GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

Granskningsudvalget 2021-22
GRA Alm.del Bilag 2
Offentligt

FOB 2021-24

Aktindsigt i materiale til

kommende advokatun-

dersøgelse

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

Resumé

En journalist klagede over, at Rigspolitiet og Justitsministeriet delvist havde

afslået aktindsigt efter generalklausulen i offentlighedslovens § 33, nr. 5, i do-

kumenter, som myndighederne forventede ville indgå i en kommende uvildig

undersøgelse, f.eks. en advokatundersøgelse. Myndighederne anførte, at ud-

levering af dokumenterne kunne skade gennemførelsen af undersøgelsen.

Ombudsmanden konstaterede på baggrund af navnlig Justitsministeriets hø-

ringssvar, at ministeriet ikke havde afslået aktindsigt med den begrundelse,

at det var forventeligt eller dog muligt, at dokumenterne (evt. tillige) ville indgå

i en undersøgelses- eller granskningskommission.

Ombudsmanden udtalte, at hensynet til at undgå at skade en verserende el-

ler kommende undersøgelse af sagsforløb mv. i forvaltningen var et sagligt

hensyn efter offentlighedslovens § 33, nr. 5. Efter ombudsmandens opfat-

telse var der dog ikke forhold i den konkrete sag, der gav grund til at tro, at

aktindsigt kunne skade den forventede undersøgelse.

Til støtte for afslaget havde myndighederne desuden anført, at udlevering af

dokumenterne kunne føre til, at medierne foretog sideløbende undersøgelser

af de spørgsmål, som skulle indgå i den forventede undersøgelse.

Efter ombudsmandens opfattelse var et hensyn til at undgå mediers sidelø-

bende undersøgelser ikke i sig selv et sagligt hensyn efter offentlighedslo-

vens § 33, nr. 5. Tværtimod er det klare udgangspunkt efter loven, at bl.a.

mediernes ret til indsigt i forvaltningens oplysninger gælder, uanset om der er

taget initiativ til andre undersøgelser af de sagsforløb mv., som oplysnin-

gerne angår. Ombudsmanden tilføjede, at sandsynligheden for, at medierne

giver en retvisende beskrivelse af det passerede, må forventes at blive større

ved, at de kan få indsigt i relevant materiale.

Ombudsmanden henstillede på den baggrund, at Justitsministeriet genoptog

sagen. Ministeriet havde i den forbindelse oplyst, at de relevante dokumenter

efterfølgende også var sendt til en granskningskommission.

(Sag nr. 21/01685)

15. september 2021

Forvaltningsret

11241.3

Side 2 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

OMBUDSANETL

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen:

Ombudsmandens udtalelse

1. Kort om sagen

Den 21. december 2020 bad du Rigspolitiet om aktindsigt i ”alle

dokumenter,

der vedrører Rigspolitiets udfærdigelse af actioncard om minkaflivninger”.

Den 24. februar 2021 traf Rigspolitiet afgørelse om delvist afslag på aktind-

sigt i et action card ”om samtale med ejere af raske minkfarme (COVID-19),

version 1” samt afslag på aktindsigt i ”øvrige versioner af actioncardet”.

Den 26. marts 2021 stadfæstede Justitsministeriet afgørelsen.

Baggrunden for afslaget på aktindsigt var ifølge myndighederne, at materialet

måtte forventes at komme til at indgå i en kommende uvildig undersøgelse af

forløbet vedrørende det nævnte action card, f.eks. en advokatundersøgelse.

Myndighederne henviste i den forbindelse til generalklausulen i offentligheds-

lovens § 33, nr. 5, og

–

for så vidt angår eventuelle oplysninger omfattet af

miljøoplysningsloven

–

til den enslydende generalklausul i § 13, stk. 1, nr. 6, i

den tidligere offentlighedslov.

Myndighederne anførte nærmere, at offentlighedslovens § 33, nr. 5, ifølge

dens forarbejder kan anvendes til at undtage dokumenter mv., som må for-

ventes at komme til at indgå i en kommende undersøgelseskommissions ar-

bejde, hvis det vurderes, at en udlevering af materialet vil være skadelig for

kommissionens gennemførelse af sin undersøgelse. Myndighederne anførte

endvidere, at de samme hensyn gjorde sig gældende i relation til materiale til

den forventede uvildige undersøgelse, f.eks. en kommende advokatundersø-

gelse.

Den 26. marts 2021 klagede du til mig over Justitsministeriets afgørelse.

Til brug for min behandling af sagen har jeg modtaget flere udtalelser fra

myndighederne, senest Justitsministeriets udtalelse af 13. august 2021.

Min undersøgelse handler herefter om Justitsministeriets delvise afslag på

aktindsigt i de forskellige versioner af det nævnte action card.

Side 3 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

2. Advokatundersøgelse om politiets brug af et action card i

forbindelse med aflivning af mink

2.1. Overvejelserne i slutningen af 2020 om iværksættelse af en

undersøgelse om sagen om aflivning af mink

På et pressemøde den 4. november 2020 blev det offentliggjort, at regerin-

gen havde besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives.

I forbindelse med den efterfølgende gennemførelse af regeringens beslutning

anvendte politiet et såkaldt action card ved kontakten med minkavlere.

Beslutningen om aflivning af mink og den efterfølgende gennemførelse gav

anledning til offentlig debat om bl.a. lovgrundlaget mv. for beslutningen samt

regeringens ageren i sagen.

På baggrund af den offentlige debat og et ønske fra en række partier om en

undersøgelse besluttede Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den

11. november 2020 at nedsætte et underudvalg til nærmere at overveje for-

men for og indholdet af en sådan undersøgelse. Underudvalget bestod af

medlemmer fra alle partier repræsenteret i Udvalget for Forretningsordenen.

Den 10. december 2020 nåede underudvalget til politisk enighed vedrørende

etablering af en ny undersøgelsesform og en ny parlamentarisk ramme om

iværksættelse af allerede kendte former for undersøgelser. Jeg henviser til

beretning nr. 3 af 21. december 2020 fra Folketingets Udvalg for Forretnings-

ordenen om etablering af en undersøgelsesform med særlig parlamentarisk

forankring, Folketingstidende 2020-21, tillæg B.

Det anføres i beretningen, at Folketinget som en ny undersøgelsesform skal

kunne nedsætte en såkaldt ”granskningskommission”, som skal tage ud-

gangspunkt i den grundlæggende struktur for undersøgelseskommissioner.

Det fremgår også, at der var nået politisk enighed om at nedsætte en gransk-

ningskommission om sagen om aflivning af mink. Ifølge et vedlagt udkast til

kommissorium skulle

kommissionsundersøgelsen ikke omfatte ”udfærdigel-

sen, indholdet og brugen af de såkaldte action cards”. Af det endelige kom-

missorium af 23. april 2021 for granskningskommissionen fremgår det, at

”[i]ndholdet

og brugen af de såkaldte action cards”

ikke er omfattet

af under-

søgelsen (se f.eks. Udvalget for Forretningsordenen, Folketingsåret 2020-21,

Alm. del

–

Bilag 126).

Som opfølgning på beretning nr. 3 af 21. december 2020 vedtog Folketinget

den 13. april 2021 beslutningsforslag nr. B 287 af 24. marts 2021 om æn-

Side 4 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

dring af forretningsordenen for Folketinget. Den vedtagne folketingsbeslut-

ning indeholder regler om bl.a. Folketingets nedsættelse af granskningskom-

missioner og Folketingets iværksættelse af uvildige advokatundersøgelser.

Spørgsmålet om aktindsigt i materiale til advokatundersøgelser iværksat af

Folketinget er ikke omtalt i beretning nr. 3 af 21. december 2020 eller i beslut-

ningsforslag nr. B 287.

2.2. Iværksættelse af advokatundersøgelsen

Den 23. april 2021 iværksatte Folketinget en advokatundersøgelse om politi-

ets brug af et action card i forbindelse med aflivning af mink. Et kommisso-

rium for advokatundersøgelsen blev samtidig offentliggjort (se f.eks. Udvalget

for Forretningsordenen, Folketingsåret 2020-21, Alm. del

–

Bilag 126).

Om forløbet op til iværksættelsen af advokatundersøgelsen fremgår det af

kommissoriet, at Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den 13. januar

2021 havde besluttet

”at gennedsætte det tidligere nedsatte underudvalg til

nærmere at drøfte mulighederne for at få undersøgt de forskellige aspekter af

sagen om aflivning af mink, som ikke vil komme til at indgå i kommissoriet

for”

en granskningskommission. Det fremgår endvidere, at underudvalget den

11. marts 2021 havde besluttet at tage initiativ til at iværksætte en advokat-

undersøgelse om politiets brug af et action card ved kontakten med minkav-

lere.

