FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Forsvarsudvalget 2021-22
FOU Alm.del Bilag 155
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

UDENRIGS

MINISTERIET

fælles om

fremtiden

En hvidbog om FN, Danmark og

en verdensorden under pres

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

indholdsfortegnelse

forord

introduktion

2. ikke den første, men klart den største

2.1. FN-systemet

2.1.1. Det Første FN

2.1.2. Det Andet FN

2.1.3. Samspillet mellem Det Første og Andet FN

2.2. FN’s funktioner

2.2.1. FN som mødested – og kampplads

2.2.2. FN som videns- og idé-producent

2.2.3. FN som aktør og partner

2.3. FN-reformer

2.3.1. Reform af Sikkerhedsrådet

2.3.2. Administrative reformer

2.3.3. Et FN, der kan håndtere udfordringerne i det 21. århundrede

3. Danske FN-mærkesager og styrkepositioner

3.1 Retsorden og menneskerettigheder

3.1.1. Krigen i Ukraine og den internationale retsorden

3.1.2. Folkeretten og krigens love

3.1.3. Menneskerettigheder under pres

3.1.4. FN’s Menneskerettighedsråd

3.1.5. Civilsamfundet, retsstaten og erhvervslivet

3.2 Fred og sikkerhed

3.2.1. Sikkerhedsrådet: Stækket, men stadig vigtigt

3.2.2. FN’s blå hjelme – et flagskib i stormvejr

3.2.3. Konfliktforebyggelse og fredsopbygning

3.2.4. Klima handler også om sikkerhed

3.3 Global udvikling

3.3.1. Danmarks multilaterale bistand og samspillet med de bilaterale indsatser

3.3.2. Reform af FN’s udviklingssystem

3.3.3. Det danske finansieringsinitiativ

3.3.4. FN skaber håb i skrøbelige situationer

3.3.5. Fordrivelse og migration

3.3.6. Offentlig-private partnerskaber for handling

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.4 Klima, miljø og grøn omstilling

3.4.1. Danmarks klimadiplomati

3.4.2. Grøn omstilling til bæredygtig energi

3.4.3. Klimatilpasning og klimafinansiering

3.4.4. Biodiversitet og naturbaserede løsninger

4. Fælles om fremtiden

4.1. Principper og retningslinjer for Danmarks FN-engagement

4.1.1. Danmark søger og bygger tværregionale fællesskaber og alliancer i FN

4.1.2. Danmark søger kompromis og konsensus, men er ikke slave af

enstemmighed

4.1.3. Danmark presser på for et åbent og inkluderende FN

4.2. Danmark stiller op til FN’s Sikkerhedsråd 2025-26

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

forord

Danmark har en lang og stolt tradition for at støtte FN. Siden FN’s grundlæggelse i 1945

har vi aktivt bakket op om FN’s formål: at sikre freden, fremme menneskerettighederne og

skabe rammerne for en global udvikling, der kommer alle til gode.

Som lille land har vi en helt eksistentiel interesse i, at der gælder fælles spilleregler for det

internationale samarbejde. Hvor magt ikke giver ret. Hvor en aftale er en aftale. Hvor de

store ikke kan tromle de små. FN-pagten og det solidariske internationale samarbejde er

fundamentet for den verdensorden.

Men det regelbaserede internationale samarbejde er under alvorligt pres, og vi står midt i

en global værdikamp. Ruslands angreb på et suverænt naboland er det seneste – og meget

alvorlige – eksempel herpå. På globalt plan har demokrati været på retur de seneste 15 år.

Samtidig har COVID-19-pandemien rullet hårdt tilkæmpede fremskridt tilbage. Fattigdom-

men og den globale ulighed vokser igen og presser mennesker på deres levevilkår. Autokra-

tiske kræfter vinder terræn. Der bliver set stort på menneskerettighederne. Verden bliver

stadigt mere rå og uforudsigelig. Og midt i alt dette, bliver det stadigt tydeligere, at naturen

er presset til det yderste. Klimakrisen truer generationskontrakten. Det er nu, vi skal handle,

hvis vi skal sikre en verden i balance, både for os og for vores børn og børnebørn.

FN er en helt afgørende arena for at håndtere disse udfordringer og grænseoverskridende

problemstillinger, som danskerne deler med resten af verden. Menneskerettigheder, fælles

spilleregler og bedre levevilkår kommer ikke af sig selv. Det gør fred og sikkerhed heller

ikke. Det er grundpillerne i FN-samarbejdet. Grundpillerne for den verden, som vi kender.

Grundpillerne for Danmark og danskernes tryghed og velfærd. Ret og pligt. Stærke fælles-

skaber. Ens spilleregler for alle. Og solidaritet, så de bredeste skuldre bærer mest.

Derfor øger Danmark sit engagement i FN. Vi står ikke på sidelinjen, når verdens problemer

skal løses. Danmark tager ansvar som brobygger og arbejder for fælles løsninger i FN –

også på de svære spørgsmål. Vores betydelige udviklingsbistand viser vores vilje til at tage

ansvar og giver vores ord yderligere vægt. Vi arbejder for, at Danmark vælges ind i FN’s

Sikkerhedsråd i 2025-2026.

Vi vil kæmpe for et globalt fællesskab, der samler verden om reelle og bæredygtige

løsninger på konflikt, ulighed og klimakrise. Der skaber stadig bedre fremtidsmuligheder

for de store ungdomsårgange – og for fremtidige generationer.

Jeppe Kofod

Udenrigsminister

Flemming Møller Mortensen

Udviklingsminister

Morten Bødskov

Forsvarsminister

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

introduktion

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Siden Anden Verdenskrig har Danmark søgt sikkerheden, der hvor den findes: i det vestli-

ge værdifællesskab og det udvidede globale samarbejde. Skiftende chok, kriser og globale

magtforskydninger har sat begge dele under pres og udfordret både Vestens sammen-

hængskraft og de globale institutioners handlekraft. Mødet med Ruslands åbenlyse aggres-

sion har givet det vestlige samarbejde fornyet styrke og ført til flere markante skift i den

europæiske sikkerhedsarkitektur. Også i Danmark har vi i lyset af den ændrede sikkerheds-

politiske situation skiftet gear og forstærket vores helhjertede engagement i EU og NATO.

Vi glemmer dog ikke det udvidede globale samarbejde af den grund. Tværtimod. FN er – og

skal fortsat være – stedet, hvor alle verdens lande kan mødes og finde fælles løsninger på

fælles problemer.

Ruslands invasion af Ukraine er den største trussel mod international fred og sikkerhed i år-

tier. Håndteringen af den krise og dens mange afledte konsekvenser er en af de største ud-

fordringer, FN, og ikke mindst FN’s Sikkerhedsråd, har stået over for meget længe. Samtidig

har krigen i Ukraine skærpet den globale værdikamp, intensiveret stormagtsrivaliseringen

og tydeliggjort, hvad der er på spil i indretningen af den kommende verdensorden – også

for Danmark.

I disse år flytter de globale tektoniske plader sig økonomisk, sikkerhedspolitisk og demo-

grafisk. Den økonomiske tyngde skifter i stigende grad væk fra Europa og mod Asien. I

2035 ventes Asien at stå for over 40 pct. af det globale BNP. Kinas økonomi vil overhale den

amerikanske. Og mens befolkningerne i Europa bliver stadigt ældre præges både Asien og

Afrika af markant befolkningsvækst. 50 pct. af verdens befolkning ventes at bo i Asien i 2035

og Afrikas befolkning forventes næsten fordoblet i 2050.

Militært ser vi mod et Kina, der opruster markant og styrker sin globale tilstedeværelse. Vi

ser et utilregneligt Rusland, der anvender militær magt over for en suveræn nabostat – og

øger sin militære tilstedeværelse også på det afrikanske kontinent. Og vi ser nye sikker-

hedspolitiske udviklinger og en mere rå verden, hvor geopolitiske spændinger tager til, og

risikoen for militær eskalation og kriser bliver større.

”Det må ikke være Kina, Rusland eller andre autoritære kræfter,

der dikterer præmisserne for det nødvendige, internationale

samarbejde.”

Samtidig bekræfter bekæmpelsen af klimaforandringerne og miljø- og sundhedsudfordrin-

ger, herunder kampen mod COVID19-pandemien, at vi globalt står over for nogle fælles

grænseoverskridende udfordringer, som ingen kan løse alene. Som vi skal arbejde sammen

om for at finde fælles, langsigtede, løsninger.

Det må ikke være Kina, Rusland eller andre autoritære kræfter, der dikterer præmisserne for

det nødvendige, internationale samarbejde. Vi skal fastholde, at internationalt samarbejde

skal komme alle til gode. Store som små. Vi skal udvikle og bruge EU’s økonomiske tyngde

og politiske indflydelse til at sikre det regelbaserede internationale handelssystem, som

har været stærkt medvirkende til en høj global økonomisk vækst og reduceret fattigdom i

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

70 år. Vi skal undgå, at den globale økonomi splittes i modstående geografiske blokke med

hver deres teknologiske standarder, internationale betalingssystemer og reservevalutaer.

Samtidig skal vi sammen med vores partnere og allierede stå ved vores værdier, og styrke

vores modstandsdygtighed og reducere vores afhængighed på kritiske områder.

Vi skal være med til at skabe fremtidsmuligheder for de mindst 12 millioner unge afrika-

nere, der hvert år træder ind på arbejdsmarkedet og konkurrerer om kun tre millioner nye

jobs. Vi skal samarbejde for at bekæmpe ustabilitet i konfliktfyldte regioner, herunder ikke

mindst i Sahel, hvor sikkerhedsudfordringerne er enorme, præget af klimaforandringer og

overudnyttelse af naturressourcer. Vi skal samarbejde for at forhindre, at de globale kon-

sekvenser af krigen i Ukraine – økonomisk usikkerhed, stigende inflation og råvareprisstig-

ninger og omfattende udfordringer for den globale fødevareforsyningssikkerhed – ikke un-

derminerer fremskridt i sårbare og udsatte lande i Afrika og Mellemøsten. Og vi skal byde

ind med diplomatiske løsninger for at afværge nye våbenkapløb.

Der er meget, der splitter verden og dermed FN. Men der er også nødvendigheder, der

samler. De tre planetære kriser – klima, biodiversitet og forurening – rammer alle verdens

lande og kræver ubetinget og åbenlyst mere internationalt samarbejde. COVID-19 har på

tilsvarende vis understreget vores globale forbundenhed. Intet land, men heller ingen ver-

densdel, kan bekæmpe en pandemi alene. Samtidig har Ukraine-krigen – på en dyster bag-

grund – vist, at et endog meget stort flertal af FN’s medlemslande bakker op om FN-pagten

og grundlæggende ønsker at leve i en verden, hvor også de store lande respekterer de

fælles internationale spilleregler, og hvor også de små lande har ret til selvbestemmelse og

mulighed for global indflydelse.

Den brede opbakning til FN-pagten giver et mulighedernes – og et nødvendighedens - vin-

due, som Danmark gennem et styrket og fornyet engagement vil gøre sit for, at FN udnyt-

ter. Vi må ikke tage FN for givet. Geopolitikkens genkomst, den eskalerende værdikamp,

den manglende tillid til de internationale institutioner fordrer et fornyet blik på FN. Vi må

være ærlige om de udfordringer, som det multilaterale samarbejde står overfor i disse år.

Om det er Rusland, der underminerer den internationale orden og trives i kaos. Om det er

Kina, der arbejder for at indføre en alternativ orden. Om det er presset på Vestens sammen-

hængskræft og de globale institutioners handlekraft. Hvad er det, FN kan – og ikke kan? Og

hvad betyder FN for den effektive varetagelse af danske værdier og interesser?

Hele verden drejer sig ikke om FN, men FN drejer sig om hele verden. Der findes intet andet

internationalt forum, der er i stand til at samle så mange lande om så mange forskellige

emner. Det er denne enestående forsamlingskraft, der gør FN unik og uerstattelig. Også

for Danmark.

Det er tankevækkende, at alle verdens lande for blot syv år siden, i 2015, var i stand til at

samle sig i FN for at vedtage først Verdensmålene og siden Parisaftalen og med dem sætte

ambitiøse fælles mål og formulere en sammenhængende plan for, hvordan målene skul-

le nås. I dag hænger verdens problemer lige så uløseligt sammen, som de gjorde i 2015,

men verdens lande er gledet længere fra hinanden. Klimafinansiering, fødevaresikkerhed,

adgangen til energi og vaccineudrulningen er spørgsmål, der fordrer et forstærket interna-

tional samarbejde, men som i stigende grad misbruges til geostrategiske positioneringer.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Verden står ved en skillevej. De kommende år vil afgøre, om vi i fællesskab formår at finde

løsninger på de mange globale kriser, der præger vor tid: fra klima, miljø- og ressourcekri-

se over energikrise, fødevarekrise og hungersnød til fordrivelseskriser, økonomiske kriser,

ulighedskriser og tillidskriser. Det er nu, vi skal stå vagt om det forpligtende internationale

samarbejde, der siden Anden Verdenskrig har bragt verden fremad og dannet rammen om

formuleringen af internationale regelsæt, normer og standarder.

Derfor har regeringen i både sin udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi og Danmarks

udviklingspolitiske strategi ”Fælles om Verden” lagt op til, at Danmark kaster sig endnu

mere ind i de kampe, der foregår i FN-regi. Vi skal kæmpe for vores værdier og interesser og

engagere os endnu mere i de svære beslutninger, der kan gøre forskellen i verdens brænd-

punkter. Erfaringerne fra Danmarks medlemskab af FN’s Menneskerettighedsråd viser, at

vi kan gøre en forskel, der rækker ud over vores størrelse. Altså, hvis vi vil – og forudsat, at

vi handler klogt og langsigtet og holder fast i vores engagement, også når der ind i mellem

kommer tilbageslag.

”Verden står ved en skillevej. De kommende år vil afgøre, om

vi i fællesskab formår at finde løsninger på de mange globale

kriser, der præger vor tid.”

Danmark stiller op til FN’s Sikkerhedsråd for perioden 2025-26. Hvis vi bliver valgt ind, vil det

være femte gang, at Danmark tager plads ved dette magtfulde bord. Danmark skal være

med til at sikre, at FN også i fremtiden kan udfylde og udvikle sin rolle som det sted, hvor

verden definerer fælles spilleregler og er med til at sikre også små landes ret til selvbestem-

melse og global indflydelse og finder sammen om fælles løsninger på fælles problemer. En

verden i ubalance, der bliver stadig mere splittet, har brug for et troværdigt og samlende

FN.

Tiden kalder på en kritisk refleksion over dansk FN-engagement og en revitalisering af

dansk FN-debat hen mod et muligt dansk medlemskab i Sikkerhedsrådet. Regeringens

FN-hvidbog er en invitation til begge dele.

Hvidbogen består af tre dele.

Første del handler om FN: Hvordan er organisationen bygget op? Hvilke funktioner vareta-

ger den? Og hvordan har FN forandret sig over tid: hvilke reformprocesser er der gang i, og

hvilke er der brug for?

Anden del af hvidbogen handler om Danmark: Hvorfor er FN vigtig for Danmark og for

varetagelsen af danske værdier og interesser? Og hvor har Danmark – historisk og aktuelt

– fokuseret sin indsats for at søge indflydelse og gøre størst forskel?

Tredje og sidste del handler om Regeringens FN-vision: Hvordan vil Danmark tilgå arbejdet i

FN i de kommende år for at skubbe organisationen i den retning, der stemmer overens med

Danmarks grundlæggende værdier og langsigtede interesser? Og hvorfor søger Danmark

en plads i FN’s Sikkerhedsråd 2025-26?

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

ikke den første,

men klart den

største

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

De Forenede Nationer – FN – blev etableret i 1945, da Anden Verdenskrig nærmede sig sin

afslutning. Formålet dengang som nu var ”at frelse kommende generationer fra krigens

svøbe”. Gennem etableringen af en stærk og effektiv international organisation ville man

sikre fredelig konfliktløsning, fremme respekten for menneskerettighederne og muliggøre

internationalt samarbejde, også på det økonomiske og sociale område, for at ”højne leve-

vilkårene under større frihed”, som det hedder i FN-pagten.

Belært af erfaringerne fra FN’s forgænger, Folkeforbundet, fik datidens stormagter en sær-

lig og mere magtfuld placering i den nye verdensorganisation, end de havde haft i Folke-

forbundet. Man anså det som en klar forudsætning for, at FN skulle kunne opfylde sit for-

mål, at de største og mest magtfulde lande var aktivt engageret i organisationens arbejde.

Derfor fik initiativtageren, USA, sammen med datidens øvrige stormagter: Storbritannien,

Frankrig, Sovjetunionen og Kina, et særskilt ansvar for at opretholde international fred og

sikkerhed, vetoret i Sikkerhedsrådet og dermed en privilegeret stilling i forhold til evt. kom-

mende ændringer i FN-pagten.

Samtidig stod det klart, også for stormagterne, at også andre lande – selv de allermindste –

skulle have mulighed for at deltage i og søge indflydelse på organisationens arbejde. Ellers

ville hverken den eller dens beslutninger have nogen legitimitet. FN’s Generalforsamling

blev derfor oprettet efter andelsprincippet: hvert land, én stemme. Og alle medlemslande

fik mulighed for at kunne blive valgt ind i FN’s andre organer, herunder Sikkerhedsrådet

hvor der – sammen med de fem stormagter med fast sæde og vetoret – også sidder ti lande,

der er valgt for perioder af to år.

Endelig var det afgørende for FN’s grundlæggere, at organisationens daglige arbejde blev

tilrettelagt af mennesker, der kunne arbejde med det fælles bedste for øje, og ikke var bun-

det af hensyn til nationale interesser. FN blev derfor udstyret med et internationalt sekreta-

riat, hvis medarbejdere var forpligtede til at være loyale over for organisationens formål og

principper. Ikke over for det land, de hver især var statsborgere i.

Alle disse formål og hensyn er afspejlet i FN-pagten, der blev underskrevet af de 51 stiftende

medlemslande i San Francisco den 26. juni 1945 (heriblandt Danmark). FN-pagten trådte i kraft

den 24. oktober 1945 og udgør den dag i dag en slags grundlov for staternes internationale

samarbejde. Den fastlægger i brede træk medlemslandenes gensidige rettigheder og plig-

ter og etablerer organisationens centrale samarbejdsorganer. Med ganske få undtagelser

står FN-pagten i dag ord for ord, som da den i sin tid blev skrevet.

Dette kapitel beskriver FN med udgangspunkt i tre spørgsmål:

•

Hvad er FN, og hvordan er FN-systemet opbygget?

Hvilke funktioner varetager FN, og hvad betyder organisationen for den internationale

regelbaserede orden?

Hvordan kan FN reformeres, så organisationen bliver tidssvarende?

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

2.1. fn-systemet

FN er på alle måder et mangehovedet dyr. Med sine 193 medlemslande er FN verdens stør-

ste mellemstatslige organisation. Samtidig er det ubetinget den internationale organisati-

on, der har det bredeste og mest sammensatte arbejdsfelt og den største tilstedeværelse

på landeniveau. Med udgangspunkt i FN-pagten danner FN rammerne om det globale sam-

arbejde vedrørende international fred og sikkerhed, social og økonomisk udvikling, klima,

miljø og bæredygtighed, samt menneskerettigheder og humanitære indsatser. Samarbej-

det finder sted inden for mange forskellige organer, organisationer og underafdelinger,

der alle er en del af FN, men som har forskellige mandater og ofte arbejder og træffer be-

slutninger på meget forskellige måder. Det er derfor, man ofte taler om ’FN-systemet’ eller

’FN-familien’ i stedet for bare ’FN’.

De forskellige dele af FN-systemet har ikke bare hver sine mandater, men også hver sine

funktioner og virkemåder. Helt overordnet kan man skelne mellem to forskellige slags FN:

Det Første FN

er mellemstatsligt og består af de dele af FN-systemet, hvor medlemslandene

mødes og træffer beslutninger: Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet, Menneskerettig-

hedsrådet etc. Det er i disse organer, FN’s medlemslande – repræsenteret ved de nationale

regeringer og deres diplomater – mødes for at varetage hver sine nationale interesser.

Det Andet FN

består af generalsekretæren, Sekretariatet, FN’s fonde og programmer og forskellige

særorganisationer og specialiserede agenturer. Persongalleriet her udgøres ikke af regeringsrepræ-

sentanter, men af internationale embedsmænd, der er ansat til – uafhængigt af nationale særinteres-

ser – at varetage de opgaver og mandater, medlemslandene har givet dem, enten konkret eller i kraft

af FN-pagten. Samtidig er de, ikke mindst når det gælder finansiering af deres arbejde, helt afhængige

af medlemslandenes opbakning og støtte.

2.1.1. Det Første FN

Generalforsamlingen

er kernen i ’medlemsstaternes FN’. Det er her, alle FN’s 193 medlemslande

samles, og hvor alle lande – uanset størrelse og styreform – hver har én stemme. Generalforsamlin-

gen bestemmer over FN’s budget og fastsætter medlemslandenes kontingent. Danmark er – ligesom

alle andre medlemslande – altid medlem af Generalforsamlingen.

