grønne brændstoffer, men den

forholder sig ikke meget til, hvordan det sikres, at brugen af disse brændstoffer tilskyndes til at blive anvendt i

indenlandsk transport og industri. Det efterlader den realistiske mulighed, at brændstofferne sælges i udlandet.

Det er først, når det sikres, at de grønne brændsler fortrænger fossile brændsler i Danmark, at det bidrager til

klimamålene, og dette skridt udfolder strategien ikke. I Klimarådets opsummering af klimaindsatsen placeres de

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

reduktionseffekter fra power-to-X, som regeringens strategi nævner, derfor kun på stadiet for tekniske

reduktionspotentialer, E. Sidstnævnte strategi om CCS handler primært om udmøntning af midler til allerede

indregnede effekter samt effekter tilskrevet finanslovsaftalen for 2022. Derudover præsenterer strategien nye

understøttende tiltag for at få fanget og lagret CO

i Danmark. Hverken klimaprogrammet eller regeringens

efterfølgende strategier konkretiserer disse reduktionseffekter ud over niveau E, om end de indeholder væsentlige,

understøttende elementer.

Med både klimaprogram og strategier identificerer regeringen tekniske reduktionspotentialer, der langt overstiger,

hvad der er nødvendigt for at nå til 70 pct. Det indikerer, at 7o-procentsmålet teknisk set er inden for rækkevidde.

Men der er dog ikke set på økonomi, tilgængelige arealer og andre mulige begrænsninger. De tekniske

reduktionspotentialer inden for særligt power-to-X , CCS og landbruget kommer fra helt nye teknologier. Det giver

risiko for, at der opstår tekniske, praktiske eller administrative komplikationer, der gør det vanskeligt at få

potentialerne bragt i spil blandt aktørerne i de relevante sektorer tids nok til, at reduktionerne realiseres i 2030.

Regeringens klimaindsats anskueliggør endnu ikke, at 2030-målet nås

På trods af betydelig fremdrift i klimapolitikken finder Klimarådet, at regeringens samlede klimaindsats endnu

ikke anskueliggør, at 2030-målet nås. Denne helhedsvurdering beror især på, at der med det forgangne års

klimaaftaler stadig udestår et reduktionsbehov på 10 mio. ton CO

e i 2030, hvor regeringen ikke har fremlagt

strategier eller udspil til virkemidler, der kan sikre, at reduktionsbehovet håndteres. Endvidere er en stor del af

reduktionseffekterne fra de seneste aftaler behæftet med moderat til høj risiko for, at ikke alle reduktioner indfries.

Med kun otte år til 2030 mangler regeringen således endnu at fremlægge en tydelig vej til at nå de resterende 10

mio. ton for at nå 70 procents reduktion. At regeringen allerede er kommet langt, er ikke ensbetydende med, at det

er anskueliggjort, hvordan de resterende reduktioner skal findes.

Selvom klimaindsatsen endnu ikke anskueliggør, at 2030-målet nås, står regeringen i år på et markant bedre

analysegrundlag end sidste år. Der er samtidig vedtaget virkemidler, som bringer Danmark tættere på målet.

Klimarådet anerkender, at regeringen har mindsket mange af de udeståender, som Klimarådet påpegede i rådets

statusrapport fra 2021. Fx har regeringen fået vedtaget nye virkemidler og fremlagt en politisk køreplan for,

hvornår den forventer at tage fat i de relevante sektorer på klimaområdet. Anskueliggørelse kræver vedtagelse af

yderligere klimapolitiske virkemidler med betydelig effekt, fx en CO

-afgiftsreform, samt udspil og strategier til at

håndtere reduktionspotentialerne, så regeringen dermed viser vejen til 2030-målet. Hvis regeringens køreplan

implementeres med konkrete initiativer, der i væsentlig grad dækker det resterende reduktionsbehov med

vedtagne virkemidler, udspil eller strategier baseret på tiltag, som har overvejende lav eller moderat risiko, er der

udsigt til, at indsatsen vil anskueliggøre 70-procentsmålet.

Der mangler lidt for at nå den nedre grænse på 50 pct. i 2025-målet

Klimamålet for 2025 på 50 til 54 pct. blev indskrevet i klimaloven i december 2021. Reduktionsbehovet kan

estimeres til 2,8 og 5,9 mio. ton CO

e for at opfylde henholdsvis den nedre og øvre grænse i målet. Disse tal er

baseret på den seneste klimafremskrivning, som Klimarådet efterfølgende har justeret for at tage højde for større

metanudslip fra biogasanlæg, end der er lagt til grund i fremskrivningen. Reduktionsbehovet falder til mellem 1,1

og 4,2 mio. ton, når man også medregner det forgangne års vedtagne aftaler fra landbrugsaftalen og finansloven.

Det er illustreret i figur 1.2, hvor regeringens klimaindsats er kortlagt efter Klimarådets metode.

Der er en vis usikkerhed om, hvor stort reduktionsbehovet til at nå klimamålet for 2025 er med den nuværende

indsats. Siden seneste klimafremskrivning fra april 2021 er forventningen til kvoteprisens udvikling opjusteret

markant, og samtidig er der udkommet en helt ny og mere optimistisk fremskrivning af CO

-optaget i danske skove

bestilt af Energistyrelsen. Disse elementer trækker i retning af et mindre reduktionsbehov, men der kan også vise

sig elementer, der omvendt øger reduktionsbehovet. Når disse nye elementer medregnes i den kommende

klimafremskrivning for 2022, vil reduktionsbehovet derfor kunne ændre sig.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Figur 1.2

Kilde:

Vurdering af regeringens initiativer i forhold til reduktionseffekt, konkretiseringsstadie og risiko i 2025

Klimarådet.

→

Læs mere om Klimarådets vurdering af udsigten til at opfylde målene i 2025 og 2030 i kapitel 5.

1.5 Anbefalinger til den fremadrettede klimaindsats

Rapporten retter fokus mod fire aktuelle og centrale politikområder

Klimapolitikken skal løbende udvikles. Denne rapport viser, at der er behov for yderligere klimapolitiske

virkemidler for at opfylde klimamålene i 2025 og 2030, for at begynde rejsen mod nettonuludledning senest i 2050

og for at leve op til de danske EU-forpligtelser.

Klimarådet skal ifølge klimaloven give anbefalinger til klimapolitikken. Det gør rådet både i de årlige

statusrapporter og i analyser i årets løb. Denne rapport slår ned på fire områder, der er centrale for

klimaindsatsen, og som også er aktuelle i dagens klimadebat. De fire centrale nedslagspunkter skal ses i

sammenhæng med tidligere anbefalinger fra Klimarådet. Rapporten analyserer og diskuterer en generel afgift på

drivhusgasser, omstilling af fødevaresystemet, produktion af grøn strøm samt power-to-X. Lykkes Danmark med

at implementere en ambitiøs klimapolitik på de fire områder, har vi taget afgørende skridt mod at opfylde vores

klimamål i 2030. Her vil en afgørende faktor være ambitionsniveauet i en kommende afgiftsreform. Samtidig vil vi

med en ambitiøs politik på de fire områder have sat en fornuftig kurs mod målet i 2050, ligesom vi på disse

områder har mulighed for at påvirke udledningerne uden for Danmarks grænser. På hvert politikområde bidrager

Klimarådets anbefalinger med retning og konkrete tiltag, om end der fortsat udestår et arbejde med at udmønte

anbefalingerne, før de kan implementeres i praksis. Anbefalingerne opsummeres i boksen sidst i dette kapitel.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

I modsætning til 2030-målet er 2025-målet lige oppe over. En kommende afgiftsreform kan, hvis den gennemføres

tids nok, bidrage til at finde de reduktioner, der mangler for at nå 2025-målet. Der kan dog blive behov for

yderligere og mere specifikke tiltag. Klimarådet har tidligere peget på fremrykket kuludfasning på

Nordjyllandsværket og øget udtagning af lavbundsjorder som supplement til afgiftsinstrumentet for at nå 2025-

målet.

En generel drivhusgasafgift skal være flagskibet i klimapolitikken

Klimarådet har ved flere lejligheder anbefalet en generel afgift på drivhusgasudledninger. Et flertal i Folketinget

blev i 2020 enige om en ambition om at indføre en generel drivhusgasafgift, men den nærmere udformning af

afgiften udestår. En generel afgift på drivhusgasudledninger er det mest omkostningseffektive middel til at nå

Danmarks klimamål. Det skyldes, at en afgift vil give en ensartet tilskyndelse til at reducere udledningerne på

tværs af virksomheder og sektorer. Dermed vil afgiften hjælpe til, at samfundet som helhed tager de billigste

reduktioner i brug. Hvis man afviger fra den ensartede afgift, gør man regningen for at nå klimamålene større, og

det samfundsøkonomiske grundlag for at tilgodese mange andre hensyn vil som udgangspunkt blive ringere.

Regeringen bør snarest annoncere et sigtepunkt for afgiften i 2030, der kan fungere som fælles pejlemærke på

tværs af alle sektorer. Det skaber klarhed for virksomheder og borgere. Men en ensartet afgift behøver ikke

indføres på samme tid i alle dele af samfundet. I visse sektorer er praktisk implementering mere udfordrende end

andre, og afgiften kan med fordel indføres i parallelle spor uafhængigt af hinanden. Udfordringer i ét spor bør ikke

forsinke indførelsen i andre, og afgiftsstigningerne kan indføres i forskellige tempi på tværs af sporene.

Det er ikke enkelt at svare på, hvor høj drivhusgasafgiften skal være i 2030. Det afhænger af, om afgiften skal klare

hele eller kun dele af vejen til 70 pct. Hvis der ud fra politiske hensyn er et ønske om, at tilskyndelsen til

reduktioner skal gives som en kombination af afgift og tilskud, behøver afgiften ikke være så høj. Det afhænger

også af forventningerne til de sidste og afgørende reduktionsteknologier. Meget tyder på, at endnu umodne

teknologier som pyrolyse og CCS kommer til at spille den afgørende rolle. Men der er betydelig usikkerhed om,

hvor store økonomiske incitamenter, der skal til for at drive de nødvendige investeringer i disse tiltag. Klimarådet

pegede i 2020 på, at den påkrævede afgift kunne komme op i nærheden af 1.500 kr. pr. ton CO

e i kombination

med fradrag til sektorer i særlig stor international konkurrence.

Siden da er der kommet nye klimapolitiske

virkemidler og opdaterede vurderinger af de nye teknologier til. Ekspertgruppen for en grøn skattereform vurderer

i sin første delrapport fra februar 2022, at der skal tages tiltag i brug, der koster op mod 1.450 kr. pr. ton reduceret

e, for at opfylde 70-procentmålet. På den baggrund vurderer Klimarådet, at 1.500 kr. stadig er et fornuftigt

pejlemærke for, hvor kraftige incitamenter til reduktion afgiftssystemet bør give.

En dansk afgift på drivhusgasser bør tænkes sammen med det europæiske kvotesystem. Klimarådet anbefaler, at

afgiftssystemet understøtter en ensartet samlet pris på CO

e for alle udledningskilder. En sådan tilgang vil blandt

andet betyde, at Danmark tager de billigste klimatiltag i anvendelse set fra et europæisk og globalt perspektiv. I de

kvoteomfattede sektorer udgøres den samlede pris på CO

e af betalingen for kvoter plus den danske afgift. Derfor

skal kvoteomfattede virksomheder have et nedslag svarende til kvoteprisen i den generelle afgiftssats, som

pålægges øvrige dele af økonomien, for at den samlede udgift bliver ens for alle virksomheder, hvad end de

befinder sig i eller uden for kvotesektoren. Finansministeriet vurderer, at kvoteprisen vil stige til 750 kr. pr. ton i

2030, og dermed vil afgiften i kvotesektoren skulle være 750 kr., hvis det generelle afgiftsniveau ligger på 1.500 kr.

En høj afgift kan i konkurrenceudsatte erhverv betyde, at produktion og udledninger flytter til udlandet. Dermed

udvandes effekten for det globale klima. Hvis man ønsker at forhindre denne såkaldte kulstoflækage, bør afgiften

ledsages af supplerende regulering. Det kan fx være et aktivitetsbaseret bundfradrag, der tilskynder til at beholde

produktionen i Danmark. Et alternativ er tilskud til udvalgte teknologier for på den måde at sænke den generelle

afgiftssats. Ekspertgruppen for en grøn skattereform har anbefalet, at afgiftsmodellen suppleres med en

tilskudspulje til CCS. En sådan ordning er lettere at administrere end et bundfradrag, men ulempen er, at den

overser andre potentielle teknologier end CCS. Derfor bør det tilstræbes, at en tilskudspulje inkluderer så mange

relevante teknologier som muligt. Generelt skal det understreges, at lækageregulering i form af fx bundfradrag

eller tilskud fordyrer den samlede regning ved at nå klimamålene. Det har altså en pris at undgå kulstoflækage.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Der mangler klimapolitiske tiltag på landbrugs- og fødevareområdet

Produktionen af fødevarer medfører en betydelig belastning for klimaet. Den seneste klimafremskrivning viste, at

udledningerne i 2019 alene fra landbruget og dets arealanvendelse var cirka 16 mio. ton CO

e, hvilket udgjorde

cirka en tredjedel af Danmarks samlede udledninger. Efterfølgende har Folketinget vedtaget en landbrugsaftale,

der med konkrete tiltag forventes at reducere udledningerne frem mod 2030 med ca. 2 mio. ton CO

e. Men selv

når disse reduktioner regnes med, forventes landbrugets andel af de danske udledninger at stige til op mod 40 pct.

i 2030. Landbruget vil således stadig være den sektor i Danmark, der udleder mest i 2030. I dag er reguleringen af

landbrugets udledninger beskeden. Men samtidig ligger en del af de samfundsøkonomisk set billigste

reduktionspotentialer her. Det taler for et betydeligt klimapolitisk fokus på denne sektor, både hvad angår

konkrete reduktionstiltag og udvikling af nye teknologiske redskaber. Det sidste kræver en forstærket forskning- og

udviklingsindsats på landbrugsområdet.

Landbrugets udledninger bør omfattes af en generel drivhusgasafgift. En afgift i landbruget er dog praktisk

kompliceret, da det ikke er en reel mulighed at måle udledningerne fra den enkelte ko eller gylletank direkte.

Samtidig er der andre miljøhensyn, som skal tages i betragtning. Men et afgiftsgrundlag kan godt baseres på

observerbare og entydigt målbare indikatorer for drivhusgasudledningen. Det skal naturligvis sikres, at de

muligheder, som landmanden har for at omstille produktionen i klimavenlig retning, rent faktisk også afspejles i

afgiftsgrundlaget. Administrativt er en afgift på landbruget ikke nogen enkel sag, og komplikationerne vil være

større for visse udledningskilder end for andre. Derfor kan afgiften udrulles gradvist, så der startes med de dele af

landbrugsproduktionen, der er lettest at lægge afgifter på. Endelig kan afgiften suppleres med supplerende

regulering, hvis der er politisk ønske om at tage særlige hensyn. Det kan være for at modvirke udflytning af

produktion og udledninger til andre lande eller for at kompensere for de økonomiske konsekvenser, som afgiften

kan få for særligt udsatte bedrifter. Igen skal man dog være opmærksom på, at dette kan fordyre omstillingen.

Dansk regulering af landbruget bør tænkes ind i en europæisk kontekst. EU har ikke en fælles regulering af

udledningerne fra landbrug og arealanvendelse, hvilket gør det sværere for de enkelte medlemslande at indføre

stram regulering på området på grund af fx konkurrencehensyn. Regeringen bør arbejde for en fælles EU-

regulering af disse udledninger, hvilket vil gøre det lettere for Danmark at reducere udledningerne og mindske

risikoen for kulstoflækage, produktionsnedgang og tab af arbejdspladser. Herudover har EU vedtaget en reform af

landbrugsstøtten, den såkaldte CAP-reform, som giver Danmark større mulighed for at bruge tilskudsmidlerne til

grønne tiltag. Regeringens officielle plan for implementering af landbrugsreformen viser, at den ikke til fulde har

udnyttet de muligheder for at fremme klimavenlige tiltag, der ligger i CAP-reformen. Fx kan der gøres mere for at

tilskynde til vådlægning af kulstofrige lavbundsjorder. Klimarådet finder det oplagt, at Danmark får mest mulig

grøn omstilling i landbruget for EU’s

støttemidler.

Omstilling af fødevaresystemet handler foruden produktionen også om forbruget af fødevarer. Klimarådet udgav i

december 2021 en analyse om klimavenlig kost og forbrugeradfærd.

Analysen fandt et udtalt behov for at

normalisere klimavenlig kost, hvis man vil skubbe på en kostændring for befolkningen. Her kan de offentlige

køkkener spille en rolle som katalysator, og stat, regioner og kommuner bør derfor opstille målsætninger om at

servere klimavenlige måltider. Klimarådet anbefaler, at målsætningen om klimavenlig kost i offentlige køkkener

baseres på de danske kostråd, fordi kostrådene er et godt pejlemærke for klimavenlig mad frem mod 2030.

Klimarådet har også peget på andre tiltag til at tilskynde til en omlægning af danskernes kost, blandt andet

opbygning af en statskontrolleret klimadatabase med information om fødevarernes klimaaftryk og etablering af

grundlaget for to statskontrollerede klimamærker, som er målrettet forbrugerinformation. Et mere klimavenligt

forbrug af fødevarer i Danmark bidrager kun til de danske klimamål i det omfang, at det afstedkommer ændringer

i den danske fødevareproduktion, men under alle omstændigheder kan nye madvaner sænke det globale klimaftryk

af danskernes kost.

Danmark kan mangle grøn strøm

Det danske elforbrug har i en årrække været relativt stabilt, men over de kommende år skal vi bruge væsentligt

mere el, end vi gør i dag. Det skyldes blandt andet, at en stigende andel af vores energiforbrug vil blive

elektrificeret enten direkte via fx elbiler eller varmepumper eller indirekte via grønne brændsler fra power-to-X.

Samtidig ventes stadig flere datacentre at øge det danske elforbrug. Hvis elektrificeringen skal have en klimaeffekt,

er det afgørende, at der er tilstrækkelige mængder grøn strøm.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Skal Danmark være foregangsland på klimaområdet, bør vi som minimum kunne forsyne vores eget elforbrug med

strøm set i gennemsnit over året. Dette bør være tilfældet, da vi i Danmark har betydelige vindressourcer. På lidt

længere sigt kan det endda være relevant at sigte efter at blive nettoeksportør af strøm og eventuelt også

nettoeksportør af power-to-X-produkter. Det konkrete omfang af nettoeksporten bør blandt andet tage hensyn til

den potentielle samfundsøkonomiske gevinst og andre politiske målsætninger. Det er Klimarådets vurdering, at

den økonomiske risiko for Danmark forbundet med at producere strøm til nettoeksport er relativ lav sammenlignet

med de negative klimapåvirkninger, der er ved at mangle grøn strøm.

Klimarådets analyse viser, at der vil mangle strøm fra vedvarende energi i årene frem mod 2030, hvis Danmark

skal undgå nettoimport af strøm. Det taler for at skrue op for landvind- og solprojekter, som kan etableres

forholdsvis hurtigt, og i tillæg forsøge at fremrykke etableringen af planlagt havvind.

Regeringens nye power-to-X-strategi kræver store mængder strøm. Den planlagte udbygning af elproduktion kan

dække power-to-X svarende til omkring 1 GW elektrolysekapacitet i 2030. Regeringen har dog sat et power-to-X-

mål på 4-6 GW. Hvis denne satsning skal være grøn, skal der produceres betydeligt mere grøn strøm, end der

ligger i de nuværende planer. Hvis ikke etableringen af vedvarende energi fremrykkes og forøges, vil grøn dansk

elproduktion først stå mål med forbruget, når den planlagte energiø i Nordsøen producerer strøm nok til at dække

forbruget til power-to-X. Dette kan i en periode betyde, at power-to-X-produktion i stor skala må baseres på ekstra

elproduktion fra udlandet, hvoraf en betydelig del må formodes at komme fra fossile kilder.

Power-to-X skal bruges fokuseret og med omtanke

Power-to-X er en samlebetegnelse for produktion af brændstoffer, materialer og kemikalier ud fra elektricitet.

Teknologien har fået stor politisk opmærksomhed de seneste år, og fra mange sider lyder det, at power-to-X er en

hjørnesten i den grønne omstilling. Meget tyder da også på, at brændstoffer produceret med power-to-X bliver et

centralt redskab til at komme af med forbruget af fossile brændsler i skibe og fly. Som nævnt sigter regeringen i sin

strategi for området efter at etablere 4-6 GW elektrolysekapacitet i 2030, som skal producere den brint, der leverer

energiindholdet til brændstofferne.

Power-to-X er kun så grønt, som strømmen det baseres på. Hvis brændstofferne produceres med strøm, der har et

stort fossilt indhold, kan CO

-udledningerne ligefrem overstige udledningerne fra de fossile brændsler, der er

blevet fortrængt. Det skyldes, at den samlede power-to-X-proces er behæftet med et betydeligt energitab. Det har

to implikationer. For det første er det essentielt, at udbygning med power-to-X modsvares af ny grøn elproduktion.

Ellers risikerer vi, at en hurtig power-to-X-udbygning vil øge udledningerne i de første år, fordi elektrolyseanlæg

kan etableres væsentligt hurtigere end fx havvindmølleparker. For det andet bør direkte elektrificering prioriteres

over power-to-X-brændsler, hvor dette er en økonomisk og praktisk mulighed. Fx har Klimarådet i en tidligere

analyse vist, at der er højere energieffektivitet og større økonomiske fordele ved at lade den tunge vejgodstransport

køre på batterier frem for elektrobrændsler, der hvor det kan lade sig gøre.

Power-to-X-brændstoffer kan være ren brint eller brint kombineret med andre grundstoffer som kvælstof eller

kulstof. Indeholder elektrobrændstoffet kulstof ligesom fossile brændstoffer, udledes CO

, når det afbrændes. Men

er der tale om kulstof fra CO

indfanget fra luften, er brændstoffet reelt CO

-neutralt. Brændstoffer baseret på

kulstof fra biomasse kan også være CO

-neutrale, hvis ellers deres udledning bogføres andetsteds i

klimaregnskabet. Dog peger Klimarådets analyser på, at tilgængeligt kulstof fremover kan blive en mangelvare. Der

vil være behov for at lagre kulstof i skove og jorder og som CO

i undergrunden for at skabe negative udledninger,

ligesom der er brug for kulstoffet til materialer. Det taler for, at planlægning og strategier for power-to-X i stor

udstrækning bør prioritere kulstoffrie power-to-X-brændstoffer, der hvor de kan anvendes. Det gælder fx

kvælstofbaseret ammoniak i skibe frem for det kulstofbaserede metanol.

→

Læs mere om Klimarådets anbefalinger til den fremadrettede klimaindsats i kapitel 6.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klimarådets anbefalinger til klimapolitiske virkemidler

Generel drivhusgasafgift

•

Klimarådet anbefaler, at der indføres en generel og ensartet drivhusgasafgift. Regeringen bør snarest

annoncere et sigtepunkt for afgiften i 2030, der kan fungere som fælles pejlemærke på tværs af alle

sektorer. Sigtepunktets niveau bør sættes, så det sikrer en ensartet tilskyndelse til at reducere i alle

sektorer, og så 70-procentsmålet nås. Selvom der er vedtaget et sektormål for landbruget, bør dette princip

ikke afviges. Sigtepunktets niveau bør desuden afhænge af prisen frem mod 2030 på de teknologier og

redskaber, der skal til for at nå det sidste stykke til 70 pct. For at nå 70-procentsmålet skal tilskyndelsen til

klimaomstilling i afgiftssystemet formentlig være i størrelsesordenen 1.500 kr. pr. ton CO

Klimarådet anbefaler, at der snarest vedtages konkrete afgiftsstigninger på de områder, hvor det er muligt.

Dermed kan afgiften med fordel indføres i forskellige spor, der fx vedrører henholdsvis transporten,

landbruget, industrien og negative udledninger. Arbejdet med at implementere afgiften i sporene kan ske

parallelt og uafhængigt af hinanden, og udfordringer i ét spor bør derfor ikke forsinke implementeringen i

et andet spor. Dog bør alle spor sigte mod samme fælles afgiftssats i 2030.

Klimarådet anbefaler, at der gives et nedslag i den nationale afgift på kvoteomfattede udledninger inden

for energi og industri svarende til kvoteprisen. På den måde vil den danske afgift være størst uden for

kvotesektoren, og afgifts- og kvotesystemet vil tilsammen sikre en ensartet tilskyndelse til at reducere

udledningerne på tværs af sektorer.

Klimarådet anbefaler, at udsatte erhverv afhjælpes for noget af afgiftsbetalingen, hvis man lægger vægt på

at undgå kulstoflækage. Dette kan fx ske via et tilskud eller et bundfradrag. Teknologispecifikke tilskud til

fx CCS indebærer en risiko for, at reduktionstiltag, som er billigere end CCS, men dyrere end afgiften, ikke

bliver taget i anvendelse. Hvis man vælger at give tilskud, bør man undersøge muligheden for en

tilskudsmodel, der så vidt muligt omfatter alle relevante teknologier. Et bundfradrag er som udgangspunkt

teknologineutralt, men kan have høje administrative omkostninger. Lækageregulering i form af tilskud

eller bundfradrag vil som udgangspunkt fordyre målopfyldelsen, og gevinsterne i form af fx mindre lækage

skal derfor vejes op mod de øgede omkostninger. I fald risikoen for lækage bliver mindre over tid, bør

eventuel lækageregulering justeres derefter.

•

Omstilling af fødevaresystemet

•

Klimarådet anbefaler, at en generel drivhusgasafgift også dækker landbrugets drivhusgasudledninger. Den

konkrete afgiftsmodel på landbrugets udledninger kan indrettes med mulighed for bundfradrag for at

begrænse produktionsnedgang og lækage. En konkret model kræver et grundigt forarbejde, men

regeringen bør allerede nu annoncere, at den arbejder for en afgift på alle drivhusgasudledninger, og

hvilket afgiftsniveau der sigtes efter. Hvis det ønskes politisk, vil det ud over bundfradraget være muligt at

give kompensation til de landmænd, som bliver påvirket af fx faldende jordpriser.

Klimarådet anbefaler, at der først lægges afgift på de dele af landbrugets udledninger, hvor det relativt

nemt kan lade sig gøre. I takt med at de praktiske udfordringer løses for de øvrige udledningskilder, bør

disse også omfattes af afgiften.

Klimarådet anbefaler, at regeringen herudover igangsætter et arbejde for at udforme en model, som bedst

muligt tillader, at der pålægges forbrugsafgifter på klimabelastende fødevarer, så prisen afspejler

klimabelastningen for disse. Dette kan supplere en afgiftsmodel med bundfradrag.

Klimarådet anbefaler, at regeringen i højere grad understøtter forskning og udvikling i nye

reduktionstiltag, der kan reducere restudledningerne fra landbrug og arealanvendelse. Indsatsen kan

fremover understøttes gennem stærkere økonomiske incitamenter og øgede investeringer i forskning og

udvikling.

Klimarådet anbefaler, at regeringen arbejder for en ambitiøs og omkostningseffektiv fælles regulering i EU

af udledninger fra landbrug og arealanvendelse.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

Klimarådet anbefaler, at Danmark bedre udnytter mulighederne for at understøtte klimatiltag gennem

EU’s landbrugsstøtte. Dette kan fx være særligt relevant for udtagning

af lavbundsarealer.

Klimarådet anbefaler, at der gennemføres virkemidler, der medvirker til at normalisere klimavenlig kost,

herunder at stat, regioner og kommuner sætter mål om, at de offentlige køkkener serverer klimavenlig

mad. Målsætningen om klimavenlig kost i offentlige køkkener bør baseres på de danske kostråd, fordi

kostrådene er et godt pejlemærke for klimavenlig mad frem mod 2030.

Tilstrækkelig grøn strøm fra vind og sol

•

Klimarådet anbefaler, at regeringen skruer op for udbygning af vedvarende energi, som kan etableres

relativt hurtigt. Det drejer sig om solceller på marker og tage samt vindmøller på land. I udpegningen af

arealer er der behov for en generel prioritering af en række forskellige hensyn, herunder eksterne

omkostninger som fx visuelle gener. Etableringen bør ske hurtigt, fordi vi mangler grøn strøm i årene frem

mod 2030 for at undgå nettoimport af strøm. Derudover er det hensigtsmæssigt at forsøge at fremrykke

etableringen af planlagt havvind, herunder havvindmølleparkerne aftalt i forbindelse med finansloven for

2022 samt energiø Bornholm.

Klimarådet anbefaler, at regeringen udbygger med mere havvind end planlagt frem mod 2040, for at

regeringens power-to-X planer i høj grad forsynes med dansk produceret grøn strøm. Desuden giver

etablering af ekstra havvind mulighed for nettoeksport af strøm til vores nabolande. Den økonomiske

risiko ved udbygningen vurderes at være relativt lav, fordi efterspørgslen på grøn strøm er stigende, mens

prisen på havvind er faldende, og det er sandsynligt, at den høje efterspørgsel i udlandet vil medføre

elpriser, der gør nettoeksport økonomisk attraktivt. I forbindelse med finansloven for 2022 ser regeringen

på muligheden for at etablere 1 ekstra GW udover det allerede planlagte. Klimarådet anbefaler, at der

hurtigst muligt etableres mere end 1 ekstra GW, blandt andet for hurtigst muligt at imødekomme

elforbruget til regeringens planer om power-to-X på 4-6 GW i 2030.

Klimarådet anbefaler, at regeringen undersøger, hvordan kommende udbud af havvind kan designes til at

være på forkant med elforbruget og samtidig sikre en høj konkurrence blandt budgivere. Udbygningen kan

fx komme mere på forkant ved at klargøre et stort antal havvindmølleparker og løbende foretage udbud,

efterhånden som man opnår en tilstrækkelig vished om elforbruget. Konkurrencen kan sikres ved at hæve

betalingsloftet til staten eller inddrage alternative bedømmelseskriterier som fx livscyklusanalyse eller

bidrag til innovation.

•

Perspektiver for power-to-X

•

Klimarådet anbefaler, at regeringens ambitionsniveau for power-to-X på 4-6 GW bruges som sigtelinje,

under forudsætning af at elforbruget hertil modsvares af udbygning med vedvarende energi, så

produktionen af power-to-X-produkter overvejende baseres på grøn strøm. Uden tilstrækkelig grøn strøm

risikerer power-to-X at øge de globale udledninger på kort sigt.

Klimarådet anbefaler, at regeringen i den fremtidige indsats og planlægning af power-to-X prioriterer

direkte elektrificering over power-to-X. Når der anvendes power-to-X-brændstoffer, bør regeringen

prioritere kulstoffrie brændstoffer over kulstofholdige i de slutanvendelser, hvor det er muligt.

Klimarådet anbefaler, at regeringen inkluderer det forventede behov for grønne brændstoffer til omstilling

af den danske del af udenrigsskibs- og luftfart i planlægningen for power-to-X frem mod 2050. Power-to-

X-brændstoffer vil forventeligt blive et afgørende element i omstillingen af disse sektorer.

Klimarådet anbefaler, at regeringen arbejder for, at power-to-X-anlæg placeres hensigtsmæssigt i forhold

til elnettet. Det kan fx faciliteres ved at indføre fleksible nettariffer, der er tidsmæssigt og geografisk

differentierede. Indførelsen af sådanne mere omkostningsægte tariffer bør ske inden etablering af power-

to-X i stor skala.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

Den globale

klimakontekst

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

2. Den globale klimakontekst

Parisaftalens medlemslande har et langsigtet mål om at begrænse den globale opvarmning til et godt stykke under

2 grader, med sigte på 1,5 grader. Desuden skal landenes evne til at tilpasse sig effekterne af klimaforandringer

styrkes. Parisaftalens temperaturmål vil dog være uden for rækkevidde, medmindre der omgående sker en

gennemgribende reduktion af de globale drivhusgasudledninger. Sådan lyder konklusionen fra den seneste

delrapport fra FN’s klimapanel, IPCC. IPCC’s delrapport dannede et videnskabeligt grundlag for de politiske

forhandlinger ved FN’s 26. klimakonference i Glasgow, COP26, i 2021. Her skulle Parisaftalens medlemslande

øge deres klimaambitioner for første gang siden indgåelsen af Parisaftalen i 2015. COP26 viste, at mange lande

har skærpet deres nationale klimamål, men at politisk handling stadig ikke sker i det tempo, som videnskaben og

de faktiske konsekvenser af klimaforandringerne tilsiger. Hvis Parisaftalens målsætninger skal efterleves, og de

værste konsekvenser af klimaforandringer skal afbødes, er der et presserende behov for, at ambitionerne øges

yderligere og understøttes af ambitiøse politikker og hurtig handling. I dette kapitel beskrives de globale rammer

for dansk klimapolitik, og Danmarks klimaindsats sættes i et globalt perspektiv.

Kapitlets hovedpointer

•

Parisaftalens medlemslande har til sammen øget deres nationale ambitionsniveau siden Parisaftalen i

2015. I teorien vil den globale opvarmning ifølge flere scenarier kunne begrænses til cirka 1,8 grader i løbet

af dette århundrede, hvis alle de reviderede nationale handleplaner for 2030 og langsigtede nettonulmål

efterleves.

Kun få af landenes nettonulmål er understøttet af en ambitiøs klimapolitik på kortere sigt. Hvis de 1,8

grader skal lykkes i praksis, kræver det, at verdens lande til sammen formår at reducere

drivhusgasudledningerne frem mod 2030 betydeligt mere, end de nuværende handleplaner lægger op til.

Hvis Parisaftalens temperaturmål skal være indenfor rækkevidde, er der generelt behov for, at

ambitionerne øges yderligere, og at de langsigtede nettonulmål understøttes af ambitiøse delmål, der

sikrer betydelige drivhusgasreduktioner på kort sigt. Dette vil begrænse de samlede drivhusgasudledninger

og øge sandsynligheden for, at nettonulmålene kan nås.

Klimafinansieringsmålet på 100 mia. dollars i 2020 blev ikke nået. Aftaleteksten for COP26 i Glasgow

opfordrer de udviklede lande til hurtigst muligt at tilvejebringe den lovede finansiering. Desuden blev det

vedtaget at fordoble andelen af klimafinansiering, der går til klimatilpasning. Og så bliver det igen muligt

at handle med klimakreditter på tværs af landene. EU, herunder Danmark, har besluttet ikke at gøre brug

af denne mulighed for at opfylde nationale klimamål.

Der blev indgået en række vigtige frivillige aftaler på klimakonferencen i Glasgow. Fx tog den danske

regering initiativ til en aftale om udfasning af olie og gas. Desuden var regeringen medunderskriver på

aftaler om udfasning af kul, reduktion af metanudslip, begrænsning af udledninger fra international

skibsfart og stop for afskovning.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

2.1 Den nyeste forståelse af klimasystemet og klimaforandringer

IPCC har udgivet første del af sin sjette hovedrapport

FN’s klimapanel, IPCC, udgiver omtrent hvert 6. år en hovedrapport, som opsummerer den seneste

videnskabelige, tekniske og socioøkonomiske viden om klimaforandringer. IPCC’s primære formål er at fremlægge

regelmæssige videnskabelige vurderinger af klimaforandringerne, deres implikationer og potentielle fremtidige

risici samt at foreslå tilpasnings- og reduktionsmuligheder. Denne viden danner et videnskabeligt grundlag for de

politiske forhandlinger i regi af FN’s klimakonvention, UNFCCC, hvor verdens regeringer

mødes for at drøfte

klimaforandringerne, og hvordan de vil håndtere problemet.

I august 2021 udgav IPCC første del af sin sjette hovedrapport.

Rapporten vurderer og beskriver den nyeste

forståelse af klimasystemet og klimaforandringerne. Rapporten genbekræfter i store træk de samme centrale

budskaber som i IPCC’s første vurderingsrapport tilbage fra 1990. Det fremgår stadig at:

•

menneskelig indflydelse forårsager klimaforandringer

fortsatte drivhusgasudledninger udgør en trussel for menneskelige og naturlige systemer

drivhusgasreduktioner er nødvendige for at begrænse yderligere opvarmning

Forskellen mellem 1990 og i dag er, at IPCC’s konklusioner i dag bygger på en større grad af detalje og sikkerhed.

Dette skyldes blandt andet, at forskerne i dag har en bedre forståelse af klimasystemet, bedre klimamodeller og et

bedre datagrundlag. Derfor giver denne rapport det hidtil klareste og mest omfattende syn fra IPCC på, hvordan

klimasystemet fungerer, og hvordan menneskelige aktiviteter påvirker det.

Rapporten understreger nødvendigheden af handling i et omfang og i en hastighed, som er uden fortilfælde, hvis

Parisaftalens temperaturmål fortsat skal være inden for rækkevidde, og de værste konsekvenser af

klimaforandringerne skal afbødes.

Klimaforandringer er udbredte og forårsaget af menneskelig indflydelse

IPCC’s seneste rapport konkluderer, at klimaforandringerne

er udbredte og hidtil usete i tusinder af år.

Koncentrationen af CO

i atmosfæren er den højeste i mindst 2 mio. år, og den globale overfladetemperatur er

steget cirka 1,1 grader i forhold til det førindustrielle niveau. Rapporten slår fast, at menneskelig indflydelse med

sikkerhed forårsager klimaforandringer.

Forandringer i jordens klima er observeret i alle regioner af verden og på tværs af hele det globale klimasystem.

Forandringerne påvirker i stigende grad havniveauet, vejrfænomener, dyre- og planteliv og øger afsmeltningen af

klodens is. Mange af de ændringer, som observeres i klimasystemet i dag, vil forstærkes i takt med yderligere

opvarmning. Samtidig konkluderer rapporten, at nogle af forandringerne er uigenkaldelige i århundreder og op til

årtusinder. Dette gælder særligt forandringerne i havene, iskapperne og det globale havniveau.

Det fremgår af rapporten, at der er konsekvenser af global opvarmning, der med lav sandsynlighed vil ske, men

som vil have omfattende konsekvenser, hvis de forekommer. Nogle af disse konsekvenser er såkaldte tipping

points. Et tipping point er en kritisk tærskel i klimasystemet, hvor et system ændrer sig, ofte pludseligt og/eller

uigenkaldeligt. IPCC angiver, at sådanne konsekvenser

–

fx et kollaps af iskapperne ved polerne eller pludselige

ændringer i havstrømmene

–

ikke bør udelades i en risikovurdering. Videnskaben ved ikke præcist, hvornår

specifikke tærskler krydses. Men forskerne er dog sikre på, at disse tærskler eksisterer, og at sandsynligheden for at

krydse dem stiger ved yderligere opvarmning.

1,5-gradersmålet kan snart være uden for rækkevidde

I 2015 indgik hovedparten af verdens lande Parisaftalen, hvor medlemslandene blandt andet fastsatte et mål om at

begrænse den globale opvarmning til et stykke under 2 grader med sigte mod at begrænse opvarmningen til 1,5

grader. Det

fremgår af IPCC’s seneste rapport, at 1,5-gradersmålet

og måske endda 2,0-gradersmålet vil være uden

for rækkevidde, medmindre der omgående sker en gennemgribende reduktion af drivhusgasudledninger. Hvis de

globale drivhusgasudledninger ikke reduceres markant, vil den globale overfladetemperatur med stor

sandsynlighed være steget med mindst 1,5 grader allerede inden for de næste to årtier.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Drivhusgasser ophober sig i atmosfæren, og det er primært den stigende koncentration af drivhusgasser, der driver

klimaforandringerne. Derfor må der ikke udledes flere drivhusgasser til atmosfæren, end der optages, hvis

opvarmningen skal stabiliseres. Der skal med andre ord skabes en balance mellem udledninger og optag, så der

nås en nettonuludledning af drivhusgasser. Det betyder også, at hver eneste enhed af drivhusgas, der udledes fra i

dag, og indtil nettonuludledning nås, vil bidrage til at øge opvarmningen yderligere. Reduktionstempoet spiller

altså en helt afgørende rolle i forhold til at begrænse den globale opvarmning. Jo hurtigere

drivhusgasudledningerne reduceres desto bedre.

IPCC’s konklusioner er alarmerende, men det fremgår også af rapporten, at Parisaftalens temperaturmål stadig

kan nås, og at nogle af de observerede klimatiske forandringer endnu kan bremses eller stoppes ved at begrænse

yderligere opvarmning. Det kræver dog hurtig handling, hvilket ikke umiddelbart fremgår af landenes klimamål fra

COP26 i Glasgow.

2.2 FN’s 26. klimakonference, COP26 i Glasgow

På COP26 skulle Parisaftalens medlemslande indmelde nye klimamål

Som et led i at efterleve Parisaftalens mål, skal medlemslandene formulere nationale handleplaner, som redegør

for de nationalt planlagte drivhusgasreduktioner og klimatilpasningsinitiativer. Den første runde af nationale

handleplaner fra 2015 gjorde det tydeligt, at der var en markant uoverensstemmelse mellem landenes erklærede

handlingsvilje og den påkrævede handling, der er nødvendig for at nå Parisaftalens mål.

Parisaftalen er dog konstrueret som en proces, hvor landene over tid skal øge deres ambitioner. Hjørnestenen i

denne proces er Parisaftalens ambitionsmekanisme. Med ambitionsmekanismen skal landene hvert 5. år indlevere

nye og reviderede nationale handleplaner, som skal være mere ambitiøse end de forrige. FN’s 26. klimakonference

i Glasgow, COP26, var året, hvor landenes nationale handleplaner skulle revideres for første gang siden

vedtagelsen af Parisaftalen.

Nye mål for drivhusgasreduktioner begrænser temperaturstigningen

De første nationale handleplaner fra COP21 i Paris viste, at det kollektive ambitionsniveau for

drivhusgasreduktioner ville resultere i en temperaturstigning på cirka 3,0-3,2 grader i dette århundrede.

Det var

langt fra Parisaftalens temperaturmål om at begrænse opvarmningen til et godt stykke under 2 grader med sigte på

1,5 grader. Derfor var håbet ved COP26, at de reviderede nationale handleplaner ville præsentere et

ambitionsniveau i overensstemmelse med, eller inden for rækkevidde af, Parisaftalens temperaturmål.

Ved COP26 indsendte over 150 lande reviderede nationale handleplaner. Disse handleplaner angiver landenes

klimaambitioner frem mod 2030. Foreløbige estimater viser, at de reviderede nationale handleplaner, såfremt de

efterleves, vil kunne begrænse opvarmningen til cirka 2,4 grader i år 2100, som figur 2.1 viser.

En lang række lande har også fastsat langsigtede nettonulmål, som rækker frem mod midten af dette århundrede.

Disse nettonulmål supplerer de nationale handleplaner for 2030. Hvis de langsigtede nettonulmål også efterleves,

vil den globale opvarmning i teorien kunne begrænses til cirka 1,8 grader i år 2100.

Landenes nuværende klimamål er således ikke tilstrækkelige til at nå 1,5-gradersmålet. Men det er første gang, de

kollektive løfter estimeres at kunne bringe den forventede opvarmning inden for rammerne af Parisaftalens

temperaturmål. Det vil sige under 2 graders opvarmning.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

°C

2,6°C

2.5

Op til

3,4°C

2°C 1,9°C

til

3,6°C 3,7°C

2,7°C

2,6°C

2,4°C 2,4°C

2,3°C

Op til

1,9°C 1,6°C

til

3,2°C

3,0°C 3,4°C

1,8°C 1,8°C 1,8°C

Op til

1,5°C 1,4°C

2,5°C

til

2,4°C 2,7°C

1,8°C

1.5

1,3°C

til

2,4°C

0.5

UNEP

CAT

IEA

UNEP

CAT

UNEP

CAT

IEA

Nuværende politik

2030-forpligtelser

2030-forpligtelser + Nettonulløfter

Figur 2.1

Anm. 1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Anm. 4:

Anm. 5:

Kilde:

Sammenligning af de seneste opvarmningsprognoser for 2100 i forhold til det førindustrielle

niveau

Scenarierne er lavet af United Nations Environment Programme (UNEP), Climate Action Tracker (CAT),

International Energy Agency (IEA) og Climate Ressource (CR). Ikke alle disse grupper har analyseret alle scenarier.

Både centrale estimater (over søjler) og usikkerhedsintervaller (i søjler) er vist på figuren. Det bemærkes, at

usikkerhedsintervallerne er store.

Nuværende politik scenarierne tager udgangspunkt i den politik, som allerede er vedtaget, sammen med antagelser

om den teknologiske udvikling.

2030-scenarierne tager udgangspunkt i de løfter som Parisaftalens medlemslande har afgivet i deres nationale

handleplaner.

Nettonul-scenarierne tager i tillæg til 2030-forpligtelserne også udgangspunkt i de langsigtede nettonulmål, som

mange lande har afgivet.

Figuren er tilpasset af Klimarådet på baggrund af Carbon Brief.

Klimaambitionerne frem mod 2030 er utilstrækkelige

Det stigende antal nettonulmål skaber håb for, at den globale opvarmning kan begrænses. Mange nettonulmål er

imidlertid ikke afspejlet i kortsigtede planer og politikker, da mange nettonulstrategier udskyder store dele af

reduktionsindsatsen til efter 2030.

Jo længere tid landene venter med at reducere deres drivhusgasudledninger,

jo kortere tid har de til at omstille sig, og jo mere usandsynligt er det, at de i praksis kan nå deres nettonulmål til

tiden. En udskydelse af reduktionsindsatsen øger altså risikoen for, at nettonulmålene ikke nås, hvilket vil

resultere i en større opvarmning end 1,8 grader.

En analyse fra UNFCCC viser, at de globale drivhusgasudledninger under de nye nationale handleplaner vil være

cirka 13,7 pct. højere i 2030 i forhold til 2010.

Dette står i skærende kontrast til IPCC’s særrapport fra 2018

, som

estimerer, at en begrænsning af den globale opvarmning til 1,5 grader kræver en reduktion af de globale CO

udledninger med cirka 45 pct. i 2030 i forhold til 2010 og nettonuludledninger omkring midten af dette

århundrede, samt markante reduktioner af andre drivhusgasser.

Landenes ambitioner skal derfor øges yderligere, hvis Parisaftalens temperaturmål skal nås, og der er behov for, at

de langsigtede nettonulmål understøttes af ambitiøse delmål, der sikrer betydelige drivhusgasreduktioner på kort

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

sigt. Dette vil begrænse de samlede drivhusgasudledninger over perioden og samtidig øge sandsynligheden for, at

nettonulmålene kan nås.

Parisaftalens medlemslande vedkender sig i aftaleteksten fra COP26, at det nuværende ambitionsniveau for 2030

er utilstrækkeligt.

Derfor anmodes Parisaftalens medlemslande i aftaleteksten om at revidere og styrke deres

nationale handleplaner inden udgangen af 2022, fremfor i 2025 som Parisaftalen ellers foreskriver. Derudover

opfordres alle lande til at formulere langsigtede reduktionsstrategier.

Udledningerne pr. indbygger fra en række nøglelande ser ud til at falde

Figur 2.2 viser de forventede territoriale udledninger pr. indbygger i 2030 i udvalgte lande efter indmelding af nye

reduktionsmål i forbindelse med COP26. Figuren viser også, hvor meget udledningerne pr. indbygger ser ud til at

falde sammenlignet med situationen før indmelding af de nye 2030-planer, som beregnet i Klimarådets

statusrapport sidste år. Det bemærkes, at EU’s nye 55-procentsmål

allerede var kendt for et år siden, og der er

derfor ikke forventning om en yderligere reduktion her.

Særligt bemærkes, at Tysklands opdaterede klimamål betyder, at de forventede udledninger pr. indbygger nu er 5,3

ton CO

e, hvilket er 1,6 ton lavere end landets forrige klimamål. Også for Japan, USA, Kina og Canada medfører

nye mål lavere forventede udledninger pr. indbygger. Australiens forventede udledninger pr. indbygger er det

samme som sidste år og stikker ud som de højeste med udledninger på 16 ton CO

e pr. indbygger. Det er fire gange

højere end de forventede udledninger pr. indbygger i Danmark. USA, Kina og Canada ligger også stadig højt

sammenlignet med Europa.

ton CO

e pr. indbygger

Niveau ved

Klimarådets

Statusrapport 2021

Øvre spænd

Nedre spænd

Figur 2.2 Forventede territoriale udledninger pr. indbygger i 2030 ud fra landenes klimamål

Anm. 1:

Anm. 2:

Indbyggertal kommer fra FN’s

medium fertility variant-prognose

fra 2019 for midt i året 2030.

Indiens og Kinas mål er indmeldt til Parisaftalen gennem deres nationale handleplaner og omhandler begrænsninger på

stigning i udledninger frem mod 2030. Forventede udledninger i 2030 ved opfyldelse af landenes nationale handleplaner er

beregnet af

Climate Action Tracker.

Under COP26 har Indien indmeldt et nyt mål, men der er endnu ikke lavet beregninger

på, hvad det betyder for landets udledninger i 2030. Indiens søjle er prikket, idet den med de opdaterede mål reelt er lavere.

For en række lande er udledninger og optag fra sektoren for arealanvendelse og skov (LULUCF) inkluderet i målene. Det

gælder Danmark, Storbritannien, EU, Norge, USA, Australien, Japan, og Canada. Omvendt har følgende lande ikke

LULUCF-opgørelser med i deres klimamål: Tyskland, Nederlandene, og Frankrig. Det er uklart, om LULUCF medregnes i

Kina og Indien. Endelig er LULUCF-opgørelser ikke medtaget i Sveriges klimamål, men alligevel er der i Sverige mulighed

for at opnå op til 8 pct.-point af målet ved brug af henholdsvis øget optag fra skove, kreditter ved reducerede udledninger i

andre lande og fangst og lagring af biogene CO

-udledninger (BECCS).

Anm. 3:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Anm. 4:

Kilder:

Ikke alle lande har ét procenttal for deres klimamål, men et spænd for klimamålet. Derfor er der i figuren angivet både øvre

og nedre spænd. Hvis landet kun har angivet ét procenttal, er dette blot angivet som nedre spænd.

Klima- Energi- og Forsyningsministeriet,

Grantham Research Institute on Climate Change and Environment, LSE,

Swedish Environmental Protection Agency,

Government of the Netherlands,

Government of United Kingdom,

UNFCCC

Inventory Reports,

UNFCCC NDC Registry 2020,

Climate Action Tracker,

FN,

UNFCCC NDC Registry 2021,

Klimarådet.

Det bemærkes, at udledninger fra eksport af varer er inkluderet i de territoriale udledninger, som ligger til grund

for figuren, og at fx Kina har en meget stor eksport til resten af verden. Hvis man i stedet så på de

forbrugsrelaterede udledninger, har Danmark et relativt højt forbrugsrelateret klimaaftryk sammenlignet med

mange andre lande, og en ny analyse fra Danmarks Statistik

viser, at Kina i 2020 var det land, hvor dansk forbrug

satte størst udenlandsk klimaaftryk (opgjort i mio. ton CO

e).

Klimafinansieringsmålet for 2020 blev ikke nået

Udviklingslandene skal have klimastøtte som en del af FN’s Klimakonvention, UNFCCC. Det er blevet uddybet og

gentaget i en række FN-aftaler, inklusive Parisaftalen. I Parisaftalen skal de udviklede lande mobilisere minimum

100 milliarder dollars om året mellem 2020 og 2025 i klimastøtte til udviklingslande og sætte et nyt og højere mål

efter 2025.

Parisaftalens medlemslande har derved etableret et kvantitativt klimafinansieringsmål for perioden 2020-2025,

men de er ikke blevet enige om fælles definitioner og opgørelsesmetoder. Derfor er der uoverensstemmelser om

den præcise størrelse af den leverede støtte. Det stod dog klart forud for COP26, at de udviklede lande ikke havde

afsat de 100 milliarder dollars for 2020. En nylig rapport fra OECD viser, at der i 2019 blev mobiliseret cirka 80

milliarder dollars i klimastøtte, en stigning på cirka 2 pct. i forhold til 2018.

Verificerede data for 2020 vil først

være tilgængelige senere i 2022, men det står klart, at klimastøtten for 2020 er under målet. Samtidig vurderer

OECD, at målet om de 100 milliarder dollars først ser ud til blive nået i 2023.

I COP26’s aftaletekst noteres det med dyb beklagelse, at klimafinansieringsmålet for 2020 ikke er nået. De

udviklede lande opfordres til at tilvejebringe de 100 milliarder dollars årligt hurtigst muligt. Det er uklart, om der

vil ske en kompensation for de år, hvor klimafinansieringsmålet ikke er nået. Boks 2.1 indeholder en nærmere

beskrivelse af den danske klimafinansiering.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Boks 2.1 Dansk klimafinansiering til udviklingslande

Den danske regering har valgt at bruge en markant større del af udviklingsbistanden på klima- og miljørelaterede

tiltag for at understøtte den globale klimastrategi. Således forventes det, at mindst 30 pct. af udviklingsbistanden

skal være grøn fra 2023 og bestå af mindst 25 pct. til klimabistand og mindst 5 pct. til miljø- og

biodiversitetsindsatser. Den samlede klimabistand forventes foreløbigt at udgøre cirka 3,7 mia. kr. i 2023, ud af

en forventet samlet udviklingsbistand på cirka 17,5 milliarder kr.

Dette er vist på figur 2.3.

Mio. kr.

4,000

Uafklaret

Tværgående

Tilpasning

3,000

Reduktion

2,000

1,000

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Figur 2.3 Udviklingen i den danske klimabistand, tilsagn 2015-2023

Anm:

Det bemærkes, at for 2023 er der tale om måltal. Der skal tages forbehold for, at den endelige klimabistand og

fordelingen af den først kendes, når hele finansloven er udmøntet, og de relevante projekter og initiativer er

programmeret.

Udenrigsministeriet,

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

og Finansministeriet.

Kilder:

Regeringen ønsker, at minimum 60 pct. af klimabistanden fremadrettet skal øremærkes klimatilpasning.

Det er

ikke vist på figur 2.3, da den præcise fordeling mellem reduktion, tilpasning og tværgående indsatser først

kendes, når der er givet tilsagn til de konkrete indsatser. Ifølge Parisaftalen skal klimastøtten balanceres mellem

reduktioner og klimatilpasning, men udviklingslandene er utilfredse med, at størstedelen af den internationale

klimafinansiering går til reduktionsindsatser.

Ud over den gavebaserede klimabistand, som er vist i figur 2.3, består den samlede danske klimafinansiering til

udviklingslande også af lån, garantier med videre. Den præcise fordeling mellem reduktioner og klimatilpasning

for disse finansielle instrumenter er uklar.

Finansiering af klimatilpasning skal fordobles inden 2025

Klimaforandringerne påvirker i stigende grad naturlige og menneskelige systemer. Påvirkningen sker blandt andet

gennem stigende vandstand i havene samt kraftigere og hyppigere ekstreme vejrfænomener som tørke,

naturbrande, orkaner og oversvømmelser. Mange af klimaforandringerne vil forstærkes i takt med yderligere

opvarmning, og nogle af de forandringer er uigenkaldelige i århundreder og op til årtusinder. Et øget behov for

klimatilpasning er dermed blevet mere tydeligt, og det er også blevet en tiltagende mere central dagsorden ved de

internationale klimaforhandlinger.

