FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022

Forsvarsudvalget 2021-22
FOU Alm.del Bilag 44
Offentligt

Februar 2022

— 11/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forsvarsministeriets

styring af facility

management

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

11/2021

Beretning om

Forsvarsministeriets

styring af facility

management

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til

beretningen, hvilket forventes at ske i juni 2022.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-2877

ISBN trykt 978-87-7434-748-4

ISBN online 978-87-7434-749-1

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Forsvarsministeriets styring af

facility management

Forsvarsministeriet indgik i 2017 en aftale med virksomheden ISS om at

udlicitere driften af 9 serviceområder, bl.a. rengøring, bygninger, areal-

pleje, tekniske installationer og kantiner (facility management). Kontrak-

ten var Nordens største med en værdi på 3 mia. kr., og den omfattede le-

vering af ydelser til alle Forsvarsministeriets 560 etablissementer i 6 år

med start den 1. februar 2018. Kort tid inde i kontraktperioden blev det

klart, at formålet med kontrakten om at sikre et højt serviceniveau og op-

nå besparelser ikke blev indfriet. Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

(FES) og ISS blev i juni 2021 enige om at ophæve kontrakten.

Facility management-kontrakten var baseret på en partnerskabsmodel

mellem FES og ISS. Partnerskabsmodellen betyder ikke, at FES kan udli-

citere ansvaret for styringen af kontrakten til ISS, da det er

FES’ ansvar at

sikre, at formålet med kontrakten opnås, og at forvaltningen sker i over-

ensstemmelse med gældende regler og standarder.

Statsrevisorerne finder, at Forsvarsministeriet har haft en utilfreds-

stillende styring af facility management, siden ISS overtog opgaveva-

retagelsen i 2018.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Forsvarsministeriet

fra start ikke har været tilstrækkeligt forberedt til at kunne styre faci-

lity management-kontrakten og på intet tidspunkt i kontraktperioden

har haft fuldt overblik over, om de ydelser, som ISS har leveret, leve-

de op til den aftalte mængde og kvalitet samt til de aftalte resultatmål.

Statsrevisorerne konstaterer, at ingen af formålene med facility mana-

gement-kontrakten er indfriet. Forsvarsministeriet har hverken kun-

net sikre et højt serviceniveau, reducere udgifterne til facility mana-

gement eller opnå de besparelser, som var forventet, da ministeriet

besluttede at samle facility management i én kontrakt.

21. februar 2022

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har bl.a. hæftet sig ved:

•

At Forsvarsministeriet kun afsatte 64 arbejdsdage til at implementere

facility management-kontrakten med ISS, på trods af at kontrakten var

særdeles kompleks og krævede omfattende tilpasninger af styringen,

bl.a. som følge af partnerskabsmodellen, der forpligtede parterne til

at samarbejde om afdækning af mulighederne for optimering af service

og besparelser.

At der gik mere end 1�½ år, fra kontrakten var indgået med ISS, til FES

fastsatte forretningsgange for styringen, herunder kontrol af service-

leverancer, opfyldelse af resultatmål og opfølgning på økonomien.

At FES ikke har foretaget en systematisk kontrol med de variable ser-

viceydelser ved varemodtagelse i facility management-kontraktens før-

ste 2 år.

At FES ikke har udført tilstrækkelige sandsynliggørende kontroller af,

om de faste serviceydelser er leveret i den aftalte mængde og kvalitet,

og ikke har fulgt systematisk op på det omfattende antal fejl og klager.

Ved udgangen af kontraktens første år var der fx over 3.300 klager.

At FES ikke i alle tilfælde har fulgt op på resultatmålene og ikke kon-

sekvent har iværksat tiltag, der skulle sikre fremtidig opfyldelse af re-

sultatmålene.

At Forsvarsministeriet især ikke har været i stand til at styre og følge

op på grund af mangel på data, registreringer og systemunderstøt-

telse.

At målsætningerne om at reducere udgifterne i kontraktperioden ik-

ke er nået, da udgifterne har været stigende over årene.

At FES ikke har systemunderstøttet indkøbsprocessen, så der blev sik-

ret den foreskrevne funktionsadskillelse, dvs. at der er risiko for, at

den samme person kan have bestilt, godkendt og modtaget service-

ydelser.

Statsrevisorerne noterer sig, at Rigsrevisionen ikke har haft mandat til at

gennemgå ISS’ rolle i partnerskabet.

Alligevel giver beretningen et indtryk

af, at der har været udfordringer med ISS’ leverancer. Statsrevisorerne

finder det relevant, at staten og private leverandører lærer af dette fejl-

slagne udliciteringsprojekt, og at man bruger den opnåede viden og erfa-

ring ved fremtidige udbud af facility management-kontrakter.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

........................................................................

2. Forsvarsministeriets styring af facility management

...................................................

2.1. Grundlag for kontrollen med serviceleverancer, resultatmål og økonomi

...........

2.2. Kontrol med, at serviceydelserne er leveret i den aftalte mængde og

kvalitet

.................................................................................................................................................

2.3. Kontrol med facility management-kontraktens resultatmål

......................................

2.4. Opfølgning på facility management-kontraktens økonomi

........................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

..............................................................................................................................

Bilag 2. Organisationsændringer i Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

........................

Bilag 3. Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility

management

.....................................................................................................................................

Bilag 4. Ordliste

................................................................................................................................................

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 - februar 2022

Morten Bødskov: februar 2022 -

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Forsvarsministeriets styring af facility management.

Det er Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse (herefter FES), som har ansvaret for

facility management-området på tværs af Forsvarsministeriets kaserner, flyvestatio-

ner, øvelsesterræner m.m.

2. Forsvarsministeriet er

–

med godt 21.000 ansatte fordelt på over 560 etablissemen-

ter og 32.000 hektar land

–

blandt Danmarks største arbejdspladser og ejendoms-

og lodsforvaltere. Da ministeriet i 2017 indgik en aftale med ISS om at udlicitere drif-

ten af rengøring, bygninger, arealpleje, tekniske installationer og kantiner, var det ikke

blot Danmarks, men Nordens største facility management-kontrakt.

Kontraktværdien lød på 3 mia. kr. fordelt hen over perioden 1. februar 2018 - 31. januar

2024 og med en omfattende levering af ydelser inden for 9 serviceområder til alle For-

svarsministeriets etablissementer. Facility management-kontrakten skulle sikre et

ensartet, højt serviceniveau på tværs af hele landet med fuld udnyttelse af de stor-

driftsfordele, der forventedes at opstå ved at samle hele etablissementsdriften hos

én leverandør. Formålet med kontrakten var at fastholde et højt serviceniveau og sam-

tidig opnå besparelser.

For alle 9 serviceområder var der udpeget nogle faste serviceydelser, som ISS skulle

levere og betales for a conto. Derudover var det muligt at få leveret øvrige service-

ydelser, som skulle bestilles og betales særskilt.

FES’ opgave

var dels at sikre, at ser-

viceydelserne blev leveret i den aftalte mængde og kvalitet og til den aftalte pris, dels

at sikre, at der hverken blev bestilt mere eller mindre end det, der var behov for. Der-

udover skulle FES løbende følge op på, at resultatmålene for facility management-om-

rådet blev opnået, samtidig med at udgifterne faldt.

3. Kort tid inde i kontraktperioden stod det klart, at serviceniveauet ikke levede op til

Forsvarsministeriets forventninger, og at der ikke blev opnået besparelser som for-

ventet. Ved udgangen af facility management-kontraktens første år var der fx over

3.300 klager over serviceniveauet. I juni 2021 blev FES og ISS enige om at ophæve

kontrakten, hvilket vil ske i faser i løbet af 1. halvår 2022.

Etablissement

Et etablissement er et areal

med tilhørende bygninger.

Serviceområder

De 9 serviceområder i facility

management-kontrakten:

•

rengøring

forplejning

arealpleje

affaldshåndtering

bygninger

tekniske installationer

intern service

skyde- og øvelsesområder

brandberedskab.

Forsvarsministeriets

samlede udgifter til

facility management

525 mio. kr. i 2018

600 mio. kr. i 2019

569 mio. kr. i 2020.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

4. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i april 2021. Baggrunden er,

at Rigsrevisionen tidligere i forbindelse med den finansielle revision og større under-

søgelser

har haft bemærkninger til FES’ forvaltning af indkøb generelt, og at der fra

kontraktstart har været udfordringer med at styre facility management-kontrakten.

Desuden har omfanget af klager over kvaliteten af serviceydelserne været omfatten-

de.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret en

tilfredsstillende styring af facility management i perioden februar 2018 - marts 2021.

Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Forsvarsministeriet sikret et klart grundlag for kontrollen med facility manage-

ment-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og økonomi?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at serviceydelserne er leveret i den aftalte mængde

og kvalitet?

•

Har Forsvarsministeriet ført tilstrækkelig kontrol med, om facility management-

kontraktens resultatmål er opfyldt?

•

Har Forsvarsministeriet fulgt tilstrækkeligt op på facility management-kontraktens

økonomi?

•

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Forsvarsministeriet har haft en utilfredsstillende styring af facility manage-

ment, efter ISS overtog varetagelsen af facility management på alle ministe-

riets etablissementer i februar 2018. Konsekvensen er, at ministeriet på in-

tet tidspunkt i den undersøgte periode har haft et tilstrækkeligt overblik

over, om de serviceydelser, ministeriet har betalt for, er leveret i den aftal-

te mængde og kvalitet.

Forsvarsministeriet har ikke sikret et klart grundlag for kontrollen med facility

management-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og økonomi

Der gik mere end 1�½ år, før FES fastsatte forretningsgange for styringen af facility ma-

nagement og dermed også for, hvordan FES ville kontrollere serviceleverancer, opfyl-

delse af resultatmål og opfølgning på økonomien. Forretningsgangene er desuden ble-

vet revideret og udbygget flere gange, da de ikke var dækkende. Der er således væsent-

lige elementer i forhold til FES’ kontroller, som først er fastsat i løbet af 2020,

eller som

fortsat udestår. Grundlaget for kontrollen er dog forbedret i 2021 i forhold til tidligere

som følge af en række tiltag, som FES har iværksat.

Forsvarsministeriet har ikke sikret, at serviceydelserne er leveret i den aftalte

mængde og kvalitet

FES har ikke foretaget en systematisk kontrol med de variable serviceydelser ved vare-

modtagelse i facility management-kontraktens 2 første år. I løbet af de 2 år bestilte For-

svarsministeriet ca. 86.000 variable ydelser til en samlet pris på ca. 300 mio. kr. Fra

2021 indførte FES løbende daglig varemodtagelse. FES har ikke systemunderstøttet ind-

købsprocessen og har dermed ikke sikret, at de data og registreringer, der skal bruges

til at kontrollere de variable ydelser, er valide. Den manglende systemunderstøttelse

betyder også, at FES ikke kan kontrollere, at kun bemyndigede personer gennemfører

indkøb, og at den samme person ikke både bestiller, godkender og modtager service-

ydelsen.

FES har ikke udført tilstrækkelige sandsynliggørende kontroller af, om de faste service-

ydelser er leveret i den aftalte mængde og kvalitet. FES har ikke siden 2019 fulgt syste-

matisk op på indberetninger om fejl og klager, ligesom stikprøvekontrollerne af ydel-

serne ikke er udført systematisk eller i et omfang, der gør FES i stand til at vurdere, om

ydelserne samlet set er leveret i den aftalte mængde og kvalitet. FES har ikke haft ad-

gang til tilstrækkelige data og oplysninger om leveringen af faste ydelser, som er nød-

vendige for at kunne kontrollere serviceleverancerne. Derudover er det først sidst i un-

dersøgelsesperioden blevet defineret endeligt for alle typer serviceydelser, hvad der

er indeholdt i henholdsvis faste og variable ydelser.

Forsvarsministeriet har ikke ført tilstrækkelig kontrol med, om facility manage-

ment-kontraktens resultatmål er opfyldt

FES har ikke i alle tilfælde fulgt op på resultatmålene. Derudover har FES ikke konse-

kvent iværksat tiltag, herunder handleplaner, der skulle sikre fremtidig opfyldelse af

resultatmålene. Årsagerne har dels været, at opgørelsen af fejl vedrørende service-

ydelserne ikke var foretaget, dels at resultatmålene ikke forventedes at blive opfyldt.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

Forsvarsministeriets opfølgning på facility management-kontraktens økonomi

har været præget af væsentlige usikkerheder

FES har løbende fulgt op på udviklingen i udgifterne til facility management i hele pe-

rioden. Opfølgningen har været hæmmet af mangelfulde data og usikkerhed om grund-

laget for opfølgningen. Derfor har Forsvarsministeriet bl.a. ikke været i stand til at rea-

gere rettidigt på, at der blev bestilt flere variable serviceydelser end forventet i 2018.

Udviklingen i udgifterne viser desuden, at målsætningerne om at reducere udgifterne i

kontraktperioden ikke er nået. I stedet har udgifterne været stigende over årene. Det

er Rigsrevisionens vurdering, at FES ikke har opnået de effektiviseringer, som var for-

ventet, da ministeriet besluttede at samle facility management i én kontrakt.

Rigsrevisionen konstaterer, at Forsvarsministeriet ikke fra start var tilstrækkeligt for-

beredt til at kunne styre facility management-kontrakten. Der gik mere end 1�½ år, før

ministeriet reagerede og indførte helt basale styringselementer, og der har i hele peri-

oden været væsentlige mangler og svagheder i styringen. Det er Rigsrevisionens opfat-

telse, at den manglende forberedelse er en medvirkende årsag til, at serviceniveauet

aldrig blev tilfredsstillende, og at effektiviseringsgevinster ikke blev realiseret.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

6. Forsvarsministeriets facility management dækker over 9 typer serviceydelser, som

bliver udført på ministeriets ca. 560 etablissementer over hele landet. Etablissemen-

terne omfatter bygninger og arealer, der varierer både i størrelse og type. Der er eta-

blissementer, hvor der kun er kontorfaciliteter, og etablissementer med øvelsesterræ-

ner, indkvartering o.l. Nogle serviceydelser, fx rengøring, foretages på alle etablisse-

menterne, mens andre serviceydelser, fx drift af skyde- og øvelsesområder, kun fore-

tages på få etablissementer. Desuden kan hvert etablissement have meget specifik-

ke behov til, hvordan en opgave skal løses. Opgaven med at varetage driften af facility

management i ministeriet er således kompleks og forskellig fra etablissement til eta-

blissement. Tabel 1 beskriver facility management-kontraktens 9 serviceområder.

Tabel 1

Facility management-kontraktens serviceområder

Rengøring

Almen rengøring, hotelrengøring, vinduespolering og planteservice på kontorer og

fællesområder.

Forplejning

Kantinesalg, retail, bestillingsydelsessalg (forplejning på bestilling og indsats-

forplejning), kaffe- og frugtordning samt til private og eksterne.

Arealpleje

Intensiv pleje af grønne arealer og vinterpleje.

Affaldshåndtering

Drift af affaldsoplag, materiel og logistik, bortskaffelse behandling af affald, mobil

makulering og slamsugning.

Bygninger

Drift og vedligehold af bygninger, bygværk og belægninger samt skadedyrs-

bekæmpelse.

Tekniske installationer

Almindelige installationer, brandsikring, sikring, CTS, specialanlæg og energiledelse.

Intern service

Postomdeling, udlevering af nøgler og E-nøglebrikker, opfyldning af papir i kopirum,

udlevering af wi-fi-koder, udlevering af kortmateriale og ad hoc-opgaver.

Skyde- og øvelsesområder

Tilsyn, drift og vedligehold af skyde- og øvelsesområder, drift af skivedepot, vare-

tagelse af skydesikkerhed samt tilsyn, drift og vedligehold af Beredskabsstyrelsens

øvelsespladser.

Brandberedskab

Brand- og miljøberedskab.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

Forløbet frem til driftsstart i 2018

7. I 2015 gennemførte Forsvarsministeriet en budgetanalyse med ekstern konsulent-

bistand, der bl.a. skulle identificere mulige konkrete tiltag til at effektivisere drift, ved-

ligehold og ejerskab af ministeriets bygningsdrift og arealer. Analysen viste, at der kun-

ne opnås besparelser på FES’ drift af ministeriets etablissementer for 123 mio. kr. i

2018 stigende til 178 mio. kr. i 2019 og 186 mio. kr. i 2020. Heraf skulle 82 mio. kr. opnås

via et nyt udbud af udliciteringen af facility management-driften. Resten af besparel-

serne skulle hovedsageligt komme fra effektivisering af lokale servicefunktioner samt

optimering af driftsområder og kapacitetsudnyttelse. Effektiviseringen ville indebære

en reduktion i antallet af årsværk hos FES på 232-252 ved fuld indfasning. Ministeriet

besluttede i 2016 at implementere budgetanalysens anbefalinger, og de forventede

besparelser

blev indarbejdet i FES’ økonomiske rammer, som fra 2018 blev reduceret

med et beløb svarende til de forventede besparelser.