Sikkerhedsrådet

er formelt ligestillet med Generalforsamlingen men betegnes ofte som FN’s mest

magtfulde organ. Sikkerhedsrådet har ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed og

kan give mandat til anvendelse af militær magt eller andre former for indgreb i situationer, der truer

international fred og sikkerhed. Det er det eneste organ i verden, der kan træffe beslutninger, der

er juridisk bindende for alle FN’s medlemslande. Rådets fem faste medlemmer: USA, Storbritannien,

Frankrig, Kina og Rusland, har alle vetoret. Sikkerhedsrådet har herudover 10 valgte medlemmer,

fordelt på FN’s fem regionale grupper, der vælges for perioder på to år. Danmark stiller op til Sikker-

hedsrådet 2025-26.

Det Økonomiske og Sociale Råd,

i daglig tale ECOSOC, arbejder med spørgsmål, der har

betydning for menneskers sociale og økonomiske vilkår, f.eks. handel, udvikling, uddannelse,

bolig, bæredygtighed, miljø, kultur, sundhed og fødevarer. ECOSOC har 54 medlemmer,

der vælges for perioder på tre år. ECOSOC’s væsentligste funktion er at koordinere

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

FN-systemets mange aktiviteter på det økonomiske, udviklingsmæssige og sociale område,

herunder i FN’s særorganisationer, fonde og programmer samt i ECOSOCs underorganer.

En anden væsentlig funktion er at fastlægge etiske standarder og anbefalinger om ’god

politik’ i FN-systemet og medlemslandene. Danmark er medlem af ECOSOC 2021-2023.

Siden 1945 er der oprettet flere mellemstatslige organer. De nye organer har en anden

status, fordi de ikke er nævnt i FN-pagten. Derfor kan deres arbejdsform og medlemskreds

nemmere ændres. Set med danske øjne er det især værd at fremhæve to:

Menneskerettighedsrådet

blev oprettet i 2006 som afløser for FN’s Menneskerettigheds-

kommission. Rådets 47 medlemmer vælges for en 3-årig periode af FN’s Generalforsam-

ling. Rådet har mandat til at udvikle den fælles globale forståelse af de universelle men-

neskerettigheder og overvåge, hvordan menneskerettighederne efterleves og respekteres

rundt omkring i verden. Det er dermed det primære, globale forum til drøftelse af og for-

handlinger om menneskerettighederne. Menneskerettighedsrådet er med til at sikre, at

kritiske landesituationer overvåges, at menneskerettighedsovertrædelser efterforskes, og

at normative standarder fastsættes og fremmes. Gennem den universelle periodiske ek-

samination er Rådet med til at sikre dialog og værdifulde anbefalinger til forbedringer af

menneskerettighedssituationen i alle verdens lande. Danmark var senest medlem af Men-

neskerettighedsrådet 2019-2021.

Fredsopbygningskommissionen

blev oprettet i 2005. Fredsopbygningskommissionen har

31 medlemmer, der er valgt ind for to år ad gangen af FN’s Generalforsamling, Sikkerheds-

rådet og ECOSOC, og sammensat så det afspejler FN’s brede medlemskreds. I starten be-

skæftigede Kommissionen sig især med lande, der var på vej ud af konflikt. I de senere år har

Kommissionen spillet en stadig vigtigere rolle for en række skrøbelige stater, der anmoder

om det internationale samfunds støtte til at sikre vedvarende fred, også inden en konflikt

blusser op. Danmark blev i juli 2022 valgt ind i FN’s Fredsopbygningskommission for perio-

den 2023-24.

2.1.2. det andet FN

Generalsekretæren

er frontfiguren for ’Det Andet FN’. Han er ifølge FN-pagten ”organisa-

tionens øverste administrative embedsmand”. Han skal sikre, at de opgaver, medlemslan-

dene beder FN løfte faktisk bliver udført. Han har samtidig en mere diffus rolle som global

’indpisker’, der skal minde medlemslandene om de forpligtelser, de har påtaget sig i fælles-

skab, og advare dem om oversete eller nye problemer, de bliver nødt til at forholde sig til.

Denne dobbelthed præger ’Det Andet FN’.

Sekretariatet

tilrettelægger arbejdet i Sikkerhedsrådet, Generalforsamlingen og de andre

fora, medlemslandene mødes i. Herudover har Sekretariatet bl.a. ansvaret for at planlægge

og gennemføre FN’s fredsbevarende operationer og koordinere FN’s humanitære indsat-

ser. Der er verden over i alt ca. 37.000 ansatte i FN-Sekretariatet. Det er lidt færre end, der

arbejder i den danske Region Hovedstaden. I FN’s hovedkvarter i New York har Sekretaria-

tet ca. 6.500 ansatte.

FN’s forskellige

fonde og programmer

er selvstændige organisationer med eget budget og

medlemskreds, men stadig en integreret del af FN. Generalsekretæren udpeger cheferne

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

for disse enheder. FN’s fonde og programer spiller en stor rolle for FN’s arbejde på lande-

niveau og for fremme af FN’s normative dagsordener. Eksempler er FN’s Udviklings-

program (UNDP), FN’s Flygtningeorganisation (UNHCR), FN’s Børnefond (UNICEF), Verdens-

fødevareprogrammet (WFP), FN’s Befolkningsfond (UNFPA), FN’s Miljøprogram (UNEP) og

FN’s Ligestillingsorganisation (UNWOMEN).

FN’s

særorganisationer

er selvstændige organisationer, hvis øverste ledelse vælges af

medlemslandene. Særorganisationernes arbejde er blandt andet vigtigt for udviklingen af

fælles standarder, f.eks. for luftfart og shipping, og for udveksling af viden og data, der

gør det muligt at håndtere grænseoverskridende fænomener, f.eks. udbrud af sygdom-

me. Nogle særorganisationer er ældre end FN og går helt tilbage til Folkeforbundet eller

endnu tidligere. Det gælder f.eks. Den Internationale Telekommunikationsorganisation

(ITU), Den Internationale Postunion (UPU) og Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO).

Andre er skabt inden for rammerne af FN; f.eks. Verdenssundhedsorganisationen (WHO), den

Internationale Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO), Den Interna-

tionale Fødevare- og Landbrugsorganisation (FAO) og Det Internationale Atomenergi-

agentur (IAEA). Senest er den Internationale Organisation for Migration (IOM) i 2015 tilknyt-

tet FN. Verdensbanken og Valutafonden (IMF) betragtes også som en del af ’FN-familien’.

Ligesom også Verdenshandelsorganisationen (WTO), der udgør rygraden i det globale

handelssystem, er løst tilknyttet FN.

kampen om fn-stillinger

Den geopolitiske kamp om magt og værdier viser sig ikke kun i

Det Første FN,

de organer og fora,

hvor medlemslandene mødes direkte. Der er i stigende grad hård konkurrence om, hvem der

skal besætte de ledende stillinger i

Det Andet FN,

FN’s særorganisationer og underafdelinger.

Særligt Kina har sat markant ind for at øge sin indflydelse ved stærkt at fremme valget af kinesi-

ske kandidater til at lede arbejdet i FN’s særorganisationer. Kina er nu i spidsen for tre ud af FN’s

15 særorganisationer: landbrugsorganisationen FAO, Den Internationale Teleunion, ITU, og FN’s

organisation for industriel udvikling, UNIDO.

For flere af topposterne i Sekretariatet, der ikke besættes ved valg, men udpeges af general-

sekretæren, har der udviklet sig en forholdsvis fast praksis for, at de besættes med kandidater

fra et af de fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet. Der ligger ofte intense mellemstatslige

forhandlinger bag generalsekretærens udpegning af FN’s topledere.

Et sted mellem Det Første og Det Andet FN ligger FN’s domstole. Den vigtigste af disse er

Den Internationale Domstol, der er lige så gammel som FN selv. Domstolen ligger i Haag

og består af 15 dommere, der vælges af Sikkerhedsrådet og Generalforsamlingen. Den

behandler sager mellem stater, typisk spørgsmål om grænsedragning. Domstolen kan også

komme med rådgivende udtalelser om folkeretlige spørgsmål, f.eks. om medlemslandenes

forpligtelser over for FN.

Den Internationale Straffedomstol er meget nyere. Den blev først etableret i 2002 i tilknyt-

ning til FN-systemet. Det er den første permanente internationale domstol, der efterforsker

og dømmer enkeltpersoner anklaget for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

krigsforbrydelser. Der kører i øjeblikket sager ved straffedomstolen om overgreb begået

i blandt andet Afghanistan, den Demokratiske Republik Congo, Georgien, Mali, Libyen og

Venezuela. I marts 2022 indledte straffedomstolen en efterforskning af mulige forbrydelser

under domstolens jurisdiktion i Ukraine siden 2013.

2.1.3. Samspillet mellem det første og andet fn

Der er naturligvis et tæt samspil mellem de to slags FN, men når man skal vurdere FN’s

rolle og betydning i en given situation, er det vigtigt at være opmærksom på, hvilken del af

systemet man taler om. Nogle gange kan staternes FN være handlingslammet (som f.eks.

Sikkerhedsrådet er det i forhold til den aktuelle situation i Ukraine), mens FN som organisa-

tion alligevel godt kan levere resultater på jorden (som vi ser det nu i forhold til håndtering

af den humanitære krise og de afledte konsekvenser af krigen i Ukraine for fødevaresikker-

hed, energiforsyning etc.).

fn i danmark

Danmark er vært for elleve FN-organisationer, herunder UNDP’s nordiske kontor, der holder til i

FN-byen i Københavns Nordhavn. Byggeriet, der er en af de mest miljørigtige bygninger i Skandi-

navien, blev indviet i sommeren 2013 af H.M. Dronningen og FN’s tidligere generalsekretær Ban

Ki-moon. Her arbejder 1.300 mennesker med bl.a. administration, IT og indkøb til humanitære

katastrofer. Ved FN-byen ligger også UNICEF’s humanitære lager, der er det største af sin slags

i verden.

Danmark og danske virksomheder indtager en topposition, når det gælder leverancer til FN-sy-

stemet og de mange FN-organisationer. Den seneste indkøbsrapport fra FN viser, at Danmark

i 2020 indtog en historisk andenplads på listen over de største leverandører til FN-systemet. FN

købte i alt varer og tjenesteydelser i Danmark for omkring 7 mia. DKK, svarende til næsten 5 pct.

af FN’s samlede indkøb i 2020.

På den lange bane gælder det dog, at organisationerne i Det Andet FN ikke kan gå længere

eller gøre mere end staterne i Det Første FN tillader dem. Det afspejler sig både politisk og

finansielt. FN-systemet er helt afhængig af finansiering fra medlemslandene. Den finansie-

ring kommer i et sindrigt system af frivillige og pålignede bidrag (en slags kontingent). Se-

kretariatets arbejde finansieres primært af pålignede bidrag, mens FN’s særorganisationer,

programmer og fonde hovedsageligt finansieres af frivillige bidrag. Derfor opstår der ofte

uheldig konkurrence mellem forskellige dele af FN-systemet, både for at få en større bid af

den faste kage men også for at rejse frivillige bidrag fra medlemsstaterne. Samtidig er det

en stigende udfordring at få medlemsstaterne til at betale deres pålignede bidrag. Nogle

lande tilbageholder eller forsinker bevidst deres betalinger som led i en politisk proces,

hvor de ønsker at gøre opmærksom på utilfredsheder med bestemte af FN’s aktiviteter.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

2.2. fn’s funktioner

Det er i FN-pagten, vi finder de grundlæggende værdier og principper, som det forpligtende

internationale samarbejde bygger på. Det gælder både de fundamentale menneskerettig-

heder, princippet om at alle suveræne stater, uanset størrelse, har lige rettigheder, og det

generelle forbud mod at anvende militær magt over for andre stater (med mindre det er i

selvforsvar eller FN’s Sikkerhedsråd har givet mandat). Regionale organisationer og sam-

arbejdsfora henviser derfor ofte til FN, når de skal begrunde deres tilgang til internationalt

samarbejde, global problemløsning og fredelig konfliktløsning.

FN’s betydning for det forpligtende internationale samarbejde

NATO

blev etableret i 1949 skete det med direkte henvisning til FN-pagten og de formål og

grundsætninger, der er beskrevet i den. Medlemmerne af NATO er således forpligtet til:

”som foreskrevet i De Forenede Nationers pagt at bilægge enhver international stridighed, i hvilken de

måtte blive indblandet, ved fredelige midler på en sådan måde, at mellemfolkelig fred og sikkerhed

såvel som retfærdighed ikke bringes i fare, og til i deres mellemfolkelige forhold at afstå fra trusler

eller magtanvendelse på nogen måde, som er uforenelig med De Forenede Nationers formål.”

73 år senere, i marts 2022, understregede EU’s medlemslande i det Strategiske Kompas, der

sætter retningen for det fremtidige europæiske sikkerheds- og forsvarssamarbejde, at Europas

sikkerhed

”bygger på principper, der er nedfældet i FN-pagten”

og at EU sammen med partnere vil

”værne om FN-pagten” for at ”opretholde den regelbaserede internationale orden og effektiv multila-

teralisme med FN i centrum”.

Også andre regionale organisationer, f.eks. den

Afrikanske Union,

henviser til FN-pagten og

FN’s Verdenserklæring om menneskerettighederne i deres traktatgrundlag.

FN – og de principper der er indlejret i FN-pagten – har en enestående global legitimitet.

Ingen anden international organisation formår at samle alle verdens lande på samme

måde. Det er det, man ofte omtaler som FN’s

convening power.

2.2.1. FN som mødested - og kampplads

Det er i kraft af sin globale legitimitet, at FN er stedet, hvor folkeretten udvikles, og de

internationale spilleregler defineres. Det er derfor også i høj grad der, den globale værdi-

kamp udspiller sig. FN fungerer på den måde først og fremmest som en arena, hvor alle

verdens lande – store og små – kæmper for at fremme netop deres synspunkter og nationale

interesser. Det gælder både, når det går godt, og det lykkes at blive enige, og når det ikke

går godt, og forhandlingerne strander, fordi der er for langt mellem synspunkterne, og

ingen er villige til at bøje sig for at finde et kompromis. Så længe staterne møder op i FN for

at tale deres sag – både i det åbne rum og bag lukkede døre – danner FN rammen om den

nødvendige globale samtale. Også når tonen er hård og uforsonlig.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Når det går bedst, leverer FN det globale forhandlingsrum, der gør det muligt at finde frem

til fælles løsninger på fælles problemer. Verdensmålene fra 2015 er et godt eksempel: De

17 mål for bæredygtig udvikling (også kaldet SDG’erne) blev formuleret og vedtaget i FN – i

øvrigt under dansk formandskab for Generalforsamlingen. Nu lever de deres eget liv, også

uden for FN, og inspirerer dagligt regeringer, byer, erhvervsliv, private fonde og civilsam-

fundet til at tage konkret handling for at nå målene. Den danske regering offentliggjorde i

2021 en handlingsplan for arbejdet med Verdensmålene, der blev til efter bred interessent-

inddragelse, og der præsenteres i 2022 en fremdriftsrapport, der gør status på arbejdet.

Når det går værst, fremstår FN irrelevant og ineffektiv, og de lande, der kan og vil, søger

andre steder hen for at varetage deres interesser. Antallet af nye – ofte uformelle og ad

hoc lignende – internationale samarbejdsformer er steget markant i de seneste årtier. Det

gælder ikke mindst for stormagterne, der gennem grupperinger som G20, G7 og BRICS, har

flyttet dele af den globale samtale over i mere lukkede og eksklusive fora, hvor små lande

ikke har adgang og taletid.

2.2.2. FN som videns- og idé-producent

En af FN’s vigtigste opgaver består i at producere troværdige analyser og nye ideer, der

kan danne grundlag for fælles handling. Verdensmålene viser værdien af at have en fælles

forståelsesramme, hvis man skal drøfte – og adressere – globale udfordringer på tværs af

verdens lande. Også her ligger FN’s værdi i organisationens evne til at bringe folk sammen

fra alle dele af verden. En stor del af dette arbejde finder sted på mere tekniske niveauer.

Det kan være i FN’s særorganisationer eller i de forskellige ekspertgrupper og -paneler, der

jævnligt bliver nedsat i FN-regi for at etablere en fælles referenceramme og en – nogenlun-

de – fælles forståelse af, hvori et givent problemet består, og hvilke løsningsmuligheder der

findes.

Et oplagt eksempel er FN’s klimapanel (IPCC), der blev etableret i 1988 af den meteorolo-

giske verdensorganisation (WMO) og FN’s miljøprogram (UNEP) som opfølgning på den

såkaldte Brundtland-rapport, der for første gang satte fokus på global bæredygtighed.

Panelet består af fagfolk, der er valgt på baggrund af deres videnskabelige kvalifikationer.

FN står også bag de autoritative globale rapporter om verdens miljøtilstand –

Global En-

vironment Outlook

rapporterne – som samler central viden fra IPPC, det tilsvarende panel på

biodiversitetsområdet, (IPBES), og anden central forskning på klima-, biodiversitet og for-

ureningsområdet. At rapporter er forankret i både videnskaben og FN giver dem en særlig

legitimitet og gennemslagskraft.

Det er derfor meget ofte FN, verdenssamfundet vender sig mod, når vi skal have verificeret

tal og fakta. Det gælder de store linjer i verdens udvikling, men det gælder også i forhold

til meget kontroversielle emner, som f.eks. hvor mange hospitaler der er blevet bombet i

Syrien, antallet af civile ofre for krigen i Ukraine eller hvor mange Rohingya-kvinder, der er

blevet voldtaget af militæret i Myanmar. FN er et vigtigt led i den globale forsvarskæde, når

det gælder om at sikre evidens og fakta, der er verificeret, uafhængig og derfor troværdig.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

2.2.3. FN som aktør og partner

Sidst, men ikke mindst løser FN konkrete opgaver på landeniveau, hvor hele systemet hjæl-

per medlemslandene med at leve op til deres internationale forpligtelser. Det Andet FN er

tilstede i næsten alle verdens lande og arbejder både med udvikling og krisehåndtering i

stort set alle globale krisesituationer – uanset om de skyldes konflikter eller naturkatastro-

fer.

Det er ofte FN-systemet, der går forrest, når det gælder håndtering af verdens over 100

millioner flygtninge og internt fordrevne – både i den konkrete levering af nødhjælp til knap

200 millioner mennesker verden over og i den internationale koordination af det humani-

tære arbejde.

FN er samtidig en væsentlig udviklingsaktør. FN’s fonde og programmer arbejder på for-

skellig vis med at omsætte de globale normer og Verdensmålene til konkrete handlings-

planer på landeniveau. Det gælder f.eks. mål om fattigdomsbekæmpelse, fremme af lige-

stilling og piger og kvinders rettigheder og bæredygtig forvaltning af naturens ressourcer.

Endelig har FN en særlig fremtrædende rolle i forhold til at forebygge konflikter og skabe

fred og stabilitet i skrøbelige situationer og forhandle og sikre humanitær adgang til sårbare

civile. Bedst kendt er nok FN’s fredsbevarende operationer med de ikoniske blå hjelme,

men FN’s Sikkerhedsråd kan også sætte ind med andre midler, f.eks. sanktioner, over for

situationer, der truer international fred og sikkerhed. Siden 1948 har FN gennemført 71

fredsbevarende operationer i Afrika, Mellemøsten, Asien, Europa og Latinamerika. I øjeblik-

ket har FN 12 fredsbevarende operationer, med i alt ca. 100.000 civilt og militært personel

udsendt, langt størstedelen til konflikter i Afrika. Hertil kommer 24 særlige politiskemission-

er, der på forskellig vis søger at skabe fred gennem diplomati.

FN’s fredsarbejde sker ofte på grundlag af et mandat fra FN’s Sikkerhedsråd, men FN’s

generalsekretær kan også på egen hånd forsøge at mægle i en konflikt og f.eks. udpege en

særlig udsending eller selv tale direkte med parterne. Ligesom generalsekretæren gennem

rapporter og briefinger kan gøre FN’s Sikkerhedsråd opmærksom på, at der er et problem

et sted i verden, som Rådet bliver nødt til at forholde sig til.

2.3. fn-reformer

Tilliden til og opbakningen bag det internationale samarbejde afhænger af, at samarbejdet

opfattes som relevant, effektivt og legitimt. Det gælder også for FN. Tilliden til FN daler,

hvis organisationen fremstår handlingslammet eller ineffektiv. Tilliden svækkes også, hvis

medlemslandene og deres befolkninger ikke kan se sig selv og deres perspektiv på verden

repræsenteret i organisationen. Derfor har FN-systemet brug for løbende at reformere sig

og holde sig relevant og tidssvarende;

Det multilaterale system, der er etableret siden 1945, er på mange måder vokset gennem

knopskydning. Udviklingen har været drevet af behovet for at løse konkrete udfordringer

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

i takt med, at de er opstået. Ikke af en overordnet plan eller strategi. Det har været med til

at sikre en løbende tilpasning til en ændret global virkelighed. Men det har også ført til et

fragmenteret og uoverskueligt system. I stedet for at tilpasse eksisterende organisationers

mandater til nye opgaver, har man ofte valgt at oprette nye organisationer eller enheder,

når et nyt spørgsmål eller problem har vist sig. De forskellige grene af FN-systemet er der-

for ofte præget af overlappende mandater og uklar arbejdsdeling.

Samtidig gælder det, at de forskellige organer, særorganisationer og enheder oftest er støt-

tet af forskellige grupper af medlemslande, og at disse medlemslande har forskellige inte-

resser og forskellige perspektiver både på, hvad problemet er, og hvordan det skal løses.

Det gør det vanskeligere at opnå enighed blandt medlemslandene om at reformere – og

evt. nedlægge – organisationer, som er overflødige eller utidssvarende. UN Women, der

blev dannet i 2011 gennem en sammenlægning af fire eksisterende FN enheder, og som

arbejder for kvinders ligestilling, er et bevis på, at det kan lade sig gøre. Men desværre

stadig en forholdsvis enlig svale.