Det er aftalt i Parisaftalen, at klimastøtten skal balanceres mellem reduktioner og klimatilpasning. OECD anslår, at

kun cirka 25 pct. af den samlede internationale klimafinansiering på cirka 80 milliarder dollars i 2019 var

øremærket klimatilpasning. Der er altså ikke opnået en balance i klimastøtten.

COP26’s aftaletekst opfordrer de

udviklede lande til mindst at fordoble finansieringen til klimatilpasning inden 2025 i forhold til 2019.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

En fordobling vil beløbe sig til cirka 40 milliarder dollars i 2025, ud af en samlet støtte på minimum 100 milliarder

dollars årligt. Dette er en væsentlig stigning, men den sikrer ikke en fuldt ud ligelig balance mellem støtte til

reduktioner og støtte til klimatilpasning, hverken for år 2025 eller samlet for perioden 2020-2025.

Det lykkedes ikke ved COP26 at etablere en finansieringsmekanisme til situationer, hvor tilpasning ikke længere er

mulig, også kaldet tab og skader.

Der blev indgået en aftale om handel med klimakreditter i Glasgow

Selvom Parisaftalen blev vedtaget tilbage i 2015, var der stadig uafklarede elementer af Parisaftalens regelsæt op til

COP26. Et af de største udeståender var Parisaftalens artikel 6. Den handler om etableringen af frivillige markeder

for handel med drivhusgasreduktioner. Ved COP26 nåede medlemslandene til enighed om tre instrumenter, der

blandt andet understøtter overførslen af udledningsreduktioner mellem lande, og som samtidig tilskynder den

private sektor til at investere i klimaløsninger. De tre instrumenter er:

Bilaterale aftaler mellem Parisaftalens medlemslande om overførsel af udledningsrettigheder imellem

dem. Dette kan ske enten i form af en direkte handel mellem to landes regeringer, som vist ved den gule

pil i figur 2.4, eller i form af sammenkoblede kvotehandelssystemer, fx mellem kvotesystemet i Californien

og det canadiske kvotehandelssystem for Quebec, som vist med den blå pil. En kvote svarer til 1 ton CO

En ny FN-kreditmekanisme lignende de tidligere kreditmekanismer under Kyotoprotokollen. Her kan en

virksomhed i et land reducere sin udledning gennem et FN-godkendt projekt og sælge denne reduktion til

en virksomhed i et andet land, hvor reduktionen kan bruges til at opfylde virksomhedens og dermed

modtagerlandets reduktionsmål. Kreditter kan også opkøbes direkte af stater til at opfylde nationale

forpligtelser. Det er vist ved de grønne pile. En kredit svarer ligesom en kvote til 1 ton CO

En ikke-markedsbaseret mekanisme hvorved forskellige lande og deres institutioner aftaler at samarbejde

om den grønne omstilling, fx udvikling af vedvarende energi. Dette instrument omfatter mere end klima

og omtaler også samarbejde om miljø, biodiversitet og fattigdomsbekæmpelse.

Figur 2.4

Anm:

Illustration af muligheder for at handle med drivhusgasreduktioner på tværs af lande

Figuren viser de frivillige mekanismer, der blev vedtaget på COP26 i Glasgow. ETS står for Emissions Trading System

eller kvotehandelssystem.

Tilpasset af Klimarådet på baggrund af OECD.

Kilde:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Rationalet bag Parisaftalens artikel 6 er, at velfungerende kulstofmarkeder vil kunne sænke landenes

reduktionsomkostninger og derved lede til højere ambitioner. Et vigtigt element i forhandlingerne har her været,

hvordan man etablerer robuste og gennemsigtige regnskabssystemer, så man undgår dobbelttælling. Dermed

sikrer man, at de drivhusgasreduktioner, der anvendes ved handel med kreditter eller udledningsrettigheder, ikke

tælles to gange. Med vedtagelsen af artikel 6 er der enighed om at styrke reglerne mod dobbelttælling, men de

detaljerede regler skal først udarbejdes af de nye FN-organer, som nedsættes til at overvåge handelssystemet.

På COP26 vedtog man også en mulighed for at bruge opsparede Kyotokreditter registreret den 01.01.2013 eller

derefter. Estimater viser, at der er omkring 320 mio. af sådanne kreditter, som vil kunne bruges til at opfylde

landenes reduktionsforpligtelser under Parisaftalen.

Det er vist ved den grå pil i figur 2.4. Dette er et særligt

problem, fordi disse opsparede kreditter ikke fører til nye reduktioner. Én kredit svarer til et ton CO

EU, og herunder Danmark, har besluttet ikke at bruge de nye instrumenter til opfyldelse af deres klimamål, så

reglerne betyder ikke umiddelbart noget for Danmarks målopfyldelse. Dog indgår klimakreditter som en mulighed

for at opfylde kravene for den internationale luftfart gennem CORSIA-programmet.

CORSIA står for ”Carbon

Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation” og pålægger luftfartøjsoperatører

krav om, at de ikke

må have udledninger over 2019-niveauet. Hvis udledningerne er højere end dette, skal luftfartøjsoperatøren

returnere kreditter for overskridelsen. EU-Kommissionen har foreslået, at CORSIA gælder for europæiske

luftfartøjsoperatører, der flyver ind og ud af EU eller mellem to ikke-EU-lande. Derfor er reglerne for handel med

kreditter stadig relevante for Danmark og EU, ligesom det er vigtigt at arbejde for den størst mulige robusthed i

FN-systemet for at undgå, at andre lande snyder på vægten. Der er ingen lignende regler for skibsfarten.

Frivillige aftaler og tilsagn var også et vigtigt resultat af COP26

Ved COP26 blev der annonceret en lang række frivillige aftaler og tilsagn fra aktører såsom lande, regioner, byer,

virksomheder og investorer. Disse frivillige initiativer ligger uden for de officielle forhandlinger ved topmødet, men

de udgør et vigtigt bidrag i at nå Parisaftalens målsætninger. Resultaterne fra COP26 skal derfor også vurderes ud

fra de frivillige initiativer, som klimaforhandlingerne har faciliteret, enten direkte eller indirekte.

Den danske regering har blandt andet indgået og taget initiativ til en række frivillige sideaftaler, som er beskrevet i

boks 2.2. Derudover har over 1.000 byer, cirka 70 regioner, over 5.000 virksomheder og cirka 440 af verdens

største investorer gennem alliancen Race to Zero forpligtet sig til at nå nettonuludledning af CO

senest i 2050.

Ved COP26 så man også, at 450 investorer, banker, pensionskasser og forsikringsselskaber, som samlet set

forvalter 130 billioner dollars, afgav løfte om, at deres samlede portefølje vil være kulstofneutral inden 2050.

Effekten af de mange frivillige initiativer er imidlertid svær at vurdere. Det skyldes, at mange af initiativerne er

uklare vedrørende implementering, virkemidler og timing. Derfor er det uklart, i hvilket omfang de bidrager

udover landenes nationale handleplaner og langsigtede nettonulmål. Den samlede mængde af frivillige initiativer

giver dog en klar indikation om, at der er en stigende omstillingsparathed blandt afgørende aktører og en bred vilje

til at bidrage til opnåelsen af Parisaftalens målsætninger.

Boks 2.2 Udvalgte frivillige sideaftaler med dansk regeringsdeltagelse fra COP26 i Glasgow

•

Global Methane Pledge:

Over 100 lande har tilsluttet sig en aftale om nedbringelse af

metangasudledninger med 30 pct. inden 2030.

Maritim aftale:

Erklæring på vegne af en koalition af 14 lande om støtte til et mål om klimaneutral søfart

i 2050 i den Internationale Maritime Organisation (IMO).

Skovdeklarationen:

Over 140 lande, som tilsammen rummer cirka 85 pct. af verdens skove, har

forpligtet sig til at stoppe afskovning inden 2030.

Beyond Oil and Gas Alliance (BOGA):

Dansk ledet alliance bestående af 11 nationale og subnationale

regeringer, som har etableret et nyt internationalt samarbejde om at udfase olie- og gasproduktionen.

Kuludfasning:

Danmark har sammen med en række lande tilsluttet sig kulerklæringen. Kulerklæringen

har flere forskellige objektiver, heriblandt et stop for nye tilladelser til kulkraft uden Carbon Capture and

Storage (CCS), udfasning af eksisterende kulkraft, samt et stop for finansiering af kulkraft i udlandet.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

Nettonuludledning

senest i 2050

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

3. Nettonuludledning senest i 2050

Klimaloven fastslår, at Danmark skal være et klimaneutralt samfund senest i 2050. Det er i loven defineret som et

mål om nettonuludledning, hvor der er balance mellem udledninger og optag af drivhusgasser. Mange lande har

sat sig nettonulmål, men det er uklart, hvordan landene vil nå dem. For at nå nettonul skal især én udfordring

håndteres: knapheden på kulstof.

Der skal bruges kulstof til både brændsler, materialer og kulstoflagring, og

samtidig skal

Jordens begrænsede areal

både bruges til fødevareproduktion, biodiversitet og CO

-optag i

biomasse. Derfor skal kulstof fra biomasse bruges varsomt, hvis nettonul skal nås uden at overskride planetens

grænser. Samtidig kan vi ikke være sikre på, at ny teknologi vil gøre os i stand til at indfange tilstrækkelig store

mængder CO

direkte fra luften. Danmark

bør vise en succesfuld vej til nettonul, som andre lande kan lade sig

inspirere af. Sådan fortolker Klimarådet ambitionen om, at Danmark skal være et foregangsland. Nettonul kræver

langtidsplanlægning, som vil mindske risikoen for fejlinvesteringer. Dette kapitel diskuterer, hvordan Danmark kan

opfylde rollen som foregangsland på vejen mod nettonul.

Kapitlets hovedkonklusioner

•

Danmark bør prioritere indsatsen for at reducere udledningerne højt og ikke satse ensidigt på negative

udledninger. Reduktionsindsatsen skal især ske i landbruget, som tegner til at blive den største udleder i

2050. Negative udledninger vil dog være nødvendige, hvis der er udledninger tilbage, som ikke kan fjernes.

Jo større udledninger, der skal opvejes af negative udledninger, jo mere kulstof skal der bruges.

Knaphed på kulstof bliver en hovedudfordring for at nå nettonulmålet i 2050. Kulstof skal bruges både til

energi, materialer og negative udledninger. Negative udledninger indebærer, at kulstof bliver trukket ud af

atmosfæren og lagret. Det kan ske via planters fotosyntese og via teknologien Direct Air Capture (DAC).

Kulstof opsamlet af planter kan lagres i skove, eller biomassen kan afbrændes og CO

fra røggassen kan

lagres under jorden.

DAC kan blive en vigtig teknologi for at nå målet om nettonuludledning senest i 2050. DAC er dog

forbundet med høj teknologisk risiko og potentielt store omkostninger. Det er derfor risikabelt allerede nu

at forudsætte, at DAC bliver tilgængelig i stor skala inden 2050.

Hvis DAC ikke bliver udbredt, kan vi kun opnå negative udledninger via kulstof fra planter, altså fra

biomasse. Produktion af biomasse kræver areal. Det samme gør produktion af fødevarer og beskyttelse af

biodiversitet. Der er derfor grænser for, hvor store arealer, der kan bruges til at producere biomasse.

Danmark bruger i dag cirka 35 GJ bioenergi pr. indbygger, hvoraf en stor del importeres. IPCC peger på, at

et langsigtet, gennemsnitligt, globalt bæredygtigt forbrug af biomasse til energi vil være begrænset til

omkring 10 GJ pr. indbygger i 2050.

Spørgsmålet om, hvor meget biomasse, vi kan bruge i Danmark, vil blive stadig mere centralt frem mod

2050. På den ene side er biomasse en vej til negative udledninger. På den anden side kan man spørge, om

Danmark kan være et foregangsland ved at nå nettonul med et forbrug af biomasse, der ligger væsentligt

over, hvad andre lande bæredygtigt kan bruge.

Danmarks andel af udenrigstransport med skibe og fly bør inddrages, når det planlægges, hvordan

nettonulmålet skal nås. Det vil øge behovet for kulstof, men det vil være nødvendigt at inddrage disse

sektorer for at nå de globale klimamål. Klimaeffekten af kondensstriber fra fly bør også inddrages.

Det bliver nødvendigt nøje at prioritere, til hvilke formål der anvendes kulstof. Vejtransport bør omstilles

til kulstoffrie drivmidler, og det samme bør skibstransport, i takt med at det bliver teknologisk muligt.

Energi fra biomasse koblet med indfangning af kulstof bør fortsat spille en rolle. Men det er vigtigt at holde

sig for øje, at biomasse ikke altid retvisende kan betragtes som CO

-neutral. Hvis biomasse ikke er CO

neutral, kan effekten for atmosfæren af at fange og lagre CO

fra biomasseafbrænding blive reduceret.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

3.1 Målet om nettonuludledning

Danmark skal være et klimaneutralt samfund senest i 2050. Klimaloven definerer målet ved, at der ikke udledes

flere drivhusgasser, end der optages. Det kaldes nettonuludledning eller bare nettonul. Målet kan nås ved at

reducere drivhusgasudledningerne til nul eller ved at øge optaget af CO

fra atmosfæren og lagre det, så det ikke

slipper ud i atmosfæren igen. Når CO

fra atmosfæren optages og lagres, tæller det som såkaldte negative

udledninger i Danmarks klimaregnskab.

kan optages fra atmosfæren på to forskellige måder. En mulighed er at bruge teknologien Direct Air Capture,

forkortet DAC, som potentielt kan blive en meget vigtig løsning. DAC er dog endnu kun realiseret i meget små

anlæg rundt om i verden, og den teknologiske risiko er derfor høj.

En anden mulighed er at bruge planters fotosyntese, idet planter og træer optager CO

fra atmosfæren, når de

vokser. Kulstoffet fra CO

lagres direkte i planterne samt i rødder og jord. Lagringen kan øges ved at ændre

arealanvendelsen, så der optages og lagres mere kulstof. Det sker fx ved skovrejsning. Alternativt kan biomassen

høstes og afbrændes på et anlæg, hvor CO

fanges fra røggassen i skorstenen og lagres i undergrunden. Biomassen

kan også konverteres til biokul, som kan lagres i jorden på markerne. Endelig kan biomasse i form af fx træ bruges

i bygninger, som på den måde også kan udgøre et kulstoflager.

Tilgængelighed af kulstof er centralt for nettonul

Det er afgørende for at kunne nå nettonul, at vi har nok kulstof både til lagring og til produktion af brændstoffer.

Figur 3.1 illustrerer kulstoffets rolle i et fossilfrit samfund i 2050. De røde pile illustrerer tilbageværende

udledninger af CO

og metan. Kulstof fra atmosfæren optages og bliver enten lagret eller anvendt. De grønne

kasser viser lagringen af kulstof i jorder og skove, i form af biokul, i bygninger eller i undergrunden. Den lyseblå

kasse illustrerer, at nogle anvendelser af kulstof fører til, at kulstoffet igen udledes til atmosfæren. Endelig viser

den røde kasse den tilgængelige og brugbare mængde af kulstof til lagring og energi. For at nå nettonul skal

mængden af brugbart kulstof være stor nok til at dække både negative udledninger, der kan opveje samtlige

restudledninger og behovet for energi til formål, hvor CO

ikke opsamles og genanvendes.

Figur 3.1

Kilde:

Kulstoffets rolle i forhold til målet om nettonuludledning

Klimarådet.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Negative udledninger er centrale af tre grunde

Som figur 3.1 indikerer, bliver negative udledninger centrale for at opnå nettonulmålet. Det er der især tre grunde

til:

•

Overskridelse af kulstofbudget.

Kulstofbudgettet angiver råderummet for, hvor meget CO

verden

fortsat kan udlede, uden at den globale temperatur overstiger en given grænse. Der er fare for, at verdens

lande ikke i tide vil nå at reducere drivhusgasudledningerne tilstrækkeligt til at overholde kulstofbudgettet

for 1,5 grader. Overskridelser af budgettet må derfor klares med efterfølgende negative udledninger, hvis

den globale opvarmning ved slutningen af dette århundrede skal begrænses til 1,5 grader.

Restudledninger som ikke kan undgås.

Der kan være udledninger, som endnu er teknisk set

umulige at undgå, og som derfor må opvejes af negative udledninger, hvis Danmark skal nå nettonul.

Alternativ til reduktioner.

Negative udledninger kan potentielt i en kortere eller længere periode være

billigere end at reducere visse udledninger. Det kan være et argument for at bruge negative udledninger i

stedet for reduktionstiltag. Hvad der er billigst, vil dog ofte afhænge af, hvilken periode man ser på.

•

Dette kapitel retter fokus mod udfordringerne ved at nå nettonul

Dette kapitel beskriver i de følgende seks afsnit udfordringerne ved at nå nettonulmålet.

•

Afsnit 3.2 ser på nettonul i et globalt perspektiv og beskriver den videnskabelige debat om nettonul.

Afsnit 3.3 zoomer ind på Danmarks nettomål. Her beskrives de udledninger, der er omfattet af målet, og

de udledninger, der også bør tages i betragtning.

Afsnit 3.4 ser nærmere på, hvor store udledningerne kan tænkes at blive i 2050, og dermed hvor store

negative udledninger der kan blive brug for.

Afsnit 3.5 beskriver de forskellige metoder til negative udledninger, deres fordele og ulemper, og hvilke

forhold der bør indgå i en prioritering af dem.

Afsnit 3.6 beskriver Danmarks nuværende forbrug af bioenergi og diskuterer, hvor meget biomasse der

bæredygtigt kan anvendes i 2050. Afsnittet ser desuden på brug af kulstof i scenarier for nettonul, på

biomassens klimaaftryk og på mulige punktkilder til CO

-fangst.

Afsnit 3.7 samler op med fokus på Danmarks vej til at opfylde nettonulmålet. Det konkluderes, at en

robust vej til nettonul indebærer et styrket fokus på at nedbringe tilbageværende udledninger og en nøje

prioritering af anvendelsen af kulstof.

•

3.2 Nettonuludledning i et globalt perspektiv

Menneskeskabte klimaforandringer skabes primært af en stigende koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren,

især CO

. Hvis der tilføres mere CO

, end der fjernes, øges koncentrationen i atmosfæren, og temperaturen stiger.

Nettonul vil sige, at der er balance mellem, hvor mange drivhusgasser der tilføres og fjernes.

Det globale kulstofkredsløb skal igen i balance

Det globale kulstofkredsløb kan illustrere, hvordan der kan skabes balance mellem udledning og optag af CO

Figur 3.2 viser menneskers tilførsel af CO

til atmosfæren og genoptaget heraf over perioden fra 2011 til 2020.

Figuren viser ikke andre drivhusgasser end CO

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Figur 3.2

Anm.:

Kilde:

Menneskelige ændringer af det globale kulstofkredsløb i mia. ton CO

pr. år i perioden 2011-2020

De røde pile er menneskeskabte udledninger af CO

, de blå er naturlige genoptag af de menneskeskabte udledninger.

Figuren indeholder kun CO

. Enheden er milliarder af ton CO

pr. år som gennemsnit i perioden.

Friedlingstein m.fl.,

Global Carbon Budget.

Earth System Science Data, 2021.

De røde pile i figur 3.2 er et udtryk for den menneskeskabte udledning fra 2011 til 2020. Der er gennemsnitligt

udledt 38,8 mia. ton CO

om året som følge af menneskets aktiviteter, primært afbrænding af fossile brændstoffer.

Heraf bliver 21,7 mia. ton CO

om året genoptaget i planter på landjorden via fotosyntese og i havene. Atmosfærens

indhold af CO

er i perioden øget med 18,7 mia. ton om året i gennemsnit.

Figuren viser kun de CO

-udledninger, som er forårsaget af mennesker. Den årlige omsætning i planter og jorder

er mere end ti gange større end den menneskeskabte udledning. Et kredsløb, hvor udledningerne er større end

optaget, kan kun lade sig gøre, fordi Jorden har et lager af kulstof. Kulstoflageret i biomassen og i de øverste

jordlag er cirka 300 gange større end den årlige menneskeskabte udledning. Lageret af fossilt kulstof i form af olie

og kul i undergrunden er cirka 1.000 gange større.

Dyrkning af jorder og fældning af skov fører til en udledning fra ændret arealanvendelse. Men samtidig genererer

et øget CO

-indhold i atmosfæren højere temperaturer og menneskers forvaltning af landarealer genererer et

meroptag af CO

i jorder, skov og andre planter.

Meroptaget på land er opgjort til 11,4 mia. ton CO

om året, som

det ses i figur 3.2. Havene står også for et meroptag, som svarer til cirka 10,3 mia. ton CO

om året som følge af

højere CO

-indhold i atmosfæren. Disse optag på landjorden og i havene begrænser altså stigningen i atmosfærens

-indhold og dermed den globale temperaturstigning.

Meroptaget sker automatisk som en følge af menneskers udledninger og aktiviteter. Menneskers forvaltning af

jorder og skove har betydning for størrelsen af det årlige meroptag på landjorden, og for om CO

’en fortsætter med

at være lagret, eller om biomassen høstes, så det optagne kulstof sendes ud i atmosfæren igen.

Nettonul betyder ikke nødvendigvis, at klimaet ikke påvirkes

For at finde balancepunktet mellem positive og negative udledninger, altså nettonul, skal forskellige drivhusgasser

omregnes til samme enhed. FN omregner forskellige drivhusgasser til CO

-ækvivalenter (CO

e). Det er praktisk,

men det kan føre til forsimplede konklusioner, da gasser har forskellig levetid.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Nogle gasser nedbrydes i atmosfæren over en kort årrække, mens CO

kan ophobes i atmosfæren i årtusinder.

Selvom Danmark opnår nettonuludledning målt i CO

e, er det ikke nødvendigvis lig med klimaneutralitet i

betydningen ingen temperaturpåvirkning. Denne problemstilling beskrives i boks 3.2. Klimarådet vil dog i dette

kapitel anvende den konventionelle tilgang til sammenligning af drivhusgasser, nemlig CO

-ækvivalenter. Samtidig

vil Klimarådet omtale det danske 2050-mål som et mål om nettonuludledning og ikke et mål om klimaneutralitet,

som målet ellers oversættes til i klimaloven.

Boks 3.2 Klimaneutralitet og nettonuludledning

I det danske drivhusgasregnskab omregnes forskellige drivhusgasser som fx metan og lattergas til samme

enhed. Denne enhed er CO

-ækvivalenter (CO

e). Omregningen sker ved brug af det såkaldte global warming

potential set over en 100-årig horisont, og den følger praksis i FN. Et ton metan svarer til 28 ton CO

e, mens et

ton lattergas svarer til 265 ton CO

Omregningen er ikke uproblematisk. Hvor metan har en levetid i atmosfæren på cirka 12 år, bliver CO

atmosfæren i hundreder til tusinder af år. Omvendt har ét ton metan en langt kraftigere klimapåvirkning end et

ton CO

, så længe det befinder sig i atmosfæren. Regner man global warming potential med en 20-årig horisont

i stedet for en 100-årig horisont, vil et ton metan svare til 86 ton CO

e. Disse forskelle betyder, at det i mange

sammenhænge er forsimplet at bruge en generel omregningsfaktor, når udledninger af metan og CO

skal

sammenlignes.

Problematikken kan illustreres i Energistyrelsens scenarier for 2050, som beskrives i afsnit 3.4. I alle

scenarierne nås nettonul ved, at tilbageværende metanudledninger fra landbruget modsvares af optag af CO

Optaget reducerer CO

-indholdet i atmosfæren og bremser dermed temperaturstigningen. Samtidig reduceres

metanudledningen i scenarierne, hvilket også bremser temperaturstigningen. Selvom der stadig udledes metan i

2050, vil koncentrationen af metan af dansk oprindelse i atmosfæren være lavere i 2050 end i 2030. Det skyldes

metans korte levetid i atmosfæren.

Det danske nettonulmål er reelt ikke det samme som klimaneutralitet. Klimaloven sidestiller godt nok de to

begreber, men metans korte levetid betyder, at nettonulmålet reelt kan blive klimanegativt, hvis det nås gennem

reduktioner i metanudledning. Betyder det så, at det nuværende danske nettonulmål i 2050 er for ambitiøst?

Nej, det vil ikke være en retvisende konklusion. Der er et behov for markante drivhusgasreduktioner på kort sigt

og nettonuludledninger omkring midten af dette århundrede, hvis den globale opvarmning skal begrænses til

1,5 grader, som det også fremgår af kapitel 2. Og er man optaget af at bremse temperaturstigningerne på kort

sigt, bør metanreduktioner prioriteres. Det er også understreget i den metanaftale, som en række lande,

herunder Danmark, indgik under COP26 i Glasgow i november 2021.

Scenarier fra IPCC viser, at globalt nettonul er nødvendig i midten af dette århundrede

Parisaftalen indeholder et globalt mål om at skabe balance mellem udledninger og optag af drivhusgasser i anden

halvdel af dette århundrede.

For at overholde aftalen har mere end 120 lande eller regioner udmeldt mål om

nettonul eller overvejer at gøre det.

FN’s klimapanel, IPCC, har opstillet scenarier for,

hvordan den globale temperaturstigning kan begrænses til 1,5

grader. Scenarierne viser, at den globale netto-CO

-udledning skal gå i nul i midten af dette århundrede, og at det

derefter vil være nødvendigt med global nettonegativ CO

-udledning. Figur 3.3 viser fire af IPCC’s scenarier. I

scenarierne opnås negative udledninger gennem øget kulstofoptag i jorder og skove og især gennem fangst og

lagring af CO

fra afbrænding af biomasse (BECCS). Verden følger i øjeblikket scenarierne P3 eller P4. I disse to

scenarier fylder negative udledninger mest, fordi der ikke sker tilstrækkelige reduktioner i tide, og kulstofbudgettet

derfor overskrides.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mia. ton

pr. år

-10

-20

2010

Udledninger

BECCS

Jorder og skove

-10

-20

2010

Nettoudledning

2040

2070

2100

2040

2070

2100

-10

-20

-10

-20

-30

2010

2040

2070

2100

-30

2010

2040

2070

2100

Figur 3.3

Anm. 1:

Anm. 2:

Årlige CO

-udledninger i IPCC’s 1,5-gradersscenarier

BECCS (Bioenergy Carbon Capture and Storage) angiver fangst af biogen CO

fra røggas og lagring af denne i

undergrunden. Foruden vis BECCS optages CO

i jorder og skove.

I P1 begrænses forbruget af energi. P2 har højere energiforbrug og mere teknologiudvikling. I P3 fortsætter forbruget i

højere grad som hidtil, dog med effektiviseringer. I P4 fører økonomisk vækst til en fortsat udbredelse af en CO

-intensiv

livsstil, herunder stigende transport og forbrug af kød.

IPCC,

Global warming of 1.5

2018.

Kilde:

EU’s scenarier for nettonul fokuserer mere på optag i jorder og skove end IPCC’s

EU-Kommissionen har opstillet scenarier for, hvordan EU kan nå nettonul i 2050. Den seneste analyse vises i figur

3.4. I alle EU-Kommissionens scenarier antages udledningerne i 2050 at falde til cirka en fjerdedel af, hvad de ville

være uden yderligere klimapolitik efter 2030. De tilbageværende udledninger stammer primært fra landbrug, men

også fra industriens procesudledninger og transport.

EU-Kommissionen forventer, at negative udledninger primært skal opnås gennem CO

-lagring i jorder og skove,

men i ét af scenarierne leverer BECCS cirka halvdelen af de negative udledninger. Naturlige metoder til CO

-optag

i jord og skov fylder således mere i EU-Kommissionens

scenarier end i IPCC’s.

Samlet set er det nødvendige omfang af negative udledninger stadig til diskussion, ligesom det fortsat diskuteres,

hvor stor en rolle de forskellige metoder til negative udledninger skal spille.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mia. ton CO

2.5

2.0

1.5

1.0

Transport

0.5

0.0

-0.5

-1.0

Baseline

1.5TECH

1.5LIFE

1.5LIFE-LB

Industri

Elproduktion

CO₂-lagring/udledning i

jorder og skov

Teknisk CO₂ lagring

Non-CO₂ uden for landbrug

Non-CO₂ landbrug

Bygninger

Servicesektoren

Figur 3.4

Anm.:

EU-Kommissionens tre nettonulscenarier for 2050

1.5TECH-scenariet fokuserer mest på tekniske løsninger som CCS, BECCS, elektrobrændstoffer mv. 1.5LIFE har

livsstilsændringer, lavere efterspørgsel på drivhusgasintensive produkter og øget optag af CO

i jord og skov. 1.5LIFE-LB

kombinerer de to øvrige scenarier med lav stigning i brugen af biomasse.

EU-Kommissionen,

A clean planet for all,

2018.

Kilde:

Nettonulmål er genstand for en kritisk videnskabelig debat

Målet om nettonuludledning er genstand for en omfattende videnskabelig debat. Centrale emner i debatten er

nødvendigheden af negative udledninger for at nå de langsigtede klimamål og balancen mellem reduktioner og

negative udledninger.

Nogle forskere påpeger, at mange landes nettonulmål stadig er omgærdet af uklarhed. Uklarheden gælder både,

hvordan målene er defineret og vejen til at nå dem. En fremherskende kritik er, at mange landes kortsigtede

klimamål er for uambitiøse til at sandsynliggøre, at landene kan opfylde deres nettonulmål på længere sigt, hvilket

også fremgår af kapitel 2.

Langsigtede mål om nettonul kan forekomme politisk attraktive frem for kortsigtede reduktionsmål. Nettonulmål

rummer en mulighed for at undgå besværlige reduktioner på kort sigt med henvisning til, at problemet kan løses

ved at suge CO

ud af atmosfæren senere. Visse forskere advarer om, at nettonulmål og negative udledninger i

værste fald kan tage opmærksomhed væk fra de reduktioner, der er nødvendige inden 2030.

Forskerne kalder

nettonulmål en fælde, som legitimerer en brænd af nu

–

betal senere-strategi, som giver byrden videre til

fremtidige generationer.

Andre forskere advarer om, at der ikke er bæredygtig biomasse nok til det omfang af BECCS, der forudsættes i

IPCC’s scenarier.

Scenarierne kræver, at 0,2-7,2 mio. kvadratkilometer areal afsættes til at dyrke energiafgrøder.

7,2 mio. kvadratkilometer er mere end det dobbelte af Indiens areal.

Andre igen advarer om, at de forventede teknologier til negative udledninger stadig er så umodne og usikre, at

løfter om langsigtet nettonul uden tilstrækkelig handling på kort sigt kan betyde, at Parisaftalens temperaturmål

for altid forbliver uden for rækkevidde.

En forsker kalder teknologierne til negative udledninger for sociotekniske

forestillinger, som får momentum, selvom de ikke findes eller er teknisk færdigudviklede, fordi de tilsyneladende

leverer svar på et kollektivt behov. Han advarer om, at det kan have sikkerhedspolitiske konsekvenser, hvis de rige

lande bruger teknologierne for at kunne bevare deres egen livsstil på bekostning af livsbetingelser i ulandene.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Den videnskabelige debat peger på et dilemma. Der er på den ene side brug for negative udledninger, da meget

tyder på, at verden ikke kan begrænse temperaturstigningen til 1,5 grader alene ved at reducere udledningerne. På

den anden side er der også risici ved at satse for ensidigt på at nå klimamål via negative udledninger. Det har ført

til forslag om at erstatte det overordnede nettonulmål, der tillader store udledninger, blot de ledsages af store

negative udledninger, med to mål: et reduktionsmål og et supplerende mål for mængden af negative udledninger.

3.3 Nettonuludledning i en dansk kontekst

Det danske mål har ikke alle klimapåvirkninger med

Det danske mål om nettonuludledning vedrører kun de udledninger, der indgår i det danske klimaregnskab. Men

mange udledninger, som Danmark også har et medansvar for, indgår ikke i dette regnskab. Det drejer sig især om

disse fire klimapåvirkninger:

•

Udledninger fra international luft- og skibsfart

Kondensstriber fra fly

Udledninger i udlandet fra dansk forbrug

-aftryk fra biomasse.

De fire klimapåvirkninger er meget betydelige. Udledningerne fra udenrigstransport med fly og skibe, som tanker i

danske havne og lufthavne, blev i Energistyrelsens globale afrapportering 2021 opgjort til cirka 5 mio. ton CO

Udledningen fra dansk opererede skibe i udlandet blev opgjort til 38 mio. ton CO

e, mens udledninger forårsaget

af dansk forbrug blev opgjort til 61 mio. ton CO

e. Hertil kommer klimaaftrykket fra kondensstriber, som den

globale afrapportering vurderede til mellem 1,7 og 3 gange klimapåvirkningen fra flyenes CO

-udledning, hvilket

svarer til 4-9 mio. ton CO

. Det reelle klimaaftryk fra brug af biomasse er ikke opgjort i den globale afrapportering.

Til sammenligning var de danske udledninger, som er omfattet af vores reduktionsmål, 47 mio. ton i 2019.

International luft- og skibsfart bør indgå i planlægningen mod nettonul

I dag har ingen af verdens lande ansvar for udledningerne fra international skibs- og luftfart.

Det fastslår FN’s

regler. I stedet søges disse udledninger håndteret gennem de respektive FN-organisationer, ICAO for luftfart og

IMO for skibsfart. Medlemmerne af disse organisationer har efter 20 års forsøg kun kunnet enes om ret

begrænsede klimatiltag, blandt andet på grund af krav om enstemmighed.

Verden vil være nødt at inddrage skibe og fly for at nå de globale klimamål i 2050. Det taler for, at verdens lande,

herunder Danmark, bør tage ansvar for deres andel af udledningerne i de to sektorer. Visse dele af luftfartens

klimapåvirkning vil næppe kunne fjernes, og dermed skal den kompenseres af negative udledninger, som kræver

lagring på nationalstaters territorium. Dette ansvar kan løftes ved at inkludere sektorerne i nettonulmålet eller ved

på anden måde at tage højde for dem i planlægningen mod målet.

Danmarks andel af international skibs- og luftfart er i princippet den del, der knytter sig til transport af varer og

passagerer til og fra Danmark, således at halvdelen af denne transport tilregnes Danmark. Danske flypassagerer

foretager ofte omstigninger i andre europæiske lufthavne, ligesom containere fra Danmark omlades i andre

europæiske havne. Mængden af brændstof til international transport, som tankes i Danmark, kan dog bruges til at

opgøre Danmarks andel af udledningerne fra international transport, indtil der eventuelt er opnået enighed om en

anden opgørelsesmetode. Danmarks andel betegnes i det følgende som udenrigstransporten.

Storbritannien har valgt at medregne udenrigstransport med skibe og fly i sit nettonulmål. Landet opgør dette ud

fra den mængde brændstof, der tankes i landet.

Den engelske regering forventer, at udledninger fra

udenrigstransport med skibe og fly vil udgøre knap halvdelen af landets udledninger i 2050. Den danske

energistatistik opgør Danmarks udenrigstransport på samme måde som England, selvom den tankede mængde

ikke altid afspejler Danmarks andel præcist.

Dansk opererede skibe i udlandet kan sejle varer til og fra udenlandske destinationer, fx fra Kina til USA. I det

omfang denne transport er afledt af disse landes transportefterspørgsel, bør udledningerne herfra tilregnes disse

lande. Danmark bør dog, blandt andet i internationale fora, arbejde for, at sådanne udledninger reduceres, idet

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Danmark som en betydelig søfartsnation med store rederier har et medansvar for udledningerne fra denne

værdikæde. Men udledningerne fra disse skibe kan næppe meningsfuldt indgå i et dansk territorialt nettonulmål.

Klimarådet opfordrer regeringen til at arbejde for, at Danmark allerede nu inddrager udenrigstransport med skibe

og fly i planlægningen af, hvordan nettonulmålet opfyldes i 2050. Metoden til at opgøre udledninger fra

udenrigstransport vil i den forbindelse skulle præciseres nærmere.

Kondensstriber fra fly bør også inddrages

Fly giver anledning til flere forskellige klimapåvirkninger. Fly udleder CO

fra afbrænding af brændstof i

jetmotoren. Men fly udleder også vanddamp, som giver synlige, hvide striber på himlen, når der flyves i stor højde.

Endelig udleder fly NO

og sod, som også har en opvarmende effekt. Klimapåvirkningen fra fly, som ikke skyldes

, kaldes i det følgende for klimaeffekten af kondensstriber. Kondensstriber har især betydning, når fly flyver i

over 8.000 meters højde.

Trods stor usikkerhed synes der at være videnskabelig enighed om, at klimaeffekten af kondensstriber er

betydelig.

Effekten forsvinder efter få timer eller få uger, men så længe den globale flytrafik foregår uændret,

bliver effekten ved med at være til stede. Kondensstriber vil blive væsentlige for det danske klimaregnskab, hvis

international luftfart inddrages i klimaregnskabet.

Den fremtidige klimaeffekt af kondensstriber afhænger af, hvilke drivmidler flyene omstilles til samt øvrige forhold

som fx flyvehøjden. Brug af brint vil formentlig kunne reducere klimaeffekten af kondensstriber betydeligt. Det

gælder i mindre grad også omstilling til biobaseret eller syntetisk jet fuel.

Kondensstriber kan desuden begrænses

ved at flyve i lavere højde og undgå ismættede luftlag.

Danmark bør inddrage klimapåvirkningen fra kondensstriber fra indenrigs- og udenrigsluftfart i planlægningen af,

hvordan nettonulmål opfyldes i 2050.

Udledninger i andre lande kan vanskeligt indgå i Danmarks territoriale nettonulmål

Danmarks nettonulmål har fokus på udledninger fra dansk territorium. Det betyder, at de danske klimamål ser

bort fra klimapåvirkningen i udlandet afledt af dansk forbrug eller produktion. Disse udledninger, som finder sted

på andre landes territorier og indgår i andre landes klimamål, kan ikke medtages i Danmarks nettonulmål uden at

medføre dobbelttælling. Desuden har Danmark kun begrænsede muligheder for direkte at reducere udledninger i

andre lande.

Klimarådet vurderer, at udledninger i andre lande, som er afledt af dansk forbrug, ikke meningsfuldt kan

medregnes i et territorialt nettonulmål. Når det gælder om at reducere klimapåvirkningen fra Danmarks forbrug af

importerede varer, skal der derfor andre klimapolitiske redskaber til.

Der bør tages højde for, at biomasse ikke altid retvisende kan regnes for CO

-neutral

Når biomasse afbrændes, dannes CO

, som udledes til atmosfæren. Denne udledning finder fysisk set sted på

Danmarks territorium, men den sættes til nul i Danmarks klimaregnskab. CO

fra afbrænding af biomasse indgår

således ikke som udledninger fra energianvendelse i regnskabet. Dette skyldes, at biomassen enten antages at være

-neutral, eller at eventuelle udledninger antages medregnet i oprindelseslandets klimaregnskab for

arealanvendelse og skov (LULUCF). Som det forklares i afsnit 3.5, garanterer den nuværende regulering dog ikke,

at CO

-udledning fra al biomasse retvisende kan sættes til nul.

Klimarådet vurderer, at der i planlægningen af hvordan nettonulmålet skal nås, bør tages højde for, at afbrænding

af biomasse ikke i alle situationer retvisende kan antages at have nuludledning. Hvis biomassen kommer fra

udlandet er denne tilgang i modstrid med princippet om kun at se på territoriale udledninger. Ikke desto mindre er

der for lige netop afbrænding af biomasse en tæt regnskabsmæssig kobling mellem forbrug og produktion. Derfor

vurderer Klimarådet, at det er nødvendigt at tage biomassens klimaaftryk i betragtning for de territoriale mål.

Dette uddybes nærmere i afsnit 3.5 og 3.6.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

3.4 Danske udledninger i 2050

Omfanget af de tilbageværende udledninger i 2050 afgør behovet for negative udledninger og dermed behovet for

kulstof til lagring. Det er derfor et helt centralt spørgsmål, hvor langt udledningerne af drivhusgasser kan bringes

ned. Dette afsnit beskriver de forventede restudledninger i 2050, og hvordan de kan minimeres.

Energistyrelsen har fire bud på, hvordan nettonul kan nås i 2050

Energistyrelsens har fremlagt fire scenarier for nettonul, som giver et første bud på balancen mellem positive og

negative udledninger i 2050. Scenarierne blev fremlagt i forbindelse med

Klimaprogram 2021,

og de er lavet i

henhold til klimalovens og dermed FN’s regnemetoder.

Alle scenarier forudsætter, at vind- og solenergi

udbygges, så energiforbruget i høj grad dækkes med elektricitet, mens fossil energi stort set udfases.

Energistyrelsens scenarier indeholder hverken udenrigstransport med skibe og fly eller kondensstriber. Figur 3.5

viser de fire scenarier sammenholdt med Danmarks udledning i 2019 og den forventede udledning i 2030 ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

De fire scenarier er:

•

El.

Udpræget direkte elektrificering og stor anvendelse af elektrobrændstoffer.

Bio.

Stor anvendelse af biomasse, biobrændstoffer og pyrolyse.

Optag.

Stor anvendelse af Direct Air Capture (DAC).

Adfærd.

Skift mod klimavenlig adfærd inden for husholdninger, transport, erhverv, affald samt forbrug

og produktion af fødevarer. Skovrejsning på større arealer.

mio. ton CO

Landbrug og jorder

Transport

Erhverv

Affald + F-gasser

Øvrige

BECCS

DACS

Pyrolyse

-10

Skove

CCS

Total

-20

2019

KF21

2030

2050

Bio

2050

Optag

2050

Adfærd

2050

Figur 3.5

Kilde:

Energistyrelsens scenarier for nettonul i 2050

Baggrundsmateriale til

Klimaprogram 2021.

Danmark antages at udlede mellem 7 og 12 mio. ton CO

e i 2050

Energistyrelsens scenarier giver overblik over, hvilke udledninger der kan være tilbage i 2050. Tre af scenarierne

har udledninger på 10-12 mio. ton CO

e, mens udledningerne i adfærdsscenariet er reduceret til cirka 7 mio. ton. I

adfærdsscenariet antages det, at landbrugsproduktionen ændres i plantebaseret retning, hvilket forudsætter en

adfærdsændring i Danmark og væsentligt også en ændret eksport. Energistyrelsen belyser ikke, hvordan en sådan

adfærdsændring ville kunne finde sted. I alle fire scenarier kommer de tilbageværende udledninger især fra

landbrug, affald og erhverv. Disse sektorer gennemgås i det følgende.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Landbrug

Landbruget er kilde til cirka 80 pct. af udledningerne i tre af scenarierne og cirka 60 pct. i adfærdsscenariet. Der er

især tale om metan og lattergas fra husdyr og marker samt CO

-udledninger fra dræning af kulstofrige

lavbundsjorder. Landbruget udleder mellem 8,5 og 9,7 mio. ton pr. år i el-, bio- og optagsscenariet. I

adfærdsscenariet reduceres landbrugets udledning til 4,3 mio. ton som følge af produktionsomlægning.

Potentielt kan landbrugets udledninger reduceres endnu mere med tekniske tiltag. En række danske forskere har

på et overordnet niveau vurderet, at det med en betydelig forskningsindsats vil være muligt at bevare den

nuværende animalske produktion og samtidig reducere udledningerne fra landbruget med cirka tre fjerdedele.

Det vil svare til en udledning på kun 4,3 mio. ton i 2050.

Generelt kan omlægning til plantebaseret produktion reducere udledningerne fra landbruget betydeligt. Danmark

og mange udviklede lande har traditionelt fået en stor del af proteinbehovet dækket via kød, mælk og andre

animalske produkter. Animalske fødevarer har en stor klimabelastning på grund af metanudledning fra dyrene og

arealforbrug til foderproduktion. Plantebaserede kødalternativer kan produceres med et arealforbrug på ned til 6

pct. og med en drivhusgasudledning på ned til 13 pct. set i forhold til produktion af animalsk kød.

Laboratorie-

baseret kød kræver også langt mindre areal og udleder færre drivhusgasser end produktion af animalsk kød.

Frigjorte arealer vil i princippet kunne anvendes til skov, energiafgrøder og/eller biodiversitet, men de vil også

kunne bruges til øget eller anden produktion. Afhængig af, hvilken arealanvendelse der er tale om, kan det øge

udledningerne.

Affald og F-gasser

Energistyrelsen forventer også restudledninger fra affald og F-gasser i 2050. Det kan være udledninger fra

forbrænding af plastaffald, kompostering, gamle lossepladser og spildevandsanlæg samt metantab fra biogasanlæg.

F-gasser er fluorholdige gasser, som blandt andet bruges i køleanlæg, varmepumper og koblingsanlæg til

højspændingsnettet. I Energistyrelsens scenarier forventes udledninger fra affald og F-gasser at falde fra 3,3 mio.

ton i 2019 til 1 mio. ton i 2050. Teknisk set er det muligt at begrænse udledningerne i denne kategori yderligere

med kendte teknologier. Det kunne være regulering af biogaslækager, grænseværdier for lattergasudledning fra

spildevand, højere afgifter på F-gasser samt reduktion af udledninger fra gamle lossepladser.

Erhverv

Udledningerne i denne kategori stammer fra resterende fossilt energiforbrug i fremstillingserhverv samt

procesudledninger ved fx cementproduktion. I Energistyrelsens scenarier ventes udledningerne fra erhverv at falde

fra knap 5 mio. ton CO

e i 2019 til under 1,5 mio. ton i 2050. Udledningerne ville formentlig kunne reduceres

yderligere ved at anvende andre processer eller råstoffer til fremstilling af cement og tegl eller ved mere

omfattende og effektiv fangst og lagring af CO

, fx via oxyfuel combustion.

Restudledningerne er usikre, men kan sandsynligvis bringes længere ned

Der er samlet set betydelig usikkerhed om mulighederne for at reducere udledningerne frem mod 2050. Det viser

andre landes analyser af vejen mod nettonul også.

Det skyldes blandt andet, at der særligt i landbrugssektoren

har været et historisk fravær af reduktionskrav og incitamenter. Derudover har der kun været en beskeden

forskningsindsats. Da der derfor er begrænsede erfaringer med reduktionstiltag, mangler der også viden om

omkostningerne ved at reducere udledningerne. Energistyrelsens teknologikatalog rummer fx en del beskrivelser

af teknologier til at opnå negative udledninger, men ingen beskrivelser af reduktionsteknologier for de vigtigste

restudledninger og deres omkostninger.

Diskussionen ovenfor viser dog, at det med den rette prioritering af indsatsen vil være muligt at nedbringe

udledningerne til et lavere niveau end de 7-12 mio. ton CO

e, som Energistyrelsens scenarier lægger op til.

3.5 Metoder til negative udledninger

Der findes flere forskellige metoder til at optage og lagre CO

og dermed opnå negative udledninger. For at kunne

finde en optimal balance mellem reduktioner og negative udledninger er det nødvendigt at kende til disse metoder

og deres omkostninger og konsekvenser. I det følgende præsenteres fire metoder til at skabe negative udledninger:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

skovrejsning og arealforvaltning, CCS og BECCS, pyrolyse samt DAC. Fælles for alle metoderne er, at de fjerner

fra atmosfæren, hvorefter det lagres som kulstof i ren form eller som CO

Skovrejsning og arealforvaltning kan øge kulstoflagring i planter og jorder

Det er muligt at binde ekstra kulstof på et areal ved at anvende arealet anderledes, fx ved at rejse skov. Skove har

set i forhold til étårige energiafgrøder som fx majs og roer et større og mere permanent lager af kulstof.

Der bindes i gennemsnit 10 ton CO

e årligt pr. hektar i træer og jordbund i de første cirka 100 år af en skovs liv.

De første 10-20 år vokser skoven langsomt og optager derfor begrænsede mængder CO

. Derefter tiltager væksten

og dermed CO

-optaget. Hvis skoven efterlades urørt i mange år, aftager optaget i træerne igen på lang sigt. Skov

dækker 14,5 pct. af Danmarks areal, og der forventes årligt rejst mindst 1.900 hektar ny skov frem til 2050.

I en produktionsskov afhænger kulstofoptaget af træarter og skovdrift. Det gennemsnitlige kulstoflager kan fx

øges, hvis træerne får lov at blive ældre, inden de fældes, eller hvis der blandt de blivende træer plantes hurtigt

voksende midlertidige træer, såkaldte ammetræer. Hvor meget af det optagne kulstof, der forbliver lagret,

afhænger af blandt andet af hugsten og af anvendelsen af de høstede træprodukter. Hvis den høstede biomasse

afbrændes, vil den bundne CO

blive frigivet igen. Hvis en produktionsskov leverer materialer til byggeri, kan det

erstatte mere energikrævende materialer, fx cement eller stenuld. Både lagring af CO

i skov og i træmaterialer

repræsenterer negative udledninger, så længe lagrene øges. Når træprodukternes levetid er ovre, og de afbrændes

som affald, vil kulstoffet blive frigivet igen i form af CO

. Den klimamæssige værdi af træprodukter ligger dels i en

forsinkelse af udledninger og dels i et større permanent lager.

Skovrejsning har positive miljøeffekter i form af mindre forbrug af pesticider og typisk mindre udvaskning af

kvælstof, end hvis arealet anvendes til landbrug. Skove har også en høj rekreativ værdi og bidrager positivt til

grundvandsdannelse. På lang sigt kan skovrejsning også have positive effekter for biodiversiteten. Det afhænger

dog af, hvad der tidligere var på arealet, hvordan skovrejsning gennemføres, og hvordan skoven drives.

Hvis der anvendes landbrugsjord til skovrejsning kan de landbrugsafgrøder, der før blev dyrket på arealet, i et vist

omfang flytte hen på andre arealer i en globaliseret verden. I værste fald kan skovrejsning ét sted medføre

skovrydning et andet sted. Disse indirekte effekter kan således medføre kulstoflækage.

Regeringens

Klimaprogram 2021

regner med samfundsøkonomiske omkostninger på 230-1.080 kr. pr. ton CO

for henholdsvis støtte til privat skovrejsning og statslig skovrejsning i Danmark. Tallene medregner ikke værdien af

eventuelle af sideeffekter.

Disse priser gælder for et begrænset areal. Kigger man på de langsigtede globale

prisestimater, lyder de på 0-320 kr. pr. ton CO

i 2050 for skovrejsning som metode til negative udledninger.

Såvel prisen som potentialet for skovrejsning afhænger af, hvilke arealer der bliver anvendt til formålet, og

hvordan skovrejsningen og dyrkningen gennemføres. Hvis der bruges større jordarealer, herunder værdifuld

landbrugsjord, vil prisen være højere.

Der er potentiale for øget lagring af kulstof i naturområder ved fx at lægge skov urørt, udtage tørvejorder fra drift

og genetablere natur. Sådanne tiltag kan både gavne biodiversitet og klima. Det forventes, at flere områder i

fremtiden vil blive afsat til natur og urørt skov blandt andet som følge af

EU’s biodiversitetsstrategi for 2030,

der

har som mål, at 30 pct. af både land- og havområder skal være beskyttede naturområder.

I Danmark er 75 pct. af

statsskovene for nylig blevet afsat til urørt skov. Urørt skov vil have en nettooptag af CO

i mindst 200 år og vil

udgøre et permanent kulstoflager, med mindre der indtræffer skovbrande eller lignende.

På verdensplan er 34

pct. af skovarealet uforvaltet naturskov, 7 pct. er plantede skove, mens resten er seminaturlige forvaltede skove.

CCS og BECCS kan fange CO

fra røggas

Der udledes CO

, både når der afbrændes fossile brændsler, og når der afbrændes biomasse. I begge tilfælde kan

fanges fra røggassen fra forbrændingen. CCS eller Carbon Capture and Storage er fangst af CO

fra røggas

efterfulgt af lagring af CO

’en i undergrunden. Betegnelsen CCS bruges typisk ved fangst af CO

fra brug af fossile

brændsler. Bioenergy Carbon Capture and Storage eller BECCS betegner fangst af CO

fra afbrænding af biomasse,

såkaldt biogen CO

. Da biomasse regnes for at have nuludledning vil lagring af biogen CO

kunne bogføres som en

negativ udledning i klimaregnskabet. Visse anlæg til fangst af CO

fra røggas er kommercielt tilgængelige, men der

er fortsat teknologiske udfordringer især med lagringen af CO

i undergrunden.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Kilder til CCS i 2050 kan være industrivirksomheder, der stadig bruger fossil energi eller procesudledninger fra fx

cementproduktion. CCS baseret på fossile udledninger giver ikke negative udledninger, men i bedste fald

nuludledning, hvis al CO

opfanges og lagres. Det skyldes, at CO

fra afbrænding af fossile brændsler tæller med i

det nationale klimaregnskab. I Energistyrelsens scenarier for 2050 er fossil energi dog stort set udfaset.

Kilder til BECCS kan være biogasanlæg, affaldsforbrændinger, biomassefyrede kraftvarmeværker og

biomassefyrede industrielle anlæg. Når biogas opgraderes til metan, separeres CO

ud af gassen, og der er i biogas

en højere koncentration af CO

end i røggas. Biogasopgradering er derfor en billigere kilde til CO

end nye anlæg til

fangst fra røggas.

Danmark har i dag et højt forbrug af biomasse i energisystemet og derfor et stort potentiale for

BECCS på kort sigt. På længere sigt afhænger potentialet for BECCS både af antallet af egnede punktkilder og af

forbruget af biomasse til energi. Punktkilderne beskrives nærmere i afsnit 3.6.

Regeringens

Klimaprogram 2021

regner med en samfundsøkonomisk pris på 900-1.800 kr. pr. ton CO

for støtte

til fangst og lagring af CO

fra røggas, under forudsætning af at CO

-kilderne eksisterer i forvejen.

Energistyrelsens teknologikatalog angiver priser for CO

-fangst på eksisterende anlæg med 4.000 årlige driftstimer

og 25 års levetid på 1.020 kr. pr. ton CO

e i 2020 faldende til 780 kr. i 2050.

Disse tal er inklusive en omkostning

til transport og lagring på 300 kr. pr. ton CO

Internationale forventninger til prisen i 2050 lyder på mellem 650 og 1.300 kr. pr. ton CO

Økonomien i BECCS

afhænger især af, om CO

-kilden findes i forvejen, således at der ikke skal investeres i forbrændingsanlæg og

betales for biomassen specifikt med BECCS for øje. Derudover afhænger økonomien af en række andre forhold

såsom anlæggets størrelse, antal årlige driftstimer, kildens CO

-koncentration samt adgang til et fjernvarmenet,

hvor overskudsvarme fra fangstprocessen kan afsættes.

Pyrolyse kan omdanne biomasse til biokul

Pyrolyse er en proces, hvor organisk materiale opvarmes til høje temperaturer uden ilt. På den måde omdannes

biomassen til gas, olie og biokul. Biokullet kan herefter nedpløjes i jorden, hvor kulstoffet kan forblive i flere

hundrede år uden at blive nedbrudt og dermed skabe negative udledninger.

Biokul kan samtidig have

jordforbedrende egenskaber.

Den frigivne olie og gas kan anvendes til energiformål og dermed potentielt

fortrænge fossile brændsler og reducere udledning af fossil CO

Mange forskellige biomassetyper, fx træ og halm, kan pyrolyseres. Det samme kan våde biomassetyper som

husdyrgødning og spildevandsslam. Pyrolyseanlæg kan skifte mellem forskellige typer input og må generelt

forventes at bruge de billigste ressourcer relativt til outputtet. I Danmark er der demonstrationsprojekter på vej,

hvor inputmaterialet forventes at være afgasset biomasse fra biogasanlæg, halm og spildevandsslam.