Om advokatundersøgelsens genstand og omfang fremgår det af kommisso-

riet, at der skal redegøres for det faktiske hændelsesforløb med særligt fokus

på brugen af et action card. Advokatundersøgelsen skal belyse bl.a. beslut-

ningen om at udarbejde et action card, ligesom der skal foretages en juridisk

vurdering af indholdet. Det fremgår endvidere af kommissoriet, at der ”øn-

skes en vurdering af, hvorvidt myndigheder eller personer har gjort sig skyl-

dige i fejl eller forsømmelser, herunder egentligt retsstridige forhold”,

dog ikke

vedrørende ministres ansvar.

Om advokatundersøgelsens arbejdsform mv. fremgår det af kommissoriet, at

undersøgelsen ”skal bygge på en gennemgang af materiale

i relevante de-

partementer og myndigheder (...). Der kan ikke foretages afhøringer af eller

indhentes udtalelser el.lign. fra implicerede embedsmænd, politipersonale el-

ler andre”.

Det fremgår også, at advokatundersøgelsen bør tilrettelægges så-

dan, at der så vidt muligt undgås sammenfald med genstanden for undersø-

gelsen i granskningskommissionen om sagen om aflivning af mink.

Spørgsmålet om aktindsigt i materiale til advokatundersøgelsen er ikke om-

talt i kommissoriet.

Side 5 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

3. Retsgrundlag

3.1. Offentlighedslovens formål

Af bestemmelsen i § 1, stk. 1, i offentlighedsloven (lovbekendtgørelse nr. 145

af 24. februar 2020) fremgår følgende:

”§

Loven har til formål at sikre åbenhed hos myndigheder m.v. med

henblik på navnlig at understøtte

1) informations- og ytringsfriheden,

2) borgernes deltagelse i demokratiet,

3) offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning,

4) mediernes formidling af informationer til offentligheden og

5) tilliden

til den offentlige forvaltning.”

I forarbejderne til offentlighedsloven er der anført bl.a. følgende:

”Det

(…)

af væsentlig betydning, at offentlighedsloven fortsat sikrer

størst mulig åbenhed i forvaltningen, hvilket bl.a. skal ses i lyset af, at of-

fentlighedsloven er et centralt redskab for pressen i dens arbejde med at

kontrollere den offentlige forvaltning og formidle informationer herom til

offentligheden, og for befolkningen i almindelighed i forhold til at kunne

få indsigt i forvaltningens virke.”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013, lovforslagets alminde-

lige bemærkninger, pkt. 1.2. Lovforslaget kan læses på

Folketingstidende.dk,

samling 2012-13, tillæg A.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 245, er anført bl.a. føl-

gende om hensynet til offentlighedens kontrol med forvaltningen:

”Det

er (…) af afgørende betydning, at der i et demokratisk samfund ek-

sisterer nogle mekanismer, der kan bringes i anvendelse med henblik på

at føre kontrol med den offentlige forvaltnings udførelse af sin virksom-

hed.

I den sammenhæng har offentlighedsprincippet betydning, idet princip-

pet giver befolkningen adgang til forvaltningens sager og dokumenter og

dermed mulighed for at føre kontrol med forvaltningsmyndighedernes

udførelse af deres opgaver. I den forbindelse er det navnlig medierne,

som via deres dækning og undersøgelse af sager, der er under behand-

ling i den offentlige forvaltning, står centralt som offentlighedens kontrol-

lant.

…

Side 6 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Når der opstår spørgsmål om ulovlig forvaltningsvirksomhed, kan offent-

lighedsprincippet endvidere medvirke til, at de forhold, der er genstand

for kritik, klarlægges, og at det afdækkes, hvem der i givet fald bærer

ansvaret for de kritisable forhold.”

3.2. Generalklausulen i offentlighedslovens § 33, nr. 5

Offentlighedslovens § 33, nr. 5, har følgende ordlyd:

”§ 33.

Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødven-

digt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

(…)

5) Private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forhol-

dets særlige karakter er påkrævet.”

I forarbejderne til § 33 er der anført bl.a. følgende (lovforslag nr. L 144 af

7. februar 2013 omtalt ovenfor under pkt. 3.1):

”(…)

Det er

–

som efter gældende ret

–

en betingelse for at undtage op-

lysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de

pågældende interesser vil lide skade.

…

Bestemmelsen i

nr. 5

–

den såkaldte generalklausul

–

er enslydende

med den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 6. Bestemmelsen har som efter

gældende ret et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene an-

vendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private inte-

resser er klart påkrævet.”

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 658 og s. 685 f., er der

anført bl.a. følgende om den tilsvarende bestemmelse i § 13, stk. 1, i den tid-

ligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985):

”4.1.

Almindelige bemærkninger om bestemmelsen i § 13, stk. 1

…

(…)

Det følger af bestemmelsens formulering, at aktindsigt kun kan af-

slås, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af ’væsentlige hensyn’ til de i

bestemmelsen opregnede interesser. Dette indebærer, at aktindsigt kun

kan afslås i det tilfælde, hvor der er

nærliggende fare

for, at de nævnte

interesser vil

lide skade af betydning,

jf. betænkning 325/1963 [om of-

fentlighed i forvaltningen; min tilføjelse], side 61, og betænkning

857/1978 [om offentlighedslovens revision; min tilføjelse], side 263.

Side 7 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

...

4.2.6. Hensynet til private og offentlige interesser

…

Det fremgår af forarbejderne, at bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, har

karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til at meddele

afslag på aktindsigt, hvor

væsentlige hensyn

til private eller offentlige in-

teresser efter forholdets særlige karakter gør det påkrævet.

Det følger af 1985-lovens forarbejder, at bestemmelsen som hidtil kun

skal anvendes i

begrænset omfang,

ligesom det følger af 1970-lovens

forarbejder, at den kun vil skulle anvendes i tilfælde, hvor hemmelighol-

delse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er

klart

påkrævet.

Der kan imidlertid ikke drages absolutte grænser for,

hvilke typer af inte-

resser

der kan varetages gennem anvendelsen af bestemmelsen. (…)”

Fra ombudsmandspraksis kan nævnes sagen

FOB 2020-35

(på ombuds-

mandens hjemmeside), hvor en region i medfør af offentlighedslovens § 33,

nr. 5, afslog aktindsigt i oplysninger om beredskabet til håndtering af COVID-

19. Regionen anførte bl.a., at aktindsigt kunne have væsentlige skadevirknin-

ger i forhold til at modvirke uro og panik i befolkningen.

Ombudsmanden anerkendte, at hensynet til at modvirke panik eller lignende i

befolkningen kunne begrunde afslag efter § 33, nr. 5. Det var dog en forud-

sætning, at de mulige skadevirkninger gik videre end til at skabe eller forøge

en generel eller abstrakt utryghed og usikkerhed i befolkningen, ligesom de

mulige skadevirkninger måtte være såvel konkretiserede som sandsynlig-

gjorte. Efter ombudsmandens opfattelse var det, som regionen havde anført

som begrundelse for sit afslag, for generelt og udokumenteret.

3.3. Aktindsigt i materiale til undersøgelses- og

granskningskommissioner

3.3.1.

For en nedsat undersøgelseskommission gælder § 31, stk. 1, i lov om

undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner (lovbekendtgø-

relse nr. 1146 af 28. maj 2021). Det fremgår heraf, at der ikke uden samtykke

fra undersøgelseskommissionen må gives aktindsigt efter lov om offentlighed

i forvaltningen i materiale, der indgår i undersøgelsen. Bestemmelsen er efter

forarbejderne begrundet i navnlig hensynet til undersøgelseskommissionens

arbejde, jf. betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, s. 89.

Side 8 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Det fremgår desuden af bestemmelsens forarbejder, at kommissionen ikke

ud fra et frit skøn kan nægte at give samtykke til aktindsigt, men må vurdere,

om udlevering af materialet vil være skadelig for kommissionens gennemfø-

relse af sin undersøgelse, jf. bemærkningerne til § 31 i lovforslag nr. L 3 af

8. oktober 1998,

Folketingstidende.dk,

samling 1998-99, tillæg A, s. 267.

§ 31, stk. 1, finder

–

ligesom en række af lovens øvrige bestemmelser

–

til-

svarende anvendelse for en nedsat granskningskommission, jf. lovens § 1 b.