Behovet for reformer viser sig på flere niveauer. Mest udtalt, men også sværest, i Sikker-

hedsrådet. Vilkår og muligheder for reform er anderledes i andre dele af systemet – men

ikke mindre nødvendigt. Det gælder ikke mindst i forhold til FN’s arbejde på landeniveau,

der ofte hæmmes af silo-tænkning og unødigt bureaukratiske regler og procedurer i

hovedkvarteret.

2.3.1. Reform af Sikkerhedsrådet

Der er bred enighed blandt FN’s medlemslande om, at Sikkerhedsrådet er utidssvarende

og bør sammensættes på en måde, så det i højere grad afspejler verden, som den ser ud i

dag. Der er bare ikke enighed om, hvad det konkret betyder, eller hvordan Sikkerhedsrådet

kan ændres, så det både bliver mere repræsentativt – og dermed mere legitimt – og bedre

i stand til at træffe beslutninger – og dermed mere effektivt.

Problemstilingen bliver ikke lettere af, at Sikkerhedsrådet kun kan ændres gennem en

ændring af selve FN-pagten, hvilket er umådeligt svært. Ændringer i FN-pagten forud-

sætter, at 2/3 af FN’s medlemslande stemmer for et konkret forslag herom i General-

forsamlingen, og at beslutningen efterfølgende godkendes på nationalt plan i 2/3 af FN’s

medlemslande (herunder i alle fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet, der således kan

blokere for reform). Det er kun sket få gange; mest væsentligt i 1965, hvor Sikkerhedsrådet

blev udvidet fra 11 til 15 medlemmer, mens ECOSOC gik fra 18 til 27 medlemmer. Senere i

1971, blev ECOSOC udvidet yderligere, denne gang til 54 medlemmer.

Spørgsmålet om en mere omfattende reform af Sikkerhedsrådet har været på FN’s dags-

orden siden 1992. I de seneste 14 år har diskussionen foregået i regi af Generalforsamling-

en, hvilket har sikret, at der vedholdende er politisk opmærksomhed om emnet. Det er dog

endnu ikke lykkedes at opnå nævneværdige resultater. Det skyldes både, at de fem faste

medlemmer har en stærk interesse i at bevare status quo, og at de lande, der er mest ivrige

efter at ændre Sikkerhedsrådet, ikke kan blive enige om, hvem af dem der har mest krav på

en mere privilegeret plads i Rådet.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

I det seneste år har Danmark fungeret som med-forhandlingsleder for Generalforsamling-

ens drøftelser om reform af FN’s Sikkerhedsråd; et af de allersværeste tillidshverv, der

findes i FN. Ved at påtage os denne opgave har vi vist os som en konstruktiv brobygger,

der ikke er bange for at tage ansvar og tage fat – også på de sager, hvor der er meget på

spil, også for de mest magtfulde, og hvor FN’s medlemslande står så langt fra hinanden, at

udsigten til at komme i mål ligger langt ude i horisonten.

2.3.2. administrative Reformer

Den nuværende generalsekretær, António Guterres, lancerede tilbage i 2017 en omfattende

reformdagsorden, der sigter på – også gennem et opgør med FN-bureaukratiet – at gøre FN

bedre i stand til at levere resultater, der gør en reel forskel i felten for de lande og menne-

sker, FN-organisationerne skal hjælpe. Selvom processen langt fra er i mål, er det lykkedes

at opnå konkrete resultater inden for tre centrale områder:

FN’s udviklingssystem

har fået en ny ledelsesstruktur, der skal sikre, at FN kan optræde

mere sammenhængende og koordineret på landeniveau. FN’s øverste landerepræsentan-

ter refererer nu direkte til generalsekretæren og er således uafhængig af de forskellige

FN-organisationer, der skal koordineres på landeniveau. Det har givet landerepræsentan-

ten et stærkere og mere politisk mandat end tidligere, både i forhold til hovedkvarteret og

i forhold til at koordinere indsatsen fra de forskellige fonde og programmer, der er tilstede

lokalt.

FN’s freds- og sikkerhedsarbejde

er blevet omorganiseret, så der bedre kan tænkes på

tværs af FN’s politiske, fredsbevarende og fredsopbyggende indsatser. Samtidig har refor-

merne haft fokus på at sætte FN bedre i stand til at forebygge konflikter, håndtere ikke-

militære trusler og tilpasse FN’s fredsbevarende operationer bedre til de meget vanskelige

situationer, de udsendes til.

FN’s ledelsesstruktur

er også ændret, men resultaterne er ikke så store som på de to

andre områder, selvom der blandt andet er etableret enklere beslutningsgange. General-

sekretærens mål er at skabe et mere transparent og effektivt system, hvor der f.eks. er klare

kriterier for besættelse af lederstillinger i FN, og hvor generalsekretæren har mere råderum

til at prioritere inden for organisationens budget, end tilfældet er nu. Den type tiltag møder

dog en del modstand fra medlemslande, der ønsker at holde fast i deres egne muligheder

for at have indflydelse på og kontrollere FN’s ledelse.

2.3.3. Et FN, der kan håndtere udfordringerne i det 21. århundrede

Behovet for reformer af FN handler dog ikke kun om Sikkerhedsrådets sammensætning

eller om at gøre op med bureaukratiske beslutningsgange. Mange af de problemer, FN og

FN’s medlemslande står over for i det 21. århundrede, kan ikke løses inden for de rammer,

der blev etableret i midten af det 20. århundrede.

FN er en klub for stater, hvor regeringer fra alle verdens lande kan mødes. Det er

organisationens styrke og med til at give den sin unikke global legitimitet. Men hverken

FN eller medlemslandene kan meningsfyldt løse alle opgaver selv. Derfor har skiftende

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

generalsekretærer siden starten af 1990erne presset på for at trække repræsentanter fra

civilsamfundet, erhvervslivet, de store byer og private fonde tættere ind i FN’s daglige arbejde.

Og derfor har FN indgået forskellige former for samarbejdsaftaler og partnerskaber både

med regionale organisationer som EU og AU og med nogle af de nyere og mere uformelle

samarbejdsplatforme som f.eks.

World Economic Forum.

På hver sin måde har klimakrisen og COVID-19 vist os, at vor tids store globale udfordring-

er kun kan håndteres, hvis vi formår at tænke på tværs af forskellige sektorer og arbejde

koordineret på alle planer: globalt, regionalt, nationalt og lokalt. FN er en vigtig brik i dette

spil, men FN hverken kan eller skal klare opgaven alene. Tværtimod står det i stigende grad

klart, at der er brug for alle, der kan og vil bidrage. Det gælder i høj grad også de ikke-

statslige aktører: civilsamfundet og græsrødderne, lokale myndigheder og store byer,

private virksomheder og kapitalfonde.

I anledning af FN’s 75 års fødselsdag i 2020 bad verdens stats- og regeringschefer FN’s

nuværende generalsekretær om forslag til, hvordan verden bedre kan tackle sine udfor-

dringer sammen. Under overskriften

Our Common Agenda

pegede generalsekretæren i

september 2021 på en række områder, hvor der er brug for at udvikle og forbedre FN og

resten af det internationale samarbejde i fællesskab, hvis verden skal kunne imødegå både

de problemer og de massive udfordringer, der tegner sig i horisonten. Især fremhævede

han behovet for at:

• Forny den sociale kontrakt mellem regeringer/stater og befolkninger for på den måde at

genopbygge den tabte tillid, fremme respekt for menneskerettighederne og ligestilling.

• Forsvare fakta, videnskab og viden for på den måde at gøre op med den ’kamp mod

videnskab’, der gør det svært at sætte effektivt ind over for f.eks. pandemier.

• Inddrage og investere i ungdommen for på den måde at sikre, at der også bliver taget

hånd om fremtidige generationers interesser.

• Udvikle og forbedre FN’s evne til skabe netværker på tværs af sektorer og aktører og

dermed forme et mere åbent og inddragende multilateralt system, der passer til det

21. århundredes problemer.

Our Common Agenda

opridser generalsekretæren en række anbefalinger og konkrete

tiltag, der skal bidrage til at revitalisere det multilaterale samarbejde. Blandt forslagene kan

fremhæves et Fremtidens Topmøde i 2023 og et nyt Socialt Topmøde, der forventes afholdt

i 2025; 30 år efter det første Sociale Topmøde i København i 1995 og blot fem år før 2030 og

udløbet på den frist, vi sammen har sat for indfrielsen af Verdensmålene.

”Solidaritet og samarbejde mellem lande, borgere og genera-

tioner handler ikke om altruisme. Det er ikke udtryk for velgø-

renhed, men for sund fornuft.”

Generalsekretærens analyse udstukket i

Our Common Agenda

er præget af præcis den

tænkning, der gennem alle årene har kendetegnet Danmarks tilgang til det forpligtende

internationale samarbejde: Solidaritet og samarbejde mellem lande, borgere og genera-

tioner handler ikke om altruisme. Det er ikke udtryk for velgørenhed, men for sund fornuft.

At indgå i forpligtende internationalt samarbejde er ikke i modstrid med den nationale in-

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

teresse, men tværtimod en forudsætning for, at staterne kan tage hånd om det 21. århund-

redes mangeartede trusler mod deres egne befolkninger og samfund. En verden i balance

er forudsætningen for en bedre fremtid. Det er i vores og vores børns klare langsigtede

egeninteresse at stå vagt om FN’s værdier og principper og at forsvare og udvikle FN’s

placering i den internationale regelbaserede orden.

I sidste ende står og falder det multilaterale samarbejdes effektivitet og FN’s troværdighed

med medlemslandenes opbakning. Det er først og fremmest medlemslandene, Det Første

FN, der har ansvaret for at træffe de afgørende valg og følge op på de beslutninger, de selv

er med til at træffe. Det Andet FN – FN’s organisationer og ansatte – kan ikke af egen drift

sætte ind over for medlemslande, der forbryder sig mod organisationens principper eller

ikke lever op til egne løfter. FN er kun så stærk, som medlemslandene tillader organisa-

tionen at være.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

danske fn-

mærkesager og

styrkepositioner

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Det danske FN-engagement er solidt og bredt forankret i det danske samfund. Gennem

alle årene har skiftende regeringer holdt fast i den danske FN-fane. Danmark er, ligesom de

andre nordiske lande, kendt for vores langvarige og principfaste støtte til FN. Vi stiller krav

til organisationen og til hele FN-systemet. Vi forventer, at FN leverer. Og vi har i mere end

75 år bakket aktivt op om FN og bidraget målrettet og konkret til at sætte hele FN-systemet

bedre i stand til at løfte sine opgaver. Det gør vi fortsat.

Det er i Danmarks klare interesse, at vi lykkes med at styrke, sikre og forsvare det forplig-

tende internationale samarbejde og et tidsvarende FN, der fortsat skal danne den primære

ramme herom. Derfor er Danmark – sammen med vores partnere fra alle dele af verden og

fra alle sektorer – engageret i at løfte de store opgaver, som FN’s generalsekretær oprid-

sede i sin vision for fremtiden præsenteret i ’Our Common Agenda’: Behovet for at sætte

fornyet kraft og vilje bag implementeringen af Verdensmålene. Behovet for at styrke vores

fælles håndtering af grænseoverskridende udfordringer – som bl.a. klima, truslen fra pan-

demier, den digitale udviklings skyggesider. Danmark har derfor også aktivt engageret sig

i opfølgningen på generalsekretærens rapport.

folketinget og fn

I lyset af FN’s store betydning for den langsigtede varetagelse af danske værdier og interesser

har regeringen styrket FN-dialogen med Folketinget. Regeringen orienterer nu Folketinget to

gange årligt om de væsentligste resultater i FN og fremlægger samtidig en oversigt over kom-

mende resolutioner. Det gør det muligt løbende at identificere, hvad der er vigtigst for Dan-

mark, og hvor vi ønsker at gøre vores indflydelse gældende. Proceduren sikrer øget inddragelse

af alle Folketingets partier omkring de vigtige beslutninger, som træffes i FN.

Folketinget deltager også aktivt i den årlige åbning af FN’s Generalforsamling. Blandt andet rej-

ser medlemmer fra alle Folketingets partier til New York og deltager i møder og forhandlinger

som en del af den officielle danske delegation. Forud for selve åbningen fremlægger regeringen

de danske prioriteter i Udenrigspolitisk Nævn. Det danske prioritetspapir offentliggøres deref-

ter på Udenrigsministeriets og Folketingets hjemmesider.

Danmarks indflydelse i FN går gennem forskellige kanaler: Vi kan tage egne initiativer. Vi

kan arbejde gennem EU. Vi kan bruge det nordiske samarbejde, der har dybe rødder i FN.

Og vi kan etablere ad hoc alliancer med lande i andre regionale grupper. Uanset hvilken

kanal vi bruger, handler det om at etablere et bredt samarbejde og skabe alliancer om

fælles dagsordener på tværs af de regionale geografiske grupper. Sideløbende med vo-

res engagement i de mellemstatslige forhandlinger om substansen i FN’s arbejde og den

internationale normudvikling, præger Danmark sammen med ligesindede lande også selve

organisationen. Vi støtter både Sekretariatet og FN’s fonde og programmer med frivillige

bidrag – ud over de pålignede bidrag, Danmark som alle andre medlemslande er forplig-

tede til at betale.

Mange andre små, mellemstore og store lande ønsker ligesom Danmark at sikre et samlende

og troværdigt FN. Faktisk udgør disse, i denne sammenhæng ligesindede, lande et massivt

flertal i FN’s Generalforsamling, men de er ikke organiseret i én samlet blok. Og de er heller

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

ikke enige om alting. At finde netop dén kreds af lande, vi kan samarbejde med om et

spørgsmål, der er særligt vigtigt for Danmark, kræver diplomatisk benarbejde. Evnen og

viljen til at lytte, forstå og imødekomme andres udfordringer og behov er en central del

af den forhandlingskapital, som ikke mindst små lande i FN lever af. Det gælder også for

Danmark.

Forudsætningen for at være en troværdig partner er, at man står ved sig selv: At man siger

det, man mener, og holder det, man lover. At de andre lande ved, hvor man står, og hvad

man står for. Danmarks værdipolitiske kompas er derfor afgørende for vores troværdighed

og gennemslagskraft. Med værdikompasset i hånden kan vi holde kursen, også når bøl-

gerne går højt, og der skal træffes svære valg, hvor forskellige hensyn peger i forskellige

retninger.

”Forudsætningen for at være en troværdig partner er, at man

står ved sig selv.”

Danmarks FN-profil er markant og genkendelig. Den bygger på danske styrkepositioner,

værdier og interesser og fokuserer på fire brede dagsordener: 1) retsorden og menneske-

rettigheder, 2) fred og sikkerhed, 3) global udvikling og 4) klima, miljø og grøn omstilling.

Dette kapitel gennemgår Danmarks FN-engagement med afsæt i disse fire overskrifter.

3.1. Retsorden og menneskerettigheder

Danmark trives i en verdensorden, hvor folkeretten, demokratiet og menneskerettighederne

hersker. Det viser udviklingen efter Anden Verdenskrig. Men de værdier og den verdens-

orden, som Danmark tror på, og som er nedfældet i FN-pagten har længe været under pres.

Presset kommer især – men ikke kun – fra autokratiske regimer som Rusland og Kina. Også

i vores del af verden er der pres på kvinders og pigers rettigheder samtidig med, at der i

stigende grad stilles spørgsmålstegn ved, om menneskerettighederne er universelle. Der er

også stærke kræfter, der ynder at fremstille det som om national interessevaretagelse og

internationalt engagement er hinandens modsætninger. For et lille land som Danmark er

det åbenlyst, at det forholder sig lige omvendt.

Danmarks FN-engagement har fra starten været drevet af ønsket om at fremme et inter-

nationalt retssamfund. At skabe en verden, hvor små og store lande er underlagt samme

regler, hvor konflikter løses med fredelige midler, hvor der står respekt om menneske-

rettighederne, og hvor de, der forbryder sig mod reglerne, holdes ansvarlige og straffes.

Danmark har stadig denne ordenspolitiske ambition. Men vilkårene for at realisere den er

markant ændrede.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.1.1. Krigen i Ukraine og den internationale retsorden

Ruslands invasion af Ukraine og den grove tilsidesættelse af FN-pagten, som angrebet er

udtryk for, har understreget, at der er brug for at mobilisere til forsvaret for FN-pagten.

Rusland har med sin uprovokerede angrebskrig forbrudt sig mod de helt grundlæggende

internationale spilleregler, der sikrer alle landes ret til territorial integritet, suverænitet og

uafhængighed inden for deres internationalt anerkendte grænser. Angrebet undermine-

rer ikke bare den europæiske sikkerhedsarkitektur, men hele den internationale retsorden

vi har bygget siden 1945. Danmark går derfor helt i front i bestræbelserne på at isolere

Rusland internationalt og fastholde den globale afstandtagen fra den russiske aggression,

der kom så klart til udtryk den 2. marts 2022, da 141 lande på tværs af FN’s fem regionale

grupper stemte for en resolution, der fordømte Ruslands brud på FN-pagten, mens kun fire

lande stillede sig på Ruslands side.

Siden har et flertal i Generalforsamlingen stemt for at suspendere Ruslands medlemsskabs-

rettigheder i FN’s Menneskerettighedsråd, ligesom Rådet har fordømt Ruslands ageren i flere

resolutioner. Også i en række af FN’s særorganisationer, som WHO, ILO, ITU og UNESCO,

er vedtaget resolutioner, der fordømmer Ruslands invasion. Endelig har Rusland tabt flere

kampvalg til FN-poster, blandt andet om en plads i UNICEFs bestyrelse. Ukraine har anlagt

sag mod Rusland ved Den Internationale Domstol i Haag. Her er Rusland i en foreløbig

afgørelse fra marts 2022 pålagt straks at standse sit militære angreb mod Ukraine. En afgø-

relse kun to ud af 15 dommere, den russiske og kinesiske, stemte imod. Sagen fortsætter

ved domstolen og Danmark støtter også her op om Ukraines bestræbelser på at udstille

Ruslands grove brud på folkeretten.

Men Rusland har også vundet et vigtigt suppleringsvalg i FN’s magtfulde økonomisk-

administrative 5. udvalg. Og 24 lande stemte

imod

forslaget om at suspendere Rusland

fra FN’s Menneskerettighedsråd. Ligesom et stort antal lande – især i Afrika og Asien –

vedholdende har afholdt sig fra at stemme. Enten i et forsøg på at undgå at tage stilling i

konflikter mellem stormagterne. Eller som udtryk for Ruslands stigende indflydelse, især

i Afrika. Desto mere krisen italesættes som en konflikt mellem Rusland og Vesten, og ikke

som et angreb på FN-pagten, desto mere kommer afståelser i FN til at signalere en form

for neutralitet – en slags ny udgave af de alliancefri landes bevægelse (NAM) fra den Kolde

Krig. Den position befinder mange af FN’s medlemslande sig godt i – i modsætning til en

fortælling om ligegyldighed overfor folkeretten og FN-pagten, som kun de færreste lande

kan spejle sig i.

Det er således i stigende grad tydeligt, at der er grænser for, hvor langt resten af verden vil

gå for at isolere og marginalisere Rusland på grund af krigen i Ukraine. Det store vestlige

fokus på Ukraine og isolation af Rusland i multilaterale organisationer har sine omkost-

ninger – og alt tyder på, at indsatsen fremover vil blive vanskeligere og kræve flere kræf-

ter. Mange lande i Det Globale Syd er bekymrede for, at Ukraine-krigen overskygger andre

emner, kriser og konflikter – og påvirker FN’s evne til at tage hånd om disse. Det gælder ikke

mindst i forhold til de stadigt mere alvorlige konsekvenser, krigen har globalt – herunder

navnlig stigende globale fødevare- og energipriser. Det er afgørende, at Europa og Vesten

som helhed bistår de mest udsatte udviklingslande med at håndtere disse kriser.

Også af den grund er det væsentligt, at Danmark sammen med EU og andre ligesindede

går på to ben i forsvaret for den internationale retsorden. Vi skal fastholde fordømmelsen

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

af Ruslands brud på folkeretten, de internationale spilleregler og FN-pagten, samtidig med

vi holder os for øje, at krigen i Ukraine langt fra er det eneste problem, der optager FN’s

medlemslande – eller for den sags skyld den første eller eneste gang, folkeretten er sat

på prøve af stormagter, der føler sig hævet over de fælles spilleregler, der er aftalt i FN.

I bestræbelserne på at sikre, fastholde og udvikle den internationale retsorden med FN i

centrum er det afgørende at have det lange lys på. Vi må ikke med isolationen af Rusland

uforvarende underminere det multilaterale samarbejde eller støde lande fra os

Global crisis response group on food, energy and finance

For at øge den globale opmærksomhed på de vidtrækkende konsekvenser af krigen i resten

af verden har generalsekretæren etableret en global kriseresponsgruppe,

Global Crisis Respon-

se Group on Food, Energy and Finance.

Den danske statsminister er – sammen med stats- og

regeringscheferne fra Barbados, Indonesien, Tyskland, Senegal og Bangladesh – blevet udpeget

som

Champions

for gruppens arbejde. Danmark har fået særlig rolle i forhold til at sikre politisk

opmærksomhed omkring energisikkerhed og -omstilling.