Potentialet for pyrolyse i Danmark afhænger af, hvor store mængder af biomasse der er til rådighed. Danmark

producerer cirka 6 mio. ton halm om året, hvoraf cirka 4 mio. ton i dag ikke anvendes til fyring eller foder, men i

stedet typisk nedmuldes. Et ton halm indeholder 440 kg kulstof, hvoraf cirka 42 pct. kan blive til biokul, hvis

halmen pyrolyseres, mens resten bliver til gas, olie eller procesvarme. Pyrolysering af 4 mio. ton halm kan derfor

give cirka 0,7 mio. ton biokul. Denne mængde svarer til 2,5 mio. ton CO

. En mindre del af det kulstof, der bliver til

biokul, ville også være blevet lagret i et par årtier, hvis halmen alternativt var blevet nedmuldet.

Prisen for lagring af CO

via pyrolyse afhænger af, hvilken pris der kan opnås ved salg af olie- og gasfraktionen.

Den afhænger også af, om biokul har en værdi som jordforbedringsmiddel.

Klimaprogram 2021

angiver

samfundsøkonomiske omkostninger på 500-1.500 kr. pr. ton CO

for pyrolyse. Prisen i 2050 er meget usikker,

men forventes at ligge i spændet 280-780 kr. pr. ton CO

Pyrolyseteknologien er stadig i demonstrationsfasen, og den teknologiske risiko må stadig anses for høj. En

bekymring ved teknologien har været, om der kunne være risiko for giftige stoffer i biokullet. Dette ser ud til at

kunne undgås via proces- og temperaturstyring.

Der bør dog sikres tilstrækkelig kontrol heraf, og de

jordforbedrende egenskaber bør dokumenteres. Som med anden biomasse gælder, at lagring af biokul kun

retvisende kan medregnes fuldt ud som negative udledninger, hvis inputtet er CO

-neutralt.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

DAC kan fange CO

direkte fra atmosfæren

Direct Air Capture (DAC) er en teknologi, der fanger CO

direkte fra atmosfæren. Når den fangede CO

bruges til

lagring i undergrunden kaldes teknologien DACCS. DACCS er interessant, fordi teknologien giver mulighed for

negative udledninger uden brug af biomasse

–

modsat BECCS og pyrolyse. Det er særligt interessant, da areal er en

begrænset ressource, og da BECCS vil kræve store arealer til at skaffe det nødvendige input af biomasse.

Fremtidsudsigterne for DAC er meget usikre, fordi teknologien endnu ikke er afprøvet i stor skala. Energistyrelsen

har af samme grund afstået fra at angive et potentiale for anvendelse af DAC frem mod 2030.

Det største anlæg

til dato findes på Island og fanger 4.000 ton CO

om året. Det er en yderst beskeden mængde, set i forhold til at

Danmark mangler at reducere udledningen med 10 mio. ton CO

om året i 2030.

DAC er samtidig særdeles energikrævende. Da koncentrationen af CO

i ren luft er meget mindre end i røggasser,

kræver det betydelig mere energi at fange CO

med DAC end med CO

-fangst fra røggasser.

Hvis varmen til brug

for DAC leveres af en varmepumpe, forventes fangst af 5 mio. ton CO

pr. år i 2050 at kræve én havvindmøllepark

på 0,9 GW. Det vil kræve et areal på 2-10 hektar til selve DAC-anlægget samt et areal til havvindmølleparken på

cirka 38 km

. I stedet for havvindmølleparken kan strømmen leveres af et solcelleanlæg på 2,6 GW. Det vil kræve

4.505 hektar, hvilket svarer til cirka to gange arealet af øen Anholt.

Klimaprogram 2021

angiver samfundsøkonomiske omkostninger på 2.600-4.400 kr. pr. ton CO

for støtte til DAC

i storskala. Den samlede omkostning til fangst, transport og lagring med DAC forventes i 2050 med udgangspunkt

i Energistyrelsens teknologikatalog at være cirka 1.000-1.800 kr. pr. ton CO

. Men estimaterne er meget usikre og

afhænger blandt andet af:

•

Generelle investeringsomkostninger

Varme- og elpris, herunder adgang til overskudsvarme

Driftstimer og driftsmønster

Stordriftsfordele

Transport- og lageromkostninger.

DACCS vil altså formentlig være dyrere end BECCS, og den teknologiske risiko må anses for høj.

Der bør ske en prioritering af metoder til negative udledninger

Metoderne til negative udledninger er meget forskellige. De har forskellige tidsperspektiver, omkostninger, risici,

areal- og energiforbrug samt forskellige positive og negative sideeffekter. Tabel 3.1 sammenligner metoderne på

udvalgte parametre, hvor fordelene angives med plus og ulemperne angives ved minus.

Metoder til negative udledninger bør prioriteres ud fra hensyn til både priser, sideeffekter og risici. De forskellige

karakteristika gør det relevant med en politisk prioritering mellem metoderne. Prisen pr. lagret ton CO

vil ikke i

sig selv afspejle værdien af de positive eller negative sideeffekter. Man bør derfor supplere et eventuelt tilskud til

lagring med incitamenter, som sikrer inddragelse af sideeffekterne. Den teknologiske risiko gør det relevant at

satse på flere metoder i en indledende fase for at indhente erfaringer og forbedre datagrundlaget. Udviklings- og

demonstrationsprojekter kan medvirke til at modne relevante teknologier herunder også DAC.

Billig DAC vil være en game changer, men DAC er endnu ikke i brug i stor skala, og omkostningerne på sigt er

meget usikre. Teknologiudviklingen skal komme længere, før det er muligt med rimelig sikkerhed at sige, i hvilket

omfang DAC kan realiseres, og der skal etableres flere fysiske anlæg, så effektivitet, omkostninger og energibehov

kan vurderes mere præcist.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 3.1

Metode

Oversigt over metoder til at skabe negative udledninger

Pris

(kr. pr. ton CO

Kort sigt:

230-1.080

2050:

0-320

Teknologisk

risiko

Ingen

Energiforbrug

Lavt

Mulige sideeffekter

- risiko for lækage, hvis der bruges landbrugsjord

- lavere permanens end geologisk lagring

- højere pris ved brug af landbrugsarealer

+ producerer biomasse

+ skaber rekreativ værdi

+ reducerer kvælstofudledning

+ kan potentielt gavne biodiversitet på lang sigt

- bruger af en begrænset bæredygtig mængde biomasse

- effekten reduceres ved ikke-CO

-neutral biomasse

- risiko for få egnede punktkilder i 2050

+ høj permanens forventes

+ potentielt forretningsmuligheder

- bruger af en begrænset bæredygtig mængde biomasse

- effekten reduceres ved ikke-CO

-neutral biomasse

+ potentiel jordforbedring

+ kan bruge spildevandsslam og afgasset biomasse

+ kan potentielt producere grønne brændstoffer

+ potentielt forretningsmuligheder

- højt energiforbrug og dermed forbundet arealforbrug

+ forbruger ikke biomasse

+ kan bidrage til balancering af elsystemet

+ lavt arealforbrug til selve DAC-anlægget

+ potentielt forretningsmuligheder

Skovrejsning

BECCS

Kort sigt:

900-1.800

2050:

650-1.300

Mellem

Pyrolyse og

biokul

Kort sigt:

500-1.500

2050:

280-780

Høj

Mellem

DAC

Kort sigt:

2.600-4.400

2050:

1.000-1.800

Høj

Højt

Anm. 1:

De angivne priser på kort sigt er samfundsøkonomiske omkostninger uden værdisætning af sideeffekter fra

Klimaprogram

2021, Bilag 1.

Prisen for DAC i 2050 er beregnet på baggrund af Energistyrelsen teknologikatalog og omfatter transport

og lagring.

For BECCS, skovrejsning og pyrolyse er de langsigtede priser baseret på international litteratur.

Priserne er lavet ud fra forskellige forudsætninger og kan ikke direkte sammenlignes. Prisangivelserne kan give en ide om

det forventede prisniveau, men er særdeles usikre.

Klimarådet og kilder nævnt i anmærkning 1.

Anm. 2:

Kilder:

Tabel 3.1 kan give et fingerpeg om de fremtidige omkostninger ved at lagre et ton CO

, men estimaterne er stadig

særdeles usikre. De er desuden lavet ud fra forskellige forudsætninger og kan ikke direkte sammenlignes. For

skovrejsning afhænger lagringsprisen eksempelvis af jordprisen. Prisen for BECCS forudsætter, at punktkilden

findes i forvejen, og at biomassen er betalt. For pyrolyse afhænger prisen af værdien af den bioolie og -gas, der også

produceres. Pyrolyse kan vise sig at være en billigere lagringsmetode end BECCS, men usikkerhedsintervallerne for

de langsigtede priser på BECCS, pyrolyse og DAC er relativt store og overlappende. Fælles for alle teknologierne er,

at priserne forventes at falde på grund af opskalering og teknologisk udvikling.

For både pyrolyse og BECCS bør biomassegrundlaget overvejes, og incitamenter bør tilskynde til at anvende

biomasseressourcer med lavt klimaaftryk. Især pyrolyse har god mulighed for at anvende biomassetyper med lavt

klimaaftryk uden anden anvendelse. BECCS kan anvendes på affaldsforbrændingsanlæg, der brænder bioaffald,

som også kan have et lavt klimaaftryk. Biogassens CO

-indhold vurderes at være en billig kilde til kulstof, der bør

prioriteres på kort sigt, da CO

’en allerede fanges i opgraderingsanlæggene. Både pyrolyse og BECCS kan også

laves på biomasse produceret med det ene formål at brænde det af og lagre det. Det kan være hensigtsmæssigt i

nogle tilfælde, men man skal være opmærksom på omfanget af det samlede forbrug og potentielle indirekte

arealeffekter. Det omtales nærmere i afsnit 3.6.

3.6 Biomasse og kulstof er knappe ressourcer

Kulstof skal bruges til mange formål fx byggeri, plast, tøj, kemikalier og kulstofholdige elektrobrændsler. Samtidig

er der også brug for kulstof til at lave negative udledninger. Hvis ikke DAC-teknologien lykkes i stor skala, vil optag

af kulstof fra atmosfæren kun kunne ske via biomasse. Hvor meget biomasse, der er til rådighed, kan derfor blive

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

afgørende for mængden af tilgængeligt kulstof. Dette afsnit beskriver Danmarks forbrug af biomasse og diskuterer

det langsigtede bæredygtige potentiale og betydningen af biomassens klimaaftryk.

Danmark har et stort forbrug af biomasse til energi

Danmark har i dag et betydeligt forbrug af biomasse til el, varme og transport. I 2020 brugte Danmark 202 PJ

biomasse til energi, hvoraf lidt over halvdelen var dansk biomasse, mens resten var importeret.

Det svarer til et

forbrug på cirka 35 GJ pr. dansker. Forbruget af forskellige biomassebrændsler er vist i figur 3.6. Danmark er det

land i EU, der importerer mest biomasse pr. indbygger. Det vises i figur 3.7.

Affald,

bio-

nedbrydeligt

Halm

Træflis

Træpiller

Træ øvrig

Biodiesel

Bioethanol

Bioolie

Biogas

Primær produktion

Import

Figur 3.6

Anm.:

Danmarks forbrug af bioenergi i 2020

Figuren viser energiindholdet i biomassebrændslerne. Nogle af brændslerne, fx biobrændstoffer og biogas, har undergået

en konvertering, der medfører et konverteringstab. Energiindholdet i biomasseråvarerne kan altså være højere.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Kilde:

Finland

Sverige

Østrig

Danmark Tjekkiet

Polen

Tyskland Frankrig

Italien

Spanien

Forbrug af indenlansk

biomasse pr. indbygger

Forbrug af importeret

biomasse pr. indbygger

Figur 3.7

Anm.:

Kilde:

Udvalgte landes forbrug og import af fast biomasse pr. indbygger i 2020

Figuren viser forbrug og import af fast biomasse pr. indbygger i GJ i 10 EU-lande med et stort forbrug af biomasse.

Eurostat.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Det globale bæredygtige biomassepotentiale er begrænset

En lang række analyser har vurderet det globale biomassepotentiale. IPCC vurderer, at der er høj videnskabelig

enighed om, at det bæredygtige potentiale vil være begrænset til omkring 100 EJ pr. år i 2050.

De 100 EJ vil

svare til et forbrug på 10 GJ pr. verdensborger i 2050. Klimarådet har også tidligere konkluderet, at det er

tvivlsomt, om et globalt bioenergiforbrug over 100 EJ vil være bæredygtigt i 2050.

Det Internationale

Energiagentur, IEA, anvender også 100 EJ som det bæredygtige potentiale i sit roadmap for 2050. IEA refererer til

nyere vurderinger af det globale bæredygtige potentiale for bioenergi på 150-170 EJ, men IEA vurderer samtidig, at

vurderingerne er så usikre, at det er nødvendigt at lægge en sikkerhedsmargin ind.

Energy Transitions

Commission, der blandt andet består af ledere fra store energiselskaber og energiintensiv industri, vurderer det

bæredygtige potentiale til energi til kun at være mellem 40 og 60 EJ.

Hvis der sker et markant globalt skift i

retning af plantebaseret kost, effektiv indsamling af bioaffald og algeproduktion, vil potentialet for biomasse til

energi dog kunne stige til 120 EJ.

Der er altså ikke en bestemt mængde biomasse, som bæredygtigt kan anvendes til et givent formål. Det kommer an

på mange faktorer herunder især arealanvendelsen. Hvis verden som helhed ændrer sin landbrugsproduktion, så

der frigives arealer, vil en del af disse arealer kunne målrettes biomasseproduktion. Det vil kunne øge den

bæredygtige mængde af biomasse.

Danmark har et højt teknisk biomassepotentiale

En analyse af blandt andre Morten Gylling viser, at der i Danmark teknisk set kan produceres en biomassemængde

med et primært energiindhold på op til 200-245 PJ pr. år til energi og materialer.

Det svarer til omkring 30-40

GJ pr. indbygger og er på niveau med Danmarks nuværende forbrug af biomasse til energi. Realisering af dette

potentiale vil kræve mange omlægninger i landbruget. Det gælder fx brug af andre kornsorter, afgrødeskift, øget

halmopsamling og udnyttelse af biomasse fra vejrabatter og havet. Desuden forudsætter tallet en generel

udbyttestigning i landbruget, der frigør over 200.000 hektar til blandt andet energiafgrøder.

Det tekniske biomassepotentiale i Danmark vil næppe blive realiseret på markedsvilkår. Det er heller ikke sket i de

10 år, der er gået siden den nævnte analyse blev lavet. En af forklaringerne er den relativt lave pris på importeret

biomasse sammenlignet med omkostningerne ved at udnytte danske restprodukter. Biomasse handles

internationalt, og skal der produceres mere biomasse, sker det på bekostning af anden arealanvendelse, typisk

landbrug eller natur. Det har implikationer udover landegrænser. Selvom man øger produktionen af biomasse,

hvilket kan være fornuftigt visse steder, ændrer det kun lidt ved den globale knaphed og konkurrencen om

arealanvendelse. Biomassepotentialets størrelse afhænger grundlæggende af, hvad den alternative arealanvendelse

er, og hvor mange hensyn til miljø og biodiversitet, der tages. Hvis forbruget af areal øges, stiger risikoen for

negative konsekvenser for biodiversiteten betydeligt.

Verden er allerede nu midt i en biodiversitetskrise. Den globale bestand af vilde arter er faldet med 60 pct. i løbet

af de sidste 40 år, og 1 million arter er udryddelsestruede.

Samtidig er vi økonomisk afhængige af naturen.

Biodiversitetskrisen skyldes især mangel på plads og dermed levemuligheder for andre arter end mennesker og

deres husdyr. Mennesker og husdyr udgør 96 pct. af alle pattedyr på Jorden målt i vægt. Vilde dyr, inklusive

elefanter og blåhvaler, udgør kun 4 pct.

Menneskers høst af biomasse er en underliggende årsag til

biodiversitetskrisen, da høsten allerede nu har reduceret den mængde biomasseenergi, der er til rådighed for andre

arter med 25 pct.

Klimarådet vurderer på den baggrund ikke, at der er grundlag for at ændre på rådets tidligere vurdering af, at det

er tvivlsomt, om et bioenergiforbrug på over 100 EJ vil være bæredygtigt i 2050. Denne vurdering synes snarere

konsolideret. Et forbrug på 100 EJ vil i 2050 som nævnt svare til cirka 10 GJ pr. verdensborger, hvilket er markant

lavere end det nuværende danske forbrug på cirka 35 GJ pr. indbygger.

Der kan blive et betydeligt behov for biomasse for at nå nettonul

Verdens lande har forskellige forudsætninger for at nå nettonul. Der kan derfor ikke fastsættes en helt præcis

grænse for, hvor meget biomasse Danmark kan bruge i 2050. Klimarådet vurderer dog, at Danmark næppe vil

kunne opfylde rollen som foregangsland, hvis Danmark når nettonulmålet med et forbrug af biomasse i 2050, der

ligger væsentligt over, hvad andre lande bæredygtigt kan bruge. Desuden vil et markant forbrug af en knap

ressource indebære risici i forhold til prisstigninger og forsyningssikkerhed.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

I alle Energistyrelsens fire scenarier for nettonul, som blev omtalt i afsnit 3.4, anvendes der mere end 10 GJ

biomasse pr. indbygger. Forbruget af biomasse er 19-46 GJ pr. indbygger i scenarierne. Det fremgår af tabel 3.2.

Tabel 3.2

Biomasseforbruget i Energistyrelsens fire 2050-scenarier

Energistyrelsens fire scenarier for 2050

153

Bio

176

277

Optag

162

Adfærd

116

Energiindhold af

biomasseressourcer (PJ)

Biomassebrændsler

Råvarer til biogas

Bioaffald

Total

Bioenergiforbrug pr. dansker (GJ)

Anm.:

Tabellen viser energiindholdet (brændværdien) af biomassebrændsler (halm, skovflis, træpiller, affald) samt det

forventede energiindhold i biomasseråvarerne, inden de er konverteret til biogas, idet det antages, at biogas produceres

med en effektivitet på 63 pct. Der er antaget en dansk befolkning på 6 mio. i 2050.

Energistyrelsens tekniske analyser til baggrund for

Klimaprogram 2021

og Klimarådet.

Kilder:

Mængden af biomasse i scenarierne sætter en overgrænse for, hvor store negative udledninger, der kan skabes

uden brug af DAC. I scenarierne bruges biomasse desuden til energiformål, der ikke giver mulighed for at fange og

lagre CO

fra røggassen. Det gælder fx brug af brænde i brændeovne og biobrændstoffer i fly. Klimarådet skønner,

at 40-60 pct. af den samlede mængde tilgængelig CO

i Energistyrelsens scenarier udledes direkte til atmosfæren

uden fangst og permanent lagring.

Biomasse er ikke altid CO

-neutral

En negativ udledning flytter CO

fra atmosfæren og til et lager. Når 1 ton biogen CO

lagres i undergrunden, kan

der bogføres en negativ udledning på 1 ton. Denne bogføring er retvisende, hvis der samtidig er flyttet 1 ton CO

af atmosfæren. Bogføring af en negativ udledning på 1 ton CO

er derimod ikke retvisende, hvis noget af kulstoffet i

stedet er flyttet fra ét kulstoflager til et andet, uden at der et andet sted i regnskabet er taget højde herfor.

Når lagret CO

fra BECCS bogføres som en negativ udledning, antages det, at biomassen er CO

-neutral. Det kan

være retvisende, hvis brugen af biomassen ikke fører til en nettoudledning af CO

til atmosfæren. Det kan også

være retvisende, hvis udledningen er medregnet i klimaregnskabet for det land, hvor biomassen er høstet. Men

hvis disse betingelser ikke er opfyldt, kan der blive fjernet mindre CO

fra atmosfæren, end der lagres. Samtidig

flyttes noget kulstof, som alligevel

–

i det mindste i en periode

–

ville være lagret i skoven, til et andet lager, nemlig

undergrunden.

Der er betydelig videnskabelig debat om princippet om at regne CO

fra afbrænding af biomasse som nuludledning

i regnskabet.

Der sættes især spørgsmålstegn ved, om brug af stammetræ til energi kan anses for CO

-neutralt, da

det kan tage mange år, før CO

fra afbrændingen er optaget i nye træer. Når man skal vurdere biomassens

klimaaftryk, er det derfor centralt, hvordan man vægter udledning og optag på forskellige tidspunkter.

Visse biomassetyper kan reelt have et meget lille klimaaftryk. Dette kan fx gælde for det bioaffald, der alternativt

ville være rådnet op i løbet af kort tid. I andre tilfælde kan biomasse retvisende regnes for CO

-neutral, fordi en

negativ lagerpåvirkning på den levende biomasse indregnes retvisende i oprindelseslandets sektor for

arealanvendelse og skov (LULUCF). Indregningen bør tage højde for eventuelle tidsforskydninger i optaget og ske i

forhold til forpligtende og tilstrækkelige klimamål.

Bæredygtighedskrav sikrer ikke retvisende medregning af klimaaftrykket fra importeret træbiomasse

Dansk skovbiomasse indregnes i Danmarks LULUCF-sektor i forhold til Danmarks klimamål.

For importeret

biomasse er billedet mindre entydigt. Der blev i 2021 indført nye bæredygtighedskrav for biomasse i Danmark og

EU. Kravene indeholder et kriterium om, at oprindelseslandet skal medregne LULUCF-sektoren i sit

klimaregnskab. Det er et godt skridt, men der er fortsat ikke fuld sikkerhed for, at medregningen sker retvisende.

Det skyldes især tre forhold:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Bæredygtighedskravet kan opfyldes på andre måder end gennem medregning af LULUCF-sektoren i

oprindelseslandet. Der er således ikke tale om et absolut krav.

Der findes endnu ikke en robust, global metode, der indregner kulstoflagereffekter retvisende i alle landes

LULUCF-sektorer.

Studier peger på, at der fortsat er udfordringer med at få konsistente data for udledninger og brug af træ

til energi. Dette gælder også inden for EU.

Det kan derfor fortsat være et problem at sætte CO

-udledning fra afbrænding af al træbiomasse til nul. Dette

gælder især for træbiomasse importeret fra lande uden for EU. Om det stadig vil være et problem i 2050 afhænger

af, om det inden da lykkes at indgå en global aftale om en fælles metode for medregning af LULUCF-sektoren, der

sikrer, at ændringer i skovenes kulstoflagre medregnes retvisende og på baggrund af et tilstrækkeligt datagrundlag.

Halm, affald og husdyrgødning anses typisk for at have et lavt klimaaftryk

Brug af halm, affald, spildevandsslam, husdyrgødning og afgasset biomasse fra biogasanlæg kan potentielt have et

lavere klimaaftryk end afbrænding af træbiomasse. Kulstof bundet i halm kan blive genoptaget inden for ét år og

størstedelen vil, hvis det alternativt bliver nedmuldet alligevel blive udledt på få år. Afbrænding af halm, der

alternativt ville blive nedmuldet, vil derfor ikke forøge CO

-indholdet i atmosfæren i større omfang. Det

forudsætter dog, at der ikke er anden mulig anvendelse af disse typer biomasse, og at forbruget ikke leder til øget

produktion af det oprindelige produkt.

For affald, husdyrgødning og afgasset biomasse afhænger klimaaftrykket af, hvordan systemgrænserne defineres.

Hvis man ser bort fra udledninger, fra før biomassen blev til affald og husdyrgødning, kan disse biomassetyper

betragtes som CO

-neutrale. Hvis man også inddrager udledningerne, fra før biomassen blev til henholdsvis affald

og husdyrgødning, afhænger klimaaftrykket af, hvad husdyrene er fodret med og mange andre forhold.

Biomassens klimaaftryk påvirker effektiviteten af negative udledninger fra BECCS og pyrolyse

Hvis biomasse ikke kan anses for CO

-neutral, vil effekten af fangst og lagring af biogen CO

, set fra atmosfærens

synspunkt, blive reduceret. Hver gang der i denne situation lagres et ton CO

i form af biokul eller i undergrunden,

vil der være trukket mindre end et ton CO

ud af atmosfæren. Samtidig er noget af kulstoffet i stedet flyttet fra det

naturlige lager i skovens træer og ned i undergrunden.

Hvis biomasse ikke retvisende kan regnes for CO

-neutral, vil der skulle anvendes endnu mere biomasse for at

skabe tilstrækkelige negative udledninger til at opnå reel nettonuludledning. Det kan yderligere øge knapheden på

biogent kulstof. Denne problemstilling er særlig relevant, hvis biomassefyrede kraftvarmeværker bevares, eller hvis

deres driftstid øges med det formål at lave negative udledninger.

Antallet af kilder til CO

-fangst fra røggas vil falde

Potentialet for BECCS afhænger af, hvilke CO

-kilder der er til rådighed. Kilder kan være affaldsforbrændings-

anlæg, biogasopgraderingsanlæg og biomassefyrede kraftvarmeværker eller industrianlæg. Den forventede

udvikling i fangstpotentialet fra de forskellige kilder gennemgås i det følgende.

Kapaciteten på affaldsforbrændingsanlæggene forventes reduceret for at mindske importen af fossilt affald.

Det

må dog antages at være nødvendigt fortsat at afbrænde affald i mange år endnu. Større affaldsforbrændingsanlæg

kan derfor være velegnede kilder til CO

-fangst. Affald rummer i dag en del plast produceret på basis af fossil olie.

herfra, der lagres i undergrunden, kan derfor ikke betragtes som en negativ udledning, men højst som

nuludledning.

Den fossile CO

-andel i affald ventes at blive halveret frem mod 2035 blandt andet på grund af

øget udsortering af plast.

Der forventes en stigende produktion af biogas, hvoraf hovedparten formentlig vil blive opgraderet. Det er oplagt

at bruge den fangede CO

fra biogasopgradering. Det langsigtede potentiale er dog begrænset af mængden af

egnede biomasser til biogasproduktion.

De eksisterende biomassefyrede kraftvarmeværker afbrænder skovflis og træpiller. En del af flisen og hovedparten

af træpillerne er importeret. Biomassefyrede kraftvarmeværker kan ved geninvestering eller nyetablering ofte ikke

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

konkurrere med alternative el- og varmeteknologier baseret på fx vind og sol. De nuværende værker kan derfor

forventes at få færre driftstimer eller at blive udfaset inden 2050.

Ud over affaldsforbrændingerne vil der derfor

formentlig kun være få af de eksisterende biomassefyrede værker tilbage i 2050. Et bud på det samlede

fangstpotentiale i 2050 fra biogene kilder fremgår af tabel 3.3. Fangstpotentialet er i denne vurdering reduceret til

3,6 mio. ton CO

i 2050.

Billedet kan dog ændre sig, hvis der i fremtiden kan opnås en betaling for at levere CO

-fangst og -lagring fra

biogene kilder. Det vil kunne medføre forbedret økonomi i levetidsforlængelser af biomassefyrede værker og

medvirke til en fortsat anvendelse af betydelige mængder biomasse i energisektoren.

Tabel 3.3

BECCS-potentialer i 2040 og 2050

Driftstid

mio. ton CO

Biogasanlæg

Affaldsforbrænding

Halmfyrede anlæg

Træflisfyrede kraftvarmeværker

Træpillefyrede kraftvarmeværker

Potentiale i alt

Anm.:

Kilde:

Høj

Medium

Lav

5,4

3,6

2,6

0,8

Bogførbart biogent fangstpotentiale

2040

1,5

1,3

2050

1,5

1,3

Det antages, at der ikke bygges eller geninvesteres i biomassekraftværker med det formål at lave BECCS.

Ea Energianalyse for Dansk Energi,

Potentialet for CO

-fangst i Danmark til den grønne omstilling,

2021.

3.7 Prioritering af kulstof frem mod 2050

Danmark bør allerede nu planlægge indsatsen mod nettonul i 2050. Energistyrelsen har med sine scenarier

påbegyndt det vigtige strategiske arbejde mod dette mål. Det er vigtigt, at arbejdet videreføres, konkretiseres og i

stigende grad anvendes som beslutningsgrundlag for regering og Folketing. Det videre scenariearbejde bør

inddrage udenrigstransport og synliggøre forbruget af kulstof og biomasseressourcer til henholdsvis negative

udledninger, brændstoffer og andre anvendelser.

Dette afsnit giver et meget groft bud på, hvad kulstofbehovet kan blive i 2050, hvis nettonulmålet skal nås,

samtidig med at udenrigstransporten også inddrages, som nævnt i afsnit 3.3. Afsnittet har særligt fokus på

omstillingsmulighederne i skibs- og luftfart. Det grove bud sammenholdes med det nuværende biomasseforbrug,

et muligt globalt bæredygtigt forbrug i 2050 og Energistyrelsens 2050-scenarier. Analysen giver baggrund for en

opfordring fra Klimarådets side om at fastholde fokus på at reducere udledningerne og om nøje at prioritere, til

hvilke formål der anvendes kulstof.

Kulstof skal både bruges til lagring og til brændstoffer

Kulstof skal både bruges til negative udledninger, til brændstoffer og til produktion af forskellige materialer og

kemikalier. I det omfang brændstoffer bruges til luft- og vejtransport vil det være teknisk svært at genindfange

kulstoffet fra røggassen. Også fra skibe vil det være vanskeligt, selvom det måske på sigt vil kunne lade sig gøre fra

store skibe. Dermed vil brug af biomasse i transportsektoren altså ikke umiddelbart kunne bidrage med negative

udledninger.

Brændstoffer kan produceres som biobrændstoffer, direkte af biomasse eller ved hjælp af power-to-X-teknologi,

hvor energi fra strøm bruges til at lave elektrobrændstoffer. Sidstnævnte er nærmere beskrevet i afsnit 6.5.

Biobrændstoffer kan være billigere end elektrobrændstoffer.

Men direkte produktion af biobrændstoffer fra

biomasse betyder, at der typisk tabes kulstof i konverteringsprocessen. Ved at genanvende kulstof fra røggas fra

afbrænding af biomasse til at lave elektrobrændstoffer kan man bruge kulstoffet to gange og dermed spare på

biomasseressourcen. En stor satsning på kulstofholdige power-to-X-brændstoffer udfordrer dog også mængden af

biomasse, som der er knaphed på.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Flere organisationer, fx ingeniørforeningen IDA, har vurderet behovet for power-to-X

til brændstoffer. IDA’s

scenarier for 2045 bruger kulstofholdige elektrobrændstoffer til fly og til tung vejtransport. Biomasseforbruget er i

IDA’s hovedscenarie begrænset til 140 PJ biomasse eller cirka 24 GJ pr. indbygger. Det giver mulighed

for lagring

af 5,1 mio. ton CO

via BECCS og pyrolyse. IDA medregner udenrigsskibs- og luftfart men antager en række

omlægninger og besparelser. I scenarierne er det antaget, at skibe sejler på ammoniak uden brug af kulstof, og at

både indenrigs- og udenrigsflyvning i et vist omfang erstattes af tog.

Skibe kan potentielt bruge brændstoffer uden kulstof

Korte ture med skib kan forventeligt ske med brint eller el, som ikke kræver et kulstofholdigt brændstof. For

langtursskibsfart afgøres behovet for kulstof af, i hvilken grad der kan bruges kulstoffrie elektrobrændstoffer som

eksempelvis ammoniak. Mærsk har netop bestilt en række skibe, der skal sejle på kulstofholdige brændstoffer som

metanol, som kan produceres af biogas.

Levetiden for skibe og muligheden for at ombygge eksisterende motorer

er begge afgørende for, hvilke drivmidler skibsfarten kan anvende i 2050. Ifølge Mærsk er levetiden for store

containerskibe mindst 20-25 år.

Kulstofbehovet til udenrigsskibsfart kan altså blive nul eller lille, hvis ammoniak bliver udbredt som brændstof.

Men behovet kan omvendt blive stort, hvis skibsfarten i vidt omfang fortsat vil bruge kulstofholdige brændstoffer.

Klimarådet har opgjort behovet for elektrobrændstoffer til dansk udenrigsskibsfart til at ligge i intervallet 0-2,6

mio. ton CO

. I den lave ende af intervallet bruges kun kulstoffrie brændstoffer som ammoniak, mens der i den

høje ende kun bruges kulstofholdige brændstoffer som e-metanol. I beregningen er der taget udgangspunkt i

Energistyrelsens

Klimastatus og -fremskrivning 2021

og antaget en beskeden vækst i energiforbruget til transport

på 1 pct. om året fra 2030 til 2050.

Fly har brug for kulstofholdige brændstoffer

Kortere flyture kan potentielt ske ved anvendelse af brint og batteridrift uden brug af kulstof. Lange flyture

forventes derimod i de næste 20-30 år at kræve kulstofholdigt brændstof, der kemisk ligner dagens flybrændstof.

Det kan både produceres som biobrændstof og som elektrobrændstof.

Kulstofbehovet til dansk udenrigsluftfart kan opgøres til at være i størrelsesordenen 3,2-3,9 mio. ton CO

i 2050.

Det antages her, at 90 pct. af energibehovet dækkes af kulstofholdigt elektrobrændstof, mens resten dækkes af

kulstoffrie drivmidler. I det lave skøn er energiforbruget uændret i forhold til Energistyrelsens fremskrivning for

2030,

mens energiforbruget i det øvre skøn stiger med 1 pct. årligt fra 2030. Luftfarten vil altså forventeligt have

et større kulstofbehov end skibsfarten.

For især udenrigsluftfart vil kondensstriber fortsat indebære en klimapåvirkning. Et groft bud på klimaeffekten af

kondensstriber fra udenrigsluftfart er, at den vil svare til udledningen af 1,9-2,3 mio. ton CO

. Dette er udregnet på

baggrund af Lee med flere og bruges i de følgende beregninger.

Et andet bud er, at klimapåvirkningen fra

kondensstriber kan svare til udledningen af 2,6-11,4 mio. ton CO

. Dette er baseret på McKinsey.

De store

forskelle skyldes de store usikkerheder, der er forbundet med at opgøre kondensstribeeffekterne, og de forskellige

metoder til at omregne disse effekter til CO

-ækvivalenter.

Danmark kan få brug for mere kulstof end en fair andel af den globalt bæredygtige mængde i 2050

En samlet opgørelse af behovet i 2050 viser, at det kan blive en udfordring at skaffe kulstof nok til at nå nettonul.

Det gælder især, hvis DAC ikke kan benyttes i stor skala, så biomasse skal være den væsentligste kulstofkilde, og

hvis Danmarks forbrug af biomasse skal begrænses til et langsigtet, globalt bæredygtigt niveau. Hvis forbruget af

biomasse ikke begrænses, er der omvendt en betydelig risiko for negative konsekvenser for den globale

biodiversitet. Et højt og et lavt skøn for kulstofbehovet til negative udledninger og energi til blandt andet

brændstoffer vises i tabel 3.4.

Udover de angivne formål i tabel 3.4 kan der være behov for at bruge kulstof til andre formål som byggematerialer,

plast, tøj, maling og kemikalier. Alene plast til det danske forbrug kan kræve kulstofmængder på over 50 PJ eller

cirka 5,6 mio. ton CO

Alle råmaterialer til plast importeres i dag, og udledningerne i forbindelse med

produktion heraf indgår derfor ikke i det danske drivhusgasregnskab. Hvis der fremover etableres dansk

produktion af fx bioplast, kan Danmarks behov for kulstof således blive større end angivet i tabel 3.4. Men hvis

materialet efterfølgende brændes som affald, vil CO

kunne genindfanges på forbrændingsanlæggene.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 3.4. Potentielt behov for kulstof til negative udledninger, samt til energi og udenrigstransport i 2050

Behov for CO

fra biomasse eller DAC til forskellige formål (mio.

ton CO

)

Kulstof til negative udledninger i Energistyrelsens 2050-scenarier

Kulstof til energiformål i Energistyrelsens 2050-scenarier, hvorfra CO

ikke fanges

Kulstof til brændstof til udenrigsskibsfart

Kulstof til brændstof til udenrigsluftfart

Kulstof til negative udledninger til at opveje kondensstriber

Totalt behov for kulstof i form af CO

i 2050

Anm. 1

Lavt skøn

7,1

7,9

3,0

1,9

19,9

Højt skøn

2,6

3,4

2,3

38,3

De negative udledninger er den CO

, som lagres i Energistyrelsens scenarier. Lagring sker i jorder og skove, som CO

undergrunden samt i form af biokul. Hovedparten er biogent CO

, men mellem 0 og 4,3 mio. ton CO

antages i

scenarierne at blive leveret af DAC.

De energiformål i Energistyrelsens scenarier, hvorfra CO

ikke fanges, er ikke nærmere specificeret, men det kan være

transportbrændstoffer og brug af biomasse i mindre anlæg og brændeovne. Det kan også være, at noget biomasse

anvendes i større værker, hvorfra CO

teoretisk ville kunne fanges, men altså ikke bliver det i scenarierne.

I det lave skøn for udenrigsskibsfart bruges kun kulstoffri brændstoffer. I det høje skøn drives al udenrigsskibsfart af

kulstofholdige brændstoffer. For fly forudsættes, at 90 pct. af brændstoffet indeholder kulstof. I det lave skøn stiger

transportens energiforbrug ikke fra 2030 til 2050, mens det høje skøn antager, at transportens energiforbrug stiger med 1

pct. fra 2030 og 2050. For at undgå dobbelttælling antages det, at de elektrobrændstoffer, som er indeholdt i

Energistyrelsens scenarier, anvendes til udenrigsfly. Der er derfor trukket 0,4 mio. ton CO

fra det høje skøn for

flybrændstof og 0,2 mio. ton CO

fra det lave skøn.

Der er stor usikkerhed om alle tal i tabellen. Det gælder behovet for CO

til negative udledninger, omfanget af ikke-fanget

, kulstofbehovet til skibe og fly og klimaeffekten af kondensstriber.

Energistyrelsen og Klimarådet.

Anm. 2

Anm. 3.

Anm. 4

Kilder:

Tabel 3.5 viser, at et dansk biomasseforbrug på 10 GJ pr. indbygger svarer til, at der er 6 mio. ton biogen CO

til

rådighed til negative udledninger, brændstoffer og andre formål. Denne mængde vil hverken være nok til at dække

det høje eller det lave skøn i tabel 3.4 på henholdsvis cirka 20 og 38 mio. ton CO

. Hvis Danmark opretholder sit

nuværende forbrug af bioenergi i systemet på 35 GJ pr. indbygger, vil der være 21 mio. ton biogen CO

til rådighed.

Det vil potentielt kunne være CO

nok til at nå nettonul, hvis kulstofbehovet kan begrænses til det lave skøn.

Forbruget af bioenergi i Energistyrelsens scenarier er 19-46 GJ pr. indbygger, jævnfør tabel 3.2. Det høje forbrug

på 46 GJ pr. indbygger svarer til i alt cirka 28 mio. ton tilgængeligt CO

, hvilket også kan dække det lave, men ikke

det høje skøn for behovet. Resterende behov må dækkes med DAC.

Kulstofknapheden skærpes af, at der i sidste halvdel af århundredet på globalt plan vil være behov for

nettonegative udledninger. Negative udledninger vil dermed få en endnu større rolle på den helt lange bane.

Tabel 3.5

Biogen CO

til rådighed i 2050 ved forskelligt forbrug af bioenergi i Danmark

Biomasseforbruget begrænset til et muligt globalt

bæredygtigt niveau på 100 EJ

Forbrug af bioenergi (GJ

pr. indbygger)

Forbrug af bioenergi (ton

pr. indbygger)

Biogen CO

til rådighed i 2050 (mio.

ton CO

)

Anm.:

Kilde:

Der er antaget en dansk befolkning på 6 mio. i 2050.

Klimarådet.

Dansk forbrug af

biomasse som i dag

3,5

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Der er allerede stort fokus på negative udledninger

Forholdet mellem positive og negative udledninger i 2050 vil blive bestemt af politisk prioritering og planlægning.

Der bør være fokus på at reducere udledningerne i prioriteringen af de kortsigtede klimamål, hvis Danmark skal

følge en robust vej til nettonul. Det skyldes risikoen for, at der ikke vil være tilstrækkelige muligheder for negative

udledninger til rådighed, hvis Danmark skal begrænse forbruget af kulstof til sin forholdsvise andel af den

bæredygtige ressource i 2050. Danmark kan vælge at planlægge efter et højere forbrug af biomasse, men en sådan

strategi indebærer risici for biodiversitet og fødevareforsyning.

Det har betydning, hvilken retning politiske tiltag tager i de kommende år. Store organisationer og kommercielle

aktører i energisektoren har fremlagt forslag til fremme af CCS og negative udledninger.

Negative udledninger

spiller allerede en stor rolle i tidens klimapolitik. Det viser følgende initiativer:

•

Der blev i klimaaftalen for energi og industri af 22. juni 2020 afsat en pulje på 16 mia. kr. til at støtte

fangst, anvendelse og lagring af CO

fra røggasser fra industri, affaldsforbrænding og biomassefyrede

kraftværker.

Der blev på finansloven for 2022 afsat 2,5 mia. kr. til negative udledninger via pyrolyse og biokul,

biogasopgradering og DAC. I landbrugsaftalen lægger udviklingssporet op til CO

-lagring via pyrolyse på 2

mio. ton CO

i 2030.

Der blev i 2021 afsat 700 mio. kr. og i 2022 295 mio. kr. til fire forskningsmissioner, herunder én om

fangst og lagring eller anvendelse af CO

Klimaprogram 2021

og regeringens CCS-strategi estimerer et teknisk potentiale for CCS på 8 mio. ton i

2030, hvoraf cirka en tredjedel vil stamme fra fossile kilder og cirka 5,3 mio. ton fra biogene kilder.

Regeringens CCS-strategi lægger op til en markedsbaseret tilgang, hvor CO

-afgift og kvotesystemet giver

incitament til negative udledninger, og man må antage, at mest CO

-lagring for pengene vil være et vigtigt

princip.

•

Tilskud til CO

-lagring kan øge forbruget af biomasse

Nogle af de store biomassefyrede værker vil måske kunne tilbyde en lavere pris for fangst og lagring af CO

end fx

affaldsforbrændingsanlæg.

Hvis sådanne værker installerer CCS og får en betaling pr. reduceret ton CO

, som

regeringens CCS-strategi lægger op til, vil deres driftstid formentlig øges. Det vil være tilfældet, hvis de marginale

omkostninger ved at køre værket er lavere end det tilskud, de kan få. Dette kan føre til et stigende forbrug af

biomasse og en stigende import af træbiomasse, fordi de store biomasseværker typisk ligger ved havne, hvor de

nemt kan få biomasse fra udlandet leveret med skib.

Da Danmark er det land i EU, der importerer mest biomasse pr. indbygger, og det langsigtede globale bæredygtige

bioenergipotentiale er begrænset, er en øget afhængighed af store mængder importeret træbiomasse næppe

hensigtsmæssig. Hertil kommer at effekten for atmosfæren af fangst og lagring af CO

fra afbrænding af biomasse

kan blive reduceret, for de dele af biomassen, der ikke reelt kan anses for CO

-neutral.

Fasthold fokus på restudledningerne, og prioriter hvor kulstof skal bruges

Hvis fokus på reduktion af udledningerne ikke styrkes, kan den nuværende udvikling pege frem mod en situation,

hvor store restudledninger skal kompenseres med negative udledninger i 2050 for at nå nettonulmålet. Samtidig er

der risiko for, at der enten ikke vil være tilgængeligt kulstof nok til at realisere disse negative udledninger, eller at

kulstof alligevel skaffes fra biomasse på bekostning af risici for biodiversitet og fødevaresikkerhed.

Der er derfor behov for at øge fokus på at minimere restudledningerne. Der er især behov for at reducere

restudledningerne fra landbruget. I Energistyrelsens scenarier står landbruget alene for udledninger på 8,5-9,7

mio. ton CO

e i 2050, medmindre der gennemføres en markant produktionsomlægning. På dette område er der

ikke set samme organisatoriske eller kommercielle interesse, som der er i teknologier til negative udledninger.

Modsat de fleste energirelaterede udledninger har der ikke været klimakrav til landbruget før landbrugsaftalen fra

efteråret 2021. Også af den grund går udviklingen af reduktionsteknologi langsomt. Selvom landbruget nu står for

godt 30 pct. af Danmarks drivhusgasser, blev der først i 2019 etableret et klimaforskningsprogram for landbrug

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

med en bevilling på 90 mio. kr. over tre år.

Der har til sammenligning været energiforskningsprogrammer siden

1990’erne

til energiforskning, og der er de seneste 10 år bevilget 8 mia. kr til dette forskningsfelt.

Reduktions-

potentialer og -omkostninger i landbruget er alt i alt underbelyste.

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

har dog nu afsat omkring 1 mia. kr. til diverse udviklingsaktiviteter frem mod 2030. I Holland har regeringen

besluttet at investere 30 mia. kr. om året de næste 10-15 år i at skabe en cirkulær fødevaresektor med 30 pct. færre

dyr, flere vegetabilske afgrøder og bedre vilkår for bønderne.

En fokuseret vidensopbygning og reduktionsindsats kan blandt andet rettes mod udledninger af metan og lattergas

fra landbrug samt fra biogas- og opgraderingsanlæg, affaldsdeponier og spildevandsanlæg. Der kan desuden

fokuseres på, hvordan restudledninger fra CCS-anlæg og klimaaftryk fra kondensstriber fra fly kan mindskes.

Forskning og teknologiudvikling inden for disse områder bør prioriteres, ligesom forskning i relevante

incitamenter, der kan sikre, at relevante løsninger tages i brug. Det bør undersøges, om fælles EU-krav kan fremme

denne udvikling, hvilket belyses i kapitel 6.

Der kan potentielt være besparelser at hente ved en sådan målrettet vidensopbygning og reduktionsindsats.

Indsatsen kan indebære omkostninger, men negative udledninger vil også indebære årlige omkostninger, der kan

risikere at stige yderligere efter 2050, hvor vi skal opnå nettonegative udledninger.

Det bliver desuden nødvendigt nøje at prioritere, til hvilke formål der anvendes kulstof. Vi kan ikke gå ud fra, at en

sådan prioritering sker af sig selv på markedsvilkår. Tung vejtransport vil kunne klare sig med el og eventuelt

brint.

Inddragelse af udenrigstransport med skibe og fly kan betyde, at nettonulmålet kun kan nås, hvis skibe

alene sejler på kulstoffrie brændsler, eller hvis der iværksættes tiltag for at begrænse energiforbruget og væksten i

disse sektorer. Det vil blive stadig mere nødvendigt at prioritere brugen af biomasse og kulstof frem mod 2050.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

EU-rammerne for

dansk klimapolitik

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

4. EU-rammerne for dansk klimapolitik

Dansk klimapolitik bliver til i et tæt samspil med klimapolitikken i EU. I EU vedtages rammer og forpligtelser for de

enkelte medlemslande, og vil man udforme en hensigtsmæssig dansk klimapolitik, er det nødvendigt at holde

disse rammer og forpligtelser for øje. EU-Kommissionen foreslår markante ændringer i EU’s klimapolitik, både

hvad angår forpligtelser og fælleseuropæiske virkemidler. Lovforslagene vil få markant betydning for, hvordan

Danmark bør planlægge opfyldelsen af 70-procentsmålet, ligesom det vil få stor betydning for, hvilke virkemidler

Danmark kan, skal og bør benytte for at fremme den grønne omstilling. Dette kapitel ser både på Danmarks

nuværende EU-forpligtelser for 2020 og 2030 samt på den øgede betydning, EU-rammerne kan få, hvis EU-

Kommissionens seneste udspil bliver vedtaget.

Kapitlets hovedkonklusioner

•

Danmark forventes at leve op til de fleste eksisterende forpligtelser, men Danmark opfylder ikke

umiddelbart forpligtelsen for andelen af vedvarende energi i transporten for 2020 eller for 2030.

Hvis EU-Kommissionens

Fit for 55-pakke

vedtages, vil EU-rammerne komme til at spille en endnu større

rolle for dansk klimapolitik end tidligere. Med EU-Kommissionens forslag til en ny klima- og energipakke

vil 85 pct. af de nuværende udledninger af drivhusgasser være dækket af et de facto-krav om

nettonuludledninger allerede i 2044 eller endda tidligere for nogle sektorer.

EU-Kommissionen foreslår højere nationale reduktionsforpligtelser i 2030 i både LULUCF-sektoren og

ikke-kvotesektoren. Klimarådets analyse viser, at Danmark ikke længere kan gå ud fra, at disse

forpligtelser automatisk efterleves, hvis Danmark opfylder 70-procentsmålet i 2030. Forpligtelserne vil

derfor kræve særskilt opmærksomhed i den danske klimapolitik.

En tidlig indsats for at reducere udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren vil øge

sandsynligheden for, at de foreslåede forpligtelser kan opfyldes. Kommer reduktionerne sent i perioden,

vil det blive svært at opfylde de foreslåede forpligtelser uden behov for at overopfylde 70-procentsmålet.

Alternativt skal Danmark benytte sig af såkaldte fleksibilitetsmuligheder, fx annullering af kvoter.

Opgørelse og fremskrivning af udledningerne i LULUCF-sektoren bidrager med en væsentlig usikkerhed.

Denne usikkerhed skal håndteres i planlægningen af den danske klimaindsats både for nationale mål og

EU-forpligtelser og bør søges nedbragt i videst muligt omfang.

Fælles EU-klimaregulering af landbrugssektoren er fraværende i EU-Kommissionens forslag. Det er

særligt uheldigt for Danmark på grund af den høje forpligtelse i ikke-kvotesektoren, hvor landbruget udgør

en stor andel af de danske udledninger.

EU-Kommissionens forslag vil kunne reducere risikoen for kulstoflækage ved en dansk CO2-afgift. Det

skyldes, at flere udledninger omfattes af CO

-kvoter samt en forventning om stigende kvotepriser. Det

betyder, at der vil blive behov for en lavere dansk CO

-afgift, hvilket alt andet lige forbedrer danske

virksomheders konkurrenceevne i forhold til en situation med en høj, dansk CO

-afgift.

EU-Kommissionen foreslår regulering af både luftfarten og skibsfarten, som indtil nu kun i begrænset

omfang er reguleret. Kravene giver Danmark relativt begrænsede muligheder for at iværksætte yderligere

tiltag. Fx kan Danmark ikke sætte et højere iblandingskrav end det, der fastsættes i EU. I det lys fastholder

Klimarådet sin tidligere vurdering om, at Danmark med fordel kan indføre passagerafgifter for luftfarten.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

4.1 Eksisterende klima- og energiforpligtelser og

Fit for 55-pakken

Klimapolitikken i Danmark bliver i væsentlig grad påvirket af de regler, forpligtelser og krav, der vedtages i EU.

Dette afsnit ser nærmere på, om Danmark opfylder de forpligtelser, der er udstukket i EU-lovgivningen. Herefter

præsenteres EU-Kommissionens nye lovpakke på energi- og klimaområdet,

Fit for 55.

Dernæst skitseres de

overordnede, langsigtede konsekvenser af EU-pakken, hvis

Fit for 55

bliver gennemført som foreslået. I de

efterfølgende afsnit ser Klimarådet nærmere på tre specifikke områder, hvor rådet vurderer, at EU-Kommissionens

forslag kan få særligt stor betydning for Danmarks muligheder i den nationale klimapolitik. De tre områder er

forhøjede forpligtelser, kulstoflækagerisiko og transport.

Danmark forventes at opfylde de fleste af de nuværende klima- og energiforpligtelser

Danmark har som medlem af EU påtaget sig en række forpligtelser på klima- og energiområdet, som skal opfyldes

gennem nationale initiativer. Klimarådet skal hvert år give status for opfyldelsen af EU-forpligtelserne, og denne

status er opsummeret i tabel 4.1. Forpligtelserne gennemgås mere detaljeret i baggrundsnotatet

Status for

Danmarks EU-forpligtelser 2022.

De fleste forpligtelser for 2020 er opfyldt eller forventes at blive opfyldt, dog med undtagelse af Danmarks

forpligtelse for andelen af vedvarende energi i transporten. I 2020 skulle andelen af vedvarende energi være over

10 pct. af energiforbruget for vej- og banetransport, men ifølge Eurostat nåede Danmark kun op på 9,6 pct., og

dermed er forpligtelsen umiddelbart ikke opfyldt.

På nuværende tidspunkt ser Danmark ud til at opfylde stort set alle sine nuværende 2030-forpligtelser på klima-

og energiområdet. Ligesom for 2020 er den eneste undtagelse på transportområdet, hvor Danmark ikke med den

nuværende regulering kan være sikker på at opfylde kravet om, at de såkaldte avancerede biobrændstoffer skal

udgøre mindst 1,75 pct. af energiforbruget i 2030. Avancerede biobrændstoffer anses som mere bæredygtige end

øvrige biobrændstoffer, men de er ofte også dyrere. I 2020 blev avancerede biobrændstoffer benyttet i meget

begrænset omfang og udgjorde kun cirka 0,3 pct. af transportsektorens energiforbrug.

Danmark har valgt fra 2022 at indføre et CO

-fortrængningskrav i transportsektoren. Det betyder, at der stilles

krav til, at den benzin, diesel og gas, der sælges i transportsektoren, gradvist skal udlede mindre CO

. Kravet kan

opfyldes ved at blande forskellige typer biobrændstoffer i de fossile brændstoffer. Avancerede biobrændstoffer kan

komme til at spille en væsentlig rolle i opfyldelsen af kravet, men andre biobrændstoffer eller elektrobrændstoffer

kan også bruges til at opfylde fortrængningskravet. De fremtidige priser på brændstofferne afgør, hvilke

brændstoffer der fremover bruges. Derfor er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at sige, om der vil blive brugt

tilstrækkeligt med avancerede biobrændstoffer i år 2030.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 4.1

Vurdering af Danmarks EU-forpligtelser

Forpligtelse

Nuværende forpligtelser for 2020

Lovgivning

Opfyldelse

Forpligtelse vedrører

Drivhusgasudledning i ikke-

kvotesektoren

Andel af vedvarende energi

i det endelige energiforbrug

Andel af vedvarende energi

i transportsektoren

Energibesparelser

Stimål for 2013-2020 med slutpunkt for stien i

2020 på 20 pct. reduktion i forhold til 2005

30 pct. i 2020

10 pct. i 2020

EU, Beslutning om indsatsfordeling,

2009

EU, Direktivet for vedvarende energi,

2009

EU, Direktivet for vedvarende energi,

2009

⚫

Årlige besparelser i perioden 2014-2020 på 1,5

EU, Direktiv om energieffektivitet,

pct. af det gennemsnitlige slutforbrug (ekskl.

2012, som ændret 2018

transport) i perioden 2010-2012

Nuværende forpligtelser for 2030

Drivhusgasudledning i ikke-

kvotesektoren

Kulstofpulje i jord og skov

Andel af vedvarende energi

i transportsektoren

Energibesparelser

Stimål for 2021-2030 med slutpunkt for stien i

2030 på 39 pct. reduktion i forhold til 2005

Der må ikke ske forværring af kulstofbalancen

i perioderne 2021-25 og 2026-2030

Reelt 7 pct. i 2030, heraf 1,75 pct. avanceret

biobrændstof

Nye årlige besparelser på 0,8 pct. af det

gennemsnitlige, endelige energiforbrug i

perioden 2016-2018

EU, Forordning om indsatsfordeling,

2018

EU, Forordningen om arealanvendelse

og skovbrug, 2018

EU, Direktivet for vedvarende energi,

2018

EU, Direktiv om ændring af direktiv om

energieffektivitet, 2018

⚫

Anm.