Forud for vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 blev

spørgsmålet om aktindsigt hos en forvaltningsmyndighed i materiale til en un-

dersøgelsesret omtalt i bl.a. betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesor-

ganer, s. 41:

”Der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt materiale, som ikke i forvejen er

undtaget fra aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven, vil kunne und-

tages fra aktindsigt, fordi materialet (i kopi eller original) er udleveret til

undersøgelsesretten. Spørgsmålet giver anledning til tvivl. Det har dog

været antaget i praksis, at den pågældende myndighed ville kunne give

afslag på aktindsigt i materialet, mens undersøgelsen verserede, hvis

undersøgelsesretten af hensyn til sit arbejde fandt det nødvendigt, jf. of-

fentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. (…) Myndigheden har i disse til-

fælde normalt indhentet en udtalelse fra undersøgelsesretten, inden der

blev taget stilling til begæringen om aktindsigt.”

Endvidere omtales i John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer,

3. udgave (1998), s. 256 f., en udtalelse af 15. marts 1991 fra undersøgelses-

retten i ”Tamil-sagen”. Udtalelsen omhandler aktindsigt i materiale, der indgik

i undersøgelsesrettens arbejde. Undersøgelsesretten henviste til, at aktind-

sigt i sådant materiale

”måtte befrygtes at være til væsentlig ulempe for un-

dersøgelsens gennemførelse”, og pegede på ”det åbenbart uhensigtsmæs-

sige i, at der samtidig med undersøgelsesrettens virksomhed blev åbnet mu-

lighed for sideløbende efterforskninger, eventuelt i forbindelse med forehol-

delse af materiale for personer, der senere skal afgive forklaring for undersø-

gelsesretten”. På den baggrund modsatte undersøgelsesretten sig, at nær-

mere bestemte aktindsigtsanmodninger blev imødekommet.

3.3.2.

Om materiale til en kommende undersøgelseskommission fremgår føl-

gende af forarbejderne til offentlighedslovens § 33, nr. 5 (lovforslag nr. L 144

af 7. februar 2013 omtalt ovenfor under pkt. 3.1):

”Bestemmelsen

kan ligeledes anvendes til at undtage dokumenter og

oplysninger, som må forventes at komme til at indgå i en kommende un-

dersøgelseskommissions arbejde, såfremt det vurderes, at en udleve-

ring af materialet vil være skadelig for kommissionens gennemførelse af

Side 9 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

sin undersøgelse. Det vil bero på en samlet, konkret vurdering, om ret-

ten til aktindsigt kan begrænses i forhold til de oplysninger og dokumen-

ter, der er anmodet om aktindsigt i. I vurderingen vil det skulle indgå,

hvor nært forestående nedsættelsen af en undersøgelseskommission

er. Endvidere vil der skulle lægges vægt på de pågældende dokumen-

ters og oplysningers karakter, herunder om der i forhold til en kom-

mende undersøgelseskommissions arbejde vil være tale om centrale

dokumenter og oplysninger. Bestemmelsen vil f.eks. kunne anvendes til

efter en konkret vurdering at undtage dokumenter og oplysninger fra akt-

indsigt i den situation, hvor der foreligger en (regerings-)beslutning om

at nedsætte en undersøgelseskommission, men endnu ikke foreligger et

kommissorium, og hvor det materiale, som der ønskes aktindsigt i, ud

fra de foreliggende oplysninger om undersøgelsens genstand og om-

fang må antages at ville indgå i og være af central betydning for den

kommende undersøgelseskommissions arbejde. Allerede offentliggjorte

dokumenter vil ikke kunne undtages fra aktindsigt. Når en undersøgel-

seskommission er nedsat, finder § 31, stk. 1, i lov om undersøgelses-

kommissioner anvendelse. Af denne bestemmelse følger det, at der ikke

uden samtykke fra undersøgelseskommissionen må gives aktindsigt ef-

ter lov om offentlighed i forvaltningen i materiale, der indgår i undersø-

gelsen.”

Det følger af ombudsmandspraksis, at i hvert fald når ”nærhedskriteriet” og

kravet om ”centrale dokumenter” er opfyldt, kan der ikke for at undtage doku-

menter eller oplysninger fra aktindsigt indlægges et yderligere krav efter § 33,

nr. 5, om, at myndighederne nærmere begrunder eller forklarer, hvorfor en

udlevering af materialet vurderes at være skadelig for en kommende kommis-

sionsundersøgelse. Jeg henviser til

FOB 2016-8

(på ombudsmandens hjem-

meside).

I lyset af de væsentlige ligheder mellem undersøgelses- og granskningskom-

missioner kunne jeg i sagen

FOB 2021-13

(på ombudsmandens hjemme-

side) ikke kritisere vurderingen af, at betragtningerne om undersøgelseskom-

missioner i forarbejderne til § 33, nr. 5, også kan anvendes i relation til mate-

riale til en kommende granskningskommission. Jeg tilføjede bl.a. følgende:

”Det

er i den forbindelse indgået i min vurdering, at samspillet mellem

aktindsigtsreglerne og hensynet til en nedsat kommissions gennemfø-

relse af sin undersøgelse er det samme for så vidt angår gransknings-

kommissioner, som det er i forhold til undersøgelseskommissioner, jf.

også henvisningen i § 1 b i lov om undersøgelseskommissioner og

granskningskommissioner til lovens § 31, stk. 1, om dokumentoffentlig-

hed.

Side 10 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Da Statsministeriet traf afgørelse i din sag den 21. januar 2021, var der

endnu ikke indført regler om granskningskommissioner. Henset til det

ovenfor beskrevne forløb

–

og til den viden om karakteren af det nye un-

dersøgelsesinstrument, som Statsministeriet havde på tidspunktet for

ministeriets afgørelse

–

mener jeg imidlertid, at det også på dette tids-

punkt var berettiget for Statsministeriet at antage, at den ventede under-

søgelse om sagen om aflivning af mink ville få sådanne ligheder med en

undersøgelseskommission, at offentlighedslovens § 33, nr. 5, efter om-

stændighederne kunne anvendes til at undtage dokumenter og oplysnin-

ger, som måtte forventes at komme til at indgå i undersøgelsen.”

3.4. Advokatundersøgelser mv.

3.4.1.

Advokatundersøgelser i det offentlige er behandlet i bl.a. betænkning

nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, s. 209 ff. og s. 215 ff., betænkning

nr. 1571/2018 om undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersø-

gelsesformer, s. 85 ff. og s. 343 ff., samt Oliver Talevski mfl., Undersøgelses-

kommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets rolle (2002), s. 33 ff.

Som undersøgelsesform er advokatundersøgelser ikke et entydigt begreb, og

den nærmere form ved gennemførelsen af en advokatundersøgelse kan vari-

ere fra undersøgelse til undersøgelse. Overordnet set er der dog såvel lighe-

der som forskelle mellem advokatundersøgelser og undersøgelses- samt

granskningskommissioner.

Advokatundersøgelser har ofte haft til formål

–

på tilsvarende måde som en

undersøgelses- eller granskningskommission

–

at foretage en uvildig under-

søgelse af retlige aspekter af bestemte sagsforløb eller forhold mv. i forvalt-

ningen, herunder eventuelt af enkeltpersoners ansvarsforhold mv.

Advokatundersøgelser udgør en mindre formaliseret undersøgelsesform

sammenlignet med f.eks. undersøgelseskommissioner. Advokatundersøgel-

ser er ikke særskilt lovreguleret, og iværksættelse af en advokatundersø-

gelse kræver ikke lovhjemmel. For så vidt angår sagens oplysning har advo-

katen

–

i modsætning til en undersøgelses- eller granskningskommission

–

ikke hjemmel til at kræve vidner afhørt, ligesom advokaten som udgangs-

punkt heller ikke kan kræve, at myndigheder udleverer skriftligt materiale, der

ikke er tilgængeligt efter reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven. Myndig-

hederne vil dog i almindelighed frivilligt kunne udlevere materiale til advoka-

ten, selv om materialet ikke er omfattet af retten til aktindsigt efter offentlig-

hedsloven.

Jeg henviser til betænkning nr. 1571/2018, s. 85 og 343, samt til betænknin-

gens s. 352 ff. om udvalgets overvejelser om en eventuel lovregulering mv. af

Side 11 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

advokatundersøgelser (f.eks. i forhold til tilvejebringelse af materiale, retssik-

kerhedsmæssige garantier for de berørte personer samt særlige krav om uaf-

hængighed mv. for de personer, der skal forestå en undersøgelse).

3.4.2.