Gruppen har i april og juni 2022 fremlagt rapporter der klart viser, at konsekvenserne af krigen

er globale og systemiske. Ruslands angreb på Ukraine har forstyrret adgangen til og priserne på

fødevarer, energi og finansiering og ført til en global stigning i fattigdommen.

Inden krigen var 36 lande afhængige af Rusland og Ukraine for en stor del af deres hvedeimport.

Rusland var verdens største gaseksportør og næststørste olieeksportør. Prisen på olie er nu

steget med 60 pct., mens prisen på gas og gødning er fordoblet. Det har ført til stigende inflati-

on, økonomisk tilbageslag og stigende gæld i særlig udviklingslandene med stor risiko for øget

ustabilitet.

Rapporten konkluderer også, at man kan reducere effekten af disse kriser, bl.a. ved at sikre at

globale fødevaremarkeder bliver holdt åbne, ved at accelerere energiomstillingen og reducere

afhængigheden af fossile brændsler, og ved at sikre at eksisterende finansiering gøres tilgæn-

gelig for udviklingslandene.

3.1.2. Folkeretten og krigens love

FN-pagten indeholder grundlæggende regler for forholdet mellem stater. Det følger bl.a.

af FN-pagtens regler, at:

• Konflikter mellem stater skal løses med fredelige midler.

• Ingen stater må bruge militær magt, eller true med at bruge militær magt, over for andre

stater med mindre der er tale om selvforsvar, eller der er mandat fra Sikkerhedsrådet.

• Ingen stater må blande sig i andre staters interne anliggender.

• FN’s Sikkerhedsråd kan give mandat til at bruge militær magt eller andre former for

tvang (sanktioner), hvis der er trusler mod international fred og sikkerhed.

• Alle stater skal styrke og fremme menneskerettighederne.

Selvom alle medlemslandene i FN har forpligtet sig til at efterleve disse principper, er væb-

nede konflikter stadig en realitet, som det internationale samfund må forholde sig til. Der er

derfor i Geneve-konventionen fra 1949 og tillægsprotokollerne udviklet folkeretlige regler

for, hvordan de stridende parter skal opføre sig under væbnede konflikter. Det vi i daglig

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

tale kalder krigens love, eller mere præcist den humanitære folkeret. Den humanitære folke-

ret handler både om at beskytte krigens ofre og regulere de metoder og våben, der må

anvendes under en væbnet konflikt. Samtidig udstikker den principperne for humanitær

assistance og humanitær adgang.

Gennem alle årene har Danmark lagt stor vægt på overholdelse af den humanitære folkeret og

arbejdet aktivt på at styrke og udvikle den – både internationalt og i Danmark. Alle danske

soldater undervises i den humanitære folkeret som en del af deres grundlæggende og missions-

forberedende uddannelse, og Forsvaret udsender ofte militærjuridiske rådgivere – i daglig

tale kaldet militærjurister – sammen med danske styrker, der deltager i internationalemili-

tære operationer. Med etableringen af Regeringens Røde Kors Udvalg i 1982 var Danmark

foregangsland ift. at inddrage civilsamfundet i fortolkningen og anvendelsen af de huma-

nitære folkeretlige regler for væbnede konflikter. I dag har langt over 100 lande etableret

lignende udvalg. Regeringens Røde Kors Udvalg har blandt andet haft en central rolle i

udviklingen af Forsvarets militærmanual om folkeret for danske væbnede styrker i interna-

tionale militære operationer.

For at udvikle den internationale retsorden – og retsfølelse - har Danmark haft fokus på at

sikre, at personer, der begår krigsforbrydelser, folkedrab og forbrydelser mod menneske-

heden kan retsforfølges og holdes ansvarlige. Kampen for ansvarlighed og for at forhindre

straffrihed for de alvorligste internationale forbrydelser er en central værdipolitisk målsæt-

ning for Danmark.

Der er stadig lang vej endnu, men vedtagelsen af Rom-statutten i 1998 og den

efterfølgende etablering af Den Internationale Straffedomstol i 2002 markerede et

historisk gennembrud. Danmark er en af domstolens stærkeste støtter i form af politisk,

økonomisk og praktisk bistand. Sammen med de øvrige EU-lande arbejder

Danmark på at øge antallet af deltagerstater, så domstolen kan få universel tilslutning.

Store lande som USA, Kina, Rusland og Indien har endnu ikke tilsluttet sig domstolen,

hvilket selvsagt svækker dens muligheder.

At retsforfølge de ansvarlige efterfølgende er én ting. Langt bedre er det dog at beskyt-

te civilbefolkningen, inden overgrebene sker. På den baggrund vedtog FN’s medlemslan-

de i Generalforsamlingen

Responsibility to Protect-princippet

(R2P) i 2005 som reaktion på

overgrebene i Rwanda, Kosovo og Srebrenica. R2P hviler på tre søjler: 1) Stater har det

primære ansvar for at beskytte deres befolkninger mod de groveste menneskerettig-

hedsovergreb; 2) det internationale samfund skal assistere en skrøbelig stat med bl.a.

kapacitetsopbygning; 3) i de tilfælde, hvor en stat ikke kan eller vil beskytte sin befolk-

ning, skal det internationale samfund bruge hele dets værktøjskasse til at gribe ind, her-

under i sidste ende magtanvendelse, men altid med mandat fra Sikkerhedsrådet.

Danmark anses for at være blandt de førende lande i udviklingen og implementeringen af R2P. På

dansk foranledning er R2P et fast dagsordenspunkt for FN’s generalforsamling med stor, tvær-

regional opbakning. Som mangeårig medformand af

Group of Friends of R2P

spillede Dan-

mark en afgørende rolle i indarbejdelsen og udbredelsen af R2P i FN-systemet. Danmark

bruger aktivt FN’s Menneskerettighedsråd til at fremme R2P-aspekter, f.eks. gennem opret-

telsen af en undersøgelsesmekanisme for Myanmar.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.1.3. Menneskerettigheder under pres

Alle medlemslande har – alene i kraft af, at de har tilsluttet sig FN-pagten – erklæret sig

enige i, at menneskerettighederne danner grundlaget for frihed, retfærdighed og fred i

verden.

Menneskerettighedernes overordnede indhold er formuleret i Verdenserklæringen, der

blev vedtaget i FN i 1948. Verdenserklæringen slår blandt andet fast, at menneskerettig-

hederne er universelle – alle mennesker er født frie og lige i værdighed og rettigheder.

Ingen må forskelsbehandles pga. f.eks. race, køn, religion, formueforhold eller bopæl. I

opfølgning på Verdenserklæringen blev der i 1966 formuleret to separate konventioner,

der specificerede hhv. de borgerlige og politiske rettigheder og de økonomiske, sociale og

kulturelle rettigheder. Desværre er det langt fra alle medlemslande, der overholder men-

neskerettighederne.

Accountability following the Aggression against Ukraine

På dansk initiativ har Danmark sammen med Albanien, Colombia, Marshalløerne og Nederlan-

dene oprettet en såkaldt ’vennegruppe’ i FN, der arbejder for at holde internationalt fokus på at

stille Rusland til ansvar for forbrydelser begået i fm. krigen i Ukraine.

49 af FN’s medlemslande og EU har indtil videre tilsluttet sig vennegruppen, der er oprettet

parallelt i New York og Genève.

Gruppen udgør et forum for informationsdeling mellem stater, internationale organisationer og

civilsamfundsorganisationer, der er engagerede i spørgsmålet om

accountability.

Gruppen samler på den måde trådene på de forskellige mekanismer, der allerede er blevet

igangsat ved bl.a. straffedomstolen, Menneskerettighedsrådets Undersøgelseskommission for

Ukraine og OSCE for at sikre undersøgelser af og retsforfølgelse for overtrædelser af folkeretten

og menneskerettighederne i forbindelse med invasionen.

For Danmark er det indlysende, at alle mennesker har en medfødt værdighed og ret til at

være menneske. Mennesker har ret til at leve i tryghed, være fri til at tænke, tale og tro,

være fri for undertrykkelse og fri til at deltage i det omgivende samfundsliv. Derfor er men-

neskerettigheder og demokrati et mål i sig selv. Men de er også afgørende for at skabe en

mere retfærdig, tryg, robust, lige og bæredygtig verden. Danmark arbejder både gennem

udenrigs- og udviklingspolitikken på at fremme respekten for menneskerettighederne og

imødegå det voksende globale pres på demokrati, ligestilling, civilsamfund og menneske-

rettigheder. FN står helt centralt i Danmarks aktive menneskerettighedspolitik.

I de seneste år har særligt Kina forsøgt at fremme en tilgang til menneskerettighederne,

der sætter kollektive interesser over individets rettigheder, og hvor økonomisk udvikling

går forud for menneskerettighederne. Samtidig forsøger Kina, Rusland og ligesindede

autokratiske lande at fremstille det internationale samfunds legitime kritik af grove men-

neskerettighedsovertrædelser i de enkelte lande som utidig indblanding i interne anlig-

gender. Endelig arbejder en bred vifte af værdikonservative kræfter på at rulle udviklingen

tilbage på en række områder. Det gælder i særdeleshed kvinder og pigers rettigheder og

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

LGBT+-personers rettigheder, hvor forhandlingerne er præget af særdeles skarpt optrukne

linjer mellem Danmark og ligesindede lande i alle dele af verden på den ene side og lande

som Rusland, Egypten, Pakistan, Saudi Arabien, Bahrain og Vatikanstaten på den anden.

Der er sket store fremskridt for ligestilling og kvinder og pigers rettigheder over de seneste

årtier. Men alt for mange kvinder og piger oplever stadig, at deres rettigheder krænkes.

Det er især kvinder og pigers ret til at bestemme over egen krop, der møder et massivt

værdikonservativt pres – også i FN. I Generalforsamlingen, i Menneskerettighedsrådet, i de

årlige forårssamlinger i Kvindekommissionen og Befolkningskommissionen, i bestyrelserne

for FN’s fonde og programmer. Alle steder bølger kampen om kvindes rettigheder frem og

– desværre – nogle gange tilbage. Krænkelser af kvinder og pigers rettigheder indebærer

typisk kønsdiskrimination eller forskellige former for vold, bl.a. seksuel og kønsbaseret vold.

Danmark har derfor konkret et særligt fokus på kvinder og pigers seksuelle og reproduktive

sundhed og rettigheder. Helt centralt kæmper vi for universel anerkendelse af rettigheder

forbundet med adgang til prævention, familieplanlægning og undervisning i rettigheder og

seksualitet. Når kvinder og piger kender deres rettigheder og har adgang til prævention og

seksualundervisning, har de bedre mulighed for selv at bestemme, med hvem, hvornår, og

hvor mange børn de vil have. Og de har bedre mulighed for at leve et liv fri for diskrimina-

tion, tvang eller vold. På den baggrund bidrager Danmark også med finansiel støtte til FN’s

arbejde med at sikre piger og kvinders rettigheder på landeniveau og adgang til seksuelle

og reproduktive sundhedsydelser i lavindkomstlande. Dette sker især gennem FN’s befolk-

ningsfond, UNFPA, hvor Danmark er en af største donorer.

Danmarks mærkesager på menneskerettighedsområdet

Kampen mod tortur

Tortur er et voldsomt overgreb på individet, omfattet af et ufravigeligt folkeretligt forbud. Tor-

tur kan aldrig retfærdiggøres. Danmark fremsætter hvert tredje år en bredtfavnende – såkaldt

omnibus – torturresolution i FN’s Generalforsamling i New York samt en tematisk torturresolu-

tion i FN’s Menneskerettighedsråd i Geneve. Herudover står Danmark også bag resolutionen,

der forlænger mandatet for FN’s Specialrapportør for Torturbekæmpelse

Ligestilling og piger og kvinders rettigheder

Et andet markant felt i Danmarks menneskerettighedsprofil er kampen for ligestilling og piger

og kvinders rettigheder. Et centralt aspekt ved den danske indsats for at fremme ligestilling er

vores fokus på kvinder og pigers seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder og deres

ret til at bestemme over egen krop. Her arbejder Danmark sammen med ligesindede lande

benhårdt for at imødegå et værdikonservativt pres og f.eks. fremme adgangen til prævention,

familieplanlægning og undervisning i rettigheder og seksualitet.

Oprindelige folks rettigheder

I tæt samarbejde med Grønland spiller Danmark en særlig rolle i forhold til oprindelige folks

rettigheder. FN’s Deklaration om Oprindelige Folks Rettigheder blev vedtaget på dansk/grøn-

landsk initiativ og efter en lang vedholdende indsats tilbage i 2007.

Religions- og trosfrihed

Alle har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og trosfrihed. Men disse friheder er under pres.

Danmark lancerede derfor i 2018 en særlig indsats for religions- og trosfrihed og arbejder for

at sikre international opmærksomhed om denne rettighed, herunder særligt om vilkårene for

forfulgte trosbaserede minoriteter.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.1.4. FN’s Menneskerettighedsråd

Frontlinjerne i den globale værdikamp aftegnes især i FN’s Menneskerettighedsråd, som

Danmark var medlem af fra 2019-2021. Rådet har et vigtigt potentiale, som Danmark ønsker

at udnytte fuldt ud. Det kan handle i situationer, hvor Sikkerhedsrådet er blokeret af lande

med vetoret, og har i de seneste år etableret monitorering og undersøgelsesmekaniser i

en række aktuelle menneskerettighedskriser. Men Rådet er udfordret af de geo- og værdi-

politiske skillelinjer, der præger FN. Lande, der selv har problematiske menneskerettig-

hedsprofiler, som Kina og Rusland, står fast på ikke-indblanding i interne anliggende, mens

Danmark sammen med ligesindede lande både i og uden for EU ser Rådet som forum for netop

at have dialogen om menneskerettigheder og kunne påtale grove menneskerettigheds-

krænkelser. Som medlem af Menneskerettighedsrådet spillede Danmark en særlig central

rolle for Rådets handling i forhold til menneskerettighedssituationen i Afghanistan efter

Talibans magtovertagelse, menneskerettighedskrænkelserne i Belarus efter præsident-

valget i 2020, en balanceret tilgang til Israel og Palæstina samt påtale af menneskerettig-

hedskrænkelser i Saudi-Arabien.

I en stadig mere polariseret tid, hvor også det vestlige værdifællesskab til tider er udfordret

af intern uenighed, handler arbejdet i Rådet, ligesom i andre af FN’s normdannende arbejde,

i stigende grad om at undgå, at hårdt tilkæmpede fremskridt rulles tilbage.

Et stærkere Menneskerettighedsråd

FN har brug for et effektivt og troværdigt Menneskerettighedsråd, der behandler de alvorligste

menneskerettighedskrænkelser, uanset hvor de sker.

Danmark arbejder for øget anvendelse af alle Rådets værktøjer, herunder udsendelse af uaf-

hængige FN-eksperter, undersøgelseskommissioner og fact-finding missioner, der kan overvå-

ge og sikre dokumentation for menneskerettighedskrænkelser og internationale forbrydelser.

Danmark presser på for tidlig varsling og handling i Rådet, når kriser truer. Danmark arbejder

for at styrke og operationalisere Rådets mandat til at forebygge menneskerettighedskrænkelser.

Danmark ønsker at fremme sammenhængen mellem Rådets arbejde og fremme af menneskeret-

tigheder på landeniveau. Rådets arbejde skal føre til reelle forbedringer for verdens befolkninger.

Der er brug for mere åbenhed om valgene til Menneskerettighedsrådet for at sikre, at medlem-

mer lever op til de højeste menneskerettighedsstandarder.

De hårde – og lange – FN-forhandlinger, hvor der bogstaveligt talt kæmpes sætning for

sætning om formuleringerne, kan synes virkelighedsfjerne. Menneskerettighederne skal

respekteres og efterleves i praksis, ikke på papiret. Så hvad betyder det overhovedet, om

der står det ene eller det andet i en FN-tekst, hvis medlemslandene alligevel ikke overholder

dem? Kan det ikke være lige meget, hvad Menneskerettighedsrådet kan blive enige om at

skrive i en resolution om kvinders rettigheder i Afghanistan, når Taliban få måneder senere

tvinger alle kvinder i landet tilbage i burkaen? Det forhold, at autokratiske og repressive

regimer kæmper så indædt for at svække ordlyden af menneskerettighederne, er dog det

bedste tegn på, at det faktisk betyder noget, hvad der står i FN’s resolutioner og konventioner.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Det giver menneskerettighedsforkæmpere, civilsamfundsgrupper og borgere overalt i

verden inspiration og rygstød til at kæmpe for, at deres rettigheder respekteres. Samtidig

er det med til at muliggøre internationale indsatser, herunder ikke mindst gennem FN’s

egne fonde, programmer og organisationer, der på landeniveau arbejder med lokale og

nationale partnere for at omsætte rettighederne til virkelighed. Ikke som teori eller princip,

men som levet praksis.

For at styrke dén sammenhæng har Danmark sat Verdensmålene på Menneskerettigheds-

rådets dagsorden. For Danmark er det åbenlyst, at FN’s Verdensmål og menneskerettig-

hederne er gensidigt forstærkende. Det danske Institut for Menneskerettigheder har udvik-

let en online guide, der viser, hvordan regeringer, borgere og internationale organisationer

kan bruge menneskerettighederne til at opnå verdensmålene og vice versa. Den dansk-

ledede indsats for at integrere menneskerettighedsindsatsen og 2030-dagsordenen vinder

fodfæste og er bl.a. blevet fremhævet af FN’s generalsekretær gennem hans

Call to Action

for Human Rights,

der fokuserer på, hvordan en menneskeretlig tilgang kan gavne imple-

mentering af Verdensmålene.

3.1.5. Civilsamfundet, retsstaten og erhvervslivet

Med udgangspunkt i den danske samfundsmodel og gennem sit mangeårige udviklings-

politiske fokus på demokratisering og god regeringsførelse har Danmark etableret sig som

en stærk fortaler for retsstatsprincipper og civilsamfundets ret til at deltage i det politiske

liv. Civilsamfundsaktører og menneskerettighedsforkæmpere er afgørende for udviklingen

af frie og lige samfund. I mange lande oplever de dog at blive ekskluderet fra den offentlige

samtale eller undertrykt og forfulgt af regimer, der ikke ønsker den forandring, de kommer

med. Sammen med Costa Rica har Danmark taget initiativ til at sikre råderum for disse vigtige

stemmer i FN. Det foregår under overskriften

UN-mute Civil Society

og involverer, ud over en

række lande, over 200 civilsamfundsorganisationer globalt.

”Civilsamfundsaktører og menneskerettighedsforkæmpere er

afgørende for udviklingen af frie og lige samfund.”

Her spiller det digitale råderum også en stigende rolle i takt med at digitale teknologier

er blevet en fast del af den offentlige debat. Med udgangspunkt i det danske

Techplomacy

initiativ har Danmark engageret sig i forsvaret af menneskerettighederne online, og danske

civilsamfundspartnere er aktivt involveret i forsvaret og styrkelsen af det digitale råderum.

Internettet og sociale medier byder på fantastiske muligheder for fremme af menneske-

rettigheder, men indebærer også udfordringer og platforme for krænkelser, når det anvendes

til at undertrykke og drukne kritiske stemmer og fri demokratisk debat. Mange lande har

under COVID-19 pandemien begrænset borgernes ytringsfrihed mere end, hvad pan-

demien kunne begrunde. Det bliver afgørende at sikre, at begrænsningerne rulles tilbage

og ikke etablerer sig som en ny normaltilstand.

Danmark går i det hele taget forrest i innovative partnerskaber med civilsamfund, erhvervs-

liv og myndigheder på menneskerettighedsområdet. Vi samarbejder med andre lande og

via både EU og FN for at skabe de alliancer, der kan mangedoble vores indsatser. Danmark

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

arbejder derfor også for styrke det internationale fokus på erhvervslivets rolle i forhold til

menneskerettighederne. ikke mindst sikre arbejdstagerrettigheder og -vilkår samt fokus

på virksomhedsansvar og bæredygtige værdikæder. Danmark har særlig fokus på at frem-

meden globale opbakning til og implementering af

UN Guiding Principles on Business and

Human Rights.

Danmark forsøger at sikre rimelige vilkår for de virksomheder, der ønsker at

levere på den dagsorden. Det vil også gavne danske virksomheder

3.2. Fred og sikkerhed

At opretholde international fred og sikkerhed er, og har altid været, FN’s helt overordnede formål.

Danmark har gennem alle årene arbejdet for at sætte FN i stand til at opfylde dette formål. Desværre

har der ofte været meget langt mellem de danske FN-forhåbninger, og FN’s faktiske muligheder for at

forebygge konflikter og gribe ind og standse krigshandlinger og overgreb. Den aktuelle krig i Ukraine,

men også det bredere bagtæppe af uforløste konflikter i f.eks. Syrien, Yemen og Myanmar efterlader

et klart indtryk af et handlingslammet FN, der er ude af stand til at varetage sin vigtigste opgave: at

sikre freden. Kritikken er berettiget, men også unuanceret.

FN kan kun gribe ind i en konkret konflikt, hvis medlemslandene – herunder især de fem faste med-

lemmer af Sikkerhedsrådet – tillader det. Og selv da kan FN ikke tvinge parterne i en konflikt til at

lægge deres våben og sætte sig til forhandlingsbordet. FN kan presse på og søge at skabe rammerne

for en forhandlet løsning. Men det er parterne selv, der skal søge freden. Samtidig handler en stor

del af FN’s fredsarbejde slet ikke om at gribe ind i en konkret konflikt, men om mere grundlæggende,

bredere og langsigtede indsatser, der sigter mod at forebygge konflikter og skabe forudsætninger

for varig fred, reducere brugen af militær magt og imødegå nye og ikke-konventionelle trusler mod

international fred og sikkerhed. Særligt forebyggelse og bekæmpelse af international terrorisme og

pirateri er blandt de bredere dagsordner, hvor FN i høj grad spiller en rolle og er med til at sætte

rammerne for det internationale samarbejde. Dertil kommer FN’s forsøg på at skabe rammerne for

ansvarlig brug af ny teknologi samt sikkerhed og stabilitet i cyberspace.