De enkelte forpligtelser er angivet med henholdsvis grøn, gul eller rød for at illustrere status for opfyldelsen af

forpligtelsen. Grøn indikerer, at forpligtelsen er opfyldt eller forventes opfyldt med allerede vedtagne virkemidler. Gul

indikerer, at forpligtelsen kan opfyldes, men at det kræver yderligere virkemidler, mens rød indikerer, at forpligtelsen ikke

længere kan opfyldes.

Klimarådet.

Kilde:

EU-Kommissionen fremlægger en ny klima- og energipakke

I 2020 besluttede stats-

og regeringscheferne i EU at øge EU’s 2030-mål

for reduktion af drivhusgasudledning.

Målet blev hævet fra 40 pct. til 55 pct. reduktion i forhold til 1990. EU-Kommissionen fremlagde derfor i 2021 en

klima- og energipakke, der skal sørge for, at EU når det nye 2030-mål. Pakken er lanceret under betegnelsen

Fit

for 55

og indeholder både forslag til rammelovgivning, som sætter rammerne og angiver de tilladte udledninger i

EU’s forskellige sektorer, og supplerende forslag, som indeholder virkemidler, regler, specifikke forpligtelser og

strategier. Boks 4.1 giver et overblik over de forskellige lovforslag.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Boks 4.1 Indhold af

Fit for 55-pakken

EU-Kommissionens

Fit for 55-pakke

fra juli 2021 indeholder en lang række lovforslag. De fleste er revisioner af

eksisterende direktiver og forordninger, mens andre er helt nye. Forslagene ses herunder:

Rammelovgivning:

•

Kvotedirektivet

Indsatsfordelingsforordningen (de ikke-kvoteomfattede sektorer)

Forordningen om arealanvendelse og skov (Land Use, Land Use Change and Forestry - LULUCF).

Andre forslag:

•

Forordningen om CO

-krav for person- og varebiler

Direktivet for vedvarende energi

Energieffektivitetsdirektivet

Forordning om infrastruktur for alternative brændstoffer

Forordning om iblandingskrav for flybrændstof

Forordning om vedvarende energi og lavemissionsbrændstof i skibe

Energibeskatningsdirektivet

Forordning om CO

-grænsetilpasningsmekanisme

Afgørelse om markedsstabilitetsreserven

Ny solidaritetsfond til sikring mod fordelingsmæssige konsekvenser af klimapolitikken

Ny skovstrategi for 2030

Strategi for hurtig udrulning af infrastruktur for alternative brændstoffer.

EU-Kommissionen fremsætter løbende forslag til revision af andre EU-reguleringer med betydning for

klimaindsatsen. Det gælder blandt andet bygningsdirektivet, som udkom i december 2021, og F-

gasforordningen, som efter planen udkommer i begyndelsen af 2022, og forordningen om CO

-krav til tunge

køretøjer senere i 2022. Andre væsentlige EU-politikker, som den fælles landbrugspolitik også kaldet CAP, er

ikke inkluderet i pakken, men vil dog stadig være relevante for at nå målene i 2030 og 2050. For en detaljeret

gennemgang af de forskellige lovforslag henvises til regeringens grund- og nærhedsnotater til Folketinget, som

kan findes på Folketingets hjemmeside.

EU-Kommissionens lovpakke spænder bredere, end Klimarådet har mulighed for at analysere i dette kapitel.

Derfor fokuserer dette kapitel på rammelovgivningen, som blandt andet fastsætter væsentlige forpligtelser for

Danmark og har stor betydning for kulstoflækagerisikoen, samt udvalgte elementer af forslagene om transport. Det

betyder dog ikke, at de fravalgte forslag ikke er væsentlige. Fx vil forslaget om en ændring af

energieffektiviseringsdirektivet stramme EU’s overordnede energieffektiviseringsmål og understrege princippet

om, at energieffektivitet skal være udgangspunkt for den grønne omstilling. For medlemslandene indebærer

forslaget blandt andet, at energibesparelser i slutforbruget vil skulle øges fra 0,8 pct. pr. år til 1,5 pct. pr. år fra

2024 og frem. Desuden foreslås der væsentligt skærpede krav til den offentlige sektors energiforbrug, herunder

krav til energibesparelser i alle offentlige bygninger. Et andet eksempel er direktivet for vedvarende energi, der

indeholder forslag til nye forpligtelser for CO

-fortrængning i transporten, samt specifikke krav i

transportsektoren, som øges. Konkret foreslås kravet for avancerede brændstoffer forhøjet fra reelt 1,75 pct. i 2030

til 2,2 pct., og der foreslås et nyt, specifikt krav for brugen af elektrobrændstoffer på 2,6 pct. i 2030.

Det er uvist, hvorvidt forslagene fra EU-Kommissionen vedtages i deres nuværende form. Forslagene er under

behandling i Europa-Parlamentet og Ministerrådet, som sidenhen skal blive enige om en endelig lovtekst, før

forslagene er endeligt vedtaget. Derfor er det muligt, at elementer af pakken bliver ændret, slettet, eller nye

elementer tilføjes. Pakken er dog en samlet køreplan, der skal sikre opnåelsen af det lovmæssigt vedtagne

reduktionsmål på 55 pct. i 2030. Det må derfor forventes, at store del af udspillet bliver vedtaget i sin nuværende

eller en lettere revideret form, da eventuelle store ændringer kan føre til, at EU-målet i 2030 ikke nås. Hvis fx

kravet om øgede energieffektiviseringer forkastes, så skal der vedtages alternative virkemidler med samme effekt

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

for, at målet stadig kan opfyldes.

Så selvom der er usikkerheder om udfaldet af EU’s fremtidige klima-

energipolitik, er det relevant allerede nu at analysere de mulige konsekvenser af

Fit for 55-pakken

for Danmark.

Lovpakkens konsekvenser er markante efter 2030

EU’s overordnede klimarammelovgivning inddeler drivhusgasudledningerne i tre overordnede sektorer. Det er

nødvendigt at vide for at kunne forstå de potentielle konsekvenser af

Fit for

55-pakken. De tre sektorer er:

kvotesektoren, ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og skov, også kaldet LULUCF-sektoren.

•

Kvotesektoren:

Kvotesektoren dækker i dag udledninger fra industri, elproduktion og luftfart inden for

EU. Kvotesektoren stod for cirka 40 pct. af udledningerne i EU i 2019. Kvotesektoren reguleres via et

kvotesystem, hvor virksomheder skal aflevere kvoter for hvert ton CO

e, de udleder. Kvoterne deles enten

gratis ud, eller de kan købes.

Ikke-kvotesektoren:

Ikke-kvotesektoren dækker udledninger fra transport, landbrug, private hjem,

mindre erhvervsvirksomheder og mindre kraftvarmeværker samt fra spildevands- og affaldshåndtering.

Ikke-kvotesektoren udgjorde cirka 60 pct. af udledningerne i EU i 2019 og reguleres ved, at hvert

medlemsland får en reduktionsforpligtelse, som landet skal opfylde.

LULUCF-sektoren:

LULUCF-sektoren dækker både drivhusgasudledninger og -optag fra jorder og

skove. Samlet set leverer sektoren i EU et nettooptag af CO

, som svarer til cirka 6 pct. af udledningerne

fra de øvrige sektorer. Optaget af CO

sker i skove, når skovene vokser. Udledningerne stammer blandt

andet fra dyrkning af landbrugsjorder, dræning af lavbundsjorder og skovrydning. LULUCF-sektoren

reguleres via nationale forpligtelser.

•

EU-Kommissionens lovforslag retter sig særligt mod at nedbringe udledningerne frem mod 2030. Men faktisk er

en af de væsentligste konsekvenser af lovpakken, hvordan udledningerne i EU vil udvikle sig efter 2030.

Fit for 55-

pakken indeholder især tre betydelige ændringer, som sikrer væsentligt større reduktioner af udledningerne efter

2030 end med den nuværende regulering. Disse tre ændringer beskrives herunder.

Nyt, separat kvotesystem for vejtransport og bygninger

Den første store ændring er forslaget om at oprette et nyt, separat kvotesystem for vejtransport og bygninger. Det

foreslåede, nye kvotesystem vil virke ved, at sælgere af fossile brændsler afleverer en kvote for hvert ton CO

e, som

det solgte brændstof medfører. Det nye kvotesystem foreslås at gælde fra 2026, hvor der udstedes en given

mængde kvoter. Herefter falder antallet af kvoter, der udstedes, støt med en bestemt takt hvert eneste år fremover.

Med den foreslåede reduktionstakt for antallet af kvoter vil der ifølge Klimarådets beregninger ikke blive udstedt

nye kvoter til fossilt energiforbrug i vejtransport og bygninger efter 2044. Det fremgår af figur 4.1.

Markant færre kvoter i det eksisterende kvotesystem

Den anden store ændring vil ske i det nuværende kvotesystem. Her foreslår EU-Kommissionen, at den samlede

kvoteudstedelse reduceres med 61 pct. i 2030 set i forhold 2005. Til sammenligning er den nuværende planlagte

reduktion i kvoteudstedelse på 43 pct. i 2030.

Reduktionen i kvoteudstedelsen fortsætter efter 2030, således at de sidste nye kvoter forventes udstedt i 2040

ifølge Klimarådets beregninger. Figur 4.1 viser forskellen mellem antallet af årligt udstedte kvoter med de

nuværende regler og med de foreslåede regler . Totalt set vil forslaget reducere antallet af kvoter i det eksisterende

kvotesystem med 13 mia. kvoter i perioden fra 2021, til der ikke længere udstedes kvoter. Det svarer til, at 45 pct.

af den tidligere planlagte kvotemængde forsvinder. Udledninger er dog ikke nødvendigvis lig antallet af udstedte

kvoter hvert år. Det skyldes, at det er muligt at gemme kvoter til fremtidige år, hvilket kan betyde, at

udledningerne i et givent år kan ligge under kvoteudstedelsen og i et andet år ligge over. På denne måde er der

oparbejdet et kvoteoverskud på over 1,5 mia. kvoter i 2021, som kan bruges i årene fremover til at udlede mere,

end antallet af udstedte kvoter tilsiger.

En del af kvoteoverskuddet vil dog blive trukket ud af markedet i den

såkaldte markedsstabilitetsreserve. Markedsstabilitetsreserven er beskrevet nærmere senere i kapitlet, i boks 4.4.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. kvoter

Millions

2,000

1,600

Eksisterende

kvotesystem efter

ændringsforslag

Eksisterende

kvotesystem før

ændringsforslag

Nyt kvotesystem for

vejtransport og bygninger

1,200

800

400

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Figur 4.1

Anm. 1:

Anm. 2:

Antallet af udstedte kvoter i EU's to kvotesystemer

Den store nedgang i kvoteudstedelsen i 2021 skyldes blandt andet Storbritanniens udtræden af EU, som medførte, at

kvoteudstedelsen blev reduceret.

Kvoter til luftfarten er ikke inkluderet i figuren. Udledningerne fra EU’s luftfart er relativt beskedne sammenlignet med

andre sektorer. Derfor er antallet af luftfartskvoter også relativt beskedent. I 2021 blev der udstedt cirka 25 mio. kvoter til

EU’s luftfartssektor.

Klimarådet.

Kilde:

Nettonuludledning for en kombineret LULUCF- og landbrugssektor i 2035

Den tredje store ændring i forslaget angår LULUCF-sektoren. Her foreslås det først og fremmest at etablere et

skærpet EU-mål for 2030, hvor nettooptaget fra LULUCF-sektoren i EU samlet set skal nå op på 310 mio. ton

e. Efter 2030 foreslås LULUCF-sektoren at blive slået sammen med landbrugets udledninger af metan og

lattergas i en såkaldt landsektor. Landsektoren skal samlet opnå nettonuludledninger i 2035, hvilket betyder, at

landbrugets udledninger skal opvejes af optaget i LULUCF-sektoren i 2035. Nettonulmålet for EU-landsektoren

skal nås ved, at medlemsstaterne skal opfylde nationale forpligtelser i den nye landsektor. Efter 2035 lægges der op

til, at landsektoren skal bidrage med et større optag af drivhusgasser end udledninger. Det skal ske for at

kompensere for udledninger fra andre sektorer, hvor reduktionerne er særligt dyre eller vanskelige at nedbringe.

De foreslåede EU-mål vil kræve et langt større optag i LULUCF-sektoren, end der forventes med nuværende

politik. Tabel 4.2 viser, at ifølge medlemsstaternes fremskrivninger bevæger landsektorens forventede udledninger

sig i den forkerte retning frem mod 2030 i forhold til gennemsnittet for 2016-2018. Faktisk forventes

udledningerne at stige med cirka 60 mio. ton CO

e på grund af en forventet reduktion i CO

-optaget fra skove frem

mod 2030. Derfor er der brug for nye tiltag for at kunne nå de foreslåede mål for 2030 og 2035.

Tabel 4.2

Udledning fra landbruget og LULUCF i EU-27

Gennemsnittet af årlige

udledninger, 2016-2018

392

-267

125

2030

381

-193

188

-310

EU-Kommissionens

forslag til 2030-mål

EU-Kommissionens

forslag til 2035-mål

mio. ton CO

Landbrug

LULUCF

Landsektor nettoudledning

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilde:

Negative udledninger indikerer, at der er et nettooptag af CO

e fra sektoren.

Udledninger for EU i 2030 er baseret på medlemslandenes egne fremskrivninger for året 2030.

Det Europæiske Miljøagentur,

Greenhouse gas projection - data viewer,

2021.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Forslaget eliminerer eller kompenserer for store dele af udledningerne i 2045

De foreslåede ændringer indebærer, at mange sektorer vil være underlagt krav om nettonuludledninger. Hvis EU-

Kommissionens forslag vedtages, vil cirka 85 pct. af EU's udledninger i dag være reduceret til nul eller opvejet af

optag af CO

omkring 2045. De resterende udledninger stammer fra en række kilder i ikke-kvotesektoren fx

mindre industri og energiforbrug i landbruget.

EU-reguleringen er sjældent statisk. Selv hvis

Fit for 55-pakken

vedtages, kan kvotesystemerne og reguleringen af

landsektoren fortsat blive revideret frem mod 2045. Det er derfor usikkert, om udstedelsen af kvoter kommer til at

følge forløbet i figur 4.1, og konklusionerne skal derfor tages med forbehold. Hvis forslaget bliver vedtaget, er det

dog en meget vigtig ramme for klimapolitikken i EU og i medlemslandene.

4.2 EU-forpligtelser for ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren

Fit for 55-pakken

lægger op til, at Danmark vil få højere nationale reduktionsforpligtelser i både ikke-

kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Det kan få stor betydning for dansk klimapolitik. Danmark har allerede i dag

en række EU-forpligtelser for 2030, men EU-Kommissionen lægger op til, at disse forpligtelser strammes

væsentligt.

EU-Kommissionen foreslår at forhøje den reduktionsindsats, Danmark skal levere i ikke-kvotesektoren og

LULUCF-sektoren. Netop disse to forpligtelser hænger tæt sammen, da overopfyldelse i den ene sektor i en vis

udstrækning kan bruges til at kompensere for underopfyldelse i den anden sektor og vice versa. De foreslåede

forpligtelser vil føre til, at Danmark skal reducere drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-

sektoren med samlet set over 22 mio. ton CO

e frem mod 2030 sammenlignet med, hvad udledningerne ser ud til

at blive med den nuværende politik.

Samtidig er det ikke længere sikkert, at de foreslåede EU-forpligtelser vil blive opfyldt, blot Danmark opfylder sin

nationale 70-procentsmålsætning, som det er tilfældet med de nuværende EU-forpligtelser i 2030. Hvis man ikke

ønsker at reducere udledningerne ud over, hvad 70-procentsmålet dikterer, kan der blive behov for et specifikt

fokus på udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren, når de nødvendige drivhusgasreduktioner skal

findes for at nå 70-procentsmålet. Det kan fx betyde, at Danmark bør reducere udledningerne fra landbruget eller

transportsektoren mere eller tidligere, end hvad der politisk er ønske om.

Foreslået forpligtelse i ikke-kvotesektoren giver stort reduktionsbehov

EU-Kommissionen lægger op til, at der skal ske flere reduktioner i ikke-kvotesektoren frem mod 2030 end

tidligere aftalt. Forslaget lyder på at hæve de samlede reduktioner fra de nuværende 30 pct. til 40 pct. i 2030 set i

forhold til 2005. For øjeblikket er der ikke fastlagt eller foreslået forpligtelser for perioden efter 2030.

Reduktionsmålet nås ved, at hvert medlemsland får en national forpligtelse til at reducere udledningerne i ikke-

kvotesektoren. For Danmark vil forslaget betyde, at den nuværende forpligtelse sættes op fra 39 pct. til 50 pct.

reduktion i 2030 i forhold til 2005.

Forpligtelsen i ikke-kvotesektoren defineres som en reduktionssti. Det vil sige, at forpligtelsen sætter et samlet loft

over udledningerne i hele perioden 2021-2030 og ikke kun i et specifikt år, sådan som den danske 2030-

målsætning gør. Hvis et land har lidt højere udledninger et år, end reduktionsstien tillader, er det altså nødvendigt,

at udledningerne er tilsvarende lavere et andet år. Reglerne for forpligtelsen sætter dog nogle begrænsninger for,

hvor meget man kan overskride loftet de enkelte år, så det undgås, at lande udskyder den grønne omstilling.

Figur 4.2 illustrerer både den Danmarks reduktionssti med de nuværende regler og med EU-Kommissionens

foreslåede reduktionssti. Figuren viser, at med den nuværende politik vil udledningerne i starten af perioden ligge

under den foreslåede reduktionssti. Men fra 2023 begynder Danmarks udledninger at overstige den foreslåede

reduktionssti. Hvis man lægger overskud og underskud sammen, får man det såkaldte reduktionsbehov, som

angiver, hvor meget udledningerne skal reduceres med, for at forpligtelsen overholdes.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

I figuren ses det, at Danmark fra 2025 kan forvente at have et reduktionsbehov, som fortsætter med at stige hvert

år frem mod 2030. Klimarådets beregninger viser, at

et samlede reduktionsbehov i 2030 vil være cirka 15,6 mio.

ton CO

e for hele perioden 2021-30, hvis EU-Kommissionens forslag vedtages. Dermed vil Danmark altså skulle

reducere udledningerne med knap 16 mio. ton CO

e frem mod 2030 ud over de reduktioner, som den nuværende

politik forventes at medføre. Til sammenligning ser den nuværende forpligtelse ud til at blive opfyldt med en lille

overopfyldelse på cirka 1 mio. ton CO

e. Der er i beregningerne og figuren ikke taget højde for muligheden for at

annullere CO

-kvoter eller indregne LULUCF-kreditter. Desuden er landbrugsaftalens udviklingsspor ikke

indregnet i figuren, da der endnu ikke er vedtaget virkemidler til at opfylde denne del af aftalen. Disse muligheder

bliver nærmere behandlet senere i dette afsnit.

mio. ton CO

Nuværende reduktionssti

-5

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Udledninger

Foreslået reduktionssti

Samlet reduktionsbehov i

ikke-kvotesektoren med

foreslået reduktionssti

Figur 4.2

Anm. 1:

Danmarks nuværende og foreslåede ikke-kvotesektorforpligtelse

De grønne søjler indikerer udledningerne, som angivet i Energistyrelsens

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Dertil

indregnes reduktionseffekten af landbrugsaftalens implementeringsspor, som angivet i aftalen. Effekterne fra

implementeringssporet er indfaset lineært for årene 2022-2025 og 2025-2030, eftersom effekten af landbrugsaftalen kun

er angivet for år 2025 og 2030. Effekten er angivet til henholdsvis 1,2 mio. ton CO

e i 2025 og 1,9 mio. ton CO

e i 2030,

hvor cirka 40 pct. af reduktionen sker i ikke-kvotesektoren, og 60 pct. sker i LULUCF-sektoren.

Den gule streg angiver det samlede reduktionsbehov med det nye forslag i ikke-kvotesektoren under antagelse af, at

udledningerne bliver som indikeret ved de grønne søjler.

Reglerne for forpligtelsen i ikke-kvotesektoren sætter begrænsninger på underskud i et givent år. Er underskuddet for

stort, så tilskrives landet ekstraudledninger, hvilket øger reduktionsbehovet. I figuren og beregningerne af

reduktionsbehovet er disse elementer ikke inkluderet, da hensigten er at identificere reduktionsbehovet for at opfylde

forpligtelsen.

Klimarådet og Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Anm. 2:

Anm. 3:

Kilder:

Regulering af LULUCF-sektoren forenkles, men skærpes efter 2026

EU-Kommissionen foreslår markante ændringer af, hvordan de nationale forpligtelser for LULUCF-sektoren

indrettes. Konkret foreslås det, at perioden 2021-2030 deles op i to perioder med forskellige regler, hvor reglerne

for perioden 2026-2030 indebærer en markant stramning i forhold til Danmarks nuværende forpligtelse. Reglerne

er nærmere beskrevet i boks 4.2

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Boks 4.2 Regulering af LULUCF-sektoren

Konkret foreslås det, at perioden 2021-2030 deles op i to perioder med forskellige regler.

•

Perioden 2021-2025:

EU-Kommissionen foreslår ikke store ændringer i denne periode, og LULUCF-

sektoren reguleres fortsat med de eksisterende regler. Forpligtelsen bliver opgjort ved at sammenholde

udledninger fra jorder og udledninger og optag i skove med et givent basisår eller referenceforløb. Fx

skal der laves et referenceforløb for skovforvaltning, som estimerer, hvor meget CO

e forvaltning af

skovene ville optage eller udlede, hvis der ikke laves nye politiktiltag. Forpligtelsen kræver, at

nettoudledningerne skal være lavere end referenceforløbet.

Det har imidlertid været komplekst at

fastlægge disse referenceforløb

–

både teknisk og politisk. Fx kan det være vanskeligt at estimere, hvor

meget af skoven der vil blive fældet i referenceforløbet, og der har været en tendens til, at

medlemslandene har estimeret mængden af skovfældning for højt. Det betyder, at når der efterfølgende

bliver fældet mindre af skoven, opnås der LULUCF-kreditter. På den måde kan forpligtelsen

overholdes, uden at der er behov for politiktiltag, der reducerer udledningerne eller øger optaget.

Dermed er der risiko for, at denne metode fører til udvanding af klimamålene, som Klimarådet

konkluderede det i 2018.

Perioden 2026-2030:

I denne periode foreslås det, at de absolutte udledninger og optag fra jorder og

skov skal tælle direkte i forhold til EU's klimamål. Dermed afskaffes problematikken med

referenceforløb og basisår, og i stedet reguleres LULUCF-sektoren som andre sektorer. Hvert land får

en national forpligtelse for, hvor meget LULUCF-sektoren må udlede eller skal optage i 2030, og der

etableres en reduktionssti ned mod det fastsatte 2030-niveau. De nationale forpligtelser er baseret på

medlemslandenes andel af det forvaltede areal i EU.

•

Danmark ser ud til at overopfylde forpligtelsen i perioden 2021-25. Det viser klimafremskrivningen, og det vil

gælde både med den nuværende regulering og den foreslåede regulering, eftersom de er tæt på identiske i

perioden. Den forventede overopfyldelse kan ikke overflyttes til perioden 2026-2030, hvor Danmark ser ud til at få

et stort behov for drivhusgasreduktioner, hvis EU-Kommissionens forslag vedtages. Klimarådet har lavet en

foreløbig beregning af konsekvenserne for Danmark. Her fremgår det, at Danmark vil få et reduktionsbehov i

LULUCF-sektoren på cirka 6,7 mio. ton CO

e for perioden 2026-30, hvis ikke der gennemføres yderligere tiltag,

end dem der er aftalt i landbrugsaftalen fra 2021. Dette reduktionsbehov skal lægges oven i reduktionsbehovet for

ikke-kvotesektoren. Sammenhængen mellem forpligtelserne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren beskrives

senere i dette afsnit.

Der er usikkerhed om reduktionsbehovet for 2026-2030. Det skyldes to faktorer: For det første har EU-

Kommissionen lagt op til, at den præcise reduktionssti først fastlægges i 2025. Forslaget lægger op til et fastsat mål

for udledningerne i 2030 for Danmark på 5,3 mio. ton CO

e. Men dette niveau er fastsat efter fremskrivningen af

udledningerne fra 2020, og da fremskrivningen i 2021 ændrede markant på både historiske og fremskrevne

udledninger, forventes det, at enten det påkrævede 2030-niveau justeres, eller at Danmarks LULUCF-udledninger

bliver justeret, så udledningerne matcher niveauet for fremskrivningen i 2020. Det vides endnu ikke med

sikkerhed, hvordan EU-Kommissionen vil lave disse justeringer, hvis forslaget vedtages.

For det andet påvirkes reduktionsbehovet af usikkerheden forbundet med fremskrivningen af optag og

udledninger i LULUCF-sektoren. Denne fremskrivning er flere gange blevet ændret fra år til år på grund af nye

data, ændrede metoder til opgørelse af udledningerne eller vejrbetingede udsving. Foreløbige beregninger i

Klimarådet indikerer, at der for perioden 2026-2030 ville være en overopfyldelse på cirka 5,8 mio. ton CO

e, hvis

fremskrivningen for 2019 blev lagt til grund og ligeledes en overopfyldelse på cirka 5,3 mio. ton CO

e med

fremskrivningen fra 2020. Dette står i kontrast til reduktionsbehovet på cirka 6,7 mio. ton CO

e med 2021-

fremskrivningen. De store forskelle i fremskrivningerne er beskrevet nærmere i boks 4.3.

I februar 2022 blev der udgivet en del af den kommende LULUCF-fremskrivning. Her bliver udledningerne for

skove vurderet væsentligt lavere end i den tidligere fremskrivning. Det er dog ikke muligt at genberegne

reduktionsbehovet for LULUCF-forpligtelsen, fordi der mangler tal for, hvor høje udledningerne var i 2016-2018.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Umiddelbart ser den nye fremskrivning ud til at føre til et lidt mindre reduktionsbehov end med fremskrivningen

fra 2021.

Boks 4.3 Usikkerheder ved opgørelse og fremskrivning af LULUCF-sektorens optag og udledninger

Der er en del usikkerhed ved fremskrivning af og opgørelse af udledninger og optag i LULUCF-sektoren. Det

skyldes især to forhold. For det første er der stor variation i LULUCF-sektorens udledningerne og optag fra år til

år på grund af den indflydelse, vejret har. For det andet så sker det relativt ofte, at der kommer ny viden, som

medfører ændringer i, hvordan fremskrivningen laves, eller udledninger opgøres. Fx steg udledningerne

markant fra 2017 til 2018, dels fordi 2018 var et meget tørt år, dels fordi arealet af kulstofrige lavbundsjorder i

landbruget blev opjusteret med godt 50 pct. Til gengæld faldt de samlede LULUCF-udledninger igen meget

markant fra 2018 til 2019, hvilket hovedsagelig skyldes en ændret skovopgørelse. Det er vist i tabel 4.3 nedenfor.

Tabel 4.3 LULUCF-optag og -udledninger 2017 til 2019

mio. ton CO

LULUCF-udledning

- heraf skov

- heraf dyrket jord

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilder:

2017

3,0

-0,1

3,1

2018

6,6

0,2

6,0

2019

2,4

-2,9

5,0

Negative tal indikerer optag af CO

e. Positive tal indikerer udledning af CO

Tallene er fra forskellige fremskrivninger: 2017-tallene er fra fremskrivningen fra 2019, 2018-tallene er fra

fremskrivningen fra 2020, og 2019-tallene er fra fremskrivningen fra 2021.

Energistyrelsen,

Basisfremskrivning 2019;

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2020

og Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Der har været betydelig variation i fremskrivningen af LULUCF-udledningerne. I figur 4.3 nedenfor ses

fremskrivningen af udledninger fra de seneste tre klimafremskrivninger for årene 2020-2030. Fremskrivningen

fra 2019 forventede udledninger i LULUCF-sektoren i 2030 på 3,2 mio. ton CO

e, som steg til 5,3 mio. ton CO

i fremskrivningen fra 2020 for så igen at falde i fremskrivningen fra 2021.

mio. ton CO

2020

Basisfremskrivning 2019

Basisfremskrivning 2020

Klimafremskrivning 2021

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Figur 4.3 Fremskrevne nettoudledninger i LULUCF-sektoren

Kilder:

Energistyrelsen,

Basisfremskrivning 2019;

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2020

og Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Forpligtelserne hænger tæt sammen

EU-forpligtelserne for ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren hænger tæt sammen. Det skyldes, at

overopfyldelse i den ene sektor kan bruges til at dække underopfyldelse i den anden. Forbindelsen mellem

LULUCF-sektoren og ikke-kvotesektoren gør, at man som udgangspunkt kan se samlet på de to forpligtelser.

I ikke-kvotesektoren kan LULUCF-kreditter bruges til at mindske reduktionsbehovet. LULUCF-kreditter skabes,

når et land overopfylder sin LULUCF-forpligtelse. I den nuværende regulering kan Danmark maksimalt benytte

14,6 mio. LULUCF-kreditter til at nedbringe reduktionsbehovet i ikke-kvotesektoren. Dette foreslås ændret,

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

således at der maksimalt kan bruges 7,3 mio. kreditter fra hver af de to LULUCF-forpligtelsesperioder, 2021-2025

og 2026-2030. LULUCF-kreditter fra første periode kan dog ikke overføres til næste periode.

Danmark forventes at få en stor mængde kreditter i første periode, men der forventes kun at være et lille

reduktionsbehov i ikke-kvotesektoren på cirka 0,5 mio. ton CO

e i denne periode. Derfor kan Danmark kun bruge

cirka 0,5 mio. LULUCF-kreditter fra overopfyldelsen af perioden 2021-2025. For perioden 2026-2030 forventes

Danmark derimod ikke at opfylde den foreslåede LULUCF-forpligtelse, med mindre der sker yderligere

reduktioner. Danmark forventes dermed ikke at få LULUCF-kreditter i denne periode, som kan benyttes i ikke-

kvotesektorforpligtelsen. I LULUCF-sektoren er der ikke begrænsning på, hvor mange udledningstilladelser fra

ikke-kvotesektoren man kan benytte til at opfylde LULUCF-forpligtelsen.

Eftersom de to EU-forpligtelser hænger sammen, står Danmark med et samlet reduktionsbehov på i alt cirka 22

mio. ton CO

e. Heraf kommer de 15,6 mio. ton CO

e fra ikke-kvotesektoren og 6,7 mio. ton CO

e kommer fra

LULUCF-sektoren.

To muligheder for fleksibilitet kan gøre det lettere at opfylde EU-forpligtelserne

Foruden at reducere udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren, kan både de nuværende og de

foreslåede forpligtelser opfyldes via såkaldte fleksibilitetsmekanismer. Disse muligheder kan benyttes til at

mindske reduktionsbehovet uden at reducere udledningerne i den respektive sektor, men i stedet reducere

udledningerne andre steder.

Der er hovedsageligt to muligheder for fleksibilitet:

Handel med andre landes overopfyldelse af forpligtelserne.

Både ikke-kvoteforpligtelsen og

LULUCF-forpligtelsen kan opfyldes ved køb af udledningsrettigheder fra andre medlemslande. Nogle

medlemslande planlagde delvist at opfylde deres ikke-kvotesektorforpligtelser for perioden 2013-20 ved

køb af udledningsrettigheder fra andre lande, men Klimarådet har ikke kunnet finde detaljer om handler.

Lige nu er det svært at sige, hvor stort markedet for disse udledningsrettigheder bliver, men med

potentielt forhøjede forpligtelser er der risiko for, at meget få lande er interesserede i at sælge deres

udledningsrettigheder.

Kvoteannullering.

Reduktionsbehovet i ikke-kvotesektoren kan også nedbringes via annulleringer af

-kvoter fra kvotesektoren. En række lande har fået mulighed for at annullere en begrænset mængde

-kvoter fra kvotesektoren, og på den måde nedskrives reduktionsbehovet i ikke-kvotesektoren

svarende til antallet af kvoter, der annulleres. Når et land annullerer en kvote, så går landet glip af den

indtægt, salget af kvoten ville have givet. Dermed betaler landet reelt kvoteprisen, hver gang der

annulleres en kvote. Danmark har mulighed for at annullere cirka 8 mio. kvoter i perioden 2021 til 2030,

og det ændres ikke med forslaget fra EU-Kommissionen. Regeringen har bundet sig til at annullere 0,8

mio. CO

-kvoter om året fra 2021 til 2025. Med kvoteprisen, som den var i starten af 2022 på cirka 600 kr.

pr kvote, vil den planlagte annullering af 0,8 mio. CO

-kvoter koste staten lidt under 500 mio. kr. om

året.

Dog har regeringen endnu ikke taget stilling til, om de annullerede kvoter skal benyttes til at

nedbringe reduktionsbehovet. Derfor er annullering af kvoter ikke taget med i beregningen af

reduktionsbehovet.

•

Nye EU-forpligtelser bør tænkes sammen med opfyldelsen af 70-procentsmålet

Danmarks EU-forpligtelser bør ses i sammenhæng med det overordnede danske 70-procentsmål i 2030. Ved at

sammentænke de nye EU-forpligtelser og 70-procentsmålet, kan man undgå at få brug for at købe

udledningsrettigheder i andre lande eller undgå at blive tvunget til at overopfylde enten EU-forpligtelserne eller

70-procentsmålet.

Dansk klimapolitik har siden 2019 haft fokus rettet mod 70-procentsmålet i 2030. Og med de nuværende EU-

forpligtelser er der ikke behov for at planlægge specifikt for disse forpligtelserne, da disse allerede ser ud til at blive

opfyldt. Et væsentligt spørgsmål er derfor, om de foreslåede, forhøjede forpligtelser fortsat bliver opfyldt

automatisk, hvis Danmark opfylder 70-procentsmålet i 2030. Hvis dette er tilfældet, vil forslaget om forhøjede

forpligtelser ikke få den store betydning for dansk klimapolitik. Hvis det ikke er tilfældet, så kan dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

ikke længere kun fokusere på det nationale 70-procentsmål, og opfyldelse af EU-forpligtelserne bør indgå i en

samlet plan for opfyldelsen af Danmarks mål.

For at svare på det ovenstående spørgsmål tager Klimarådet udgangspunkt i de fire scenarier, Energistyrelsen har

lavet, som opfylder 70-procentsmålet på forskellige måder. Scenarierne fokuserer på fire forskellige veje til 70-

procentsmålet og målet om nettonuludledninger i 2050. De fire scenarier kaldes elektrificering, bioenergi, CO

optag og -lagring samt adfærdsændringer. Fælles for alle scenarierne er, at de går længere, end hvad allerede

vedtaget politik opnår. Fx indeholder scenarierne flere elbiler, end transportaftalen fra 2020 sikrer, og væsentlige

dele af landbrugsaftalens udviklingsspor indgår i de fire scenarier. Det er dog muligt at reducere udledningerne i

landbruget mere end i scenarierne, hvis det fulde udviklingsspor fra landbrugsaftalen implementeres. Men der

mangler fortsat virkemidler, der kan sikre, at reduktionerne faktisk bliver realiseret. De fire scenarier er nærmere

beskrevet i kapitel 3.

Scenarierne sammenholdes med reduktionsbehovet identificeret for de foreslåede, forhøjede EU-forpligtelser for

at se, om et eller flere scenarier opfylder EU-forpligtelserne. Jo flere scenarier, der kan opfylde reduktionsbehovet,

jo større er sandsynligheden for, at Danmark automatisk opfylder EU-forpligtelserne, så længe vi opfylder 70-

procentsmålet.

Scenarier kan belyse, hvor afgørende de foreslåede EU-forpligtelser kan blive

Figur 4.4 viser de samlede udledninger fordelt på Energistyrelsens fire scenarier og klimafremskrivningen fra

2021, som dog ikke opfylder 70-procentsmålet i ikke-kvotesektoren fra 2021-2030 og LULUCF-sektoren fra 2026-

2030. Perioderne er forskellige, fordi forpligtelsesperioderne er forskellige, hvilket er beskrevet tidligere.

For at kunne sammenligne de potentielle konsekvenser af forhøjede EU-forpligtelser i Energistyrelsens scenarier

for 2030, er det nødvendigt at udregne de samlede udledninger for hvert scenarie. Energistyrelsen angiver

udledningerne for de fire scenarier i år 2030, men ikke årene op til. Derfor har Klimarådet antaget, at

udledningerne på vej mod 2030 indfases gradvist fra 2025, hvor den største del af reduktionerne materialiserer sig

i de sidste år op til 2030. Klimarådet har ikke analyseret, om de fire scenarier opfylder Danmarks 2025-mål, da

analysen her fokuserer på udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren frem mod 2030. 2025-målet

beskrives nærmere i kapitel 5.

Der er som udgangspunkt ingen af de fire scenarier, der opfylder de foreslåede EU-forpligtelser. Det ses af figur

4.4, at de samlede udledninger i alle fire scenarier overstiger den samlede, foreslåede tilladte udledning i ikke-

kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Reduktionsbehovet i de forskellige scenarier kan aflæses i figuren på

forskellen mellem søjlerne og den grå streg. I 2021-fremskrivningen er udledningerne samlet set ca. 300 mio. ton

e, men forpligtelserne tillader kun en udledning på ca. 278 mio. ton CO

e, og dermed er det samlede

reduktionsbehov ca. 22 mio. ton CO

e. Reduktionsbehovet er også angivet i tabel 4.4.

Alle scenarierne nedbringer reduktionsbehovet i ikke-kvotesektoren, mens ingen af scenarierne har markante

reduktioner i LULUCF-sektoren ud over, hvad der er besluttet i landbrugsaftalen fra 2021. Alle scenarierne har

markante reduktioner i transportsektoren og/eller landbruget i forhold til klimafremskrivningen, hvilket er de to

store sektorer i ikke-kvotesektoren. Elscenariet har den største reduktion i transportudledningerne på 30 pct. i

2030 i forhold til klimafremskrivningen, mens adfærdsscenariet reducerer landbrugsudledninger mest med i alt 35

pct. i 2030 i forhold til fremskrivningen. Samlet set har adfærdsscenariet de største reduktioner i ikke-

kvotesektoren og er dermed tættest på at opfylde den foreslåede forpligtelse. Som navnet indikerer indeholder

adfærdsscenariet store adfærdsændringer, fx hvad angår kostvaner i Danmark og resten af verden og danskernes

transportvaner. Hvorvidt disse adfærdsændringer kan realiseres i virkeligheden er usikkert.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. ton CO

310

300

290

280

270

260

250

Klimafremskrivning

2021

Adfærd

Bio

Optag

LULUCF (2026-2030)

Ikke-kvotesektor

(2021-2030)

Udledningstilladelser i

LULUCF- og ikke-

kvotesektor

Figur 4.4

Anm.:

Kilde:

Samlede udledninger i forpligtelsesperioden for ikke-kvotesektor og LULUCF-sektor fordelt på

scenarier

Bemærk, at y-aksen ikke starter ved 0. Dette er gjort for at kunne se forskellen mellem de fire scenarier.

Klimarådet; Regeringen,

Klimaprogram 2021

og Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Valget mellem Energistyrelsens fire scenarier er blot en af flere faktorer, der afgør størrelsen af reduktionsbehovet.

Foruden flere reduktioner eller øget optag i LULUCF-sektoren eller flere reduktioner i ikke-kvotesektoren kan

reduktionsbehovet begrænses yderligere. Tre faktorer kan bidrage til, at reduktionsbehovet nedbringes i hvert af

de fire scenarier og i nogle tilfælde endda opfyldes, nemlig tidlig indfasning, indregning af optag fra biokul eller

kvoteannullering.

•

Tidlig indfasning:

Som nævnt tidligere er EU-forpligtelserne formuleret som et loft over udledningerne

i en given periode. Derfor er det meget væsentligt, hvornår drivhusgasreduktionerne indfases. Fx vil en

elbil solgt i 2025, der fortrænger en benzinbil, levere drivhusgasreduktioner til EU-forpligtelserne i flere

år, end en elbil solgt i 2029. En hurtigere indfasning end antaget i figur 4.4 vil dermed nedbringe

reduktionsbehovet.

Indregning af optag af CO

fra biokul:

For flere af scenarierne spiller optag af CO

via biokul en

væsentlig rolle. Det gælder især for bioscenariet. Biokul som kilde til CO

-optag er beskrevet nærmere i

afsnit 3.5. Det er på nuværende tidspunkt uvist, om CO

-optaget fra biokul skal tælles med i ikke-

kvotesektoren, kvotesektoren eller LULUCF-sektoren. EU-Kommissionen vil foreslå regler for, hvordan de

forskellige kilder til CO

-optag skal indregnes i slutningen af 2022. Såfremt biokul kan tælles med i

LULUCF-sektoren eller i ikke-kvotesektoren, kan det nedbringe reduktionsbehovet.

Kvoteannullering:

Ikke-kvotesektorforpligtelsen kan opfyldes delvist via annullering af CO

-kvoter.

Danmark har adgang til at annullere kvoter svarende til 0,8 mio. ton CO

om året fra 2021 til 2030. Indtil

videre har Danmark bundet sig til at annullere kvoter til 2025 svarende til 4 mio. kvoter.

•

Forhøjede EU-forpligtelser vil ikke automatisk blive opfyldt med 70-procentsmålet

Reduktionsbehovet i de fire scenarier er vist i tabel 4.4. Tabellen viser også reduktionsbehovet koblet til effekten af

de forskellige faktorer i de forskellige scenarier . Et negativt tal betyder, at reduktionsbehovet nedbringes. Det

resterende reduktionsbehov efter et givent tiltag er angivet i parentesen, hvor et negativt reduktionsbehov angiver,

at de samlede, foreslåede EU-forpligtelser opfyldes. Hvis det resterende reduktionsbehov er positivt, så udestår der

omvendt et reduktionsbehov, selvom scenariet opfylder 70-procentsmålet. Tabellen angiver først effekten af de tre

tiltag isoleret set, og derefter fremhæves to kombinationer af tiltag.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 4.4 viser et relativt stort udfaldsrum, hvis en eller flere af de tre faktorer, såsom hurtigere indfasning,

indregning af biokul eller kvoteannullering, anvendes. Hvis ingen af de tre faktorer kommer i spil, så vil Danmark

stå med et stort reduktionsbehov for at opfylde EU-forpligtelserne, selvom Danmark opfylder sit 70-procentsmål.

Og det er kun i få tilfælde tilstrækkeligt at inkludere én faktor i beregningerne. Fx kan kvoteannullering ikke alene

sikre, at forpligtelserne opfyldes. Kun adfærdsscenariet med hurtigere indfasning har en effekt (-14 mio. ton CO

e),

der er større end reduktionsbehovet i scenariet (10 mio. ton CO

e).

Tabel 4.4

Effekt af forskellige faktorer på reduktionsbehovet i scenarier, der opfylder 70-procentsmålet

Adfærd

Bio

Optag

mio. ton CO

Reduktionsbehov i udgangspunktet

Effekt af isolerede tiltag

Hurtigere indfasning

Besluttet kvoteannullering

Yderligere kvoteannullering

Indregning af optag: Biokul

-14 (-4)

-4 (6)

-4 (2)

-1 (9)

-12 (1)

-4 (9)

-4 (5)

-1 (12)

-11 (5)

-4 (12)

-4 (8)

-5 (11)

-11 (6)

-4 (13)

-4 (9)

0 (17)

Effekt af kombinationer af tiltag

Hurtigere indfasning, besluttet

kvoteannullering

Hurtigere indfasning, indregning af biokul

Anm. 1:

-17 (-7)

-15 (-5)

-16 (-3)

-13 (0)

-14 (2)

-17 (-2)

-14 (2)

-10 (7)

Tabellen angiver effekten på udledningerne ved et givent tiltag. Effekterne er negative, fordi tiltagene gør

reduktionsbehovet mindre. Tallet i parentesen angiver reduktionsbehovet, efter effekten er fratrukket reduktionsbehovet i

udgangspunktet som angivet i den øverste lysegrå række.

Faktoren hurtigere indfasning har indflydelse på effekten af indregning af optag. Derfor er det ikke muligt at lægge

tiltagene sammen. Derfor er der inkluderet to rækker med kombinationer af faktorer. Det er dog ikke udtryk for

udtømmende muligheder.

Hurtigere indfasning er beregnet som en lineær indfasning af drivhusgasreduktioner i hvert scenarie fra 2025 til 2030. I

Klimarådets beregning af udgangspunktet for reduktionsbehovet er det antaget, at reduktionerne sker gradvist fra 2025,

og at de fleste reduktioner sker sidst i perioden.

Grundet usikkerhed er effekterne afrundet til nærmeste mio. ton CO

Klimarådet.

Anm. 2:

Anm. 3:

Anm. 4:

Kilde:

Hvis der kommer flere faktorer helt eller delvist i spil, så kan flere scenarier opfylde forpligtelserne. Fx vil hurtigere

indfasning kombineret med effekten af den allerede besluttede kvoteannullering i elscenariet føre til, at

forpligtelserne opfyldes. En kombination af hurtigere indfasning og indregning af optag via biokul gør, at både

elscenariet, bioscenariet og adfærdsscenariet opfylder forpligtelserne. Optag fra biokul, der lagres i

landbrugsjorden, spiller en stor rolle i bioscenariet, og derfor kan det sikre, at forpligtelserne opfyldes i

bioscenariet. Ingen af scenarierne kan dog opfylde forpligtelserne uden en hurtigere indfasning, selvom

adfærdsscenariet er tæt på.

Der er stor usikkerhed om LULUCF-opgørelserne

Der er stor usikkerhed om opgørelserne og fremskrivningerne i LULUCF-sektoren. Det giver en væsentlig

usikkerhed i resultaterne fra analysen for opfyldelsen af de foreslåede EU-forpligtelser. Som nævnt tidligere ville

reduktionsbehovet være vendt til en opfyldelse af forpligtelsen, hvis tidligere fremskrivninger blev lagt til grund.

Det understreger, at der er en relativt stor risiko for store ændringer fremover også.

De store usikkerheder kan gøre det relevant at lave en følsomhedsberegning af reduktionsbehovet. Klimarådet har

derfor lavet en følsomhedsberegning af et reduktionsbehov, som er henholdsvis 100 pct. større eller lavere for

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

LULUCF-forpligtelsen. Følsomhedsberegninger er lavet ved at sætte reduktionsbehovet henholdsvis 6,7 mio. ton

e større eller lavere end det udregnede, svarende til 100 pct. afvigelse.

Hvis reduktionsbehovet i LULUCF-sektoren ender med at være 100 pct. højere end i udgangspunktet, så vil kun

adfærdsscenariet med hurtigere indfasning og delvis kvoteannullering kunne opfylde forpligtelserne, hvis der

isoleret ses på de mulige kombinationer, der fremgår af tabel 4.4. Hvis reduktionsbehovet omvendt bliver 100 pct.

mindre svarende til, at der ikke er et reduktionsbehov i LULUCF-sektoren, så er konklusionen stadig, at ingen af

scenarierne i udgangspunktet vil opfylde ikke-kvotesektorforpligtelsen. Men reduktionsbehovet reduceres

væsentligt, så der opstår mange kombinationer af scenarierne og indregning af de tre fremhævede faktorer, som vil

kunne opfylde det tilbageværende reduktionsbehov. Fx vil alle scenarier med hurtigere indfasning kunne opfylde

forpligtelserne, og for adfærdsscenariet og elscenariet kan fuld kvoteannullering sikre, at forpligtelserne opfyldes

uden tidligere indfasning af reduktionerne. Følsomhedsberegningen ændrer ikke på, at man ikke længere kan

antage, at så længe 70-procentsmålet opfyldes, så opfyldes de foreslåede EU-forpligtelser også.

Usikkerheden i opgørelserne og fremskrivningerne i LULUCF-sektoren er så store, at de bør håndteres bedre for at

mindske usikkerheden for dansk klimapolitik og opfyldelse både af danske klimamål og af EU-forpligtelserne.

Ovenfor er regnet med en usikkerhed på plus-minus 100 pct., men som tidligere beskrevet varierer

fremskrivningerne så meget, at der er risiko for større usikkerhed end 100 pct. Den store usikkerhed betyder ikke,

at man skal vente med at planlægge initiativer. I stedet kan usikkerheden delvist håndteres ved at sigte efter en

overopfyldelse af LULUCF-forpligtelsen. Det vil dog være dyrt at håndtere usikkerheden ved en meget stor

overopfyldelse af forpligtelsen. Derfor er der behov for, at man nedbringer usikkerheden ved at få gjort

fremskrivningerne mere robuste fx gennem uafhængig kvalitetssikring.

Forhøjede EU-forpligtelser vil kræve selvstændigt fokus

Det er muligt at opfylde 70-procentsmålet og EU-forpligtelserne samtidigt. Men det er langt fra sikkert og vil kræve

et særligt fokus på ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Tabel 4.4 viser, at der er mange forskellige faktorer i

spil. Derfor er det væsentligt, at regeringen ikke kun har fokus på Danmarks 70-procentsmål, men også holder sig

de to forpligtelser for LULUCF-sektoren og ikke-kvotesektoren for øje, hvis de vedtages.

Landbruget og transportsektoren er to af de sektorer, der både fylder mest i forhold til 70-procentsmålet og

forpligtelserne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Derfor kan det blive nødvendigt at lave en særlig indsats

her. For landbrugets vedkommende indeholder alle scenarier større eller mindre dele af landbrugsaftalens

udviklingsspor. Udviklingssporet omfatter endnu ikke færdigudviklede teknologier til at reducere udledningerne

og andre tiltag, hvor der endnu ikke er strategier eller virkemidler til at implementere tiltagene. Ingen af

scenarierne medtager dog det fulde udviklingsspor. Hvis regeringen fokuserer på implementering af alle

elementerne af udviklingssporet, vil det bidrage væsentligt til opfyldelsen af EU-forpligtelserne. En fuld

implementering af udviklingssporet vil derudover bidrage til at nå målet for reduktion i landbruget, som fremgår af

landbrugsaftalen 2021.

For transporten er der i alle fire scenarier indregnet flere elbiler, end der forventes at komme via transportaftalen

fra 2020. Denne aftale vil sikre cirka 730.000 ifølge klimafremskrivningen 2021. Transportaftalen har dog som

ambition at nå 1 mio. elbiler i 2030. I elscenariet når bestanden af personbiler og varebiler på el, inklusive plug-in-

hybrider, over 1,2 mio. elbiler, mens der nås lidt færre elbiler i adfærdsscenariet og optagsscenariet, over 1 mio.

Skal man finde flere reduktioner i transportsektoren, end scenarierne lægger op til, er der behov for markante

virkemidler eller adfærdsændringer. Hvis regeringen omvendt vælger en strategi for 70-procentsmålet med færre

reduktioner i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren, så kan det blive endog meget svært at opfylde EU-

forpligtelserne, hvis de vedtages i deres nuværende form.

Foruden yderligere reduktioner i udledninger fra landbrug og transport vil en hurtigere indfasning også kunne

bidrage væsentligt til at opfylde EU-forpligtelserne. Jo tidligere drivhusgasudledninger reduceres, jo større er

sandsynligheden for, at de foreslåede EU-forpligtelser opfyldes. En tidlig indsats vil ligeledes kunne bidrage til at

nå Danmarks 2025-mål.

Hvis den danske klimaindsats fokuseres i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren, vil Danmark samtidig bane

vejen for den langsigtede omstilling til nettonul senest i 2050. Kapitel 3 om nettonul i 2050 viste netop et stort

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

behov for et øget fokus på reduktionsindsatser, hvis også Danmarks langsigtede mål om klimaneutralitet i 2050

skal indfries.

EU-Kommissionen foreslår ikke fælleseuropæiske virkemidler for landbruget

Fælleseuropæiske virkemidler kan hjælpe medlemslandene med at nå deres forpligtelser, og EU-Kommissionen

foreslår en række fælleseuropæiske virkemidler i transportsektoren. Forslagene er blandt andet skærpede CO

standarder for biler og lette køretøjer, CO

-kvoter for vejtransporten eller krav til brug af elektrobrændstoffer.

Forslagene vil hjælpe Danmark med at opfylde ikke-kvoteforpligtelsen, fordi det sikrer produktion og

teknologiudvikling inden for fx elbiler eller elektrobrændstoffer, som er nødvendige for at reducere udledningerne.

Afsnit 4.4 beskriver forslaget om CO

-standarder for biler og lette køretøjer.

EU-Kommissionen foreslår ingen virkemidler rettet mod at nedbringe landbrugets udledninger. Her er der kun

krav om reduktion i ikke-kvotesektoren. Landbruget fylder dog markant mindre i EU end i Danmark, eftersom

landbrugets udledninger i EU udgør 20 pct. af de samlede ikke-kvotesektorudledninger i 2020, mens det er næsten

40 pct. i Danmark. Derfor er det ikke sikkert, at kravet i ikke-kvotesektoren er tilstrækkeligt til at sikre

teknologiudvikling eller produktionsmetoder til klimavenlige fødevarer. De manglende fælleseuropæiske

virkemidler er en udfordring for Danmark, fordi Danmark kan få behov for at indføre virkemidler, der svækker

konkurrenceevnen inden for landbruget i forhold til andre EU-lande. Afsnit 6.3 beskriver denne problemstilling

nærmere.

4.3

Fit for 55-pakkens

betydning for en dansk drivhusgasafgift

Afgifter spiller en væsentlig rolle i en omkostningseffektiv grøn omstilling. Klimarådet har ved flere lejligheder

anbefalet en ensartet drivhusgasafgift som drivkraften, der skal sikre, at Danmark når sine klimamål. EU-

Kommissionen har fremsat flere forslag, som, hvis de vedtages, kan få betydning for, hvordan Danmark bør

indrette en generel drivhusgasafgift, der også tager hensyn til risikoen for kulstoflækage. Det gælder især

forslagene om kvotesystemet, ikke-kvotesektoren og CO

-toldsmekanismen.

Ændring af kvotesystemet vil gøre det nemmere at indføre en dansk CO

-afgift

En væsentlig problemstilling for en national CO

-afgift er påvirkningen af konkurrenceevnen for virksomheder, der

skal betale en højere CO

-afgift end konkurrenter i udlandet. Mistet konkurrenceevne kan føre til udflytning af

virksomheder og dermed også af de udledninger, som virksomheden har. Denne udflytning af udledninger kaldes

også kulstoflækage. Hvis der er fuld kulstoflækage, så vil en reduktion på 1 ton CO

i Danmark blot føre til en

stigning på 1 ton CO

i udlandet. Potentielt kan kulstoflækagen også være højere end 100 pct. af udledningerne i

Danmark, hvis produktionen i udlandet medfører større udledninger end den tilsvarende produktion i Danmark.

EU-Kommissionens foreslåede stramning af det eksisterende kvotesystem vil mindske risikoen for kulstoflækage

for de sektorer, som er underlagt kvotesystemet. Det må forventes, at reduktionen i antallet af CO

-kvoter vil få

kvoteprisen til at stige, og der er allerede sket en markant stigning i prisen, siden

Fit for 55-pakken

blev

offentliggjort. Jo højere kvoteprisen er, jo mindre ekstra afgift er det nødvendigt at pålægge danske virksomheder

for at nå vores nationale klimamål, såfremt der gives fradrag i den danske afgift for kvoteprisen, som Klimarådet

anbefaler i kapitel 6.2. EU-Kommissionens forslag kan med andre ord reducere en eventuel dansk CO

-afgifts

negative konsekvenser for konkurrenceevnen.