I 2017 gennemførte FES udbuddet af facility management-driften for Forsvarsministe-

riets etablissementer og arealer, som skulle sikre, at de forventede besparelser blev

realiseret. Udbuddet blev gennemført med bistand fra Kammeradvokaten og ekster-

ne konsulenter. FES modtog 2 tilbud og indgik den 1. november 2017 en 6-årig aftale

med ISS. Figur 1 viser forløbet fra budgetanalysen i 2015 frem til facility management-

kontraktens driftsstart i 2018.

Figur 1

Forløb for udliciteringen af facility management

Iværksættelsesdirektivet

godkendes og sætter gang i

implementeringen af

budgetanalysens

anbefalinger

Budgetanalysen

medfører en anbefaling

om fuld udlicitering af

facility management

Udbudsstrategien

for facility management

udarbejdes

Oktober 2015

Januar 2016

Marts 2016

Udbuddet

annonceres

Oktober 2016

Facility

management-

kontrakten indgås

mellem FES og ISS

November 2017

ISS overtager

varetagelsen

af facility management-

driften

Februar 2018

64 hverdage

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 1, at der efter kontraktindgåelsen den 1. november 2017 kun gik

64 arbejdsdage, inden ISS overtog driften af facility management på hele Forsvars-

ministeriets område den 1. februar 2018. FES havde således meget kort tid til at im-

plementere den nye kontrakt.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion |

Samtidig med at ISS overtog driften af facility management, gennemførte FES en or-

ganisationsændring. Ændringerne var dels foranlediget af, at FES ikke længere stod

for selve facility management-driften, dels af budgetanalysens anbefalinger om at

centralisere en række funktioner for at opnå effektiviseringsgevinster. I den nye orga-

nisation blev kontraktstyringen centraliseret hos FES i Hjørring, og den lokale admini-

stration blev samlet i 7 distrikter i stedet for FES’ tidligere 20 driftsområder.

Samtidig

skulle serviceringen af brugerne varetages af et nyetableret centralt servicecenter.

Antallet af medarbejdere blev reduceret som følge af tilpasningen af organisationen.

Heraf blev en del af medarbejderne virksomhedsoverdraget til ISS. I bilag 2 har vi be-

skrevet organisationsændringerne i FES i perioden 2014-2021.

Figur 2 viser FES’ 7 distrikter

og antallet af etablissementer i perioden 2018-2020.

Figur 2

Kort over

FES’

distrikter og de 564 etablissementer

Distrikt Bornholm: 31

Distrikt Nordjylland: 83

Distrikt Midtjylland: 95

Distrikt Vestjylland: 37

Distrikt Østsjælland: 113

Distrikt Sydjylland: 105

Distrikt Vestsjælland: 100

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

Facility management-kontrakten

Det var ikke kun organiseringen af FES’ styring af facility management, der blev æn-

dret som følge af den nye facility management-kontrakt. Det gjorde indholdet og om-

fanget af styringen også. Kontrakten med ISS adskilte sig nemlig fra de tidligere udli-

citeringskontrakter, som FES havde indgået, ved at være en partnerskabsaftale. Am-

bitionen var, at FES og ISS forpligtede sig til at samarbejde om at løse og udvikle faci-

lity management-opgaverne og samtidig afdække mulighederne for innovation og be-

sparelser. For at indfri ambitionen var der indlagt en række mekanismer, som skulle

understøtte, at FES og ISS havde en fælles interesse i at foretage optimeringer og op-

nå besparelser samt at sikre et tilfredsstillende serviceniveau målt ved opfyldelsen af

kontraktens resultatmål.

Et eksempel på, hvordan denne type partnerskabsbaserede kontrakt adskilte sig fra

tidligere kontrakter, kunne være, at ISS opdagede en ny type pumpefilter, der kræve-

de mindre vedligehold. Hvis betalingsmodellen og incitamentsstrukturen i kontrakten

var indrettet sådan, at ISS tjente penge på at vedligeholde filtret, hver gang behovet

opstod, ville der ikke være et incitament til at foreslå ibrugtagning af det nye filter. Kon-

trakten blev i stedet formuleret sådan, at ISS fik del i et muligt overskud, hvis ISS kun-

ne reducere sine omkostninger ved fx at benytte et filter med mindre behov for vedli-

gehold. Det betød, at hvis ISS ydede servicen billigere, end ISS forventede, skulle ge-

vinsten deles mellem FES og ISS. Blev ISS’ omkostninger til at levere servicen derimod

dyrere, hæftede både FES og ISS for merudgifterne.

Facility management-kontrakten

var desuden udarbejdet sådan, at ISS’ mulighed for

indtjening på at udføre de faste serviceydelser var begrænsede. I stedet fik ISS mulig-

hed for at øge indtjeningen, hvis ISS opnåede de fastsatte resultatmål for fx brugerop-

levelse og accepteret antal fejl, eller hvis ISS reducerede sine omkostninger i forbin-

delse med opgavevaretagelsen.

Facility management-kontrakten gav dermed ISS en vis metodefrihed i opgaveløsnin-

gen, samtidig med at kontraktens betalingsmodel skulle give tilstrækkelige incitamen-

ter til at sikre, at både FES og ISS forfulgte de samme mål om at levere et højt service-

niveau til færrest mulige penge. På den måde lagde kontrakten op til en mere resul-

tatbaseret styring, hvor fokus i høj grad var rettet mod, om fx brugerne var tilfredse

med servicen, og mod, at målene om at undgå kritiske fejl ved leveringen af service-

ydelserne blev opnået.

FES’ ansvar i

facility management-kontrakten

10. Selv om facility management-kontrakten var baseret på et tæt samarbejde mel-

lem FES og ISS, var der stadig tale om en leverandør og en køber, som hver især har

en række forpligtelser. Partnerskabsmodellen betyder ikke, at FES kan udlicitere an-

svaret

for styringen af kontrakten til ISS, da det i sidste ende er FES’ ansvar at sikre,

at formålet med kontrakten opnås, og at forvaltningen sker i overensstemmelse med

gældende regler og standarder. På den måde adskiller

FES’ ansvar og opgaver i for-

valtningen af kontrakten sig ikke fra tidligere udliciteringskontrakter. FES skal såle-

des kontrollere, at serviceydelserne leveres som aftalt, og at resultatmålene opnås.

FES skal desuden følge op på økonomien.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion |

Facility management-økonomien

11. Formålet med at udlicitere facility management-driften var at opnå væsentlige be-

sparelser

–

ikke bare på tidspunktet for udliciteringen, men også løbende i kontrakt-

perioden.

12. I facility management-kontrakten blev serviceydelserne opdelt i 2 typer: faste ydel-

ser og variable ydelser. De faste ydelser skulle leveres løbende og uden forudgående

bestilling, fx rengøring af lokaler og indsamling af affald i bygninger. Omfanget og ind-

holdet af ydelserne er beskrevet overordnet i kontraktens beskrivelser for hvert ser-

viceområde, og FES’ betaling herfor skulle ske månedsvist a conto med en slutregule-

ring for året afhængigt af det konkret leverede. Variable ydelser er engangsydelser,

der skulle bestilles konkret, og hvor betaling skulle ske efter aftalte enhedspriser. For-

ventningen var, at de faste ydelser skulle dække størstedelen af kontrakten og der-

med udgøre den største økonomiske vægt. Figur 3 viser udgiftsfordelingen mellem

faste og variable serviceydelser i perioden 2018-2020.

Figur 3

FES’ udgifter til

faste og variable serviceydelser i perioden 2018-2020

(Mio. kr.)

250

200

150

100

2018

Faste serviceydelser

2019

Variable serviceydelser

2020

Note: Udgifterne er bogført pr. 31. december i de enkelte finansår. Figuren

omfatter ikke FES’ øvrige kontrakt-

udgifter og udgifter til forplejning, som afholdes af Forsvarsministeriets øvrige styrelser. Se bilag 3 for

mere

detaljerede opgørelser af FES’ udgifter til facility management i perioden

2018-2020. Figuren om-

fatter ikke 1. kvartal 2021, da udgifterne ikke var opgjort på tidspunktet for dataindsamling til undersø-

gelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af figur 3, at udgifterne til variable serviceydelser fra 2019 oversteg udgif-

terne til faste serviceydelser. Opgaven med at styre en kontrakt er større, når hoved-

parten af ydelserne bestilles og betales enkeltvist og løbende, end hvis hovedparten

består af faste ydelser, der aftales på forhånd og betales samlet. Det kan ligeledes øge

risikoen for fejl i leverancerne og gøre det sværere løbende at følge udviklingen i den

samlede økonomi.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

Det fremgår også af figuren, at udgifterne til både faste og variable serviceydelser steg

i perioden. Samlet set steg udgifterne fra 418 mio. kr. i 2018 til 502 mio. kr. i 2020. De

samlede udgifter omfattede ud over betalingen af serviceydelser også øvrige udgifter,

herunder resultatmålsbetaling til ISS og deling af meromkostninger.

13. De stigende udgifter

betød, at FES’

interne årlige budget blev overskredet mere og

mere hvert år. I 2018 oversteg udgifterne det fastlagte budget med ca. 5 %. I 2019 var

overskridelsen ca. 9 %, og i 2020 blev budgettet overskredet med ca. 20 %.

Kontraktophør

14. På grund af mange udfordringer med facility management-kontrakten indledte FES

og ISS i februar 2021 et forhandlingsforløb om et muligt kontraktophør. I juni 2021 blev

parterne enige om vilkårene for et ophør af kontrakten. Kontraktophøret vil ske i 3 fa-

ser. Det betyder, at ISS vil varetage opgaveløsningen for de enkelte serviceområder

frem til 3 fastlagte datoer: 1. februar, 1. april og 1. juni 2022.

FES begrundede kontraktophøret med, at det havde været vanskeligt at implemen-

tere de mekanismer i facility management-kontrakten, der skulle sikre et tilfredsstil-

lende serviceniveau, samtidig med at udgifterne til opgaveløsningen blev holdt nede.

FES gav særligt en faldende kvalitet i opgaveløsningen fra marts 2020 som en del af

begrundelsen, og FES så et behov for at styrke den lokale forankring af serviceleve-

rancerne. Når en kontrakt afsluttes før tid, vil det være forbundet med en række ud-

gifter. Fx vil FES have udgifter til nye udbud, hjemtagelse af medarbejdere og omor-

ganiseringer for at blive i stand til selv at kunne drifte facility management-området.

FES forventer desuden, at de fremtidige udgifter til facility management vil være hø-

jere end udgifterne til kontrakten med ISS, og at et væsentligt argument for kontrakt-

ophøret er, at der ikke vil kunne opnås et tilfredsstillende serviceniveau inden for ram-

merne af den daværende kontraktøkonomi. FES forventer således, at udgifterne til

facility management stiger efter kontraktophøret.

Tiltag efter aftale om kontraktophør

15. FES har oplyst, at FES vil varetage den fremtidige opgaveløsning i en kombination

af 3 modeller:

Opgavevaretagelsen hjemtages og udføres med FES’ egne medarbejdere.

Opgavevaretagelsen hjemtages, men udføres af eksterne leverandører ved indgå-

else af rammeaftaler.

•

Opgaven genudbydes til varetagelse af en ekstern leverandør.

•

FES forventer at genudbyde rengøring, kantinedrift, arealpleje, affaldshåndtering, vin-

tervedligeholdelse, drift af tekniske installationer og eksterne håndværkerydelser.

DeMars

DeMars er Forsvarsministe-

riets økonomisystem, som i

koncernen bl.a. anvendes ved

indkøb.

16. FES har oplyst, at et væsentligt kriterie for den fremadrettede varetagelse af faci-

lity management er, at de opgaver, der knytter sig til Forsvarets kerneforretning, skal

varetages af medarbejdere, som er ansat hos FES. I den nye opgavevaretagelse vil

FES finde en balance mellem muligheden for at eksekvere og levere effektiv service

på den ene side og opretholde det nødvendige og systemunderstøttede økonomiske

kontrolmiljø på den anden side. Desuden ønsker FES, at forvaltningen af facility mana-

gement skal understøttes af it-systemet DeMars, der skal bruges som system til fx rek-

visition, disponering og varemodtagelse af leverancer.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion |

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

17. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret en

tilfredsstillende styring af facility management i perioden februar 2018 - marts 2021.

Undersøgelsens 4 kriterier tager afsæt i god forvaltningspraksis for styring og intern

kontrol i staten, som bl.a. fremgår af budgetvejledningen og bekendtgørelsen om sta-

tens regnskabsvæsen mv. Vi lægger således til grund, at Forsvarsministeriet har sik-

ret, at udgifterne til facility management er forvaltet forsvarligt med henblik på at op-

nå de opstillede formål, herunder at ministeriet har udvist skyldige økonomiske hen-

syn.

afsnit 2.1

undersøger vi, om Forsvarsministeriet har sikret et klart grundlag for kon-

trollen med facility management-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og øko-

nomi. Her lægger vi til grund, at FES har beskrevet interne forretningsgange og kon-

troller for indkøb af serviceydelser. Vi undersøger også, om FES har forretningsgan-

ge, som understøtter FES’ kontrol med kontraktens

resultatmål. Endelig undersøger

FES’ forretningsgange for opfølgning på kontraktens økonomi.

afsnit 2.2

undersøger vi, om Forsvarsministeriet har sikret, at serviceydelserne er le-

veret i den aftalte mængde og kvalitet. Det gør vi, fordi det

er afgørende for FES’ sam-

lede styring af facility management, at der er ført kontrol med, at de serviceydelser,

der betales for, også er leveret i den aftalte mængde og kvalitet. For det første under-

søger vi, om FES har udført kontroller i forbindelse med indkøb af variable serviceydel-

ser. Her lægger vi til grund, at der i den undersøgte periode er udført en systematisk

kontrol med, at de variable ydelser er leveret som aftalt forud for betalingen. For det

andet undersøger vi, om FES har udført kontrol med, at de faste serviceydelser er le-

veret i den aftalte mængde og kvalitet. Her lægger vi til grund, at FES har udført de

kvalitetskontroller, der er beskrevet i facility management-kontrakten

eller i FES’ eg-

ne forretningsgange. Vi lægger desuden til grund, at FES har sikret, at der tilvejebrin-

ges dækkende og valide data og registreringer til brug for kontrol med, at indkøbene

sker retmæssigt og leveres i den aftalte mængde og kvalitet.

afsnit 2.3

undersøger vi, om Forsvarsministeriet har ført tilstrækkelig kontrol med,

om facility management-kontraktens resultatmål er opfyldt. For det første undersø-

ger vi, om FES løbende har fulgt op på, om kontraktens resultatmål blev opfyldt. For

det andet undersøger vi, om FES har iværksat tiltag, hvis målene ikke er opfyldt. Her

lægger vi til grund, at FES har gennemført opfølgningen og iværksat tiltag, herunder

handleplaner, ved manglende målopfyldelse.

afsnit 2.4

undersøger vi, om Forsvarsministeriet har fulgt tilstrækkeligt op på facility

management-kontraktens økonomi. Det gør vi ved at undersøge, om FES har fulgt op

på udviklingen i udgifterne og har rapporteret om resultatet af opfølgningen

–

både i

løbet af og for de enkelte kontraktår

–

for bl.a. at kunne følge op på, om der er opnået

besparelser som forudsat i kontrakten.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Introduktion og konklusion

Metode

18. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og data, som Forsvars-

ministeriet har stillet til rådighed. Vi har ved dokumentgennemgang og analyser af to-

tale data om faktureringsgrundlaget og

FES’ varemodtagelse af

serviceleverancer un-

dersøgt, om FES har ført kontrol med, at facility management-kontraktens service-

ydelser

er leveret som aftalt. Vi har også gennemgået materiale vedrørende FES’ kon-

trol med resultatmål, herunder handleplaner, sagsnotater og data om efterlevelse af

resultatmål, samt materiale om den økonomiske opfølgning på kontrakten, herunder

månedlig økonomisk opfølgning og årsopgørelser for kontraktårene. Materialet om-

fatter bl.a. udtræk fra ISS’ it-system

FMS@ISS (herefter FMS), interne retningslinjer,

sagsnotater, mødereferater og ledelsesinformation.

19. Vi har desuden holdt møder med ansatte i Forsvarsministeriets departement og hos

FES. Formålet med møderne har været at få en forståelse af, hvordan styringen af fa-

cility management-kontrakten er gennemført både centralt og decentralt, og at gen-

nemgå konkrete eksempler på udførelsen af kontrollen med serviceleverancerne.

20. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

21. Undersøgelsen omhandler perioden 1. februar 2018 - 31. marts 2021. Undersøgel-

sesperioden dækker således næsten hele perioden, fra facility management-kontrak-

ten blev sat i drift, til aftalen om kontraktophør blev indgået i juni 2021. Dermed har vi

afgrænset os fra at undersøge perioden, før kontrakten blev sat i drift, dvs. processen

for udbud og kontraktindgåelse frem til den 1. november 2017, og perioden frem til

driftsstart den 1. februar 2018, jf. figur 1.

22. Undersøgelsen handler om Forsvarsministeriets

– og navnlig FES’ –

opgavevare-

tagelse i forbindelse med styring af facility management på ministeriets område. Vi

har ikke undersøgt ISS’ efterlevelse af

facility management-kontraktens forpligtelser

i forbindelse med leveringen af serviceydelser. Det skyldes, at Rigsrevisionen ikke har

mandat til at revidere ISS. Undersøgelsen viser derfor ikke alle aspekter af samarbej-

det mellem FES og ISS, ligesom undersøgelsen ikke afdækker alle årsagerne til, at par-

terne i 2021 valgte at bringe kontrakten til ophør før tid.

Undersøgelsen er i stedet afgrænset til, om FES inden for sin egen organisation har

haft et klart grundlag for styringen og har ført kontrol med serviceleverancerne, resul-

tatmålene og økonomien. I nogle tilfælde har opgaven med at udføre kontrol været en

fælles opgave mellem FES og ISS. I sådanne tilfælde har vi afgrænset undersøgelsen,

så der fokuseres på den del af kontrollen, som FES har ansvaret for. Som eksempel

kan nævnes ISS’ egenkontrol

i forbindelse med leveringen af serviceydelser. Her vur-

derer vi ikke, hvordan ISS har udført egenkontrollen, men om FES har fulgt op på den

udførte egenkontrol.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Introduktion og konklusion |

23. Vi afgrænser os desuden fra at undersøge kontrolmiljøet i DeMars, som Rigsrevi-

sionens finansielle revision følger op på og senest har omtalt i beretningen om revisio-

nen af statsregnskabet for 2020. Vi fokuserer i stedet på de dele af indkøbsproces-

sen, der er foregået uden for DeMars, og som har dannet grundlag for, at der sidst i

den samlede proces er effektueret udbetalinger. Vi har valgt dette fokus, fordi

FES’

indkøb via facility management-kontrakten i høj grad er blevet forvaltet uden for De-

Mars.

24. Undersøgelsen omhandler kun

FES’ styring af facility management

og ikke andre

indkøbsområder i FES eller i Forsvarsministeriet generelt. Rigsrevisionen er bekendt

med, at Forsvarsministeriet har iværksat et program for styrket økonomisk kontrol-

miljø (SØKI), der skal løse strukturelle udfordringer i indkøbs- og betalingsprocesser-

ne på hele ministeriets område. Projektet blev igangsat efter Rigsrevisionens beret-

ning fra 2019 om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse, som handlede

om indkøb inden for bygningsvedligehold. Opfølgningen på SØKI-programmet er om-

fattet af Rigsrevisionens opfølgning på beretningen fra 2019.

25. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 beskriver organisa-

tionsændringer i FES i perioden 2014-2021. Bilag 3 beskriver Forsvarsministeriets ud-

gifter til serviceydelser inden for facility management i perioden 2018-2020. Bilag 4

indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

2. Forsvarsministeriets

styring af facility

management

26. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret en tilfredsstillen-

de styring af facility management.

2.1. Grundlag for kontrollen med serviceleverancer, re-

sultatmål og økonomi

27. Vi har undersøgt, om FES har sikret et klart grundlag for kontrollen med facility

management-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og økonomi. Med et klart

grundlag forstår vi, at FES har etableret interne forretningsgange, som definerer, hvor-

dan og hvornår FES’

kontroller af leverancer og resultatmål samt opfølgning på øko-

nomi skal gennemføres.

28. Figur 4 viser, hvornår FES har udarbejdet skriftlige forretningsgange i løbet af un-

dersøgelsesperioden.

Figur 4

Udarbejdelsen af skriftlige forretningsgange i perioden 2018-2021

Facility

management-

manual, version 1

Bestemmelse

budgetansvar

Supplerende

midlertidig

indkøbsproces

Facility

management-

manual, version 2

Kontraktstart

Kontraktophør

Februar 2018

November 2019

Februar 2020

Juni 2020

Januar 2021

Juni 2021

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af figur 4, at FES ikke havde fastsat interne retningslinjer for facility ma-

nagement, da kontrakten blev sat i drift i februar 2018. På dette tidspunkt havde FES

kun kontraktens overordnede beskrivelser af organisering og forretningsgange for

partnerskabet med ISS. FES har oplyst, at der i stedet blev kommunikeret mundtligt

om processer og direktiver på stabsmøder, chefmøder mv., indtil FES i efteråret 2019

udarbejdede en facility management-manual (FM-manualen). Manualens forretnings-

gangsbeskrivelser er sidenhen blevet revideret og ændret løbende.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

FES har oplyst, at facility management-kontrakten i høj grad byggede på, at der skulle

ske en høj grad af egenkontrol fra ISS’ side,

og at FES’ administration og kontroller i

forbindelse med kontrakten skulle holdes på et absolut minimum. Driftsperioden har

dog vist, at dette reelt ikke var muligt, og der er derfor løbende fra 2020 og frem ble-

vet arbejdet på at styrke FES’ interne forretningsgange og kontroller i forhold til kon-

trakten. FES har oplyst, at der har været tale om at etablere mitigerende foranstaltnin-

ger i forhold til en partnerskabsmodel, som grundlæggende ikke har fungeret.

Forretningsgange for kontrol af serviceleverancer

29. Vi har undersøgt, om FES har fastlagt forretningsgange for kontrol af serviceleve-

rancerne. Det har vi dels gjort med udgangspunkt i facility management-kontrakten,

som på et overordnet plan beskriver, hvordan kvalitetskontroller skal tilrettelægges

af ISS og FES som en del af driften, dels med udgangspunkt i Forsvarskommandoens

regnskabsinstruks, som fastsætter, at FES har ansvaret for at fastsætte passende øko-

nomiske forretningsgange og kontroller på de forvaltningsområder, FES har ansvar

for. Det indebærer bl.a., at der fastsættes forretningsgange og kontroller, som sikrer,

at der forud for godkendelsen af indkøb til betaling er ført kontrol med, at serviceydel-

serne er leveret i den aftalte mængde og kvalitet. Det skal sikres, at indkøbene kun

gennemføres af bemyndigede personer og med personmæssig adskillelse, så én per-

son ikke alene kan gennemføre et indkøb.

Kontrol af variable serviceydelser

30. Undersøgelsen viser, at FES først udarbejdede forretningsgange for kontrol af va-

riable serviceydelser i 2020, hvor en supplerende midlertidig indkøbsproces til FM-

manualen forelå. Disse forretningsgange blev sidenhen implementeret i FM-manualen

gældende fra 2021. Der blev ligeledes først i 2020 opstillet principper for personmæs-

sig adskillelse mellem varemodtager og godkender.

I det første 1�½ år af facility management-kontraktens levetid gennemførte FES såle-

des indkøb af variable serviceydelser uden at tilrettelægge interne forretningsgange

og kontroller. Helt basale styringselementer var ikke beskrevet. Når det fx ikke er klart

beskrevet, hvem der må foretage hvilke indkøb, og hvem der skal godkende indkøbe-

ne og kontrollere, om serviceydelsens kvalitet og mængde svarer til det bestilte inden

betaling, er der en øget risiko for fejl.

Kontrol af faste serviceydelser

31. Ifølge facility management-kontrakten skulle opfølgningen på leverancerne navn-

lig inden for de faste serviceydelser ske ved, at:

•

FES fulgte op på ISS’ egenkontrol med serviceydelserne

FES og ISS fulgte op på brugernes indberetninger om fejl og klager

FES skulle gennemføre stikprøvekontroller på udvalgte serviceområder.

Det var derimod ikke fastlagt i kontrakten, hvordan disse 3 kontroller i praksis skulle

gennemføres.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

I FM-manualen fra november 2019 blev forretningsgangene for 2 ud af de 3 kontroller

med serviceleverancerne fastlagt. Det fremgik således af manualen, hvordan og hvor

ofte opfølgningen på brugernes indberetninger om fejl og klager skulle ske, og hvordan

FES’ stikprøvekontroller skulle gennemføres. Derimod var ISS’ egenkontrol ikke be-

skrevet. FES har oplyst, at FES

ikke kunne godkende ISS’ forslag til kvalitetssikrings-

procedurer i forbindelse med egenkontrollen. Det skete først i efteråret 2020. FES har

desuden oplyst, at der ved afslutningen af undersøgelsesperioden fortsat ikke forelå

nærmere beskrivelser af, hvordan opfølgningen på egenkontrollen skulle gennemfø-

res.

I FM-manualen fra 2019 fremgik det desuden, at FES ville gennemføre varemodtagel-

sen af de faste serviceydelser, men at systematikken bag varemodtagelsen var under

udarbejdelse. Da manualen blev opdateret i 2021, stod afsnittet dog fortsat tomt. FES

har oplyst, at det skyldes, at ISS endnu ikke havde udarbejdet driftsplaner for de faste

ydelser.

Forretningsgange for kontrol af opfyldelse af resultatmål

32. Vi har undersøgt, om FES har fastlagt forretningsgange for opfølgning på facility

management-kontraktens resultatmål. Opfølgningen på resultatmålene og tiltag ved

manglende opfyldelse af målene var i vid udstrækning fastsat i kontrakten, hvor såvel

forklaringer og operationaliseringer af målene som metoder til at måle dem var beskre-

vet. Derudover fastsatte kontrakten også forretningsgange for, hvordan manglende

målopfyldelse skulle håndteres. Fx skulle FES og ISS udarbejde fælles handleplaner

for, hvordan de fremadrettet ville sikre opfyldelsen af et resultatmål.

Facility management-kontrakten beskrev dog ikke, hvordan den konkrete organise-

ring af ansvar og opgavevaretagelse i forbindelse med resultatstyringen skulle fast-

lægges i FES. Dette blev først beskrevet i FM-manualen fra november 2019. FM-ma-

nualen beskrev også datagrundlaget for resultatmålingerne, og hvordan fx brugerople-

velses- og kundetilfredshedsundersøgelser skulle gennemføres og afrapporteres.

Forretningsgange for opfølgning på økonomi

33. Vi har undersøgt, om FES har etableret forretningsgange for løbende økonomisk

opfølgning på facility management-kontrakten. Der var i kontrakten fastsat en særlig

betalingsmodel og forretningsgange for opfølgning på økonomien for de enkelte kon-

traktår. Det lå til gengæld uden for kontrakten at fastsætte, hvordan og hvornår FES

skulle følge op på udviklingen i udgifterne til facility management og rapportere resul-

tatet til ledelsen.

34. Forretningsgangene for den økonomiske opfølgning på facility management-kon-

trakten blev første gang fastlagt i FM-manualen fra 2019. Det fremgik af manualen,

hvilke økonomiske opfølgninger der skulle gennemføres hvornår, og hvem der skulle

rapporteres til. Det fremgik dog også af manualen, at afsnittet om økonomistyring

stadig var under udarbejdelse. Særligt fordelingen af roller og budgetansvar var ikke

klar i 2018 og 2019. Dette blev først fastlagt i februar 2020, hvor FES udarbejdede en

bestemmelse om fordeling af budgetansvar efter princippet om, at budgettet skal føl-

ge opgaveløsningen, og at budgetansvaret skal tildeles inden for områder, hvor den

budgetansvarlige har indflydelse på det økonomiske afløb.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

35. FES påbegyndte desuden medio 2020 et arbejde med at ændre organisationen og

tilrettelæggelsen af intern kontrol. Pr. 1. januar 2021 etablerede FES således en decen-

traliseret organisationsstruktur, hvor cheferne for 28 nyetablerede etablissements-

partnerelementer

–

modsat de tidligere distriktschefer

–

fik ansvar for budgetter og

kunne prioritere ud fra lokale forhold og følge serviceydelserne fra bestilling til beta-

ling. Samtidig var målet en bedre understøttelse af den lokale kontrol af de leverede

ydelser. Arbejdet omfattede i den forbindelse etablering af en ny it-løsning

–

den så-

kaldte SharePoint-løsning

–

der skulle gøre det muligt for de budgetansvarlige chefer

for etablissementspartnerelementerne at få et overblik over indkøb af variable ser-

viceydelser. Tiltagene har betydet, at FES i 2021 fik et bedre grundlag i forhold til tidli-

gere for at kunne tilrettelægge kontrollen med serviceydelserne og opfyldelsen af re-

sultatmålene og for at kunne følge op på økonomien.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har sikret et klart grundlag for kon-

trollen med facility management-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og øko-

nomi. Der gik mere end 1�½ år, før FES fastsatte skriftlige forretningsgange for helt ba-

sale elementer i styringen af kontrakten, herunder hvordan FES ville kontrollere ser-

viceleverancer og opfyldelse af resultatmål samt følge op på økonomien.

FES har siden den første udgave af FM-manualen fra 2019 revideret og udbygget for-

retningsgangene. Dette er i flere tilfælde sket som konsekvens af, at forretningsgange-

ne fra 2019 ikke var dækkende. Fx blev principperne for varemodtagelse og person-

mæssig adskillelse i indkøbsprocessen først beskrevet i løbet af 2020. Manglen på

klare forretningsgange har medført en øget risiko for fejl i forbindelse med indkøb af

variable serviceydelser. I marts 2021 var der fortsat elementer i styringen, som ikke

var fastlagt. Undersøgelsen viser dog,

at grundlaget for FES’ styring er bedre nu end

tidligere.

2.2. Kontrol med, at serviceydelserne er leveret i den af-

talte mængde og kvalitet

36. Facility management-kontrakten omfatter på den ene side variable ydelser, som

skal bestilles og leveres enkeltvist, og på den anden side faste ydelser, som ISS skal

levere i på forhånd aftalte mængder og med faste kadencer. Behovet for kontroller af-

hænger således af, om der er tale om den ene eller anden type serviceydelse. Formå-

let med kontrollerne er dog det samme uanset type, nemlig at gøre FES i stand til at

følge op på og reagere ved fejl i leverancernes mængde og kvalitet og derved begræn-

se risikoen for, at FES betaler for serviceydelser, der ikke lever op til det aftalte.

Kontrol med variable serviceydelser

37. Vi har undersøgt, om FES har sikret et tilstrækkeligt datagrundlag, dvs. dækkende

og valide data om FES’ indkøb af variable serviceydelser, som gør det muligt at kon-

trollere, om indkøb er gennemført af bemyndigede personer og er leveret i den aftalte

mængde og kvalitet.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Datagrundlag til brug for kontrol af variable serviceydelser

38.

FES’ indkøb af variable

serviceydelser dækker over mange bestillinger af opga-

ver, hvor der for hver leverance både registreres data om forbrugte arbejdstimer og

om materialer. En variabel ydelse kan fx være ekstra rengøring på en kaserne, hånd-

tering af miljøfarligt affald eller opsætning af lamper på en havnekaj. Til hver ydelse

knytter sig registreringer, som er relevante for at kunne kontrollere og rette fejl

–

hvem

har fx godkendt indkøbet, hvornår er ydelsen leveret, hvad har den kostet, i hvilke

mængder er ydelsen leveret, var kvaliteten som aftalt m.m. FES skal sikre, at disse da-

ta med underliggende dokumentationer er tilgængelige og valide.

I den undersøgte periode er der bestilt og faktureret ca. 152.000 variable serviceydel-

ser. Samlet set omfattede faktureringsgrundlaget ca. 310.000 faktureringslinjer. FES

skulle således i gennemsnit kontrollere 3.800 variable ydelser med 7.750 fakturalin-

jer om måneden, hvilket er meget omfattende.

39. Da der er tale om et meget stort antal bestillinger og leverancer af variable service-

ydelser, som involverer mange medarbejdere og omfatter flere delprocesser, er det

en forudsætning for at kunne etablere kontroller, at indkøbsprocessen er systemun-

derstøttet, og at data er valide. Regnskabsbekendtgørelsen stiller derfor krav om pro-

cesser, der i størst muligt omfang foregår digitalt ved brug af systemunderstøttede

registreringer og kontroller.