3.2.1. Sikkerhedsrådet: Stækket, men stadig vigtigt

Den aktuelle krig i Ukraine udstiller FN’s Sikkerhedsråds begrænsninger – og stormagter-

nes mulighed for at misbruge systemet til egen fordel, hvis de vil. Men krigen har også

understreget FN’s fortsatte betydning og uundværlighed. Sikkerhedsrådet har – ikke mindst

i politisk højspændte situationer og perioder – fortsat en vigtig funktion som samtale- og

mødeplads for stormagterne.

Det kan være med til at holde dialogen åben og undgå misforståelser med potentielt kata-

strofale følger. Det er forstemmende, men ikke overraskende, at Rusland vælger at bruge

de åbne møder i Rådet på at sprede desinformation og propaganda om krigen i Ukraine.

Det understreger, at Sikkerhedsrådet er en afgørende arena for den vigtige kamp om nar-

rativet, men det betyder ikke, at vi ikke har brug for – eller gavn af – at der findes et fælles

rum, hvor verdens stormagter fast kan mødes, og hvor også repræsentanter for små og

mellemstore lande har en stemme.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Rusland har med sit angreb på Ukraine og FN-pagten – uforvarende – skabt fornyet

momentum i diskussionen om, hvordan FN kan opretholde international fred og sikkerhed

i det 21. århundrede. På få uger lykkedes det Lichtenstein – med bl.a. dansk støtte – at sikre

bred opbakning bag det såkaldte ’Veto-initiativ’. Fremover skal stormagter, der nedlægger

veto i Sikkerhedsrådet, efterfølgende stille sig op foran alle verdens lande i Generalforsam-

lingen for at forklare sig. Det er et lille skridt. Men det er et vigtigt skridt, for det hæver den

politiske pris ved at forhindre FN i at kunne handle, samtidig med det understreger, at stor-

magternes særlige stilling i Sikkerhedsrådet ikke kun er et privilegium, men også et ansvar.

”Det er heller ikke i stormagternes interesse, at Rådet handlings-

lammes fuldstændigt.”

Stormagternes vetoret var – og er – en forudsætning for FN’s oprettelse og for stormagter-

nes deltagelse i samarbejdet. Problemet med vetoretten opstår, når de faste medlemmer

ikke lever op til deres ansvar, men misbruger deres privilegerede stilling til at pleje natio-

nale interesser. Så kommer FN til kort. Vi kender dynamikkerne fra konflikterne i Israel/

Palæstina, Syrien, Yemen, Libyen, Myanmar og mange andre steder, hvor Sikkerhedsrådet

har været fastlåst og handlingslammet, fordi et eller flere af de faste medlemmer har valgt

at holde hånden over uhyrlige overgreb og forbrydelser mod folkeretten.

Nedrustning, ikke-spredning og våbenkontrol

FN står centralt i kampen for global nedrustning, ikke-spredning og våbenkontrol. FN-traktater

og konventioner om bl.a. atomvåben, kemiske våben, biologiske våben samt landminer og hånd-

våben danner det juridiske grundlag for bestræbelserne på at forbyde nogle våbentyper helt,

reducere brugen af andre betydeligt og i det hele taget arbejde for våbenkontrol, nedrustning

og ikke-spredning.

Det internationale regime for nedrustning og ikke-spredning er under pres og kan ikke længere

tages for givet. Der er i stigende grad behov for, at lande, der bakker op om nedrustning, arbej-

der sammen for at bevare de eksisterende aftaler, der bl.a. skal sikre kontrollen med masseøde-

læggelsesvåben. Dette gælder ikke mindst værnet om hjørnestenen i nuklear nedrustning (den

nukleare ikke-spredningstraktat, NPT), som inkluderer verdens største atommagter.

Danmark arbejder i FN for at sikre det internationale nedrustnings- og ikke-spredningsregimes

fortsatte effektivitet, herunder gennem en stærk fælles EU-tilgang på området. ift. våbenkontrol,

nedrustning, og ikke-spredning, hvor arbejdet i FN vil stå centralt. Danmark vil således fremover

– i lighed med de øvrige nordiske lande – være engageret i nedrustningsarbejdet i Geneve, her-

under i nedrustningskonferencen, ligesom vi vil fastholde og styrke vores engagement på andre

områder, herunder i arbejdet med FN’s ikke-spredningstraktat .

Samarbejdsklimaet i Sikkerhedsrådet er dårligere, end det har været meget længe. Dette

er ikke blot et produkt af den russiske invasion af Ukraine men et resultat af den tiltagende

geopolitiske rivalisering, som er blevet forværretog som utvivlsomt vil præge Rådets

arbejde i de kommende år. Men denne rivalisering må ikke handlingslamme Rådet, så det

ikke kan forholde sig til andre spørgsmål. Lige fra Irans atomaftale til Nordkorea, Libyen,

Syrien, Afghanistan og de forskellige konflikter i særligt Afrika, der optager størstedelen

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

af Sikkerhedsrådets dagsorden, gælder det, at Rusland og USA såvel som dets allierede er

nødt til at kunne samarbejde, hvis Sikkerhedsrådet skal indgå i effektiv konfliktløsning og

opnå resultater.

Det er for tidligt at spå om de fulde konsekvenser af Ruslands invasion for Sikkerhedsrådets

arbejde på tværs af konflikter på Rådets dagsorden. Indtil videre har Rådet – som det også

tidligere har været tilfældet i højspændingsperioder – i en vis grad formået at samarbejde

om andre konflikter. Det er heller ikke i stormagternes interesse, at Rådet handlingslammes

fuldstændigt. Der har historisk været en tendens til, at medlemmerne af Sikkerhedsrådet

forsøger at ’kompartmentalisere’ konflikterne, så de ikke betragter dem alle gennem sam-

me geopolitiske prisme, men også forsøger at håndtere dem på egne vilkår. Siden Ruslands

angreb på Ukraine er Rådet således – efter stort benarbejde fra de valgte medlemmer –

blevet enige om at forlænge mandaterne for FN’s fredsoperationer i Sydsudan, Afgha-

nistan, Libyen og Mali. Det er væsentligt. Men der er ingen garanti for, at denne tilgang vil

kunne fastholdes i alle spørgsmål.

3.2.2. FN’s blå hjelme – et flagskib i stormvejr

FN er med knap 100.000 udsendte til i alt 12 fredsbevarende operationer på tre kontinen-

ter stadig verdens største leverandør af militære krisehåndteringsløsninger. Det samlede

budget for indsatserne har i de seneste år ligget nogenlunde stabilt på knap 50 mia. kr.,

svarende til mindre end 0,4% af verdens samlede militære udgifter. FN’s fredsbevarende

indsats er derfor både større og billigere, end man ofte tror. Effekterne på jorden er dog

blandede. Forskning viser, at FN’s fredsbevarende operationer – over en bred kam – er

relativt gode til at beskytte civile og stabilisere anspændte situationer. Det lykkes derimod

sjældent at skabe varig fred gennem en politisk forhandlet løsning. Flere af FN’s operatio-

ner udøver derfor det, man internt i FN-jargon kalder

freezekeeping,

idet de hverken løser

eller standser konflikter. Realiteten er dog ofte, at FN-styrkerne ikke kan trækkes ud uden

risiko for, at konflikterne forværres – med betydelige konsekvenser for civilbefolkningen og

den regionale stabilitet.

Danmark har en lang tradition for at støtte FN’s fredsarbejde både politisk, økonomisk

og militært. Danmark deltog i FN’s første fredsbevarende mission i 1948 og har sammen

med de andre nordiske lande i mange år været fast hovedleverandør af soldater til FN’s

fredsbevarende indsatser. Gennem årene har danske soldater gjort tjeneste i alt 38 freds-

bevarende FN-operationer. Danmark har også gjort sig bemærket med andre markante

bidrag til FN’s arbejde for international fred og sikkerhed. I 2005-06, under det seneste

danske sikkerhedsrådsmedlemskab, spillede Danmark f.eks. en central rolle i oprettelsen af

FN’s Fredsopbygningskommission.

Også i de senere år har Forsvaret påtaget sig vigtige opgaver for FN. Blandt andet har

Danmark over adskillige år bidraget med et efterspurgt transportflybidrag til FN’s freds-

bevarende operation i Mali (MINUSMA), ligesom det danske søværn har fragtet kemiske

våben ud af Syrien og Libyen på FN’s foranledning (hhv. operation RECSYR og operation

RECLIB). Danske soldater har også gjort tjeneste i FN’s særlige politiske missioner. F.eks. i

Yemen (UNMHA), som den danske general Michael Lollesgaard var chef for. Danmark har

også deltaget i en lang række internationale operationer, der har mandat fra FN’s Sikker-

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

hedsråd, men gennemføres af en anden organisation (f.eks. NATO) eller en koalition af

frivillige lande såsom på den sydkoreanske halvø (UNC).

I takt med at det internationale konflikt- og trusselsbillede har ændret sig og er blevet mere

komplekst, har FN’s fredsarbejde ændret karakter. Borgerkrige, statssammenbrud, terror

og humanitære kriser er eksempler på dagsordener, der har givet FN en ny sikkerheds-

politisk betydning, også for Danmark, efter den kolde krigs afslutning. Den udvidede

forståelse af international fred og sikkerhed har betydet, at FN’s fredsbevarende operatio-

ner ofte udsendes til steder, hvor der ikke er nogen fred at bevare. Det gælder ikke mindst

i Afrika, hvor Sikkerhedsrådet – ofte i samarbejde med den Afrikanske Union – har iværk-

sat ambitiøse missioner, der både skal beskytte civile, stabilisere den politiske situation,

imødegå terrorgrupper, sikre at humanitær bistand kan nå frem og fremme respekten for

menneskerettigheder.

For at løfte disse brede mandater er der brug for samarbejde både på tværs af de enkelte

missioners militære og civile komponenter og på tværs i FN-systemet. Der er dog også

brug for ressourcer, som FN reelt ikke råder over. Det er et tilbagevendende problem, at FN

bliver pålagt større og flere opgaver, end organisationen reelt har kapacitet til. Problemet

forstærkes af, at Sikkerhedsrådets medlemmer meget ofte har meget forskellige syn på

en given konflikt. Derfor bliver de fredsbevarende operationers mandater ofte uklare og

urealistiske. I stedet for at formulere en sammenhængende politisk strategi for, hvordan

FN skal håndtere en given konflikt, har Sikkerhedsrådet haft tendens til at udstikke såkaldte

’juletræsmandater’, som Danmarks tidligere FN-ambassadør Ellen Margrethe Løj kaldte

det, da hun som øverste leder af FN’s fredsoperation i Liberia rapporterede tilbage til

Sikkerhedsrådet i 2010.

De seneste år har pilen dog også peget i andre retninger. Sikkerhedsrådet har ikke bedt

FN stå i spidsen for nye store fredsbevarende operationer i flere år, men har i stedet givet

FN mandat til mere begrænsede opgaver, som f.eks. at fjerne kemiske våben fra Syrien.

Samtidig spiller regionale organisationer en langt større rolle i konflikthåndteringen. Den

Afrikanske Union har f.eks. påtaget sig substantielle opgaver i komplekse konfliktsitua-

tioner, herunder Somalia. Ligesom også EU har engageret sig med militære trænings-

programmer. Endelig forsøger Kina og Rusland aktivt at pille menneskerettigheds-

relaterede opgaver ud af FN’s eksisterende mandater samtidig med, at Sikkerhedsrådet i

en række situationer er blevet enige om at trække flere af FN’s meget store og langvarige

missioner tilbage (f.eks. Elfenbenskysten, Liberia, Haiti og Sudan/Darfur) og overdrage

ansvaret for opretholdelse af fred og sikkerhed til nationale regeringer – evt. med støtte

fra en ikke-militær FN-mission.

Fremtiden for FN’s fredsbevarende operationer er med andre ord uvis. Det synes dog gi-

vet, at der vil være fornyet fokus på spørgsmålet om transition: Om hvordan man løbende

tilpasser en fredsoperation, så den kan trækkes tilbage uden at den fred og stabilitet, der er

opnået, sættes over styr. FN’s generalsekretær har indledt en storstilet reformdagsorden,

der sigter på at tilpasse FN’s fredsbevarende operationer til nutidens komplekse konflikter

og behov (Action

for Peacekeeping,

A4P og A4P+). Danmark bidrager til arbejdet, bl.a. gen-

nem Freds- og Stabiliseringsfonden og Forsvarsministeriets FN-pulje. Den danske støtte

sigter især på at forbedre effekten og kvaliteten af FN’s fredsoperationer med fokus på

menneskerettighederne og kvinder, fred og sikkerhed.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.2.3. Konfliktforebyggelse og fredsopbygning

Danmarks oprindelige, lidt snævre militære, fokus på at stille soldater til rådighed for

FN’s fredsbevarende operationer er i dag afløst af en langt mere ambitiøs dagsorden, der

sigter på at forebygge voldelige konflikter, skabe forudsætninger for varig fred og imødegå

forskellige asymmetriske og ikke-militære trusler, der udspringer fra skrøbelige og konflikt-

ramte stater.

Danmark, Kvinder, fred og sikkerhed og FN

I 2000 vedtog FN’s Sikkerhedsråd den skelsættende 1325-resolution om kvinder, fred og sikkerhed

– også kendt under den engelske forkortelse: Women, Peace and Security (WPS). Resolutionen

fastslog, at kvinder har ret til at præge udviklingen i egne samfund og skal inddrages meningsfuldt

i arbejdet for fred og sikkerhed, og at dette styrker mulighederne for at opnå bæredygtig fred.

Sikkerhedsrådet har siden vedtaget yderligere ni resolutioner om kvinders rolle i fred og sikkerhed.

Danmark var i 2005 det første land i verden, der vedtog en national WPS-handlingsplan. Dan-

marks fjerde Nationale Handlingsplan for Kvinder, Fred og Sikkerhed 2020-2024 blev lanceret i

december 2020 af Udenrigsministeriet, Justitsministeriet og Forsvarsministeriet.

Det overordnede mål for handlingsplanen er, at kvinders fulde, lige og meningsfulde deltagelse

i fredsarbejdet (fra forebyggelse over konflikthåndtering til fredsopbygning og -bevaring) bliver

styrket, og at kvinder og mænds, piger og drenges ligestilling, rettigheder og forskellige behov

tænkes ind i alle faser af arbejdet for bæredygtig fred.

Handlingsplanen følger tre hovedspor: i) Danmark som sikkerhedspolitisk aktør, ii) kvinders ful-

de, lige og meningsfyldte deltagelse i fred og sikkerhed og iii) indsatsen mod seksuel og køns-

baseret vold. For første gang har Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet formuleret hver

deres implementeringsplan for at sikre en systematisk og resultatorienteret implementering af

kvinder, fred og sikkerhed.

Det er alt sammen dagsordener, der fordrer, at man retter blikket mod de sociale, politiske

og økonomiske underliggende årsager til konflikt og håndterer disse gennem samtænkte

indsatser, der går på tværs af sikkerhed, udvikling og menneskerettighederne. De tre søjler,

som FN-samarbejdet er bygget op om, skal alle bringes i spil, hvis der skal skabes varige

resultater. Man kan ikke opnå udvikling uden sikkerhed, eller sikkerhed uden udvikling. Og

man kan hverken skabe udvikling eller sikkerhed uden respekt for menneskerettighederne.

Denne erkendelse, først formuleret af tidligere generalsekretær Kofi Annan, har præget

dansk udenrigs-, udviklings- og sikkerhedspolitik i mange år. Danmark arbejder derfor for

en helhedsorienteret tilgang til konfliktforebyggelse, krisestyring og stabilisering. Målet for

Danmark er at sætte FN bedre i stand til at forebygge konflikter og imødegå, at konflikter,

der allerede er brudt ud, udvikler sig til permanente politiske og humanitære kriser.

”De tre søjler, som FN-samarbejdet er bygget op om, skal alle

bringes i spil, hvis der skal skabes varige resultater.”

Et af de helt centrale læringspunkter, Danmark tager med sig ind i arbejdet med FN, er

behovet for lokal forankring. Varig fred kan ikke påduttes samfund og befolkningsgrupper

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

udefra. Skal freden sikres og vedligeholdes, skal indsatserne kunne videreføres af civilsam-

fundsorganisationer eller myndigheder, der hører hjemme i området. Det er derfor vigtigt,

at FN’s indsatser tager udgangspunkt i de lokale, politiske dynamikker, der kendetegner

den konkrete konflikt. Samtidig skal der arbejdes på tværs af de humanitære indsatser,

udviklingssamarbejdet og det mere målrettede fredsarbejde. Ellers kan FN ikke realisere

ambitionen om at skabe rum for de inkluderende politiske løsninger, der er forudsætnin-

gen for varig fred.

Gennem sit mangeårige og omfattende engagement i udviklingssamarbejdet og konkrete

erfaringer med samtænkt stabilisering i verdens brændpunkter har Danmark gode for-

udsætninger for at bidrage til arbejdet med at forbedre rammerne for FN’s fredsarbejde.

Danmark presser på for, at FN fremmer synergi og samspil mellem sine forskelligartede

indsatser – med udgangspunkt i en klar analyse af de politiske dynamikker, der er på spil,

og de forskellige behov, der er på kort og langt sigt. Danmark arbejder også for at fastholde

og styrke FN’s evne til at indtænke menneskerettigheder og kvinders deltagelse i arbejdet

med at skabe vedvarende fred. Og Danmark opfordrer i stigende grad FN til at tage højde

for klimaforandringerne som en integreret del af sine fredsindsatser.

Danmark og FN: freds- og stabiliseringspartnere i felten

Danmarks engagement i FN’s fredsarbejde har i særlig grad fokus på Afrika og Mellemøsten.

Både gennem udviklingssamarbejdet, militære indsatser og gennem Freds- og Stabiliserings-

fonden støtter Danmark FN i lande som Mali, Irak, Yemen, Syrien, Somalia og Afghanistan.

Det er i felten, at værdien af FN’s fredsarbejde virkelig viser sig. FN’s kombination af teknisk

ekspertise og særlige adgang til regeringskontorer i alle verdens lande sætter FN i stand til at

arbejde med en bred palet af indsatser for at skabe fred og sikkerhed i alle faser af en konflikt.

Eksempler på dansk-støttede FN-indsatser er:

•

Kapacitetsopbygning af nationale institutioner, herunder retsinstanser og sikkerhedsstyrker

•

Støtte til demobilisering- og reintegrationsindsatser

•

Retsforfølgelse af krigsforbrydere

•

Forebyggelse af voldelig ekstremisme på lokalt niveau

•

Støtte til afholdelse af demokratiske valg

•

Minerydning

Konfliktforebyggelse og tidlig respons er afgørende i forhold til at forhindre menneskelig

lidelse og flygtninge- og fordrivelseskriser. Det er samtidig en ualmindelig god investering.

Verdensbanken vurderer, at 1 USD brugt på konfliktforebyggelse sparer verdensøkonomien

for 16 USD. Alligevel er det et tilbagevendende problem at sikre finansiering til det

forebyggende arbejde. Samtidig møder FN’s forebyggelsesdagsorden i stigende grad politisk

modstand. Lande som Kina, Rusland og andre autokratier ser nogle konfliktforebyggende

tiltag, f.eks. monitorering af menneskerettighedssituationen eller af spændingerne mellem

befolkningsgrupper, som en trussel mod princippet om ikke-indblanding i staters interne

anliggender.

Netop derfor er det så vigtigt, at lande som Danmark engagerer sig i FN’s fredsarbejde i

disse år. Der er et stadigt mere presserende behov for at sikre, at alle aspekter, der truer

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

menneskelig sikkerhed, tages i betragtning i FN’s arbejde for en mere sikker verden. Kun

ved at arbejde med en helhedsorienteret forståelse af fred og sikkerhed, kan verden i fæl-

leskab tage hånd om de stadigt mere sammensatte og gensidigt forbundne problemer, der

forårsager eller forstærker nutidens voldelige konflikter.

FN har et overordnet ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed, men FN hver-

ken kan eller skal løfte alle opgaver alene. Regionale organisationer spiller flere og større

roller i konflikthåndtering og stabilisering. For at sikre, at FN på troværdig vis kan bidrage

til at skabe og fastholde fred i alle afkroge af verden, er der behov for mere og bedre sam-

arbejde mellem FN og andre aktører. Det gælder regionale organisationer som EU, Den

Afrikanske Union og NATO, og det gælder udviklingsbankerne, herunder især Verdensban-

ken. I 2018 udgav FN og Verdensbanken sammen den banebrydende rapport,

Pathways for

Peace,

der understreger vigtigheden af at prioritere helhedsorienteret konfliktforebyggelse.

3.2.4. Klima handler også om sikkerhed

Sammenhængen mellem klima, fred og sikkerhed er rykket højt op på den internationale

dagsorden – også i FN-systemet. Det handler både om at afklare de faktiske sammenhænge

mellem klima og sikkerhed, og om at finde ud af, hvad det internationale samfund konkret

kan gøre for at imødegå, forebygge og håndtere de meget forskellige sikkerhedstrusler,

der hænger sammen med klimaforandringerne.