Hvor meget konkurrenceevnen for danske virksomheder påvirkes af en dansk CO

-afgift afhænger hovedsageligt af

tre ting: (1) niveauet for den samlede CO

-betaling, (2) om der vedtages specifikke tiltag til at reducere

udfordringerne med tab af konkurrenceevne og (3) størrelsen af den fremtidige kvotepris. De to første elementer

diskuteres i kapitel 6.2, mens det sidste element berøres her. Forskellige organisationer har forskellige bud på,

hvad kvoteprisen bliver. Ifølge EU-Kommissionens beregninger vil kvoteprisen være under 400 kr. i 2030,

mens

private analytikere vurderer, at prisen potentielt kan stige til omkring 1.000 kr. pr. ton CO

Finansministeriet

forventer, at kvoteprisen stiger til cirka 750 kr. i 2030.

Til sammenligning var kvoteprisen ved starten af 2022

cirka 600 kr.

Det virker dermed sandsynligt, at kvoteprisen vil levere en væsentlig del af den CO

-betaling, der er

nødvendig for at nå Danmarks 2030-mål.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

EU-Kommissionen foreslår at etablere et nyt og separat kvotesystem for vejtransport og bygninger. Dermed vil der

også komme en fælleseuropæisk pris på CO

fra disse sektorer. Og som det var tilfældet for det eksisterende

kvotesystem, så vil en fælleseuropæisk CO

-pris i disse sektorer reducere den afgift, der er nødvendig at indføre fra

dansk side. Der er ikke mange offentliggjorte estimater for prisen i den nye kvotesektor, ud over EU-

Kommissionens eget bud på 350-600 kr. pr. kvote.

Højere forpligtelser i ikke-kvotesektoren reducerer kulstoflækagen inden for EU

Det er ikke altid, at forringet konkurrenceevne fører til 100 pct. kulstoflækage. Fx er kulstoflækagen i

kvotesystemet relativt lav på kort sigt, som beskrevet i boks 4.4. Inden for ikke-kvotesektoren er der som

udgangspunkt heller ikke tale om kulstoflækage, selvom danske virksomheders konkurrenceevne forringes. Hvis

Danmark indfører en drivhusgasafgift for industrien uden for kvotesystemet eller for landbruget, så forringes

konkurrenceevnen i disse erhverv i forhold til andre EU-lande. Det kan føre til, at produktion flytter fra Danmark

til et andet land i EU, og dermed stiger udledningerne i det pågældende land.

Men alle EU-lande er underlagt forpligtelser i ikke-kvotesektoren, som kræver, at landene reducerer deres

udledninger. Derfor må EU-lande nødvendigvis skulle kompensere for udledninger fra en indflyttet produktion og

deraf stigende udledning i småindustri eller landbrug ved at reducere udledningerne andre steder i ikke-

kvotesektoren. Der vil altså næppe være tale om kulstoflækage inden for EU, selvom konkurrenceevnen for danske

virksomheder bliver forringet af en CO

-afgift. Selvom kulstoflækagerisikoen er lille, så vil der stadig være risiko

for udflytning af virksomheder eller produktionsnedgang i Danmark som følge af en CO

-afgift.

Konklusionen er gældende, så længe EU-landenes nationale forpligtelser er bindende. Det vil sige, at

forpligtelserne tvinger landet til at reducere udledningerne. Ikke-kvotesektorforpligtelserne ændrer ikke på, at der

kan være kulstoflækage til lande uden for EU, hvilket fx Det Økonomiske Råd også har påpeget.

På samme måde

som for afgifter på erhvervet vil afgifter på benzin og diesel og den øgede grænsehandel, som dette vil medføre,

ikke føre til kulstoflækage.

Boks 4.4 Kulstoflækage i kvotesystemer

Kulstoflækage kan opstå på grund af et kvotesystem. Det skyldes, at et traditionelt kvotesystem sætter et loft

over de samlede udledninger fra de omfattede virksomheder. Hvis dansk klimapolitik rettet mod disse

virksomheder gør, at de bruger færre kvoter, kan kvoterne sælges til virksomheder i andre lande, som så kan øge

deres udledninger. De samlede europæiske udledninger ændres ikke, da de i sidste ende bestemmes af antallet

af udstedte kvoter. Dermed er kulstoflækagen ved den danske klimapolitik rettet mod virksomheder i

kvotesektoren i udgangspunktet 100 pct.

Der er dog to grunde til, at denne konklusion ikke kan overføres til EU’s nuværende kvotesystem, og at

kulstoflækagen gennem kvotesystemet er betydeligt mindre end 100 pct., især på den korte bane frem mod

2030:

•

EU’s kvotesystem fungerer ikke som et traditionelt kvotemarked. Systemet indeholder en mekanisme

kaldet markedsstabiliseringsreserve, som opsuger kvoter, hvis overskuddet af kvoter på markedet, det

vil sige de kvoter, som virksomheder har opsparet over årene, bliver stort. Der er et loft over størrelsen

af denne reserve, og kvoter ud over loftet slettes.

Selv med EU-Kommissionens forslag vurderer

Klimarådet, at det nuværende overskud af kvoter i markedet gør, at frigivne kvoter, som dansk

klimapolitik måtte afstedkomme, i stor stil vil blive overført til reserven, hvor de slettes. Dermed vil

kulstoflækagen igennem kvotesystemet være markant mindre end 100 pct. Denne mekanisme vil

formodentlig være betydelig indtil 2030.

Reglerne i kvotesystemet er ikke hugget i sten, og historisk er kvotemængden blevet reduceret flere

gange. Hvis Danmark reducerer udledningerne i kvotesektoren og dermed medvirker til øget

kvoteoverskud og lavere kvotepris, kan man derfor sagtens forestille sig, at EU-landene fremover vil

have lettere ved at reducere kvotemængden ud over, hvad der allerede er aftalt.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Det foreslåede kvotesystem for vejtransport og bygninger ændrer ikke på, at kulstoflækagen fra sektorerne i ikke-

kvotesektoren vil være meget lille inden for EU som følge af de bindende forpligtelser. Et eksempel kan illustrere

interaktionen mellem de to systemer: Hvis Danmark laver politik, der reducerer udledningerne i transportsektoren

med 1 ton CO

e, så frigives en kvote, som et andet land kan benytte til at øge udledningerne i deres

transportsektor. Men da transportsektoren stadig er med i ikke-kvotesektorforpligtelsen, skal landet kompensere

for den højere udledning i transportsektoren ved at reducere udledningerne i andre dele af ikke-kvotesektoren, fx i

landbruget eller småindustri, ligeledes med 1 ton CO

-told forventes at reducere lækage, hvis den kommer til at virke

EU-Kommissionen har foreslået, at bestemte produkter fx cement og stål, der importeres til EU, skal betale en

-told. Størrelsen af tolden afhænger af, hvor meget CO

e produktionen af de importerede varer har udledt, og

hvad kvoteprisen er. Importerende virksomheder skal købe certifikater, der svarer til den udledte CO

e, og

certifikaternes

pris følger prisen på EU’s CO

-kvoter. På den måde vil forslaget ligestille virksomheder inden for

EU og virksomheder uden for EU, når det kommer til salg af de udvalgte produkter i EU-landene. Det er muligt at

få et nedslag i CO

-tolden, hvis en virksomhed allerede har betalt CO

-afgift eller CO

-kvoter i hjemlandet. CO

tolden skal over tid erstatte systemet med gratiskvoter i store dele af EU’s kvotesystem.

-tolden vil give incitament til, at virksomheder, der eksporterer til EU, reducerer deres drivhusgasudledninger.

Denne direkte effekt af forslaget suppleres af en indirekte effekt, eftersom lande, der gerne vil eksportere til EU, får

et incitament til at indføre egen CO

-beskatning. Det vil give et afslag i den told, der skal betales i EU, samtidig

med at det eksporterende land vil modtage provenu fra CO

-afgiften.

Ved at sikre mere ensartede konkurrencevilkår vil den foreslåede regulering forbedre konkurrenceevnen for

europæiske virksomheder. CO

-tolden vil reducere risikoen for lækage til lande uden for EU, som eksporterer varer

til EU, fordi virksomhederne skal betale kvoteprisen for at udlede et ton CO

e. CO

-tolden vil således også mindske

lækagen mellem danske virksomheder og virksomheder uden for EU som følge af en dansk drivhusafgift. Jo højere

kvoteprisen bliver, jo mindre vil lækagen være. Det skyldes, at en høj kvotepris betyder, at Danmark kan nøjes med

en mindre afgift i tillæg til kvoteprisen. Dermed vil en høj kvotepris lede til, at danske virksomheder stilles mere

lige med virksomheder, der eksporterer til EU.

-tolden fjerner dog ikke risikoen for kulstoflækage. EU-virksomheder, der sælger deres varer uden for EU, vil

skulle betale for kvoter og potentielt også nationale drivhusgasafgifter. Virksomheder uden for EU er ikke

nødvendigvis underlagt samme klimaregulering, og dermed sættes EU-virksomheder, der eksporterer ud af EU i

en dårligere konkurrencesituation end deres ikke-EU-konkurrenter. Det kan føre til en vis grad af kulstoflækage,

og CO

-tolden løser ikke dette problem. CO

-tolden dækker også kun et begrænset antal produkter. For produkter,

der ikke er dækket, kan der således være behov for en anden form for beskyttelse mod forringet konkurrenceevne

og kulstoflækage. Endelig kan der være problemer med import af drivhusgasintensive materialer i andre varer,

som ikke prissættes med ordningen, fx stål i biler og vindmølletårne. Det er svært at sige på nuværende tidspunkt,

hvor effektiv CO

-tolden vil være til at reducere kulstoflækage, da der er tale om en helt ny type regulering, som er

vanskelig at implementere på en måde, der tager hånd om alle relevante problemstillinger.

4.4 Regulering af luftfart, skibsfart og personbiler

Transporten står for en stor del af udledningerne i EU og i Danmark i dag. I 2019 stod transportsektoren inklusive

international luftfart og skibsfart for cirka 30 pct. af udledningerne i EU,

og er derfor den sektor med flest

udledninger. Som kapitel 3 beskriver, forventes netop udledningerne for international søfart og luftfart at blive

svære at eliminere, og derfor er der behov for et særligt fokus på at regulere disse udledninger. Danmark har i dag

begrænsede muligheder for at regulere udledningerne fra international skibsfart og luftfart, så derfor er det

relevant at holde udviklingen i EU for øje. Her analyseres de forslag i

Fit for 55-pakken,

der er rettet mod skibsfart

og luftfart samt forslaget om CO

-standarder for biler.

Fit for 55-pakken

indeholder flere forslag angående transportsektoren, end der kan behandles i dette afsnit. Ud

over forslaget om et nyt kvotesystem for bygninger og landtransport foreslås der nye krav til CO

-fortrængning fra

hele transportsektoren, nye forpligtelser angående brugen af elektrobrændstoffer og et højere krav til brug af

avancerede biobrændstoffer. EU-Kommissionen foreslår også en forordning om bedre infrastruktur for alternative

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

brændstoffer, som blandt andet vil kræve flere offentlige ladestandere til elkøretøjer. Derudover vil EU-

Kommissionen i løbet af 2022 komme med forslag til reviderede CO

-krav til producenter af lastbiler.

Ny regulering sætter rammerne for luftfarten

I dag er luftfartens drivhusgasudledninger

delvist reguleret via EU’s kvotesystem. Alle interne flyvninger i EU er

omfattet af kvotesystemet, men derudover betaler luftfarten hverken energiafgift eller moms og er heller ikke

underlagt krav om brug af vedvarende energi. EU-Kommissionen lægger derfor op til flere ændringer for

reguleringen af luftfarten delt op på fire forskellige forslag:

•

Iblandingskrav.

Der foreslås et iblandingskrav for bæredygtige flybrændstoffer i al brændstof tanket i

EU’s lufthavne. Bæredygtige flybrændstoffer kan

enten være 2.-generationsbiobrændstoffer eller

elektrobrændstoffer, mens 1.-generationsbiobrændstoffer ikke kan benyttes. Kravet om iblanding

begynder fra 2025 på 2 pct. og stiger hvert 5. år til i alt 63 pct. i 2050. Ud over det generelle krav stilles et

specifikt krav for andelen af elektrobrændstoffer. Det starter i 2030 på 0,7 pct. og stiger hvert femte år,

indtil det ender på 28 pct. i 2050. Landene kan ikke sætte højere iblandingskrav.

Energibeskatning.

Der foreslås en minimumsafgift for flybrændstof, som indføres over en 10-årig

periode. Minimumsafgiften for fossilt flybrændstof starter på 8 kr. pr. GJ i 2024 og stiger hvert år med

samme beløb, så den ender på cirka 80 kr. pr. GJ i 2033, svarende til 1.100 kr. pr. ton CO

. Afgiften gælder

kun på flyvninger inden for EU. Der foreslås også afgifter for ikke-fossile brændstoffer, hvor de mest

bæredygtige brændstoffer, som fx elektrobrændstoffer eller avancerede biobrændstoffer, vil få en meget

lav afgift på cirka 1 kr. pr. GJ.

Kvotesystemet.

EU-Kommissionen foreslår, at andelen af gratiskvoter til luftfarten gradvist reduceres

fra 2024 til 2027. Herefter skal luftfartsselskaberne købe alle de kvoter, de har behov for. Til

sammenligning fik luftfartselskaberne cirka 44 pct. af deres forbrug af kvoter gratis i 2019.

CORSIA.

EU-Kommissionen

foreslår at implementere FN’s luftfartsorganisations CORSIA-program

for

europæiske luftfartsselskaber for flyvninger ind og ud af EU og flyvninger mellem to ikke-EU-lande. Disse

flyvninger er i dag ikke underlagt kvotesystemet.

FN’s luftfartsorganisation, ICAO, står bag CORSIA-

programmet (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), som er et program,

hvor luftfartsselskaber hvert år skal købe klimakreditter i andre sektorer svarende til, hvor meget

selskabets udledninger er steget fra deres udledningsniveau i 2019. Klimakreditterne kan komme fra fx

skovrejsningsprojekter.

•

Danmarks muligheder for at regulere luftfartens udledninger begrænses

Danmark har i dag ikke regulering, der sigter mod at nedbringe udledningerne fra luftfarten. På grund af en række

forskellige internationale aftaler og EU-regler er Danmarks muligheder for at indføre CO

-afgifter, energiafgifter

eller moms på flyrejser relativt begrænsede. De mest oplagte reguleringsredskaber, Danmark kan bruge i dag, er

passagerafgifter og krav om at iblande bæredygtige flybrændstoffer i det fossile brændstof. Det er beskrevet i

Klimarådets vurderingsnotat

Regulering af flysektoren

fra 2019.

Hvis EU-Kommissionens forslag vedtages som fremlagt, vil der komme en markant større betaling for udledninger

for luftfarten. Dermed reduceres behovet for regulering, hovedsageligt hvad angår luftfart inden for EU.

Klimarådet har beregnet, at den samlede betaling pr. ton CO

for flyvninger inden for EU kan blive over 1.500 kr.

fra 2033, hvis alle EU-Kommissionens forslag vedtages. Det inkluderer den foreslåede minimumsafgift, EU-

Kommissionens forventede kvotepris for 2030 og omkostningen til at opfylde iblandingskravet.

Den foreslåede minimumsafgift udgør langt størstedelen af den samlede CO

-betaling på cirka 1.100 kr. pr. ton

, mens der er væsentlige usikkerheder omkring kvoteprisen og prisen på biobrændstoffer. Her er der anvendt

konservative skøn for de to sidstnævnte priser, og derfor er det muligt, at betalingen kan blive højere. Vedtagelsen

af en minimumsafgift på flybrændstof kræver enstemmighed i ministerrådet, hvilket ikke gælder for de andre

forslag i

Fit for 55-pakken,

der behandles i dette kapitel.

I dag har Danmark mulighed for at benytte iblandingskrav som virkemiddel, men det er ikke et virkemiddel, man

har valgt at bruge. Sverige, Frankrig og andre lande benytter allerede iblandingskrav for luftfarten. Hvis EU-

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Kommissionens forslag til et iblandingskrav vedtages, vil det ikke længere være muligt at have nationale

iblandingskrav, og derved bliver Danmarks manøvrerum for at reducere udledningerne fra luftfarten mindre.

Regeringen arbejder på at få ændret forslaget fra EU-Kommissionen, således at det bliver muligt at sætte højere

nationale iblandingskrav end EU-kravet.

En af Danmarks muligheder for at påvirke efterspørgslen efter rejser med fly er en passagerafgift. Passagerafgifter

anvendes i de fleste af vores nabolande, og Klimarådet har tidligere vurderet, at Danmark med fordel kan indføre

afgifter på flyrejser af klimahensyn, fordi flyrejser generelt er underbeskattet i forhold til andre varer.

Selvom EU-

Kommissionen foreslår både afgift på flybrændstof og iblandingskrav, så vil luftfarten stadig i væsentligt omfang

være underbeskattet. Det skyldes især tre årsager:

Moms.

Flybilletter er fritaget for moms i alle EU-lande. Det øger forbruget af flybilletter sammenlignet

med andre produkter. Der er i EU ikke krav om, at landene fritager flybilletter for moms, men FN’s

luftfartsorganisations politik tilsiger, at det er normal praksis at friholde international flyvning for

moms.

Luftfartens ikke-CO

-udledninger.

Flys udledninger af vanddamp, NO

sod og andre partikler

bidrager til den globale opvarmning, men regnskabsreglerne udarbejdet under FN’s klimakonvention

stiller ikke krav om, at de opgøres som drivhusgasser. Disse udledninger bliver derfor meget sjældent

reguleret, hvilket er problematisk. Hvor stor opvarmningseffekt disse udledninger har er usikkert, men et

estimat fra European Union Aviation Safety Agency vurderer, at ikke-CO

-udledningerne bidrager med

dobbelt så meget opvarmning, som flys CO

-udledning.

Dette er nærmere beskrevet i kapitel 3.

Luftfart ind og ud af EU.

Luftfartens CO

-udledninger ind og ud af EU vil med EU-Kommissionens

forslag stadig være lavt beskattet. Hverken energiafgiften eller kvotepligten foreslås at gælde for flyvninger

ud af og ind i EU. Flyvninger uden for EU foreslås underlagt FN’s CORSIA-program,

som dog risikerer

kun at bidrage med begrænsede fordele for klimaet ifølge en analyse bestilt af EU-Kommissionen.

Passagerafgifter kan kompensere for den manglende momsbetaling, ligesom passagerafgifter kan differentieres

efter, om der flyves inden for eller uden for EU, hvilket kan adressere underbeskatningen for flyvninger ud af EU.

Passagerafgifter har dog flere ulemper, og det er især manglende alternativer, der gør passagerafgifter interessante.

Passagerafgifter adresserer ikke de tre kilder til underbeskatning præcist, og de virker kun til at reducere

efterspørgslen efter flyrejser. Men de kan ikke bruges til at sikre en omstilling mod en mere klimavenlig luftfart.

Dertil er der brug for virkemidler som CO

-afgifter, iblandingskrav eller lignende. På lang sigt falder behovet for

passagerafgifter, eftersom EU-Kommissionens foreslåede iblandingskrav stiger til 63 pct. i 2050, men der vil dog

stadig være behov for afgift eller anden regulering, der adresserer den manglende momsbetaling og ikke-CO

udledningerne fra fly.

Skibsfarten reguleres for første gang

Skibsfart er i dag ikke underlagt nogen global regulering eller EU-mekanismer, der søger at reducere CO

udledningen.

FN’s organisation for skibsfart, IMO, har et mål om at reducere udledningerne fra skibe med 50

pct. i 2050 i forhold til 2008, men der er endnu ikke vedtaget virkemidler, der skal sikre, at dette mål nås. Inden

for EU er energiforbruget mellem EU-lande og ud af EU-lande

undtaget for energibeskatning i EU’s

energibeskatningsdirektiv. Dette er problematisk, når skibsfarten udgør 4 pct. af udledningerne i EU i 2019. Derfor

foreslår EU-Kommissionen tre initiativer, der skal reducere skibsfartens udledninger:

•

Krav om reduceret drivhusgasintensitet i brændstoffet.

Drivhusgasintensiteten i brændstoffet

skal nedbringes med en bestemt procentdel ifølge forslaget fra EU-Kommissionen. I 2025 skal det

nedbringes med 2 pct. i forhold til drivhusgasintensiteten i den energi, der blev brugt i 2020. I 2050 skal

drivhusgasintensiteten nedbringes med 75 pct. Ordningen dækker al energiforbrug i havne, mellem to EU-

havne samt 50 pct. af energiforbruget på ruter ind og ud af EU. Derudover er der krav om at bruge

landstrøm til at dække skibenes energiforbrug, når skibene ligger i havn. Det vil spare den diesel eller

fuelolie, som i dag bruges til at drive egne strømforsynende generatorer, og det vil både reducere

drivhusgasudledningerne og mindske den lokale luftforurening.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

Energibeskatningsdirektivet.

Forslaget lægger op til, at der indføres et minimumsniveau for afgift på

fossilt brændstof til skibsfart. Mindsteafgiften vil kun gælde skibsfart inden for EU, og der lægges op til en

mindsteafgift på 6,7 kr. pr. GJ svarende til cirka 90 kr. pr. ton CO

Revision af kvotesystemet.

Skibsfart foreslås inkluderet i kvotesystemet uden gratis kvoter. Intern

EU-skibsfart og skibe, der ligger til kaj, skal aflevere kvoter for alle deres udledninger, mens skibsfart ind

eller ud af EU skal aflevere kvoter for halvdelen af deres udledninger. Kvoteforpligtelsen vil indfases

gradvist fra 2023 til 2026.

•

Danmarks muligheder for at regulere udenrigsskibsfarten er i dag relativt begrænsede, og det vil den forsat være,

hvis EU-Kommissionens forslag vedtages. Kravet om reduceret drivhusgasintensitet er foreslået som en EU-

forordning, hvilket betyder, at reglerne er ens i alle medlemslande. Danmark kan i teorien godt indføre en højere

afgift, ligesom Danmark godt kan indføre fx iblandingskrav til leverandørerne af brændstof. Men for international

søfart må der forventes at være et relativt stort potentiale for at tanke i andre lande, og dermed kan man undgå

eventuelt højere afgifter eller krav, hvis det kun er Danmark, der indfører disse. Dette problem kan potentielt løses

ved at kombinere et iblandingskrav med støtte til produktion af bæredygtige brændstoffer, såfremt denne

kombination kan godkendes i forhold til EU’s statsstøtteregler. En anden mulighed er at give støtte til produktion

af bæredygtige brændstoffer uden at kombinere med et iblandingskrav. Subsidier giver dog ikke garanti for, at

brændstofferne ikke blot eksporteres. Så hvis man fra politisk side har som formål, at de støttede brændstoffer skal

bruges i Danmark, kan det være et problem. Pålægges dansk registrerede skibe fordyrende klimakrav, kan de

omfattede skibe let udflages til andre lande, som ikke pålægger klimakrav, hvorved effekten af klimakravene vil

være meget begrænsede.

Danmark kan påvirke udledningerne fra udenrigsskibsfart ved

at arbejde igennem FN’s internationale, maritime

organisation, IMO. Fx har Danmark sammen med USA og andre foreslået, at der i IMO sættes et mål for

skibsfarten om at blive klimaneutral i 2050.

Til sammenligning er IMO’s nuværende mål 50-procentsreduktion

2050 sammenlignet med 2008. Danmark har generelt gode muligheder for at påvirke reglerne i IMO på grund af

Danmarks store rolle i den internationale skibsfart, og den store indtjening, Danmark har fra shippingindustrien,

tilsiger, at Danmark bør forfølge en ambitiøs klimapolitik i IMO. Danmarks ansvar i forhold til international

skibsfart og luftfart er nærmere diskuteret i kapitel 3.

Forslag om CO

-krav til biler får kun lille effekt på denne side af 2030

Person- og varebiler udgør cirka halvdelen af udledningerne i transporten. For at reducere forbruget af benzin og

diesel og tilskynde til salg af nulemissionsbiler, er bilproducenter underlagt EU-krav om, hvor meget CO

biler må

udlede pr. km. Kravet gælder for en bilproducents gennemsnitsudledning pr. km for solgte biler i et bestemt år. I år

2021 er kravet, at gennemsnitsudledningerne ikke må overstige 95 g CO

pr. km. Figur 4.5 viser loftet for CO

udledningerne for både det nuværende krav og for forslaget til et nyt krav.

-krav til biler har haft stor indvirkning på det stigende salg af elbiler i 2020 og 2021. Det skyldes, at

udledningsloftet blev sænket i 2020 og 2021, og derfor havde bilproducenterne behov for at reducere

gennemsnitsudledningen for de biler, de solgte. Det kan blandt andet kan ske ved at producere og sælge flere

elbiler. Salget af elbiler i EU steg fra 3,5 pct. i 2019 til 11 pct. i 2020, og i 2021 steg salget yderligere til 19 pct.

EU-Kommissionens forslag lægger op til et forhøjet reduktionskrav i 2030. Reduktionskravet i 2030 foreslås at

blive hævet fra 37,5 pct. i forhold til 2021 til 55 pct. Fra 2035 foreslås reduktionskravet hævet til 100 pct. Det vil

betyde, at der kun kan sælges nulemissionsbiler fra 2035. Med transportaftalen fra 2020 aftalte et flertal i

Folketinget, at man skulle arbejde for, at enkelte medlemslande kan forbyde indregistrering af nye benzin- og

dieselbiler fra 2030.

Effekten frem mod 2030 vil være begrænset, da der ikke er nogen ændring i kravet til producenterne i 2021-2029.

Det ses i figur 4.5, hvor det foreslåede CO

-krav er identisk med det nuværende krav frem til 2029. Derfor hjælper

EU-Kommissionens forslag kun i begrænset omfang Danmark med at opfylde den foreslåede højere forpligtelse i

ikke-kvotesektoren, som beskrevet i afsnit 4.2.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

gram CO

pr. km

140

120

100

2015

Foreslået

regulering

Nuværende

regulering

2020

2025

2030

2035

Figur 4.5

Anm. 1:

-krav til bilproducenter

Nye bilers CO

-udledning pr. km opgøres ud fra standardiserede tests. Figuren viser udledninger som påkrævet ved

testen kaldet New European Driving Cycle (NEDC), da 2020-kravet er defineret ud fra denne test. Fra 2021 og frem vil

Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure (WLTP) blive benyttet. WLTP er en mere krævende test, og derfor

giver denne test højere udledninger pr. km. For at kunne sammenligne kravene over tid, tager figuren dog afsæt i NEDC-

værdierne.

-kravet til bilproducenter gælder for den enkelte bilproducent. Kravet kan variere fra producent til producent blandt

andet, fordi det er tilladt at have højere udledninger pr. km for biler, der er tungere end gennemsnittet.

Klimarådet.

Anm. 2:

Kilde:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

Status på opfyldelse

af klimamålene

i 2025 og 2030

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

5. Status på opfyldelse af klimamålene i 2025 og 2030

Klimarådet skal ifølge klimaloven vurdere, om regeringens klimaindsats

anskueliggør,

at 70-procentsmålet i 2030

nås. Til det formål udviklede Klimarådet sidste år en metode til at vurdere regeringens samlede klimaindsats.

Denne metode vil også danne udgangspunkt for vurderingen i år. Klimarådet skal desuden vurdere status for

opfyldelsen af klimamålet i 2025, der er blevet indskrevet i klimaloven siden Klimarådets statusrapport fra 2021.

Vurderingen af klimaindsatsen tager udgangspunkt i regeringens klimaprogram og klimaredegørelse til

Folketinget, der indeholder regeringens køreplan for realisering af 70-procentsmålet i 2030. Dette kapitel starter

med et kort overblik over det seneste års klimaindsats, og derefter gives en kort indføring i Klimarådets metode,

der danner grundlag for vurderingerne. Dernæst præsenteres Klimarådets vurderinger af målopfyldelse for 2030

og 2025. Vurderingerne underbygges efterfølgende ved en sektorvis gennemgang af regeringens klimaindsats og

dens initiativer på tværs af sektorer.

Kapitlets hovedkonklusioner

•

Klimarådet vurderer, at der med de seneste to års indsatser er sket en betydelig fremdrift mod 70-

procentsmålet i 2030. Der er vedtaget konkrete virkemidler, der ved implementering vil halvere

reduktionsbehovet fra et udgangspunkt på 20 mio. ton CO

e i 2030 til 10 mio. ton. Derudover har

regeringen fremlagt en køreplan for de videre klimapolitiske forhandlinger.

Det er Klimarådets vurdering, at regeringen siden sidste statusrapport har gennemført en række vigtige

initiativer, som leder frem mod opfyldelse af 2030-målet. For det første er der vedtaget konkrete

reduktionseffekter i en landbrugsaftale og i finanslovsaftalen for 2022. For det andet har regeringen

konkretiseret klimaindsatsen ved at opprioritere analysearbejdet på klimaområdet og ved at fremlægge

større tekniske reduktionspotentialer end sidste år. For det tredje er der iværksat en række væsentlige

understøttende indsatser, hvoraf Klimarådet især vil fremhæve regeringens udspil til tilskud til dansk

brintproduktion og statsligt bidrag til grøn forskning og udvikling.

Klimarådet vurderer, at regeringens klimaindsats, trods betydelig fremdrift, endnu ikke anskueliggør, at

70-procentsmålet i 2030 nås. Klimarådet lægger i sin samlede helhedsvurdering vægt på tre årsager: 1) at

der efter indregning af virkemidler vedtaget det seneste år stadig udestår et resterende reduktionsbehov på

10 mio. ton CO

e i 2030, 2) at de øvrige initiativer, som regeringen har fremlagt, ikke er tilstrækkeligt

konkrete, og 3) at der er høj eller moderat risiko forbundet med en stor del af reduktionseffekterne fra det

seneste års klimaaftaler.

Regeringen har i

Klimaprogram 2021

anvendt dele af det begrebsapparat, der indgår i Klimarådets

metode. Det er positivt, at der herved udvikles et fælles sprog for fremdriften i klimaindsatsen. Endvidere

er det positivt, at regeringen med klimaprogrammet har fremlagt en køreplan for den fremtidige

klimaindsats. Det fremgår af køreplanen, at indgåede aftaler skal genbesøges, og at det er regeringens

ambition, at alle de nødvendige beslutninger for at nå 70 pct. i 2030 er truffet senest i 2025. Det giver

mulighed for at øge konkretiseringen og for at udnytte nye muligheder på baggrund af teknologiske

fremskridt. Der er udsigt til, at indsatsen vil kunne anskueliggøre 70-procentsmålet, hvis regeringen lykkes

med at følge køreplanen og i væsentlig grad får konkretiseret det resterende reduktionsbehov med

vedtagne virkemidler, udspil eller strategier, med overvejende lav eller moderat risiko.

Der er et reduktionsbehov i 2025 på cirka 1 mio. ton CO

e for at nå den nedre grænse i

reduktionsintervallet på 50 til 54 pct., der udgør 2025-målet. Tallet tager udgangspunkt i

klimafremskrivningen fra april 2021 og medregner nye vedtagne virkemidler det seneste år. Justeringer i

klimafremskrivningen kan dog ændre billedet, når den opdateres i 2022.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

5.1 Overblik over klimaindsatsen frem mod 2025 og 2030

Danmark har i et par år haft et klimamål for 2030. Siden Klimarådets statusrapport fra februar 2021 er også et

klimamål for 2025 blevet indskrevet i klimaloven. Klimalovens mål betyder, at udledningen skal bringes ned til

35,6-38,7 mio. ton CO

e i 2025 og 23,2 mio. ton i 2030. Med de fremskrevne udledninger i

Klimastatus og -

fremskrivning 2021,

som Klimarådet har foretaget mindre korrektioner af, kan det udestående reduktionsbehov

estimeres til 2,8-5,9 mio. ton CO

e i 2025 og 12,4 mio. ton i 2030 under en hvis usikkerhed. Tallene er opgjort før

indregning af effekten af virkemidler vedtaget det seneste år.

I figur 5.1 ses det nuværende niveau for udledninger sammen med de fremskrevne udledninger, Klimarådets

vurdering af regeringens initiativer indplaceret som vedtagne virkemidler, strategier, analyser eller tekniske

reduktionspotentialer, samt klimamålene i 2025 og 2030.

mio. ton CO

Historiske udledninger

Fremskrivning med uændret politik

Vedtagne virkemidler

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

Analyser af virkemidler til at

realisere reduktionspotentialer

Tekniske reduktionspotentialer -

Høj værdi i spænd

2030-mål

2025-mål

-10

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 5.1

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilder:

Regeringens initiativer i forhold til historiske og fremskrevne udledninger

Klimarådet har korrigeret udledningerne i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

samt korrigeret for overlap mellem initiativer

og mellem konkretiseringsstadier.

De samlede drivhusgasudledninger i 1990 var 77,4 mio. ton CO

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug,

2021; Finansministeriet,

Aftale om Finanslov 2022,

2021; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021; Finansministeriet,

Grøn omstilling af vejtransporten,

2020; Transportministeriet,

Grøn omstilling af danske

indenrigsfærger,

2021 og Klimarådet.

Figuren viser de historiske udledninger med en blå kurve og de fremskrevne udledninger med en grå, stiplet kurve.

Klimamålene for 2025 og 2030 vises med et interval og et kryds, og afstanden fra den grå kurve til målene er de af

Klimarådet opgjorte reduktionsbehov for de pågældende mål.

Regeringen og Folketinget har siden Klimarådets seneste statusrapport vedtaget en klimaaftale for landbrug,

arealanvendelse og skov. Derudover er der vedtaget tiltag med reduktionseffekt i finansloven for 2022.

Landbrugsaftalen og finanslovens reduktionseffekter er afspejlet med den grønne, stiplede kurve i figuren. De gule

og rosa prikkede kurver viser de reduktionspotentialer Klimarådet har indplaceret på henholdsvis strategi- og

analyseniveau, og endvidere er regeringens tekniske reduktionspotentialer vist med en rød, prikket kurve.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

I kapitlet omtales det opgjorte behov før indregning af virkemidler vedtaget med årets indsats som

reduktionsbehovet,

mens behovet efter indregning af nye virkemidler omtales som det

resterende

reduktionsbehov.

Der henvises i øvrigt til Energistyrelsens hjemmeside for beskrivelser af konceptet for

klimafremskrivningen.

5.2 Klimarådets vurderingsmetode

Klimarådet skal ifølge klimaloven årligt vurdere regeringens klimaindsats i forhold til klimalovens mål. Klimarådet

præsenterede og anvendte sin vurderingsmetode i

Statusrapport 2021.

Den fulde metodebeskrivelse findes i

Baggrundsnotat om Klimarådets vurderingsmetode

på Klimarådets hjemmeside, mens et resumé præsenteres i

dette afsnit.

Nyt 2025-mål i klimaloven

I november 2021 vedtog Folketinget en ændring af klimaloven, hvor et nyt klimamål for 2025 blev gjort til en del af

lovens formål. Klimarådet har med lovændringen fået til opgave at vurdere status for opfyldelse af det nye 2025-

mål, og rådet har besluttet at benytte den samme metode til vurdering af status for 2025-målet, som for vurdering

af anskueliggørelse af 2030-målet, selvom ordlyden omkring Klimarådets opgave for de to mål er lidt forskellig.

Overblik

Klimarådets metode kan sammenfattes som illustreret i figur 5.2.

Figur 5.2

Kilde:

Overblik over Klimarådets vurderingsmetode

Klimarådet.

Metoden kan overordnet beskrives som en systematisk og kvalitativ helhedsvurdering til at besvare, om

regeringens klimaindsats anskueliggør, at Danmarks klimamål nås. Vurderingen omfatter en undersøgelse af, 1)

om regeringens plan og proces for målopfyldelse er klar og konkret, og 2) om en betydelig del af reduktionsbehovet

for at nå det relevante reduktionsmål udgøres af vedtagne virkemidler. For at kunne vurdere dette foretager

Klimarådet sektorvurderinger, som er opdelt i fire trin.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

I første trin ses på de forventede effekter af allerede vedtagne virkemidler i den seneste klimafremskrivning fra

Energistyrelsen. I det andet trin vurderes regeringens nye initiativer med forventet reduktionseffekt eller

reduktionspotentiale på en konkretiseringsskala med stadier fra A til E. I det tredje trin vurderes initiativernes

reduktionseffekt, mens risiko for initiativerne vurderes i det fjerde trin. Disse fire trin suppleres af en vurdering af

klimalovens hensyn til øget konkretisering over tid. Alle disse elementer indgår i en samlet, systematisk og

kvalitativ vurdering af klimaindsatsen, mens en vurdering af bidrag fra understøttende og øvrige initiativer indgår,

hvor Klimarådet finder det relevant.

Statusrapport 2021

præsenterede Klimarådet to kriterier, som rådet varslede som mulige kriterier i fremtidige

vurderinger med henvisning til klimalovens formuleringer om at inddrage hensyn til øget konkretisering over tid.

De to kriterier implementeres nu i metoden, og de fremgår i figur 5.2 under

”øget konkretisering over tid”.

Vægt på øget konkretisering over tid

De to kriterier, som blev varslet i

Statusrapport 2021,

uddybes i det følgende, efterfulgt af en beskrivelse af et

kommende kriterie.

Kontinuerligt mindsket reduktionsbehov

Det første kriterie handler om et kontinuerligt mindsket reduktionsbehov:

•

Regeringens årlige klimaindsats bør medføre, at reduktionsbehovet i målåret mindskes i forhold til året

forinden, så længe der stadig er et behov for yderligere reduktioner for at nå et klimamålet.

Kriteriet indebærer, at når Klimarådet årligt skal vurdere målopfyldelse, bør reduktionsbehovet være blevet

mindsket siden sidste statusrapport. Hvis indsatsen ét år vurderes at anskueliggøre målopfyldelse, men der ikke

sker yderligere året efter, kan den samme vurdering ikke automatisk opretholdes året efter, netop fordi målet er

kommet tættere på i tid. Et mindsket reduktionsbehov vil typisk skyldes tiltag besluttet af regeringen og

Folketinget, men det kan fx også være en konsekvens af reduktioner, som er blevet indregnet i seneste

fremskrivning som følge af accelereret teknologiudvikling, omverdenens omstillingshastighed eller private

initiativer.

Konkretiseringsniveau fra fem år før et klimamål

Det andet kriterie skærper vægtningen af øget konkretisering, når der er fem år tilbage til et givent klimamål:

•

Regeringens klimaindsats, som fremlægges fem år før et givent klimamål og i efterfølgende år frem til mål-

året, bør være konkretiseret i et omfang, der sikrer, at reduktionsbehovet stort set udelukkende dækkes af

vedtagne virkemidler (konkretiseringsstadie A).

Kriteriet tager hånd om, at det erfaringsmæssigt tager tid at implementere virkemidler, hvis de skal kunne

implementeres ud fra ønsker om at følge en naturlig udskiftningstakt i fx maskinel, anlæg, køretøjer, kontrakter og

dermed også være realistiske at implementere.

Som supplement til de to ovenstående kriterier, varsler rådet i det følgende et yderligere kriterie, som imidlertid

først vil blive inkluderet i den samlede metodebeskrivelse fra

Statusrapport 2o23

og frem.

Konkretiseringsniveau frem til fem år før et klimamål

Det kommende kriterie lyder:

•

Regeringens klimaindsats bør være konkretiseret i et omfang, der sikrer, at reduktionsbehovet i væsentligt

omfang dækkes af vedtagne virkemidler, udspil til virkemidler og strategier (konkretiseringsstadie A, B og

C).

Med kriteriet understreges vigtigheden af, at den til enhver tid siddende regering melder ud, hvordan den har

tænkt sig at opfylde reduktionsbehovet. Med vedtagne virkemidler, udspil til virkemidler og initiativer på

strateginiveau (A til C) vises regeringens vej til målet, hvorimod initiativer på analyseniveau (D) og tekniske

reduktionspotentialer (E) er potentielle muligheder, som regeringen ikke har taget stilling til.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klimarådets konkretiseringsskala

Øget konkretisering af initiativerne er et centralt element i rådets metode, da det i sidste ende er konkrete

drivhusgasreduktioner, der vil sikre, at klimamålene nås. Klimarådets konkretiseringsskala fra A til E anvendes i

de hovedfigurer, der senere i kapitlet opsummerer rådets vurderinger. Udformningen af skalaen er vist i tabel 5.1.

Tabel 5.1

Øget konkretisering ift. reduktionseffekt i 2030

Konkretiseringsskala til vurdering af regeringens initiativer

Initiativ

Vedtagne virkemidler

Udspil til virkemidler

Forklaring

Folketinget vedtager virkemidler med direkte reduktionseffekt

Inkluderer nødvendig finansiering

Regeringen offentliggør udspil, som ved beslutning vil kunne levere reduktionseffekter

Regeringen offentliggør strategier for at realisere reduktionspotentialer

Indeholder sektormål eller visioner

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

Forklarer regeringens ambition, tilgang til omstillingen og typen af virkemidler

Viser ansvarsfordeling på aktørgrupper

Viser tidsangivelser

Viser veje til at overkomme barrierer og håndtere risici

Regeringen offentliggør analyser af virkemidler til at realisere reduktionspotentialer

Analyser af virkemidler

til at realisere

reduktionspotentialer

Tekniske reduktions-

potentialer

Anviser veje til reduktioner, fx scenarier med virkemidler

Belyser omkostninger, barrierer, organisering, anbefalinger om virkemidler o. lign.

Kan være relevante rapporter fra regeringsnedsatte kommissioner eller ekspertudvalg

Regeringen anviser tekniske reduktionspotentialer, som ikke er analyseret med hensyn

til økonomiske og andre hensyn.

Skala

Anm. 1:

Vedr. A: Der kan også være tale om initiativer, som regeringen selv beslutter, uden at det kræver folketingsflertal, fx

frivillige aftaler med virksomheder. For at en frivillig aftale bliver kategoriseret på niveau A, kræver det dog, at Klimarådet

vurderer, at der er skabt rimelig sikkerhed for, at den konkrete reduktion vil finde sted, fx ved at virksomheden har truffet

en investeringsbeslutning og indgået aftaler med leverandører.

Vedr. A og B: Der kan også være tale om et udspil til eller vedtagelse af at afsætte midler til nationale

drivhusgasreduktioner, hvor det endnu ikke er specificeret, hvilke tiltag der skal levere reduktionerne. For at det kan

karakteriseres som et vedtaget virkemiddel (A) eller et udspil (B), skal det være eksplicit formuleret, at formålet med

midlerne er at opnå nationale reduktioner, og implementeringen skal føre til konkrete reduktioner.

Vedr. D: Analyser er i denne sammenhæng ikke nødvendigvis udtryk for regeringens ambition for fremtidige beslutninger.

Klimarådet.

Anm. 2:

Anm. 3:

Kilde:

Følgende forhold ligger til grund for vurderingen af initiativer på konkretiseringsskalaen:

•

For alle initiativer skal der være knyttet en reduktionseffekt eller et reduktionspotentiale, for at det kan

indgå på konkretiseringsskalaen.

Betegnelsen reduktionseffekt anvendes for initiativer på konkretiseringsstadie A, mens betegnelsen

reduktionspotentiale anvendes for initiativer på konkretiseringsstadie B til E.

Klimarådet vil vurdere hvert initiativ ud fra sit indhold. Fremlægger regeringen eksempelvis en strategi, vil

Klimarådet vurdere indholdet og placere det, hvor det indholdsmæssigt hører til på skalaen. Ligeledes kan

et reduktionspotentiale placeres på strateginiveau, selvom det ikke indgår i et dokument, der kaldes

strategi. Det er dermed ikke det samlede strategidokument, der placeres på konkretiseringsskalaen.

Analyser, strategier, udspil med videre, som annonceres af regeringen, men som endnu ikke er fremlagt,

vil først indgå i vurderingen som en del af indsatsen, når de er offentliggjorte.

•

Klimarådet præsenterer i det følgende en række betragtninger om strateginiveau (C), da det først er på niveau C, at

regeringen viser, hvad den har tænkt sig at gøre, og det er et vigtigt konkretiseringsstadie i forhold til at nå

klimamålene. Strategier kan være sektorstrategier, tværgående strategier eller andre dokumenter, hvori regeringen

beslutter sig for,

hvilken vej

den planlægger at gå, eller hvilket scenarie den arbejder på at realisere for at opnå en

given effekt på et bestemt område. Den væsentligste forskel på strategi-, analyse- og udspilsniveau er, at:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

På analyseniveau (D) er reduktionspotentialet præsenteret som en potentiel mulighed.

På strateginiveau (C) er reduktionspotentialet en ambition, som regeringen tager ejerskab over og melder

ud, at den arbejder for at realisere. Endvidere lægger Klimarådet vægt på, at regeringen beskriver typen af

virkemidler, tidsangivelser, ansvarsfordeling på aktørgrupper, samt hvordan regeringen forventer at

håndtere de væsentligste barrierer og risici.

På udspilsniveau (B) er reduktionspotentialet mere detaljeret i beskrivelsen af virkemidlet,

aktørgrupperne og indfasningsprofilen end for strategier. Samtidig er der eventuelt udspil til finansiering,

hvilket ikke er tilfældet med initiativer på strateginiveau (C).

•

Klimarådets risikovurdering

En del af Klimarådets samlede vurdering er en risikovurdering af de fremlagte initiativer med reduktionseffekt og

-potentiale. Risikovurderingen foretages for at kunne vurdere den samlede risiko for, at regeringens initiativer ikke

leverer de angivne effekter og potentialer i målåret. Klimarådet vurderer risiko for alle initiativer fra

konkretiseringsstadie A til E, se boks 5.1.

Boks 5.1 Metode til risikovurdering

Klimarådets tre risikoparametre

Implementeringsudfordringer:

Klimarådet vurderer risikoen forbundet med de teknologiske,

administrative og lovgivningsmæssige udfordringer, som skal løses inden for den tidshorisont, som

regeringen har lagt til grund i sin opgørelse af reduktionseffekt eller -potentiale i målåret. Hvis der er tale

om ikke-afprøvet teknologi, inddrager Klimarådet også en vurdering af, om regeringen har forsøgt at

understøtte indfrielsen af reduktionspotentialet fx ved at prioritere området via forskningsaktiviteter.

Incitamentsstyrke:

Klimarådet vurderer risikoen forbundet med incitamentet i initiativet. Det vil sige,

om der er risiko for, at incitamentet ikke er stærkt nok til at opnå de ændringer i adfærd og beslutninger,

som regeringen har lagt til grund i sin opgørelse af reduktionseffekten i målåret. Klimarådet vurderer

incitamentet ud fra alle instrumenter, som regeringen sætter i spil for at få virksomheder, husholdninger,

kommuner med flere til at ændre handlinger. Det kan fx være krav, praksisændring, afgift, tilskud,

oplysning eller inspiration.

System- og arealsammenhæng:

Denne risikoparameter dækker over afledte effekter eller

konkurrerende arealanvendelser, der kan udgøre en risiko for at det angivne reduktionsmål ikke opnås.

Risikoen kan eksempelvis sænkes ved at iværksætte understøttende initiativer som er nødvendige for at

kunne opnå reduktionseffekten eller -potentialet eller ved at sikre, at tiltaget ikke øger udledningen i en

anden sektor. Det kan også være at sikre sig, at det samme areal eller den samme ressource ikke allerede

er disponeret til andre virkemidler, hvormed reduktionseffekten ikke kan tilskrives begge virkemidler.

For hvert af regeringens initiativer vurderer Klimarådet, om der er lav, moderat eller høj risiko for hvert af de tre

ovennævnte parametre. På den baggrund foretages en samlet vurdering for hvert initiativ.

Klimarådets samlede risikovurdering af initiativer

•

Lav samlet risiko:

Gives ved tildeling af lav risiko for alle tre parametre. Initiativer på

konkretiseringsstadie E tildeles dog mindst moderat risiko, da initiativets karakter ikke gør det muligt

at vurdere alle tre risikoparametre, hvilket medfører en iboende risiko.

Moderat samlet risiko:

Gives ved tildeling af moderat risiko for en eller flere af de tre parametre

og/eller tildeling af høj risiko for én parameter, hvis denne parameter ikke vurderes væsentlig for

initiativets effekt i målåret.

Høj samlet risiko:

Gives ved tildeling af høj risiko for en eller flere af de tre parametre, hvoraf mindst

én vurderes væsentlig for initiativets effekt i målåret.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Formålet med risikovurderingerne er at vise, hvor regeringen bør sætte ind for at mindske risikoen for, at

reduktionseffekter og -potentialer ikke bidrager til klimamålene i det omfang, regeringen regner med. Hvis der er

høj eller moderat risiko forbundet med vedtagne virkemidler, og de efterfølgende indregnes i næste

klimafremskrivning, kan konsekvensen være, at fremskrivningens opgjorte reduktionsbehov ikke er retvisende, og

at reduktionseffekterne ikke indtræffer til fulde.

Der henvises til

Baggrundsnotat om Klimarådets vurderingsmetode

på Klimarådets hjemmeside for yderligere

forklaring.

5.3 Samlet vurdering af klimaindsatsen til at nå 2030-målet

Det danske klimamål for 2030 er at nå 70 pct. reduktion af drivhusgasudledningerne i forhold til 1990.

Sammendraget af vurderingerne af initiativerne for at nå 2030-målet vises i figur 5.3 og uddybes efterfølgende.

Figur 5.3

Anm. 1:

Vurdering af regeringens initiativer med hensyn til effekter og potentialer, konkretiseringsstadie og

risiko i 2030

Klimarådet har korrigeret Energistyrelsens fremskrevne udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

med hensyn til

metanudledning fra biogasanlæg og forbrændingskapacitet og indplaceret disse reduktionspotentialer på strateginiveau

(C). Dette vedrører i alt 0,6 mio. ton CO

e i 2030.

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem initiativer og mellem konkretiseringsstadier.

Klimarådet.

Anm. 2:

Kilde:

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Den lysegrå søjle viser de fremskrevne udledninger i 2030 fra

Basisfremskrivning 2020,

mens den mørkegrå søjle

viser de fremskrevne udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

efter en korrektion foretaget af

Klimarådet. Korrektionen af Energistyrelsens fremskrevne udledninger består af en justering af forventningen til

metanudslip fra biogasanlæg, samt af reduktionseffekten af konkurrenceudsættelse af affaldsforbrændingsanlæg.

Dette er beskrevet i afsnit 5.5.4. Forskellen på den lysegrå og den mørkegrå søjle illustrerer indsatsen i 2020, som

medførte et fald i de fremskrevne udledninger på 7,4 mio. ton i 2030. Faldet skete hovedsageligt som følge af

regeringens vedtagelse af virkemidler og i mindre grad som følge af en række tekniske korrektioner i

fremskrivningen.

Den mørkegrå søjle viser en fremskrevet udledning i 2030 på 35,7 mio. ton før indregning af virkemidler vedtaget

det seneste år. Det svarer til en CO

e-reduktion på 54,0 pct. i forhold til 1990. Dermed var der et reduktionsbehov

på 12,4 mio. ton CO

e for at nå 2030-målet før indregning af virkemidler vedtaget det seneste år.

Klimarådet har korrigeret Energistyrelsens fremskrevne udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

hvilket øger udledningerne og afstanden til målet med i alt 0,6 mio. ton CO

e i 2030 sammenlignet med

klimafremskrivningen. Specifikke begrundelser for de to justeringer findes i sektorafsnittet om affald senere i dette

kapitel.

Klimarådet gør opmærksom på, at det på baggrund af Energistyrelsens høringsmateriale om forudsætninger til

Klimastatus og -fremskrivning 2022

kan forventes, at der vil blive ændret på en række forudsætninger i den

kommende klimafremskrivning, som vil have indvirkning på det opgjorte reduktionsbehov i 2030. Det er uklart,

hvad det samlet set kommer til at betyde for reduktionsbehovet, men fx forventer Energistyrelsen at opjustere

fremskrivningen af CO

-kvoteprisen frem mod 2030, som isoleret set vil trække i retning af at mindske

reduktionsbehovet. Det samme vil en ny fremskrivning fra 9. februar 2022 af skovenes udledning gøre, men der er

fortsat en række væsentlige usikkerheder i skovfremskrivningen, og der er ikke offentliggjort en ny fremskrivning

af de samlede udledninger fra jorde og skove.

Den røde stiplede boks i figur 5.3 angiver regeringens høje værdier for de tekniske reduktionspotentialer, der er

blevet opgjort med et højt og lavt potentiale.

Der er sket betydelig fremdrift mod 2030-målet over de seneste to år

Når der ses samlet på klimaindsatsen i 2020 og i 2021 vurderer Klimarådet, at fremdriften mod 2030-målet har

været betydelig. Der er vedtaget konkrete virkemidler, der ved implementering vil halvere reduktionsbehovet fra et

udgangspunkt på 20 mio. ton CO

e i 2030 til 10 mio. ton, og Danmark har nu national klimapolitik på alle

væsentlige udledningsområder. Derudover har regeringen fremlagt en køreplan for de videre klimapolitiske

forhandlinger.

Klimarådet vurderer, at der siden rådets sidste statusrapport fra februar 2021 er sket en konkret fremdrift mod 70-

procentsmålet i 2030. For det første er der vedtaget konkrete reduktionseffekter i landbrugsaftalen og i

finanslovsaftalen for 2022. Disse vedtagne virkemidler (A) har en samlet reduktionseffekt på 2,4 mio. ton CO

e i

2030, der udgøres af 1,9 mio. ton fra landbrugsaftalen, 0,5 mio. ton fra finanslovens pulje til negative udledninger

og 0,01 mio. ton fra yderligere havvind frem mod 2030, som er vedtaget med finansloven. For det andet har

regeringen konkretiseret klimaindsatsen ved at opprioritere analysearbejdet og fremlægge tekniske

reduktionspotentialer. For det tredje er der iværksat en række væsentlige understøttende indsatser, hvoraf

Klimarådet fremhæver regeringens udspil til tilskud til dansk brintproduktion, statsligt bidrag til grøn forskning og

udvikling, samt en positiv udmelding over for EU-Kommissionens fremlagte forslag til en klimalovgivningspakke,

Fit for 55.

Regeringen står på et forbedret analysegrundlag, der viser, at målet er teknisk muligt at nå

Regeringen fremlagde med

Klimaprogram 2021

en række analyser, herunder analyser af virkemidler i det

tilhørende

Bruttovirkemiddelkatalog.

Dette er et eksempel på et analysearbejde, der gør indsatsen mere konkret,

og som i efteråret 2021 spillede en rolle ved at indgå i de politiske drøftelser om nye initiativer.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klimarådet har vurderet hver enkelt virkemiddelanalyse og placeret deres reduktionspotentialer på

konkretiseringsstadie D eller E, alt efter om der var tilstrækkelig konkretisering af virkemidlet i forhold til

belysning af omkostninger, barrierer og organisering til, at virkemidlet kunne placeres på konkretiseringsstadie D.

Regeringen har også fremlagt en række scenarier for opfyldelse af 2030-målet i

Klimaprogram 2o21

som en del af

regeringens klimaindsats. Scenarierne udgør et vigtigt fundament for regeringens videre arbejde med at definere

den overordnede retning for klimaindsatsen, og de viser, at der er flere veje til at nå klimamålene. Regeringen viser

med de tekniske reduktionspotentialer i

Klimaprogram 2021,

at de tekniske muligheder langt overstiger

reduktionsbehovet for 70-procentsmålet, samt med de forskellige scenarier at der er forskellige veje til

målopfyldelse.

Væsentlige understøttende initiativer bidrager også til opfyldelse af klimamål

Regeringen har igangsat understøttende og øvrige initiativer, som ikke indgår på konkretiseringsskalaen, da de

ikke indeholder en egentlig reduktionseffekt eller reduktionspotentiale. Alligevel tages der højde for disse

initiativer i Klimarådets samlede helhedsvurdering, da de understøtter klimaindsatsen, og at flere af dem er direkte

forudsætninger for, at andre initiativer kan tilskrives en reduktionseffekt.

Klimarådet vurderer, at de væsentlige understøttende tiltag for 2030-målet det seneste år er følgende:

•

Midler til udvikling af bedriftsregnskaber i landbrug

Forøgelse af tilskudspulje målrettet virkemiddelforskning om teknologier i landbrugsaftalens

udviklingsspor

Udspil til produktionstilskud til brint

Klimavenlig asfalt (reducerer udledninger, som ikke opfanges selvstændigt i fremskrivningsmetoden)

Fremme udbredelse af ladestandere

Lovgivnings- og markedsforberedende arbejde for CO

-fangst og -lagring (CCS) og power-to-X (PtX)

Midler til forskningsmissionerne inden for klima

Positiv regeringsudmelding i forhold til EU’s nye klimalovgivningspakke

Fit for 55

At regeringen er kommet langt, er dog ikke ensbetydende med, at indsatsen er tilstrækkelig til, at 70-procentsmålet

i 2030 er anskueliggjort. Dette uddybes i det følgende.

Klimarådet vurderer samlet set, at klimaindsatsen endnu ikke anskueliggør, at 2030-målet nås

I vurderingen af anskueliggørelse ser Klimarådet på den foreliggende indsats i forhold til de nødvendige

reduktioner for at nå målet, og i forhold til hvor mange år der er tilbage. På trods af den betydelige fremdrift mod

2030-målet vurderer Klimarådet, at regeringens klimaindsats endnu ikke anskueliggør, at 70-procentsmålet i

2030 nås. Rådet lægger vægt på følgende i sin begrundelse:

•

Efter indregning af det seneste års vedtagne virkemidler udestår stadig et resterende reduktionsbehov på

10 mio. ton CO

e i 2030.

Samtidig vurderer Klimarådet, at de øvrige initiativer, som skal tilvejebringe det resterende

reduktionsbehov, ikke er konkretiseret i tilstrækkeligt omfang. En stor del er stadig på analyseniveau (D),

hvilket betyder, at regeringen endnu ikke har taget stilling til analyserne og ikke omsat den tilgængelige

viden til strategier eller udspil til virkemidler. En del af initiativerne, der er nødvendige for at udfylde det

resterende reduktionsbehov, befinder sig endnu på det laveste konkretiseringsstadie, hvor der kun anvises

et teknisk reduktionspotentiale. I den forbindelse vurderer Klimarådet:

En konkretisering af reduktionspotentialer til strateginiveau (C) indebærer, at regeringen skulle

have vist, hvordan den vil nå reduktionsmålet og ikke alene have fremlagt analyser, der viser, at

målet potentielt er muligt at nå, såfremt der er politisk vilje til det. Det er først på strateginiveau

(C), at regeringen reelt indikerer, hvad den har tænkt sig at gøre. Dette er et vigtigt skridt at tage i

bestræbelserne på at nå målet, blandt andet fordi det giver samfundets aktører mulighed for at

begynde at tilpasse sig og udnytte mulighederne i den forventede klimapolitik.

Klimarådets vurdering af konkretiseringen af regeringens klimaindsats skal ses i sammenhæng

med, at der er otte år til 70-procentsmålet skal være opfyldt, og tre år til at hele

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

reduktionsbehovet stort set skal være dækket på konkretiseringsstadie A i henhold til Klimarådets

kriterier for anskueliggørelse.

•

Der er høj eller moderat risiko forbundet med 1,8 mio. ton af de 2,4 mio. ton i reduktionseffekt fra

landbrugsaftalens virkemidler og fra finanslovens tilskud til negative udledninger, som indgik blandt årets

klimaaftaler.

Senest har ekspertgruppen for en grøn skattereform udgivet rapporten

Grøn skattereform, første delrapport

den

8. februar 2022. Ekspertgruppen er nedsat af Folketinget til at analysere mulighederne for CO

-afgifters bidrag til

klimalovens mål. Klimarådet har ikke indarbejdet rapportens analyser systematisk i vurderingen af regeringens

klimaindsats, men overordnet set vurderer Klimarådet, at rapportens analyserede reduktionspotentialer kan

placeres på konkretiseringsstadie D. Ekspertgruppen har analyseret et reduktionspotentiale fra energi, industri,

færger, indenrigsflyvning mv. på 3,5 mio. ton CO

e i 2030. For 2030-målet er der delvist overlap med regeringens

øvrige initiativer på analyseniveau (D), og derfor er dette reduktionspotentiale allerede delvist afspejlet på niveau

D i figur 5.3. Den nye analyse vil derfor umiddelbart kunne give anledning til, at 0,9 mio. ton rykkes fra stadie E til

stadie D i figur 5.3. Dette er ikke afspejlet i figuren, da det er usikkert hvilke og i hvor stort omfang,

reduktionspotentialerne vil blive påvirket. Klimarådet vurderer, at dette ikke påvirker rådets samlede vurdering.

Regeringens strategier er vigtige, men konkretiserer ikke nye reduktionspotentialer

Regeringen har på det seneste udgivet flere strategier. Klimarådet har set nærmere på, om der i disse dokumenter

findes reduktionspotentialer, der kan kategoriseres som værende på strateginiveau (C) eller andre stadier på rådets

konkretiseringsskala, og om disse strategier indeholder understøttende initiativer. Det drejer sig om

dokumenterne

En køreplan

for fangst, transport og lagring af CO₂,

Regeringens Strategi for Power-to-X, Grøn

Gasstrategi

Elektrificering af Samfundet.

Det bemærkes, at regeringen i

Klimaprogram 2021

fra september

2021 indikerede, at strategierne for elektrificering, power-to-X og CCS tilsammen kunne forventes at bidrage med

et reduktionspotentiale på 18,4 mio. ton CO

e i 2030 på strateginiveau (C) på rådets konkretiseringsskala.

Klimarådet har dog ikke placeret dette reduktionspotentiale på strateginiveau, hvilket uddybes i de følgende afsnit.

Regeringens strategi for elektrificering indeholder tekniske reduktionspotentialer på konkretiseringsstadie E. Da

der er fuldt overlap mellem disse og de tekniske reduktionspotentialer, der fremgår af

Klimaprogram 2021,

potentialerne kun vist én gang i figur 5.3. Regeringens strategi for grøn gas ses som et understøttende initiativ,

hvilket kort uddybes i sektorafsnittet om energi- og industrisektoren senere i dette kapitel. I det følgende vurderer

Klimarådet sammenfattende indholdet af henholdsvis strategien om CCS og strategien om power-to-X, og

efterfølgende sammenfattes en samlet opfølgning angående konkretiseringsstadie for strategidokumenterne.

Strategi om CCS

Regeringens

En køreplan for fangst, transport og lagring af CO

₂

indeholder forskellige typer af initiativer:

•

Dokumentet er en udmøntningsstrategi for tilskudsmidler, hvis tilknyttede reduktionseffekter allerede er

indregnet i

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Det er vigtigt at udarbejde udmøntningsstrategier, men

reduktionseffekterne kan kun tælles med én gang. Der er altså ikke tale om nye reduktionspotentialer.

Flere af dokumentets initiativer kan bidrage til at understøtte målopfyldelse. Det gælder for eksempel

prioritering af 190 mio. kr. fra EU til støtte af lokale værdikæder for fangst og lagring af CO

fra Fonden

for Retfærdig Omstilling. Endvidere fokuserer regeringen på at skabe lovhjemmel til kommunale CCS-

anlæg, og den arbejder for anerkendelse af optag af CO

fra CCS i EU-sammenhæng. Endelig gengiver

regeringen i dokumentet, at der med den politiske aftale om forskningsreserven for 2022 er prioriteret

forskningsmidler til kortlægning af CO

-lagre i undergrunden.

Dokumentet indeholder en uddybning af, hvordan regeringen forventer at realisere et nyt initiativ fra

finanslovsaftalen for 2022 om tilskud til negative udledninger, hvilket bidrager til afklaring af, hvad

initiativet består af. Selve reduktionseffekten herfra er allerede placeret på konkretiseringsstadie A, idet

den indgår i den forudgående finanslovsaftale.

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Samlet set vurderer Klimarådet, at regeringens strategi for CCS indeholder understøttende initiativer, men at den

ikke indeholder nye reduktionspotentialer, som ikke allerede er indregnet i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

eller tilskrevet finanslovsaftalen for 2022.

Strategi om power-to-X

Dokumentet indeholder væsentlige elementer til at understøtte en udvikling, hvor power-to-X-produkter på sigt

kan bidrage til opnåelse af 70-procentsmålet fx ved at fortrænge fossile brændsler inden for tung transport. Med

dokumentet har regeringen offentliggjort et udspil til statsligt tilskud til dansk produktion af brint via elektrolyse,

og i den sammenhæng har den sat sig et mål om opsætning af 4-6 GW elektrolysekapacitet inden 2030.

Klimarådet klassificerer regeringens tilskud til brintproduktion som et understøttende initiativ. Det skyldes, at den

danskproducerede brint vil kunne handles på et internationalt marked, og at der derfor er behov for, at regeringen

supplerer med virkemidler til at sikre national anvendelse af power-to-X-brændstoffer, hvis de skal fortrænge

fossile brændstoffer i Danmark og bidrage til det nationale klimamål. Det har regeringen imidlertid ikke med i sin

strategi. Derfor vurderer Klimarådet, at strategiens initiativer ikke løfter reduktionspotentialerne fra

konkretiseringsstadie E.

Dansk power-to-X-produktion øger muligheden for, at anvendelse kan ske ved senere beslutning om tilskyndelse

hertil, og dermed vurderes statsstøttet brintproduktion også at være en væsentlig understøttende klimaindsats. I

den forbindelse bemærker Klimarådet, at der ved hjælp af kendte virkemidler som CO

-afgifter og iblandingskrav

vil kunne sikres national anvendelse af power-to-X-brændstoffer.

Samlet set vurderer Klimarådet, at strategien om power-to-X er væsentlig for klimaindsatsen og for realiseringen

af CO

-reduktioner, men rådet vurderer ikke, at den konkretiserer nationale reduktionspotentialer. Samtidig

bemærker rådet, at regeringens strategi for power-to-X peger frem mod målet om klimaneutralitet senest i 2050,

da den understøtter udviklingen af en teknologi, der forventes at indtage en central rolle i den langsigtede

omstilling af sektorer, hvor udledningerne er svære at reducere.

Udviklingstiltag i landbrug er ikke konkrete nok til at flytte reduktionspotentialet til strateginiveau

Initiativerne i landbrugsaftalens såkaldte implementeringsspor er placeret på konkretiseringsstadie A, der angiver

vedtagne virkemidler med reduktionseffekt. Aftalen indeholder derudover initiativer i et udviklingsspor med et

samlet reduktionspotentiale på op mod 5 mio. ton CO

e i 2030.

Klimarådet har vurderet, at landbrugsaftalens reduktionspotentiale i udviklingssporet ikke kan kategoriseres på

strateginiveau (C), til trods for at der i den politiske aftale indgår et drivhusgasreduktionsmål for landbruget samt

reduktionspotentialer for forskellige initiativer.

I landbrugsaftalen står det ikke klart, hvordan udviklingstiltagene skal gennemføres. I og med at der ikke er peget

på virkemidler, og at mange af udviklingstiltagene endnu er umodne, er det for tidligt at kunne fordele ansvar på

aktørgrupper, tidsangive, og vise veje til at overkomme barrierer, som skal til for at et initiativ kategoriseres på

strateginiveau. Denne vurdering understøttes af, at der i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

ikke er vist

virkemidler og omkostninger for netop disse udviklingstiltag, og derfor har Klimarådet placeret deres respektive

potentialer på konkretiseringsstadie E. Det gælder med undtagelse af

Udvidet lavbundspotentiale,

som Klimarådet

har placeret på analyseniveau (D), da potentialet vil kunne indfries med afsæt i eksisterende ordninger.

Nye virkemidler bringer os nærmere mål, men risici bør håndteres

Figur 5.3 viser Klimrådets risikovurderinger af regeringens initiativer. 0,6 mio. ton af reduktionen fra de

virkemidler, der er vedtaget det seneste år, vurderes til at være forbundet med høj risiko. Det vedrører

kvælstofindsatsens effekt. Endvidere er 1,2 mio. ton af de vedtagne virkemidler vurderet til at være forbundet med

moderat risiko. Det drejer sig om

implementering af EU’s CAP-plan,

tilskud til ekstensivering af lavbundsjorder og

tilskud til negative udledninger via pyrolyse. Det vil sige, at i alt 1,8 mio. ton af de 2,4 mio. ton CO

e-reduktion i

2030 fra virkemidler vedtaget det seneste år vurderes at være forbundet med høj eller moderat risiko. Da der er

tale om initiativer, som forventes at blive indregnet i målopfyldelsen med næste fremskrivning,

Klimastatus og -

fremskrivning 2022,

er det særligt vigtigt, at disse risici håndteres, så effekterne realiseres. Risikovurderingerne

uddybes i de enkelte sektorafsnit senere i kapitlet.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Regeringens køreplan rummer gode muligheder for konkret klimaindsats fremover

Regeringen har i

Klimaprogram 2021

anvendt dele af det begrebsapparat, der indgår i Klimarådets metode. Det er

positivt, at der herved udvikles et fælles sprog for fremdriften i klimaindsatsen, så det understøtter en dialog

omkring vurderingerne.

Endvidere er det positivt, at regeringen med klimaprogrammet har fremlagt en køreplan for den fremtidige

klimaindsats. Af køreplanen fremgår det, at indgåede aftaler skal genbesøges, og at det er regeringens ambition, at

alle de nødvendige beslutninger for at nå 70-procentsmålet i 2030 er truffet senest i 2025. Det giver mulighed for

at øge konkretiseringen og for at udnytte nye muligheder på baggrund af teknologiske fremskridt.

Der er udsigt til, at indsatsen vil kunne anskueliggøre 70-procentsmålet, hvis regeringen lykkes med at følge

køreplanen og i væsentlig grad at få konkretiseret det resterende reduktionsbehov med vedtagne virkemidler,

udspil eller strategier, med overvejende lav eller moderat risiko. For eksempel har regeringen i køreplanen planlagt

at følge op på grøn skattereform, på strategien for grøn omstilling af den tunge vejtransport, og der er planlagt et

grønt industriudspil i 2022. Klimarådet vurderer, at disse initiativer rummer gode muligheder for at adressere

væsentlige dele af det resterende reduktionsbehov på 10 mio. ton CO

e i 2030. Klimarådet vil inkludere de

kommende initiativer i sine årlige vurderinger, efterhånden som regeringen offentliggør dem.

Klimarådet ser behov for perspektivering

Klimarådets vurdering af anskueliggørelse fokuserer på opnåelse af nationale mål, uden at klimalovens guidende

principper eksplicit inddrages. Dette følger klimaloven, som understreger, at Klimarådet i stedet skal tage hensyn

til principperne i sine anbefalinger til klimapolitik og virkemidler. Som eksempel kan nævnes, at de nationale mål

for 2030 og 2025 er defineret som territoriale mål, og det betyder, at Klimarådet i vurderingen af anskueliggørelse

ikke direkte ser på de afledte effekter på de globale udledninger. Begrænsningerne i denne afgrænsning er er

uddybet i boks 5.2.

Boks 5.2 Territorial klimaopgørelse har begrænsninger

I forbindelse med den globale afrapportering fra Energistyrelsen belyses effekterne af den danske klimaindsats på

globalt plan, og Klimarådet er forpligtet til at kommentere på emnet i den sammenhæng. Klimarådet ser

imidlertid også i vurderingen af anskueliggørelse et behov for at gøre opmærksomhed på, at den klimaindsats,

som regeringen foretager for at nå de nationale klimamål, kan være mere eller mindre gunstig, set i lyset af

hvordan klimaindsatsen vil påvirke udledningerne i udlandet.

Et aktuelt eksempel er regeringens målsætning om, at der skal opføres power-to-X-anlæg med en samlet kapacitet

på 4-6 GW frem mod 2030. Som beskrevet i afsnit 6.4, vil det med de nuværende planer for udbygning med

vedvarende energi i Danmark medføre en drastisk forøgelse af elimporten til Danmark. Eftersom der stadig er en

betragtelig andel af fossilt baseret elproduktion i flere af landene omkring Danmark, vil dette også umiddelbart

medføre en betydeligt højere udledning af CO

e fra disse lande. Den danske strategi for power-to-X kan ud over at

bidrage til at realisere de nationale klimamål, hvis brændstoffet på sigt anvendes i Danmark, også ende med at øge

udledningerne i andre lande.

Det kan her indvendes, at EU’s kvotesystem sætter et loft for udledningerne, og at

det derfor ikke fører til større udledninger på europæisk plan, hvis dansk klimapolitik fører til øget produktion af

fossilbaseret elektricitet. Dette er dog i praksis ikke tilfældet, hvilket er nærmere beskrevet i afsnit 4.3.

Den endelige vedtagelsestekst fra klima-, energi- og forsyningsministerens klimaredegørelse til Folketinget i

december 2021 afspejler, at der også er opmærksomhed omkring denne problemstilling i Folketinget.

vedtagelsesteksten fremgår det,

at regeringen pålægges ”at

fremlægge en plan for udbygning af vedvarende

energi, som sikrer, at Danmark i 2030 er nettoeksportør af grøn energi”.

Som det fremgår af afsnit

6.4, finder

Klimarådet, at dette er en relevant problemstilling og en fornuftig ambition.

Klimarådet er meget opmærksom på de globale klimaeffekter i forbindelse med analyser af og anbefalinger til

klimapolitikken, ligesom Klimarådet i den forbindelse også inddrager andre guidende principper end

lækagehensyn. Se mere herom i kapitel 6. Klimarådet vil i det kommende år arbejde videre med lækagehensynet,

klimalovens øvrige guidende principper og perspektivering af anskueliggørelse ud fra de territoriale

opgørelsesprincipper.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

5.4 Samlet vurdering af klimaindsatsen til at nå 2025-målet

Klimamålet for 2025 er 50-54 pct. reduktion af udledningen i forhold til 1990. Sammendraget af Klimarådets

vurderinger af regeringens initiativer for at nå 2025-målet vises i figur 5.4 og uddybes efterfølgende.

Figur 5.4

Anm. 1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Kilde:

Vurdering af regeringens initiativer i forhold til reduktionseffekt, konkretiseringsstadie og risiko i 2025

Reduktionsbehovet er opgjort på baggrund af et gennemsnit af udledningerne i 2024-26, mens initiativers effekter og

potentialer er opgjort for 2025.

Klimarådet har korrigeret Energistyrelsens fremskrevne udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

med hensyn til

metanudledning fra biogasanlæg og i stedet indplaceret dette reduktionspotentiale på strateginiveau (C).

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem initiativer og mellem konkretiseringsstadier.

Klimarådet.

I figur 5.4 vises de fremskrevne udledninger og det opgjorte reduktionsbehov for 2025 som et gennemsnit af 2024-

2026, som klimaloven foreskriver. De fremskrevne og korrigerede udledninger er vist i den grå søjle og er opgjort

til at være 41,5 mio. ton, hvilket svarer til en CO

-reduktion på 46,4 pct. i forhold til 1990. Klimarådet har

korrigeret Energistyrelsens fremskrevne udledninger i 2025 med en forventning om øget metanudslip fra

biogasanlæg, se mere herom i afsnit 5.5.4. Før indregning af virkemidler vedtaget det seneste år er der således et

reduktionsbehov på 2,8-5,9 mio. ton CO

e i 2025.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Der mangler lidt for at nå den nedre grænse i 2025-målet

De vedtagne virkemidler (A) i 2025 udgøres af effekter fra landbrugsaftalen på 1,2 mio. ton CO

e og fra

finanslovens pulje til negative udledninger på 0,5 mio. ton. Disse effekter øger den forventede reduktion til 48,6

pct. De vedtagne virkemidler resulterer i et resterende reduktionsbehov på 1,1 mio. ton for at nå en 50 pct.

reduktion og 4,2 mio. ton for at nå en 54 pct. reduktion. Dertil er der fremlagt initiativer, som Klimarådet placerer

på strateginiveau (C), hvilket udfylder en god del af det resterende reduktionsbehov.

Der er endvidere fremlagt indsatser på analyseniveau, der er nok til at vise, at det er muligt at nå 2025-målet,

såfremt analyserne bliver til konkret politik. Analyserne fremgår af regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

og har

et reduktionspotentiale på i alt 3,8 mio. ton, hvor Klimarådet har taget højde for overlap mellem analysernes

potentialer. Klimarådet bemærker, at Ekspertgruppen for en grøn skattereform med sin nylige rapport fra 8.

februar 2022 har analyseret et reduktionspotentiale fra energi, industri, færger, indenrigsflyvning mv. på 1 mio.

ton CO

e i 2025. Klimarådet har allerede placeret reduktionseffekter for over 1 mio. ton i 2025 for de samme typer

udledninger, og der er således fuldt overlap til øvrige initiativer på analyseniveau. Derfor påvirker denne analyse

ikke Klimarådets vurdering af 2025-målet.

De vedtagne virkemidler er vurderet til at være forbundet med høj og moderat risiko for 1,5 mio. ton CO

e af de 1,7

mio. ton CO

-reduktion i 2025. Analyserne på niveau D er forbundet med lav eller moderat risiko for opnåelse af

deres respektive reduktionspotentialer i 2025 bortset fra kuludfasning på Nordjyllandsværket, der er vurderet til at

være forbundet med høj risiko.

Samlet set er den nuværende status, at der mangler virkemidler, der kan sikre målopfyldelsen. Det skal dog

bemærkes, at siden seneste klimafremskrivning fra april 2021 er forventningen til kvoteprisens udvikling

opjusteret markant, og samtidig er der udkommet en helt ny og mere optimistisk fremskrivning af CO

-optaget i

danske skove bestilt af Energistyrelsen. Når disse nye elementer medregnes i den kommende klimafremskrivning

for 2022, kan reduktionsbehovet muligvis blive elimineret, men der kan også vise sig elementer, der modsat øger

reduktionsbehovet.

I relation til vurdering af status for 2025-målet bemærker Klimarådet, at der er en væsentlig sammenhæng mellem

dette mål og Danmarks EU-pålagte klimamål. I kapitel 4 fremgår det, at EU-Kommissionens forslag til nye EU-

forpligtelser indebærer skærpede reduktionsforpligtelser for Danmark i de ikke-kvotebelagte sektorer og i

LULUCF-sektoren (arealanvendelse og skov). Særligt forventes det fremsatte EU-forslag at medføre et betydeligt

reduktionsbehov i perioden 2025-2030. Da disse forpligtelser er udformet som et periodemål med en

reduktionsforpligtelse for de akkumulerede udledninger for hele perioden frem til 2030, vil en tidlig indsats, også

frem mod 2025, bidrage til at opfylde de kommende strammere EU-forpligtelser.

5.5 Vurdering af klimaindsats i sektorer

I det følgende uddyber og begrunder Klimarådet vurderingerne af målopfyldelse ved gennemgang af

klimaindsatsen sektorvis. Til det formål opdeler Klimarådet regeringens klimaindsats i de forskellige

udledningssektorer. Afslutningsvist vurderes initiativer, der går på tværs af sektorer, fx tilskud til negative

udledninger og finansiering af grøn forskning, udvikling og demonstration.

Figur 5.5 giver et overblik over udledningerne fordelt på sektorer. Udledningerne er vist før indregning af effekter

af virkemidler vedtaget det seneste år. Figuren viser, at der sker visse forskydninger i fordelingen af udledninger på

sektorer fra 2025 til 2030. Det er især en bevægelse fra energi og industri til landbrug. Ser man på fordelingen i

2030 er nogle af de største udledningssektorer transport med 32 pct. og landbrug med 30 pct. af de fremskrevne

udledninger. Landbrugets andel kommer dog over 40 pct., når landbrugets arealanvendelse regnes med.

Arealanvendelsen er i figur 5.5 opgjort som en del af LULUCF-sektoren.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Energi og industri

25%

12%

21%

Transport

Landbrug

LULUCF

12%

2025

26%

31%

30%

2030

Affald

32%

Figur 5.5

Anm. 1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Kilder:

Fordeling af fremskrevne drivhusgasudledninger i Danmark

Klimarådets sektorinddeling er beskrevet i de enkelte sektorafsnit.

Klimarådet har korrigeret udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

LULUCF betegner arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skov.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021 og Klimarådet.

5.5.1 Klimaindsats i landbrug og LULUCF

Klimarådet præsenterer i dette afsnit sin vurdering af regeringens indsats inden for landbrug og LULUCF.

LULUCF står for

land use, land use change and forestry.

Opgørelseskategorien LULUCF omfatter altså

udledninger fra arealanvendelse, ændring i arealanvendelse og skov. Gennemgangen fokuserer først på den seneste

fremskrivning af udledninger, og derefter gives et overblik over indsats og vurdering af konkretiseringsstadie,

effekt, risiko og understøttende initiativer. Til sidst sammenfattes afsnittets væsentligste pointer.

Status for udledninger

Der er siden

Statusrapport 2021

indgået

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

(herefter benævnt

landbrugsaftalen). Den indeholder en række virkemidler og reduktionspotentialer. Desuden har aftaleparterne bag

landbrugsaftalen fastsat et reduktionsmål for landbrug og LULUCF på 55-65 pct. i 2030 i forhold til udledningen i

1990. Det svarer til en udledning på 6,9-8,8 mio. ton i 2030, se figur 5.6.

Klimastatus og -fremskrivning 2021

viste, at sektorernes udledning i 2030 med uændret politik forventes at være 14,9 mio. ton CO

Udledninger fra opgørelseskategorien landbrug var i 2019 11,1 mio. ton CO

e ifølge

Klimastatus og -fremskrivning

2021.

Langt størstedelen af udledningerne fra denne kategori består af metan og lattergas, der i 2019 udgjorde

henholdsvis 79 og 88 pct. af Danmarks samlede metan- og lattergasudledning. Metan og lattergas udgjorde 98 pct.

af landbrugets samlede udledninger, mens de sidste to procentpoint udgøres af CO

-udledning fra kalkning.

Udledninger fra opgørelseskategorien LULUCF var i 2019 kilde til en udledning på 2,4 mio. ton CO

e ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Udledninger fra LULUCF udgøres dels af udledninger fra jorder og dels af et

modsatrettet optag (negative udledninger) fra skovene. I 2019 udledte jorderne 5,3 mio. ton CO

e, hvoraf

lavbundsjorderne udgjorde 4,8 mio. ton.

Derudover var der et modsatrettet optag i skovene på 2,9 mio. ton.

Dermed var LULUCF samlet set en kilde til nettoudledning.

Reduktionseffekter og -potentialer af regeringens initiativer vises i figur 5.6 sammenholdt med de fremskrevne

udledninger fra både landbrug og LULUCF. For at nå målet om 55-65 pct. reduktion i 2030 udestår et resterende

reduktionsbehov på mellem 4,0 og 6,0 mio. ton CO

e i 2030 efter indregning af det seneste års vedtagne

virkemidler.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. ton CO

Fremskrivning med uændret politik

Vedtagne virkemidler

Analyser af virkemidler til at

realisere reduktionspotentialer

Tekniske reduktionspotentialer -

Høj værdi i spænd

Sektormål for land- og skovbrug -

Spænd

Historiske udledninger

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 5.6 Reduktionseffekter og reduktionspotentialer i landbrug og LULUCF

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilder:

De samlede udledninger i landbrug og LULUCF var 19,6 mio. ton CO

e i 1990.

Denne opgørelse inkluderer ikke de energirelaterede udledninger landbrug og LULUCF. Disse behandles under afsnit om

energi og industri.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug,

2021; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021, Klimarådet.

Overblik over vurdering af klimaindsatsen

Siden

Statusrapport 2021

har Folketinget med landbrugsaftalen fra oktober 2021 vedtaget otte nye virkemidler.

Desuden blev der på finansloven 2022 afsat en pulje til negative emissioner, som Klimarådet beregningsteknisk

har fordelt ligeligt mellem puljens tre formål i 2030, hvoraf delen om pyrolyse vises og vurderes i dette afsnit.

Dermed er der vedtaget virkemidler, der giver reduktioner på henholdsvis 1,4 og 2,1 mio. ton CO

e i 2025 og 2030.

Se tabel 5.2.

Aftaleparterne i landbrugsaftalen har præsenteret en række tekniske reduktionspotentialer, som i tillæg til de

vedtagne virkemidler vil kunne reducere udledningerne med yderligere 4,8 mio. ton CO

e i 2030

–

det såkaldte

udviklingsspor i aftalen. Disse potentialer er dog ikke konkretiseret, fordi regeringen ikke har analyseret

potentialet eller lagt sig fast på virkemidler. Ud over initiativerne fra landbrugsaftalen indgår øget statslig

skovrejsning fra

Klimaprogram 2021,

og det resterende tekniske potentiale for skovrejsning fra

Klimaprogram

2021

som en del af Klimarådets kortlægning af regeringens klimaindsats. Dermed lyder det samlede potentiale på

7,1 mio. ton CO

e i 2030 som det ses i tabel 5.2.

Tabel 5.2

Klimarådets vurdering af initiativer inden for landbrug og LULUCF

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i 2025)

0,17

0,15

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i 2030)

0,16

0,17

Risiko-

vurdering

for 2030

Initiativ

Beskrivelse

Konkretiseringsstadie

Øget fedtandel i foder til

malkekvæg

Hyppig udslusning i

svinestalde

Krav til landmænd om at

der skal blandes mere fedt

i foderet til malkekvæg.

Krav til landmænd om

praksis i svinestalde.

Vedtagne

virkemidler

Vedtagne

virkemidler

Moderat

Lav

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Udtagning af

landbrugsjorder

Privat skovrejsning

Øget tilskudspulje til

udtagning af

lavbundsjorder.

Øget tilskudspulje til privat

skovrejsning.

Ambitionen om at nå

vandrammedirektivets mål

i 2030 har bl.a. betydning

for landbrugets

lattergasemissioner.

Beslutning om at staten

skal ændre praksis og

reducere hugsten i danske

statsskove med 20 pct. i

perioden 2026-2031.

Andel af pulje til negative

emissioner der går til

lagring af CO

fra

pyrolyse.

Den danske CAP-plan for

den kommende

planperiode kan udløse

reduktioner pga. ændret

drift.

Element i den nye CAP-

plan med ekstensivering

af lavbundsjorder.

Øget pulje til statslig

skovrejsning.

Nedsat ekspertudvalg til at

kortlægge muligheder for

at tage flere lavbundsjorde

ud af landbrugsdrift.

Omdannelse af biomasse

til bl.a. biokoks som kan

lagre kulstof og dermed

give negative udledninger.

Anvendelsen af tekniske

systemer til behandling af

gylle kan give reduktion i

metanudledningen.

Uafprøvede

fodertilsætningsstoffer kan

vise sig at kunne give

reduktioner i

metanproduktionen i

drøvtyggeres fordøjelse.

Omlægning af

konventionel

svineproduktion til økologi

giver en reduktion i

produktionen af svin og

dermed lavere emissioner

herfra.

Teknisk potentiale ved

skovrejsning modregnet

øvrige beskrevne

potentialer

Vedtagne

virkemidler

Vedtagne

virkemidler

Vedtagne

virkemidler

0,04

0,33

Lav

0,00

0,05

Lav

Kvælstofindsats

0,31

0,64

Høj

Midlertidig reduceret

hugst i skove

Vedtagne

virkemidler

0,07

Lav

Pulje til negative

udledninger

Vedtagne

virkemidler

0,25

0,17

Moderat

Ny CAP-plan

Vedtagne

virkemidler

0,38

Moderat

Ekstensivering

Vedtagne

virkemidler

Analyser af

virkemidler til at

realisere

reduktionspotentialer

Analyser af

virkemidler til at

realisere

reduktionspotentialer

Teknisk

reduktionspotentiale

0,10

Moderat

Statslig skovrejsning

0,01

0,07

Høj

Udvidet

lavbundspotentiale

0,50

Moderat

Brun bioraffinering som

for eksempel pyrolyse

1,83

Høj

Håndtering af gylle og

gødning

Teknisk

reduktionspotentiale

1,00

Moderat

Fodertilsætningsstoffer

Teknisk

reduktionspotentiale

1,00

Høj

Fordobling af det

økologiske areal

Teknisk

reduktionspotentiale

0,50

Moderat

Tilbageværende teknisk

potentiale for

skovrejsning

Teknisk

reduktionspotentiale

1,41

1,40

0,08

7,05

2,07

Moderat

Samlet reduktionspotentiale og -effekt i landbrug og LULUCF

Samlet reduktion fra vedtagne virkemidler i landbrug og LULUCF

Anm. 1:

Klimarådet har beregningsteknisk fordelt reduktionseffekterne fra puljen til negative udledninger ligeligt mellem puljens tre

formål, pyrolyse, indfangning af CO

fra biogasopgradering og indfangning fra luften i 2030. For 2025 er effekten fordelt

ligeligt mellem de to førstnævnte.

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Anm. 2:

Kilder:

Klimarådet har valgt at anvende landbrugsaftalens potentialevurdering, da der her i højere grad er taget hensyn til overlap

end i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug,

2021; Finansministeriet,

Aftale om Finanslov 2022,

2021; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021 og Klimarådet.

Trin 1: Vurdering af fremskrivning

Der er behov for bedre dokumentation af reduktionseffekterne inden for landbrug og LULUCF. I Klimarådets

Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2021

fremførte rådet, at der i både reduktionseffekter af

virkemidler og i forudsætninger for skovdrift er behov for bedre dokumentation. Behovet kommer af, at arealer

udlagt til urørt skov siden 2018 og skovrejsning, der er sket i regi af Den Danske Klimaskovfond, ikke er regnet

med i

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Herudover vurderer Klimarådet, at det er vigtigt, at klimaeffekten af

skovvirkemidler opgøres på en måde, så den er forenelig med de nationale opgørelser. Disse pointer er uddybet i

Klimarådets

Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2021

og gør samlet set, at

Klimastatus og -

fremskrivning 2021

havde væsentlige mangler i sektoren for landbrug og LULUCF. I høringsmaterialet til

Klimastatus og -fremskrivning 2022

fremgår det, at skovfremskrivningen er opdateret med vedtaget politik og

dermed er en del af kommentarerne fra Klimarådet imødekommet.

Der er også behov for bedre dokumentation af reduktionseffekten ved de miljøteknologier, der anvendes i

landbrugets stalde. Klimarådet påpeger, at der er en række virkemidler på landbrugsområdet relateret til

miljøteknologier i staldene, der indgår i fremskrivningen, men som ikke er tilstrækkeligt dokumenteret til at kunne

indgå i de nationale klimaopgørelser. De nationale klimaopgørelser er de officielle opgørelser, der indleveres til EU

og FN som en del af Danmarks internationale klimaforpligtelser, og som klimaloven angiver, at klimalovens mål

skal følge. Sikres der ikke tilstrækkelig dokumentation, vil effekten af de implementerede miljøteknologier ikke

vise sig i opgørelserne. Fremfor at justere fremskrivningen vurderer Klimarådet, at regeringen bør arbejde på

snarest muligt at sikre den nødvendige dokumentation, så klimaeffekten af de relevante tiltag vil kunne indregnes i

opgørelserne. Dette er yderligere beskrevet i kapitel 6.

Den manglende dokumentation er medvirkende til, at fremskrivningen for landbrug og LULUCF er forbundet med

en betydelig usikkerhed. På grund af denne manglende dokumentation, og de øvrige forhold omkring

fremskrivningen, som er beskrevet i Klimarådets

Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2021,

vurderer

Klimarådet, at fremskrivningen af udledninger fra landbrug og LULUCF er forbundet med betydelig usikkerhed.

Der er derfor særlig grund til, at regeringen udviser opmærksomhed omkring både udviklingen generelt og

effekterne af de implementerede og planlagte indsatser inden for landbrug og LULUCF. På grund af usikkerheden

kan det vise sig nødvendigt at korrigere og justere indsatsen for at sikre de forventede og nødvendige reduktioner

af udledningerne.

Trin 2: Konkretiseringsstadie

Samtlige nye initiativer, der indgår i landbrugsaftalens konkrete virkemidler, er placeret på konkretiseringsstadie

A, da de er vedtagne og finansierede.

Initiativet

Statslig skovrejsning

er placeret på analyseniveau (D), fordi regeringen har belyst omkostningen og

anført, hvordan reduktionen kan realiseres. Udvidet lavbundspotentiale vurderes ligeledes at være på

analyseniveau (D), da potentialet vil kunne indfries med afsæt i eksisterende ordninger.

Ud over initiativet om udvidet lavbundspotentiale, har Klimarådet placeret udviklingstiltagene fra

landbrugsaftalens udviklingsspor på konkretiseringsstadie E, tekniske reduktionspotentialer. Det skyldes, at der

hverken i

Klimaprogram 2021

eller landbrugsaftalen er angivet politiske instrumenter eller en beskrivelse af,

hvordan regeringen eller aftaleparterne vil udmønte initiativerne.

Trin 3: Effektvurdering

Klimarådet har vurderet effekten af regeringens initiativer inden for landbrug og LULUCF. Klimarådet har ikke

fundet anledning til at korrigere regeringens effekter og potentialer, men har flyttet reduktionspotentialer fra

konkretiseringsstadie E til D eller A. Det gælder den forventede effekt ved puljen fra negative udledninger, der

indgår som et vedtaget virkemiddel. Det tekniske potentiale af pyrolyse fra landbrugsaftalen bliver derfor

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

nedjusteret med effekten fra puljen. Det gælder også

Tilbageværende teknisk potentiale for skovrejsning

beskrevet i Klimaprogram 2021. Klimarådet placerer effekten af statslig og privat skovrejsning på højere

konkretiseringsstadier, henholdsvis D og A.

Klimarådet fremhæver tre forhold, der har betydning for størrelsen af regeringens anviste reduktionspotentialer:

for lave tekniske reduktionspotentialer, økologi som klimavirkemiddel og klimagevinsten ved reduceret skovhugst.

Tekniske reduktionspotentialer virker lave

Regeringen har angivet tekniske reduktionspotentialer for en række initiativer, heriblandt skovrejsning.

Klimarådet bemærker, at en række af disse initiativer tilskrives et mindre teknisk reduktionspotentiale, end hvad

Klimarådet vurderer eksisterer på de pågældende områder. Det tekniske reduktionspotentiale er i Klimarådets

optik det samlede fysiske potentiale, hvor der ikke tages hensyn til blandt andet omkostninger eller lignende

begrænsende forhold. Hvis der eksempelvis indgåren økonomisk vurdering af, hvad der er muligt at realisere, er

der ikke længere tale om teknisk reduktionspotentiale, men et økonomisk realiserbart potentiale. Det er i den

forbindelse helt afgørende, at regeringen er åben omkring de økonomiske antagelser og metoder, der er anvendt,

hvis andre skal kunne sammenligne forskellige klimapolitiske tiltag. Hvis der ikke er åbenhed om antagelserne, vil

der skabes uklarhed om, hvad mulighederne og barriererne for reduktioner fra landbruget reelt er. Klimarådet

fremhæver her tre eksempler, hvor rådet vurderer, at det tekniske potentiale i

Klimaprogram 2021

er for lavt:

Regeringen angiver, at det tekniske reduktionspotentiale ved skovrejsningsinitiativer i

Klimaprogram

2021

er 0,2 mio. ton CO

e i 2030 (se anmærkning til tabel 5.2). Det er dog ikke entydigt hvordan

regeringen har opgjort effekten ved skovrejsning, og derfor er det også uklart, hvor mange hektar

skovrejsningspotentialet dækker over. Klimarådet anslår på baggrund af beregningsforudsætninger til

landbrugsaftalen, at regeringens tekniske potentiale for skovrejsning dækker over cirka 4.000 hektar

skovrejsning om året frem mod 2030, ud over de 1.900 hektar der ligger i

Klimastatus og -fremskrivning

2021.

Det hænger ikke sammen med, at regeringen på den anden side regner med 9.400 hektar

skovrejsning pr. år udover baseline i adfærdsscenariet fra

Klimaprogram 2021.

Klimarådet konstaterer

derfor, at det

tekniske

potentiale for skovrejsning, alt andet lige, må være større end opgjort i

Klimaprogram 2021,

og at regeringen derfor ikke redegør for hele det tekniske reduktionspotentiale for

skovrejsning. Det er særlig problematisk, fordi skovrejsning giver store muligheder for binding af kulstof.

Sker skovrejsning med henblik på træproduktion, vil der tillige være en yderligere mulighed for

produktion af biomasse til anvendelse i andre sektorer frem mod målet om klimaneutralitet.

Det andet eksempel gælder det tekniske potentiale for teknologier til at håndtere gylle og gødning. I

regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

optræder en række kendte teknologier, der i dag er vidt udbredte i

forbindelse med den eksisterende ammoniakregulering. Klimarådet vurderer, at disse teknologier rent

teknisk kan opnå langt større udbredelse end antaget af regeringen. Det skyldes blandt andet muligheden

for at implementere både forsuring og køling i eksisterende staldsystemer.

Vurderingen af det tekniske reduktionspotentiale for udtagning af lavbundsarealer er betydeligt under det

faktiske danske lavbundsareal. Klimarådet vurderer derfor, at regeringen undervurderer, hvad det teknisk

er muligt at udtage.

Samlet set vurderer Klimarådet, at regeringen ikke opgør hele det mulige potentiale, men at regeringen foretager

en afgrænsning, som ikke lader til kun at være baseret på tekniske begrænsninger, uden at det fremgår hvilke

yderligere begrænsninger, der er tale om.

Økologi som klimavirkemiddel

Omlægning af konventionel landbrugsproduktion til økologi giver lavere udledninger i Danmark samtidig med et

reduceret pesticidforbrug med positive følger for vandmiljø og biodiversitet på landbrugsarealerne. En fordobling

af det økologiske areal har ifølge

Klimaprogram 2021

og landbrugsaftalen et reduktionspotentiale på 0,5 mio. ton

e i 2030. Det skyldes, at økologisk produktion af mælk, svin og planteavl har en drivhusgasudledning pr.

hektar, som er henholdsvis 40, 55 og 13 pct. lavere, end hvad en tilsvarende konventionel produktion udleder.

En del af det potentiale hænger sammen med, at økologisk produktion har en lavere produktion pr. hektar end

konventionelt landbrug. Økologisk mælke-, svine- og planteproduktion producerer 62, 55 og 72 pct. af, hvad en

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

konventionel produktion producerer.

Det betyder, at der ikke er ligeså stor klimagevinst pr. produceret enhed,

som der er pr. hektar. Økologisk produktion af mælk, svin og planter udleder henholdsvis 4 pct., 18 pct. og 4 pct.

mindre pr. produceret enhed end tilsvarende konventionel produktion.

Det betyder altså, at den samlede danske

produktion kan forventes at blive lavere, hvis der omlægges til økologi, såfremt forholdet mellem animalsk og

plantebaseret produktion og afsætning af økologiske og konventionelle fødevarer er den samme, hvilket kan give

en øget produktion udenfor Danmarks grænser. Spørgsmålet er dog, hvordan omlægning til økologi påvirker

forholdet mellem animalsk og plantebaseret produktionen og afsætningen, fordi det kan være afgørende for, om

der er risiko for lækage. I hvilket omfang en reduceret produktion vil føre til lækage afhænger desuden af

udviklingen i dansk og udenlandsk efterspørgsel. De Økonomiske Råd vurderer i rapporten

Økonomi og Miljø

2021

lækageraten i landbruget til 25 pct., hvilket dog er behæftet med stor usikkerhed.

Klimagevinsten ved reduceret skovhugst kan give lækage

I landbrugsaftalen har aftalepartnerne vedtaget at reducere skovhugsten i statsskovene med 20 pct. mellem 2026

og 2031. Det udløser ifølge aftalen en gevinst på 0,07 mio. ton CO

e i 2030, fordi lavere skovhugst øger

kulstoflageret i skovene. Man skal dog være opmærksom på størrelsen af lækageeffekter ved nedsat produktion.

Trin 4: Risikovurdering

Klimarådet har risikovurderet de 16 initiativer indenfor landbrug og LULUCF, hvoraf de første ni er vedtagne

virkemidler, to er analyser og fem er tekniske reduktionspotentialer. Se tabel 5.3.

Tabel 5.3 Uddybning af risikovurdering på tre risikoparametre – landbrug og LULUCF

Initiativ

Øget fedtandel i foder til malkekvæg

Hyppig udslusning i svinestalde

Udtagning af landbrugsjorder

Privat skovrejsning

Kvælstofindsats

Midlertidig reduceret hugst i skove

Pulje til negative udledninger (pyrolyse)

Ny CAP-plan

Ekstensivering

Statslig skovrejsning

Udvidet lavbundspotentiale

Brun bioraffinering som for eksempel pyrolyse

Håndtering af gylle og gødning

Fodertilsætningsstoffer

Fordobling af det økologiske areal

Tilbageværende teknisk potentiale for skovrejsning

Anm.:

Samlet

risikovurdering

Moderat

Lav

Høj

Lav*

Moderat

Høj

Moderat*

Høj*

Moderat*

Høj*

Moderat*

Implementerings-

udfordringer

Lav

Moderat

Lav

Høj

Moderat

Høj

Lav

Incitamentsstyrke

Moderat

Lav

Høj

Lav

Moderat

Høj

Moderat

Ikke vurderet

System- og

arealsammenhæng

Lav

Moderat

Lav

Høj

Ikke vurderet

Initiativer markeret med * er alene risikovurderet for 2030, mens risikovurdering for de øvrige er ens for 2025 og 2030

For

Øget fedtandel i foder til malkekvæg

er implementeringsudfordringerne vurderet høj for 2025, men lav for 2030.

For

Pulje til negative udledninger (pyrolyse

er implementeringsudfordringerne vurderet høj for 2025, men moderat for 2030.

Klimarådet.

Kilde:

Vedtagne virkemidler (A)

Klimarådet vurderer, at fem af de ni vedtagne virkemidler er forbundet med moderat eller høj risiko. Det gælder

øget fedtandel i foder til malkekvæg, kvælstofindsats, pulje til negative udledninger med pyrolyse, ny CAP-plan og

ekstensivering.

•

Øget fedtandel i foder:

Regeringen har iværksat forskning i øget fedtandel i foder til kvæg, som

forventes at sikre den dokumentation, som gør, at effekten kan regnes med i den nationale opgørelse. Det

er dog usikkert om resultatet af denne forskning er klar til 2025, og derfor er det også usikkert, om

100

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

effekten kan regnes med i 2025. Klimarådet vurderer derfor, at implementeringsrisikoen for 2025 er høj,

men lav i 2030. Klimarådet konstaterer endvidere, at selvom kravet om øget fedtandel i foder til

malkekvæg blev vedtaget i landbrugsaftalen i oktober, så er det uklart hvilket virkemiddel, der skal tages i

brug for at få landmændene til at opfylde kravet. Derfor er incitamentsrisikoen for realisering af

potentialet moderat både i 2025 og 2030.

•

Ny CAP-plan:

Regeringen har valgt ikke at lave en kvantitativ miljøvurdering af den kommende reform

af EU’s landbrugsstøtte (vedrørende ny CAP-plan).

Manglen på denne vurdering giver anledning til øget

risiko for, at den nye CAP-plan ikke leverer de fremtidige incitamenter, der kan sikre det angivne

reduktionspotentiale. Klimarådet vurderer derfor, at afløbet af de nye ordninger er usikre, fordi de

landbrugsøkonomiske implikationer for danske landmænd ikke er blevet kortlagt fyldestgørende. Det kan

få stor betydning for reduktionseffekterne, fordi de er direkte relateret til hvor mange hektar

landbrugsjord, der tages ud af drift, og dermed det økonomiske incitament for den enkelte landmand.

Incitamentsrisikoen vurderes derfor at være moderat for både 2025 og 2030.

Ekstensivering:

Ekstensivering med slæt (slåning af græs eller hø) er en del af de nye CAP-ordninger og

vurderes derfor at have moderat risiko på linje med effekten af en ny CAP-plan af samme årsager som

beskrevet oven for.

Kvælstofindsats:

Klimarådet finder, at kvælstofregulering, fx gennem normer for hvor meget kvælstof,

der må tilføres jorderne, har potentiale til at reducere landbrugets drivhusgasudledninger. Imidlertid har

man hidtil ikke kunnet påvise den ønskede effekt af den målrettede kvælstofregulering, som erstattede

kvælstofnormerne i 2015, og gjorde det op til landmændene selv at vælge, hvordan de bedst kunne

reducere kvælstofudledningen. Kvælstofindsatsen er således baseret på frivillighed, og forskerne har

endnu ikke kunnet eftervise de 5.000-7.000 ton reduceret kvælstof målt i kystvandene som

landbrugspakken fra 2015 skulle levere.

I tillæg hertil, er den nye model for målrettet regulering, som

skal levere størstedelen af reduktionerne fra 2025, ikke udviklet endnu, og derfor er dens

reduktionspotentiale ukendt. Klimarådet vurderer på den baggrund, at kvælstofindsatsen på nuværende

tidspunkt er behæftet med en høj incitamentsrisiko. Det skyldes dels, at der ikke har været en

overbevisende effekt af tiltaget indtil videre, og dels at det udestår at udvikle den model, som yderligere

skal præcisere mængden af gødning forskellige arealer tåler. Det kan have betydning for den

lattergasreduktion, som kvælstofindsatsen forventes at have. Klimarådet peger på, at regeringen bør være

særlig opmærksom på at følge op på, om klimaeffekten af dette virkemiddel faktisk opnås. Det betyder, at

Klimarådet anser kvælstofregulering som et effektivt klimatiltag, men at det i dens nuværende form

kræver særlig agtpågivenhed, fordi reduktionerne ikke er sikre.

Pulje til negative udledninger (pyrolyse):

Pulje til negative udledninger med pyrolyse vurderes at

have moderat risiko, da teknologien forsat er under demonstration og udvikling, og der forventes stigende

konkurrence om biomasse. Modsat det store tekniske potentiale ved pyrolyse, er der her tale om et mindre

tiltag, og realiseringen er derfor også mindre risikofyldt i 2030.

•

Initiativer på analyseniveau (D)

To initiativer på analyseniveau er vurderet til at have høj eller moderat risiko. Det gælder for statslig skovrejsning

og udvidet lavbundspotentiale.

•

Statslig skovrejsning:

Klimarådet vurderer, at regeringen ikke har redegjort for, at omkostningen til

statslig skovrejsning er korrekt finansieret og incitamentsrisikoen er derfor høj. Det anføres i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog,

at 8.200 hektar statslig skovrejsning koster staten 258 mio. kr. Det er godt

31.000 kr. pr. hektar. Det svarer nogenlunde til det tab der er forbundet med at dyrke skov i Danmark,

hvis alternativomkostningen ikke medregnes, dog afhængigt af valg af diskontering, træartsvalget og

lokalitet.

Men hvis staten ønsker at rejse skov på større arealer, skal den omlægge landbrugsjord til skov,

og dermed tabes den alternative indtægt ved at drive landbrugsjord.

Udvidet lavbundspotentiale:

Det er Klimarådets opfattelse, at der er langt flere lavbundsjorder til

rådighed end dem, der er fremhævet i landbrugsaftalen. Derudover er der risiko for, at når de første

mange hektar lavbundsjorder er taget ud, vil den marginale jordpris stige. Klimarådet mener derfor, at der

101

•

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

bør etableres en stærkere incitamentsstruktur, enten gennem øget finansiering eller andre rammevilkår.

Fx er der et uudnyttet finansieringspotentiale i regeringens CAP-plan, som er nærmere beskrevet i kapitel

6. Klimarådet vurderer dermed, at risici forbundet med incitamenterne er moderate.

Tekniske reduktionspotentialer (E)

I landbrugsaftalen fra oktober 2021 blev der beskrevet og finansieret en række tekniske reduktionspotentialer, som

generelt er karakteriseret ved at være teknologisk uprøvede og ved at mangle virkemidler, der kan skabe den

nødvendige incitamentsstruktur til udbredelse af teknologien. Disse potentialer har derfor gennemgående høj

risiko, men der er imidlertid tre områder, hvor det ikke er tilfældet. Det er derfor Klimarådets opfattelse, at

regeringen med fordel kan afsøge muligheder for realisere disse tre potentialer.

•

Håndtering af gylle og gødning:

Der findes en række teknologier til gyllehåndtering og gødning, som i

regi af anden lovgivning allerede i dag anvendes bredt i det danske landbrug. En del af disse teknologier er

modsat mange af de øvrige tekniske potentialer velafprøvede, både i praksis og administrativt. Dog skal

der for visse af teknologierne udvikles en metode til at inkludere effekten i opgørelserne. Omvendt er der

også flere af teknologierne, såsom gylletilsætningsstoffet NoGas, som ikke anvendes i dag, og hvis

potentiale fortsat er under udvikling. På den baggrund vurderer Klimarådet, at

implementeringsudfordringer ved disse tekniske potentialer samlet set er moderate.

Fordobling af det økologiske areal:

Udbredelse af økologi er teknisk muligt i vidt omfang.

Klimarådet finder ingen tekniske, administrative eller lovgivningsmæssige udfordringer for stor

udbredelse, og derfor er risikoen forbundet med det tekniske potentiale moderat.

Tilbageværende teknisk potentiale for skovrejsning:

Klimarådet vurderer, at der er et væsentligt

større potentiale ved skovrejsning end anført i Klimaprogrammet, og risikoen ved privat og statslig

skovrejsning vurderes samlet set som moderat.

•

Bidrag fra understøttende og øvrige initiativer

Regeringen har vedtaget en række initiativer, som Klimarådet karakteriserer som understøttende for 70-

procentsmålet, hvoraf de vigtigste er nævnt og vurderet i tabel 5.4.

Tabel 5.4

Initiativ

Klimarådets vurdering af understøttende og øvrige initiativer – landbrug og LULUCF

Klimarådets vurdering

Udvikling af bedriftsregnskaber vil kunne bidrage til at skabe indsigt i

produktionsprocesserne og præcise aktivitetsdata med mulighed for at optimere

disse. Samtidig er bedriftsregnskaber et centralt element i etableringen af en

drivhusgasafgift på landbruget. Et bedriftsregnskab vil kunne sikre, at detaljeniveauet

er tilstrækkeligt til, at afgiften indebærer incitamenter til at forbedre driften. I løbet af

2022 forventes det, at den afsluttende del af ekspertgruppen for en grøn

skattereforms arbejde med en grøn afgiftsreform offentliggøres med en rapport, der

vedrører afgift på landbrugsområdet. Arbejdet med bedriftsregnskaber bør

koordineres med ekspertgruppens arbejde med en afgift på landbrugsområdet.

De øgede midler til forskning fra landbrugsaftalen er en forudsætning for at realisere

de tekniske potentialer, der fortsat findes inden for landbruget samt for at åbne for nye

reduktionsmuligheder i fremtiden. Klimarådet vurderer dog, at forskningsindsatsen bør

udvides for at sikre den nødvendige udvikling. Se kapitel 6.

Klimarådet vurderer, at EU's lovpakke

Fit for 55

ikke indeholder forslag til fælles

klimaregulering af landbruget. Klimaindsatsen er overladt til de enkelte

medlemsstater. Dels er udledningerne fortsat reguleret uden for kvotesektoren, hvor

medlemsstaterne har meget differentierede, nationale reduktionsmål og selv

prioriterer indsatsen mellem forskellige sektorer. Dels fastholder den seneste reform

af EU's fælles landbrugspolitik fra 2020, at medlemsstaterne i høj grad selv prioriterer,

hvordan og hvor meget de vil bruge af landbrugsstøtten til national klimaindsats. Dog

kan forslaget om stramninger i Danmarks ikke-kvotesektor og LULUCF-forpligtelse

betyde, at Danmark i højere grad skal prioritere indsatser i landbrug og LULUCF for at

leve op til de kommende EU-forpligtelser.

Udvikling af bedriftsregnskaber

Øgede forskningsmidler fra

landbrugsaftalen

EU-lovpakken

Fit for 55

102

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Ekspertgruppe til lavbund

Klimarådet vurderer, at en dedikeret ekspertgruppe, der blandt andet har til opgave at

realisere det tekniske lavbundspotentiale, vil kunne bidrage til at identificere og foreslå

løsninger til at overkomme både fysiske, administrative og økonomiske barrierer for,

at en større andel af Danmarks samlede lavbundsareal vådlægges.

Aftaleparterne i landbrugsaftalen har vedtaget et sektormål for land- og skovbrug på

55-65 pct. i forhold til 2030. Det kræver fokus på nye incitamenter til udvikling og

implementering af virkemidler for at målet skal kunne indfries.

Sektormål for landbrug og LULUCF

Kilder:

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug,

2021; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021 og Klimarådet.

Sammenfatning

Regeringen har med landbrugsaftalen og finansloven for 2022 reduceret de forventede udledninger fra landbrug

og LULUCF i 2030. Klimarådet vurderer, at der siden

Statusrapport 2021

er vedtaget politik, der giver anledning

til en samlet reduktion på omkring 1,4 mio. ton CO

e i 2025 og op til 2,1 mio. ton CO

e i 2030 forudsat, at en række

risici håndteres. For reduktionspotentialet ud over de vedtagne virkemidler konstaterer Klimarådet et samlet

potentiale på 7,1 mio. ton CO

e i 2030. Dette potentiale er dog behæftet med en betydelig større risiko.

Klimarådet vurderer,

Klimastatus og -fremskrivning 2021

har væsentlige mangler, men det lader til at

Klimastatus og -fremskrivning 2022

vil håndtere en del af dem.

I sektoren for landbrug og LULUCF bør regeringen være særlig opmærksom på, at:

•

fremskrivningen af landbrug og LULUCF er særlig usikker, fordi udviklingen og dokumentationen af både

de vedtagne og planlagte virkemidler i mange tilfælde er ufærdige

tekniske potentialer bør angive hele det tekniske reduktionspotentiale uanset eventuelle administrative

eller økonomiske barrierer.

5.5.2 Klimaindsats i transportsektoren

Klimarådet præsenterer i dette afsnit sin vurdering af regeringens klimaindsats i transportsektoren. Først

fokuseres på den seneste fremskrivning af udledningerne, og derefter gives et overblik over indsats samt en

vurdering af konkretiseringsstadie, effekt, risiko og understøttende initiativer. Til sidst sammenfattes afsnittets

væsentligste pointer.

Status for udledninger

Ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2021

vil transportsektoren stå for cirka 32 pct. af de samlede

drivhusgasudledninger i 2030. Det svarer til i alt 11,5 mio. ton CO

e. Udledningerne kommer fra fossile brændsler,

da benzin og diesel er primære drivmidler i transportsektoren, og det er den sektor med det højeste fossile

energiforbrug i 2030. Hovedparten af udledningerne stammer fra vejtransporten, som udgør 10,5 mio. ton CO

Heraf forventes personbiler at udlede 6,2 mio. ton CO

Figur 5.7 viser Klimarådets vurdering af effekten af regeringens initiativer det seneste år sammen med de

forventede udledninger ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Figuren viser, at indsatsen det seneste år i

transportsektoren primært består af analyser og fremlagte tekniske reduktionspotentialer.

103

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. ton CO

Historiske udledninger

Fremskrivning med uændret

politik

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

Analyser af virkemidler til at

realisere reduktionspotentialer

Tekniske reduktionspotentialer -

Høj værdi i spænd

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 5.7

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilder:

Reduktionspotentialer i transportsektoren

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem initiativer og mellem konkretiseringsstadier.

De samlede udledninger i transportsektoren var 11,8 mio. ton CO

e i 1990.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Grøn omstilling af vejtransporten,

2020; Transportministeriet,

Grøn omstilling af danske

indenrigsfærger,

2021 og Klimarådet.

Overblik over vurdering af klimaindsatsen

Siden

Statusrapport 2021

har regeringen ikke vedtaget virkemidler, som reducerer udledningerne inden for

transportsektoren. I blandt andet

Klimaprogram 2021

oplistes en række analyser og tekniske

reduktionspotentialer, som forventes at kunne bidrage til målopfyldelsen i 2030. I overblikket vises derfor

reduktionspotentialer på konkretiseringsstadie C, D og E samt deres effekt og risiko.

Tabel 5.5

Initiativ

Klimarådets vurdering af initiativer i transportsektoren

Beskrivelse

Vejafgifter for lastbiler kan

påvirke kørselsomfanget og

dermed udledningerne.

Effekten afhænger dog af

afgiftsdesignet.

Analysen viser muligheden for

fuld omstilling af

indenrigsfærger frem mod

2030 og 2050.

En forhøjelse af det

kommende fortrængningskrav

kan fremme grønne

brændstoffer. På kort sigt

øger det dog anvendelsen af

1.-generationsbiodiesel. En

-afgift kan også benyttes

til at opnå dette potentiale.

Konkretiseringsstadie

Effekter og

potentialer

(mio.

ton CO

i 2025)

Effekter og

potentialer

(mio.

ton CO

i 2030)

Risiko-

vurdering

for 2030

Kilometerbaserede

vejafgifter for lastbiler

Strategi for at

realisere

reduktions-

potentiale

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

0,10

0,20

Lav

Grøn omstilling af

danske indenrigsfærger

0,22

Moderat

Forhøjelse af

fortrængningskrav til 10

pct.

2,00

1,30

Lav

104

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Diverse tiltag i

Klimaprogram 2021

til

reduktion af udledninger

på veje

Pulje til driftsstøtte af

indenrigssøfart med

PtX-brændstoffer

Regeringen har fremlagt en

række initiativer på

vejområdet. Herunder

reduktion af

hastighedsgrænsen til 110

km/t, krav til taxier og busser,

samt tilladelser til fx

arbejdsgiverbetalt el til elbiler.

En pulje til drift af skibe på

ammoniak, metanol eller brint,

der kan ændre skibenes

drivlinjer. Årlig CO

-udledning

fra indenrigssøfart er 0,47

mio. ton CO

, hvoraf flere

færger omstilles til el.

Iblanding af alternative

drivmidler i flybrændstof. Skal

fremme teknologiudvikling og

-neutrale flybrændstoffer.

Passagerafgift på rejsende fra

Danmark, undtagen transfer-

og transitpassagerer. Skal

reducere efterspørgsel på

transport med fly.

Regeringen har peget på

tekniske reduktionspotentialer

for el og brint.

Regeringen har peget på

tekniske reduktionspotentialer

for power-to-X (her ej brint) og

biobrændstoffer.

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

0,14

0,19

Lav-

Moderat

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

0,05

Moderat

Iblandingskrav for

indenrigsfly

0,01

0,06

Lav

Passagerafgift på fly på

80 kr.

0,03

0,02

Moderat

Elektrificering og brint

VE-brændstoffer

inklusive bio- og PtX-

brændstoffer

2,55

Moderat

2,33

0,00

5,95

10,54

0,00

Moderat

Samlet reduktionspotentiale og -effekt i transportsektoren

Samlet reduktion fra vedtagne virkemidler i transportsektoren

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilder:

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem klimaprogrammets tekniske reduktionspotentialer og regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog.

Regeringens strategi for PtX beskriver et potentiale for reduktioner ved anvendelse af PtX-brændstoffer i transporten. Det

har fuldt overlap med de tekniske reduktionspotentialer i

Klimaprogram 2021.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Grøn omstilling af vejtransporten,

2020; Transportministeriet,

Grøn omstilling af danske indenrigsfærger,

2021 og Klimarådet.

Foruden tabellens initiativer har regeringen regnet på effekten af en forhøjelse af CO

-afgiften på 100 og 500 kr.

pr. ton CO

. Effekten er henholdsvis 0,27 og 1,36 mio. ton CO

i 2030. Initiativet er ikke inkluderet i tabel 5.5, men

selve reduktionspotentialet overlapper fuldt ud med fortrængningskravet, hvorfor dette er inkluderet.

Trin 1: Vurdering af fremskrivning

Klimarådet vurderer, at der for transportsektoren kan være forudsætninger, som kan ændre fremskrivningen af

udledninger i

Klimastatus- og fremskrivning 2021.

Fordeling af drivmiddeltyper i nybilsalget

Salget af plug-in-hybrider har overhalet forventningerne i

Klimastatus- og fremskrivning 2021,

hvor der blev

forventet et salg på 16.000 plug-in-hybridbiler i 2021. Det realiserede salg af plug-in-hybrider i 2021 er knap

43.000. Klimarådet forholder sig ikke her til, om det bør føre til ændring af afgiftsfordelene for plugin-hybriderne,

men gør opmærksom på, at salg af og kørsel med flere plug-in-hybrider end forudset kan påvirke udledningerne

fra personbilparken på to måder, som der bør tages højde for i fremskrivningerne.

For det første er det vigtigt, hvilke biler plug-in-hybriderne fortrænger i det forventede nybilsalg. Erstatter plug-in-

hybriden en fossilbil, der har en højere udledning per kilometer, vil det give lavere CO

-udledning fra

personbilerne. Erstatter plug-in-hybriden en elbil eller en fossilbil, der kører længere på literen, fx en mindre

fossilbil, giver det højere udledninger. Samlet set er det derfor uklart, om flere plug-in-hybrider vil betyde højere

eller lavere udledninger end forventet. For det andet er det vigtigt, hvor meget plug-in-hybriderne i faktisk kørsel

105

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

kommer til at køre henholdsvis på el og fossilt drivmiddel i fremtiden. Hverken fossile biler eller elbiler kan leve op

til de formelle testresultater, men det er velkendt, at merforbruget er væsentligt større for plug-in-hybridbiler. Hvis

plug-in-hybriderne kører mere på fossilt brændstof end antaget i fremskrivningen, bliver udledningerne højere end

forventet. Flere ministerier har netop fokus på at undersøge udledningerne fra plug-in-hybrider.

Klimarådet peger her på to områder, som Energistyrelsen kan arbejde videre med. For det første kan

Energistyrelsen fokusere på modellen for salget af plug-in-hybrider med henblik på at mindske differencen mellem

faktisk salg og fremskrivning. For det andet kan Energistyrelsen fokusere på brugen af plug-in-hybrider i

fremtiden. Andelen af kørte kilometer på henholdsvis fossilt brændstof og el har som beskrevet en betydning for,

om plug-in-hybriderne nedbringer udledningerne, og i hvilket omfang, det sker. Der er foretaget og iværksat en

række undersøgelser af brugen i dag, også for danske forhold, som kan benyttes som grundlag for en revision af

antagelser eller metode. Fremskrivningens antagelser om forbruget af el og brændstof for plug-in-hybrider bør

løbende justeres i takt med, der tilvejebringes bedre data. Man bør dog i den forbindelse også være opmærksom

på, at billedet i 2030 kan afvige fra den gennemsnitlige plug-in-hybrid i dagens bilpark. For det første er det uklart,

om nye og kommende plug-in-hybridbiler har større rækkevidde end ældre modeller, og for det andet om brugeren

er mere tilbøjelig til at udnytte opladningsandelen. Det kan ske, hvis prisen på brændstof stiger mere end for el, og

hvis udbygningen af ladeinfrastrukturen giver bedre mulighed for at oplade bort fra hjemmet, fx på arbejdspladser.

Tysk CO

-afgift

Fra 1. januar 2021 har den tyske stat indført en CO

-afgift på brændstoffer til transport. I

Klimastatus- og

fremskrivning 2021

holdes grænsehandlen imidlertid konstant på 2019-niveau i hele fremskrivningsperioden. Den

tyske CO

-afgift kan dog medføre, at køretøjer i højere grad tanker brændstof i Danmark. Det øger Danmarks

udledninger og øger dermed alt andet lige reduktionsbehovet for at nå klimamålene. Ændringen af de tyske

brændselsafgifter fører ifølge Skatteministeriet til øget grænsehandel med diesel svarende til 0,25 mio. ton CO

e i

2021. Dertil kommer effekten af grænsehandel med benzin. Klimarådet anerkender vanskeligheden af at

fremskrive grænsehandlen i Danmark og vores nabolande, da der er mange forhold, der spiller ind på, om

privatpersoner og virksomheder vælger at grænsehandle brændstof. Klimarådet opfordrer Energistyrelsen til at

udarbejde en nærmere vurdering af grænsehandlens udvikling.

Trin 2: Konkretiseringsstadie

Vedtagne virkemidler (A)

Regeringen har ikke vedtaget virkemidler med reduktionseffekt i transportsektoren det seneste år. Regeringen har

dog vedtaget en infrastrukturplan, hvor der afsættes 106 mia. kr. i perioden 2022-2035. I infrastrukturplanen

indgår forskellige elementer, som trækker i hver sin retning i forhold til udledningerne, hvoraf nogle allerede

indgår i klimafremskrivningen. I

Klimastatus- og fremskrivning 2021

er der således inkluderet effekter af de

øgede udledninger fra mere trafik samt reducerede udledninger som følge af brændstofbesparelse fra køretøjer, der

kører på såkaldt klimaasfalt i stedet for konventionel asfalt. Udledningerne fra mere trafik og reduktionen ved

anvendelse af klimaasfalt kan siges at være inkluderet, fordi fremskrivningsmetoden er designet på et mere

overordnet niveau. Derimod er de reducerede udledninger som følge af øget elektrificering af baneområdet ikke

inkluderet. Men størstedelen af effekterne af elektrificeringen af den statslige togtrafik vil dog, ifølge

Transportministeriet, først indfinde sig efter 2030.

Tilsvarende vil infrastrukturplanen ifølge

Transportministeriet ikke påvirke de samlede anlægsemissioner i klimafremskrivningen på trods af væsentlige

udledninger som følge af infrastrukturplanen.

Klimarådet konstaterer, at anlægsudledningerne er inkluderet i

fremskrivningen, men har ikke foretaget en nærmere analyse af, om fremskrivningens forudsætninger kan eller

bør gøres mere finmaskede i den sammenhæng.

Initiativer på strategi- og analyseniveau (C og D) samt tekniske reduktionspotentialer (E)

Initiativet

Kilometerbaserede afgifter for lastbiler

er placeret på konkretiseringsstadie C, idet Klimarådet

vurderer, at initiativet har karakter af en strategi, da regeringen endnu ikke har offentliggjort forslag til

afgiftsniveauet og afgiftsstrukturen. Når et konkret udspil til afgifterne er fremlagt, eller der er vedtaget et

virkemiddel med en konkret model, vil initiativet blive kategoriseret som henholdsvis B eller A. Analysen om grøn

omstilling af danske indenrigsfærger samt nogle af regeringens øvrige initiativer i

Klimaprogram 2021

er placeret

på kategoriseringsstadie D.

106

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Derudover er flere af initiativerne i

Klimaprogram 2021

kategoriseret som analyser, jf. tabel 5.5. Nogle af

initiativerne i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

er ikke kategoriseret som analyser, da de ikke lever op til

Klimarådets kategorisering, det vil sige om der er belyst virkemidler, omkostninger, barrierer eller organisering.

Det gælder pulje til driftsstøtte til produktion af e-diesel og iblanding, pulje til decentral PtX til metanolproduktion

og iblanding, pulje til støtte af CO

-reduktioner ved anvendelse af PtX-produkter, pulje til drifts- og

konverteringsstøtte til brint-busser eller lastbiler, større omlægning af bilafgifterne, højere kilometerbaseret

vejafgift for lastbiler og pulje til yderligere skrotningsordning. Da initiativerne ikke kategoriseres som analyser,

indgår de på konkretiseringsstadie E.

Regeringen har fremlagt tekniske reduktionspotentialer for henholdsvis elektrificering og brint og for biobrændsler

og yderligere power-to-X-brændstoffer. De tekniske potentialer er placeret på det laveste konkretiseringsstadie, E.

Trin 3: Effektvurdering

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem klimaprogrammets tekniske reduktionspotentialer og regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog.

I overlapsberegningerne mellem initiativer på konkretiseringsstadie D er flere af

initiativerne nedskrevet med effekten af initiativet om forhøjet fortrængningskrav til 10 pct. Herudover er der

korrigeret for overlap mellem iblandingskrav på indenrigsfly samt passagerafgiften.

Trin 4: Risikovurdering

Tabel 5.6 giver et overblik over vurderingen af hvert af regeringens initiativer på Klimarådets risikoparametre,

samt den samlede risikovurdering af hvert initiativ. Efterfølgende uddyber Klimarådet kort, hvad der ligger til

grund for rådets moderate risikovurderinger.

Tabel 5.6

Initiativ

Kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler

Grøn omstilling af danske indenrigsfærger

Forhøjelse af fortrængningskrav til 10 pct.

Sænkelse af hastighedsgrænse til 110 km/t

Tidsbegrænset skattefritagelse af arbejdsgiverbetalt el

til privat elbil på arbejdspladsen

Uddybning af risikovurdering på tre risikoparametre – transportsektoren

Samlet

risikovurdering

Lav risiko

Moderat risiko*

Lav risiko

Moderat risiko

Implementerings-

udfordringer

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Incitaments-

styrke

Ikke vurderet

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Ikke vurderet

Moderat risiko

Ikke vurderet

System- og

arealsammenhæng

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Forøgelse af tilladt totalvægt, lastbiler med elaggregater Lav risiko

Krav til fjernbusser fra 2025

Stramning af energi- og miljøkrav til taxier fra 2025

Pulje til driftsstøtte af indenrigs søfart med PtX-

brændstoffer

Iblandingskravskrav på indenrigsfly

Passagerafgift fly på 80 kr.

Elektrificering og brint

VE-brændstoffer inkl. bio- og PtX-brændstoffer

Anm. 1:

Anm. 2:

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Moderat risiko*

Initiativer markeret med * er alene risikovurderet for 2030 og ikke for 2025.

Kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler

er vurderet til moderat risiko for 2025, men lav for 2030.

Pulje til driftsstøtte af

indenrigssøfart med PtX-brændstoffer

er vurderet til moderat risiko i både 2030 og 2025, men

implementeringsudfordringerne vurderes at have moderat risiko i 2025 og lav risiko i 2030 uden dog at påvirke den

samlede risikovurdering.

Klimarådet.

Kilde:

107

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Initiativer på strateginiveau (C)

Klimarådet har placeret et enkelt initiativ på strateginiveau i transportsektoren, og herunder gennemgås

risikovurderingen.

•

Kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler:

Klimarådet vurderer, at de kilometerbaserede

vejafgifter for lastbiler er forbundet med lav risiko i 2030. I 2025 vurderes de dog som værende forbundet

med moderat risiko på grund af risici ved administrative og tekniske løsninger.

Initiativer på analyseniveau (D)

Klimarådet har vurderet, at fem af regeringens initiativer, der kvalificerer til analyseniveau, har moderat risiko for

ikke at realisere det vurderede reduktionspotentiale.

•

Grøn omstilling af danske indenrigsfærger:

Analysen af danske indenrigsfærger beskriver

muligheder for omstilling, men incitamentet er kun delvist analyseret. Der analyseres alene de tekniske

meromkostninger, men ikke øvrige samfundsøkonomiske aspekter, herunder specifikke virkemidler. En

del af potentialet kan indfries med de netop tildelte puljemidler til indkøb af elfærger samt ved at omstille

eksisterende færger til el. Reduktionseffekten bør opgøres for de enkelte år og medtages i næste

klimafremskrivning.

Tidsbegrænset skattefritagelse af arbejdsgiverbetalt el til privat elbil på arbejdspladsen

Passagerafgift fly på 80 kr:

Analyserne af skattefritagelse og en passagerafgift mangler begge en

nærmere beskrivelse af virkemidlet, der skal lede til reduktioner. Da det samtidig er nye virkemidler, er

incitamentsstyrken vurderet til at være forbundet med moderat risiko.

Krav til fjernbusser fra 2025:

Det analyserede initiativ går på krav om, at nyregistrerede fjernbusser

fra 2025 skal være nulemissionsbusser. Klimarådet vurderer, at dette initiativ kan være forbundet med

implementeringsudfordringer i form af EU-regler, da der i bruttovirkemiddelkataloget er anført, at et krav

formentlig vil skulle godkendes af EU-Kommissionen.

Pulje til driftsstøtte af indenrigssøfart med power-to-X-brændstoffer:

Klimarådet vurderer, at

regeringens analyse af initiativet vil være forbundet med moderat risiko for systemsammenhæng. Det

skyldes, at produktionen af power-to-X-brændstofferne først skal etableres og skaleres. Usikkerheden

gælder, uanset om brændstoffet stammer fra indenlandsk eller udenlandsk produktion. Det gælder for

både 2030 og 2025. Implementeringsudfordringerne vurderes at være forbundet med moderat risiko i

2025 og lav risiko i 2030, uden dog at påvirke den samlede risikovurdering.

•

Tekniske reduktionspotentialer (E)

Klimarådet vurderer, at initiativet VE-brændstoffer inkl. bio- og power-to-X-brændstoffer er vurderet til at have

moderat implementeringsrisiko og gennemgås derfor herunder.

•

VE-brændstoffer inkl. bio- og power-to-X-brændstoffer:

Potentialet for disse brændstoffer

vurderes at være forbundet med implementeringsudfordringer ud fra en teknisk og tidsmæssig

betragtning.

Bidrag fra understøttende og øvrige initiativer

Regeringen har vedtaget en række initiativer, som Klimarådet karakteriserer som understøttende for 70-

procentsmålet.

Tabel 5.7

Initiativ

Klimarådets vurdering af understøttende og øvrige initiativer – transportsektoren

Klimarådets vurdering

I aftalen er der afsat 500 mio. kr. til etablering af ladeinfrastruktur på statsvejnettet.

Dette kan være med til at sikre mulighed for opladning på de lange ture og dermed

fremme salg og brug af elbiler. I aftalen blev desuden afsat 275 mio. kr. til udrulning af

drivmiddelinfrastruktur til den tunge vejtransport.

Infrastrukturplan 2035:

Lynladeparker og

ladeinfrastruktur til tung transport

108

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Infrastrukturplan 2035:

Klimaasfalt og

tilskudspuljer

I aftalen indgår en række grønne tiltag, herunder investering i klimaasfalt.

Klimaasfaltens gevinster indfanges dog allerede i

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

da fremskrivningsmetoden er baseret på en række mere overordnede parametre

angående vækst i trafikarbejde og infrastrukturudbygning. Dertil er afsat en række

tilskudspuljer til kollektiv trafik og cyklisme. Tiltagene kan være med til at fremme den

grønne omstilling, herunder skift mellem transportformer.

Infrastrukturplan 2035

er der afsat 100 mio. kr. til omstilling af indenrigsfærger, som

forventes udmøntet i 2028. Puljen kan fremme omstillingen af færgerne og det

identificerede reduktionspotentiale i COWIs analyse samt supplere de afsatte

puljemidler til omstilling af færger fra 2021 og 2022.

I aftalen indgår en aftale om en række rammevilkår for ladestandermarkedet. Fx får

kommuner og regioner mulighed for at medfinansiere ladeinfrastruktur. Desuden skal

der sikres åben og transparent adgang til ladestandere. Dette kan være med til at

fremme et skift til elbiler.

En af regeringens fire grønne forskningsmissioner har fokus på PtX. Midlerne skal

benyttes til at udvikle løsninger til at omdanne strøm fra vedvarende energi til

produkter, der kan anvendes til transport- og industrisektoren.

Regeringen har lagt op til at udvide Kastrup Lufthavn, hvilket kan påvirke

udledningerne, men Klimarådet har ikke haft grundlag for at vurdere effekten

nærmere.

Regeringens strategi for PtX indeholder vurderinger af tiltag, som kan skabe

velfungerende markedsvilkår for brintproduktion og andre PtX-produkter i Danmark.

Det inkluderer blandt andet, at Energinet og Evida må eje brintinfrastruktur, national

regulering af brint, EU’s regler samt standardisering og kvalificering af, hvornår PtX-

produkter kan betegnes som grønne. Det finder Klimarådet kan understøtte

målopfyldelse.

Regeringen har endvidere spillet ud med at tilføje yderligere 0,5 mia. kr. til en statslig

pulje til produktionstilskud til PtX, ud over de allerede afsatte 0,75 mia. kr., så der i alt

kan afholdes udbud for 1,25 mia. kr. Finansieringen kommer fra overførsel af VE-

andele til Holland, idet Danmark har overopfyldt sin VE-forpligtelse. Driftsstøtte af

brintproduktion vurderes som et understøttende tiltag, da udbuddene er målrettet

produktion og ikke anvendelse af grønne brændstoffer. Midlerne skal gives til

innovations- og udviklingsaktiviteter. Derudover har regeringen udmeldt, at den vil

bruge 344 mio. kr. til

National støtteordning målrettet grønne innovative teknologier

inden for især PtX og brint

med finansiering fra EU’s regionale midler og Fonden for

Retfærdig Omstilling.

Regeringen har sat et mål om 4-6 GW dansk elektrolysekapacitet i 2030. Klimarådet

vurderer, at regeringens mål for elektrolysekapacitet er lidt under den samlede

elektrolysekapacitet, der er meldt ud af markedsaktører. Klimarådet anslår, at

regeringens udspil om at øge puljen til produktionstilskud til i alt 1,25 mia. kr. kan

medføre cirka 67 MW elektrolysekapacitet ud over

Klimastatus og -fremskrivning

2021,

hvis der skaleres efter samme forhold mellem anvendte midler og resulterende

kapacitet. Det vil dermed være et første skridt på vejen til regeringens mål om 4-6 GW

i 2030.

Statsministeren fremlagde i sin nytårstale 2022 en målsætning om en grøn flyrute i

2025, samt at alle indenrigsflyvninger skal være grønne i 2030, svarende til en

reduktion på knap 0,2 mio. ton CO

. Realiseres dette, kan det være med til at

realisere de tekniske potentialer i klimaprogrammet.

Regeringen har afsat 850 mio. kr. til Danmarks deltagelse i IPCEI vedrørende brint,

og i løbet af 2021 forløb en udvælgelsesproces af projekter. Green Fuels for Denmark

og HySynergy 2.0 projekterne blev udvalgt af Erhvervsstyrelsen.

Regeringen vil arbejde for at få besluttet EU-Kommissionens

Fit for 55-pakke,

hvilket

både kan være med til at realisere globale reduktioner, samt understøtte nationale

reduktioner, herunder i transportsektoren (se mere om

Fit for 55-pakken

i kapitel 4).

Der blev i 2021 afholdt ansøgning og udbud for midlerne i IPCEI-projektet, hvilket

resulterede i udvælgelse af to projekter. Udmøntningen af finansieringen afventer

godkendelse af EU-kommissionen.

Infrastrukturplan 2035:

Omstilling af

indenrigsfærger

Den politiske aftale

Regulering af

ladestandermarkedet

Forskningsmission om grønne

brændstoffer

Udvidelse af Københavns lufthavn

Regeringens strategi for PtX

Grøn indenrigsflyvning i 2025 og 2030

Dansk deltagelse i et projekt af

fælleseuropæisk interesse (IPCEI) vedr.

brint

EU-lovpakken

Fit for 55

Udmøntning af IPEC-midler

Kilder:

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Regeringens strategi for power-to-X,

2021; Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Statsministeriet,

Mette Frederiksens nytårstale 1. januar 2022,

2022;

Transportministeriet,

Regulering af ladestandermarkedet,

2021; Transportministeriet,

Udmøntning af midler fra grøn

transportpulje II til omstilling af indenrigsfærger,

2021; Transportministeriet,

Infrastrukturplan 2035,

2021.

109

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Sammenfatning

Klimarådet vurderer, at transportsektoren fortsat vil udgøre en betydelig belastning i det danske klimaregnskab i

2030, hvis der ikke vedtages nye virkemidler. Regeringen har angivet en række analyser og en række tekniske

reduktionspotentialer i sektoren, herunder et skift til power-to-X-brændstoffer. Reduktioner i transportsektoren

ved hjælp af power-to-X-brændstoffer kræver brintproduktion, omdannelse af denne brint til power-to-X-

brændstoffer samt yderligere tiltag, der kan sikre national anvendelse. Brintproduktion er understøttet af udspillet

til tilskud fra regeringens strategi om power-to-X, men mangler imidlertid andre virkemidler, der kan sikre

anvendelse af brændstofferne og dermed bidrag til klimalovens mål.

Med de nuværende initiativer mangler regeringen fortsat at konkretisere nogle af de anviste reduktioner i

transportsektoren fx ved at:

•

udmelde konkrete forslag til afgiftsniveauer for kilometerbaserede afgifter.

beslutte hvilke af virkemiddelanalyserne i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

regeringen vil vedtage

og konkretisere disse.

arbejde på at reducere risici i forbindelse med indfrielse af potentialerne og gennemføre politik, som

realiserer de forventede reduktioner af udledninger.

konkretisere de angivne tekniske potentialer for power-to-X gennem fx strategier, herunder konkretisere

hvordan regeringen vil sikre anvendelse af drivmidlerne og opnå nationale reduktioner. Dette kan fx være

regeringens kommende strategi for tung transport, hvor der bør redegøres ikke blot for tilvejebringelse af

grønne drivmidler, men også virkemidler til at sikre anvendelse af dem, fx ved hjælp af en høj CO

-afgift.

5.5.3 Klimaindsats i energi- og industrisektoren

Klimarådet præsenterer i dette afsnit sin vurdering af regeringens klimaindsats i energi- og industrisektoren. Først

fokuseres på den seneste fremskrivning af udledningerne, og derefter gives et overblik over indsatsen, samt en

vurdering af de forskellige tiltags konkretiseringsstadie, effekt, risiko og regeringens understøttende initiativer. Til

sidst sammenfattes afsnittets væsentligste pointer.

Status for udledninger

I denne rapport tilskrives energi- og industrisektoren samlede fremskrevne udledninger på 7,4 mio. ton CO

e i

2030, hvori Klimarådet indregner en sektorfordelt reduktion på 0,45 mio. ton fra CCS. El- og fjernvarmesektoren,

serviceerhverv samt husholdningerne har relativt lave fremskrevne udledninger på henholdsvis 0,2, 0,2 og 0,5

mio. ton i 2030. Fremstillingserhverv, byggeri og anlæg står for 2,1 mio. ton i 2030, brændstofproduktion for 1,3

mio. ton og raffinaderier for 1,0 mio. ton. Procesudledninger udgør i alt 1,5 mio. ton, heraf 1,1 mio. ton fra

cementproduktion. Landbruget og fiskeriets energirelaterede udledninger er fremskrevet til at udgøre 1,0 mio. ton

i 2030. Disse undersektorers udledning er uden indregning af sektorfordelt reduktion fra CCS.

Klimarådet har beregningsteknisk lagt til grund, at halvdelen af den kulstoffangst, der er med i

Klimastatus- og

fremskrivning 2021,

finder sted i energi- og industrisektoren, mens den anden halvdel vurderes at finde sted i

affaldssektoren. Dette betyder, at rådet har indregnet en reduktion fra CCS på 0,2 mio. ton i 2025 og 0,45 mio. ton

i 2030 i fremskrivningen af energi- og industrisektoren med uændret politik i figur 5.8.

Reduktionspotentialerne af regeringens initiativer vises i figur 5.8 sammenholdt med de fremskrevne udledninger.

110

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. ton CO

Fremskrivning med uændret politik

Historiske udledninger

Vedtagne virkemidler

-5

2010

2015

2020

2025

2030

Analyser af virkemidler til at

realisere reduktionspotentialer

Tekniske reduktionspotentialer - Høj

værdi i spænd

Figur 5.8

Anm. 1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Anm. 4:

Kilder:

Reduktionseffekter og reduktionspotentialer i energi- og industrisektoren

Klimarådet har korrigeret overlap mellem initiativer og mellem konkretiseringsstadier.

De samlede udledninger i energi- og industrisektoren var 43,5 mio. ton CO

e i 1990.

I denne opgørelse er klimafremskrivningens CCS-effekter fordelt ligeligt mellem energi- og industrisektoren og

affaldssektoren.

Den grønne og den grå stiplede linje er næsten sammenfaldende i figuren.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om Finanslov 2022,

2021 og Klimarådet.

Overblik over vurdering af klimaindsatsen

Siden

Statusrapport 2021

har regeringen med finansloven for 2022 fået vedtaget, at der skal etableres yderligere 2

GW havvind inden 2030. De 2 GW havvind forventes ifølge aftalen om finansloven for 2022 kun at yde et

beskedent bidrag på 0,01 mio. ton CO

e reduktion i 2030, da Danmarks elproduktion forventes stort set

udelukkende at være baseret på vedvarende energikilder i 2030. Klimarådet vurderer imidlertid, at de vil spille en

vigtig rolle, idet de vil bidrage til at forsyne elektrificeringstiltag, der endnu ikke er besluttet, og dermed ikke er

afspejlet i klimafremskrivningen. På denne baggrund kan de forventes, at sænke elimporten samt at understøtte

nedbringelsen af udledninger i andre sektorer. Se mere herom i kapitel 6.

Regeringen har i

Klimaprogram 2021

identificeret en række tekniske reduktionspotentialer samt udgivet et

Bruttovirkemiddelkatalog,

hvoraf Klimarådet har placeret flere af de potentielle virkemidler på analyseniveau (D).

Med analyserne har regeringen skabt et bedre overblik over reduktionspotentialer i energi- og industrisektoren

siden sidste års statusrapport. Regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

præsenterer også analyser af virkemidler,

der kan have effekt allerede i 2025, mens de tekniske reduktionspotentialer fra

Klimaprogram 2021

kun fremgår

for 2030.

Tabel 5.8 Klimarådets vurdering af initiativer i energi- og industrisektoren

Initiativ

Beskrivelse

2 GW havvindmøllepark skal

etableres og være i drift før

2030.

Konkretiseringsstadie

Vedtaget

virkemiddel

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i 2025)

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i 2030)

0,01

Risiko-

vurdering

for 2030

Moderat

risiko

Yderligere havvind frem

mod 2030

111

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tiltag til fossilfri individuel

bygningsopvarmning

Udskiftning af fossil

opvarmning i husholdninger til

fordel for enten individuelle

varmepumper eller

fjernvarme.

Fremrykning af kuludfasning

på Nordjyllandsværket fra

2028 til 2025.

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til

at realisere

reduktions-

potentialer

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

0,06

0,24

Lav risiko

Reduktion af kulforbrug på

Nordjyllandsværket

0,42

Høj risiko

-afgift på industri med

videre på 500 kr. pr. ton

Øget CO

-afgift i industrien.

1,00

1,60

Moderat

risiko

Skrotordning for HFC-

holdige kølegasser

Effekt af erstatning af anlæg

HFC-holdige kølegasser.

0,01

Lav risiko

Opskalering af CCUS-pulje

Yderligere 0,2 mio. ton CO

fangst i energi- og

industrisektoren. Pulje kan

skaleres.

Pulje til decentral PtX-

produktion ved metanisering

af biogas med henblik på

indfødning i gasnettet.

Tiltag til at øge

energieffektiviteten og

elektrificering af erhvervets

og landbrugets processer og

til transport.

Skifte til enten biogas eller

PtX-produkter i erhvervets

direkte fyrede processer.

Skifte til biogene eller PtX-

produkter i transport, i bygge

anlæg, fremstilling og

landbrug.

Skifte til vedvarende

energikilder til processer og

øget energieffektivisering på

raffinaderier.

Skifte fra egetforbrug af

fossile brændsler til

elektricitet på boreplatforme.

Teknisk potentiale for CCS i

energi- og industrisektoren.

Systemeffekt for opgraderet

biogas, der ved elektrificering

og energieffektivisering kan

bruges til andre formål.

Opgradering af biogas og

dermed erstatning af

naturgas i stedet for brug til

kraftvarmeproduktion.

0,20

Moderat

risiko

PtX-produktion ved

metanisering

Energieffektivisering og

elektrificering af

procesenergi og intern

transport i erhverv og

landbrug

Konvertering til gas/PtX i

direkte fyrede processer i

erhverv eksklusiv landbrug

Konvertering til biofuels/PtX

i intern transport i bygge

anlæg, fremstilling og

landbrug

Energieffektivisering og

brændselsskift på

raffinaderier

Elektrificering i Nordsøen

0,06

Lav risiko

0,53

Moderat

risiko

0,53

Moderat

risiko

Moderat

risiko

Moderat

risiko

Moderat

risiko

Høj /

moderat

risiko

Moderat

risiko

Moderat

risiko

0,30-0,61

0,11

0,28

CCS energi og industri

3,04-4,64

Afledt systemeffekt af

frigjort opgraderet biogas

1,05

Biogasomlægning fra

kraftvarme til opgradering

1,60

0,00

0,04-0,14

7,99-10,00

0,01

Samlet reduktionspotentiale og -effekt i energi- og industrisektoren

Samlet reduktion fra vedtagne virkemidler i energi- og industrisektoren

Anm.:

Kilder:

Potentiale for initiativet

Opskalering af CCUS-pulje

er beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem affaldssektoren og energi- og

industrisektoren.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om Finanslov 2022,

2021 og

Klimarådet.

112

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klimarådet vurderer, at der i alt er fundet et reduktionspotentiale på omkring 1,6 mio. ton i 2025 og fra 8,0 til 10,0

mio. ton i 2030. Som det fremgår af figur 5.8, har energi- og industrisektoren fremskrevne udledninger på i alt 7,4

mio. ton i 2030 efter Klimarådets justering, hvilket betyder, at regeringen har fundet et potentiale på cirka 2,6 mio.

ton negative udledninger i 2030, som i så fald vil blive realiseret gennem fangst af biogen CO

og lagring af denne i

undergrunden, i energi- og industrisektoren.

Trin 1: Vurdering af fremskrivning

Klimarådet vurderer, at halvdelen af CCS-puljen i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

på 0,4 mio. ton CO

i 2025

og 0,9 mio. ton CO

i 2030 realiseres i energi- og industrisektoren og halvdelen i affaldssektoren. Derfor er de

fremskrevne udledninger i energi- og industrisektoren nedskrevet med 0,2 mio. ton i 2025 og med 0,45 mio. ton i

2030 fra denne pulje.

Trin 2: Konkretiseringsstadie

Klimarådet har vurderet regeringens initiativer og placeret dem på de fem konkretiseringsstadier A til E.

Klimarådet har placeret initiativet yderligere havvind frem mod 2030 på det højeste konkretiseringsstadie, A, da

det er vedtaget og finansieret i regi af finansloven for 2022.

Klimarådet har placeret flere initiativer på analyseniveau (D). Regeringen har som del af sit

Bruttovirkemiddelkatalog

præsenteret muligheden for en opskalering af den eksisterende CCUS-pulje. Dette

initiativ er placeret på niveau D, da virkemidlet er en forøgelse af den allerede eksisterende pulje. Initiativet er dog

udelukkende præsenteret som en mulighed for udvidelse af eksisterende CCS-puljer.

De resterende initiativer for kulstoffangst og -lagring er kategoriseret som et teknisk potentiale på det laveste

konkretiseringsstadie, E. Der er identificeret potentialer for punktkilder, men der er hverken indikationer af, hvor

stor en del af dette potentiale der skal indfries på vej mod opnåelse af 2030-målet, eller hvilke omkostninger der er

forbundet med dette tekniske reduktionspotentiale.

I 2025 er der et reduktionspotentiale på i alt 1,6 mio. ton, der primært udgøres af reduktionspotentialer på

konkretiseringsstadie D fra en CO

-afgift på 500 kr. pr. ton i industrien, konvertering af fossilbaseret opvarmning,

power-to-X-produktion ved metanisering af biogas til levering til gasnettet og kuludfasning på

Nordjyllandsværket.

Reduktion af kulforbrug på Nordjyllandsværket er kvalificeret til placering på analyseniveau (D), da der af

analysen fremgår virkemiddel og omkostninger, og det derudover er klart, hvilke aktører initiativet drejer sig om.

Da initiativet udelukkende er præsenteret som en mulighed, og ikke noget som regeringen aktivt forfølger, er det

omvendt ikke placeret højere end niveau D.

I initiativerne til fossilfri individuel bygningsopvarmning belyses virkemidler og omkostninger i form af forbud,

afgifter, tilskudspuljer samt krav til energirenovering af kommunale og regionale bygninger som mulige

virkemidler til at opnå CO

-reduktioner fra varmeforsyningen. Initiativerne til fossilfri individuel

bygningsopvarmning er placeret på niveau D, da de ikke fremgår som initiativer, regeringen arbejder aktivt for at

implementere.

Flere reduktionspotentialer er konkretiseret til højere konkretiseringsstadier. Eksempelvis har tiltaget opskalering

af CCUS-pulje bidraget til at konkretisere en del af det tekniske potentiale for CCS i energi- og industrisektoren. I

de tilfælde hvor der er sket en øget konkretisering, er reduktionseffekten flyttet til det højeste konkretiseringstrin.

Dette betyder, at nogle tekniske potentialer fra regeringens

Klimaprogram 2021

helt udgår, da de er omfattet af

initiativer på analyseniveau, og således er rykket op på et højere konkretiseringstrin. Derudover er der også taget

højde for overlap mellem reduktionspotentialer.

Trin 3: Effektvurdering

Klimarådet har ikke fundet anledning til at korrigere regeringens angivne reduktionseffekter af vedtagne

virkemidler i energi- og industrisektoren.

113

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Trin 4: Risikovurdering

Klimarådet vurderer risiko for hvert initiativ i forhold til implementeringsudfordringer, incitamentsstyrke samt

system- og arealsammenhæng. Tabel 5.9 viser vurderingen af risiko på de tre individuelle risikoparametre samt

den samlede risikovurdering for hvert initiativ. Efterfølgende uddyber Klimarådet, hvad der ligger til grund for

rådets moderate og høje samlede risikovurderinger.

Tabel 5.9

Initiativ

Yderligere havvind frem mod 2030

Konverteringspligt af naturgasområder

Forbud mod fossil olie til individuel opvarmning

Reduktion af kulforbrug på Nordjyllandsværket

-afgift på industri mv. på 500 kr. pr. ton

Skrotordning for HFC-holdelige kølegasser

Opskalering af CCUS-pulje

PtX-produktion ved metanisering

Energieffektivisering og elektrificering af procesenergi

og intern transport i erhverv og landbrug

Konvertering til gas/PtX i direkte fyrede processer i

erhverv ekskl. landbrug

Konvertering til biofuels/PtX i intern transport i bygge

anlæg, fremstilling og landbrug

Energieffektivisering og brændselsskift på

raffinaderier

Elektrificering i Nordsøen

CCS energi og industri

Afledt systemeffekt frigjort opgraderet biogas

Biogasomlægning fra kraftvarme til opgradering

Anm.1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Kilde:

Uddybning af risikovurdering på tre risikoparametre – energi- og industrisektoren

Samlet

risikovurdering

Moderat risiko*

Lav risiko

Høj risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko*

Implementerings-

udfordringer

Moderat risiko

Lav risiko

Høj risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Incitaments-

styrke

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Ikke vurderet

System- og

arealsammenhæng

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko*

Høj risiko*

Moderat risiko*

Moderat risiko

Høj risiko

Lav risiko

Ikke vurderet

Moderat risiko

Lav risiko

Reduktion af kulforbrug på Nordjyllandsværket og Skrotordning for HFC-holdelige kølegasser er kun risikovurderet for

2025.

Initiativer markeret med * er alene risikovurderet for 2030 og ikke for 2025.

CCS energi og industri er vurderet til høj risiko for det høje tekniske potentiale og moderat risiko for det lave potentiale.

Klimarådet.

Vedtagne virkemidler (A)

Klimarådet vurderer, at det ene vedtagne virkemiddel i energi- og industrisektoren er behæftet med moderat

risiko.

•

Yderligere 2 GW havvind frem mod 2030:

Teknologisk, administrativt og lovgivningsmæssigt

vurderes der at være lav risiko, da processen ved havvindudbud er prøvet før. De 2 GW skal etableres uden

negativ påvirkning af statskassen, hvilket efter udbuddet af Thor havvindmøllepark vurderes som muligt,

men med moderat risiko. Derudover tager etablering af havvindprojekter lang tid, og med kun 8 år til

2030 vurderes projektet at være under tidspres. Klimarådet har vurderet, at dette udgør en moderat

implementeringsrisiko for projektet.

Initiativer på analyseniveau (D)

Klimarådet har vurderet, at tre initiativer på analyseniveau har moderat eller høj risiko for ikke at realisere deres

reduktionspotentialer.

114

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

Fremrykning af reduktion af kulforbrug på Nordjyllandsværket:

Klimarådet vurderer, at det er

behæftet med høj usikkerhed at fremrykke kuludfasning fra 2028 til 2025 på Nordjyllandsværket. Dette er

primært på grund af den korte tid, der er til 2025, hvor effekten skal være indtrådt. For at en kuludfasning

kan lykkes, skal der findes alternative varmekilder. Nordjyllandsværket har meldt ud, at hvis kuludfasning

skal nås til medio 2025, så skulle finansieringen være på plads i slutningen af 2021. Politiske udmeldinger

tyder på, at der ikke vil gives finansiering til dette tiltag, og Nordjyllandsværket virker ikke indstillet på, at

udfase kullet uden statslig finansiering.

-afgift på industri mv. på 500 kr. pr. ton:

Ifølge regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

er det

usikkert, hvilken reduktionseffekt en afgift i denne størrelsesorden vil have, og derfor er

reduktionseffekten af dette potentiale vurderet til at have moderat risiko.

Opskalering af CCUS-pulje:

Klimarådet vurderer, at en opskalering af den eksisterende CCUS-pulje

kan levere reduktioner med moderat risiko. Der er stadig udeståender i forhold til at få etableret hele

værdikæden, og udvikling er nødvendig før teknologien kan realisere drivhusgasreduktioner.

•

Tekniske reduktionspotentialer (E)

Generelt er de tekniske reduktionspotentialer relativt nye og uprøvede teknologier og mangler derudover

konkretisering i form af hvilke virkemidler, der skal sikre incitamenter til at opnå reduktionerne. Derfor får de

overvejende moderat risiko. Dog er der to tiltag, der herunder bliver uddybet, da deres risikovurderinger

inkluderer en række forskellige tiltag.

•

CCS energi og industri:

Det høje tekniske potentiale for CCS i energi- og industrisektoren er vurderet

til at have høj risiko, mens det lave potentiale er vurderet til at have moderat risiko. Der skal fanges CO

for en relativ stor andel af punktkilderne for at nå regeringens høje potentiale, hvilket sammen med de

andre risikofaktorer vurderes at være behæftet med høj risiko. Der skal etableres en hel værdikæde med

fangst, transport og lagring, før reduktionerne kan opnås. Erfaringer fra blandt andet Norges CCS-

projekter viser, at der er risiko for budgetoverskridelser og forsinkelser. CO

-fangst,

-transport og -lagring er stadig relativt uprøvet teknologi og afhænger af, at flere teknologiske og

regulerings- og markedsmæssige elementer samt infrastruktur er på plads senest i 2030. Det er desuden

endnu uvist, hvordan selve økonomien og markedsdesign omkring CO

fangst og -lagring skal fungere.

Disse faktorer kan regeringen med fordel arbejde videre med, for at øge muligheden for at CCS kan

bidrage med reduktioner frem mod 2030.

Energieffektivisering og elektrificering af procesenergi og intern transport i erhverv og

landbrug:

Klimarådet vurderer, at potentialerne ved energieffektivisering og elektrificering overordnet

har moderat implementeringsrisiko. Disse tekniske reduktionspotentialer dækker over en række

teknologier med forskellig modenhed. Klimarådet vurderer, at der er en række effektiviseringspotentialer i

industrien, der kan gennemføres med relativt lav risiko. Der er flere tilgængelige

elektrificeringspotentialer for industriens processer, hvilket vurderes at kunne gennemføres med lav

risiko. For intern transport vurderes risikoen højere, specielt i landbruget, hvor de teknologiske løsninger

ikke er udbredte og afprøvede i dag. Dermed vurderer Klimarådet, at reduktionspotentialet samlet set er

forbundet med moderat risiko.

•

Bidrag fra understøttende og øvrige initiativer

Regeringen har præsenteret og vedtaget en række initiativer, der understøtter realiseringen af de

reduktionspotentialer, som er oplistet ovenfor. De understøttende initiativer fremgår af tabel 5.10 nedenfor

sammen med Klimarådets vurdering af dem.

115

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 5.10 Klimarådets vurdering af understøttende og øvrige initiativer – energi- og industrisektoren

Initiativ

Klimarådets vurdering

Med strategien vil regeringen finansiere en kortlægning af danske CO

lagerlokationer, som regeringen anslår vil koste omkring 210 mio. kr., og i 2022 er der

givet 85 mio. kr. fra forskningsreserven til GEUS til undersøgelser af havbunden og til

identificering af potentielle CO

-lagre. I strategien om CCS fokuserer regeringen også

på lokale og regionale samarbejder i de områder, hvor der findes store punktkilder, og

hvor infrastruktur for transport og lagring kan tænkes sammen. Disse initiativer

vurderer Klimarådet som væsentlige understøttende tiltag. Der er identificeret flere

vigtige reguleringselementer, der er nødvendige at adressere, før CCS kan fungere i

stor skala i Danmark. Det drejer sig blandt andet om markedsbaseret udrulning af

CCS, et ønske om at muliggøre og fremme negative udledninger, arbejde med CCS-

og EU-lovgivning samt forskning og udvikling. Dog udestår meget af det konkrete

arbejde, som skal understøtte de reduktionseffekter, der allerede er indregnet i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

og de yderligere reduktionspotentialer, regeringen

det seneste år har adresseret via analyser og fremlagte tekniske

reduktionspotentialer.

Grøn Gasstrategi

præsenterer forskellige scenarier, der udforsker forskellige

udfaldsrum ved højt og lavt gasforbrug i fremtiden samt forskellige nye

forsyningskilder til gas i fremtiden. Klimarådet bemærker, at det er vigtigt at se grøn

gas i sammenhæng med udlandets aktiviteter og pointerer, at eksport af grønne

gasser kan bidrage til at reducere Danmarks globale klimaaftryk. Derfor vil det stadig

være vigtigt at spare på grønne gasser, selv efter Danmarks forbrug er helt grønt.

En køreplan for fangst, transport og

lagring af CO₂

Grøn gasstrategi

Denne stemmeaftale fokuserer på udviklingen af elinfrastrukturen, for at den kan

En effektiv og fremtidssikret elinfrastruktur

understøtte en stigende mængde vedvarende energi i elforsyningen. Tiltagene

til understøttelse af den grønne omstilling

inkluderer nye betingelser for investeringer i distributionsnet og adgang til forbrugs- og

og elektrificeringen

produktionsdata.

Udbudsforberedende delaftale om

langsigtede rammer – energiø Nordsø

Klimarådet ser det som positivt, at Energistyrelsen har inviteret til høring omkring det

analytiske og udbudsforberedende arbejde, der ligger før beslutningen omkring

energiøen i Nordsøen. Denne potentielt store samfundsmæssige investering bør blive

diskuteret offentligt på et oplyst grundlag. Klimarådet ser frem til videre deltagelse i

processen omkring beslutningen af energiøen i Nordsøen.

Aftalen har vedtaget en sænkelse af elafgiften. Det fremgår ikke af aftalen, hvilken

reduktionseffekt dette tiltag forventes at få.

Aftalepartierne er enige om, at Danmarks varmeforsyning skal være helt grøn,

herunder at der ikke skal bruges gas til rumvarme. Aftaleparterne har aftalt at indlede

dialog med EU-kommissionen omkring sikring af stop for nyinstallation af gasfyr, en

udfasning af gasfyr i danske hustande samt at udbygge fjernvarmen. Der er

derudover blevet afsat 250 mio. kr. til udfasning af fossile varmekilder, hvilket afventer

den konkrete udmøntning. Det fremgår ikke af aftalen, hvor stor en reduktionseffekt

der forventes.

En ny reformpakke for dansk økonomi

Aftale om målrettet varmecheck

Kilder:

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

En køreplan for fangst, transport og lagring af CO

₂

2021; Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet,

Grøn Gasstrategi,

2021; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

En effektiv og fremtidssikret

elinfrastruktur til understøttelse af den grønne omstilling og elektrificeringen,

2021; Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet,

Udbudsforberedende delaftale om langsigtede rammer for udbud og ejerskab af energiøen i

Nordsøen,

2021; Finansministeriet,

En ny reformpakke for dansk økonomi,

2021, Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet,

Aftale om målrettet varmecheck,

2022 og Klimarådet.

Sammenfatning

Regeringen har vedtaget et virkemiddel i form af 2 GW havvind siden

Statusrapport 2021.

Der er dog stadig

udledninger, der er svære at reducere, eksempelvis fra cementproduktionen. Der er også stadig relativt høje

udledninger tilbage fra egetforbrug af olie og gas på boreplatforme, samt fra landbrugets og fiskeriets

energirelaterede udledninger.

Med den nuværende indsats kan regeringen sørge for yderligere konkretisering af klimaindsatsen ved fx at:

•

øge konkretiseringen af energieffektiviserings- og elektrificeringspotentialer, fx ved hjælp af en CO

-afgift

sikre rammevilkår og infrastruktur, der kan sikre opnåelsen af CO

-fangst, -transport og -lagring eller

udnyttelse

116

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

udmelde virkemidler til at udskifte det sidste fossile energiforbrug i husholdningerne og serviceerhverv

med vedvarende energi

sikre tilstrækkelig udbygning af vedvarende energiproduktion samt transmissions- og

distributionskapacitet til at forsyne elektrificeringen af energiforbrug.

5.5.4 Klimaindsats i affaldssektoren

Klimarådet præsenterer i dette afsnit sin vurdering af regeringens klimaindsats i affaldssektoren. Gennemgangen

fokuserer først på den seneste fremskrivning af udledninger, og derefter gives et overblik over indsats og vurdering

af konkretiseringsstadie, effekt, risiko og understøttende initiativer. Til sidst sammenfattes afsnittets væsentligste

pointer.

Status for udledninger

Klimarådet vurderer, at affaldssektoren samlet udleder 1,8 mio. ton CO

e i 2030 efter Klimarådets korrektion af

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Heri lægger Klimarådet beregningsteknisk til grund, at der vil realiseres

reduktioner fra CCS i affaldssektoren på 0,2 mio. ton CO

i 2025 og 0,45 mio. ton CO

i 2030.

Affaldssektoren er i denne rapport tilskrevet udledninger fra fem typer af kilder, nemlig affaldsdeponi, spildevand,

kompost, lækage fra biogasanlæg og affaldsforbrænding.

Reduktionspotentialerne af regeringens initiativer vises i figur 5.9 sammenholdt med de fremskrevne udledninger.

Regeringen har ikke fremlagt nye vedtagne virkemidler i år, og derfor viser figuren alene indsatser på strategi- og

analyseniveau samt tekniske reduktionspotentialer.

mio. ton CO

Historiske udledninger

Fremskrivning med uændret

politik

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

Analyser af virkemidler til at

realisere reduktionspotentialer

Tekniske reduktionspotentialer -

Høj værdi i spænd

-1

-2

-3

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 5.9

Anm. 1:

Anm. 2:

Anm. 3:

Reduktionspotentialer i affaldssektoren

Klimarådet har korrigeret udledninger i

Klimastatus og -fremskrivning 2021

samt korrigeret for overlap mellem

konkretiseringsstadier.

De samlede udledninger i affaldssektoren var 2,6 mio. ton CO

e i 1990.

Udledning af f-gasser fra kølemidler med videre tilskrives i denne rapport energi- og industrisektoren. Det er er i tråd med

Statusrapport 2021, Basisfremskrivning 2020

Klimaprogram 2020,

men ikke

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

hvor

disse udledninger henføres til affaldssektoren.

I denne opgørelse er klimafremskrivningens CCS-effekter beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem energi- og

industrisektoren og affaldssektoren, idet

Klimastatus og -fremskrivning 2021

ikke sektorinddeler effekten.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021 og Klimarådet.

Anm. 4:

Kilder:

117

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Overblik over vurdering af klimaindsatsen

Tabel 5.11 viser initiativerne i affaldssektoren opdelt på strategi- og analyseniveau samt tekniske

reduktionspotentialer.

Tabel 5.11 Klimarådets vurdering af initiativer i affaldssektoren

Initiativ

Beskrivelse

Klimarådet har korrigeret, så

dette potentiale ikke indgår i

de fremskrevne udledninger,

men i stedet på trin C

(uddybet i Trin 1)

Klimarådet har korrigeret, så

dette potentiale ikke indgår i

de fremskrevne udledninger,

men i stedet på trin C

(uddybet i Trin 1)

Analyse af opskalering af

eksisterende virkemiddel om

pulje til CCS/CCU, som blev

vedtaget med klimaaftalen for

energi og industri fra 2020

Reduktionspotentiale ved at

anvende CO

-fangst og

-lagring

Behandling af indsamlet

have/parkaffald med ny type

kompostering (CO

-reduktion

samt metanopsamling)

Muligt yderligere

teknisk reduktionspotentiale

for genanvendelse og

reduktion af plastaffald

Konkretiseringsstadie

Effekter og

potentialer

(mio.

ton CO

i 2025)

Effekter og

potentialer

(mio.

ton CO

i 2030)

Risiko-

vurdering

for 2030

Tiltag til at nedbringe

forbrændingskapacitet

Strategi for at

realisere

reduktions-

potentialer

Strategi for at

realisere

reduktions-

potentialer

Analyser af

virkemidler til at

realisere

reduktions-

potentialer

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

Teknisk

reduktions-

potentiale

0,14

Høj

Krav til biogasanlæg til

begrænsning af

metanudslip

0,40

0,50

Lav

Opskalering af CCUS-

pulje (carbon capture,

use and storage)

0,20

Moderat

CCS: Affald

Fremme kombineret

biogas- og

reaktorkompostering

Genanvendelse og

reduktion af plastaffald

1,0-2,0

Moderat

<0,10

Moderat

<0,50

0,00

0,10-0,20

<2,04-3,14

0,00

Moderat

Samlet reduktionspotentiale og -effekt i affaldssektoren

Samlet reduktion fra vedtagne virkemidler i affaldssektoren

Anm. 1:

Anm. 2:

Potentiale for initiativet

Opskalering af CCUS-pulje

er beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem affaldssektoren og energi-

og industrisektoren.

Klimarådet har korrigeret for overlap mellem virkemiddelanalyse på CCS-området og tekniske reduktionspotentialer for

CCS på affaldsområdet. Beskrivelsen af

Krav om reduktionstiltag på deponier

fra regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog

udeladt på grund af et reduktionspotentiale på under 0,01 mio. ton i 2030.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021 og Klimarådet.

Kilder:

Trin 1: Vurdering af fremskrivning

Klimarådet fremhæver i det følgende to forhold i fremskrivningen af affaldsudledninger.

Fremskrivning af udledning fra affaldsforbrænding

Klimarådet har lagt 0,14 mio. ton til de fremskrevne udledninger i 2030. Korrektionen er foretaget partielt, det vil

sige uden at tage højde for afledte effekter eller vekselvirkninger, hvilket også kan medføre usikkerheder.

Regeringen indgik i juni 2020 en politisk aftale på affaldsområdet,

Klimaplan for en grøn affaldssektor og

cirkulær økonomi.

Aftalen nævner en række forskellige virkemidler, der skal sikre, at forbrændingskapaciteten

bliver nedbragt til de nationale affaldsmængder i 2030.

Klimaprogram 2020

forventede, at

kapacitetstilpasningen vil medføre en reduktion af drivhusgasser på i alt 0,14 mio. ton CO

e i 2030. Tilpasningen

af kapaciteten skal sikre, at der ikke importeres affald til afbrænding i takt med, at de nationale affaldsmængder

falder. En følsomhedsanalyse foretaget af Energistyrelsen i forbindelse med

Klimastatus- og fremskrivning 2021

viste, at denne effekt kan være en del højere, anslået til op mod 1,5 mio. ton i 2030. Klimarådet vurderer, at der er

store usikkerheder ved denne effekt, og at der er flere forskellige tilgange til at opgøre udledningen. Derfor

anvendes i denne rapport konservativt de 0,14 mio. ton i mangel af bekræftelse på den højere vurdering.

118

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Klimarådets vurdering skyldes, at de virkemidler som ifølge aftalen skal sænke kapaciteten i affaldsforbrændingen

ikke vil medføre den forventede effekt. Den politiske aftale

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær

økonomi

foreskrev tre politiske greb til at gennemføre kapacitetsnedbringelsen af affaldsforbrændingen, at:

KL skulle analysere sig frem til en liste over, hvilke anlæg der skal lukkes

kapacitetsnedbringelsen skulle sikres via en liberalisering af affaldssektoren i det tilfælde, at listen ville

blive afvist

der kan indføres en række øvrige virkemidler til at sikre kapacitetstilpasningen, såfremt liberaliseringen

ikke gør det, herunder afgifter eller krav.

Kommunernes Landsforening gennemførte en analyse af, hvilke anlæg der skulle lukkes, men denne liste blev ikke

godkendt af myndighederne. Derfor arbejder regeringen i øjeblikket på at gennemføre kapacitetsnedbringelsen ved

hjælp af en liberalisering af forbrændingsanlæggene, og den nødvendige lovgivning hertil forventes at blive sendt i

høring i juni 2022.

Energistyrelsen har inkluderet drivhusgasreduktionen forbundet med kapacitetstilpasningen i

Klimastatus og -

fremskrivning 2021.

Det er dog Klimarådets vurdering, at liberaliseringen ikke i sig selv vil medføre en mindsket

forbrændingskapacitet. En liberalisering vil nemlig ikke ændre på, at der fortsat er en importmulighed.

Klimarådets vurdering bygger således på, at forbrændingsanlæggene både før og efter en liberalisering har

mulighed for at importere affald og dermed fastholde en større kapacitet end den danske affaldsmængde. Hvis en

liberalisering skal sikre en kapacitetsnedgang, så kræver det, at incitamentet til at importere affald svækkes for

sektoren som helhed i forhold til den nuværende situation. Det står dermed ikke klart, hvorfor en liberalisering

skulle ændre på anlæggenes indtjeningsmuligheder sammenlignet med den nuværende model med primært

kommunalt ejerskab og kommunal anvisningsret. Derfor bør klimaeffekten af kapacitetstilpasningen ikke

indregnes i fremskrivningen alene på baggrund af en liberalisering.

Den politiske aftale nævner en række virkemidler, der som supplement kan tages i anvendelse for at sikre

kapacitetsnedbringelsen, fx afgifter og krav, såfremt liberaliseringen ikke er tilstrækkelig til at sikre nedbringelsen.

Disse er dog endnu udefinerede. Klimarådets vurdering af klimafremskrivningen er derfor, at CO

-reduktionen

forbundet med kapacitetsnedbringelse ikke bør indregnes på nuværende tidspunkt. Derfor vælger Klimarådet at

korrigere Energistyrelsens opgjorte reduktionsbehov, så det øges med 0,14 mio. ton CO

e i 2030.

I stedet for at indregne effekten vurderer Klimarådet, at disse andre virkemidler befinder sig på

konkretiseringsstadie C, det vil sige på strateginiveau, indtil regeringen har konkretiseret indsatsen yderligere.

Placering på strateginiveau (C) kan sammenlignes med initiativet

Kilometerbaserede afgifter for lastbiler,

som i

Statusrapport 2021

blev indplaceret på strateginiveau (C) på trods af, at det fremgik i en politisk aftale. I tilfældet

med afgifter for lastbiler er der politisk udmeldt en aktørgruppe (vognmænd), et politisk instrument (afgifter) og

årstal for forventet reduktionseffekt (2025 og 2030), men ikke angivelse af hvilke lastbiler der omfattes, og hvilket

afgiftsniveau eller tidspunkt for implementering, som tilstræbes. På samme vis er der i tilfældet med afgifter og

krav til forbrændingsanlæg politisk udmeldt en aktørgruppe (ejere af forbrændingsanlæg), politiske instrumenter

(afgifter og krav) og årstal for forventet effekt (2030), men ikke hvilke anlæg der omfattes, hvilke krav/afgifter der

pålægges, og ej heller niveauet herfor eller tidspunktet for implementering.

Klimarådet understreger, at ovenstående vurdering ikke er ensbetydende med, at regeringen ikke kan nå den

kapacitetsreduktion, den har sat som delmål sammen med aftalepartierne. Det konstateres blot, at liberalisering i

sig selv ikke er egnet som virkemiddel til kapacitetsnedbringelse, og at de øvrige skitserede mulige krav og afgifter

kun har karakter af at være på strateginiveau (C).

Klimarådet bemærker, at rådet ikke ser import af affald som et globalt klimaproblem, men kun et problem i

forhold 70-procentsmålets territoriale afgrænsning.

Fremskrivning af udledning fra biogas- og spildevandsanlæg

Siden

Klimastatus- og fremskrivning 2021

er der kommet ny viden om udledningen fra biogas- og

spildevandsanlæg. En rapport udarbejdet for Energistyrelsen har vist, at udslippet af metan fra de danske anlæg i

119

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

gennemsnit er 2,5 pct. og ikke 1 pct. af biogasproduktionen, som forudsat i

Klimastatus- og fremskrivning 2021.

Klimarådet forventer, at Energistyrelsen justerer udledningen fra anlæggene i

Klimastatus- og fremskrivning

2022.

Derfor korrigerer Klimarådet Energistyrelsens opgjorte reduktionsbehov, så det øges med 0,4 mio. ton CO

i 2025 og 0,5 mio. ton i 2030.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har meldt ud, at man forventer at lave regulering, som kan nedbringe

metantabet. Målet er, at reguleringen kan træde i kraft i juli 2022. Klimarådet vurderer, at potentialet for at

reducere udledningen i forhold til den korrigerede fremskrivning kan placeres på konkretiseringsstadie C, det vil

sige på strateginiveau. Klimarådet lægger vægt på, at der er tale om en formuleret hensigt, og at der foreligger et

godt vidensgrundlag i form af ovenfor nævnte rapport. Når Klimarådet ikke vurderer potentialet for reduktion af

metantabet højere, skyldes det, at der endnu ikke foreligger noget konkret udspil om den nærmere udformning af

de fremtidige krav.

Trin 2: Konkretiseringsstadie

Regeringen har med

Klimaprogram 2021

fremlagt en virkemiddelanalyse for CCS, som Klimarådet placerer på

konkretiseringsstadie D, og et teknisk reduktionspotentiale for CCS, som placeres på konkretiseringsstadie E.

Der fremgår endvidere en beskrivelse af fremme af kombineret biogas- og reaktorkompostering i regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog.

Klimarådet har placeret dette initiativ på konkretiseringsstadie E, tekniske

reduktionspotentialer, da Klimarådet vurderer, at det er uklart, hvordan det skal foregå, og om der ligger en

markedsanalyse bag, som understøtter realismen i tiltaget. Initiativet er efter Klimarådets vurdering således ikke

grundigt nok analyseret, til at det kan placeres på analyseniveau (D).

Endelig har regeringen fremlagt et teknisk reduktionspotentiale om yderligere genanvendelse og reduktion af

plastaffald, som placeres på konkretiseringsstadie E. Se i øvrigt trin 1 for reduktionspotentialer på strateginiveau

(C).

Trin 3: Effektvurdering

Klimarådet har ikke fundet anledning til at korrigere regeringens effekt- og potentialevurderinger af

klimaindsatsen i affaldssektoren ud over de i trin 1 nævnte korrektioner af udledninger i

Klimastatus- og

fremskrivning 2021.

Klimarådet har flyttet en del af det tekniske reduktionspotentiale for CCS til et højere

konkretiseringsniveau. Det gælder for virkemiddelanalysen om opskalering af CCUS-pulje, som er placeret på

analyseniveau (D). Klimarådet har af beregningstekniske årsager fordelt reduktionspotentialet for dette

analyserede virkemiddel ligeligt mellem energi- og industrisektoren og affaldssektoren.

Trin 4: Risikovurdering

Tabel 5.12 viser, hvilke risikoparametre der har givet anledning til den samlede risikovurdering for hvert initiativ.

Efterfølgende uddyber Klimarådet, hvad der ligger til grund for rådets høje og moderate risikovurderinger, da det

især er her, regeringen bør fokusere på at skabe større sikkerhed for, at effekterne og potentialerne indfries inden

for den tidshorisont, regeringen har lagt til grund. Fem af tabellens seks initiativer er vurderet til at være forbundet

med høj eller moderat risiko.

120

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Tabel 5.12 Uddybning af risikovurdering på tre risikoparametre – affaldssektoren

Initiativ

Tiltag til at nedbringe forbrændingskapacitet efter

Klimarådets korrektion af fremskrivning af udledning

Krav til biogasanlæg efter Klimarådets korrektion af

fremskrivning af udledning fra biogasanlæg

Opskalering af CCUS-pulje

CCS: Affald

Fremme kombineret biogas- og reaktorkompostering

Genanvendelse og reduktion af plastaffald

Anm.:

Kilde:

Samlet

risikovurdering

Høj risiko*

Lav risiko

Moderat risiko*

Moderat risiko

Moderat risiko*

Implementerings-

udfordringer

Lav risiko

Moderat risiko

Incitaments-

styrke

Høj risiko

Lav risiko

Ikke vurderet

System- og

arealsammenhæng

Moderat risiko

Lav risiko

Moderat risiko

Ikke vurderet

Initiativer markeret med * er alene risikovurderet for 2030, mens risikovurdering for de øvrige er ens for 2025 og 2030.

Klimarådet.

Initiativer på strateginiveau (C)

Klimarådet har vurderet et initiativ på strateginiveau i affaldssektoren til at have høj risiko.

•

Tiltag til at nedbringe forbrændingskapacitet:

Klimarådet vurderer, at der er høj risiko forbundet

med styrken af incitamentet til at nedbringe kapaciteten, uanset om nedbringelse af kapaciteten er via

liberalisering eller via de på nuværende tidspunkt udefinerede afgifter og krav. Ved en

liberaliseringsmodel er det ikke sikret, at der ikke kan importeres affald til forbrænding med CO

udledning til følge, og der er ikke udmeldt yderligere tiltag til at sikre dette. Krav og afgifter er nævnt som

en mulighed i

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi,

men der er endnu ikke defineret

hvilke krav og afgifter, der vil komme i spil. Organiseringen af affaldssektoren er særligt relevant i en

systemsammenhæng, fordi nedlukning vil påvirke energisystemet i de lokalområder, anlæggene forsyner,

idet der vil opstå et øget lokalt behov for produktion af varme til fjernvarmenettet, og

systemsammenhængen er derfor vurderet til at være forbundet med moderat risiko.

Initiativer på analyseniveau (D) og Tekniske reduktionspotentialer (E)

Der er fire initiativer på analyseniveau og på konkretiseringsniveau E i affaldssektoren, der er behæftet med

moderat risiko.

•

Opskalering af CCUS-pulje og CCS: Affald:

Risikovurderingen for analysen af opskalering af CCUS-

pulje og det tekniske reduktionspotentiale for yderligere CCS er vurderet på samme måde. Der er tale om

et stort potentiale, især når det ses i sammenhæng med, at der allerede er vedtaget virkemidler med

reduktionseffekt på i alt 1,4 mio. ton CO

e i 2030. Klimarådet vurderer, at der er moderat risiko forbundet

med implementering, da det er usikkert, om potentialet teknisk set kan nås i 2030, da det kommer ud over

det potentiale, som allerede er indregnet i

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Ligeledes vurderer

Klimarådet, at der er moderat risiko forbundet med systemsammenhæng. Der er endnu ikke etableret

infrastruktur til lagring, og der er betydelig usikkerhed om, hvorvidt fx Norge har mulighed for at lagre det

dansk indfangede CO

. Det bemærkes i øvrigt, at der stort set ikke er fossile udledninger tilbage i sektoren

i 2030, og derfor må der i regeringens høje tekniske reduktionspotentiale for CCS i affaldssektoren være

tale om indfangning af biogen CO

e. Dette fremgår også af figur 5.9, hvor det høje tekniske

reduktionspotentiale for affaldssektoren medfører negative udledninger fra sektoren samlet set.

Fremme kombineret biogas- og reaktorkompostering:

Klimarådet vurderer, at det er forbundet

med moderat risiko at opnå en indsamling af 80 pct. af have- og parkaffaldet i 2030 som forudsat i

regeringens

Bruttovirkemiddelkatalog.

Det skyldes dels, at der er tale om en ny teknologi og dels, at der

kun er sparsom information om initiativet. System- og arealsammenhæng er vurderet til moderat risiko,

da det ikke fremgår, om der er taget højde for systemeffekter forbundet med alternativer til afbrænding af

have- og parkaffaldet.

•

121

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

Teknisk potentiale for genanvendelse og reduktion af plastaffald:

Klimarådet vurderer, at der er

moderat risiko forbundet med implementering af det tekniske potentiale for genanvendelse og reduktion

af plastaffald i 2030, da det stadig er en udfordring at sikre den reduktion, der er indregnet som følge af de

vedtagne virkemidler fra affaldsklimaaftalen.

Bidrag fra understøttende og øvrige initiativer

Klimarådet vurderer, at det er et væsentligt understøttende initiativ, at regeringen i år har videreført CCS og CCU

som en mission under fordeling af forskningsreserven. Klimarådet vurderer, at der er behov for at støtte

udviklingen af dette område, hvis en indfrielse af de ønskede tekniske potentialer skal lykkes. Der er flere områder

inden for både CCS og CCU, der kan løftes væsentligt ved hjælp af forskning og udvikling. Endvidere er affald og

cirkulær økonomi videreført som forskningsmission. Se også afsnit om forskningsmissioner i afsnittet om den

tværgående klimaindsats.

Sammenfatning

Den overordnede status for affaldssektoren er, at regeringen arbejder på at implementere beslutningerne fra den

politiske aftale

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi

fra 2020. Klimarådet vurderer dog, at

der er behov for nye virkemidler for at indfri sektorens potentiale til at bidrage til klimamålene. Det bekymrer

Klimarådet, at der er så store usikkerheder forbundet med at anvende liberalisering af forbrændingsanlæggene

som virkemiddel til at undgå import af affald. På den baggrund har Klimarådet fundet det nødvendigt at korrigere

reduktionsbehovet for 2025-målet og 2030-målet. Med denne rapport peger Klimarådet derfor på:

•

Nødvendigheden af virkemidler, der mere målrettet sikrer nedbringelsen af kapaciteten på

forbrændingsanlæg

Nødvendigheden af at stille krav til udslip af metan fra biogasanlæg.

Hvis disse to indsatser ikke sker, vil det øge afstanden til målene og kræve større bidrag fra andre sektorer.

5.5.5 Klimaindsats på tværs af sektorer

Som udgangspunkt er regeringens initiativer beskrevet og vurderet i den udledningssektor, de hovedsageligt

påvirker. I vurderingerne af de enkelte initiativer tages der ligeledes højde for og henvises til samspil mellem

sektorer. Dette afsnit afviger fra de forrige afsnit ved at vurdere initiativer, som ikke har deres udspring i én

udledningssektor i det nationale klimaregnskab, men går på tværs af sektorer. Derfor er effekter og potentialer af

initiativerne sammenholdt med de samlede udledninger i figur 5.10 herunder og altså ikke sammenholdt med

sektorudledninger, som det er tilfældet for de forudgående afsnit.

122

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

mio. ton CO

Historiske udledninger

Fremskrivning med uændret

politik

Vedtagne virkemidler

Tekniske reduktionspotentialer -

Høj værdi i spænd

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 5.10 Reduktionseffekter og reduktionspotentialer i på tværs af sektorer

Anm. 1:

Anm. 2:

Klimarådet har korrigeret de fremskrevne udledninger fra

Klimastatus og -fremskrivning 2021.

Klimarådet har beregningsteknisk fordelt reduktionseffekterne fra puljen til negative udledninger ligeligt mellem puljens tre

formål, pyrolyse, indfangning af CO

fra biogasopgradering og indfangning fra luften i 2030. For 2025 er effekten fordelt

ligeligt mellem de to førstnævnte.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2021,

2021; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021 og Klimarådet.

Kilder:

Der vises tre initiativer, der går på tværs af sektorer, i figur 5.10: 1) pulje til negative udledninger, 2) støtte til

storskala demonstration af Direct Air Capture, og 3) et teknisk reduktionspotentiale for Direct Air Capture (DAC),

det vil sige indfangning af CO

direkte fra luften. Mens 1) er vedtaget i regi af finanslov for 2022 er 2) og 3)

identificeret i forbindelse med

Klimaprogram 2021.

Overblik over vurdering af klimaindsatsen

Klimarådet har vurderet de tre initiativer, der går på tværs af udledningskategorier. Vurderingerne ses i

nedenstående overblikstabel.

Tabel 5.13 Klimarådets vurdering af tværgående initiativer

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i

2025)

Effekter og

potentialer

(mio.

ton

e i 2030)

Risiko-

vurdering

for 2030

Initiativ

Beskrivelse

Konkretiseringsstadie

Pulje til negative

udledninger

(Biogasopgradering og

DAC)

Andel af pulje til negative

emissioner der går til

lagring af CO

som

indfanges fra processen

med opgradering af

biogas til naturgaskvalitet

eller som indfanges fra

luften.

Vedtaget

virkemiddel

0,25

0,33

Lav

Støtte til storskala

Analyse af udviklings- og

demonstration af Direct-Air-

driftsstøtte til DAC-anlæg.

Capture (kan skaleres)

Analyser af

virkemidler til at

realisere

reduktionspoten

tialer

0,10

Høj

123

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Direct Air Capture

Yderligere teknisk

potentiale for lagring af

som indfanges fra

luften.

Teknisk

reduktionspoten

tiale

2,73-3,73

Høj

Samlet reduktionspotentiale og -effekt på tværs af sektorer

Samlet reduktion fra vedtagne virkemidler på tværs af sektorer

Anm.:

0,25

3,16-4,16

0,33

For

Pulje til negative udledninger

vurderes implementeringsudfordringer at være forbundet med moderat risiko i 2025,

mens der for 2030 vurdereres lav risiko.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021,

2021; Finansministeriet,

Aftale om Finanslov 2022

(delaftale om investeringer i et fortsat grønnere Danmark),

2021 og Klimarådet.

Kilder:

Trin 1: Vurdering af fremskrivning

De samlede fremskrevne udledninger er blevet gennemgået i de forudgående sektorafsnit.

Trin 2: Konkretiseringsstadie

Puljen til støtte af negative udledninger er placeret på konkretiseringsstadie A, da den blev vedtaget og finansieret i

forbindelse med finansloven for 2022.

Klimaprogram 2021

indgår et teknisk reduktionspotentiale for lagring af CO

indfanget via DAC, som er placeret

på konkretiseringsstadie E.

Foruden ovenstående initiativer indgår også en række tekniske reduktionspotentialer i regeringens strategi

Elektrificering af samfundet.

I strategien er der opstillet tekniske reduktionspotentialer, som vil kunne reducere

udledningen på tværs af sektorer gennem elektrificering i transport, bygningsopvarmning og procesenergi i

erhverv. For transportsektoren er det tekniske reduktionspotentiale opgjort til 4 mio. ton CO

e i 2030, for

bygningsopvarmning er det 0,3 mio. ton, og for procesenergi i erhverv er det 1 mio. ton. For alle tre områder svarer

de tekniske reduktionspotentialer for elektrificering til de respektive tekniske reduktionspotentialer, som blev

fremlagt med

Klimaprogram 2021.

De indgår således i Klimarådets samlede vurdering og i hovedfiguren for 2030

samt i sektorafsnittene for henholdsvis energi og industri, samt transport. Disse tekniske reduktionspotentialer

kunne også have været vist i ovenstående tabel, men da de allerede er vist og vurderet i de forudgående

sektorafsnit om transport og energi, vises de ikke igen her.

Trin 3: Effektvurdering

Klimarådet har ikke fundet grund til at justere regeringens angive reduktionseffekter og -potentialer. I dette afsnit

om tværgående indsats vises dog kun en delmængde af reduktionseffekterne fra den med finansloven vedtagne

støttepulje til negative udledninger. Puljen vil kunne støtte tre måder at opnå negative udledninger på:

Indfangning af CO

fra opgradering af biogas

DAC

Pyrolyse.

De to første formål hører ikke til en udledningskategori. Derfor er to tredjedele af den angivne reduktionseffekt vist

og vurderet i dette tværgående afsnit, mens pyrolyse vedrører landbrug og LULUCF og derfor er vist og vurderet

med en tredjedel af puljens effekt i sektorafsnittet om landbrug og LULUCF.

Klimarådet har korrigeret for, at dele af det tekniske reduktionspotentiale fra DAC er blevet konkretiseret. Først

blev en del af potentialet konkretiseret til niveau D, fordi regeringen fremlagde en analyse af støtte til storskala

DAC-anlæg. Dette potentiale blev med finansloven for 2022 yderligere konkretiseret med tilskudspuljen til

negative udledninger, hvoraf Klimarådet tilskriver en tredjedel til DAC, da puljen som nævnt støtter tre forskellige

former for negative udledninger.

124

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Trin 4: Risikovurdering

Tabel 5.14 giver et overblik over vurderingen af hvert af de tre initiativer på Klimarådets risikoparametre, samt den

samlede risikovurdering af hvert initiativ. Efterfølgende uddyber Klimarådet ganske kort, hvad der ligger til grund

for rådets risikovurderinger.

Tabel 5.14 Uddybning af risikovurdering på tre risikoparametre – tværgående initiativer

Initiativ

Pulje til negative udledninger (Biogasopgradering og

DAC)

Samlet

risikovurdering

Lav risiko

Implementerings-

udfordringer

Lav risiko

Høj risiko

Incitaments-

styrke

Lav risiko

Ikke vurderet

System- og

arealsammenhæng

Moderat

Ikke vurderet

Støtte til storskala demonstration af Direct Air Capture

Høj risiko*

(kan skaleres)

Direct Air Capture

Anm. 1:

Anm. 2:

Kilde:

Høj risiko*

For

Pulje til negative udledninger

vurderes implementeringsudfordringer at være forbundet med moderat risiko i 2025,

mens der for 2030 vurdereres lav risiko.

Initiativer markeret med * er alene risikovurderet for 2030.

Klimarådet.

Vedtagne virkemidler (A)

Der er ét vedtaget virkemiddel med effekt på tværs af sektorer. Virkemidlet dækker over flere teknologiske

muligheder, og derfor bliver risikovurderingen gennemgået nedefor.

•

Pulje til biogasopgradering og DAC:

Klimarådet vurderer, at der i 2030 er lav risiko forbundet med

puljen afsat på finansloven for 2022. Vurderingen er baseret på, at nok er DAC stadig en uprøvet

teknologi, men reduktionseffekten vil formentlig kunne hentes ved hjælpe af biogasopgradering alene, og

at DAC derfor ikke nødvendigvis skal komme i spil for at nå at indfri potentialet. Endvidere ses puljen i

sammenhæng med, at der i 2020 blev aftalt at sætte et betydeligt omfang af støttemidler af til CO

-fangst

og -lagring. Dette vil der kunne drages en fordel af i forbindelse med lagring af det indfangede CO

fra

biogasopgradering. Puljen til negative udledninger indebærer en endnu ikke udviklet

certificeringsordning, som Klimarådet vurderer vil kunne nå at komme til at fungere inden 2030. Men

grundet den endnu ikke udviklede ordning er implementeringsrisikoen vurderet til at være moderat for

2025.

Initiativer på analyseniveau (D) og tekniske reduktionspotentialer (E)

Klimarådet har vurderet, at de to initiativer, der henholdsvis er placeret på niveau D og E, begge er behæftet med

høj risiko.

•

Støtte til storskala demonstration af DAC og teknisk reduktionspotentiale for DAC:

Klimarådet vurderer, at der er en høj risiko for, at DAC-teknologien ikke vil være klar i 2030. Vurderingen

er baseret på, at teknologien endnu ikke er demonstreret i stor skala, samt at det største nuværende

testanlæg, som findes på Island, kan indfange 0,004 mio. ton CO

pr. år.

Bidrag fra understøttende og øvrige initiativer

I tabel 5.15 ses de fem tværgående initiativer, som Klimarådet vurderer, er væsentlige understøttende initiativer.

Tabel 5.15 Overblik over regeringens tværgående understøttende og øvrige initiativer

Initiativ

Beskrivelse

Folketinget har vedtaget et CO

-krav til nybyggeri, som Klimarådet anser som et øvrigt

initiativ. Kravene er baseret på et livscyklusperspektiv, og derfor er det ikke umiddelbart

muligt at kvantificere effekten på de nationale udledninger. Initiativet vil have effekt på

langt sigt, og rummer også muligheden for at få erfaringer, som senere kan lede til CO

krav for flere typer nybyggeri og til stramning af kravene.

Klimarådets vurdering er uddybet nedenfor.

-krav til nybyggeri

Statslige bevillinger øremærker til grøn

forskning, udvikling og demonstration

125

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

Regeringens ambitionsniveau for

implementering af EU’s

Fit for 55-pakke

Klimaerhvervsskoler

Klimarådets vurdering er uddybet nedenfor.

Som led i

En ny reformpakke for dansk økonomi

er der afsat finansiering til

klimaerhvervsskoler, som ikke er nærmere specificeret. Klimarådet har derfor ikke

grundlag for at vurdere tiltaget.

Som led i

En ny reformpakke for dansk økonomi

er der afsat en ramme på 1 mia. kr. til

grøn omstilling, som ikke er nærmere specificeret. Udmøntningen af midlerne sker efter

input fra en ekspertgruppe ultimo 2022. Klimarådet har derfor ikke grundlag for at vurdere

tiltaget for nuværende.

1 mia. til grøn omstilling

Kilder:

Indenrigs- og Boligministeriet,

National strategi for bæredygtigt byggeri,

2021; Finansministeriet,

En ny reformpakke for

dansk økonomi,

2021 og Klimarådet.

Statslige midler til forskning, udvikling og demonstration

Klimarådet har vurderet regeringens indsats inden for statslig finansiering af grøn forskning. Den statslige

finansiering er i fokus, fordi der her dels eksisterer et anvendeligt datagrundlag, og dels fordi den er direkte

relateret til regeringens klimaindsats. Klimarådet er imidlertid bevidst om, at den statslige finansiering kun udgør

en andel af de samlede offentlige og private midler til grøn forskning.

Klimarådet fokuserer på:

•

Størrelsen af bevillingen sammenlignet med forudgående år

Transparens

Evaluering

Fordeling af midler på indsatsområder.

Folketinget indgik i oktober 2021 en aftale om fordelingen af den grønne forskningsreserve for 2022, hvori grøn

forskning tildeles 2,37 mia. kr. Det er lavere end 2021-niveauet, som var særligt højt, se figur 5.11.

mia. kr.

3.0

2.5

Lavest aftalte niveau af

fremtidige øremærkede midler

Øremærkede midler

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Figur 5.11 Midler udmøntet til grøn forskning og udvikling fra forskningsreserven

Kilder:

Klima-, Energi og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2021

og Uddannelses- og Forskningsministeriet,

Aftale om

fordeling af forskningsreserven 2022.

Klimarådet har gennemgået bevillingen afsat i 2021 for 2022 og vil fremhæve følgende som særligt understøttende

for klimaindsatsen:

•

Fire grønne missioner,

der også blev støttet af Innovationsfonden i 2021 (295 mio. kr.). Missionerne er:

1. fangst og lagring eller anvendelse af CO

(CCS eller CCU)

2. grønne brændstoffer til transport og industri (power-to-X med videre)

126

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

•

klima- og miljøvenligt landbrug og fødevareproduktion

cirkulær økonomi med fokus på plastik og tekstiler

De syv grønne temaer,

der også blev støttet af Innovationsfonden i 2021 (350 mio. kr.). Temaerne er:

1. energiproduktion med videre

(bidrager til mission 1 og 2 ovenfor)

2. energieffektivisering

3. landbrug og fødevareproduktion

(bidrager til mission 3 ovenfor)

4. transport

(bidrager til mission 2 ovenfor)

5. miljø og cirkulær økonomi

(bidrager til mission 4 ovenfor)

6. natur og biodiversitet

7. bæredygtig adfærd og samfundsmæssige konsekvenser

(tværgående)

Forskning i emissionsfri fødevareproduktion:

Missionen er ny og støttes med 55 mio. kr. fra

Innovationsfonden.

-lager-kortlægning:

Der afsættes 85 mio. kr. til GEUS (De Nationale Geologiske Undersøgelser for

Danmark og Grønland) til kortlægning af potentielle CO

-lagre.

Brintforskning:

Der afsættes 100 mio. kr. til deltagelse i et samarbejde kaldet IPCEI om forskning i brint i

EU, som også finansieres andre steder fra med i alt 850 mio. kr. i 2021-26.

Landbrugsaftalens udviklingsspor:

Der afsættes 125,5 mio. kr. til udviklingstiltag. Dette område

finansieres yderligere andre steder fra.

•

Klimarådet finder det positivt, at der fortsat er prioriteret en forholdsvis høj bevilling til statslig grøn forskning.

Indsatsen vil næppe kunne nå at påvirke opfyldelsen af 2025-målet, men vurderes at have en væsentlig

understøttende effekt i forhold til 2030-målet, og ikke mindst det endnu ikke fastsatte 2035-mål.

I lyset af bevillingens samlede størrelse og de mange forskellige indsatser virker forskningsindsatsen på

klimaområdet umiddelbart kompleks og ukoordineret. Ses der eksempelvis på landbrugs- og fødevareområdet,

indgår området i fire forskellige typer af forskningsbevilling. Det vil sige både som mission, tema, særbevilling og i

landbrugsaftalen. Flere af de øvrige syv temaer kan i øvrigt kobles til én eller flere af de fire missioner, fx temaet

transport, der kan kobles til missionen grønne brændstoffer til transport og industri, og temaet miljø og cirkulær

økonomi, der kan kobles til missionen cirkulær økonomi med fokus på plastik og tekstiler. Det bliver ikke mere

enkelt af, at de syv temaer i 2021 blev udmøntet på tværs af fire programmer, og missionerne blev udmøntet i et

særskilt femte program. Det er endnu ikke offentliggjort, hvordan midlerne fra 2021 er udmøntet på specifikke

projekter, eller hvordan udmøntningen skal organiseres i 2022. Samlet set er det Klimarådets vurdering, at

kompleksiteten i støtten til forskningsindsatsen målrettet klima medfører en risiko for, at indsatsen er suboptimal

på grund af manglende overblik. Det er uhensigtsmæssigt i forhold til at sikre realiseringen af de store tekniske

potentialer, der er nødvendig for klimamålenes opfyldelse.

Som led i regeringens grønne forskningsstrategi blev der i 2020 igangsat et nyt initiativ om monitorering og

effektvurderinger af grøn forskning, der koordineres af Uddannelses- og Forskningsministeriet sammen med

universiteterne. Status på dette initiativ er ifølge Uddannelses- og Forskningsministeriet, at det er under udvikling

og endnu ikke klar til offentliggørelse.

Klimarådet efterspørger en årlig offentlig kommunikation fra regeringen

om status på dette væsentlige arbejde.

I kapitel 6 forholder Klimarådet sig til fordelingen af forskningsmidler og ser her nærmere på omfanget af

forskningsmidler til drivhusgasreduktioner i landbruget.

Ny klimalovgivningspakke fra EU

EU spiller en væsentlig rolle i dansk klimapolitik, og EU-regulering kan bidrage med drivhusgasreduktioner i

Danmark. Derfor inddrager Klimarådet dette aspekt i vurderingen af regeringens klimaindsats. Klimarådet tager

således hensyn til, hvordan regeringen forsøger at påvirke EU-lovgivningen, og hvis regeringen arbejder for tiltag,

der kan bidrage til reduktioner i Danmark, så vil dette arbejde tælle med som understøttende initiativer, som

indgår i vurderingen af anskueliggørelsen af klimamålene. I den forbindelse fokuserer Klimarådet på de

reguleringer, som Klimarådet vurderer vil kunne påvirke de nationale udledninger. Det kan fx på et overordnet

127

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

niveau være Danmarks EU-pålagte forpligtelse til at reducere udledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer, hvor de

primære udledninger stammer fra landbrug og transport, og

–

på et mere direkte plan

–

-krav til producenter

af nye biler og lastbiler.

Som det fremgår af kapitel 4 er der kommet en lang række nye forslag fra EU-Kommissionen, den såkaldte

Fit for

55-pakke.

Klimarådet finder det positivt, at regeringen i

Klimaprogram 2021

har anlagt en positiv holdning til

pakken generelt, og det er forventningen at fx højere kvotepriser og krav til bilproducenter vil understøtte

regeringens indsats, såfremt kommissionens forslag bliver vedtaget. Det har dog ikke været muligt for Klimarådet

at kvantificere hvilken reduktionseffekt, EU-Kommissionens forslag vil kunne få for Danmark. Der er stadig tale

om forslag, som kan ændre sig, inden den endelig pakke er vedtaget. Når EU-forslagene bliver vedtaget, vil de

indgå i Energistyrelsens klimafremskrivning, og det vil dermed blive indregnet som bidrag til målopfyldelse.

Regeringen har indtil videre taget forhandlingsmandat fra Folketingets Europaudvalg på to af lovforslagene. Et

forhandlingsmandat giver regeringen mulighed for at gå til forhandlingerne med de andre EU-lande velvidende

om, hvad Folketingets holdning til et givent forslag er. Regeringen har indsamlet forhandlingsmandat for

forslagene om iblandingskrav i luftfarten og om infrastruktur for alternative brændstoffer. Regeringen har fået

forhandlingsmandat til at arbejde for højere iblandingskrav i luftfarten, hvilket Klimarådet bakker op om. Det er

dog alene en mindre del af luftfarten, der indgår i de nationale udledninger, så det er ikke en regulering med stor

betydning for opfyldelse af de nationale klimamål, men det er et centralt instrument i forhold til mulighederne for

at omstille den internationale luftfart.

Regeringen

har i en række notater til Folketinget givet sin ”holdning” eller ”foreløbige generelle holdning” til kende

om de fleste andre af

Fit for 55-pakkens

forslag. Generelt er regeringen positiv over for de forskellige forslag, og

tilkendegiver støtte til forslagene. Klimarådet vurderer, at de holdninger, regeringen fremstiller, ikke vil give

anledning til signifikante, yderligere, nationale reduktioner, end hvad Kommissionens forslag vil medføre.

Klimarådet vurderer samlet set, at EU-Kommissionens forslag potentielt kan få stor betydning for udledningerne i

Danmark og dermed bidrage til nationale klimamål. Det er derfor positivt, at regeringen generelt støtter

forslagene.

Sammenfatning

Klimarådet vurderer, at der med finanslovens pulje til negative udledninger er vedtaget et tværgående virkemiddel,

der bidrager direkte til målopfyldelse i både 2025 og i 2030. Særligt i forhold til 2025-målet udgør det en væsentlig

andel af det opgjorte reduktionsbehov. Derudover har regeringen fortsat prioriteret en forholdsvist høj bevilling til

statslig støttet grøn forskning, som Klimarådet vurderer har en væsentlig understøttende effekt i forhold til 2030-

målet. Klimarådet vurderer, at

EU’s nye klimalovgivningspakke

og regeringens positive holdning hertil er et

væsentligt understøttende tiltag for både 2025-målet og 2030-målet. Regeringen kan med fordel have

opmærksomhed omkring:

•

at mindske kompleksiteten og sikre koordineringen af forskningsindsatsens forskellige typer, særligt på

landbrugs- og fødevareområdet, der indgår i fire forskellige bevillingstyper, så der ikke risikeres en

suboptimal indsats

at levere en ambitiøs indsats i de kommende EU-forhandlinger for at sikre konkrete reduktionseffekter,

der kan bidrage til de nationale klimamål.

•

128

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

∙

129

∙

Anbefalinger til

klimapolitiske virkemidler

∙

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

6. Anbefalinger til klimapolitiske virkemidler

Der er behov for at vedtage flere virkemidler, hvis Danmark skal nå i mål med 70 pct. reduktion af

drivhusgasudledningerne i 2030. Det viste Klimarådet i kapitel 5. Samtidig skal klimapolitikken også rette blikket

mod tiden efter 2030 og målet om nettonuludledninger senest i 2050, som blev behandlet i kapitel 3. Efter

Klimarådets vurdering bør den primære drivkraft i klimapolitikken være en generel drivhusgasafgift på både kort og

langt sigt. Afgiften kan dog ikke stå alene, og klimapolitikken vil kræve både planlægning, understøtning af

teknologiudvikling og andre supplerende virkemidler rettet mod specifikke områder. Afgiften og de øvrige

virkemidler skal hjælpe til, at Danmark lykkes med at gøre fødevaresystemet mere klimavenligt, producere

tilstrækkeligt med grøn strøm, omstille energiforbruget i blandt andet transporten til elektrificering eller grønne

brændstoffer samt fange og lagre kulstof. På den lange bane skal Danmark nå helt i mål på disse områder, men

allerede i 2030 skal vi være nået et godt stykke af vejen. Dette kapitel sætter fokus på indførelsen af en ensartet

afgift, som skal give en grundlæggende tilskyndelse til grøn omstilling på tværs af områder. Dernæst slår kapitlet

ned på tre centrale og aktuelle områder i klimapolitikken: omstilling af fødevaresektoren, behovet for dansk

produktion af grøn strøm samt produktion og anvendelse af grønne brændstoffer baseret på power-to-X.

Kapitlets hovedkonklusioner

•

Der bør indføres en generel afgift på drivhusgasser, som kan levere et væsentligt bidrag til at opfylde 70-

procentsmålet på omkostningseffektiv vis. Det er vigtigt, at regeringen snarest muligt annoncerer et

sigtepunkt for afgiften i 2030, der kan fungere som fælles pejlemærke på tværs af alle sektorer, uafhængigt

af hvornår afgiften implementeres. Der bør allerede nu vedtages konkrete afgiftsstigninger på de områder,

hvor det er muligt, som sigter mod dette niveau. For at nå 70-procentsmålet skal tilskyndelsen til

klimaomstilling i afgiftssystemet formentlig være i størrelsesordenen 1.500 kr. pr. ton CO

e i 2030.

Der er et udtalt behov for at reducere udledningerne fra fødevaresystemet både i Danmark og i resten af

verden. Udledningerne fra landbrug og arealanvendelse i Danmark er i dag stort set uregulerede.

Fremadrettet bør disse udledninger omfattes af den generelle drivhusgasafgift, som eventuelt kan

suppleres med bundfradrag og anden kompensation. EU’s landbrugsstøtte har endvidere

betydelig

påvirkning på produktionsincitamenterne i landbruget, og der er mulighed for i højere grad at bruge

støttemidlerne til at understøtte en klimavenlig omstilling. På forbrugssiden har Danmark et stort

klimaaftryk fra forbruget af fødevarer, som bør mindskes ved at tilskynde danskerne til at spise mere

klimavenligt. Økonomiske instrumenter som en afgift bør suppleres med tiltag, der kan bidrage til at

normalisere klimavenlig kost.

Der er sat gang i udbygningen af havvind, og udbygningen tager særligt fart omkring 2030. Klimarådet ser

dog en risiko for, at udbygningen med vedvarende energi er utilstrækkelig. Frem mod 2030 bør regeringen

skrue op for udbygning af elproduktion baseret på landvind og sol for at undgå generel nettoimport af

strøm. Samtidig bør regeringen udbygge med mere havvind end planlagt, for at planerne om 4-6 GW

power-to-X i 2030 i høj grad forsynes med dansk produceret grøn strøm. Større udbygning af havvind

giver, ud over at levere grøn strøm til power-to-X, også mulighed for nettoeksport af strøm til vores

nabolande. Den økonomiske risiko ved udbygningen vurderes at være relativt lav, fordi efterspørgslen på

grøn strøm er stigende, mens prisen på havvind er faldende.

Power-to-X er en nødvendig brik i den grønne omstilling af blandt andet skibs- og luftfarten og muligvis

dele af industrien samt til produktion af forskellige materialer og kemikalier. Et stort energitab ved power-

to-X medfører, at CO

-fortrængningseffekten ved grøn strøm anvendt til power-to-X er mindre end ved

direkte elektrificering. Et højt ambitionsniveau for power-to-X må derfor ikke blive en afvigelse fra et

princip om, at direkte elektrificering bør prioriteres, hvor det er en teknisk og økonomisk mulighed.

Endelig taler knaphed på tilgængeligt kulstof på langt sigt for, at vi allerede nu bør fokusere strategier og

planlægning mod kulstoffri brændstoffer, hvor det er teknisk og økonomisk muligt.

•

130

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

6.1 Den fremadrettede klimaindsats

Der er behov for en styrkelse af klimaindsatsen, da der nu kun er otte år til, at Danmark skal have reduceret

drivhusgasudledningerne med 70 pct. Dermed er der få år til, at der senest bør være vedtaget konkrete politiske

virkemidler, som opfylder reduktionsbehovet. Efter 2030 skal drivhusgasudledningerne reduceres yderligere frem

mod nettonuludledninger i 2050.

Klimapolitiske virkemidler skal hjælpe Danmark til at lykkes på fem overordnede områder

En generel afgift på udledning af drivhusgasser skal efter Klimarådets opfattelse være den primære drivkraft i

klimapolitikken på både kort og langt sigt. En sådan afgift vil give en grundlæggende tilskyndelse til at reducere

udledningen af drivhusgasser dér, hvor det er billigst. Afsnit 6.2 beskriver afgiften nærmere. En afgift kan ikke stå

alene, og opfyldelse af Danmarks klimamål vil også kræve andre tværgående virkemidler relateret til fx forskning

og udvikling, den offentlige sektors rolle og opkvalificering af arbejdskraft. Desuden vil der være behov for

planlægning og øvrige virkemidler målrettet specifikke områder, hvor en afgift ikke er tilstrækkelig. Som eksempel

kan nævnes energiinfrastruktur, hvor staten må sørge for planlægning og koordinering for at sikre den nødvendige

udbygning af infrastrukturen. Et andet eksempel er manglende information og ændring af rutiner til klimavenlige

løsninger, som kan tale for supplerende virkemidler. Eksempelvis kan oplysning og normalisering af klimavenlig

kost styrkes ved at præsentere folk for klimavenlig kost i de offentlige kantiner.

Overordnet set skal afgiften og de øvrige virkemidler hjælpe Danmark til at lykkes på fem områder, der er

nødvendige for at nå nettonuludledninger senest i 2050. Disse fem områder er også centrale byggeklodser for at

bringe os til 70 pct. reduktion i 2030. Nedenfor er de fem områder beskrevet kort. Klimarådet vil i resten af dette

kapitel fokusere på tre af områderne, mens de to resterende tidligere har været behandlet i rådets publikationer.

Vi skal gøre det samlede fødevaresystem langt mere klimavenligt end i dag

Med dagens viden er det ikke realistisk at gøre alle vores fødevarer helt klimaneutrale, men der er gode

muligheder for at sænke fødevarernes klimaaftryk markant. Og det er nødvendigt, hvis Danmark på den

lange bane skal opnå nettonuludledninger og på den korte bane opfylde 70-procentsmålet i 2030, da

fødevareproduktionen står for en stor del af Danmarks udledninger. Virkemidler, der kan mindske

udledningerne fra fødevaresystemet, omfatter blandt andet en afgift på landbrugets udledninger, tiltag til

at normalisere

klimavenlig mad i befolkningen og en endnu grønnere forvaltning af EU’s

landbrugsstøttemidler. Afsnit 6.3 ser nærmere på dette område.

2. Vi skal producere tilstrækkeligt med grøn strøm

Hvis energien fremover ikke skal komme fra kul, olie og gas, skal den i Danmark som udgangspunkt enten

komme fra biomasse eller vind og sol. Biomassen er en knap ressource, så derfor peger pilen på vind- og

solenergi til at drive både direkte elektrificering og indirekte elektrificering via grønne brændstoffer. Da

udbygning med vind og sol tager tid, er grundig planlægning helt essentiel. Afsnit 6.4 ser nærmere på

dette område.

3. Vi skal elektrificere energiforbruget, hvor det er muligt

Netop elektrificering er et nøgleredskab til at komme af med de fossile brændstoffer i særligt transporten,

opvarmningen og industrien. Det er et område, Klimarådet har undersøgt i flere analyser og rapporter.

Eksempelvis udgav Klimarådet

Veje til klimaneutral lastbiltransport

i efteråret 2021, og her beskrives

mulighederne for at anvende el i den tunge vejgodstransport. Elektrificering er også fremtiden for

personbilerne.

Her er Danmark i høj grad underlagt teknologiske og regulatoriske rammer udefra, som

kapitel 4 påviste, men indretningen af afgifterne på biler har også betydning for overgangen til elbiler.

Staten har tilmed en vigtig rolle i at sikre den nødvendige ladeinfrastruktur, og dette bør være en

hovedprioritet på transportområdet de kommende år. Derudover kan en ensartet drivhusgasafgift give en

vigtig tilskyndelse til at elektrificere, hvor det er muligt og samfundsøkonomisk rentabelt, på tværs af

transporten, industrien og andre sektorer.

4. Vi skal producere og bruge grønne brændstoffer, hvor direkte elektrificering ikke er mulig

I store dele af luft- og skibsfarten er direkte elektrificering ikke mulig. På kort og mellemlangt sigt gælder

det også visse dele af den tunge vejtransport og industrien. Her skal energien i stedet komme fra grønne

131

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

brændstoffer, der kan produceres fra biomasse eller fra strøm (power-to-X), som i nogle tilfælde

kombineres med kulstof. På den korte bane kan grønne brændstoffer også bidrage til reduktioner i fx

vejtransporten, indtil fossile køretøjer er skiftet ud med elektriske. Produktion og anvendelse af

bæredygtige brændstoffer kræver både regulering og planlægning fra statens side. Både på den korte og

den lange bane er det afgørende at sikre, at de grønne brændstoffer rent faktisk også er grønne. Det gælder

både biobrændstoffer, som skal være produceret bæredygtigt, og elektrobrændstoffer, som skal

produceres ved hjælp af grøn frem for sort energi. Afsnit 6.5 ser nærmere på muligheder og udfordringer

ved power-to-X.

5. Vi skal fange og lagre kulstof i undergrund, jorder og skov

For at opnå nettonuludledninger senest i 2050 bliver det nødvendigt at fange og lagre kulstof, som kan

kompensere for de udledninger, som ikke kan elimineres. Det er beskrevet i kapitel 3. Men allerede frem

mod 2030 vil der sandsynligvis være behov for fangst og lagring for at nå 70-procentsmålet, som

Klimarådet blandt andet har fremhævet i rapporten

Kendte veje og nye spor til 70 procents reduktion.

Dette er et helt nyt område i dansk klimapolitik både teknisk og regulatorisk. Klimarådet har i

Statusrapport 2021

efterlyst en klar strategi for, hvordan Danmark skal komme i gang med dette område.

I rapporten fremhævede Klimarådet en række elementer, som strategien bør forholde sig til. Regeringen

har fremlagt sine strategier, som belyser flere relevante problemstillinger på området, men der er stadig

en række udeståender. Som afsnit 6.2 fremhæver, er det vigtigt snarest at få en tilskudsmodel på plads,

der kan give de rette incitamenter til at lagre CO

. En sådan model for tilskud til negative udledninger

hænger naturligt sammen med en afgift på drivhusgasudledninger. Der skal bruges kulstof til at skabe

negative udledninger. Men tilgængeligt kulstof forbliver formentlig en knap og dyr ressource selv i 2050,

og derfor skal der stort fokus på at nedbringe alle potentielle restudledninger inden 2050 for at begrænse

behovet for negative udledninger.

Klimaindsatsen kan have uønskede konsekvenser på andre områder

Klimapolitiske tiltag rettet mod de nationale klimamål kan have uønskede effekter på andre områder. Eksempelvis

kan nationale klimatiltag føre til kulstoflækage, hvor produktion og udledninger flyttes til udlandet. Klimatiltagene

kan også gå ud over beskæftigelsen i visse brancher, hvilket kan have uønskede fordelingseffekter. Klimaloven

opstiller derfor en række guidende principper, som klimaindsatsen skal tage hensyn til. Foruden de områder, der

oplistes i klimaloven, kan der også peges på miljø og natur som vigtige forhold at tage hensyn til, når man

udformer klimapolitikken. I de følgende afsnit vil Klimarådet forholde sig til de mest relevante principper relateret

til hvert emne. Det vil sige de principper, der vurderes i særlig grad at blive påvirket

–

enten positivt eller negativt

–

af anbefalingerne i hvert emne.

132

KEF, Alm.del - 2021-22 - Bilag 184: Klimarådets statusrapport 2022

6.2 En generel drivhusgasafgift

Klimarådet anbefaler, at der indføres en generel afgift på drivhusgasudledninger, da det er det mest

omkostningseffektive middel til at nå Danmarks klimamål. Det er vigtigt med hurtig afklaring på dette væsentlige

område i klimapolitikken. Klimarådet anbefaler, at man fra politisk side snarest melder et konkret sigtepunkt for

afgiftens niveau i 2030 ud, der kan fungere som pejlemærke for alle sektorer. Reduktionsbehovet i 2030 er

reduceret betragteligt de seneste år, men Danmark bør stadig sigte efter at opfylde den resterende del af behovet

på hensigtsmæssig vis. Samtidig bør en afgift være det centrale virkemiddel til at opfylde efterfølgende klimamål.

Klimarådets anbefalinger