Transaktions- og kontrol-

spor

Et tydeligt

transaktionsspor

indebærer, at et tal i regnska-

bet skal kunne opløses i de re-

gistreringer, tallet er sammen-

sat af. Samtidig skal registre-

ringernes rigtighed dokumen-

teres ved bilag (kontrolsporet).

Transaktions- og kontrolspo-

ret bør være systemunderstøt-

tet.

Et it-system skal bl.a. sikre, at der bliver foretaget væsentlige registreringer, og at det

er muligt at spore de registreringer og bilag

–

også kaldet transaktions- og kontrolspo-

ret

–

der ligger til grund for betalingen. Det gælder fx, hvem der har bestilt indkøbet,

hvem der har godkendt indkøbet, hvornår indkøbet er gennemført, og til hvilken pris

der blev bestilt og faktureret. I den forbindelse skal it-systemet også understøtte, at

der er tilstrækkelig funktionsadskillelse, og at data lagres og kan tilgås på en ensartet

og struktureret måde. Tilstrækkelig funktionsadskillelse skal endvidere sikres, for at

én person ikke alene kan gennemføre et indkøb.

40. FES har siden kontraktstart anvendt det it-system (FMS), som ISS stillede til rådig-

hed i henhold til facility management-kontrakten. FMS skulle håndtere indkøbene af

variable serviceydelser og dermed også være kilden til de data, som FES kunne base-

re sine kontroller på i forhold til at sikre, at ydelserne blev leveret i den aftalte mæng-

de og kvalitet forud for betaling. Forsvarsministeriets økonomisystem, DeMars, er kun

blevet anvendt til at sende indkøbene til bogføring og betaling.

Figur 5 viser

i hovedtræk FES’ proces for indkøb af variable

serviceydelser. I udgangs-

punktet skal FMS understøtte alle led i processen, herunder sikre, at aktiviteterne

sker i den rigtige rækkefølge, og at der bliver foretaget de nødvendige registreringer.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Figur 5

FES’

proces for indkøb af variable serviceydelser

FES

ISS

En bruger fra Forsvars-

ministeriet opretter

en bestilling i FMS

En bemyndiget person

skal notere godkendelsen

af bestillingen i fritekst

i FMS

Servicecentret sender

bestillingen til ISS

ISS igangsætter

opgaven og registrerer

levering i FMS

Facility management-

sektionen sender

faktureringslister

i Excel til distrikterne

ISS sender faktureringslister

til FES

Distrikterne sender mails

ud eller ringer rundt for at

indhente oplysning om,

hvorvidt ydelsen er

modtaget

Hvis ydelsen kan varemod-

tages, godkender og betaler

FES. Ydelser, der ikke vare-

modtages, afvises eller

afregnes efter forlig

ISS modtager betaling

kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Figur 5 viser de aktiviteter, der sker i forbindelse med et indkøb. Alle led i processen

er vigtige, men fra et kontrolperspektiv vil vi fremhæve 3 led, som der også er fokus

på i undersøgelsen. For det første skal den ansatte, der bestiller serviceydelsen, være

en anden end den, der godkender bestillingen, dvs. at der skal være personmæssig ad-

skillelse mellem bestiller og godkender. For det andet skal godkendelsen gives af en

ansat med bemyndigelse, inden bestillingen bliver sendt til ISS. For det tredje skal det

kontrolleres, at serviceydelsen er modtaget som aftalt, inden den kan godkendes af

en anden til betaling.

Her er det værd at bemærke, at FES har tilrettelagt processen for varemodtagelse på

en måde, så FES først kan udføre kontrol af, om serviceleverancerne svarer til den af-

talte

mængde og kvalitet, når FES har modtaget ISS’ fakturering. Det kan være vanske-

ligt at vurdere, om en leverance af fx rengøring eller arealpleje har fundet sted, hvis

kontrollen først sker lang tid efter leveringstidspunktet. Almindeligvis vil myndigheder

have en indkøbsordre med oplysninger om indkøbets pris, mængde og indhold, som

kan sammenholdes med leverancen, så snart leverancen er modtaget.

41. Vi har undersøgt, om FMS tilvejebringer de data og registreringer, der kræves for

at kunne kontrollere de 3 led i indkøbsprocessen, som vi har beskrevet ovenfor, dvs.

om FMS tilvejebringer data om rækkefølgen for de enkelte trin i transaktionssporet

og gør det muligt at kontrollere et indkøb.

42. Undersøgelsen viser generelt, at FMS ikke har funktionaliteter, der svarer til funk-

tionaliteterne i andre statslige indkøbs- eller økonomistyringssystemer. Det betyder,

at de data og registreringer, der er relevante for FES’ dokumentation og regnskabs-

mæssige kontrol, ikke er i fokus i FMS. FMS

understøtter således ikke FES’ registre-

ringer og dokumentation af transaktions- og kontrolsporet for de enkelte indkøbsfor-

løb fra bestilling til varemodtagelse og godkendelse forud for, at serviceydelserne bli-

ver bogført og

betalt. I stedet er FES’ sagsgange og registreringer i udpræget grad fo-

regået manuelt uden for FMS ved hjælp af bl.a. Excel og mails.

43. Fra 2021 har FES foretaget dubletregistreringer i en egenudviklet SharePoint-løs-

ning for at have løbende adgang til egne indkøbsdata om de variable serviceydelser.

Det har givet FES en bedre mulighed for at kunne udføre kontrol af leverancer, når de

modtages, fordi FES nu manuelt kan sammenholde sine egne data om indkøbene med

ISS’ fakturering.

Kontrol med personmæssig adskillelse og bemyndigelse til at foretage indkøb

44. Vi har undersøgt, om de data, som FES har haft tilgængelige, gør det muligt at ef-

terprøve, om indkøbene er gennemført af bemyndigede personer. En forudsætning

for det er, at navne, stabsnumre eller andre personhenførbare informationer registre-

res i forbindelse med indkøbene.

Undersøgelsen viser, at FES ikke har været i stand til at efterprøve, om indkøbene er

gennemført af bemyndigede personer, fordi data ikke altid gør det muligt at identifice-

re, hvilke personer der har bestilt, godkendt og varemodtaget serviceydelserne. Det

skyldes, at FMS ikke sikrer, at disse informationer bliver registreret. Tabel 2 viser,

hvor mange bestillinger der er gennemført uden registrering af, hvem der har bestilt

serviceydelsen.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Tabel 2

Registrering af bestiller i perioden 2018 - 1. kvartal 2021

Bestillerfelt

Ikke udfyldt

Fiktiv bruger

Navn registreret

I alt

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Antal bestillinger

17.706

1.577

132.792

152.075

Det fremgår af tabel 2, at der i

dataudtræk fra FMS om FES’ indkøb

i perioden 2018 -

1. kvartal 2021 mangler navn på bestilleren for ca. 18.000 bestilte serviceydelser ud af

godt 152.000 bestillinger. Derudover er der for ca. 1.600 ydelser angivet, at bestilleren

er en såkaldt fiktiv bruger.

FES har oplyst, at bestillerfeltet fx står tomt ud for bestillinger, som ISS foretager af

egen drift, fx glatførebekæmpelse og hotelrengøring, som er såkaldte faste aktivitets-

baserede ydelser. Fiktiv bruger er bl.a. blevet benyttet af servicecentret, når en bru-

gers profil ikke var aktiveret i FMS, og i forbindelse med akutte opgaver.

Gennemgangen viser også, at det for hovedparten af serviceydelserne ikke er regi-

streret, hvem der har godkendt bestillingen. I nogle tilfælde er det noteret i et fritekst-

felt, at indkøbet er godkendt, men ikke af hvem eller hvornår. FES har oplyst, at god-

kendelsen af indkøbene oftest foregik mundtligt eller i mails, hvorefter bestilleren selv

noterede i FMS, at godkendelsen var givet.

45. Vi har også gennemgået beskrivelserne af bestilte serviceydelser i FMS. Gennem-

gangen viser, at det i mange tilfælde ikke er beskrevet, hvad der er bestilt, eller at be-

skrivelserne ikke giver et klart billede af, hvad der er indkøbt. Fx blev et indkøb på Jæ-

gerspris Skydeterræn til en samlet pris på 95.500 kr. beskrevet som ”materialer til

skydebane”,

og et indkøb på Nr. Uttrup Kaserne til en samlet pris på 150.428 kr. blev

beskrevet som ”arealpleje – opgaver for april”.

Når beskrivelserne er så sparsomme som i disse 2 eksempler, er det vanskeligt at af-

gøre, om serviceydelserne er leveret i overensstemmelse med bestillingen. Det er og-

så vanskeligt at afgøre, om den udførte service skal afregnes som en variabel ydelse,

eller om den rettelig burde være omfattet af de faste ydelser.

46. Vi har i undersøgelsen set flere eksempler på, at serviceydelser ikke er blevet va-

remodtaget, fordi FES og ISS var uenige om, hvad der var leveret, og om leverancen

var omfattet af de faste ydelser eller skulle faktureres som en variabel ydelse. Det var

langt fra i alle tilfælde, at der var enighed. I stedet indgik betalingen for serviceydelsen

i et forlig, fx ved afslutningen af kontraktåret. Det betyder, at der har været risiko for,

at nogle serviceydelser er blevet betalt både som en del af de faste ydelser og som

variable ydelser. FES har oplyst, at FES og ISS først i 2021 har udarbejdet servicema-

tricer, hvor der for alle serviceområder er opnået enighed om snitfladerne mellem fa-

ste og variable ydelser.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

47. Vores gennemgang viser også, at væsentlige registreringer i FMS kan rettes, uden

at dette fremgår af systemet. Derudover er flere væsentlige registreringer foretaget i

fritekstfelter, der ikke er underlagt en systematik og desuden kan indeholde fejl. Fx er

registreringerne af, hvem der har godkendt indkøb, noteret i sådanne fritekstfelter.

48. De mange manuelle registreringer skal ses i lyset af, at der er ca. 8.000 aktive bru-

gere fra Forsvarsministeriet, som er oprettet i FMS. For at registreringerne sker kor-

rekt og systematisk, kræver det, at alle brugerne er bekendt med fremgangsmåden og

husker at gøre det hver gang. Vores undersøgelse viser, at FES ikke har haft et over-

blik over, hvilke rettigheder brugerne har i FMS, og dermed heller ikke ved, hvem der

kan foretage hvilke registreringer eller overskrive eksisterende registreringer. FES har

oplyst, at ansatte hos ISS også har adgang til at foretage registreringer i FMS. FES har

ikke overblik over, hvor mange ISS-ansatte der har adgang til FMS, eller hvilke hand-

linger de har adgang til at foretage i systemet. Endelig har FES oplyst, at registreringer

ikke logges i FMS. Det medfører en høj risiko for, at der sker fejl, og at fejl ikke kan op-

dages. FES vil med andre ord ikke kunne opdage og spore uregelmæssigheder, fx hvis

indkøb gennemføres af personer uden bemyndigelse fra FES.

Udført kontrol ved varemodtagelse af variable serviceydelser

49. Vi har undersøgt, om FES har ført kontrol med, at de variable serviceydelser er

leveret i den aftalte mængde og kvalitet forud for betalingen. De variable ydelser ind-

købes enkeltvist og omfatter mange manuelle handlinger og registreringer, og der er

således risiko for, at FES modtager ydelser i en anden mængde eller kvalitet, end FES

har bestilt. Det er i den forbindelse væsentligt, at FES fører kontrol med, at fakturerin-

gen af ydelserne svarer til de leverede ydelser, så godkendelse og betaling kan bero

på denne kontrol.

Vores undersøgelse viser, at FES ikke har udført tilstrækkelige kontroller af de leve-

rede variable serviceydelser i 2018 og 2019. I den periode indkøbte FES ca. 86.000

ydelser til en samlet pris på ca. 300 mio. kr. FES har i perioden angivet, om fakture-

ringsgrundlaget for de enkelte leverancer var godkendt forud for betalingen, men har

ikke fulgt op på, om leverancerne var modtaget i den aftalte kvalitet. Godkendelsen

havde således en administrativ karakter og var ikke et udtryk for, at der var gennem-

ført kontrol. FES har oplyst, at FES i nogen grad manuelt har udført fysiske kontroller

af mængden af de leverede variable ydelser, men at dette ikke har været systematisk

eller dokumenteret. Den manglende kontrol af varemodtagelse blev påpeget af For-

svarsministeriets Regnskabsstyrelse i både 2018 og 2019.

Faktureringsliste

En faktureringsliste er et ud-

træk fra FMS over de service-

ydelser, som ISS har registre-

ret er leveret og skal afregnes.

50. I flere tilfælde har det været umuligt for FES at kontrollere, om en leverance har

fundet sted, fordi varemodtagelsen

først kunne ske ud fra ISS’ faktureringslister,

fordi faktureringen er sket med store forsinkelser. Vi har i vores datagennemgang for

hele undersøgelsesperioden 2018-2020 set eksempler på, at der er gået 1 år eller me-

re, fra en serviceydelse er leveret, til faktureringen er foretaget. Boks 1 viser et eksem-

pel på en udfordring ved sen fakturering.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Boks 1

Eksempel på en udfordring ved sen fakturering

En medarbejder på Flådestation Frederikshavn bestilte i februar 2019 ISS til at affugte en

del af kælderen, som vaskeriet støder op til. Efter 25 dage var opgaven udført ifølge re-

gistreringen i FMS. Alligevel modtog FES først en faktura til godkendelse i februar 2020

–

godt 11 måneder efter, at opgaven var udført. På det tidspunkt var det praktisk talt umu-

ligt at kontrollere, om der var foretaget affugtning af kælderen. FES registrerede derfor,

at fysisk varemodtagelse ikke var mulig, og godkendte fakturaen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af FES’ behandling af faktureringslister.

51. FES indførte i løbet af 1.

halvår 2020, at der ud fra ISS’ faktureringslister skulle fo-

retages fysisk kontrol lokalt ved varemodtagelse af serviceydelser. De ansatte på de

enkelte etablissementer skulle ved selvsyn eller ved kontakt til bestilleren efterprøve,

om ISS’ fakturering svarede til de ydelser,

der var leveret. Gennemgangen skulle om-

fatte de beløbsmæssigt mest væsentlige ydelser først ud fra en erkendelse af, at det

ikke var sandsynligt, at FES kunne kontrollere alle leverancerne.

Kort tid

efter blev ISS’ systemer i februar 2020 imidlertid ramt af et malwareangreb,

som betød, at bl.a. FMS var ude af drift i mange måneder. Det betød, at FES ikke hav-

de nogen data om bestillinger og leverancer i den periode, og derfor var fysisk kontrol

ved varemodtagelse umulig at gennemføre. FES har oplyst, at

ISS’

systemer blev re-

etableret frem mod oktober 2020, men at visse dele af systemunderstøttelsen for de

variable serviceydelser først blev åbnet i 2021. Fra oktober 2020 begyndte FES dog

igen at modtage fakturaer for ydelser, som var leveret under malwareangrebet, dvs.

helt op til 11 måneder tidligere. FES havde derfor først mulighed for at gennemgå fak-

tureringslisterne for et stort antal ydelser længe efter, at leveringen skulle være sket.

Det vanskeliggjorde FES’ varemodtagelse, da det blev meget svært for FES at kunne

be- eller afkræfte, om ydelserne var modtaget.

52. Som følge af systemnedbruddet og de sent modtagne fakturaer iværksatte FES

en omfattende manuel gennemgang af

ISS’ faktureringslister. Dette omfattede 2 for-

mer for varemodtagelse:

•

fysisk varemodtagelse, hvor serviceydelsen skulle kontrolleres ved selvsyn lokalt

teknisk varemodtagelse, når FES ikke har kunnet foretage en fysisk varemodta-

gelse.

Varemodtagelsen blev registreret i exceloversigter og uden systematisk dokumenta-

tion. Tabel 3 viser antallet af variable serviceydelser, som FES har varemodtaget i

2020.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Tabel 3

FES’ varemodtagelse af variable

serviceydelser i 2020

Antal ydelser

Fysisk varemodtaget

Teknisk varemodtaget

I alt

18.009

29.439

47.448

Andel i %

100

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af tabel 3, at 38

af det samlede antal serviceydelser i 2020 blev fysisk

varemodtaget. De resterende 62

af ydelserne blev teknisk varemodtaget. Figur 6

viser de fremgangsmåder, som FES har benyttet ved den tekniske varemodtagelse i

2020 for at vurdere, om ydelserne var leveret i den aftalte mængde og kvalitet.