For nogle lande – de små østater især – er der tale om en eksistentiel trussel. De risikerer

bogstaveligt talt at synke i havet, hvis ikke den globale opvarmning bremses. I andre sam-

menhænge gælder det, at klimaforandringerne kan forstærke eksisterende konfliktlinjer og

på den måde virke som en såkaldt konfliktmultiplikator. Det gælder især i skrøbelige stater,

hvor lokale myndigheder og samfund mangler ressourcer og institutioner, der kan sikre en

fredelig klimatilpasning. Når vejrliget ændrer sig, ørkenen spreder sig eller vandstanden

stiger, vokser kampen om knappe ressourcer, samtidig med at spændingerne mellem

forskellige lande og befolkningsgrupper stiger og tilliden til myndighederne falder.

UNHCR anslår, at vejrrelaterede begivenheder hvert år er skyld i over 21 mio. fordrivelser,

dvs. hændelser hvor mennesker bliver tvunget til at forlade deres hjem pga. f.eks. storm,

oversvømmelse, tørke eller skovbrand.

Klima og sikkerhed blev for alvor sat på Sikkerhedsrådets dagsorden af Tyskland i 2011.

Siden har andre valgte medlemmer, herunder Sverige, Norge og Irland, taget stafetten

videre. Danmark støtter aktivt op om, at klima-sikkerhed behandles i Sikkerhedsrådet og

at generalsekretæren skal rapportere om klima-relaterede sikkerhedsrisici. Hvis Danmark

bliver valgt ind i FN’s Sikkerhedsråd 2025-26, vil vi søge at bygge videre på disse indsatser,

ligesom vi også vil have fokus på det i FN’s Fredsopbygningskommision, hvor vi er medlem

i 2023-24.

Nogle FN’s medlemslande er modstandere af, at Sikkerhedsrådet skal beskæftige sig med

klima som et tematisk spørgsmål. Rusland nedlagde således i december 2021 veto over for

en resolution, der havde opbakning fra 113 lande, og som blandt andet opfordrede gene-

ralsekretæren til at ”integrere klimarelaterede sikkerhedsrisici som et centralt element i

konfliktforebyggende strategier”. Kina undlod at stemme, mens Indien som det eneste

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

valgte medlem af Sikkerhedsrådet stemte imod. Modstanden fra disse lande er mindre

udtalt, når det drejer sig om håndteringen af konkrete kriser. Rådet er således i de sene-

re år flere gange sat fokus på sammenhængen mellem klimaforandringerne og konflikt-

dynamikkerne i specifikke landeresolutioner. Det gælder f.eks. missionen i Somalia, der

som den første har fået tilknyttet en rådgiver med speciale i klima-sikkerhed.

FN-systemet integrerer i stigende grad klimaforandringernes konsekvenser for sikkerhed

i deres arbejde. I 2018 oprettede FN, med støtte fra bl.a. Sverige, Norge og Tyskland, den

såkaldte

Climate Security Mechanism

(CSM), der har til opgave at indsamle data om og ana-

lysere sammenhængen mellem klimaforandringer og sikkerhed, og systematisk integrere

klimatiltag i FN’s forebyggende, fredsopbyggende og klimatilpasningsarbejde. Danmark

bidrager i 2022 til CSM’ens arbejder og støtter i det hele taget FN’s bestræbelser på at

sikre en integreret tilgang mellem fredsopbygning, klimatilpasning og udvikling i nogle

af verdens mest skrøbelige lande. Danmark har f.eks. afsat midler til indsatser rettet mod

klima, konflikt og migration i Sahel. Danmark støtter også dansk og international forskning

på området.

3.3. Global udvikling

Danmarks udviklingssamarbejde handler først som sidst om at løse tidens store udfordrin-

ger sammen med vores partnere. Den udviklingspolitiske strategi, ”Fælles om Verden”,

sikrer bred politisk opbakning til retningen for udviklingssamarbejdet med otte partier bag

den politiske aftale fra 2021. Danmarks udviklingssamarbejde skal hjælpe flere, hvor det

er sværest. Gå forrest i kampen for klima, natur og miljø. Fremme demokratiske værdier,

menneskerettigheder og ligestilling. Og afhjælpe fattigdom. FN er en helt afgørende part-

ner for at nå de mål. Især i skrøbelige situationer, hvor FN ofte har en unik tilstedeværelse

og adgang.

Danmarks udviklingssamarbejde er født ud af et bredt folkeligt engagement. Siden udvik-

lingssamarbejdet i 1962 blev forankret i den første lov om udviklingssamarbejdet, har det

været en hjørnesten i Danmarks globale engagement. Som ét af kun en håndfuld lande i

verden lever Danmark op til FN’s målsætning om, at de rige lande skal yde mindst 0,7 pct.

af deres bruttonationalindkomst som bistand til verdens fattigste lande. Det har vi gjort

siden 1978.

Vilkårene for det internationale udviklingssamarbejde har ændret sig siden 1962. Men de

kerneværdier, der ligger bag dansk udviklingspolitik, er de samme som før: At udvise inter-

national solidaritet, bekæmpe fattigdom og global ulighed, søge at mindske nød og lidelse

i verden og være med til at sikre bæredygtig vækst og udvikling. Danmark har et moralsk

ansvar for og en international forpligtelse til at hjælpe, hvor vi kan. Det er samtidig med til

at gøre Danmark tryggere. Når menneskers vilkår forbedres, bliver verden mere sikker og

stabil. For fattigdom, ulighed, undertrykkelse og menneskerettighedskrænkelser giver gro-

bund for voldelig ekstremisme, væbnede konflikter, flygtningestrømme, intern fordrivelse

og irregulær migration, der skaber usikkerhed og ustabilitet både lokalt og globalt. Derfor

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

har Danmark og verden brug for et samlende og troværdigt FN, der kan danne rammen

om håndteringen af vor tids globale udfordringer. Et FN, der både som operationel aktør i

felten og som normativ bannerfører, kan skubbe på for en mere retfærdig og dermed mere

stabil fordeling af verdens ressourcer.

”Fælles om Verden” understreger derfor også eksplicit, at FN-pagten, Verdenserklæringen

om menneskerettighederne, FN-konventionerne om menneskerettighederne og Verdens-

målene, sammen med Lov om Udviklingssamarbejde, udgør de overordnede rammer for

Danmarks udviklingssamarbejde.

Det fokus er ikke nyt eller tilfældigt. Gennem alle årene har dansk udviklingspolitik udviklet

sig i tæt samspil med FN-systemet. Danmark har sammen med de andre nordiske lande sat

sit præg på den udviklingspolitiske tænkning i FN-organisationerne. Ligesom vi også har

kunnet hente inspiration og viden fra det politik-udviklende og normative arbejde, der er

foregået i regi af FN’s fonde og programmer. Det gælder ikke mindst med vores vedholdende

fokus på god regeringsførelse, ligestilling mellem kønnene, miljøhensyn og bæredygtig

udvikling. Alle de dagsordener, der nu er samlet i Verdensmålene.

Danmark har en klar interesse i et samtænkende og effektivt FN-system, der kan arbejde

med danske udviklingspolitiske prioriteter. Derfor holder Danmark fast i sin konstruktive

opbakning til FN og presser på for de nødvendige reformer, samtidig med at vi står vagt om

FN’s rettighedsbaserede tilgang til udviklingsarbejdet.

3.3.1. Danmarks multilaterale bistand og samspillet med de

bilaterale indsatser

FN – og det multilaterale system – spiller en central rolle i udmøntningen af Danmarks

udviklingspolitiske og humanitære bistand. FN er tilstede i alle verdens brændpunkter og

ofte helt afgørende i forhold til at opnå humanitær adgang og sikre at forskellige aktørers

humanitære og udviklingsindsatser koordineres og sikres lokalt fodfæste. Det multilaterale

samarbejde udgør derfor altid rammen om Danmarks udviklingspolitiske engagement.

Oftere og oftere udgør den også rygraden i Danmarks støt stigende fokus på skrøbelige

situationer, hvor betingelserne for at gennemføre store bilaterale programmer generelt

ikke er til stede, men hvor de multilaterale aktører gør det muligt alligevel at arbejde med

danske prioriteter.

I 2021 kanaliserede Danmark ca. 62 pct. af udviklingsbistanden gennem de multilaterale

organisationer. Heraf gik næsten halvdelen til FN (44 pct.), mens EU modtog lidt over en

femtedel (21 pct.). Verdensbanken, IMF og de regionale udviklingsbanker modtager også

ca. en femtedel (19 pct.), og resten fordeles på andre multilaterale organisationer som

f.eks.

Global Partnership for Education.

En del af den bistand, Danmark kanaliserer via EU,

går i øvrigt indirekte til FN, idet FN implementerer en stor del af EU’s udviklingsengagemen-

ter i tredjelande.

Danmark er en troværdig og ansvarlig partner for FN’s fonde, programmer og sær-

organisationer. Vi yder betydelige kernebidrag til organisationerne, hvilket er med til at

sikre, at de kan betale deres faste udgifter og arbejde med en længere tidshorisont i forhold

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

til deres kerneopgaver. Herudover bidrager Danmark substantielt til både bilaterale lan-

deprogrammer og humanitære appeller og operationer. Samtidig arbejder Danmark kon-

struktivt i bestyrelserne, i donorkoordinationen og i de globale udviklings- og humanitære

fora. Ved at engagere os hele vejen i beslutningskæden fra bestyrelseslokalet, blandt dono-

rerne og operationelt, forsøger vi at sikre, at FN’s indsatser både normativt og operationelt

flugter med danske strategiske prioriteter.

Organisationsstrategierne

Danmark udarbejder organisationsstrategier for de multilaterale partnere, som vi støtter med

væsentlige kernebidrag. Organisationsstrategierne fastlægger strategiske målsætninger og af-

spejler Danmarks prioriteter for bistanden – såvel tematisk, som i relation til organisationerne

effektivitet og samarbejde, som en del af FN-systemet. De strategiske mål og indsatsområder

fastlægges med udgangspunkt i organisationernes mandat og egne strategier for en 4-5-årig

periode. Organisationsstrategierne danner grundlag for den løbende dialog med organisatio-

nerne og for evalueringen af deres resultater.

Danmark har aktuelt organisationsstrategier for 15 FN-organisationer: OCHA, OHCHR, IOM,

ILO, UN Aids, UNDP, UNEP, UNFPA, UNHCR, UNICEF, UNMAS, UNRWA, UN Women, WFP og

WHO.

Også på dette område giver de globale magtforskydninger nye udfordringer for et lille land

som Danmark. I en verden, hvor både donorsamfundet og modtagerlandene er stadigt

mere mangfoldige, kræver det en stadigt mere fokuseret indsats at omsætte finansielle

bidrag til reel indflydelse og politiske resultater. Der skal bygges bro mellem det, vi ved om

FN’s indsatser på landeniveau og vores overordnede arbejde i de styrende organer. En af

måderne at sikre dette er ved at styrke samspillet mellem Danmarks bilaterale og multila-

terale engagementer. Det fordrer løbende informationsudveksling i trekanten mellem de

danske ambassader, der møder FN i felten, de danske FN-missioner i New York, Geneve og

Rom, der har den daglige dialog med organisationerne, og Udenrigsministeriet i Køben-

havn, der varetager de strategiske opgaver. Det tager tid, men det er umagen værd. Det gør

os bedre i stand til at levere resultater og sikre mere udvikling for pengene, når vi kan føde

erfaringer fra felten direkte ind i de multilaterale organisationers besluttende organer og

på den måde påvirke organisationerne i den ønskede retning, og understøtte FN-systemets

reformindsats i vores samarbejde med organisationerne på landeniveau.

3.3.2. Reform af FN’s udviklingssystem

Sammen med ligesindede lande – ikke mindst de andre nordiske lande – er Danmark i mange

år gået forrest i kampen for at gøre FN’s udviklingsarbejde mere gennemsigtigt, mere

lydhørt og mere ansvarligt. Senest stod Danmark sammen med Algeriet i spidsen for de

forhandlinger i FN’s Generalforsamling, der i 2018 resulterede i den hidtil mest omfattende

reform af FN’s udviklingssystem. Reformen sigtede bl.a. gennem decentralisering og øget

fokus på felten på at sætte FN’s udviklingsorganisationer bedre i stand til at hjælpe FN’s

medlemslande med at levere på Verdensmålene.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Som følge af reformen er FN’s fonde og programmer generelt blevet bedre til at arbejde sam-

men på tværs af systemet, ligesom der er udviklet bedre monitorerings- og rapporterings-

mekanismer. Senest er koordinationen af FN’s udviklings- og humanitære indsatser styrket

betydeligt på landeniveau, herunder med en fælles og forenende ramme for programme-

ring. Der er dog stadig plads til forbedringer, og der vil altid være behov for aktive donorer

som Danmark, der følger med, stiller spørgsmål og sætter krav om effektiviseringer i FN’s

udviklingssystem.

En del af reformmodstanden kommer fra FN-systemet selv. FN’s fonde og programmer

er berygtede for at konkurrere om alt fra mandater, til status og penge. Generalsekretær

Guterres har da også erklæret, at der er behov for en kultur- og adfærdsændring i FN.

Det kræver en stærk ledelse at gøre op med årtiers indgroede dårlige vaner. Det er også

et ansvar, vi som donorland skal være os bevidst i fordelingen af de midler, vi stiller til

rådighed for FN-systemet.

Hvis reformdagsordenen skal lykkes i sin helhed, er det vigtigt at sikre et mere smidigt

FN-system, hvor beslutningerne kan træffes så tæt på felten som muligt. Der er stadig

mange af FN’s medlemslande, der ønsker at fastholde deres muligheder for at kontrol-

lere selv meget små beslutninger, f.eks. om indkøb af udstyr og ansættelse af personale.

Samtidig er der behov for, at medlemslandene kan stille både FN-organisationerne og

FN’s medarbejdere til ansvar for de resultater, de skaber (eller ikke skaber). Arbejdet i or-

ganisationernes styrende organer er vigtige i forhold til at sikre ’frihed under ansvar’. Det

er i høj grad der, de daglige kampe for at afbureaukratisere beslutningsgange og sikre

decentraliseret ledelsesautoritet, står. Det er også der de medlemslande, der finansierer

organisationernes arbejde, kan holde øje med, hvilke resultater der skabes i felten, og i

hvor høj grad at FN’s ansatte selv lever op til organisationens værdier. Reformarbejdet

handler også om at forebygge seksuel chikane, udnyttelse og misbrug i FN-systemet.

Danmark bruger aktivt sine pladser i FN-organisationernes styrende organer til at holde

ledelserne ansvarlige for det arbejde, de står i spidsen for.

Diskussionerne om reformer af FN’s udviklingssystem får meget let et teknokratisk præg.

De handler om ting som finansieringsmekanismer, monitoreringssystemer, koordinations-

processer og beslutningsgange. Lige under denne noget tørre og kedelige overflade

gemmer der sig dog ofte også en væsentlig værdikamp, der blandt andet handler om,

hvor uafhængigt – og nogle gange kritisk – FN skal kunne agere på landeniveau, og om i

hvor høj grad FN-systemet skal kunne arbejde som en samlet enhed i felten.

Anført af Kina foretrækker nogle udviklingslande et opsplittet og teknisk-orienteret udvik-

lingssystem, der bistår landene med økonomisk udvikling, mens politiske spørgsmål om

f.eks. menneskerettighederne holdes uden for. Heroverfor står lande som Danmark, der

lægger vægt på, at FN kan agere sammenhængende på de udfordringer, der er i et givent

udviklingsland – herunder også sensitive spørgsmål om menneskerettighederne, herunder

piger og kvinders rettigheder, korruption og mindretalsbeskyttelse.

3.3.3. Det danske finansieringsinitiativ

For at FN kan være en stærk organisation, der leverer på sine mandater, er der behov for

forudsigelig og stabil finansiering. I forbindelse med vedtagelsen af 75-årserklæringen

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

for FN’s etablering i 2020, tilsluttede medlemslandene sig et løfte om at betale deres

fulde bidrag til tiden. Alligevel er FN fortsat præget af uregelmæssige betalingsmønstre

og manglende betalinger. Selvom 153 lande ud af 193 medlemsstater, det højeste antal

i næsten 20 år, betalte deres fulde bidrag i 2021, vil FN også fremadrettet være stærkt

udfordret af manglende likviditet og uforudsigelighed.

COVID-19-krisen, samt kriserne i Afghanistan og Ukraine har understreget vigtigheden

af, at FN har de nødvendige midler til at reagere hurtigt på globale kriser. FN’s budget-

krise hænger sammen med, at ikke alle medlemslande betaler deres kontingent til tiden

og fuldt ud. Det gør det svært for FN at udføre sit arbejde, levere på sine mandater og

reagere hurtigt på akutte globale kriser. Det betyder, at mange af FN’s mandatbestemte

aktiviteter forsinkes eller aldrig gennemføres, som det eksempelvis ses på menneske-

rettighedsområdet. For at rette op på den situation, har Danmark sat sig i spidsen for et

tværregionalt initiativ, der skal forbedre FN’s likviditet og budgetmæssige forudsigelig-

hed.

Finansieringsinitiativet sigter på at forbedre FN’s finansielle situation ved i sidste ende at

gøre det lettere for FN at budgettere ved at øge forudsigeligheden af betalingstidspunkter.

De lande, der tilslutter sig det danske initiativ, forpligter sig til; 1) at betale deres pålignende

bidrag inden for årets første 30 dage, og hvis dette ikke er muligt 2) at betale inden for de

første 30 dage efter begyndelsen af deres nationale regnskabsår, og endelig, hvis de to før-

ste muligheder ikke er mulige, så 3) at betale inden for 30 dage efter en fastsat dato efter

aftale med FN.

En tværregional gruppe af lande, har allerede underskrevet initiativet og er med til at dri-

ve og promovere det. Initiativet lanceres formelt i forbindelse med åbningen af FN’s 77.

Generalforsamling i september 2022. Indtil videre har følgende lande tilsluttet sig

pledget:

Andorra, Barbados, Belgien, Bulgarien, Estland, Finland, Georgien, Ungarn, Island, Letland,

Luxembourg, Maldiverne, Malta, Moldova, Marokko, Nepal, Nederlandene, Norge, Qatar,

Sverige, Schweiz, Tjekkiet, Tyskland, Ukraine og Østrig, Flere lande forventes at tilslutte sig

løbende.

3.3.4. FN skaber håb i skrøbelige situationer

Med sit brede mandat og globale tilstedeværelse arbejder FN i de mest skrøbelige lande og

regioner og blandt de allermest udsatte mennesker. Det giver FN en særlig rolle i forhold til

at nå løftet i Verdensmålene om, at ingen skal lades i stikken (leave

no one behind).

Det gør

også FN til en uomgængelig partner for Danmark både i forhold til humanitære indsatser,

der retter sig mod mennesker i akut (om end ofte langvarig) nød, og i forhold til det lang-

sigtede udviklingssamarbejde.

Skrøbelighed er et stort og voksende globalt problem. I 2020 boede ca. 44 pct. af verdens

ekstremt fattige i skrøbelige lande og regioner. Tallet er kun steget siden – ikke mindst som

følge af COVID-19 pandemien. I store dele af verden er både uligheden og fattigdommen

vokset, samtidig med at befolkningernes adgang til livsvigtige sundhedsydelser, bl.a. sek-

suel og reproduktiv sundhed, uddannelse og fast levebrød er blevet udfordret markant. I

tillæg hertil har en del regimer benyttet pandemien til at indskrænke borgernes friheds-

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

rettigheder og slå hårdt ned på politiske modstandere. Samtidig har Ruslands aggression

i Ukraine alvorlige konsekvenser for de globale forsyningskæder, hvilket blandt andet har

ført til stigende priser på fødevarer, energi og gødning. Globalt er 276 millioner mennesker

lige nu akut fødevareusikre som følge af klimaforandringer, politisk og økonomisk ustabili-

tet og konflikter. FN’s fødevareprogram, WFP, vurderer, at yderligere 33-47 millioner men-

nesker vil blive akut fødevareusikre i 2022 som konsekvens af Ruslands invasion af Ukraine.

”Skrøbelighed er et stort og voksende globalt problem.”

Alle disse tilbageslag danner grobund for fremtidig ustabilitet og uro – både i situationer,

der længe har været betegnet som skrøbelige, og i situationer, der hidtil har forekommet

stabile – og som betyder, at flere mennesker end nogensinde har brug for humanitær

bistand.

I 2021 gav Danmark i alt 3,18 mia. kr. i nødhjælp. Heraf gik over 2 mia. kr. til FN’s huma-

nitære indsatser, blandt andet som kernebidrag til bl.a. FN’s kontor for koordinering af

humanitær nødhjælp, (OCHA), FN’s centrale nødhjælpsfond, (CERF), og FN’s flygtninge-

organisation, (UNHCR). Danmark fastholder også i 2022 sit fokus på alvorlige humanitære

og fordrivelseskriser i andre dele af verden. Blandt andet er de humanitære bidrag til store

humanitære kriser i Yemen, Syrien, Sahel og på Afrikas Horn fastholdt på samme niveau

som i tidligere år.

fn og global sundhed

Global sundhed er et område, der viser hvor forbundet verden er, og hvor afhængig Danmark

derfor er af et stærkt internationalt samarbejde om sundhed. Danmark kan klare meget selv

– det har vi vist i håndteringen af COVID-19 pandemien. Men vi kan ikke bekæmpe grænseover-

skridende sundhedstrusler, såsom smitsomme sygdomme eller multiresistente bakterier, ale-

ne. Der er derfor brug for et velkoordineret, effektivt globalt respons på sundhedstrusler samt

opbygning af robuste sundhedssystemer, der sikrer lige adgang for alle til sundhedsydelser af

høj kvalitet.