Bestemmelsen i § 31, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner og

granskningskommissioner

–

omtalt ovenfor under pkt. 3.3

–

finder ikke an-

vendelse i forhold til aktindsigt i materiale til f.eks. en advokatundersøgelse.

Endvidere er materiale til en advokatundersøgelse

–

eller til andre former for

uvildige undersøgelser

–

ikke omtalt i forarbejderne til offentlighedsloven.

I ombudsmandens udtalelse af 30. maj 2001 i j.nr. 2000-0663-501 havde en

myndighed afslået aktindsigt i bl.a. dokumenter, der var udarbejdet og udle-

veret til en verserende advokatundersøgelse. Myndigheden havde henvist til

generalklausulen i § 13, stk. 1, nr. 6, i den tidligere offentlighedslov, der er

enslydende med den nye offentlighedslovs § 33, nr. 5. Ombudsmanden ud-

talte bl.a. følgende:

”Advokatundersøgelser

adskiller sig fra undersøgelser foretaget af un-

dersøgelseskommissioner nedsat efter lov om undersøgelseskommissi-

oner og undersøgelser foretaget af henholdsvis kommissionsdomstole

og undersøgelsesretter nedsat efter de tidligere gældende bestemmel-

ser i retsplejeloven bl.a. derved der i en advokatundersøgelse ikke kan

ske afhøring mv. af involverede ministre og embedsmænd. Det er karak-

teristisk for en advokatundersøgelse som den foreliggende at advokaten

alene skal foretage en gennemgang af allerede foreliggende materiale til

brug for vurderingen af om der f.eks. er grundlag for at indlede discipli-

nærforfølgning mod bestemte embedsmænd.

…

På baggrund af de nævnte forskelle mellem en advokatundersøgelse og

henholdsvis en undersøgelsesret nedsat efter den tidligere gældende

bestemmelse i retsplejelovens § 21 a og en undersøgelseskommission

nedsat efter lov om undersøgelseskommissioner, mener jeg ikke at der

er grundlag for at antage at de hensyn som førte til at undersøgelsesret-

ten i Tamilsagen modsatte sig at aktindsigtsbegæringer i det materiale

som retten havde modtaget blev imødekommet, og de hensyn som førte

til indsættelse af bestemmelsen i lov om undersøgelseskommissioner

om begrænsningen i adgang til aktindsigt, generelt set kan overføres til

denne sag. Den del af argumentationen der angår muligheden for at for-

holde materiale for personer der senere skal afgive forklaring for under-

søgelsesorganet, er bl.a. slet ikke relevant i forhold til en advokatunder-

søgelse. Det fremgår således også af kommissoriet vedrørende [den

konkrete advokatundersøgelse] at undersøgelsen ’skal bygge på en

Side 12 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

gennemgang af alt foreliggende skriftligt materiale i [relevante myndig-

heder]’, og at der ’ikke [kan] foretages afhøringer af eller indhentes udta-

lelser eller lignende fra implicerede embedsmænd eller andre’.

Det er således min opfattelse at hensynet til det uhensigtsmæssige i at

der sideløbende med advokatundersøgelsen åbnes mulighed for efter-

forskninger, ikke kan udgøre en sådan interesse at retten til aktindsigt i

sagen af den årsag kan begrænses, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1,

nr. 6. Jeg bemærker i den forbindelse at anvendelsesområdet for be-

stemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, er meget snævert

(…).”

En tilsynsudtalelse af 3. marts 2021 fra Ankestyrelsen

–

offentliggjort på sty-

relsens hjemmeside med j.nr. 21-6763

–

angik en kommunes afslag på akt-

indsigt i medfør af offentlighedslovens § 33, nr. 5, i oplysninger, som indgik i

en verserende advokatundersøgelse. Kommunen havde anført, at udlevering

af oplysningerne kunne have betydning for forhold omfattet af advokatunder-

søgelsen, og at afslag på aktindsigt var begrundet i hensynet til at undgå en

sideløbende undersøgelse af de samme spørgsmål, som advokatundersø-

gelsen behandlede. Ifølge Ankestyrelsen havde kommunen ikke foretaget en

tilstrækkelig konkret vurdering af og nærmere redegjort for behovet for hem-

meligholdelse og risikoen for skadevirkninger ved en udlevering.

I Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave

(2020), s. 505, anføres

–

i forlængelse af overvejelser om, hvorvidt interne

dokumenter afgivet til brug for en advokatundersøgelse bevarer deres interne

karakter

–

bl.a. følgende om mulighederne for efter offentlighedslovens § 33,

nr. 5, at afslå aktindsigt i materiale afgivet til en advokatundersøgelse:

”Hvis det (…) lægges til grund, at de interne dokumenter ved afgivelsen

til brug for advokatundersøgelsen mister den interne karakter, må det

antages, at der

–

i hvert fald så længe undersøgelsen pågår

–

vil være

mulighed for efter en konkret vurdering at undtage de pågældende (nu

eksterne) dokumenter efter opsamlingsbestemmelsen i § 33, nr. 5. Und-

tagelsen vil i givet fald være begrundet i bl.a. hensynet til at undgå, at

der f.eks. i pressen ikke foretages en sideløbende ’undersøgelse’ af de

spørgsmål, som advokatundersøgelsen befatter sig med. Der kan i den

forbindelse henvises til muligheden for efter opsamlingsbestemmelsen

at undtage materiale, som må forventes at komme til at indgå i en kom-

mende undersøgelseskommissions arbejde (…).”

Side 13 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

4. Myndighedernes opfattelse

4.1.

Den 24. februar 2021 traf Rigspolitiet afgørelse om delvist afslag på akt-

indsigt i et action card ”om samtale med ejere af raske minkfarme (COVID-

19), version 1” samt afslag på aktindsigt i ”øvrige versioner af actioncardet”.

Den 26. marts 2021 stadfæstede Justitsministeriet afgørelsen.

I afgørelserne henviste myndighederne til offentlighedslovens § 33, nr. 5, og

til omtalen i bestemmelsens forarbejder af dokumenter mv., som må forven-

tes at komme til at indgå i en kommende undersøgelseskommissions ar-

bejde, jf. nærmere om disse forarbejder ovenfor under pkt. 3.3.

I sin afgørelse af 26. marts 2021 anførte Justitsministeriet derudover bl.a. føl-

gende:

”Justitsministeriet har noteret sig, at flere af Folketingets partier, der til-

sammen repræsenterer et flertal i Folketinget, har tilkendegivet, at [kom-

missionsundersøgelsen af sagen om aflivning af mink] ikke vil skulle stå

alene, men at der er et ønske om, at visse andre aspekter af sagen, her-

under forløbet vedrørende det omtalte actioncard, skal gøres til gen-

stand for en eller flere supplerende, uvildige undersøgelser, herunder

f.eks. en advokatundersøgelse.

Justitsministeriet har endvidere noteret sig, at Udvalget for Forretnings-

ordenen ifølge medieomtale drøftede spørgsmålet om en sådan under-

søgelse på et møde den 13. januar 2021.

Eftersom der er udsigt til, at forløbet vedrørende det omtalte actioncard

vil blive gjort til genstand for en uvildig undersøgelse, finder Justitsmini-

steriet, at de anførte hensyn under pkt. 3.1 [om bl.a. omtalen i forarbej-

derne til offentlighedslovens § 33, nr. 5, af materiale til en kommende

undersøgelseskommission; min bemærkning] også gør sig gældende i

relation til materiale, som må forventes at ville indgå i

–

og være af cen-

tral betydning for

–

en kommende uvildig undersøgelse af forløbet ved-

rørende actioncardet.

Justitsministeriet bemærker i tilknytning hertil, at nedsættelsen af den

uvildige undersøgelse af forløbet vedrørende det omtalte actioncard

–

lyset af udmeldingerne fra Folketingets partier og drøftelserne i Folketin-

gets Udvalg for Forretningsordenen

–

må anses for nært forestående.

Sammenfattende er Justitsministeriet derfor enig med Rigspolitiet i, at

hensynet til at undgå, at en kommende uvildig undersøgelse af forløbet

vedrørende det omtalte actioncard ikke vil kunne gennemføres på til-

fredsstillende vis, gør det påkrævet at begrænse retten til aktindsigt i

Side 14 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

materiale, der må forventes at skulle indgå i

–

og være af central betyd-

ning for

– undersøgelsen. (…)”

4.2.

I en udtalelse af 6. maj 2021 har Rigspolitiet uddybende anført bl.a. føl-

gende:

”Rigspolitiet har endelig lagt vægt på hensynet til at undgå, at der i pres-

sen foretages en sideløbende ’undersøgelse’ af de spørgsmål, som ad-

vokatundersøgelsen behandler. Det er Rigspolitiets vurdering, at der er

en nærliggende fare for, at en udlevering af oplysningerne vil være ska-

delig for gennemførelsen af advokatundersøgelsen, idet en udlevering af

dokumenterne vil føre til ’undersøgelser’ i pressen, der ikke vil give et

fuldstændigt billede af forløbet, og hvor de i forbindelse med en advokat-

undersøgelse sikrede retssikkerhedsgarantier ikke er iagttaget. Sådanne

sideløbende ’undersøgelser’ i pressen går således imod hensigten med

Folketingets nedsættelse af en advokatundersøgelse.

Retten til at blive gjort bekendt med oplysningerne findes på denne bag-

grund at burde vige for hensynet til gennemførelsen af advokatundersø-

gelsen.”

4.3.

Til brug for min behandling af sagen bad jeg den 18. juni 2021 Justitsmi-

nisteriet om at konkretisere, hvilke nærmere beskyttelseshensyn

–

og mulige

skadevirkninger

–

i forhold til den forventede undersøgelse, der begrundede

ministeriets afslag på aktindsigt. Jeg bad herunder ministeriet om at uddybe,

hvordan den undersøgelse, som ministeriet forventede iværksat, efter mini-

steriets opfattelse ville kunne skades af mediers sideløbende undersøgelser.

Jeg bad også Justitsministeriet om at forholde sig til, hvordan det kunne

skade gennemførelsen af den forventede undersøgelse, der efter det oplyste

skulle foretages uden afhøring af eller indhentelse af udtalelser eller lignende

fra implicerede embedsmænd mv., at der blev givet aktindsigt, før undersø-

gelsen blev iværksat.

I en udtalelse af 13. august 2021 har Justitsministeriet anført følgende om

den konkrete advokatundersøgelse:

”De

nærmere rammer for en advokatundersøgelse og den kontekst,

hvori undersøgelsen indgår, har efter Justitsministeriets opfattelse be-

tydning for, i hvilket omfang myndigheder er berettiget til at afslå aktind-

sigt i materiale, som må forventes at ville komme til at indgå i en kom-

mende advokatundersøgelse.

Side 15 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

2.2.

Den advokatundersøgelse, som materialet i nærværende sag på af-

gørelsestidspunktet måtte forventes at ville indgå i, er kendetegnet ved

bl.a. følgende:

(…) Advokatundersøgelsen af politiets brug af et ’action card’ i forbin-

delse med sagen om aflivning af mink blev nedsat af Folketinget (…).

Advokatundersøgelsen er nedsat i henhold til kapitel XIX i Folketingets

forretningsorden, der blev indsat ved beslutningsforslag nr. B 287, som

blev vedtaget den 13. april 2021

(…). Med indsættelsen af det nye kapi-

tel XIX i Folketingets forretningsorden er der indført en ny undersøgel-

sesform, der bl.a. omfatter forundersøgelser i regi af Folketingets

Granskningsudvalg, og egentlige undersøgelser, der f.eks. kan omfatte

uvildige advokatundersøgelser og/eller granskningskommissioner, jf.

nærmere Folketingstidende 2020-21, tillæg A, B 287 som fremsat.

Advokatundersøgelsen adskiller sig herved fra de advokatundersøgel-

ser, der tidligere er blevet gennemført af statslige forhold, idet disse er

blevet nedsat af det ministerium, hvis forhold ønskedes undersøgt. Der

henvises i den forbindelse til bl.a. betænkning 1571/2018 om undersø-

gelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer, s. 344.

…

I forbindelse med udlevering af materiale til granskningskommissionen

om sagen om aflivning af mink har Justitsministeriet

–

henset til sam-

menhængen mellem genstanden for undersøgelserne

–

ligeledes aftalt

med granskningskommissionen, at der udleveres materiale til kommissi-

onen, som også må forventes at ville indgå i advokatundersøgelsen.

Justitsministeriet kan i forlængelse heraf oplyse, at Rigspolitiet har udle-

veret de versioner af politiets action card, som er omfattet af aktindsigts-

anmodningen i nærværende sag, til både advokatundersøgelsen om po-

litiets brug af et ’action card’ i forbindelse med sagen om aflivning af

mink, granskningskommissionen om sagen om aflivning af mink og ad-

vokatundersøgelsen om nedgravning af mink. Udlevering af dette mate-

riale som led i aktindsigt vil derfor forudsætte, at der forinden foretages

høring af granskningskommissionen, jf. § 31, stk. 1, jf. § 1 b i lov om un-

dersøgelseskommissioner og granskningskommissioner (…).

Det fremgår endvidere af kommissoriet, at der med advokatundersøgel-

sen ønskes en vurdering af, hvorvidt myndigheder eller personer har

gjort sig skyldige i fejl eller forsømmelser, herunder egentlige retsstridige

forhold. Dog ønskes ikke en vurdering til belysning af, om der er grund-

lag for at gøre ansvar gældende mod ministre.

Side 16 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Herved adskiller advokatundersøgelsen sig fra de undersøgelser, der fo-

retages af bl.a. kommunaltilsynet, ombudsmandsinstitutionen eller Rigs-

revisionen. Hvad angår ombudsmandsinstitutionen og Rigsrevisionen

kan der henvises til betænkning 1571/2018, s. 77 og 83, hvoraf det

fremgår, at institutionernes undersøgelser først og fremmest retter sig

mod forvaltningsorganet som sådant og ikke mod enkeltpersoner inden

for forvaltningen. Den ekspertudredning, som Folketingets Udvalg for

Forretningsordenen nedsatte vedrørende håndteringen af covid-19 i for-

året 2020, havde heller ikke til formål at vurdere et eventuelt ansvar hos

enkeltpersoner eller at vurdere, om der i øvrigt var begået fejl eller for-

sømmelser.”

Om anvendelsen af offentlighedslovens § 33, nr. 5, i din sag har Justitsmini-

steriet i udtalelsen af 13. august 2021 anført bl.a. følgende:

”4.1.

Advokatundersøgelsen af politiets brug af et ’action card’ i forbin-

delse med sagen om aflivning af mink har en række lighedstræk med

granskningskommissionen om sagen om aflivning af mink.

Advokatundersøgelsen er således

–

ligesom granskningskommissionen

–

nedsat af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen (efter indstilling

fra Folketingets Granskningsudvalg), og undersøgelsen er nedsat i

umiddelbar forlængelse af nedsættelsen af granskningskommissionen

og om et tilgrænsende og delvist overlappende emne. Advokatundersø-

gelser nedsat af Folketinget kan anses for at have karakter af parlamen-

tarisk kontrol og adskiller sig herved grundlæggende fra advokatunder-

søgelser, der er nedsat af et ministerium mv.

Advokatundersøgelsen skal

–

ligesom granskningskommissionen

–

fore-

tage en ansvarsvurdering af implicerede embedsmænd mv., og advokat-

undersøgelsen vil

–

ligesom granskningskommissionen

–

få stillet rele-

vant skriftligt materiale til rådighed fra de involverede myndigheder, her-

under materiale der ikke er tilgængeligt for aktindsigt efter offentligheds-

lovens regler.

4.2.

Advokatundersøgelsen adskiller sig imidlertid også på visse punkter

fra granskningskommissionen.

I den forbindelse kan navnlig fremhæves, at der ikke som led i advokat-

undersøgelsen kan foretages afhøringer af eller indhentes udtalelser

el.lign. fra implicerede embedsmænd, politipersonale eller andre. Der

kan også peges på, at advokatundersøgelsen ikke er lovreguleret.

Side 17 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

4.3.

Det er lagt til grund i forarbejderne til § 33, nr. 5, i offentlighedslo-

ven, og § 31, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner og gransk-

ningskommissioner, at udlevering af materiale som led i aktindsigt kan

være skadeligt for gennemførelsen af en kommissionsundersøgelse.

Det er baggrunden for, at der ikke uden kommissionens samtykke kan

meddeles aktindsigt i materiale, som indgår i en nedsat kommissionsun-

dersøgelse. Den nærmere vurdering af, om udlevering af materiale kon-

kret kan være skadeligt for gennemførelsen af en kommissionsundersø-

gelse, foretages af kommissionen selv, jf. § 31, stk. 1. Det er ikke i forar-

bejderne til de nævnte bestemmelser beskrevet, hvilke momenter der

kan lægges vægt på ved denne vurdering. Spørgsmålet ses heller ikke

behandlet i ombudsmandspraksis eller den forvaltningsretlige litteratur.

Udgangspunktet må herefter være, at kommissionen ved denne vurde-

ring kan lægge vægt på forskellige hensyn og momenter

–

og ikke ude-

lukkende på ét eller flere bestemte hensyn eller momenter.

I perioden frem til nedsættelsen af en kommissionsundersøgelse er det

ikke muligt at høre kommissionen om, hvorvidt udlevering af materiale,

der forventes at komme til at indgå i undersøgelsen, vil kunne være ska-

deligt for undersøgelsens gennemførelse. For ikke at prisgive hensy-

nene bag § 31, stk. 1, er det derfor fastsat i forarbejderne til § 33, nr. 5, i

offentlighedsloven, at myndighederne kan meddele afslag på aktindsigt,

hvis nedsættelse af kommissionen må anses for nært forestående, og

hvis det pågældende materiale må forventes at ville indgå i og være af

central betydning for undersøgelsen. Der stilles ikke yderligere krav til

myndighedernes begrundelse i sådanne sager, jf. FOB 2016-8.

Som det fremgår ovenfor under pkt. 4.1, er der en række lighedstræk og

en tæt sammenhæng mellem den foreliggende advokatundersøgelse og

granskningskommissionsundersøgelsen. Det indebærer efter Justitsmi-

nisteriets opfattelse, at det også er muligt gennem offentlighedslovens

§ 33, nr. 5, at varetage hensynet til gennemførelsen af den konkrete ad-

vokatundersøgelse, således at det sikres, at den advokat, der gennem-

fører advokatundersøgelsen, der som nævnt er forankret i Folketinget,

får mulighed for at vurdere, om det vil være skadeligt for undersøgelsen,

hvis der meddeles aktindsigt.

Det vil svare til proceduren, der er foreskrevet i § 31, stk. 1, i lov om un-

dersøgelseskommissioner og granskningskommissioner. Det vil også

svare til den procedure, som tidligere

–

på ulovbestemt grundlag

–

blev

fulgt i relation til undersøgelsesretter, jf. herved Oliver Talevski m.fl., Un-

dersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle

–

med kommentarer (2002), s. 227.

Side 18 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Det bemærkes i forlængelse heraf, at den pågældende advokat også

må være nærmest til at vurdere, hvilke momenter og hensyn der konkret

kan lægges vægt på ved vurderingen af, om udlevering af materiale kan

være skadeligt for gennemførelsen af undersøgelsen. Som eksempel på

et sådant hensyn er der i Mohammad Ahsan, a.st., på side 505 peget på

hensynet til at undgå, at der f.eks. i pressen foretages en sideløbende

undersøgelse af de spørgsmål, som advokatundersøgelsen befatter sig

med.

Justitsministeriet finder på denne baggrund, at afslaget på aktindsigt i de

versioner af politiets action card, som er omfattet af aktindsigtsanmod-

ningen i nærværende sag, var berettiget i en situation som den forelig-

gende, hvor Folketinget agtede at nedsætte en advokatundersøgelse,

som skal foretage ansvarsvurderinger, og hvor det endnu ikke er muligt

at høre den pågældende advokat, om det vil være skadeligt for undersø-

gelsen, hvis der meddeles aktindsigt.

Justitsministeriet er opmærksom på, at hensynet til at undgå sidelø-

bende undersøgelser i enkelte, konkrete sager er blevet kædet sammen

med risikoen for eventuel forehold af materiale for personer, der senere

skal afgive forklaring for en undersøgelseskommission, jf. pkt. 3.1 oven-

for. Denne risiko består ikke i forhold til den foreliggende advokatunder-

søgelse, hvor der som nævnt ikke kan foretages afhøringer af eller ind-

hentes udtalelser fra implicerede embedsmænd mv. Som anført er der

imidlertid ikke i forarbejderne til den relevante lovgivning grundlag for at

antage, at risikoen for forehold af materiale for kommende vidner er det

eneste moment eller hensyn, der kan lægges vægt på ved vurderingen

af, om udlevering af materiale kan være skadeligt for gennemførelsen af

en undersøgelse. Det bemærkes i forlængelse heraf, at personer, hvis

forhold undersøges af en undersøgelseskommission eller gransknings-

kommission, som udgangspunkt har adgang til at blive gjort bekendt

med det materiale, der indgår i undersøgelsen, før afhøring af de pågæl-

dende, jf. pkt. 3.3 ovenfor. Der er således i udgangspunktet ikke risiko

for, at de pågældende (alene) bliver bekendt med bestemte dokumenter

mv. gennem forehold i f.eks. pressen. Af disse grunde ændrer det for-

hold, at der ikke skal ske afhøring som led i den foreliggende advokatun-

dersøgelse, ikke på Justitsministeriets vurdering af sagen, ligesom det

ikke ændrer ved, at den advokat, der gennemfører den af Folketinget

besluttede advokatundersøgelse, bør høres over, hvorvidt det vil være

skadeligt for undersøgelsen, hvis der meddeles aktindsigt.

Det bemærkes i øvrigt, at advokatundersøgelser kan udgøre et forstadie

til granskningskommissioner. Der henvises i den forbindelse til Udvalget

for Forretningsordenens betænkning og indstilling om ændring af forret-

ningsordenen for Folketinget (Ny ordning for undersøgelser med særlig

Side 19 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

parlamentarisk forankring, herunder indførelse af et granskningsudvalg)

af 24. marts 2021 (Folketingstidende 2020-21, tillæg A, B 287 som frem-

sat). Det fremgår heraf bl.a., at Folketingets Granskningsudvalg bør

have mulighed for at anvende forskellige undersøgelsesformer i kombi-

nation med hinanden, og at ’[det] forekommer [...]

nærliggende, at en

uvildig advokatundersøgelse vil kunne følges op af en granskningskom-

mission, hvis det f.eks. konstateres, at der er forhold i sagen, som advo-

katundersøgelsen ikke har kunnet afdække i tilstrækkeligt omfang på

grund af de begrænsninger i mulighederne for sagsoplysning, som ligger

i advokatundersøgelsens undersøgelsesform.’

4.4.

Hvad angår offentlighedens berettigede interesse i sagen, henviser

Justitsministeriet til, at resultatet af undersøgelsen ifølge kommissoriet

vil blive offentliggjort.

Ministeriet kan endvidere henvise til, at advokatundersøgelsen ifølge

kommissoriet skal være afsluttet senest den 1. oktober 2021, og at der

herefter vil være adgang til aktindsigt i materiale, som har indgået i un-

dersøgelsen, efter de almindelige regler i offentlighedsloven.

4.5.

Det bemærkes, at Justitsministeriet alene har taget stilling til

spørgsmålet om anvendelsen af § 33, nr. 5, i relation til de særlige om-

stændigheder, som knytter sig til advokatundersøgelsen om politiets

brug af et ’action card’ i forbindelse med sagen om aflivning af mink,

herunder at der er tale om en af Folketinget nedsat undersøgelse, som

skal foretage ansvarsvurderinger af implicerede embedsmænd mv. Mini-

steriet har således ikke taget stilling til, om det ovenfor anførte måtte

gælde i relation til andre advokatundersøgelser, herunder advokatunder-

søgelser nedsat af myndighederne selv.

…

Det bemærkes i øvrigt, at materialet

[…]

er udleveret til bl.a. gransk-

ningskommissionen om sagen om aflivning af mink, hvorfor udlevering

heraf som led i aktindsigt vil forudsætte, at der forinden foretages høring

af granskningskommissionen, jf. § 31, stk. 1, jf. § 1 b i lov om undersø-

gelseskommissioner og granskningskommissioner.”

I sin udtalelse af 13. august 2021 har Justitsministeriet endelig oplyst at være

blevet opmærksom på, at ministeriet alene havde været i besiddelse af en

enkelt version af det omtalte action card, da ministeriet traf afgørelse den

26. marts 2021. Ministeriet havde efterfølgende fået tilsendt de øvrige versio-

ner.

Side 20 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

I udtalelsen har Justitsministeriet beklaget fejlen. Efter Justitsministeriets op-

fattelse ville ministeriets afgørelse i sagen dog ikke have fået et andet resul-

tat, hvis ministeriet havde været i besiddelse af de øvrige versioner.

5. Min vurdering

5.1. Indledning

Din sag handler om Justitsministeriets afgørelse af 26. marts 2021 om delvist

afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5, i forskellige versio-

ner af et action card om aflivning af mink. I sit afslag henviste Justitsministe-

riet til, at materialet på tidspunktet for ministeriets afgørelse måtte forventes

at komme til at indgå i en kommende uvildig undersøgelse, f.eks. en kom-

mende advokatundersøgelse.

Vurderingen af berettigelsen af ministeriets afslag på aktindsigt skal ske ud

fra den faktiske situation, der forelå, da ministeriet traf afgørelse, herunder i

hvilket omfang der var klarhed over, hvilken form de forventede undersøgel-

ser ville få, og i hvilket omfang de ønskede oplysninger måtte forventes at

komme til at indgå i en eller flere af disse undersøgelser, jf. nærmere om un-

dersøgelserne ovenfor under pkt. 2.

Da Justitsministeriet traf afgørelse i sagen den 26. marts 2021, var der hver-

ken nedsat en granskningskommission om sagen om aflivning af mink eller

en advokatundersøgelse om politiets brug af et action card. Dette sker først

ca. en måned senere, den 23. april 2021. På afgørelsestidspunktet forelå der

et udkast til kommissorium for en granskningskommission om sagen om afliv-

ning af mink. Ifølge udkastet skulle kommissionsundersøgelsen ikke omfatte

”udfærdigelsen,

indholdet og brugen af de såkaldte action cards”.

Endvidere

havde et underudvalg til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den

11. marts 2021 besluttet at tage initiativ til at iværksætte en advokatundersø-

gelse, jf. ovenfor under pkt. 2. I sin afgørelse anførte Justitsministeriet, at mi-

nisteriet

havde noteret sig, at et flertal i Folketinget havde ”tilkendegivet, at

[kommissionsundersøgelsen] ikke vil skulle stå alene, men at der er et ønske

om, at visse andre aspekter af sagen, herunder forløbet vedrørende det om-

talte actioncard, skal gøres til genstand for en eller flere supplerende, uvildige

undersøgelser, herunder f.eks. en advokatundersøgelse. Justitsministeriet

har endvidere noteret sig, at Udvalget for Forretningsordenen ifølge medie-

omtale drøftede spørgsmålet om en sådan undersøgelse på et møde den

13.

januar 2021”.

Jeg forstår Justitsministeriets udtalelse af 13. august 2021 således, at mini-

steriet ikke har afslået aktindsigt med den begrundelse, at det var forventeligt

eller dog muligt, at det materiale, der er omfattet af din aktindsigtssag, (evt.

tillige) ville indgå i en undersøgelses- eller granskningskommission.

Side 21 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Jeg har på den baggrund alene fundet anledning til at vurdere, om ministeriet

kunne afslå aktindsigt med den begrundelse, at det pågældende materiale

måtte forventes at komme til at indgå i en kommende advokatundersøgelse.

Af samme grund har jeg ikke med denne udtalelse forholdt mig til den situa-

tion, at en myndighed forventer, at oplysninger vil indgå i en kommende un-

dersøgelse, uden at det står klart, om undersøgelsen vil blive gennemført af

f.eks. en undersøgelses- eller granskningskommission eller af en advokat el-

ler lignende.

Jeg er opmærksom på, at Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet efterføl-

gende har aftalt med granskningskommissionen om sagen om aflivning af

mink, at der ”udleveres materiale til kommissionen, som også må forventes at

ville indgå i advokatundersøgelsen” om

brugen af et action card om aflivning

af mink. I min udtalelse forholder jeg mig dog som nævnt til den faktiske situ-

ation, der forelå, da ministeriet traf afgørelse.

5.2. Generelt om hensynet til at undgå at skade en undersøgelse af

sagsforløb eller forhold mv. i forvaltningen

I forarbejderne til offentlighedslovens § 33, nr. 5, er det forudsat, at bestem-

melsen kun anvendes i begrænset omfang og kun, når hemmeligholdelse må

anses for at være klart påkrævet. Endvidere finder bestemmelsen kun anven-

delse, når der er nærliggende fare for, at de beskyttelsesværdige interesser

vil lide skade af betydning. Bestemmelsen er med andre ord tiltænkt et snæ-

vert anvendelsesområde, og det er en forudsætning for at undtage oplysnin-

ger fra aktindsigt efter bestemmelsen, at myndigheden har konkretiseret og

sandsynliggjort de mulige skadevirkninger forbundet med at give aktindsigt i

de pågældende oplysninger, jf. pkt. 3.2 ovenfor.

For så vidt angår aktindsigt i materiale til undersøgelseskommissioner mv.

følger det af § 31, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner og gransk-

ningskommissioner, at der ikke uden samtykke fra en nedsat kommission må

gives aktindsigt efter offentlighedsloven i materiale, der indgår i undersøgel-

sen. I forlængelse heraf angives det i forarbejderne til offentlighedslovens

§ 33, nr. 5, at denne bestemmelse kan anvendes til at undtage dokumenter

og oplysninger, som må forventes at komme til at indgå i en kommende un-

dersøgelseskommissions arbejde, såfremt det vurderes, at en udlevering af

materialet vil være skadelig for kommissionens gennemførelse af sin under-

søgelse. Det angives samtidig, at det i vurderingen i denne situation vil skulle

indgå, hvor nært forestående nedsættelsen af kommissionen er, og om der er

tale om centrale dokumenter og oplysninger, jf. nærmere ovenfor under

pkt. 3.3.

Den nævnte bestemmelse i § 31, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissio-

ner og granskningskommissioner finder ikke anvendelse i forhold til aktindsigt

Side 22 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

i materiale til en advokatundersøgelse, og forarbejderne til offentlighedsloven

omtaler ikke en tilsvarende adgang til at afslå aktindsigt i forventning om en

kommende advokatundersøgelse, jf. ovenfor under pkt. 3.4.

Som baggrund for sit afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5,

har Justitsministeriet imidlertid draget paralleller til den omtalte særlige regu-

lering af aktindsigt i materiale til undersøgelses- og granskningskommissio-

ner. Ministeriet har anført, at tilsvarende hensyn gjorde sig gældende i din

sag i relation til den undersøgelse, som ministeriet forventede iværksat.

Jeg er enig med Justitsministeriet i, at det grundlæggende hensyn bag den

særlige regulering af aktindsigt i materiale til undersøgelseskommissioner

mv. er at undgå, at udlevering af materiale som led i aktindsigt vil skade kom-

missionens gennemførelse af sin undersøgelse. Før vedtagelsen af lov om

undersøgelseskommissioner lå det samme hensyn bag praksis om aktindsigt

i materiale til en undersøgelsesret, jf. den tidligere offentlighedslovs § 13,

stk. 1, nr. 6, og nærmere ovenfor under pkt. 3.3.

Adgangen til at afslå aktindsigt i materiale til en kommende advokatundersø-

gelse er som nævnt ikke omtalt i forarbejderne til offentlighedsloven. Efter

min opfattelse er hensynet til at undgå at skade en verserende eller kom-

mende undersøgelse af bestemte sagsforløb eller forhold mv. i forvaltningen

imidlertid utvivlsomt et sagligt hensyn, som også uden for den særlige regule-

ring om materiale til undersøgelseskommissioner mv. kan begrunde afslag

på aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5. Af samme grund er jeg

enig med Justitsministeriet i, at behovet for at undgå skade på enten en ver-

serende eller en kommende advokatundersøgelse principielt set vil kunne be-

grunde anvendelse af § 33, nr. 5.

Et sådant afslag på aktindsigt efter § 33, nr. 5, forudsætter imidlertid som

nævnt ovenfor, at myndighederne har konkretiseret og sandsynliggjort de

mulige skadevirkninger forbundet med at give aktindsigt i relation til netop

den pågældende undersøgelse.

5.3. Mulige skadevirkninger i den foreliggende sag?

5.3.1.

Jeg forstår det sådan, at det på tidspunktet for Justitsministeriets afgø-

relse den 26. marts 2021 var ministeriets opfattelse, at det kunne være ska-

deligt for den uvildige undersøgelse, som ministeriet forventede iværksat,

hvis der blev givet aktindsigt i de forskellige versioner af det omtalte action

card

–

f.eks. ved at medier foretog sideløbende undersøgelser af de spørgs-

mål, som måtte forventes at komme til at indgå i undersøgelsen. Efter Justits-

ministeriets opfattelse burde den eller de personer, som skulle forestå den

forventede undersøgelse, derfor få lejlighed til at forholde sig til, om udleve-

ring af materialet kunne være skadeligt for denne. Justitsministeriet ses ikke i

Side 23 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

øvrigt at have konkretiseret eller uddybet de mulige skadevirkninger for den

forventede uvildige undersøgelse, som blev iværksat som en advokatunder-

søgelse.

5.3.2.

Efter min opfattelse kan en mulig skadevirkning for det første principielt

relatere sig til det materiale, som undersøgelsen skal baseres på.

I din sag er der imidlertid ikke oplyst om forhold, der gav grund til at tro, at

aktindsigt i det relevante materiale kunne skade enten vidneforklaringer eller

det skriftlige grundlag for den forventede undersøgelse. Dels skulle den for-

ventede undersøgelse ikke omfatte vidneafhøringer eller udtalelser fra impli-

cerede embedsmænd mv., hvorfor der allerede derfor ikke var risiko for på-

virkning af vidneforklaringer mv. Dels har Justitsministeriet ikke peget på mu-

lige skadevirkninger i relation til udarbejdelse eller afgivelse af dokumenter

mv. til den forventede undersøgelse. I den forbindelse bemærker jeg også, at

den senere iværksatte advokatundersøgelse har fået stillet relevant skriftligt

materiale til rådighed, herunder materiale, der ikke er tilgængeligt for aktind-

sigt efter offentlighedslovens regler.

5.3.3.

En anden mulig skadevirkning forbundet med at give aktindsigt kunne i

princippet være, at den eller de personer, som skulle forestå den forventede

undersøgelse, kunne blive påvirket af mediers sideløbende undersøgelser og

medieomtale mv. Jeg har imidlertid vanskeligt ved at se, hvordan dette skulle

kunne være tilfældet, og Justitsministeriet har da heller ikke fremført dette

synspunkt.

5.3.4.

Rigspolitiet og Justitsministeriet har som nævnt herudover anført, at

aktindsigt kunne medføre, at medierne foretog sideløbende undersøgelser af

de spørgsmål, som måtte forventes at komme til at indgå i den uvildige un-

dersøgelse.

Hvis myndighederne hermed mener, at hensynet til at undgå mediers sidelø-

bende undersøgelser i sig selv er et sagligt hensyn, der selvstændigt kan be-

grunde afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5, er jeg ikke

enig. Efter min opfattelse kan synspunktet om mediers sideløbende undersø-

gelser efter omstændighederne indgå som led i overvejelser om mulige af-

ledte skadevirkninger for en undersøgelses effektive gennemførelse, herun-

der i relation til vidneafhøringer eller skriftlige udtalelser fra implicerede em-

bedsmænd mv. Til gengæld er hensynet til at undgå mediers sideløbende

undersøgelser efter min opfattelse ikke i sig selv et sagligt hensyn efter of-

fentlighedslovens § 33, nr. 5.

Tværtimod er det klare udgangspunkt efter offentlighedsloven, at bl.a. medi-

ernes ret til indsigt i forvaltningens oplysninger gælder, uanset om der er ta-

Side 24 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

get initiativ til andre undersøgelser af de forhold eller sagsforløb mv., som op-

lysningerne angår. Offentlighedsordningen har således netop som et af sine

hovedformål at understøtte offentlighedens kontrol med forvaltningen via me-

diernes dækning og undersøgelser, f.eks. ved at understøtte, at forhold i det

offentlige, der er genstand for kritik, klarlægges. Jeg henviser til pkt. 3.1

ovenfor om formålet med offentlighedsloven.

Endvidere bemærker jeg for så vidt angår Rigspolitiets betragtninger om, at

mediers sideløbende undersøgelser ikke vil give et fuldstændigt billede af for-

løbet, at sandsynligheden for, at medierne giver en retvisende beskrivelse af

det passerede, må forventes at ville blive større og ikke mindre ved, at de

kan få indsigt i relevant materiale.

Endelig henviser jeg til, at ombudsmanden i en utrykt udtalelse af 30. maj

2001 i relation til den tilsvarende generalklausul i § 13, stk. 1, nr. 6, i den tidli-

gere offentlighedslov afviste, at hensynet til at undgå sideløbende undersø-

gelser kunne begrunde afslag på aktindsigt, jf. nærmere ovenfor under

pkt. 3.4.

5.3.5.

På baggrund af det anførte ovenfor er det min opfattelse, at Justitsmi-

nisteriet ikke har konkretiseret eller sandsynliggjort, hvordan udlevering af

versionerne af det omtalte action card til dig kunne medføre skadevirkninger

for den uvildige undersøgelse, som ministeriet på afgørelsestidspunktet for-

ventede iværksat.

Det kan derfor ikke føre til et andet resultat, at det

–

som anført af Justitsmini-

steriet

–

på tidspunktet for ministeriets afgørelse ikke var muligt at høre den

eller de personer, som skulle forestå den forventede undersøgelse, om

spørgsmålet om aktindsigt. Jeg bemærker i den forbindelse også, at der ikke

for advokatundersøgelser er indført en kompetenceregel svarende til § 31,

stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner og granskningskommissioner.

Jeg mener heller ikke, at det kan føre til et andet resultat, at den iværksatte

advokatundersøgelse

–

som også anført af Justitsministeriet

–

omfatter en

ansvarsvurdering af embedsmænd mv. Jeg bemærker i den forbindelse, at

Justitsministeriet ikke har begrundet sit afslag på aktindsigt i hensynet til de

pågældende embedsmænd mv., men alene til den effektive gennemførelse

af den forventede undersøgelse.

Endvidere kan advokatundersøgelsens forankring i Folketinget efter min op-

fattelse ikke tillægges betydning ved vurderingen af mulige skadevirkninger

for undersøgelsen. Det kan således ikke ændre min vurdering, at Justitsmini-

steriet på afgørelsestidspunktet forventede, at undersøgelsen ville blive

iværksat af Folketinget, eller at denne eventuelt

–

som anført af ministeriet

–

kan ”anses for at have karakter af parlamentarisk kontrol”.

Side 25 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Jeg har herved lagt vægt på, at spørgsmålet om aktindsigt i materiale til ad-

vokatundersøgelser iværksat af Folketinget som nævnt i pkt. 2.1 ovenfor ikke

er omtalt i beslutningsforslag nr. B 287 af 24. marts 2021 om ændring af for-

retningsordenen for Folketinget eller i den forudgående beretning nr. 3 af

21. december 2020 fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Vurderin-

gen af aktindsigt i materiale til sådanne advokatundersøgelser må således

ske efter offentlighedslovens almindelige regler og praksis, og offentligheds-

loven giver ikke grundlag for at afslå aktindsigt alene med henvisning til, at

materialet angår forhold eller sagsforløb mv., som er gjort til genstand for par-

lamentarisk kontrol, f.eks. i form af samrådsspørgsmål eller forespørgsler til

ministre.

Endelig kan det ikke ændre min vurdering, at Folketinget i forlængelse af en

advokatundersøgelse vil kunne beslutte at nedsætte en kommissionsunder-

søgelse om samme sag.

5.4. Min henstilling til Justitsministeriet

Samlet set er det min opfattelse, at Justitsministeriet ikke kunne afslå aktind-

sigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5, i de forskellige versioner af det om-

talte action card med den begrundelse, som blev givet i ministeriets afgørelse

af 26. marts 2021, og som ministeriet efterfølgende har uddybet i sin udtalel-

se af 13. august 2021.

Jeg er desuden enig med ministeriet i, at det er beklageligt, at ministeriet ikke

var i besiddelse af en række af versionerne, da ministeriet traf afgørelse. Jeg

henviser til

FOB 2020-17

(på ombudsmandens hjemmeside) om officialprin-

cippet i aktindsigtssager.

Jeg har gjort Justitsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet, at

ministeriet genoptager behandlingen af din sag og træffer en ny afgørelse

over for dig.

I lyset af min henstilling har jeg ikke anledning til at tage stilling til Justitsmini-

steriets anvendelse af miljøoplysningsloven og den tidligere offentlighedslov.

Derudover har jeg ikke taget stilling til, om ministeriet efter en fornyet vurde-

ring vil kunne undtage (nogle af) oplysningerne fra aktindsigt.

Jeg er i den forbindelse som nævnt opmærksom på, at Justitsministeriet har

oplyst, at det materiale, som er omfattet af din aktindsigtssag, også er udle-

veret til granskningskommissionen om sagen om aflivning af mink. Om akt-

indsigt i materiale til en granskningskommission henviser jeg til pkt. 3.3 oven-

for.

Side 26 | 27

GRA, Alm.del - 2021-22 - Bilag 2: Ombudsmandens afgørelse om aktindsigt i action card.

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Jeg har bedt Justitsministeriet om at underrette mig om sin nye afgørelse i

sagen, men jeg foretager mig på det foreliggende grundlag i øvrigt ikke mere.

______

Efter ombudsmandens udtalelse genoptog myndighederne sagen og gav akt-

indsigt i de pågældende dokumenter med samtykke fra den nævnte gransk-

ningskommission.

Side 27 | 27