Figur 6

FES’ fremgangsmåder

ved den tekniske varemodtagelse i 2020

Sandsynliggørende

analyser

12 %

Forlig

Ledelsesmæssigt

skøn

85 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af figur 6, at størstedelen af de teknisk varemodtagne serviceydelser

(85 %) blev godkendt ud fra et ledelsesmæssigt skøn, dvs. at en afdelingschef fore-

tog en vurdering af, at det var sandsynligt, at man har modtaget ydelsen. Det kan væ-

re sket ud fra en rundspørge, lokal inddragelse eller vurdering ud fra fx antal havnean-

løb, udskrifter fra maskinjournaler. Andre ydelser blev godkendt gennem sandsynlig-

gørende analyser (12 %) ud fra relevante datakilder, som gjorde det muligt at opdage

tegn på tydelig overfakturering, fx ved at sammenholde faktureringen for slutrengø-

ring på hotelværelser med bookingdata for udlejede værelser. En mindre del af ydel-

serne blev afregnet i forbindelse med et forlig mellem FES og ISS ved afslutningen på

kontraktåret (3 %).

Resultatet af FES’ varemodtagelse i 2020 var, at FES godkendte

serviceydelser til

betaling uden at kunne sikre tilstrækkelig dokumentation og kontrol med, at service-

ydelserne rent faktisk var modtaget i den aftalte mængde og kvalitet.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Kontrol med de faste serviceydelser

53. Vi har først undersøgt, om FES har haft adgang til et tilstrækkeligt datagrundlag

om leverede faste serviceydelser. Vi har herefter undersøgt, om FES har udført de 3

kontroller af mængden og kvaliteten af leverancerne, som fremgik af facility manage-

ment-kontrakten. Kontrollerne skulle tilsammen sikre, at FES havde mulighed for at

følge op, hvis ydelserne ikke blev leveret som forudsat i kontrakten. Kontrollerne inde-

bar, at:

•

FES fulgte op på ISS’ egenkontrol med serviceydelserne

FES og ISS fulgte op på brugernes indberetninger om fejl og klager

FES skulle gennemføre stikprøvekontroller på udvalgte serviceområder.

Datagrundlag til brug for kontrol af faste serviceydelser

54. Datagrundlaget for kontrollen med de faste serviceydelser adskiller sig fra de da-

ta i FMS, der var afgørende for kontrollen med de variable serviceydelser. Det skyl-

des, at facility management-kontrakten fastlægger, at ydelserne skulle leveres som

aftalt i kontrakten uden forudgående bestilling, samtidig med at leverandøren fik me-

todefrihed i varetagelsen af driftsopgaven. De data og oplysninger, som er relevante

for FES’ kontrol,

omfatter dels kontraktens beskrivelser for de enkelte serviceområ-

der, dels de aftalte mængder, som de faste ydelser skal dække.

55. Undersøgelsen viser, at der i facility management-kontrakten er udarbejdet om-

fattende beskrivelser for alle serviceområder. Fx fylder beskrivelserne af, hvad der er

omfattet af den faste, daglige rengøring, over 100 sider. For at FES kan bruge disse be-

skrivelser til at vurdere, om fx den udførte rengøring er i overensstemmelse med be-

skrivelserne, er det derfor nødvendigt at fortolke og operationalisere beskrivelserne. I

en række tilfælde var FES og ISS dog ikke enige om fortolkningen af beskrivelserne.

Først i 2021

–

efter undersøgelsesperioden

–

blev der for alle serviceområder indgået

endelig aftale om matricer over, hvad der skulle leveres af faste ydelser. Desuden hav-

de FES ikke et godt indblik i, hvordan

ISS’

opgavevaretagelse blev tilrettelagt og udført

for de faste ydelser.

Undersøgelsen viser også, at der i en periode på mere end 1�½ år ikke var opnået enig-

hed om, hvilke mængder de faste serviceydelser skulle leveres i. Det fremgik af facili-

ty management-kontrakten, at ISS havde 11 måneder til at validere, om beskrivelser-

ne i udbudsmaterialet om faste ydelser var rigtige, dvs. om fx antallet af kvadratmeter,

der skulle rengøres, var anført korrekt, eller om antal tekniske installationer, der skul-

le vedligeholdes, stemte overens med de faktiske mængder. Valideringen af mæng-

derne i udbudsmaterialet endte med at tage længere tid end de 11 måneder, der var

afsat i kontrakten, og faldt først på plads ved indgåelse af et forlig i oktober 2019, dvs.

9 måneder senere. Indtil forliget var der ikke enighed om mængderne på serviceom-

råder, som ISS havde registreret og planlagt ud fra. Registrering af såkaldte master-

data, fx data om de tekniske installationer på Forsvarsministeriets etablissementer,

blev i den forbindelse

foretaget i ISS’ systemer.

Undersøgelsen viser således, at det først sent i kontraktperioden blev fastlagt, hvad

der skulle leveres som faste serviceydelser og i hvilket omfang.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Udført opfølgning på ISS’ egenkontrol

56. Den ene af de 3 kontroller af, om de faste serviceydelser blev leveret i den aftalte

mængde og kvalitet,

var ISS’ egenkontrol. Det kunne

fx foregå ved, at en ansat fra ISS

kom på uanmeldt besøg i én af Forsvarsministeriets kantiner og noterede, om buffeten

var fyldt op, om gulvene blev holdt rene, om køkkenpersonalet var imødekommende

mv. Forventningen til ISS’ egenkontrol var, at den ville kunne dække et langt bredere

udsnit af etablissementerne og serviceområderne, end hvis FES selv skulle stå for kon-

trollen. Det fulgte af facility management-kontrakten, at ISS selv skulle kontrollere, om

serviceydelserne levede op til den aftalte mængde og kvalitet, og at FES skulle følge

op på resultaterne af egenkontrollen.

57. Vores undersøgelse viser dog, at ISS ikke gennemførte egenkontrol før 2021, og

derfor var der ingen resultater af kontrollen, som FES kunne følge op på. Der gik såle-

des næsten 3 år, før den første egenkontrol blev gennemført efter det koncept, som

facility management-kontrakten foreskriver. FES har oplyst, at der i løbet af 2021

–

dvs. efter undersøgelsesperioden

–

er gennemført egenkontrol, og at FES har fulgt op

på kontrollen på ugentlige stabsmøder.

Udført opfølgning på fejl og klager

58. Det var ifølge facility management-kontrakten hensigten, at adgangen til at klage

over serviceniveauet og indberette fejl skulle være let og ligetil for Forsvarsministeri-

ets ansatte. Den lette adgang skulle sammen med en systematisk registrering af ind-

beretningen give et retvisende billede af, hvilke steder der var behov for at sætte ind

for at udbedre fejl og sikre kvaliteten af serviceydelserne.

59. Vores gennemgang viser, at FES i perioden august 2018 - april 2019 fulgte op på

klager og fejl på månedlige styregruppemøder mellem FES og ISS. Det var især kla-

gernes karakter og antal, der blev drøftet med henblik på at vurdere opfyldelse af fa-

cility management-kontraktens resultatmål om at holde fejl på et acceptabelt lavt ni-

veau. Fokus var således mindre på den enkelte klage og håndteringen af den og mere

på det samlede antal fejl og klager og de konsekvenser, som det

kunne have for ISS’

indtjening.

FES og ISS ændrede praksis for opfølgningen på fejl og klager efter april 2019. De fæl-

les styregruppemøder ophørte, og i stedet blev opfølgningen foretaget på et måned-

ligt møde mellem repræsentanter for FES og ISS, hvor de fejl, som blev vurderet kriti-

ske ifølge facility management-kontraktens definition, blev drøftet.

Årsagen til den ændrede praksis var for det første, at antallet af indberetninger langt

oversteg det niveau, der betød, at ISS skulle trækkes i betaling. Fx måtte der højst ind-

berettes 35 fejl og klager over rengøringen i løbet af et kvartal, for at ISS kunne opnå

en resultatmålsbetaling. I 1. kvartal 2019 blev der imidlertid indberettet 416 fejl og kla-

ger over rengøringen, dvs. mere end 10 gange så mange som det acceptable antal.

FES vurderede derfor, at en selvstændig behandling af alle indberetninger ikke ville

kunne ændre på, om ISS skulle trækkes i betaling.

For det andet skyldtes den ændrede praksis, at antallet af fejl og klager steg markant

over perioden. FES vurderede derfor, at det var umuligt at nå at behandle alle indbe-

retningerne. Figur 7 viser udviklingen i antallet af fejl og klager i perioden marts 2018 -

december 2020.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Figur 7

Udviklingen i fejl og klager i perioden marts 2018

–

december 2020

700

600

500

400

300

200

100

Marts 2020

Note: Figuren omfatter ikke 1. kvartal 2021, fordi opgørelsen ikke var foretaget på tidspunktet for dataindsam-

lingen til undersøgelsen. Figuren viser udviklingen ud fra registreringstidspunktet, som kan afvige fra

indmeldelsestidspunktet. Det er fx tilfældet i 2020, hvor registreringen

er sket med forsinkelser, da ISS’

systemer var ramt af et nedbrud.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af figur 7, at antallet af fejl og klager ved første måling i marts 2018 var

knap 100. I september 2019 blev der indmeldt ca. 660 fejl og klager, hvilket er det hø-

jeste antal i de 3 år. Derefter faldt antallet af fejl og klager markant. Det store fald i de-

cember 2019 skyldes, at mange af Forsvarsministeriets ansatte holdt ferie i forbindel-

se med julen, ligesom faldet i foråret 2020 skyldes, at mange ansatte blev hjemsendt

som følge af COVID-19-pandemien.

Derudover blev ISS’ systemer ramt af et nedbrud

i februar 2020, hvorfor fejl og klager ikke blev registreret, og klagehåndteringen blev

sat ud af drift. FES har oplyst, at fejlene og klagerne i 2021 ikke var færdigbehandlet på

tidspunktet for vores dataindsamling til undersøgelsen.

60. Vi har i undersøgelsen ikke set dokumentation for, at der er fulgt systematisk op

på indberettede fejl og klager, og at der systematisk er sket en efterprøvning af, om

fejl og klager blev udbedret. FES har oplyst, at tiltag blev drøftet på møder med ISS,

og at der har været udført efterprøvning ved stikprøvekontroller, som dog ikke blev

udført systematisk og ikke blev dokumenteret. I efteråret 2020 indførte FES ugentli-

ge statusmøder med ISS med det formål at løse indberettede fejl.

September 2020

September 2019

December 2020

Marts 2018

Marts 2019

December 2018

September 2018

December 2019

Juni 2020

Juni 2018

Juni 2019

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Udført stikprøvekontrol

61. Stikprøvekontrollen har

–

modsat egenkontrollen og opfølgningen på fejl og klager

– alene været FES’ opgave at gennemføre. Vores gennemgang af FES’ stikprøvekon-

troller viser, at FES ikke gennemførte kontroller i 2018. Stikprøvekontrollen blev først

igangsat i 2019, og FES gennemførte herefter 606 kontroller i perioden 2019-2020.

Kontrollerne har været udført af en driftsanalytiker for hvert af de 7 distrikter i landet.

Figur 8 viser antallet af gennemførte stikprøvekontroller fordelt på de 7 distrikter og

9 serviceområder i perioden 2019-2020.

Figur 8

FES’ stikprøvekontroller i perioden 2019-2020

Stikprøver fordelt på distrikt

Bornholm

Midtjylland

Nordjylland

Sydjylland

100

200

300

400

500

600

700

177

233

606

Vestjylland

Vestsjælland

Østsjælland

I alt

Rengøring

Forplejning

Arealpleje

Kilde:

Rigsrevisionen.

Affaldshåndtering

Bygninger

Tekniske installationer

Intern service

Skyde- og øvelsesområder

Brandberedskab

Det fremgår af figur 8, at der er væsentlig forskel på, hvor FES gennemførte stikprøve-

kontroller. Der blev gennemført flest kontroller i distrikterne Vestjylland (233) og Syd-

jylland (177) og færrest kontroller i distrikterne Nordjylland (6), Østsjælland (9) og Born-

holm (11). Det fremgår desuden af figuren, at der er stor variation i, hvilke serviceom-

råder FES har foretaget stikprøvekontroller på. På tværs af distrikterne er der gennem-

ført flest kontroller på områderne rengøring (248) og arealpleje (186) og færrest kon-

troller på områderne affaldshåndtering (24), intern service (7) og brandberedskab (1).

62. Undersøgelsen viser, at stikprøvekontrollerne ikke er gennemført systematisk, og

at antallet af kontroller i høj grad varierer fra distrikt til distrikt. Samtidig har kontrol-

lerne hovedsageligt været målrettet udvalgte serviceområder. FES har oplyst, at FES

har kategoriseret etablissementerne i risikogrupper fra høj til lav efter, hvor mange

klager der er registreret på de enkelte etablissementer. Vores undersøgelse af, hvor

der er indberettet flest fejl og klager, viser dog, at der er distrikter med mange indbe-

rettede fejl og klager, hvor der ikke er udført tilsvarende mange stikprøvekontroller.

Fx har Distrikt Østsjælland registreret flest fejl og klager, men har kun gennemført 9

kontroller og kun på ét serviceområde.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Resultater

Undersøgelsen viser, at FES ikke har sikret, at serviceydelserne er leveret i den af-

talte mængde og kvalitet.

FES har ikke sikret et tilstrækkeligt datagrundlag til at kontrollere, om indkøbene er

gennemført af bemyndigede personer, og om der har været personmæssig adskil-

lelse i indkøbsprocessen. Gennemgangen af data fra FMS viser således, at registre-

ringer i ISS’ it-system

generelt ikke har været låst eller logget, hvorfor registreringer-

ne kan rettes, uden at det fremgår af systemet. FES har desuden ikke haft viden om,

hvem der har haft adgang til at rette i registreringer. Både FES’ og ISS’ brugere har

haft mulighed for at igangsætte indkøb uden at møde systemmæssige begrænsnin-

ger, og uden at der er sikkerhed for, at bestiller og godkender kan identificeres og har

bemyndigelse til at disponere.

Undersøgelsen viser desuden, at FES kun i begrænset omfang har foretaget kontrol-

ler ved varemodtagelse af de variable serviceydelser. FES gennemførte ikke kontrol

ved varemodtagelse de 2 første år af kontraktperioden, på trods af at FES modtog

ca. 86.000 variable ydelser til en pris på ca. 300 mio. kr. i den periode. I løbet af efter-

året 2020 forsøgte FES at gennemgå de serviceydelser, som FES havde bestilt i løbet

af året. Det var dog ikke muligt at sikre tilstrækkelig kontrol af varemodtagelsen på

dette tidspunkt. Rigsrevisionen finder, at FES fra 2021 har iværksat tiltag, herunder

sikring af en mere lokal forankring af varemodtagelsen og systemunderstøttelse, der

betyder, at FES’ grundlag for at føre kontrol

med serviceydelserne er blevet bedre

end tidligere. Det kommer bl.a. til udtryk ved, at FES nu kan gennemføre daglig vare-

modtagelse.

Endelig viser undersøgelsen,

at FES’ ikke har udført tilstrækkelige sandsynliggørende

kontroller af, om de faste serviceydelser er leveret i den aftalte mængde og kvalitet.

FES har ikke siden april 2019 fulgt systematisk op på indberetninger om fejl og klager,

på trods af at antallet af indberetninger har ligget langt over det niveau, der er accep-

tabelt ifølge facility management-kontrakten. Stikprøvekontrollerne af serviceydelser-

ne er ligeledes ikke udført systematisk eller i et omfang, der gør FES i stand til at vur-

dere, om de faste ydelser samlet set er leveret i den aftalte mængde og kvalitet. FES

har ikke haft adgang til tilstrækkelige data om leveringen af faste ydelser, som er nød-

vendige for at kunne følge op på leverancerne. Derudover er der først i 2021 opnået

enighed om de nærmere beskrivelser af, hvad der er indeholdt i henholdsvis faste og

variable ydelser på alle serviceområder.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

2.3. Kontrol med facility management-kontraktens

resultatmål

Facility management-

kontraktens resultatmål

10.

Fejl i kerneydelser.

Antal kritiske fejl.

Projekter.

Kundetilfredshed.

Implementeringsplan for

målsætninger.

Reduktion af købers ud-

gifter til aftalen.

Omkostningsreduktion

for tiltag.

Brugeroplevelse.

Principper for partnerska-

bet.

Implementeringsplan for

partnerskabet.

63. Vi har undersøgt, om FES har fulgt op på opfyldelsen af facility management-kon-

traktens resultatmål, og om FES har iværksat tiltag, hvis resultatmålene ikke er op-

fyldt. FES’ kontrol med resultatmålene

har til formål dels at skabe et overblik over ser-

viceniveauet for facility management og følge op på målopfyldelse, dels at beregne

resultatmålsbetaling til ISS.

Opfølgning på facility management-kontraktens resultatmål

64. Vi har valgt at undersøge FES’ opfølgning på 4 af de 10 resultatmål i facility mana-

gement-kontrakten. De 4 resultatmål er valgt, fordi de alle er mål med betydning for

brugernes oplevelse af serviceniveauet og kvaliteten af ydelserne. Resultatmålene er

beskrevet i tabel 4.

Tabel 4

Resultatmål, succeskriterier og økonomiske gevinster

Resultatmål

Fejl i kerneydelser

Antal kritiske fejl

Kundetilfredshed

Brugeroplevelse

Succeskriterie

0 fejl

Gennemsnitlig score på 27 eller derover på

en skala fra ÷100 til 100

Gennemsnitlig score på 3,58 eller derover

på en skala fra1 til 5

Økonomisk gevinst

ved opfyldelse

Nej

Måske

Resultatmålsbetalingen til leverandøren reduceres, hvis der konstateres fejl i kerneydelser eller kritiske fejl.

Hvis leverandøren opnår omkostningsreduktion, deles besparelsen mellem FES og ISS, men kun hvis

resultatmålet samtidig er opfyldt. Hvis leverandøren ikke opnår omkostningssreduktion, er der ikke knyttet

en økonomisk gevinst til resultatmålet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af facility management-kontrakten.

Det fremgår af tabel 4, at der til hvert resultatmål er knyttet et succeskriterie for, hvor-

når målet er opfyldt. Desuden er det beskrevet, om der knytter sig et økonomisk inci-

tament til det enkelte resultatmål.

65. Vi har undersøgt, om FES har fulgt op på antallet af fejl i kerneydelser. Ifølge faci-

lity management-kontrakten skulle fejlene opgøres kvartalsvist. Fejl i kerneydelser er

defineret som fejl i ydelser, der er centrale for Forsvarsministeriets operative opgave-

løsning, bl.a. ydelser inden for øvelser og skydning, flyvestationer og værksteder. En

fejl kan fx være, hvis planlagte skydeøvelser ikke kan gennemføres, fordi græsarea-

lerne på skydebanerne ikke er slået.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Vores undersøgelse viser, at FES’ opfølgning på fejl

i kerneydelser ikke har fulgt faci-

lity management-kontraktens forretningsgange. I 2018 blev resultatmålet opgjort år-

ligt i stedet for kvartalsvist, og der blev registreret i alt 3 fejl i kerneydelser. I 2019 blev

fejlene opgjort kvartalsvist de første 3 kvartaler, og der var i alt 4 fejl i kerneydelser.

Antallet af fejl blev ikke opgjort i 4. kvartal 2019. I 2020 rapporterede ISS om fejl i ker-

neydelserne halvårligt og ikke kvartalsvist som foreskrevet, og fejlene blev desuden

ikke kategoriseret efter, om der var tale om fejl i kerneydelser eller andre fejl. Som føl-

ge af manglende registreringer og opfølgning i 4. kvartal 2019 og i 2020,

hvor ISS’ sy-

stemer var ramt af nedbrud, har FES ikke kunnet vurdere, hvor mange fejl i kerneydel-

ser der har været i de 2

år. FES har oplyst, at ISS’ økonomiske gevinst ved opfyldelsen

af resultatmålet i 2019 og 2020 i stedet blev fastsat ved aftale med ISS om antallet af

fejl i kerneydelser. Derfor vurderede FES, at det ikke ville gøre nogen forskel at op-

gøre fejlene. Der forelå på undersøgelsestidspunktet ikke opgørelser for 2021.

66. Vi har også undersøgt, om FES har fulgt op på antallet af kritiske fejl. Ifølge facility

management-kontrakten skulle der foretages kvartalsvis opfølgning på resultatmålet

for kritiske fejl. En kritisk fejl er fx, hvis medarbejdere blev syge efter at have spist i

kantinen, eller hvis antallet af fejl på et område overstiger fastsatte grænser. Kritiske

fejl er i kontrakten kategoriseret og specificeret for hvert serviceområde og distrikt.

Vores undersøgelse viser, at opgørelsen af fejl blev foretaget én gang for 2018, uden

at der blev skelnet mellem ikke-kritiske og kritiske fejl. FES har oplyst, at FES og ISS

var enige om, at ISS’ manglende egenkontrol var

en kritisk fejl i både 2018 og 2019,

som betød, at ISS blev trukket i resultatmålsbetaling. FES har derudover oplyst, at

øvrige kritiske fejl i 2018 ikke blev opgjort, da det ikke havde yderligere økonomiske

konsekvenser for ISS. Vores gennemgang for 2019 viser, at der blev udarbejdet opgø-

relser, som viste, at der

–

alene på grund af antallet af fejl

–

var 24 kritiske fejl i 1. kvar-

tal, 10 fejl i 2. kvartal og 9 fejl i 3. kvartal. Resultatmålsbetalingen blev dog fastsat ef-

ter forlig mellem FES og ISS på grund af uenighed om opgørelsen. I 2020 blev der gen-

nemført halvårlige opgørelser, men uden et tilstrækkeligt datagrundlag, og uden at

fejlene blev kategoriseret som ikke-kritiske eller kritiske fejl. Resultatmålsbetalingen

for 2020 blev fastsat efter aftale med ISS.

67. Vi har desuden undersøgt, om FES har fulgt op på resultatmålet om kundetilfreds-

hed. Ifølge facility management-kontrakten skulle kundetilfredshedsundersøgelser-

ne gennemføres halvårligt. Undersøgelserne blev gennemført blandt udvalgte repræ-

sentanter fra myndighederne under Forsvarsministeriet. Mellem 9 og 41 personer del-

tog. Respondenterne skulle i et spørgeskema vurdere, hvor sandsynligt det var, at de

ville anbefale ISS’

serviceydelser

til en ven eller kollega. På baggrund af besvarelserne

blev der udregnet en score mellem ÷100 og 100. 100 er meget sandsynligt, og ÷100 er

helt usandsynligt. Vores gennemgang af undersøgelserne viser, at der blev gennem-

ført undersøgelser halvårligt i hele kontraktperioden. Figur 9 viser resultatet af kunde-

tilfredshedsundersøgelserne.

Kritisk fejl

Der er i kontrakten 23 typer

fejl, som vurderes at være kri-

tiske. Nogle af disse er gene-

relle kritiske fejl, fx mangelfuld

egenkontrol, manglende op-

petid på systemer eller fejl,

der har resulteret i, at nogen

er kommet til skade.

Andre typer kritiske fejl er

specifikke for de enkelte ser-

viceområder, fx mangelfuld

rengøring på infirmerier

En fejl kan blive til en kritisk

fejl, hvis den ikke udbedres in-

den for en aftalt frist.

Mange fejl kan tilsammen ud-

gøre en kritisk fejl. Her fast-

sætter kontrakten en grænse

for, hvor mange fejl der skal til

for at udløse en kritisk fejl.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Figur 9

Resultatet af kundetilfredshedsundersøgelserne

100

-20

-40

-60

-80

-100

Succeskriterie: 27

÷63

÷92,31

÷91,67

÷92,86

÷100

2018

1. halvår 2019

2. halvår 2019

1. halvår 2020

2. halvår 2020

Note: Skalaen for kundetilfredshed er en Net Promoter Score og går fra ÷100 til 100.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fraFES.

Det fremgår af figur 9, at kundetilfredsheden i hele perioden 2018-2020 lå under de

27, der var succeskriteriet. Kundetilfredsheden lå på ÷63 i 2018 og faldt til ÷100 frem

mod 2. kvartal 2020.

68. Endelig har vi undersøgt, om FES har fulgt op på resultatmålet om brugeroplevel-

se. Ifølge facility management-kontrakten skulle brugeroplevelsesundersøgelserne

gennemføres halvårligt. Vores gennemgang af undersøgelserne viser, at der blev gen-

nemført undersøgelser halvårligt i hele kontraktperioden, dog med undtagelse af 2020,

hvor undersøgelsen blev aflyst i 1. halvår på grund af COVID-19-pandemien. Der del-

tog 3.600-5.500 af Forsvarsministeriets ansatte i undersøgelserne, som omfattede

et spørgeskema og realtidsmålinger af brugerens oplevelse. Brugeren blev bedt om

at vurdere på en skala fra 1 til 5, i hvor høj grad brugeren var enig i en række udsagn.

Figur 10 viser resultatet af brugeroplevelsesundersøgelserne.

Figur 10

Resultatet af brugeroplevelsesundersøgelserne

5,0

4,0

3,0

2,0

3,24

3,36

Succeskriterie: 3,58

3,32

2,9

1,0

2018

1. halvår 2019

2. halvår 2019

2020

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Det fremgår af figur 10, at brugeroplevelsen ikke på noget tidspunkt har været over

succeskriteriet på 3,58. I 2018 var brugeroplevelsen på 3,24 og faldt frem mod 2020

til 2,9.

69. FES har oplyst, at FES i nogle tilfælde fandt kontrollen med resultatmålene formål-

sløs, fordi det stod klart, at ISS ikke ville opnå den økonomiske gevinst ved målopfyl-

delsen. FES standsede på den baggrund kontrollen med de 2 resultatmål, der knytte-

de sig til fejl i kerneydelser og kritiske fejl.

Tiltag og handleplaner

70. En væsentlig

del af FES’ opfølgning på opfyldelsen af resultatmålene var, at der

skulle udarbejdes handleplaner, hvis resultatmålene ikke blev opfyldt. Handleplaner-

ne skulle udarbejdes af FES og ISS i fællesskab for at sikre, at parterne var enige om,

hvilke tiltag der skulle sikre bedre målopfyldelse fremadrettet.

71. Vi har gennemgået handleplanerne i de tilfælde, hvor resultatmålene ikke blev op-

fyldt. Gennemgangen viser, at der er udarbejdet handleplaner for at forbedre bruger-

oplevelse, men ikke konsekvent er udarbejdet handleplaner for de øvrige 3 undersøg-

te resultatmål. FES har således ikke i den undersøgte periode konsekvent udarbejdet

handleplaner med ISS for nedbringelsen af antallet af fejl i kerneydelser og kritiske

fejl. FES udarbejdede dog i 2018 en handleplan i samarbejde med ISS med tiltag til at

øge kundetilfredsheden og drøftede kundeforhold på et årligt kundemøde i 2019. Fra

2020 valgte FES, at der fremover skulle følges op med egne planer og tiltag, og i efter-

året 2020 etablerede FES hyppigere statusmøder med ISS for at følge tættere op på

status og konkrete udfordringer inden for serviceområderne.

Resultater

Undersøgelsen viser, at FES ikke har udført en tilstrækkelig kontrol med opfyldelsen

af facility management-kontraktens

resultatmål. FES’ kontrol med opfyldelsen af

undersøgte resultatmål har i perioden ikke fulgt egne retningslinjer. Særligt er opfølg-

ningen på fejl i kerneydelser og kritiske fejl ikke sket i den kadence, som kontrakten

foreskrev. FES har således ikke haft et samlet overblik over udviklingen i omfanget af

fejlene og har ikke systematisk iværksat handleplaner som led i resultatstyringen med

henblik på at begrænse denne type fejl. FES har desuden ikke konsekvent iværksat

handleplaner for at opnå en højere kundetilfredshed.

Ingen af de 4 udvalgte resultatmål er på noget tidspunkt i undersøgelsesperioden ble-

vet opfyldt. Ud fra de opgørelser, der er foretaget i perioden, har der både været flere

fejl i kerneydelser, kritiske fejl, en lavere kundetilfredshed og en dårligere brugerople-

velse, end facility management-kontrakten havde som succeskriterier.

Et manglende økonomisk incitament for ISS til at opfylde resultatmålene er angivet

som årsagen til, at FES stoppede med at opgøre målopfyldelsen for målene for fejl i

kerneydelser og kritiske fejl. Det er en central forvaltningsopgave for FES at sikre en

tilfredsstillende drift af facility management. Rigsrevisionen finder derfor, at FES bur-

de have sikret, at målopfyldelsen blev opgjort systematisk for resultatmålene, uanset

om målopfyldelsen havde betydning for betalingen til ISS eller ej.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

2.4. Opfølgning på facility management-kontraktens

økonomi

72. Det var målet med facility management-kontrakten, at leverandørens omkostnin-

ger til at levere serviceydelserne skulle reduceres mest muligt for at opnå besparel-

ser til gavn for Forsvarsministeriet og ISS, uden at det fik betydning for det aftalte ser-

viceniveau. Hertil var der formuleret en særlig incitaments- og risikostruktur i kontrak-

tens betalingsmodel, som havde til formål at gøre det økonomisk favorabelt for ISS at

levere et højt serviceniveau og samtidig søge at reducere sine omkostninger. Endelig

havde Forsvarsministeriet

–

forud for, at kontrakten blev iværksat

–

opstillet nogle

forventninger til, hvor mange penge der kunne spares i effektiviseringer som følge af

kontrakten.

73. Vi har undersøgt, om FES løbende har fulgt op på udviklingen til facility manage-

ment. Med løbende opfølgning menes, at FES løbende over årene dels har fulgt op på

nøgletal for Forsvarsministeriets udgifter til serviceleverancerne, dels har udarbejdet

årsopgørelser for de enkelte kontraktår for i den forbindelse bl.a. at følge op på, om der

opnås besparelser i kontraktperioden.

Månedlig økonomiopfølgning

74. Undersøgelsen viser, at FES har gennemført månedlige økonomiopfølgninger og

har rapporteret resultatet til ledelsen i FES og Forsvarsministeriets departement. I

2018 og 2019 skete ledelsesrapporteringen ikke i forhold til et særskilt budget for fa-

cility management, men i forhold til en økonomisk ramme, som

også omfattede FES’

udgifter til bygningsvedligehold. Først fra efteråret 2019 blev der ud over opfølgning

på rammen fulgt op på nøgletal inden for faste og variable ydelser, øvrige kontraktud-

gifter mv.

Undersøgelsen

viser dog også, at FES’ rapportering af den månedlige økonomiopfølg-

ning i perioden 2018 - efteråret 2019 var præget af væsentlige usikkerheder. Der var

overordnet 2 typer usikkerheder.

For det første var der tale om en facility management-kontrakt med en kompliceret be-

talingsmodel og prisstruktur, og FES og ISS blev først i løbet af 2019 enige om de

mængdeangivelser for faste serviceydelser, som lå til grund for beregningen af prisen

ifølge betalingsmodellen.

For det andet var den økonomiske opfølgning grundlæggende udfordret af, at FES

manglede pålidelige data om serviceleverancerne. For de variable serviceydelser hav-

de FES ikke data om de bestilte og leverede ydelser, der endnu ikke var afregnet. Der-

for havde FES ikke et løbende overblik over, hvor meget Forsvarsministeriet samlet

havde disponeret og forbrugt på variable ydelser. Samtidig var det ikke afgrænset,

hvem der måtte foretage disponering og bestille ydelser. I 2019 modtog FES således

et stort antal fakturaer på variable ydelser, der burde have været afregnet i 2018, hvor

FES ikke havde kunnet forudsige beløbet.

Konsekvensen blev, at FES i 2019 betalte 84 mio. kr. for serviceydelser leveret i 2018,

som ikke var indregnet i regnskabet for 2018. Heraf blev 50 mio. kr. i 2019 finansieret

fra FES’ budget til bygningsvedligehold, hvor

ikke-kritisk planlagt vedligehold blev ud-

skudt.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

75. Som følge af de mange efterregninger for 2018 udviklede FES i efteråret 2019 en

prognosemodel baseret på standardkostpriser for at kunne estimere udgifterne til va-

riable serviceydelser, der endnu ikke var afregnet. Samtidig blev der indført central

prioritering af bestillinger og arbejdet på at formidle, hvem der havde budgetansvar

og prokura, og hvad det betød. Mulighederne for at forudsige de samlede udgifter til

facility management-området og styre forbruget af variable ydelser blev forbedret

som følge af disse initiativer.

76. I 2020 betød et malwareangreb på ISS’ systemer, at FES ikke havde adgang til da-

ta om disponering og forbrug af facility management-ydelser og ikke modtog løben-

de fakturering fra ISS for serviceydelserne.

Det var således først fra 2021, at FES’ ini-

tiativer for at styrke den økonomiske opfølgning kunne få den tiltænkte effekt.

Opfølgning på reduktion af udgifter til facility management

77. Vores undersøgelse viser, at FES har udarbejdet årsopgørelser for de enkelte kon-

traktår. Årsopgørelserne er anvendt til at beregne den endelige pris og afregning for

kontraktåret, og i den forbindelse er der også fulgt op på, om udgifterne forbundet til

at levere serviceydelserne for kontraktåret blev reduceret som forventet ved kon-

traktindgåelse. Dette

forudsatte ifølge kontraktens betalingsmodel, at ISS’ faktiske

omkostninger til at levere ydelserne var lavere end

ISS’ tilbudte omkostninger ved

kontraktindgåelse.

Som det var tilfældet med den løbende økonomiopfølgning, var FES’ årsopgørelser

for 2018 og 2019 præget af usikkerheder om beregningsgrundlaget. Disse årsopgørel-

ser blev først endeligt færdigbehandlet umiddelbart før sommeren 2020 på grund af

manglende data om serviceleverancerne og faglige uoverensstemmelser om facility

management-kontraktens mængder og servicekrav. Uenigheder har også ført til, at

parterne har indgået forlig i forbindelse med den endelige betaling for både 2018 og

2019. Figur 11 viser Forsvarsministeriets samlede udgifter til facility management i for-

hold til en beregnet baseline for kontraktåret.

Tilbudte omkostninger

De tilbudte omkostninger er

leverandørens tilbudte en-

hedspriser (og årlige faste pri-

ser), som afspejler den direkte

omkostning ved at levere ser-

viceydelsen.

Indirekte omkostninger (fx ge-

nerelt overhead og kontrakt-

styring) og profit er ikke med-

regnet i de tilbudte omkost-

ninger.

Baseline

Baseline fastlægges årligt bag-

udrettet ud fra de tilbudte om-

kostninger og Forsvarsministe-

riets faktisk forbrugte mæng-

der af serviceleverancer i kon-

traktåret.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Figur 11

Forsvarsministeriets udgifter til facility management

(Mio. kr.)

700

600

500

400

300

200

100

Baseline

2018

2019

2020

Resultatmålsbetaling

Ministeriets andel af omkostninger over baseline

Note: Figuren omfatter ud

over FES’

kontraktsum på 418 mio. kr. i 2018, 434,8 mio. kr. i 2019 og 502 mio. kr. i

2020 også Forsvarsministeriets myndigheders egenbetaling for mødeforplejning. Se bilag 3 for øvrige

opgørelser af Forsvsrsministeriets udgifter til facility management, herunder udviklingen i udgifterne til

hvert af de 9 serviceområder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet om FES’ og ISS’ årsopgørelser for

kontraktårene 2018-2020, som forelå endeligt i 2020 og 2021.

Det fremgår af figur 11, at Forsvarsministeriets årlige samlede udgifter til facility mana-

gement er steget i perioden 2018-2020 fra ca. 525 mio. kr. i 2018 til ca. 600 mio. kr. i

2019 og ca. 570 mio. kr. i 2020. Det svarer til samlede udgifter for i alt knap 1.695 mio.

kr. i perioden 2018-2020.

FES har oplyst, at stigningen i udgifterne bl.a. skyldes, at FES har prioriteret at tilføre

midler til facility management-området, og at der derfor er forbrugt flere serviceydel-

ser i 2019, 2020 og 2021. Der er bl.a. tilført midler fra bygningsvedligehold til service-

ydelser inden for tekniske installationer, ligesom der er tilført midler til håndtering af

COVID-19, herunder til ekstra rengøring. I 2021 er der tilført 115 mio. kr. af samme årsa-

ger. Midlerne er tilført efter en omprioritering inden for

FES’

egne rammer. I bilag 3 har

vi beskrevet lidt flere detaljer om udviklingen i Forsvarsministeriets udgifter til facility

management i perioden 2018-2020.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets styring af facility management |

Der fremgår også af figuren, at Forsvarsministeriets samlede udgifter har oversteget

baseline, og at den andel af ministeriets udgifter, som ligger over baseline, hovedsage-

ligt udgøres

af FES’ betaling til ISS realiserede

meromkostninger. I henhold til model-

len i facility management-kontrakten for deling af merudgifter eller besparelser skul-

le Forsvarsministeriet dække en del af

ISS’

omkostninger, hvis disse oversteg den

fastlagte baseline. En mindre del af ministeriets udgifter over baseline udgøres af mi-

nisteriets resultatmålsbetaling til ISS

–

i kontrakten kaldet margin to gain

–

som er

knyttet til 5 af kontraktens 10 resultatmål.

78. Udviklingen i Forsvarsministeriets udgifter til facility management viser samlet set,

at den særlige incitaments- og risikostruktur i facility management-kontraktens beta-

lingsmodel ikke havde den ønskede effekt om besparelser. Betalingsmodellen inde-

bar for det første, at ISS’ realiserede besparelser i forhold til baseline skulle deles mel-

lem ISS og Forsvarsministeriet. Dette er dog ikke sket, jf. figur 11. For det andet inde-

bar betalingsmodellen, at ISS kunne øge indtjeningen ved at opfylde kontraktens re-

sultatmål. Resultatmålene blev dog kun i begrænset omfang opfyldt og udgjorde rela-

tivt beskedne udgifter til resultatmålsbetaling over årene.

79. FES har oplyst, at FES er enig i, at incitaments- og risikostrukturen i facility mana-

gement-kontrakten ikke har haft den forventede effekt. FES har oplyst, at mekanis-

merne i kontrakten, der skulle give incitament til både at levere et højt serviceniveau

og holde udgifterne nede, ikke kom til at virke efter hensigten,

fordi ISS’ faktiske om-

kostninger langt oversteg den tilbudte pris. Det er FES’ opfattelse, at ISS gennemfør-

te en væsentlig serviceforringelse i 2020 for at holde sine omkostninger nede og mi-

nimere tab. FES har også oplyst, at FES har brugt mange resurser på at forsøge at føl-

ge op på, om ISS har leveret i henhold til kontrakten, herunder resurser på klagehånd-

tering mv., uden at dette har haft en mærkbar effekt. FES har videre vurderet, at det

reelle prisniveau for varetagelsen af Forsvarsministeriets facility management er

større

end FES’ kontraktsum med ISS. Derfor så FES ikke anden udvej end at bringe

kontrakten til ophør, hvis serviceniveauet skulle hæves.

80. FES foretog i juni 2020 desuden en vurdering af, om facility management-kontrak-

ten havde ført til de effektiviseringsgevinster, som Forsvarsministeriet forventede, da

implementeringen af budgetanalysens anbefalinger blev iværksat i 2016. Vurderingen

var, at den realiserede gevinst på

FES’

område for 2019 var 74 mio. kr. lavere end for-

ventningen om effektiviseringer for i alt 178 mio. kr. Målt i årsværk var FES mere end

100 årsværk fra målet om en reduktion på 232-252 årsværk. Der er ikke efterfølgen-

de foretaget en samlet opfølgning på opnåede eller udeblevne effektiviseringsgevin-

ster på tværs af årene.

Margin to gain

Ifølge facility management-

kontrakten skal FES betale

margin to gain til ISS for resul-

tatmål med tilknyttede økono-

miske incitamenter. Følgende

resultatmål har tilknyttet mar-

gin to gain:

Fejl i kerneydelser.

Antal kritiske fejl.

Projekter.

Implementeringsplan for

målsætninger.

10. Implementeringsplan for

partnerskabet.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets styring af facility management

Resultater

Undersøgelsen viser, at FES løbende har fulgt op på udviklingen i udgifterne til facility

management i hele perioden. FES har gennemført månedlige økonomiopfølgninger

og har rapporteret resultatet til ledelsen i FES og Forsvarsministeriets departement.

Opfølgningen har dog i hele perioden været hæmmet af manglende data og usikker-

hed om grundlaget for opfølgningen. Derfor har Forsvarsministeriet ikke været i stand

til at reagere rettidigt på merforbruget af variable serviceydelser i 2018.

Fra efteråret 2019 iværksatte FES flere initiativer. Mulighederne for at forudsige de

samlede udgifter til facility management og styre forbruget af variable serviceydelser

blev forbedret som følge af disse initiativer. Et malwareangreb i 2020 betød dog, at

FES’ initiativer for at styrke den økonomiske opfølgning først kunne få den tiltænkte

effekt i 2021.

Undersøgelsen viser også, at FES har udarbejdet årsopgørelser for de enkelte kon-

traktår, hvor der bl.a. blev fulgt op på, om udgifterne blev reduceret i kontraktperioden.

Årsopgørelserne for 2018 og 2019 var dog præget af væsentlige usikkerheder af de

samme årsager, som var gældende for den løbende økonomiopfølgning, og forelå

først endeligt før sommeren 2020. Udviklingen i udgifterne til facility management vi-

ser, at kontraktens målsætninger om at opnå besparelser ikke er nået i perioden 2018-

2020. FES har desuden ikke samlet set opnået effektiviseringsgevinster i forvaltnin-

gen af facility management, som det blev forventet, da Forsvarsministeriet vedtog at

iværksætte budgetanalysens anbefalinger i 2016.

Rigsrevisionen, den 10. februar 2022

Lone Strøm

/Inge Laustsen

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret en til-

fredsstillende styring af facility management i perioden februar 2018 - marts 2021.

Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Forsvarsministeriet sikret et klart grundlag for kontrollen med facility manage-

ment-kontraktens serviceleverancer, resultatmål og økonomi?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at serviceydelserne er leveret i den aftalte mængde

og kvalitet?

•

Har Forsvarsministeriet ført tilstrækkelig kontrol med, om facility management-

kontraktens resultatmål er opfyldt?

•

Har Forsvarsministeriet fulgt tilstrækkeligt op på facility management-kontraktens

økonomi?

•

I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder særligt Forsvarsministeriets

Ejendomsstyrelse (FES), som er ansvarlig for styringen af facility management i For-

svarsministeriets koncern. Vi har kun undersøgt ministeriets rolle, dvs. at vi ikke har

undersøgt eller vurderet ISS’ arbejde med facility management-kontrakten.

Da kon-

trakten er en partnerskabskontrakt, vil der være ansvarsområder, som er delt mel-

lem ISS og FES. I disse tilfælde har vi kun undersøgt FES’ del af ansvaret.

Undersøgelsen omhandler perioden 1. februar 2018 - 31. marts 2021. Undersøgelses-

perioden dækker således næsten hele perioden, fra facility management-kontrakten

blev sat i drift, til aftalen om kontraktophør blev indgået i juni 2021.

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som

omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på forskellige

tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevisionen med

relevante kompetencer.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og data, som Forsvarsmi-

nisteriet har stillet til rådighed. Vi har desuden holdt møder med Forsvarsministeriets

departement, FES i Hjørring og udvalgte etablissementspartnerelementer om det ud-

leverede materiale. I nogle tilfælde har data for 1. kvartal 2021 ikke været tilgængelige

på tidspunktet for vores dataindsamling. Dette fremgår af noter eller tekst til tabeller

og figurer, hvor det er relevant.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Metodisk tilgang

Afsnit 2.1. Grundlag for kontrollen med serviceleverancer, resultatmål

og økonomi

Besvarelsen af, om Forsvarsministeriet har sikret et klart grundlag for kontrollen med

serviceleverancer, resultatmål og økonomi, beror på en gennemgang

af FES’ skriftli-

ge forretningsgange. Vi lægger til grund for undersøgelsen, at FES har operationalise-

ret facility management-kontraktens styringsmodel, hvilket indebærer, at der er for-

muleret skriftlige forretningsgange for, hvordan kontroller og opfølgninger, som bl.a.

er beskrevet i kontrakten, i praksis skal gennemføres. Vi undersøger fx, om FES har

fastlagt, hvor, hvordan og hvornår stikprøvekontroller skal gennemføres, når kontrak-

ten kun foreskriver, at sådanne skal udføres. De væsentlige dokumenter omfatter:

facility management-kontrakten,

herunder ”Bilag 2 – Styringsmodel” og navnlig

”Bilag

2.4

– Performancemåling”, ”2.6 – Roller”, ”Bilag 3A-H – Servicebeskrivelser”,

”Bilag 4 – Systemer”, ”Bilag 5 – Betalingsmekanisme” og ”Bilag 12 –

Informations-

sikkerhed”

•

regnskabsinstruksen for Forsvarsministeriets styrelser under CVR 16287380

•

skriftlige

forretningsgange, herunder ”FM-manualen”

fra

november 2019”, ”FM-ma-

nualen” fra

2021”, ”Midlertidig

indkøbsproces”

fra november 2020” og ”Bestem-

melser

for økonomisk disponering”

•

skriftlige redegørelser fra FES vedrørende forretningsgange for kontrol med ser-

viceleverancer, opfyldelse af resultatmål og økonomisk opfølgning.

•

Afsnit 2.2. Kontrol med, at serviceydelserne er leveret i den aftalte

mængde og kvalitet

Undersøgelsen er inddelt i et

hovedafsnit, hvor vi først har undersøgt FES’ kontrol med

de variable serviceydelser og dernæst kontrollen med de faste serviceydelser. Vi har

valgt at undersøge kontrollen med de 2 typer serviceydelser hver for sig, fordi kontrol-

lerne er forskellige.

Undersøgelse af FES’ kontrol med variable

serviceydelser

Besvarelsen af, om FES’ har ført kontrol med de variable serviceydelser,

beror for det

første på en afdækning af, om FES har sikret et tilstrækkeligt datagrundlag, dvs. rele-

vante

og valide data om FES’ indkøb af variable ydelser. Her lægger vi til grund, at ind-

købsprocessen er systemunderstøttet, og at de regnskabsmæssige registreringer er

valide. Til undersøgelsen har vi anvendt udtræk af rådata fra FMS. Vi har desuden ind-

draget it-revisionsenheden i Rigsrevisionen i undersøgelserne

om FES’ anvendelse af

data fra FMS.

FES har ikke selv adgang til at trække data fra FMS. I stedet fremsender ISS udtræk

fra FMS (faktureringslister) til FES i excelark. De data, vi har gennemgået, er disse må-

nedlige udtræk, som vi har sammenkørt, så de dækker alle de data, FES har fået fra

ISS til brug for kontrol med de variable serviceydelser. Dataene omfatter 310.055 lin-

jer (cost items), svarende til 152.075 bestilte serviceydelser (work orders). Årsagen til,

at der er flere linjer (cost items) i FMS end bestilte serviceydelser, er, at en ydelse kan

bestå af flere linjer, som faktureres linje for linje. Hvis der fx er bestilt udskiftning af et

lysarmatur, vil der være en linje for henholdsvis arbejdstimer og materialer.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Metodisk tilgang |

I vores undersøgelse af, om FES har sikret et tilstrækkeligt datagrundlag, har vi under-

søgt, om der for hver bestilt serviceydelse er registreret:

•

bestiller

godkender

tidspunkt for bestilling, godkendelse og levering

beskrivelse af den bestilte serviceydelse

pris og mængde.

Vi har valgt disse parametre, fordi det følger af regnskabsbekendtgørelsens § 27, at

transaktionerne skal kunne følges til regnskaber og kunne opløses i de registreringer,

hvoraf disse er sammensat (transaktionssporet), og at registreringerne skal dokumen-

teres ved bilag (kontrolsporet). Det indebærer, at transaktionerne registreres i den

rækkefølge, som aktiviteterne er foretaget, med tydelig angivelse af dato, beløb og

bilag. Desuden skal disponeringer være godkendt af en bemyndiget person. Ifølge

Økonomistyrelsens vejledning om løsningsarkitektur i betalingsafledende systemer

fra marts 2021 bør transaktions- og kontrolsporet være systemunderstøttet.

For at vurdere, om data og registreringer i FMS er valide, har vi gennemgået, om der

er systemmæssige funktioner, der kan sikre dette. Det har vi gjort ved fysisk besigti-

gelse af FMS. Helt konkret har en medarbejder hos FES gennemgået, hvilke registre-

ringer der foretages i FMS, om disse efterfølgende låses, og om aktiviteter logges. It-

revisionsenheden i Rigsrevisionen har deltaget i gennemgangen og bidraget til vurde-

ringen af de systemmæssige funktioner. Derudover har medarbejderen hos FES op-

lyst, hvordan brugeres adgang aktiveres og lukkes og tilvejebragt en opgørelse over

aktive brugere i FMS. Vi har desuden gennemgået eksterne revisorerklæringer fra

ISS’ revisor om

udformning og operationel effektivitet af it-kontroller (ISAE 3000).

Ud over afdækning af, om FES har sikret et tilstrækkeligt datagrundlag, har vi også un-

dersøgt, om FES har ført kontrol med, at de variable serviceydelser er leveret i den af-

talte mængde og kvalitet. Her lægger vi til grund, at FES har udført kontrol i forbindel-

se med modtagelsen af alle leverancerne forud for, at betalingen er sket. Det har vi

gjort, fordi det følger af regnskabsbekendtgørelsens § 46, at godkendelse af udgifts-

og indtægtsbilag omfatter bilagets materielle og økonomiske indhold, i hvilken forbin-

delse der skal føres kontrol med, at de nævnte varer og ydelser i bilaget er leveret.

I undersøgelsen har vi anvendt dataudtræk i excelformat fra FMS, hvor registreringer

af varemodtagelsen er foretaget. Der blev ikke udført registreringer af varemodtagel-

se i 2018 og 2019. Gennemgangen omfatter således kun registreringer af varemodta-

gelse i 2020. Vi har foretaget en optælling af de variable serviceydelser, som er hen-

holdsvis fysisk varemodtaget og teknisk varemodtaget. En teknisk varemodtagelse

–

modsat fysisk varemodtagelse

–

ikke udført ved besigtigelse af, om ydelsen er le-

veret. Der er i stedet udført én af følgende fremgangsmåder ved varemodtagelsen:

•

sandsynliggørende analyse

ledelsesmæssigt skøn

forlig.

Vi ønskede at undersøge, hvor ofte hver af de 3 handlinger var udført. Derfor bad vi FES

lave en opgørelse over dette, som vi har valgt at anvende i undersøgelsen.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Metodisk tilgang

Undersøgelse af FES’ kontrol med

faste serviceydelser

Besvarelsen af, om FES har ført kontrol med de faste serviceydelser, beror for det

første på en afdækning af, om FES har sikret et tilstrækkeligt datagrundlag. Her læg-

ger vi til grund, at FES har sikret klare definitioner af, hvad der er omfattet af de faste

ydelser. Til denne del af undersøgelsen har vi gennemgået facility management-kon-

traktens servicebeskrivelser og materiale, der afdækker forløbet med validering af

mængder på hvert af de 9 serviceområder.

For det andet beror besvarelsen på en undersøgelse af, om FES har udført de 3 kon-

troller af mængden og kvaliteten af serviceleverancerne, som fremgik af facility ma-

nagement-kontrakten og identificerede ikke andre mulige relevante kontroller hos

FES. Kontrollerne indebar, at:

•

FES fulgte op på ISS’ egenkontrol

med serviceydelserne

FES og ISS fulgte op på brugernes indberetninger om fejl og klager

FES skulle gennemføre stikprøvekontroller på udvalgte serviceområder.

I undersøgelsen af FES’ opfølgning på ISS’ egenkontrol har vi gennemgået ISS koncept

for egenkontrol, som blev implementeret i 2021. Vi har desuden modtaget en skriftlig

redegørelse fra FES om opfølgningen på ISS’ manglende egenkontrol i

perioden febru-

ar 2018 - januar 2021.

I undersøgelsen af FES’ opfølgning på fejl og klager har vi gennemgået referater og til-

hørende materiale fra styregruppemøder mellem repræsentanter for FES og ISS. Vi

har desuden gennemgået ISS’ rapportering til FES vedrørende indberettede fejl og

klager. Disse rapporteringer er brugt til at lave opgørelser af fx antallet af fejl pr. må-

ned, kvartal og år.

I undersøgelsen af FES’ stikprøvekontrol har vi gennemgået de kontrolark,

som FES

har anvendt i forbindelse med stikprøvekontrollerne. Disse er også brugt til vores op-

gørelse af, hvor mange stikprøvekontroller der er udført i de enkelte distrikter i perio-

den 2019-2020.

Afsnit 2.3. Kontrol med facility management-kontraktens resultatmål

Vi har undersøgt FES’ opfølgning på 4 ud af

10 resultatmål i facility management-kon-

trakten. Vi har valgt disse 4 resultatmål, fordi de har betydning for brugerne og samti-

dig er udtryk for det leverede serviceniveau.

I undersøgelsen har vi gennemgået FES’ rapporteringer om resultatet af opfølgningen

på hvert af de 4 resultatmål. Vi har desuden gennemgået rapporteringer til relevante

ledelsesniveauer og de tiltag, herunder handleplaner, som FES har udarbejdet i sam-

arbejde med ISS eller på egen hånd som følge af opgørelsen af målopfyldelse. I afsnit-

tet rapporterer vi nogle af resultaterne af opfølgningen. Disse stammer fra FES’ opfølg-

ninger.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

Metodisk tilgang |

Afsnit 2.4. Opfølgning på facility management-kontraktens økonomi

Besvarelsen i afsnit 2.4 om, hvorvidt FES har udført en tilstrækkelig opfølgning på fa-

cility management-kontraktens økonomi, beror på en undersøgelse af, om FES løben-

de har gennemført økonomiske opfølgninger og rapporteret herom til ledelsen. Her

lægger vi til grund, at FES løbende i året og i forbindelse med afslutningen på kontrakt-

året har fulgt op på udgifterne til facility management, herunder vurderet, om udgif-

terne blev reduceret som forventet.

Til denne del af undersøgelsen har vi gennemgået FES’ månedlige

økonomiopfølgnin-

ger og rapporteringerne heraf. Vi har holdt en række møder med repræsentanter for

FES, som har arbejdet med økonomiopfølgningen. Som led i disse møder har vi mod-

taget materiale, som ligger til grund for besvarelsen af undersøgelsesspørgsmålet.

Vi har til denne del af undersøgelsen desuden gennemgået årsopgørelserne for kon-

traktårene 2018-2020 for at opgøre, om der er blevet reduceret i udgifterne som for-

udsat i forhold til facility management-kontraktens baseline for de enkelte kontraktår.

Møder

Vi har holdt møder med:

Forsvarsministeriets departement

Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse, herunder etablissementspartnerelemen-

tet på Flyvestation Karup og etablissementspartnerelementet på Oksbøl Kaserne

•

relevante afdelinger i Hjørring, herunder facility management-afdelingen, kunde-

afdelingen og vedligeholdelsesafdelingen (produktionsafdelingen før 2021)

•

departementets økonomiske partnerelement i FES.

•

Formålet med møderne har været at få forståelse af styringen af facility management-

kontrakten, både lokalt og centralt. Vi har holdt 2 typer møder

–

videndelingsmøder

og analysemøder. Videndelingsmøderne har haft til formål at give os den størst muli-

ge baggrundsviden til fx at forstå grundlaget for kontrakten, de udfordringer, FES har

mødt i perioden, og baggrunden for at arbejde på et kontraktophør. Formålet med

analysemøderne har fx været at gennemgå konkrete eksempler på bl.a. kontrollen

med serviceleverancerne. Desuden har vi holdt møder for at gennemgå indkøbspro-

cessen for bestillings- og tilkøbsydelser og gennemgå registreringer og dokumenta-

tion for indkøbstransaktioner fra start til slut. Dette har vi gjort som led i at opnå for-

ståelse af processerne og kontrolmiljøet.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Organisationsændringer i Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse.

| Organisationsændringer i Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Bilag 2. Organisationsændringer i Forsvarsministeriets

Ejendomsstyrelse

FES har foretaget større ændringer af facility management-organisationen i perioden

2014-2021, jf. figur A.

Figur A

FES organisationsændringer i perioden 2014-2021

Decentral organisation og ændret

styringsmodel pr. 1. januar 2021

•

Organisationsændring og etablering

af 28 etablissementspartnerelementer

•

Ændret styringsmodel med decentralt

budgetansvar og tiltag i forhold til at

indføre driftsplaner

FES siden 2014

Kontraktholder-

organisation med

20 driftsområder

erstatter tidligere

driftsorganisation

Kontraktstart

Februar 2018

Ny ledelse

Ny fungerende chef

og ny stabschefs-

funktion

Ny ledelse

Ny chef

December 2019

December 2020

April-december 2020

Januar 2021

Centralisering af organisation og

etablering af partnerskab med ISS

7 distrikter, centralt servicecenter og

økonomifunktion adskilt fra FES

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

FES forbereder decentral

organisering og ændret

styringsmodel

Det fremgår af figur A, at FES har gennemført større organisationsændringer i 2018 og

2021. Ved implementeringen af partnerskabskontrakten med ISS samlede FES bl.a.

den decentrale organisation fra 20 driftsområder til 7 distrikter, og antallet af årsværk

blev samtidig reduceret. Desuden blev der etableret et servicecenter i Hjørring, som

ud over at oprette bestillinger i FMS og håndtere klager også håndterede henvendel-

ser vedrørende forplejning og booking af overnatning eller mødelokaler. Samtidig blev

styringsopgaven centraliseret hos bl.a.

FES’ kontraktstyringsafdeling

og produktions-

afdeling.

Pr. 1. januar 2021 gennemførte FES igen en organisationsændring, men denne gang i

retning af en mere decentral struktur.

Arbejdet med at forberede denne organisationsændring og indføre en ændret sty-

ringsmodel skete fra foråret 2020. I 2021 etablerede FES 28 etablissementspartner-

elementer i stedet for de 7 distrikter. I den forbindelse blev der også tilført yderligere

årsværk. Ved årsskiftet 2020/21 blev antallet af årsværk i den decentrale struktur fx

øget fra 103 til 133. 24 ud af de 28 etablissementspartnerelementer skulle hver især

dække 2-20 etablissementer. De resterende 4 dækkede flere etablissementer

–

op til

143 hos det største partnerelement.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management |

Bilag 3. Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser

inden for facility management

Tabel A viser fordelingen af Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for

facility management i perioden 2018-2020, herunder udgifter afholdt af FES og ud-

gifter afholdt af de øvrige styrelser i Forsvarsministeriets koncern. Herudover viser

tabellen, hvordan FES’ udgifter fordeler sig mellem faste

serviceydelser, variable ser-

viceydelser og øvrige kontraktudgifter.

Tabel A

Forsvarsministeriets udgifter til facility management i perioden 2018-

2020

(Mio. kr.)

FES’ udgifter:

Faste serviceydelser

Variable serviceydelser

Øvrige kontraktudgifter

Korrektion for periodiseringsfejl

FES’ udgifter i alt

Øvrige styrelsers udgifter til forplejning m.m.

Udgifter i alt

2018

144,5

129,6

59,6

84,2

418,0

106,9

524,9

2019

161,6

187,7

171,6

÷84,2

434,8

164,8

599,6

2020

182,3

226,4

93,3

502,0

67,0

569,0

Udgifterne er opgjort pr. 31. december og er ikke korrigeret for periodiseringsfejl mellem årene.

Omfatter udgifter til kontraktstyring, resultatmålsbetaling og

FES’ andel af

leverandørens realiserede om-

kostninger over -baseline. Udgifterne er opgjort pr. 31. december og er ikke korrigeret for periodiseringsfejl

mellem årene. Derfor afviger udgifterne for de enkelte år fra de endelige årsopgørelser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af tabel A, at Forsvarsministeriets samlede udgifter til facility manage-

ment steg fra 2018 til 2019 og faldt fra 2019 til 2020. Det fremgår også, at hovedpar-

ten af udgifterne (mellem 73 % og 88 % i perioden 2018-2020) er afholdt af FES. Fi-

nansieringen er sket over FES’ bevilling på finanslovens

§ 12.14.02. Etablissements-

drift og bygningsvedligeholdelse. Ud

over FES’ udgifter har Forsvarsministeriets

øv-

rige styrelser finansieret udgifter til forplejning over deres bevillinger.

Det skal bemærkes, at FES’ korrektioner for periodiseringsfejl mellem 2018 og 2019

er foretaget som sumposteringer. Vi kan derfor ikke vise den nøjagtige fordeling af

udgifterne for årene mellem faste serviceydelser, variable serviceydelser og øvrige

kontraktudgifter.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

| Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management

Figur A

viser FES’ udgifter pr. 31.

december i perioden 2018-2020 til variable service-

ydelser fordelt på facility management-kontraktens 9 serviceområder.

Figur A

FES’ udgifter til variable serviceydelser i perioden 2018-2020

(Mio. kr.)

Rengøring

Forplejning

Arealpleje

Affalds-

håndtering

Bygninger

Tekniske

installationer

Intern

service

Skyde- og

øvelses-

områder

Brand-

beredskab

2018

2019

2020

Note: Udgifterne er opgjort pr. 31. december og er ikke korrigeret for periodiseringsfejl og for, at 2018 udgør 11 måneder og ikke 12 måneder som 2019

og 2020.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse.

Det fremgår af figur A, at udgifterne er steget på serviceområderne fra 2018 til 2020

undtagen arealpleje. Der er afholdt flest udgifter til tekniske installationer og rengøring,

som samtidig repræsenterer de områder, hvor stigningen i udgifterne er mest mar-

kant fra 2018 til 2020.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management |

Figur B

viser FES’ udgifter

til faste serviceydelser pr. 31. december i perioden 2018-

2020 fordelt på facility management-kontraktens 9 serviceområder.

Figur B

FES’ udgifter til faste serviceydelser i perioden 2018-2020

(Mio. kr.)

Rengøring

Forplejning

Arealpleje

Affalds-

håndtering

Bygninger

Tekniske

installationer

Intern

service

Skyde- og

øvelses-

områder

Brand-

beredskab

2018

2019

2020

Note: Udgifterne er opgjort pr. 31. december og er ikke korrigeret for periodiseringsfejl og for, at 2018 udgør 11 måneder og ikke 12 måneder som 2019

og 2020.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af figur B, at udgifterne er størst til tekniske installationer og rengøring, og

at udgifterne til disse 2 serviceområder samtidig er steget fra 2018 til 2020. For tekni-

ske installationer gælder det, at ISS først pr. 1. januar 2020 overtog opgaven fra Kemp

og Lauritzen med at levere faste ydelser på de 74 største etablissementer, hvilket for-

klarer dele af udgiftsstigningen fra 2019 til 2020. Skyde- og øvelsesområder er det

tredje største serviceområde, målt på årlige udgifter til faste ydelser. Sammenholdt

med figur A viser figuren, at der har været færre årlige udgifter til faste ydelser end va-

riable ydelser på serviceområderne arealpleje, affaldshåndtering, bygninger, tekniske

installationer, intern service og skyde- og øvelsesområder.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management.. Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management

| Forsvarsministeriets udgifter til serviceydelser inden for facility management

Tabel B

viser FES’ årlige

budget og udgifter i perioden 2018-2021.

Tabel B

FES’ budget og udgifter i

perioden 2018-2021 (løbende priser)

(Mio. kr.)

Budget

Udgifter for året

Merforbrug

2018

396,5

418,0

21,5

2019

399,0

434,8

35,8

2020

419,5

502,0

82,5

2021

459,7

575,5

115,8

I alt

1.674,7

1.930,3

255,6

Udgifterne er korrigeret for periodiseringsfejl mellem 2018 og 2019 på 84,2 mio. kr.

Prognose for året fra oktober 2021.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra FES.

Det fremgår af tabel B, at FES hvert år i perioden 2018-2020 har haft et merforbrug i

forhold til det årlige budget til facility management. Det årlige budget

er FES’ interne

budget ved årets start. Merforbruget er steget fra 21,5 mio. kr., svarende til 5 %, i 2018

til 82,5 mio. kr., svarende til 20 %, i 2020. For 2021 forventer FES et merforbrug på 115,8

mio. kr., svarende til 25 %.

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 44: Rigsrevisionens beretning med Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af facility management, februar 2022 - 11/2021

Ordliste |

Bilag 4. Ordliste

Etablissement

Et areal med tilhørende bygninger. Etablissementer dækker derfor både kaserner, kontorbygnin-

ger, flyvestationer, øvelsesterræner, kontorbygninger og depoter.

Integrering af processer inden for en organisation for at fastholde og udvikle de services, som un-

derstøtter og forbedrer effektiviteten af de primære aktiviteter (DS/EN15221-1).

Manualen beskriver de mest centrale områder inden for styring og brug af facility management-

aftalen. Det er i FM-manualen, at FES har opstillet standardiserede processer for styring og brug af

kontrakten med ISS.

ISS’ it-system, som FES og ISS bl.a. anvender i forbindelse med bestilling af variable serviceydelser

og leverede variable ydelser i forbindelse med facility management-kontrakten.

Hvert indkøb skal involvere 2 eller flere personer. Personmæssig adskillelse mellem adgangen til at

disponere, godkende, bogføre og betale skal sikre, at en enkelt person ikke kan gennemføre et ind-

køb alene.

De oplysninger, som dokumenterer registreringernes rigtighed, og at nødvendige kontroller er ud-

ført.

En type software, som gør skade eller tilføjer uønskede programmer på computere eller i it-syste-

mer.

Bekendtgørelsen fastsætter de nærmere regler på regnskabsområdet både i forhold til bogføring

og i forhold til regnskabsaflæggelse. Regnskabsbekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i regn-

skabsloven.

Den sammenhæng, der er mellem de enkelte registreringer og årsregnskabet.

Facility management

Facility management-

manualen (FM-manualen)

FMS

Funktionsadskillelse

Kontrolspor

Malwareangreb

Regnskabsbekendtgørelsen

Transaktionsspor