Det specialiserede FN-agentur til håndteringen af global sundhed, Verdenssundhedsorgani-

sationen, WHO, står på grund af sit brede mandat, normative rolle og globale tilstedeværelse

centralt i forebyggelsen og håndteringen af globale sundhedsudfordringer.

Danmark arbejder for en styrket, FN-ledet global sundhedsarkitektur, der med WHO som ret-

ningsgivende organ kan forebygge og respondere koordineret, rettighedsbaseret og med høj

teknisk ekspertise på globale sundhedsudfordringer. Danmark støtter derfor et stærkt WHO

og er i perioden fra 2021-24 medlem af WHO’s globale bestyrelse, hvor vi bl.a. arbejder for at

styrke fremtidens globale beredskab på sundhedskriser, forebyggelse og kontrol af ikke-smit-

somme sygdomme, herunder mental sundhed, antimikrobiel resistens (AMR) og kvinder og

pigers seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder.

Humanitær bistand er en nødvendighed for at forhindre eller mindske menneskelig lidelse

og redde liv som følge af væbnet konflikt, chok og naturkatastrofer. Men den kan ikke stå

alene. Der er brug for andet og meget mere end nødhjælp, hvis der skal skabes håb og

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

fremtidsmuligheder for de mennesker, der bor i skrøbelige regioner. Sammen med FN går

Danmark derfor forrest for at skabe relevante koblinger mellem de humanitære indsat-

ser, udviklingssamarbejdet, diplomatiet og freds- og stabiliseringsindsatserne. Det er vejen

frem i forhold til både forebyggelse, tidlig respons og varige resultater. Konkret har Dan-

mark f.eks. samarbejdet med FN’s Fødevareprogram, (WFP), om forebyggende indsatser

og varslingssystemer i blandt andet Etiopien, Kenya og Uganda.

Når kriserne rammer, går det altid værst ud over de mest sårbare grupper. Historien viser

igen og igen, at piger og kvinder er ekstra udsatte i konfliktramte områder og i humanitære

krisesituationer. Netop derfor sætter Danmark i disse år sammen med FN øget fokus på

piger og kvinders rettigheder. I 2021 overtog Danmark f.eks. formandskabet for det glo-

baleCall

to Action-partnerskab

til bekæmpelse af seksuel og kønsbaseret vold i humanitære

kriser. Et andet væsentlig element i arbejdet med at fremme kvinders rettigheder, drejer sig

om kvinders rolle i konfliktløsning. Her samarbejder Danmark f.eks. med FN om at fremme

kvinders deltagelse i fredsforhandlinger i Syrien.

Danmarks ungdomsdelegater

I Danmark er unge aktive i foreningslivet, og der er stærke erfaringer med at fremme unges

demokratiske deltagelse gennem samarbejde mellem myndigheder og foreninger. På tværs af

Danmarks udviklingsindsatser støtter Danmark op om de unge, der arbejder for at skabe po-

sitive forandringer. Vi vil skabe muligheder for, at de unge lyttes til og inddrages meningsfuldt

som ligeværdige aktører i udviklingen af deres samfund. Derfor arbejder vi også i FN for, at

unge inddrages meningsfuldt i FN-arbejdet.

Danmark er anerkendt som et foregangsland, når det gælder inddragelse af unge – ikke mindst

pga. vores tætte samarbejde med Dansk Ungdoms Fællesråd og de danske FN-ungdomsde-

legater. De danske ungdomsdelegater indgår i den danske delegation til møder i FN, hvor de

taler på vegne af Danmark og deler taletid med de danske ministre.

At alle skal have mulighed for at bidrage til udviklingen af ligeværdige og trygge samfund

er i det hele taget en central dansk værdi. I udviklingssamarbejdet har Danmark derfor sær-

ligt fokus på civilsamfundets råderum, god regeringsførelse, kvinder, fred og sikkerhed og

unge, fred og sikkerhed. Danmark har solide erfaringer med en række af disse dagsordner

i bilaterale landeprogrammer, bl.a. via støtte til UNDP og UN Women. Det er samtidig dags-

ordener, hvor danske civilsamfundsorganisationer er værdsatte partnere – også for FN-sy-

stemet. Ikke mindst, når det gælder om at styrke modstandskraften i lokalsamfundene.

3.3.5. Fordrivelse og migration

FN spiller en kernerolle i at sikre internationalt samarbejde om migration og fordrivelse. I

2016 indgik alle FN’s 193 medlemslande for første gang en global aftale om at forbedre ver-

dens respons på store flygtninge- og migrationsbevægelser. Aftalen, som fik navnet New

York erklæringen, blev indgået i kølvandet på flygtninge- og migrationskrisen i 2015, der

havde gjort det klart, at det var behov for en mere human og koordineret tilgang til menne-

skelig mobilitet. Vedtagelsen af New York erklæringen blev startskuddet til udarbejdelsen

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

af to globale FN-erklæringer: én for migration (Global

Compact for Safe, Orderly and Regular

Migration)

og én for flygtninge (Global

Compact on Refugees).

Begge erklæringer udgør i dag

de primære normative rammeværk for håndtering af globale migrations- og fordrivelses-

udfordringer.

FN’s globale flygtningeerklæring blev formelt godkendt i december 2018, men i realiteten

faldt den allerede på plads i forbindelse med FN-topmødet i september 2016 – i form af

The Comprehensive Refugee Response Framework,

som var et bilag til New York erklæringen.

Erklæringen vedrører alene flygtninge, der har krav på international beskyttelse ifølge FN’s

Flygtningekonvention.

FN’s flygtningeerklæring fremmer ønsket om i endnu højere grad at styrke indsatserne i

nærområderne til fordel for såvel flygtninge, som berørte lokale værtssamfund. Alt tyder

på, at de senere års tendens med stigende antal flygtninge og stadigt mere langvarige

flygtningekriser vil fortsætte. Yderligere er forventningen, at hvis de berørte lande i nær-

områderne ikke hjælpes til at håndtere sådanne situationer, kan det meget hurtigt resultere

i voksende strømme af flygtninge mod tredjelande, herunder Europa.

Derfor har Danmark såvel som andre europæiske lande bakket op om flygtningeerklæ-

ringen og aktivt bidraget til dens implementering gennem en kombination af humanitær

bistand, fredsopbygning og mere langvarige udviklingspolitiske tiltag i en række lande,

herunder Libanon, Jordan, Uganda, Etiopien og Kenya – og med det formål at flygtninge

og fordrevne kan leve et sikkert og værdigt liv i nærområderne. Den primære platform til

at drøfte implementeringen af flygtningeerklæringen er

Global Refugee Forum,

som finder

sted hvert fjerde år, og hvor det første forum fandt sted i 2019.

FN’s globale migrationserklæring blev også vedtaget i 2018. Den har til formål at fremme

sikker, velordnet og regulær migration gennem internationalt samarbejde. I 23 målsæt-

ninger forholder migrationserklæringen sig til alle aspekter af den typiske migrations-

cyklus: Fra afrejse i oprindelseslandet, gennemrejse i transitlande til ankomst og ophold

i destinationslande samt til tilbagevenden til oprindelseslandet. Migrationserklæringen

sætter den fælles retning for det multilaterale samarbejde om migration.

Danmark anser migrationserklæringen som et nyttigt rammeværk, der bl.a. skaber en

fælles forståelse for sammenhænge, koordination og eksempler på tiltag, der kan bidrage

til at løse udfordringerne med irregulær migration. Af danske kerneprioriteter i aftalen er

bl.a. anerkendelsen af at styrke samarbejdet med oprindelse-, transit- og destinations-

lande, staters forpligtelse til at tilbagetage egne statsborgere uden lovligt ophold, vigtig-

heden af at adressere de grundlæggende årsager til irregulær migration, bekæmpelse af

menneskesmugling samt beskyttelse af ytringsfriheden og vigtigheden ved en åben og fri

debat om alle aspekter ved migration. Sammenhængen mellem migrationserklæringen

og realiseringen af 2030 dagsorden for bæredygtig udvikling samt de 17 Verdensmål er i

den forbindelse en helt central prioritet fra et dansk perspektiv.

I forbindelse med vedtagelsen af migrationserklæringen blev FN’s migrationsnetværk

oprettet. Netværket skal sikre en koordineret og effektiv implementering af migrationsaftalen

på tværs af FN-systemet. FN’s migrationsorganisation (IOM) er koordinator og sekretariat

for netværket. En række andre relevante organisationer er herudover medlemmer af

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

netværket, såsom FN’s flygtningeorganisation (UNHCR) og FN’s udviklingsprogram

(UNDP). Danmark støtter aktivt migrationsnetværket og IOM’s arbejde. Eksempelvis støtter

Danmark FN’s Migrationsfond, som er den primære multilaterale finansieringsmekanisme

til støtte af stater og andre aktører i implementeringen af migrationserklæringen.

Den primære platform til at drøfte implementeringen af migrationserklæringen er

Inter-

national Migration Review Forum

(IMRF), som finder sted hvert fjerde år og for første gang i

2022. Fra dansk side er dette fora en oplagt anledning til at drøfte og fremme efterlevelsen

af migrationserklæringen såvel som andre internationale normer og standarder med snit-

flader til migration. Det gælder f.eks. beskyttelsen af menneskerettighederne – uanset mi-

grationsstatus – såvel som at sikre Verdensmålsprincippet om ikke at lade nogen i stikken

(leave

no one behind).

Danmark har i 2022 givet tilsagn på yderlige 30 millioner kr. til FN’s

migrationsfond fra 2023.

For begge FN-erklæringer gælder, at der alene er tale om politiske hensigtserklæringer.

Erklæringerne er ikke juridisk bindende og pålægger ikke nye forpligtelser under flygtnin-

ge- og migrationssamarbejdet. De tjener alene til at reflektere politisk vilje og ambition i

det internationale samfund til samlet at styrke solidariteten omkring ansvars- og byrde-

fordeling af flygtninge med værtslande med mange flygtninge. I sidste ende er det derfor

op til de enkelte staters vilje at følge erklæringernes hensigter om øget koordination og

samarbejde på flygtninge- og migrationsområdet.

Et konkret eksempel herpå er tilbagetagelse af egne statsborgere. Det er fortsat ikke alle

stater, der samarbejder tilfredsstillende om tilbagetagelse. Heller ikke selvom FN’s migra-

tionsaftale netop slår fast, at alle stater har en forpligtelse til at facilitere tilbagetagelse

uden forudgående betingelser. For at styrke mulighederne for at hjemsende udenlandske

statsborgere uden lovligt ophold i Danmark, arbejder Danmark for i FN at styrke sprog om

tilbagetagelse i diverse normative tekster.

3.3.6. Offentlig-private partnerskaber for handling

FN har med Verdensmålene sat rammen og retningen for den globale udvikling frem mod

2030. Det er en ambitiøs og nødvendig dagsorden, som vi nu har under 10 år til at indfri. Det

er derfor FN’s generalsekretær har udråbt 2020’erne til at være handlingens årti. Med den

enstemmige vedtagelse af Verdensmålene i 2015 har alle verdens lande forpligtet sig på at

arbejde for, at målene nås. De 17 Verdensmål hænger uløseligt sammen. Både på tværs af

de enkelte mål og på tværs af skellet mellem rige og fattige lande. Verdensmålene er en

fælles global ambition, fordi de udfordringer de retter sig mod, er så tæt forbundne – også

selv om de ofte kommer til udtryk på forskellig vis i forskellige dele af verden.

Verdensmålene opnås ikke med offentlige donationer og lån alene. Der er brug for massive

private investeringer og for partnerskaber, der kan samle erhvervsliv, civilsamfund, byer og

myndigheder på tværs af landegrænser. Kun på den måde kan vi mobilisere de nødvendige

ressourcer – penge, viden og teknologi – der skal til for at realisere Verdensmålene. Hvis

vi skal nå i mål, er der brug for en åben og inkluderende tilgang til global problemløsning.

Det er det løfte og den forpligtelse, der ligger i Verdensmål nr. 17 om Partnerskaber for

Handling. Og også en del af den tankegang, der ligger til grund for etableringen af den

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

danske Verdensmålsfond i 2018, hvor staten, Investeringsfonden for Udviklingslande samt

danske pensionsselskaber sammen har mobiliseret privat finansiering til investering i FN’s

Verdensmål. Senest har regeringen i 2021 lanceret et nyt garantiinstrument, der skal være

med til at mobilisere privat finansiering til bæredygtig udvikling.

FN’s Global Compact

Allerede i 1999 indså FN’s daværende generalsekretær, Kofi Annan, at der var brug for at in-

volvere virksomheder og erhvervslivet i den globale problemløsning. Han etablerede derfor

FN’s

Global Compact,

der siden har udviklet sig til at være verdens største netværk for virksom-

heder, der på frivillig basis ønsker at udvise social og global ansvarlighed. Den danske del af

netværket,

Global Compact Network Denmark,

har godt 500 virksomheder og organisationer

som medlemmer.

Danmark har støttet

Global Compact

fra starten og arbejder vedholdende for at styrke FN’s

evne til at indgå partnerskaber med den private sektor. Danmark har særlig fokus på at ud-

brede

Global Compacts

ti principper for ansvarlig og bæredygtig virksomhedsdrift i udviklings-

og mellemindkomstlande og på at styrke virksomhedernes arbejde med FN’s verdensmål og

Parisaftalen i relation til udviklings- og mellemindkomstlande.

I samarbejde med FN og udviklingsbankerne går Danmark forrest i etableringen af

innovative partnerskaber, der giver adgang til nye finansieringskilder og gør det muligt

for ikke-statslige aktører at påtage sig et ansvar for at løfte verdensmålsudfordringen

Det gør vi blandt andet gennem grønne partnerskaber for grøn omstilling. Et konkret

eksempel er

Partnering for Green Growth and the Global Goals,

(P4G), der samler byer,

tænketanke, virksomheder og ikke-statslige organisationer som World Economic Forum.

FN sidder i bestyrelsen for P4G. Danmark har særlig fokus på at sikre civilsamfundets

deltagelse og forpligte privatsektoren på menneskerettighederne og bæredygtig vækst.

Et andet eksempel er det såkaldte C-40 samarbejde, der samler borgmestre fra en række

af verdens største og mest klimaambitiøse byer om at skabe sunde og gode byer at leve i.

København var i efteråret 2019 vært for C40’s syvende borgmestertopmøde, der samlede

borgmestre fra en række af verdens største storbyer.

3.4. Klima, miljø og grøn omstilling

At sikre en klode i balance er en af vor tids absolut største globale udfordringer. Naturen

og de globale ressourcer er presset til det yderste, og der er brug for øjeblikkelig handling,

hvis det skal lykkedes at bremse klodens temperaturstigning til niveauet, der blev aftalt i

Paris i 2015 og undgå uoprettelige skader. Det er derfor FN’s generalsekretær har udråbt

dette årti til ’handlingens årti’. Og derfor Danmark lægger vægt på at være foregangsland

for grøn omstilling.

Samtidig står det stadig mere klart, at klimakampen ikke kan føres uafhængigt af den

igangværende biodiversitetskrise. Jordens økosystemer spiller en afgørende rolle for

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

klimaet, f.eks. ift. lagring af CO

i skove, mangrover og have. Men jordens økosystemer

presses af voksende befolkninger og vores stigende forbrug af bl.a. begrænsede ressourcer,

elektronik, energi og fødevarer. Skal vi sikre en klode i balance, hvor også vores børn og

børnebørn kan leve gode liv, skal klimakrisen og biodiversitetskrisen løses på samme tid.

FN’s klimatopmøder – COP’en

Klima blev første gang sat på den internationale dagsorden under FN’s bæredygtighedskonfe-

rence i Rio de Janeiro i 1992. Det lykkedes dengang at opnå enighed om tre miljøkonventioner:

klima, biodiversitet samt ørkenspredning. Klimakonventionen (UNFCC) trådte efterfølgende i

kraft på det første møde mellem konventionens parter i Bonn i 1995 og har siden da fungeret

som fast ramme for de globale klimaforhandlinger.

Landene under FN’s klimakonvention mødes hvert år til

Conference of the Parties,

der også er

kendt som COP’en. Det er det øverste organ i de globale klimaforhandlinger. Her bliver alle

større beslutninger truffet. Der er indtil nu afholdt 26 møder i COP’en. Næste møde, COP27,

afholdes i november 2022 i Egypten. Danmark var i 2009 vært for COP15.

Parisaftalen, der bl.a. sætter mål for reduktion af drivhusgasser, klimatilpasning og klimafinan-

siering, blev vedtaget på COP21 i Paris. Partskonferencen under Parisaftalen (CMA) finder sted

samtidig med COP’en.

De årlige COP’er er den mest omfattende og komplekse globale forhandlingsproces i verden.

Møderne har gennemgribende socio-økonomiske og energipolitiske konsekvenser for verden.

Landene samler sig og forhandler gennem en lang række regionale grupperinger. Danmark

forhandler gennem EU, der som den eneste gruppe alene taler med én stemme.

FN står centralt i klimakampen. Gennem de årlige klimatopmøder danner FN rammen om

de afgørende mellemstatslige forhandlinger, klimakonventionen (UNFCCC) og Parisaftalen,

der fastlægger det internationale ambitionsniveau og forpligter verdens lande på konkrete

klimahandlinger. Gennem FN’s klimapanel (IPCC) sikres det, at verdens beslutningstagere

har et fælles og opdateret overblik over den viden og forskning, som findes om klimafor-

andringer, og hvad de betyder for miljøet, samfundet og økonomien. Og gennem arbej-

det i FN’s fonde, programmer og særorganisationer bistår FN medlemslandene med at

formulere deres klimaambitioner (bl.a. gennem udviklingen af deres nationalt bestemte

klimabidrag (NDC) samt med at udvikle og implementere klimaindsatser.FN er en væsentlig

platform for Danmarks grønne lederskab og det uerstattelige centrale forum for globalt

samarbejde om grøn omstilling og en verden i balance. Danmark er kendt som en grøn

stormagt – ikke mindst fordi vi leder med eksemplets magt. Med målet om at reducere

udledningerne med 70 pct. i 2030 (sammenlignet med 1990-niveau) har Danmark sat et

historisk højt ambitionsniveau. De danske reduktioner er væsentlige i sig selv. Men da Dan-

mark kun står for ca. 0,1 pct. af de globale udledninger, kan vi ikke løse klimaudfordrin-

gerne alene. Vi deler derfor vores erfaringer med omverden – blandt andet gennem vores

myndighedssamarbejde med andre lande og fremme af dansk grøn teknologi – og bruger

diplomatiet til at skubbe på andre landes ambitionsniveau. På den måde skaber vi globale

ringe i vandet ud fra vores nationale bestræbelser.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.4.1. Danmarks klimadiplomati

FN’s klimakonvention, Parisaftalen og Verdensmålene er udgangspunktet for Danmarks

klimadiplomati. Vi bruger den fælles ramme for den globale klimaindsats, der er forhandlet

på plads i FN, til at lægge pres på og inspirere andre lande til også at gøre mere. På den

måde giver FN Danmark det nødvendige rygstød til at kunne presse på for, at alle – særligt

de største udledere i G20 – styrker deres klimabidrag og påtager sig mere ambitiøse forplig-

telser. Samtidig søger Danmark – også gennem udviklingssamarbejdet med FN-organisa-

tionerne – at styrke udviklingslandenes tilpasningsevne og modstandsdygtighed over for

de skadelige virkninger af klimaforandringerne. Endelig arbejder Danmark for, at der bliver

mobiliseret den nødvendige klimafinansiering til udviklingslandene fra både offentlige og

private kilder.

Det danske klimadiplomati er kendetegnet ved ikke kun at være en statslig opgave. Klima-

diplomatiet involverer en række aktører som grønne organisationer, civilsamfund, forsk-

ningsinstitutioner og den private sektor. Det er et godt eksempel på den nye netværks-

baserede og inkluderende tilgang til global problemløsning, som FN er på vej i retning af,

og som Danmark hilser velkomment og skubber på for.

Klimakampen kan kun vindes, hvis vi får hele verden med. Det er derfor, Danmark lægger

så stor vægt på at fastholde FN som det centrale forum for både klimaforhandling og klima-

handling. Danmarks indflydelse på klodens klima og den nødvendige grønne omstilling

mangedobles, når vi – også gennem EU – sidder med ved FN-bordet og kan arbejde for at

sikre de brede alliancer og høje ambitioner, der er afgørende for, at verden kan gå fremad

sammen.

Klimakampen kan kun vindes, hvis vi får hele verden med.”

Den danske klimaindsats tager udgangspunkt i Danmarks velkendte styrkepositioner – sær-

ligt indenfor den grønne energiomstilling og vores lange tradition som udviklingsdonor.

Det giver troværdighed og er med til at sikre gennemslagskraft og indflydelse. Samtidig

giver Danmarks vedholdende fokus på international solidaritet og på, at den grønne omstil-

ling skal være socialt retfærdig, os oplagte muligheder for at indtage en nøgleposition som

brobygger i FN. Det er en dansk kerneværdi, at de bredeste skuldre skal bære de tungeste

byrder. Det gælder også i den globale klimakamp.

3.4.2. Grøn omstilling til bæredygtig energi

Verdensmål 7, der handler om bæredygtig energi, er et af de områder, hvor hele verden

lytter, når Danmark taler. Ikke fordi, vi er store og magtfulde, men fordi vi ved, hvad vi taler

om og leder gennem eksemplets magt. Vi har noget at have det i, når vi siger, at grøn om-

stilling ikke bare en nødvendighed, men også en mulighed. På FN’s Energitopmøde i 2021

– det første sådanne topmøde i 40 år – var Danmark

champion

for det spor, der handlede

om energiomstilling.

Med denne rolle byggede Danmark videre på rollen som leder af energi-sporet i forbindel-

se med generalsekretærens klimatopmøde to år tidligere og bidrog til at sætte fokus på

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

koblingen mellem energi og klima, og energiomstilling som en afgørende del af løsningen

på klimakrisen og behovet for at sikre alle adgang til energi. Danmark var blandt andet

med til at udarbejde en

Global Roadmap,

der definerede prioriteter og indsatser, der kunne

understøtte indfrielse af Verdensmål 7 frem mod 2030. Dette arbejde sikrede, at verden

efterfølgende på COP26 kunne øge sine ambitioner på energiområdet og blive enige om

gradvist at udfase brugen af kul og fossile subsidier. Ambitionen i Europa om uafhængig-

hed af fossile brændstoffer er kun blevet yderligere forstærket af ønsket om hurtigt at blive

uafhængig af russisk olie og gas.

FN’s Klimacenter i København

Den 1. marts 2022 blev

UN Environment Programme Copenhagen Climate Centre

(UNEP CCC) op-

rettet som FN’s miljøorganisations nye klimacenter med placering i FN Byen i København. Cen-

teret bygger på det mangeårige samarbejde mellem UNEP og Danmarks Tekniske Universitet

i det såkaldte UNEP-DTU Partnerskab (UDP). Samarbejdet strækker sig tilbage til etableringen

af UNEP Risø center i 1990. Danmark er UNEP CCC’s største donor og bidrager årligt med ca. en

fjerdedel af centrets omsætning.

UNEP CCC støtter og rådgiver udviklings- og vækstøkonomier med værktøjer, vejledning,

knowhow og kapacitetsopbygning til ambitiøse klima-, energi- og teknologispecifikke politik-

ker, planlægning og handlinger. De rådgiver bl.a. om energieffektivitet og grønne energiløs-

ninger samt styrker landenes klimarapportering og NDC-planer.

UNEP CCC spiller desuden en vigtig rolle i de internationale klimaforhandlinger og under FN’s

klimakonvention UNFCCC. Centret udgiver bl.a. to store flagskibsrapporter

Emission Gap Report

Adaptation Gap Report.

Desuden rådgiver og bidrager de med faglig viden til en række ar-

bejdsgrupper under klimakonventionen så som frivillige karbon-markeder, overførsel af tekno-

logi og dagsordenen for kompensation for klimatilpasning”

Målet om at udfase kul vækker modstand hos mange lande, herunder Kina og Indien, der

står for ca. 40 pct. af de globale udledninger og over halvdelen af verdens kulkraftværker.

Også blandt andre udviklingslande er der skepsis over for den grønne omstilling. Det gælder

ikke mindst i Afrika syd for Sahara, der står for under 3 pct. af den globale CO

-udledning.

Mange afrikanske lande og befolkninger synes, det er urimeligt, at deres meget begræn-

sede energiforbrug ikke må vokse, når andre lande har haft et historisk stort overforbrug.

Grøn omstilling handler dog ikke om at begrænse nogens landes adgang til energi. Tvært-

imod. Det handler om at sikre alle adgang til ren og vedvarende energi og om at bruge

energien mere effektivt. Og det på en måde, der bidrager til både jobskabelse og social og

økonomisk udvikling. Danmark arbejder direkte med en række udviklingslande og gennem

udviklingsbankerne for at fremme energi-transitionen i udviklingslandene. Vi samarbejder

samtidig med en række FN-organisationer om konkrete indsatser på energiområdet, herun-

der UNDP, der har som målsætning at skaffe adgang til ren energi for 500 millioner menne-

sker inden 2025.

Det gælder også mht. den humanitære sektor. Ifølge UNHCR har omtrent 90 pct. af flygt-

ningelejre ingen eller begrænset adgang til elektricitet. Dette tal er endnu højere for ad-

gang til ren energi til madlavning, hvilket ofte har store konsekvenser for lokal afskovning

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

til brændsel, hvilket igen øger spændinger med lokalsamfund. Danmark støtter UNHCR’s

’grøn-energi-udfordring’ for flygtninge og fordrevne. Blandt andet har Danmark sammen

med Grundfos/Poul Due Jensen-fonden med-finansieret størstedelen af UNCHR’s nye

initiativ

Water Project Flow.

Initiativet har til formål at erstatte dieseldrevne til solcelledrevne

vandpumper i udvalgte UNHCR-operationer. Det vil komme 800.000 civile til gavn og betyde,

at der udledes omkring 180.000 tons CO

emissioner mindre over de næste ti år.

3.4.3. Klimatilpasning og klimafinansiering

Den grønne omstilling og klimatilpasningen kræver, at verden afsætter penge til det. Dan-

mark går derfor forrest i kampen for klimafinansiering. På COP15 i København i 2009 for-

pligtede de udviklede lande sig til kollektivt at mobilisere mindst 100 mia. USD årligt fra 2020

til klimafinansiering fra bl.a. både offentlige og private kilder. Denne forpligtelse blev ikke

efterlevet, og det forventes først, at målet vil nås i 2023. De udviklede lande har ikke leveret,

hvad de lovede. I Paris-aftalen lovede landene også, at der skulle være en balance mellem

finansieringen af reduktionsindsatser og tilpasningsindsatser. Indtil videre går imidlertid

kun 23 pct. af klimafinansieringen til klimatilpasning ifølge OECD’s nyeste data fra 2020.

Med Danmarks egne markante og stigende bidrag til international klimafinansiering står vi

godt placeret til at presse på for at sikre flere penge til klimatilpasning og grøn omstilling.

Getting to Zero

På basis af sin position som søfartsnation arbejder Danmark for, at også den internationale

luft- og skibsfart bliver omstillet til grøn energi. Danmark leder sammen med USA, Norge,

Glo-

bal Maritime Forum

og Mærsk Mc-Kinney Møller

Center for Zero Carbon Shipping

et internationalt

offentligt-privat partnerskab, der har fokus på at fremme ny skibsteknologi, nye brændstoffer

og ny energiinfrastruktur i havne.

Ved at sætte barren højt i dette partnerskab presser Danmark på for at hæve ambitionsniveau-

et i FN’s søfartsorganisation (IMO), så der kan sættes bindende internationale mål om, at skibs-

fart skal være klimaneutralt senest i 2050. Danmarks statsminister har sammen med USA og

Marshalløerne udarbejdet en erklæring om klimaneutral søfart i 2050. Indtil videre har 31 lande

tilsluttet erklæringen, som bakkes op via et

Call to Action

om klimaneutral søfart i 2050 fra den

privatsektordrevne

Getting to Zero-koalition

der har mere end 200 internationale medlemmer.

Regeringen har sat en målsætning om fra 2023 at afsætte mindst 30 pct. af udviklings-

bistanden til udviklingslandene til det grønne område. Heraf skal mindst 25 pct. gå til klima-

bistand og mindst 5 pct. gå til indsatser for miljø og biodiversitet. Samtidig har regeringen

sat et mål om at mere end 60 pct. af klimabistanden målrettes klimatilpasningsindsatser fra

2023.

Vi ved, at udviklingsbistand alene ikke kan sikre det niveau af klimafinansiering, som verden

har brug for. Men udviklingsbistand er en afgørende del af løsningen og kan derudover være

katalysator for ny privat kapital til grøn omstilling. Den tilgang giver Danmark en naturlig

position som klimabrobygger ikke kun mellem udviklede lande og udviklingslande, men også

mellem private og offentlige aktører.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

3.4.4. Biodiversitet og naturbaserede løsninger

Klimaforandringerne, biodiversitetskrisen og forurening af sårbart miljø forværrer og for-

stærker hinanden. Det skaber fattigdom, sult og fødevareusikkerhed og grobund for grænse-

overskridende problemer, som f.eks. nye smitsomme sygdomme. Det nuværende årti er

derfor blevet udnævnt som ’årtiet for genopretning af økosystemer’. Det er afgørende, at vi

sikrer, at naturen forbliver i stand til at levere de goder og ressourcer, som vi alle afhænger

af. Samspillet mellem human-, veterinærsundhed og miljø bliver afgørende for fremtidige

løsninger.

Den globale indsats for at sikre klodens biodiversitet er forankret i FN’s biodiversitets-

konvention. Biodiversitetskonventionen blev vedtaget i Rio de Janeiro tilbage i 1992, sam-

tidig med at verdens lande vedtog klimakonventionen. 30 år senere er det på høje tid

at bringe de to konventioner tættere på hinanden igen. Danmark arbejder derfor for at

sikre en tættere kobling mellem de jævnlige konferencer og topmøder, der holdes i regi af

klimakonventionen, og dem, der holdes som opfølgning på biodiversitetskonventionen.

Også her er det danske fokus på at fremme naturbaserede løsninger som et stærkt og

effektivt værktøj, der kan bidrage til at løse en række udviklingspolitiske udfordringer, ikke

mindst klimaforandringer, og samtidig beskytte og genoprette naturen.

Danmark var derfor også et af de første lande til at støtte FN’s årti for genopretning af øko-

systemer – både politisk og finansielt. Danmark har især fokus på indsatser, der beskytter

biodiversiteten gennem naturbaserede løsninger, der bl.a. omfatter bevarelse og genop-

retning af vigtige økosystemer som skove, floder, vådområder og kystnære områder.

På det havretlige område har Danmark endvidere i de seneste år indgået i et omfattende

FN-arbejde om en ny tillægskonvention til FN’s Havretskonvention. Tillægskonventionen

indeholder regler for beskyttelse og bæredygtig udnyttelse af den marine biodiversitet i de

dele af havene, der ligger uden for staternes nationale jurisdiktion. Danmark har indgået i

disse vigtige forhandlinger i et tæt samarbejde med Færøerne og Grønland.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

fælles om

fremtiden

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

I en verden præget af geopolitisk rivalisering og grundlæggende ubalancer, er der ingen

vej uden om FN for et lille åbent og demokratisk land som Danmark. Ruslands invasion af

Ukraine den 24. februar 2022 har i al sin gru mindet os om, hvor sårbare små lande er, hvis

stormagterne ikke respekterer de internationale spilleregler, der har været gældende siden

1945. Realiteten er, at Danmark har brug for FN. Og FN har brug for Danmark.

Vi har brug for FN for at imødegå presset på de værdier, Danmark er bygget på: menneske-

rettigheder, demokrati, frihed, lighed (også mellem kønnene; dem alle sammen), retfærdig-

hed og fælles spilleregler for store og små.

Vi har brug for FN for at fastholde og udvikle den internationale retsorden, der er fun-

damentet for trygheden, velstanden og velfærden i Danmark. Uden folkeretten og den

gensidige respekt for internationale aftaler ser vi ind i en verden, hvor magt er ret. Hvor

uforudsigeligheden hersker. Og hvor små lande bliver klemt og mister både indflydelse og

økonomisk råderum.

Vi har brug for FN for at håndtere kriser og ustabilitet, der påvirker sikkerheden i Europa og

trygheden i Danmark. Ofte er FN – i samarbejde med regionale partnere – den eneste aktør,

der har vilje, evne og legitimitet til at håndtere både konflikterne og deres grænseoverskri-

dende konsekvenser i form af bl.a. flygtningekriser, international terrorisme, organiseret

kriminalitet og irregulær migration. Det gælder især i Afrika.

Kun ved at fremtidssikre og revitalisere det forpligtende internationale samarbejde kan vi

finde langsigtede løsninger på vor tids sammensatte, forbundne og grænseoverskridende

problemer. Det gælder uanset, om vi taler om klimakrise, smitsomme sygdomme, føde-

vare- og energikrise eller ekstrem ulighed. Det er derfor, FN har brug for, at lande som

Danmark, der bakker op om de grundlæggende internationale spilleregler og universelle

værdier, med fornyet kraft kaster sig ind i kampen for at styrke, sikre og forsvare et tids-

svarende og troværdigt FN.

FN er en hjørnesten i dansk udenrigs-, udviklings- og sikkerhedspolitik. At støtte FN er ikke

bare noget, Danmark gør. Det viser også, hvem vi er. Hvilke værdier vi står for, tror på og

kæmper for: Menneskerettighederne. Ligestilling mellem kønnene. Ret og pligt. Stærke

fællesskaber. Ens spilleregler for alle. Og solidaritet, så de bredeste skuldre bærer mest.

4.1. Principper og retningslinjer for

Danmarks FN-engagement

Danmarks lange og vedholdende støtte til FN giver os et godt udgangspunkt for at søge og

få global indflydelse. Danmark kan præge verden gennem FN. Vi skal turde gå foran, når vi

har noget på spil og kan gøre en forskel. Men at gå forrest betyder ikke at gå enegang. Vi

skal kæmpe klogt. I FN betyder det at kæmpe sammen med andre og være villig til at finde

kompromiser, der kan sikre (også små) fremskridt i de svære spørgsmål.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

4.1.1. Danmark søger og bygger tværregionale

fællesskaber og alliancer i FN

For at fremme danske værdier og interesser er der brug for at bygge partnerskaber på

tværs af de regionale grupper, der alt for ofte splitter FN. Det gælder både fra sag til sag

og på større politikområder. Tværregionale fælleskaber, der samler små og mellemstore

lande, er et effektivt værn mod de største og stærkeste dominans i det multilaterale system.

Ved aktivt at søge disse fællesskaber kan vi udvide vores eget udenrigspolitiske råderum.

Samtidig gælder det, at partnerskaber, der går på tværs af kontinenter og regioner er nød-

vendige for at sikre legitimitet, repræsentativitet og indflydelse i det multilaterale arbejde.

Vi skal derfor blive bedre til at finde ligesindede over alt i verden og til at opdage og opdyrke

de dagsordener, der binder os sammen – på tværs af regionale tilhørsforhold og fra sag til

sag. Så længe vi tager udgangspunkt i fælles værdier og fælles interesser – f.eks. inden for

ligestilling, klima eller konfliktforebyggelse – kan vi arbejde tæt sammen med lande, der

geografisk og økonomisk ligger fjernt fra os. Det afgørende er ikke at være enige om alt,

men at blive enige om noget, der bringer os videre i den rigtige retning.

4.1.2. Danmark søger kompromis og konsensus, men er

ikke slave af enstemmighed

Hele verden drejer sig ikke om FN, men FN drejer sig om hele verden. Der findes intet andet

internationalt forum, der er i stand til at samle så mange lande om så mange forskellige

emner. FN’s universalitet – det forhold, at alle verdens lande uanset styreform – kan være

medlem af organisationen giver FN en enestående legitimitet, der ikke må sættes over styr.

Universaliteten, og ønsket om at få alle verdens lande med, er dog samtidig med til at gøre

FN til et mindre effektivt og langsommeligt beslutningsforum. For ofte sætter laveste fæl-

lesnævner standarden. Men hvis kravet altid er enstemmighed, så har hvert eneste land

reelt et veto. Og hvis vi skal skabe de nødvendige forandringer og sikre fremskridt i alles

interesse, så kan vi ikke tillade, at en håndfuld lande forhindrer, at resten af verden bevæger

sig fremad. Derfor er der brug for et fortsat opgør med den kultur om ’enstemmighed for

enhver pris’, der nogle gange præger arbejdet i FN’s Generalforsamling

Hvor vi kan, skubber Danmark derfor på for en mere resolut forhandlingskultur i FN. En

kultur, der er orienteret mod at finde de kompromisser og en meningsfuld konsensus, der

kan samle en stor og kritisk masse af lande, så de i fællesskab kan skubbe en dagsorden

videre. Hvis nogle få lande stiller sig ud på sidelinjen og nægter at være med, er det reelt

deres valg. Vi skal strække os langt for at skabe fælles forståelse, men hvis der skal skabes

konkrete resultater, kan målet med forhandlingerne ikke være laveste fællesnævner i et for-

søg på at få alle lande med. Nogle gange er konsensus ikke det samme som enstemmighed.

4.1.3. Danmark presser på for et åbent og inkluderende FN

FN har en enestående

convening power.

FN formår som ingen anden organisation at sætte

globale dagsordener og formulere fælles målsætninger, som verdens lande kan forfølge.

I de seneste ti-tyve år er det dog blevet stadigt tydeligere, at skal målene realiseres, kan

hverken FN eller FN’s medlemsstater klare det selv. De store beslutninger, der er truffet i

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

FN-regi – Paris-aftalen og Verdensmålene – kan kun blive ført ud i livet ved at inddrage en

bredere vifte af aktører: virksomheder, den finansielle sektor, civilsamfund, byer og regio-

ner osv.

Danmark presser derfor på for at åbne FN-samarbejdet op også for ikke-statslige aktører

og styrke FN’s evne til at indgå i partnerskaber, der kan skabe reelle forandringer på land-

eniveau. Når ikke-statslige aktører får lod og del i globale problemløsning sker der to ting:

Ambitionsniveauet stiger, samtidig med at regeringerne presses til at forholde sig til de

realpolitiske, økonomiske, miljømæssige eller sociale konsekvenser af deres beslutninger.

På den måde skabes en afgørende forbindelse mellem det globale og det lokale, der er med

til at sikre, at det internationale bliver vedkommende – også for borgerne.

4.2. Danmark stiller op til FN’s

Sikkerhedsråd 2025-26

Regeringen annoncerede den 9. marts 2021, at Danmark stiller op til en plads i Sikkerheds-

rådet for perioden 2025-26. Det danske kandidatur er afstemt med de andre nordiske lande

som led i den nordiske rotationsordning. Danmark var senest medlem af FN’s Sikkerheds-

råd i 2005-06. Kandidaturet lanceres internationalt i efteråret 2022. Det markerer starten på

en to-årig kampagneperiode, der løber frem til selve valget i juni 2024.

Sikkerhedsrådet er det eneste organ i verden, der kan træffe bindende beslutninger af

global rækkevidde. Det er her, stormagterne drøfter international sikkerhed af betydning

for os alle. Danmark vil have en plads ved bordet, fordi vi tager ansvar og søger indflydelse

på håndtering af konflikter og kriser, der betyder noget for Europas sikkerhed og trygheden

i Danmark. Det er samtidig en af de mest signifikante udenrigspolitiske platforme, et lille

land som Danmark kan få.

Med Danmarks historisk stærke engagement i FN, hvor vi målt pr. indbygger har været en

af de største bidragsydere til organisationen, både kan og skal vi være med til at skabe et

stærkere og mere effektivt samarbejde – også i Sikkerhedsrådet. Med solidt fodfæste i folke-

retten og Danmarks værdigrundlag kan vi arbejde for at fremme fredelig konfliktløsning,

langsigtet stabilisering og bæredygtig fred. Forhold, der alle fordrer, at der står respekt om

de fælles spilleregler, menneskerettighederne og den humanitære folkeret. Samtidig kan vi

i Sikkerhedsrådet være med til at fastholde fokus på tematiske dagsordner, der reflekterer

kendte danske styrkepositioner og mærkesager.

Som lille land, der sidder i Sikkerhedsrådet i en to-årig periode, må Danmark selvsagt

prioritere sine indsatser. Erfaringen viser dog klart, at også små indvalgte medlemmer kan

gøre en forskel. Oftest i det skjulte, som den der formår at finde løsninger ved at tænke

fleksibelt og bygge bro. Men ind i mellem også i fuldt rampelys, som den der sætter et nyt

emne på Rådets dagsorden eller skubber en igangværende diskussion videre i retning af

fælles forståelse.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

Danmark vil søge at spille begge roller, hvis vi bliver valgt ind. Det vil vi gøre på baggrund af

en benhård realistisk erkendelse af, at det bliver svært. At sidde i Sikkerhedsrådet og være

med til at træffe afgørende globale beslutninger om international fred og sikkerhed har

aldrig været nemt. Stormagtsrivalisering er et uomgængeligt vilkår for Sikkerhedsrådet.

Sådan har det altid været. Geopolitikkens genkomst betyder dog, at samarbejdsklimaet i

de kommende år med stor sandsynlighed vil blive stadigt ringere. Spændingerne mellem

de fem faste medlemmer tager til. Forhandlingerne bliver derfor hårdere, og resultaterne

vanskeligere at opnå.

Det betyder også, at Sikkerhedsrådet kun er blevet vigtigere i det år, der er gået, siden rege-

ringen annoncerede det danske kandidatur. Både for verden og for Danmark. Sikkerheds-

rådet er epicentret for den globale kamp om, hvilke værdier og spilleregler der skal præge

den kommende globale orden. Danmark vil ind i den kamp på allerhøjeste niveau og gøre,

hvad vi kan for at stå vagt om de værdier, vi tror på, og som FN-pagten er rundet af.

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres

FOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 155: Hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres, fra forsvarsministeren

UDENRIGSMINISTERIET

UDENRIGS

MINISTERIET

fælles om fremtiden

- en hvidbog om fn, danmark og

en verdensorden under pres

August 2022

Udgiver

Udenrigsministeriet

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Telefon: 33 92 00 00

E-mail: [email protected]

Internet: www.um.dk

ISBN: 978-87-94339-15-5 (pdf)

Publikationen kan downloades

på www.um.dk

Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres