FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Finansudvalget 2021-22
FIU Alm.del Bilag 70
Offentligt

Januar 2022

— 10/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Projekteringsfasen

for Femern Bælt-

forbindelsen

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

10/2021

Beretning om

projekteringsfasen for

Femern Bælt-forbindelsen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Transportministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i april 2022.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-746-0

ISBN online 978-87-7434-747-7

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

．．．．．．

projekteringsfasen for Femern Bælt-

．．．．

．．

Beretning om

forbindelsen

Danmark og Tyskland underskrev i september 2008 en statstraktat om en

fast forbindelse over Femern Bælt. Danmark forpligtede sig til at projekte-

re, finansiere og etablere forbindelsen og stå for den fremtidige drift og

vedligeholdelse. Målet var dengang, at forbindelsen skulle åbne for trafik

i 2018. Budgettet for kyst til kyst-forbindelsen er ca. 53 mia. kr. (2015-pri-

ser).

Projekteringsfasen har haft et længere forløb end forventet, og samlet set

er der gået 11�½ år, fra projekteringsloven blev vedtaget i marts 2009, til

anlægsarbejderne kunne igangsættes fuldt ud i november 2020. Forsinkel-

sen skyldes især, at den tyske myndighedsgodkendelse til at etablere Fe-

mern Bælt-forbindelsen har været forsinket, så anlægsarbejderne i Tysk-

land først kunne gå i gang ca. 8 år efter det planlagte tidspunkt. På nuvæ-

rende tidspunkt er byggeriet sat i gang på begge sider af Femern Bælt, og

det er Femern A/S’ forventning, at forbindelsen kan åbne for trafik i 2029.

Statsrevisorerne finder, at Transportministeriets og Femern A/S’ sty-

ring af projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen ikke i tilstræk-

kelig grad har taget højde for risici for forsinkelser i den tyske myn-

dighedsproces og for økonomiske risici.

Statsrevisorerne finder det ikke helt tilfredsstillende, at Transportmi-

nisteriet og Femern A/S har taget unødige økonomiske risici i forhold

til tunnelentrepriserne for Femern Bælt-forbindelsen, da man i 2010

indstillede, at udbudsprocessen skulle foregå parallelt med myndig-

hedsprocessen – trods viden om risici for forsinkelser.

17. januar 2022

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne finder det ligeledes ikke helt tilfredsstillende, at

Transportministeriet i 2009 fremsatte projekteringsloven til Folketin-

gets vedtagelse uden at have afsat tilstrækkelig tid til den tyske myn-

dighedsgodkendelse – på trods af at ministeriet havde viden om, at

projektet var forsinket, og at det var usikkert, hvor lang tid den tyske

myndighedsproces ville tage. Samtidig fastholdt ministeriet målet om,

at Femern Bælt-forbindelsen skulle åbne i 2018, selv om det ikke var

realistisk. Transportministeriet fastholdt således i tekst til statstrakta-

ten med Tyskland og i forslaget til Folketinget om projekteringslov

om Femern Bælt-forbindelsen, at åbningsåret var 2018, selv om mini-

steriet var vidende om, at denne tidsplan ikke ville holde.

Statsrevisorerne har hæftet sig ved:

•

At Femern A/S i nogle tilfælde ikke har indarbejdet kendte forsinkel-

ser i tidsplanerne og ikke i tilstrækkelig grad har taget højde for de

usikkerheder og risici, der var forbundet med den tyske myndigheds-

proces. Tidsplanerne har gentagne gange vist sig ikke at kunne holde.

At Femern A/S har håndteret risici for yderligere forsinkelser ved at

indgå betingede kontrakter, som først ville blive aktiveret, når projek-

tet blev godkendt i Tyskland.

At Transportministeriet ikke gennemførte en tilstrækkelig kvalitetssik-

ring af Femern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgod-

kendelse i forbindelse med udarbejdelsen af aktstykkerne og anlægs-

loven, der blev vedtaget i 2015.

At Transportministeriet ikke gennemførte en tilstrækkelig kvalitetssik-

ring af Femern A/S’ oplæg til beslutninger om udbudsprocessen, her-

under indstillingen om at gennemføre udbudsprocessen parallelt med

myndighedsprocessen, og hvilke økonomiske og andre konsekvenser

det kunne have.

•

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 9

2. Femern A/S’ styring i projekteringsfasen ......................................................................... 15

2�½1. Femern A/S’ tidsplaner ................................................................................................................ 16

2�½2. Femern A/S’ beslutninger om udbudsprocessens forløb ............................................ 25

3. Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen ............................... 31

3�½1. Transportministeriets tidsplan ved projekteringsloven................................................ 32

3�½2. Transportministeriets kvalitetssikring af tidsplanerne ................................................. 35

3�½3. Kvalitetssikring af beslutningsgrundlagene ........................................................................ 40

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 46

Bilag 2. Ordliste................................................................................................................................................... 52

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transportministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Carina Christensen: november 2007- september 2008

Lars Barfoed: september 2008 - februar 2010

Hans Christian Schmidt: februar 2010 - oktober 2011

Henrik Dam Kristensen: oktober 2011 - august 2013

Pia Olsen Dyhr: august 2013 - februar 2014

Magnus Heunicke: februar 2014 - juni 2015

Hans Christian Schmidt: juni 2015 - november 2016

Beretningen har i udkast været forelagt Transportministeriet og

Femern A/S, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Femern Bælt-forbindelsen

1. Denne beretning handler om Femern A/S’ og Transportministeriets styring af Fe-

mern Bælt-forbindelsens projekteringsfase frem til indgåelsen af kontrakter for de

store tunnelentrepriser. Projekteringsfasens opgaver var oprindeligt sat til at vare

4 år, men der gik 11�½ år fra projekteringsfasens start, til anlægsarbejderne kunne

igangsættes fuldt ud. Femern Bælt-forbindelsen er et af danmarkshistoriens største

anlægsprojekter med et samlet budget på ca. 53 mia. kr. (2015-priser).

2. Danmark og Tyskland underskrev i september 2008 en statstraktat om en fast for-

bindelse over Femern Bælt. Danmark forpligtede sig til at projektere, finansiere og

etablere forbindelsen og at stå for den fremtidige drift og vedligeholdelse. Målet var

dengang, at forbindelsen skulle åbne for trafik i 2018.

3. Projekteringsloven blev vedtaget i marts 2009, og Transportministeriet samlede

opgaven med at organisere forberedelsen, undersøgelsen og projekteringen af den

faste forbindelse over Femern Bælt i det statsejede selskab Femern A/S. Projekte-

ringsopgaven indebar at opnå myndighedsgodkendelse i Danmark og i Tyskland.

I 2011 fik Femern A/S derudover til opgave at gennemføre udbud af tunnelentrepri-

serne.

Anlægsloven blev vedtaget i april 2015, hvilket var ca. 2 år senere end forventet. Fe-

mern A/S fik dermed den danske myndighedsgodkendelse til at etablere Femern Bælt-

forbindelsen. I maj 2016 indgik Femern A/S betingede kontrakter for ca. 30 mia. kr.

(2015-priser) og afsluttede dermed udbudsprocessen for de store tunnelentrepriser.

Den tyske myndighedsgodkendelse forelå den 31. januar 2019, men blev først endeligt

retskraftig den 3. november 2020, hvor klagesagerne over myndighedsgodkendelsen

blev afgjort. Anlægsarbejderne i Tyskland kunne først igangsættes fuldt ud ca. 8 år se-

nere end oprindeligt forventet.

4. Undersøgelsen handler om Femern A/S’ opgaver med at opnå den tyske myndig-

hedsgodkendelse og gennemføre udbuddet af tunnelentrepriserne. Det skyldes, at det

kan have haft betydning for projektets økonomi, at opnåelsen af den tyske godkendel-

se har været forsinket, og at den tyske myndighedsproces og udbudsprocessen er af-

hængige af hinanden. Vi undersøger også Transportministeriets varetagelse af sine

opgaver med at kvalitetssikre Femern A/S’ tidsplaner og bidrag til beslutningsgrund-

lagene for udbudsprocessen.

Femern Bælt-forbindelsen er

et stort grænseoverskridende

anlægsprojekt, som med en

fast forbindelse over Femern

Bælt skal forbedre infrastruk-

turen mellem Danmark og de

øvrige nordiske lande og re-

sten af Europa.

Projekteringsloven

Lov nr. 285 af 15. april 2009

om projektering af en fast for-

bindelse over Femern Bælt

med tilhørende landanlæg i

Danmark.

Anlægsloven

Lov nr. 575 af 4. maj 2015 om

anlæg og drift af en fast forbin-

delse over Femern Bælt med

tilhørende landanlæg i Dan-

mark.

4 store tunnelentrepriser

Femern A/S udbød 4 store

tunnelentrepriser:

•

gravearbejde til søs, etable-

ring af arbejdshavne og

landindvinding med nye na-

turområder

•

etablering af ”Tunnel Nord”

•

etablering af ”Tunnel Syd”

•

etablering af ”Ramper og

portaler”.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og Femern A/S

har styret projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen tilfredsstillende. Vi besva-

rer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Femern A/S taget højde for varigheden af den tyske myndighedsproces i sty-

ringen af projekteringsfasen?

•

Har Transportministeriet varetaget sine opgaver i projekteringsfasen tilfredsstil-

lende?

•

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i marts 2021.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Transportministeriets og Femern A/S’ styring af projekteringsfasen for Fe-

mern Bælt-forbindelsen har ikke været helt tilfredsstillende. Konsekvensen

er, at Transportministeriet og Femern A/S undervejs har taget unødige øko-

nomiske risici i forhold til tunnelentrepriserne.

Femern A/S har ikke taget højde for varigheden af den tyske myndighedsproces i

styringen af projekteringsfasen på en helt tilfredsstillende måde

Femern A/S har ikke haft robuste tidsplaner for opnåelsen af den tyske myndighedsgod-

kendelse i projekteringsfasen. Femern A/S søgte viden om varigheden og indholdet af

den tyske proces og var bekendt med risikoen for, at processen kunne blive langvarig,

men Femern A/S har ikke afspejlet denne viden fuldt ud i tidsplanerne. Femern A/S be-

sluttede i stedet at have ambitiøse tidsplaner, der gentagne gange viste sig ikke at holde.

Femern A/S har ikke taget tilstrækkelig højde for risiciene for forsinkelser i den tyske

myndighedsproces ved alle væsentlige beslutninger om udbuddet. Der var fx risici for

forsinkelser, da Femern A/S i 2010 indstillede, at udbuddet skulle gennemføres parallelt

med myndighedsprocessen, og da Femern A/S i sommeren 2014 besluttede at fortsætte

udbuddet og indhente priser til brug for anlægsloven. Beslutningen i 2014 øgede der-

med risikoen for, at vedståelsesperioden for entreprenørernes tilbud udløb, inden den

endelige tyske godkendelse forelå, hvilket ville indebære omkostninger for Femern A/S.

Anlægsprisen i de tilbud på tunnelentrepriserne, som Femern A/S fik i december 2014,

var højere end forventet. Femern A/S fik derfor med anlægsloven til opgave at forhand-

le prisen ned. I forlængelse af disse forhandlinger indgik Femern A/S betingede kontrak-

ter, som først ville blive aktiveret, hvis projektet blev godkendt i Tyskland. Kontrakter-

ne indeholdt dermed redskaber til at håndtere de risici, der var forbundet med at ind-

gå kontrakterne, før den endelige tyske godkendelse forelå.

Vedståelsesperiode

Vedståelsesperioden er den

minimumsperiode, hvor en til-

budsgiver er forpligtet af sit til-

bud.

I vedståelsesperioden kan or-

dregiveren acceptere tilbud-

det, og tilbudsgiveren er heref-

ter forpligtet til at levere i hen-

hold til tilbuddet.

Transportministeriet har ikke varetaget sine opgaver i projekteringsfasen helt til-

fredsstillende

Transportministeriet afsatte ikke tilstrækkelig tid til at opnå den tyske myndighedsgod-

kendelse, da ministeriet fremsatte projekteringsloven. Ministeriet vidste, at der var op-

stået forsinkelser i projektet, og at varigheden af og indholdet i den tyske proces ikke

var klarlagt. Alligevel fastholdt ministeriet målet om at åbne Femern Bælt-forbindelsen

i 2018.

Transportministeriet gennemførte ikke en tilstrækkelig kvalitetssikring af Femern A/S’

tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse. Ministeriet havde oplysnin-

ger om den tyske myndighedsproces, der burde have ført til, at ministeriet forholdt sig

mere kritisk til tidsplanerne.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

Transportministeriet gennemførte heller ikke en helt tilstrækkelig kvalitetssikring af

Femern A/S’ bidrag til beslutningerne om udbudsprocessen. Ministeriet forholdt sig i

2010/2011 ikke kritisk til Femern A/S’ oplysninger i indstillingen om at gennemføre ud-

buddet parallelt med myndighedsprocessen. Ministeriet sikrede således ikke, at det

var belyst, hvilke konsekvenser yderligere forsinkelser i den tyske myndighedsproces

kunne få for en parallel udbudsproces.

Transportministeriet forholdt sig kritisk til Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundla-

get for at indgå betingede kontrakter, og ministeriet bidrog til at få belyst fordele, risici

og omkostninger ved at indgå kontrakterne.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

6. Femern Bælt-forbindelsen er et kombineret jernbane- og vejprojekt. Forbindelsen

består af en 18 km lang sænketunnel mellem Rødby og Puttgarden samt tilslutnings-

anlæg på land i både Danmark og Tyskland. Danmark og Tyskland står selv for at plan-

lægge, etablere og finansiere vej- og baneanlæg på land, mens Danmark alene plan-

lægger, etablerer og finansierer kyst til kyst-forbindelsen mellem landene. Budgettet

for kyst til kyst-forbindelsen er ca. 53 mia. kr. (2015-priser). Denne undersøgelse om-

handler kun kyst til kyst-forbindelsen.

Placeringen af kyst til kyst-delen af Femern Bælt-forbindelsen.

Kort:

Femern A/S.

7. Det fremgår af statstraktaten fra 2008, at Danmark forpligtede sig til at indhente al-

le nødvendige godkendelser til Femern Bælt-forbindelsen, og at Danmark skulle eta-

blere et selskab med ansvar for forberedelse, planlægning, design, opnåelse af god-

kendelser, kontrahering, anlæg, finansiering, drift og vedligeholdelse af den faste for-

bindelse over Femern Bælt.

Femern Bælt-forbindelsen er finansieret med statsgaranterede lån, som skal tilbage-

betales gennem brugerbetaling. Udgifterne til etablering af forbindelsen vil derfor bli-

ve tilbagebetalt over en årrække, når forbindelsen er sat i drift. Projektet støttes des-

uden af midler fra EU, da forbindelsen er en del af det transeuropæiske transportnet-

værk.

8. Folketinget vedtog projekteringsloven i marts 2009. Projekteringsloven ratificerede

den indgåede statstraktat og muliggjorde, at Transportministeriet kunne igangsætte

forberedelserne til etableringen af forbindelsen over Femern Bælt. Transportministe-

riet delegerede opgaven med at forberede, undersøge og projektere forbindelsen til

Femern A/S, der er et statsejet selskab under Sund & Bælt Holding A/S.

Ratificering

Ratificering er Folketingets

formelle tilslutning til en inter-

national aftale.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

Femern A/S havde 3 hovedopgaver i projekteringsfasen. Femern A/S skulle for det

første opnå dansk myndighedsgodkendelse af projektet via en anlægslov, for det an-

det opnå godkendelse af projektet fra de tyske myndigheder og for det tredje forbe-

rede udbudsprocessen for de store tunnelentrepriser. Sidstnævnte opgave fik Fe-

mern A/S ikke i forbindelse med vedtagelsen af projekteringsloven, men først i 2011.

Det fremgår bl.a. af bemærkningerne til projekteringsloven, at det var målet, at den

faste forbindelse over Femern Bælt skulle åbne for trafik i 2018. Det fremgår også, at

det forventedes, at der omkring 2012 – på grundlag af projekteringsarbejdet – ville

kunne fremsættes forslag til en anlægslov, der ville give hjemmel til at igangsætte an-

lægsarbejdet.

Projekteringsfasens forløb

9. Projekteringsfasen har haft et længere forløb end forventet, og samlet set er der

gået 11�½ år, fra projekteringsloven blev vedtaget i marts 2009 til november 2020,

hvor byggeriet kunne igangsættes fuldt ud i Tyskland. Figur 1 viser de væsentligste

milepæle for de 3 hovedopgaver i projekteringsfasen.

Figur 1

De væsentligste milepæle for de 3 hovedopgaver i projekteringsfasen

Projekteringslov

vedtages

Marts 2009

Ansøgning indleveres

i Tyskland

Oktober 2013

Beslutning om at indgå

betingede kontrakter

Marts 2016

Tysk myndigheds-

godkendelse

Januar 2019

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Udbudsproces

begyndes

Oktober 2012

Anlægslov

vedtages

April 2015

Retssag afgjort

i Tyskland

November 2020

Milepæl i forhold til tysk godkendelse

Milepæl i forhold til dansk godkendelse

Milepæl i forhold til de store tunnelentrepriser

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Femern A/S og Transportministeriet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 1, at anlægsloven blev vedtaget i april 2015. Det fremgår også, at

Femern A/S formelt indleverede ansøgningen i Tyskland i oktober 2013. Godkendel-

sesprocessen omfattede bl.a. 2 fulde høringsrunder. Femern A/S fik den tyske god-

kendelse i januar 2019, men godkendelsen blev efterfulgt af en retssag med opsæt-

tende virkning ved forbundsforvaltningsdomstolen i Leipzig. Retssagen blev afgjort i

november 2020, hvor Femern A/S opnåede den endelige, retskraftige godkendelse

af projektet i Tyskland. I april 2019 fik Femern A/S en strakstilladelse til at påbegynde

det anlægsforberedende arbejde i Tyskland. Femern A/S foretog en række anlægs-

forberedende aktiviteter – primært miljøforanstaltninger – på tysk side i perioden mel-

lem godkendelsen og afgørelsen af retssagen.

Udbudsprocessen blev påbegyndt i oktober 2012, og Femern A/S underskrev betin-

gede kontrakter i maj 2016. Da den endelige tyske godkendelse først forelå ca. 4 år

efter, at Femern A/S havde indgået de betingede kontrakter, benyttede selskabet for-

længelsesmekanismer i de betingede kontrakter. Femern A/S forlængede således

kontraktperioden i 2018 og aktiverede 3 af de 4 kontrakter i foråret 2020, inden den

endelige godkendelse forelå.

På nuværende tidspunkt er byggeriet sat i gang på begge sider af Femern Bælt, og det

er Femern A/S’ forventning, at forbindelsen kan åbne for trafik i 2029, dvs. 11 år sene-

re end målet i projekteringsloven.

Den tyske myndighedsproces

Strakstilladelse

En strakstilladelse giver mu-

lighed for, at anlægsarbejder-

ne kan påbegyndes – også

selv om der er indbragt klager

over myndighedsgodkendel-

sen ved domstolene.

10. Den danske og tyske myndighedsproces er forskellig. Myndighedsgodkendelsen

af projektet opnås i Danmark med Folketingets vedtagelse af anlægsloven. I Tysk-

land er myndighedsgodkendelsen en administrativ afgørelse. Godkendelsen gives på

grundlag af en projektansøgning.

11. Femern Bælt-forbindelsen skulle godkendes af det slesvig-holstenske vejdirekto-

rats afdeling for myndighedsgodkendelser i Kiel (herefter den tyske godkendelses-

myndighed). Projektets vej- og jernbanedel skulle behandles efter enten den tyske

vejlovgivning eller jernbanelovgivning, hvilket der først sent i processen blev truffet

beslutning om. Derudover var der følgende væsentlige forhold ved myndighedspro-

cessen:

•

Krav til indhold i projekt-

ansøgningen i Tyskland

Ansøgningen til de tyske myn-

digheder skal bl.a. redegøre

for:

•

begrundelsen for gennem-

førelse af projektet

•

den valgte linjeføring og

Femern A/S havde en tysk medansøger på vejdelen af projektet. Femern A/S

kunne ifølge tysk lovgivning ikke selv søge om godkendelse af vejdelen af projek-

tet i Tyskland. Derfor samarbejdede Femern A/S med LBV’s afdeling i Lübeck

(herefter Femern A/S’ tyske samarbejdspartner) om vejdelen af ansøgningen. Fe-

mern A/S udarbejdede ansøgningen, mens det formelt var den tyske samarbejds-

partner, der søgte om godkendelsen.

Ansøgningen skulle i én eller flere offentlige høringer. Interessenter, private

selskaber, NGO’er mfl. havde mulighed for at komme med indsigelser mod Fe-

mern A/S’ ansøgning. Femern A/S skulle besvare indsigelserne, deltage i hørings-

møder og opdatere projektansøgningen på baggrund af høringsprocessen. Hvis

den tyske godkendelsesmyndighed vurderede, at ansøgningen var blevet væ-

sentligt ændret, kunne høringsprocessen gentages.

projektets udformning

•

projektets indflydelse på

tredjeparter (ejendomseje-

re, erhvervsvirksomheder,

kommuner og andre myn-

digheder)

•

projektets miljømæssige

påvirkninger, herunder sær-

ligt i relation til naturbeskyt-

telsesloven, Natura 2000-

områder og særligt beskyt-

tede arter, vandrammedi-

rektivets implementering i

tysk lovgivning mv.

LBV’s afdeling i Lübeck

•

Delstatsstyrelsen for vejanlæg

og transport i Slesvig-Holsten

(Landesbetrieb Straßenbau

und Verkehr – LBV-SH) har

en afdeling i Lübeck. LBV-SH

er projektejer på vejdelen af

Femern Bælt-forbindelsen på

tysk territorium.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

•

Risiko for retssag ved en forvaltningsdomstol. Når den tyske godkendelse fo-

relå, kunne berørte parter klage over myndighedsgodkendelsen til en forvalt-

ningsdomstol. Hvis klagerne blev accepteret af domstolen, ville der blive indledt en

retssag, som omhandlede den tyske godkendelsesmyndigheds behandling af an-

søgningen og selve myndighedsgodkendelsens vilkår og betingelser. Retssagen

kunne have opsættende virkning. Det betyder, at der ikke kunne udføres arbejde

på den del af projektet, der lå på den tyske side, mens retssagen pågik.

Prækvalifikation

Udbud af tunnelentrepriser

En prækvalifikation er en ind-

ledende udvælgelsesfase,

hvor de bedst kvalificerede

ansøgere udvælges til at del-

tage i det kommende udbud.

12. Femern A/S fik med Akt 149 23/6 2011 hjemmel til at igangsætte udbudsprocessen

for de store tunnelentrepriser. Femern A/S udbød de 4 store tunnelentrepriser med

udbudsformen

konkurrencepræget dialog.

Udbudsformen gør det muligt at have dia-

log med prækvalificerede tilbudsgivere om, hvilke tekniske løsninger der kan anven-

des i projektet. Dialogen bidrager til at kvalificere udformningen af udbudsmaterialet,

som tilbudsgiverne skal give prissatte tilbud på. Det er muligt at gennemføre en afslut-

tende forhandlingsdialog forud for kontraktindgåelse med de vindende tilbudsgivere.

Sammenlignet med andre udbudsformer indebærer denne udbudsform muligheden

for flere runder af dialog med tilbudsgiverne.

Aktstykker i projekteringsfasen

13. Projekteringsfasen blev indledt med vedtagelsen af projekteringsloven og afsluttet

med opnåelsen af den endelige, retskraftige tyske myndighedsgodkendelse. I projek-

teringsfasen udarbejdede Transportministeriet 3 aktstykker.

Projektets første budget fremgår af bemærkningerne til projekteringsloven. Det frem-

går, at der blev afsat ca. 1,2 mia. kr. frem til og med 2012 (2008-priser), hvor Transport-

ministeriet forventede, at anlægsloven ville være vedtaget. Anlægsloven blev først ved-

taget i 2015, og frem til vedtagelsen blev budgettet forøget med ca. 2,8 mia. kr. til ca.

4 mia. kr. (2008-priser). Tabel 1 viser, hvordan budgettet blev forøget med de 3 akt-

stykker, som Transportministeriet fremlagde i perioden.

Tabel 1

Aktstykker og budgetforøgelser i projekteringsfasen (2008-priser)

Udgifter

i alt

Projekteringslov (baseline)

Akt 140�½3/6�½2010

Akt 149�½23/6�½2011

Akt 97�½20/3�½2013

I alt

1�½210 mio. kr.

1�½881 mio. kr.

2�½812 mio. kr.

3�½992 mio. kr.

Budget-

forøgelse

671 mio. kr.

931 mio. kr.

1�½180 mio. kr.

2�½782 mio. kr.

Heraf

fordyrelser

401 mio. kr.

25 mio. kr.

125 mio. kr.

551 mio. kr.

Heraf

fremrykkede

aktiviteter

270 mio. kr.

906 mio. kr.

705 mio. kr.

1�½881 mio. kr.

Heraf

drift

350 mio. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger i aktstykkerne.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af tabel 1, at budgetforøgelserne både omfattede udgifter til fordyrelser,

fremrykkede aktiviteter og drift. Det fremgår af aktstykkerne, at de fremrykkede akti-

viteter omfattede både projekteringsaktiviteter og anlægsaktiviteter, mens udgifterne

til drift var afsat, for at Femern A/S kunne håndtere sine forpligtelser i perioden mel-

lem projekteringsbudgettets udløb i 2014 og anlægsbudgettets vedtagelse i 2015.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og Femern

A/S har styret projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen tilfredsstillende.

15.

Kapitel 2

handler om, hvorvidt Femern A/S på en tilfredsstillende måde har taget

højde for varigheden af den tyske myndighedsproces i styringen af projekteringsfa-

sen. Vi undersøger for det første, om Femern A/S har haft robuste tidsplaner for op-

nåelsen af den tyske myndighedsgodkendelse. For det andet undersøger vi, om Fe-

mern A/S har taget højde for den tyske myndighedsproces i selskabets beslutninger

om udbudsprocessen.

I vores undersøgelse af, om Femern A/S har haft robuste tidsplaner, ser vi på, om Fe-

mern A/S har udarbejdet og løbende opdateret en tidsplan for projekteringsfasen,

som afspejler selskabets aktuelle viden om den tyske myndighedsproces på davæ-

rende tidspunkt. Derudover lægger vi til grund for vurderingen af, om tidsplanerne

var robuste, at Femern A/S har:

afsat den nødvendige tid til kendte processer og aktiviteter i forbindelse med den

tyske myndighedsproces

•

afspejlet usikkerhed og manglende viden om varigheden og indholdsmæssige

krav til den tyske myndighedsproces ved fx at afsætte tidsmæssige buffere til

processen i tidsplanen

•

afspejlet afhængighederne mellem den tyske myndighedsproces og de øvrige

opgaver i projekteringsfasen.

•

Tidsplanerne var et vigtigt redskab til at styre de afhængigheder, der var mellem

fremdriften i den tyske myndighedsproces og udbuddet af de store anlægskontrak-

ter. Begge opgaver skulle være afsluttet, før byggeriet af tunnellen kunne gå i gang

på den tyske side. En robust tidsplan var derfor central for at sikre den rigtige timing

af udbudsprocessen i forhold til myndighedsprocessen. En robust tidsplan var der-

udover en vigtig forudsætning for projekteringsfasens budget og projektets samlede

økonomi, idet forsinkelser kunne påvirke økonomien negativt.

Vi ser på, om Femern A/S har identificeret risici forbundet med den tyske godkendel-

sesproces og planlagt, hvordan risiciene skulle håndteres. Det gør vi for det første i

forbindelse med beslutningen om at indstille at gennemføre udbudsprocessen paral-

lelt med myndighedsprocessen, for det andet i forbindelse med Femern A/S’ beslut-

ninger i løbet af udbudsprocessen og for det tredje i forbindelse med beslutningen om

at indstille at tildele kontrakterne til de vindende tilbudsgivere, dvs. at afslutte udbuds-

processen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

Afhængigheden mellem den tyske myndighedsproces og udbudsprocessen for de sto-

re tunnelentrepriser er meget høj. Det skyldes, at den tyske myndighedsgodkendelse

er nødvendig for at kunne påbegynde byggeriet fuldt ud på tysk territorium. Hvis pro-

cesserne er tilrettelagt på en måde, så godkendelsen fx ikke er opnået, inden udbuds-

processen er nået til det punkt, hvor kontrakterne skal indgås, er der risiko for, at ud-

budsprocessen enten er spildt, eller at kontrakterne må indgås, selv om godkendelsen

ikke er opnået. Vi har derfor fundet det væsentligt at se på, hvordan Femern A/S tager

højde for den tyske myndighedsproces i beslutningerne om udbudsprocessen.

16.

Kapitel 3

handler om, hvorvidt Transportministeriet har varetaget sine opgaver i

projekteringsfasen tilfredsstillende. Vi undersøger for det første, om ministeriet har ta-

get højde for varigheden af den tyske myndighedsproces, da projekteringsloven blev

fremsat. For det andet undersøger vi, om ministeriet har gennemført en tilstrækkelig

kvalitetssikring af Femern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodken-

delse. For det tredje undersøger vi, om ministeriet har gennemført en tilstrækkelig kva-

litetssikring af Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen.

Vi har undersøgt, om Transportministeriet ved fremsættelsen af projekteringsloven

har afspejlet ministeriets viden om varigheden af den tyske godkendelsesproces i den

tidsplan, der lå til grund for projekteringsloven.

Vi har også undersøgt, om Transportministeriet i sin kvalitetssikring af tidsplanerne

har forholdt sig kritisk til Femern A/S’ angivelse af milepæle, afhængigheder og oplys-

ninger om risici med særligt fokus på den tyske myndighedsproces. At ministeriet har

forholdt sig kritisk vil sige, at ministeriet har stillet opklarende spørgsmål til tidsplaner-

ne på baggrund af sin viden om projektet og om den tyske myndighedsproces og om

nødvendigt har bedt Femern A/S om at præcisere og justere oplysningerne i tidspla-

nerne. Vi har i den sammenhæng også undersøgt, om ministeriet har anvendt mulighe-

den for at indhente information om den tyske myndighedsproces fra andre kilder end

Femern A/S. Det gør vi, fordi ministeriet ved en egenhændig informationsindsamling

har mulighed for at styrke sit grundlag for at kvalitetssikre Femern A/S’ tidsplaner og

vurdering af den tyske proces.

Vi har endvidere undersøgt, om Transportministeriet har forholdt sig kritisk til Femern

A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen i ministeriets kvalitetssik-

ring. At ministeriet har forholdt sig kritisk, vil sige, at ministeriet har spurgt ind til even-

tuelle uklarheder i bidraget fra Femern A/S med udgangspunkt i ministeriets generelle

viden om projektet, fremdriften i opgaverne i projekteringsfasen og de risici, der true-

de projektet, og at ministeriet har bedt om supplerende oplysninger i de tilfælde, hvor

beslutningsmuligheder, fordele, ulemper, risici og økonomiske forhold ikke var tilstræk-

keligt belyst.

Vi lægger til grund, at Transportministeriet skal kvalitetssikre de oplysninger, som mi-

nisteriet får i bidrag fra Femern A/S, og som ministeriet baserer sig på i love og akt-

stykker om projektet. Vi ser dermed på en del af lovene og aktstykkerne, men vi revi-

derer dem ikke og kan derfor ikke udtale os om korrektheden af disse.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

Metode

17. Undersøgelsens resultater og konklusioner baserer sig på revisionsbeviser, som vi

har indhentet ved gennemgang af dokumentation fra Femern A/S og Transportmini-

steriet.

Dokumentationen fra

Femern A/S

omfatter:

dokumentation for Femern A/S’ bestyrelses behandling af de undersøgte tidspla-

ner og beslutninger i projektet

•

dokumentation for Femern A/S’ korrespondance med de tyske myndigheder om

godkendelsesprocessen

•

dokumentation for Femern A/S’ indstillinger og notater m.m., der har bidraget til

Transportministeriets udarbejdelse af beslutningsgrundlag, lovforslag og aktstyk-

ker.

•

Dokumentationen fra

Transportministeriet

omfatter:

dokumentation for Transportministeriets behandling af bidraget fra Femern A/S

vedrørende beslutningsgrundlag, lovforslag og aktstykker

•

dokumentation for Femern A/S’ løbende skriftlige rapporteringer til Transportmi-

nisteriet om fremdrift, risici mv. i kvartals- og årsrapporter samt dagsordener og

referater fra kvartalsvise møder mellem ministeriet og Femern A/S og fra følge-

gruppemøder, som har været afholdt mere ad hoc

•

dokumentation for Transportministeriets korrespondance med de tyske myndig-

heder om projektet og møder mellem myndighederne i de 2 lande.

•

18. Undersøgelsesperioden løber over mange år, og vi har bedt Transportministeriet

og Femern A/S om dokumentation for aktiviteter, hændelser og beslutninger, som i

nogle tilfælde rækker meget langt tilbage i tid. Transportministeriet og Femern A/S

har bemærket, at den lange undersøgelsesperiode i nogle tilfælde har gjort det van-

skeligt at dokumentere alle sagsskridt i forløbet. Rigsrevisionen er opmærksom på, at

dokumentation for dele af undersøgelsesperioden har skullet findes i nu lukkede og

erstattede sagsbehandlingssystemer, ligesom der over tid har eksisteret forskellig

sagsbehandlings- og registreringspraksis. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at

både Transportministeriet og Femern A/S har tilvejebragt et tilstrækkeligt grundlag

for undersøgelsen.

19. Vi undersøger Femern A/S’ styring af opnåelsen af den tyske myndighedsgodken-

delse og udbudsprocessen samt Transportministeriets kvalitetssikring heraf gennem

en række nedslagspunkter i perioden.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

Nedslagspunkter vedrørende tidsplaner

20. Vi undersøger tidsplaner på 5 tidspunkter i projekteringsfasen, hvor oplysningerne

fra tidsplanerne indgår i eller ligger til grund for lovforslag eller aktstykker, som Trans-

portministeriet fremsætter. Det drejer sig om tidsplanerne ved fremsættelsen af pro-

jekteringsloven i 2009, ved fremlæggelsen af 3 aktstykker i henholdsvis 2010, 2011 og

2013 og ved fremsættelsen af anlægsloven i 2015. Vi har valgt disse tidsplaner, fordi de

er udarbejdet i forbindelse med afgørende beslutninger i projektet om fx forlængelse

af projekteringsfasen eller udvidelse af projekteringsopgaven. Det betyder, at Femern

A/S’ tidsplaner er blevet sendt til Transportministeriet, og at tidsplanerne derfor både

er relevante i undersøgelsen af Femern A/S’ styring og af Transportministeriets opga-

vevaretagelse.

Femern A/S’ tidsplaner består af en grafisk præsentation af aktiviteter og processer,

som er nødvendige at gennemføre for at komme i mål med et projekt. Den grafiske

præsentation af tidsplanerne suppleres af en forklarende tekst, som bl.a. kan indehol-

de oplysninger om tidsplanernes forudsætninger, justeringer i forhold til tidligere ud-

gaver af tidsplanerne og identificerede risici, som kan true tidsplanerne. I vores under-

søgelse har vi gennemgået både den grafiske fremstilling og de beskrivelser, der føl-

ger med.

Femern A/S har oplyst, at den grafiske fremstilling af tidsplanerne er udtryk for en for-

enkling, som ikke kan betragtes isoleret fra de beskrivelser, der følger med. Femern

A/S har oplyst, at selskabet mener, at Rigsrevisionen lægger for stor vægt på de op-

lysninger, der fremgår af den grafiske fremstilling af tidsplanerne.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der bør være sammenhæng mellem de oplysnin-

ger, der fremgår af den grafiske fremstilling og af den medfølgende tekst. Læseren af

den grafiske fremstilling af tidsplanerne skal ikke foretage en egenhændig vurdering

af, om fremstillingen er realistisk, hvis oplysningerne i den medfølgende tekst kan bi-

drage til tvivl herom.

Nedslagspunkter vedrørende udbudsprocessen

21. Vi undersøger Femern A/S’ beslutninger om udbudsprocessen. Femern A/S har

ikke haft hjemmel til at træffe selvstændig beslutning om henholdsvis at gennemføre

udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen og at afslutte udbudsproces-

sen. Femern A/S har derfor sendt indstillinger og notater til Transportministeriet, som

derefter har anvendt oplysningerne i beslutningsgrundlagene til Folketinget/forligs-

kredsen. Vi har i undersøgelsen derfor gennemgået dokumentationen for Femern A/S’

indstillinger og notater m.m. til Transportministeriet samt internt bestyrelsesmateria-

le i forbindelse med disse beslutninger.

De mellemliggende beslutninger med betydning for udbudsprocessens forløb lå inden

for Femern A/S’ mandat og er derfor truffet internt i selskabet. Vi har derfor gennem-

gået internt bestyrelsesmateriale i den del af undersøgelsen.

Forligskredsen bag Fe-

mern Bælt-forbindelsen

Forligskredsen består af par-

tierne Dansk Folkeparti, Det

Konservative Folkeparti, Libe-

ral Alliance, Radikale Venstre,

Socialdemokratiet, Socialistisk

Folkeparti og Venstre.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Introduktion og konklusion |

Bidrag til beslutningsgrundlagene

22. Vi undersøger Transportministeriets kvalitetssikring af Femern A/S’ bidrag til

grundlagene for beslutningen om at gennemføre udbudsprocessen parallelt med

myndighedsprocessen i 2011 og om at afslutte udbudsprocessen/kontraktindgå-

elsen i 2016.

Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene består af et antal dokumenter, som

kan være sendt til Transportministeriet over en kortere eller længere periode, hvor

Femern A/S samtidig har sendt regelmæssig rapportering om fremdriften i projektet.

Vi har bedt Transportministeriet om at foretage en periodeafgrænsning for hver be-

slutning for at kunne afgrænse, hvilke dokumenter vi kan betragte som Femern A/S’

bidrag til beslutningsgrundlagene. Periodeafgrænsningen er foretaget, så dokumen-

tationen omfatter Femern A/S’ første version af bidraget til det enkelte beslutnings-

grundlag, som er sendt til Transportministeriet, den mellemliggende korrespondan-

ce og eventuelle uddybende notater frem til det tidspunkt, hvor ministeriet har udar-

bejdet det endelige beslutningsgrundlag.

23. Femern A/S har bemærket, at Rigsrevisionens afgrænsning af, hvilke dokumen-

ter der indgår i undersøgelsen af Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene, er

for snæver. Femern A/S oplyser således, at selskabet finder, at hvis en risiko er frem-

hævet i kvartalsrapporteringen til Transportministeriet, bør det vurderes som en del

af beslutningsgrundlagene.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de oplysninger – herunder oplysninger om risici

– som kan have væsentlig betydning for beslutningen, bør fremgå af eller i sammen-

hæng med de indstillingsnotater og oplæg, som Femern A/S sender til Transportmi-

nisteriet. Derudover er det væsentligt, at risiciene sættes ind i konteksten for beslut-

ningen, så det bliver belyst, hvilke mulige konsekvenser risiciene har for netop den fo-

restående beslutning. Dette skal sikre, at grundlaget for beslutningen er så oplyst og

gennemsigtigt som muligt.

24. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Introduktion og konklusion

Byggepladsen på dansk side i efteråret 2021.

Foto:

Femern A/S

Afgrænsning

25. Vores undersøgelse omhandler kun kyst til kyst-forbindelsen og ikke de danske

landanlæg.

26. Vi definerer projekteringsfasen som perioden fra marts 2009, hvor projekterings-

loven blev vedtaget og traktaten ratificeret på dansk side, til november 2020, hvor den

tyske forbundsforvaltningsdomstol afviste alle klager over myndighedsgodkendelsen

af projektet, hvormed den tyske godkendelse blev endeligt retskraftig. Vores undersø-

gelsesperiode strækker sig fra forberedelsen af projekteringsloven i 2007/2008 frem

til maj 2016, hvor de betingede kontrakter blev indgået. Undersøgelsen omfatter der-

med ikke hele projekteringsfasen, fordi byggeriet på tysk side først kunne igangsættes

fuldt ud efter november 2020.

27. Vores undersøgelse omhandler 2 af de 3 hovedopgaver, som Femern A/S har i pro-

jekteringsfasen. Selv om alle 3 hovedopgaver bliver afsluttet senere end forventet i

den oprindelige tidsplan, er det varigheden af den tyske myndighedsproces, der er år-

sag til, at projekteringsfasen varer væsentligt længere end forventet.

Undersøgelsen af Transportministeriets kvalitetssikring er tilsvarende afgrænset til

Femern A/S’ tidsplaner og bidrag til beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen

om de store tunnelentrepriser.

28. Femern Bælt-projektet er et stort anlægsprojekt, der strækker sig over en lang

tidsmæssig periode. I denne undersøgelse fokuserer vi på forsinkelsen af projektet,

mens undersøgelsen ikke omhandler styringen af projekteringsfasens økonomi.

29. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en

ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

2. Femern A/S’ styring i

projekteringsfasen

Delkonklusion

Femern A/S har ikke taget højde for varigheden af den tyske myndigheds-

proces i styringen af projekteringsfasen på en helt tilfredsstillende måde.

Undersøgelsen viser, at Femern A/S søgte viden om varigheden og indholdet af den ty-

ske myndighedsproces. Kravene til ansøgningens udformning og indholdet i de under-

søgelser, der var en del af ansøgningen, ændrede sig over tid, og der var vedvarende

usikkerhed om processens indhold og varighed. Den viden, som Femern A/S fik fra de

tyske myndigheder, var ikke altid konsistent.

Femern A/S justerede løbende projektets tidsplaner og afspejlede de konkrete oplys-

ninger, som Femern A/S fik fra de tyske myndigheder. Femern A/S afspejlede dog ikke

i fuldt omfang sin viden om den tyske myndighedsproces. Femern A/S indarbejdede i

nogle tilfælde ikke kendte forsinkelser i tidsplanerne og tog i tidsplanerne generelt ikke

højde for de usikkerheder og risici, der var forbundet med den tyske myndighedspro-

ces. Dermed afsatte Femern A/S ikke tilstrækkelig tid til at gennemføre den tyske pro-

ces. I stedet valgte Femern A/S en tilgang med ambitiøse tidsplaner, som gentagne gan-

ge viste sig ikke at holde.

Undersøgelsen viser også, at Femern A/S ikke tog tilstrækkelig højde for den tyske myn-

dighedsproces ved alle beslutninger om udbudsprocessen. Femern A/S indstillede i

2010 at gennemføre udbuddet parallelt med den tyske myndighedsproces uden at have

afdækket, hvad en eventuel forsinkelse af den tyske godkendelse ville betyde, og hvor-

dan forsinkelsen kunne håndteres. I sommeren 2014 besluttede Femern A/S at fortsæt-

te udbuddet og indhente priser til brug for anlægsloven. Femern A/S traf beslutningen,

selv om tidsplanen var under pres, og risikoen for yderligere forsinkelser i myndigheds-

processen var meget stor. Dertil kom, at en efterfølgende retssag kunne betyde, at

igangsættelsen af byggeriet i Tyskland blev forsinket. Beslutningen øgede dermed risi-

koen for, at den endelige tyske godkendelse ikke forelå, når vedståelsesperioden for

entreprenørernes tilbud udløb, hvilket ville indebære omkostninger for Femern A/S.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

Efter anlægslovens vedtagelse i april 2015 blev den tyske myndighedsproces igen for-

sinket. Tilbuddene på tunnelentrepriserne var prismæssigt højere end forventet, og

Femern A/S fik med anlægsloven til opgave at forhandle priserne ned. Efter at have

genforhandlet priserne med entreprenørerne forhandlede Femern A/S sig frem til be-

tingede kontrakter, som først ville blive aktiveret, hvis projektet blev godkendt i Tysk-

land. Kontrakterne indeholdt en række redskaber, som kunne håndtere risiciene for-

bundet med at indgå kontrakterne, inden den endelige tyske godkendelse forelå, her-

under risikoen for yderligere forsinkelser i processen.

30. Dette kapitel handler om, hvorvidt Femern A/S på en tilfredsstillende måde tog

højde for varigheden af den tyske myndighedsproces i styringen af projekteringsfa-

sen. Vi har for det første undersøgt, om Femern A/S havde robuste tidsplaner for op-

nåelsen af den tyske myndighedsgodkendelse i projekteringsfasen. For det andet har

vi undersøgt, om Femern A/S tog højde for den tyske myndighedsproces i beslutnin-

gerne om udbudsprocessens forløb.

2.1. Femern A/S’ tidsplaner

2009

Projekteringslov

vedtages

Marts 2009

31. Vi har undersøgt, om Femern A/S havde robuste tidsplaner for opnåelsen af den

tyske myndighedsgodkendelse i projekteringsfasen. Det har vi gjort ved at undersø-

ge, om Femern A/S søgte viden om varigheden og indholdet af den tyske myndigheds-

proces, og om Femern A/S afspejlede denne viden i de tidsplaner, der lå til grund for

styringen af projektet.

Viden om varighed og indhold af den tyske myndighedsproces

32. Vi har undersøgt, om Femern A/S søgte viden om varigheden og indholdet af den

tyske myndighedsproces.

2015

Anlægslov

vedtages

April 2015

33. Femern A/S søgte viden om, hvordan den tyske myndighedsproces skulle foregå,

allerede inden Femern A/S fik tildelt projekteringsopgaven. Femern A/S søgte bl.a. at

få afdækket, hvilke myndigheder i Tyskland der skulle deltage i processen, hvilken lov-

givning projektet skulle godkendes efter, hvilke aktiviteter processen ville omfatte, og

hvilken varighed processen ville have. Femern A/S brugte sin viden til at rådgive Trans-

portministeriet forud for vedtagelsen af projekteringsloven.

Femern A/S søgte også løbende viden om den tyske myndighedsproces efter vedta-

gelsen af projekteringsloven. Femern A/S var i dialog med myndighederne i Slesvig-

Holsten om, hvordan den tyske myndighedsbehandling skulle foregå, hvilke krav der

blev stillet til ansøgningen og varigheden af de forskellige dele af myndighedsproces-

sen. Frem til 2011 var det uklart, hvilken myndighed i Tyskland der skulle godkende

projektet, og helt frem til ansøgningen var behandlet, var det uklart, hvilken lovgivning

projektet skulle godkendes efter.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

34. Der var ikke altid konsistens mellem de oplysninger, som Femern A/S modtog fra

de forskellige aktører i Tyskland. Oplysningerne ændrede sig også løbende. Det drejer

sig bl.a. om oplysninger om processens varighed og milepæle samt kravene til den an-

søgning, som Femern A/S skulle indlevere til de tyske myndigheder. Et eksempel er,

at Femern A/S aftalte med den tyske samarbejdspartner og den tyske godkendelses-

myndighed, at de 2 parter kunne granske ansøgningen parallelt. Dette viste sig senere

alligevel ikke at kunne lade sig gøre. Et andet eksempel er, at de tyske myndigheder i

juli 2011 meddelte, at vurderingen af de miljømæssige påvirkninger fra den fremtidige

trafik skulle basere sig på prognoser for 2030 og ikke for 2025, som det tidligere var

forudsat.

Femern A/S drøftede sine tidsplaner med de tyske myndigheder. De tyske myndighe-

der kunne i flere tilfælde ikke give konkrete oplysninger om godkendelsesprocessens

varighed. Fx sendte de tyske myndigheder i 2010 et udkast til en tidsplan, hvor de kun

oplyste om varigheden af aktiviteter frem til Femern A/S’ aflevering af ansøgningen.

De kunne ikke oplyse om varigheden af de aktiviteter, der lå efter afleveringen. Det

betød, at det i 2010 var usikkert, hvor længe de enkelte aktiviteter efter afleveringen

af ansøgningen ville vare.

Undersøgelsen viser således, at Femern A/S søgte viden om den tyske myndigheds-

proces i løbet af projekteringsfasen, men at der helt frem til vedtagelsen af anlægslo-

ven var usikkerhed om kravene til ansøgningen og processens forløb og varighed.

Viden afspejlet i tidsplanerne

35. Vi har undersøgt, om Femern A/S afspejlede sin viden om den tyske myndigheds-

proces i de tidsplaner, der lå til grund for Femern A/S’ styring af projekteringsfasen.

Vi har taget udgangspunkt i de 4 tidsplaner, som lå til grund for Femern A/S’ styring

af projekteringsfasen, da projektets 3 aktstykker og anlægsloven blev fremsat for

Folketinget.

Viden, som Femern A/S afspejlede i tidsplanerne

36. Vores undersøgelse viser, at Femern A/S justerede tidsplanerne og udskød for-

ventningen til, hvornår den tyske myndighedsbehandling skulle begynde og slutte.

Justeringerne var baseret på konkrete oplysninger fra de tyske myndigheder om

processens varighed og omfanget af den ansøgning, som Femern A/S skulle udar-

bejde som grundlag for myndighedsbehandlingen.

37. Figur 2 viser Femern A/S’ milepæle for, hvornår den tyske myndighedsproces

skulle begynde og slutte, samt åbningsåret i de 4 tidsplaner. Figuren viser også den

tidsplan, som Transportministeriet brugte ved vedtagelsen af projekteringsloven i

2009, og det faktiske forløb af den tyske myndighedsproces.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

Figur 2

Milepæle for den tyske myndighedsproces og Femern Bælt-forbindelsens åbningsår i projekte-

ringsfasen samt det faktiske forløb

Tidsplan fra juli 2007

(projekteringsloven, 2009)

Tidsplan fra februar 2010

(Akt 140, 2010)

Tidsplan fra november 2010

(Akt 149, 2011)

Tidsplan fra april 2012

(Akt 97, 2013)

Tidsplan fra marts 2014

(anlægsloven, 2015)

Faktisk forløb

2009

Tysk myndighedsproces

Tysk myndighedsbehandling

Faktisk tysk myndighedsbehandling og retssag

Retssag

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Udestående forberedende opgaver før myndighedsbehandling

Forventet åbningsår

Tidsplanen fra 2007 er ikke direkte sammenlignelig med de øvrige tidsplaner, da Femern A/S har oplyst, at angivelsen af myndighedsprocessen i

tidsplanen omfatter både Femern A/S’ forberedelse af ansøgningen og de tyske myndigheders godkendelsesproces. Dette er ikke tilfældet for de

øvrige nedslagspunkter, hvorfor disse er adskilt.

Da tidsplanen fra marts 2014 blev udarbejdet, var den tyske myndighedsbehandling i gang, og der var derfor ikke flere forberedende opgaver, der

udestod.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet og Femern A/S.

Det fremgår af figur 2, at Femern A/S løbende udskød tidspunktet for, hvornår Fe-

mern A/S kunne aflevere ansøgningen til tysk myndighedsbehandling, og hvornår

myndighedsbehandlingen ville slutte. Det er der 2 hovedårsager til.

For det første blev den periode, hvor Femern A/S udarbejdede projektansøgningen,

længere end forventet. Det skyldes, at Femern A/S måtte afsætte mere tid til at udar-

bejde ansøgningen, fordi det flere gange viste sig, at indholdet var mere omfattende,

end Femern A/S oprindeligt havde planlagt med, bl.a. som følge af krav fra EU til mil-

jøvurderingerne. Derudover havde Femern A/S’ tyske samarbejdspartner også brug

for mere tid til at granske ansøgningen, før den formelt blev afleveret til godkendel-

sesmyndigheden. Udskydelserne betød, at Femern A/S afleverede sin ansøgning til

de tyske myndigheder ca. 2 år senere, end det var planlagt i Femern A/S’ første tids-

plan fra februar 2010.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

For det andet blev varigheden af de tyske myndigheders behandling af Femern A/S’

ansøgning forlænget. Op til udarbejdelsen af tidsplanen fra november 2011 oplyste

de tyske myndigheder til Femern A/S, at godkendelsesmyndigheden havde brug for

1�½ år til at behandle ansøgningen i stedet for 1 år, som Femern A/S først havde afsat

i sin tidsplan fra februar 2010. I tidsplanerne fra november 2010 og frem til anlægslo-

ven planlagde Femern A/S med, at de tyske myndigheders behandling af ansøgnin-

gen højst ville vare 1�½ år. Den tyske myndighedsgodkendelse varede 5 år og forelå

først den 31. januar 2019. Klager over myndighedsgodkendelsen indebar, at godken-

delsen først blev endeligt retskraftig i november 2020 efter en retssag ved den tyske

forbundsforvaltningsdomstol. Femern A/S kunne således først begynde anlægsar-

bejdet fuldt ud på tysk side ca. 7�½ år senere end planlagt i den første tidsplan.

38. Tabel 2 viser eksempler på Femern A/S’ viden om den tyske myndighedsproces,

som gav anledning til, at Femern A/S foretog justeringer i de 4 tidsplaner.

Tabel 2

Eksempler på Femern A/S’ viden fra de tyske myndigheder, som gav anledning til justeringer af

tidsplanerne

Tidsplan

Februar 2010

Viden, der gav anledning til justeringer

•

Miljøundersøgelserne skulle være baseret på 2 års undersøgelser i stedet for 1 år.

•

Både valgte og fravalgte tekniske løsninger skulle dokumenteres i detaljer.

•

Der skulle udarbejdes et beredskabs- og sikkerhedskoncept for anlægs- og driftsfasen.

November 2010

•

Den tyske godkendelsesmyndighed skulle bruge 3 måneder til forhåndsgranskning af Femern A/S’

ansøgning og 1�½ år på godkendelsesprocessen.

•

Der skulle foretages en yderligere teknisk detaljering af 2 af de mulige tekniske løsninger.

April 2012

•

Femern A/S’ tyske samarbejdspartner skulle bruge mere tid til granskning af ansøgningen.

•

Detaljeringsgraden i dele af ansøgningens dokumentation skulle øges.

•

Der skulle bruges en ny metode til vurdering af artsbeskyttelse på det marine område.

Marts 2014

•

Den planlagte første høringsproces i Tyskland blev udskudt fra januar til maj 2014.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Femern A/S og Transportministeriet.

Det fremgår af tabel 2, at Femern A/S løbende fik viden om nye krav til indholdet af

ansøgningen og ændringer i processens varighed.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

VVM-undersøgelse

VVM står for Vurdering af

Virkninger på Miljøet. VVM-

undersøgelsen skal tilvejebrin-

ge tilstrækkelig viden til, at po-

litikere og borgere kan vurde-

re projektets virkninger på mil-

jøet og sammenligne forskel-

lige løsningsforslag. VVM-un-

dersøgelsen skal desuden sik-

re, at anlægsprojektet bliver

bedst muligt tilpasset omgivel-

serne, og at miljøet ikke påvir-

kes unødvendigt.

Viden, som Femern A/S ikke afspejlede i tidsplanerne

39. Vores undersøgelse viser, at Femern A/S ikke afspejlede allerede opståede for-

sinkelser i den første tidsplan fra februar 2010. Femern A/S kendte til forsinkelser,

der allerede var opstået, da projekteringsloven blev vedtaget i 2009. Det drejer sig

bl.a. om forsinkelse af ratificeringen af statstraktaten i Tyskland og forsinkelse af

igangsættelsen af VVM-undersøgelser i Danmark. Femern A/S afspejlede imidlertid

først de kendte forsinkelser i sin næste tidsplan fra november 2010.

40. Femern A/S afsatte ikke tid til at håndtere usikkerheder og risici forbundet med

varigheden af den tyske myndighedsproces. Femern A/S oplyste i de medfølgende

notater til tidsplanerne, at Femern A/S ikke var sikker på det juridiske grundlag for

myndighedsprocessen, processens varighed og kravene til indholdet i ansøgningen.

Derudover oplyste Femern A/S, at der kunne være en risiko for, at der ville blive kla-

get over den tyske myndighedsgodkendelse. Femern A/S afsatte ingen tidsbuffer til

den tyske myndighedsproces bortset fra en buffer på 2 måneder i én af de 4 tidspla-

ner.

41. Tabel 3 viser eksempler på, hvordan Femern A/S beskrev usikkerhederne i sine

notater om tidsplanerne, i kvartalsrapporterne og i notater til Transportministeriet.

Tabel 3

Eksempler på Femern A/S’ beskrivelser af usikkerheder forbundet med den tyske myndigheds-

proces

Tidsplan

Februar 2010

Usikkerheder forbundet med den tyske myndighedsproces

•

Den tyske myndighedsproces er i Femern A/S’ tidsplan berammet til at vare 12 måneder. På baggrund

af de foreløbige tilbagemeldinger fra dialogen med de tyske myndigheder er der risiko for en længere

proces.

November 2010

•

Det vil være en stor udfordring at gennemføre myndighedsgodkendelsen i Danmark og Tyskland inden

for de tidsmæssige rammer.

•

Det er en meget stor tidsmæssig udfordring at sikre, at ansøgningsmaterialet kan færdiggøres rettidigt.

•

Der er ikke tidligere i Slesvig-Holsten gennemført et så stort og komplekst projekt, der berører det ma-

April 2012

rine område. Derfor kan det ikke udelukkes, at der kan opstå problemstillinger, som ikke tidligere har

været behandlet af myndighederne. Dette vil kunne indebære, at godkendelsesprocessen vil kunne

tage længere tid end forudsat.

•

Erfaringerne fra godkendelsen af andre store infrastrukturprojekter i Tyskland viser således, at det

kan være vanskeligt på forhånd at vurdere, hvor lang tid godkendelsesprocessen vil tage.

Marts 2014

•

Det er fortsat Femern A/S’ vurdering, at det vil være muligt at nå det strategiske mål om tysk godken-

delse med henblik på byggestart i sommeren 2015, om end der er en øget risiko for, at byggestarten

bliver senere på sommeren end hidtil antaget.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Femern A/S og Transportministeriet.

Det fremgår af tabel 3, at Femern A/S i flere tilfælde vurderede, at der var risiko for, at

den tid, som Femern A/S havde afsat i sine tidsplaner, ikke var tilstrækkelig til at ud-

arbejde ansøgningen og til de tyske myndigheders behandling heraf. Der var dermed

risiko for forsinkelser i processen, frem til myndighedsgodkendelsen ville foreligge.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

42. Vores gennemgang af de 4 tidsplaner og referater fra Femern A/S’ bestyrelses-

møder viser, at Femern A/S ikke estimerede, hvad de tidsmæssige konsekvenser af

de kendte usikkerheder var. Femern A/S besluttede i stedet at fastholde tidsplaner-

ne og samtidig gøre opmærksom på usikkerhederne. Gennemgangen viser også, at

Femern A/S i løbet af projekteringsfasen vurderede, at projektets tidsplaner var am-

bitiøse og i flere tilfælde var baseret på uafklarede og optimistiske forudsætninger.

43. Tabel 4 viser eksempler på Femern A/S’ vurdering af de 4 tidsplaner og de beslut-

ninger, som Femern A/S traf i forhold til tidsplanerne.

Tabel 4

Eksempler på Femern A/S’ vurdering af de 4 tidsplaner og beslutninger vedrørende tidsplanerne

Tidsplan

Februar 2010

Femern A/S’ vurdering af tidsplanen

•

Målet om en åbning i 2018 er ambitiøst, men det

Femern A/S’ beslutning i forhold til tidsplanen

•

Tidsplanen fastholdes, indtil forudsætningerne

er direktionens vurdering, at åbning i 2018 er mu-

lig, hvis aktiviteterne tilrettelægges i henhold til

den udarbejdede tidsplan.

•

Nogle af de forudsætninger, der ligger til grund

for tidsplanen, er under fortsat afklaring, herun-

der varigheden af den tyske myndighedsbe-

handling.

•

Det vil være en stor udfordring at gennemføre

ændres, idet de fastlagte milepæle er vigtige

som styringsværktøj for at sikre projektets frem-

drift.

November 2010

myndighedsgodkendelsen i Danmark og Tysk-

land inden for de tidsmæssige rammer.

er realistisk, men fortsat ambitiøs. Den nuværen-

de (hidtil gældende) tidsplan for projektet er

særligt i forhold til myndighedsgodkendelses-

processen baseret på en række optimistiske og

ambitiøse forudsætninger.

•

Femern A/S anser det for nødvendigt at opret-

April 2012

•

Femern A/S vurderer, at den fremlagte tidsplan

holde et tidspres, både internt i organisationen

og i forhold til eksterne samarbejdspartnere

med henblik på at få gennemført godkendelses-

processen så hurtigt som muligt.

Marts 2014

•

Der er ikke yderligere tidsmæssige reserver i

arbejdet med de 3 kerneprocesser.

•

Der vil være en risiko for, at processen vil tage

længere tid, end der er afsat i tidsplanen.

•

Processen med myndighedsgodkendelsen i

Tyskland er tydeligt udfordret i forhold til tids-

planen.

•

I forhold til behovet for at opretholde et pres på

de forskellige aktører kan det ikke anbefales at

udmelde nye tidsplaner for det samlede projekt

på denne side af den kommende danske an-

lægslov.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Femern A/S og Transportministeriet.

Det fremgår af tabel 4, at Femern A/S vurderer, at de tidsplaner, som lå til grund for

styringen af projekteringsfasen, var ambitiøse, men realistiske. Det fremgår også, at

argumentet for at fastholde tidsplanerne primært var at lægge pres på forskellige ak-

tører i processen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

44. På de bestyrelsesmøder, hvor Femern A/S behandlede og godkendte tidsplanen

fra april 2012, drøftede Femern A/S også projektets tidligere tidsplaner. Det fremgår af

materialet fra bestyrelsesmøderne, at Femern A/S’ forudsætninger om færdiggørelse

og granskning af ansøgningen havde vist sig ikke at kunne holde, og at det var Femern

A/S’ erfaring, at forsøget på at lægge pres på aktørerne gennem stramme tidsplaner

ikke resulterede i hurtigere processer hos de danske og særligt de tyske myndigheder.

Det fremgår også, at Femern A/S havde begået fejl ved for længe at holde fast i en ure-

alistisk tidsplan, og at dette ikke var de tyske myndigheders ansvar. Selv om Femern

A/S på bestyrelsesmødet i april 2012 erkendte at have holdt fast i en urealistisk tids-

plan, besluttede Femern A/S at godkende en ny tidsplan, selv om den også hvilede på

flere ambitiøse forudsætninger. Det drejede sig fx om en forudsætning om, at den sam-

lede forsinkelse burde begrænses til maks. 12 måneder, bl.a. af hensyn til den offentli-

ge reaktion på forsinkelsen. Femern A/S afsatte primært tidsbuffere i tidsplanen i for-

hold til processer, som Femern A/S selv havde kontrol over. Femern A/S ville hermed

sikre, at tidsbufferne ikke resulterede i langsommelige processer, som lå uden for Fe-

mern A/S’ kontrol. Det fremgår videre, at Femern A/S forventede, at der ville være po-

litisk forståelse for en eventuel ny forsinkelse, hvis forsinkelsen skyldtes udefrakom-

mende faktorer, der var uden for Femern A/S’ kontrol.

Femern A/S fortsatte med at udarbejde og fremlægge ambitiøse tidsplaner. I forbin-

delse med justeringen af tidsplanen fra marts 2014 valgte Femern A/S fx at fastholde

en varighed på 1�½ år til den tyske godkendelsesproces, selv om det fremgik af en fæl-

les pressemeddelelse af 18. oktober 2013 mellem den daværende transportminister i

Slesvig-Holsten og Femern A/S, at varigheden af den tyske myndighedsgodkendelse

var anslået til 1�½-2 år.

45. Femern A/S’ tidsplan afspejlede ikke risikoen for en retssag. Femern A/S har op-

lyst, at selskabet lagde oplysningerne i den ovennævnte pressemeddelelse til grund

for ikke at indarbejde tid til en eventuel retssag i tidsplanen. Det fremgik af pressemed-

delelsen, at myndighedsgodkendelsen efter hørings- og godkendelsesprocessen ville

kunne udstedes i sommeren 2015 med påbegyndelse af anlægsarbejderne umiddel-

bart herefter.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at oplysningerne i pressemeddelelsen ikke kan til-

lægges afgørende vægt i forhold til vurderingen af risikoen for en efterfølgende rets-

sag.

Undersøgelsen viser således, at Femern A/S frem til vedtagelsen af anlægsloven vid-

ste, at der var risiko for klager over den tyske godkendelse. Klagerne kunne forsinke

den fulde igangsættelse af anlægsarbejdet på tysk side. Det fremgår bl.a. af Femern

A/S’ bestyrelsesmateriale fra november 2010, at det – henset til de historiske erfarin-

ger med gennemførelse af infrastrukturprojekter i Tyskland – måtte lægges til grund,

at kritikere af projektet med stor sandsynlighed ville rejse klagesager ved tyske for-

valtningsdomstole. Femern A/S vurderede på det tidspunkt, at behandlingen af klage-

sager kunne vare 2�½-5 år. Femern A/S besluttede dog, at en mulig retssag ikke skulle

afspejles i tidsplanen. Femern A/S begrundede dette med, at risikoen lå uden for sel-

skabets kontrol. Femern A/S gjorde løbende Transportministeriet opmærksom på, at

risikoen for en retssag ikke var afspejlet i Femern A/S’ tidsplaner.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

I slutningen af 2013 begyndte Femern A/S at foretage en systematisk vurdering af risi-

koen for en retssag med opsættende virkning og dens konsekvenser. Frem til 2015 var

det Femern A/S’ vurdering i kvartalsrapporterne, at det var usandsynligt, at der blev

klaget over godkendelsen, men at det ville have store konsekvenser, hvis der gjorde.

I august 2015 oplyste de tyske myndigheder, at de nu regnede med en kommende

retssag. I foråret 2016 indarbejdede Femern A/S risikoen for en retssag i sin tidsplan.

46. Femern A/S opdaterede ikke sin tidsplan frem mod vedtagelsen af anlægsloven,

selv om der var opstået forsinkelser. På bestyrelsesmødet i marts 2014 drøftede Fe-

mern A/S tidsplanen. Det fremgik af drøftelserne, at det ikke kunne anbefales at ud-

melde nye tidsplaner for det samlede projekt før vedtagelsen af anlægsloven, jf. tabel

4. Begrundelsen var, at der var behov for at opretholde et pres på forskellige aktører.

Femern A/S udskød forventningerne til den tyske godkendelse fra foråret 2015 til som-

meren 2015, men reviderede ikke den samlede tidsplan for projektet, på trods af at der

ikke var tidsmæssige reserver tilbage i nogen af processerne.

I efteråret 2014 opdaterede Femern A/S heller ikke tidsplanen, selv om der var opstå-

et yderligere forsinkelser, som betød, at den gældende tidsplan ikke holdt. Fx havde

Femern A/S ikke kunnet overholde milepælen for at sende svar på indsigelser fra den

tyske høringsproces i efteråret 2014. Ved årsskiftet 2014/15 udestod Femern A/S’ be-

svarelser af indsigelser stadig, og de tyske myndigheder havde udskudt datoen for

myndighedsgodkendelsen.

I marts 2015 før anlægslovens vedtagelse i april oplyste de slesvig-holstenske myndig-

heder, at Femern A/S ikke skulle forvente, at der blev opnået klarhed om tidsplanen

for myndighedsgodkendelsen før i efteråret 2015. De tyske myndigheder kunne der-

med ikke oplyse, hvornår myndighedsgodkendelsen ville foreligge.

47. Femern A/S har oplyst, at selskabet for det første ikke er bekendt med, at der er

formelle krav om, at aktiviteter, der ikke er sikkerhed for vil indtræffe, eksplicit skal

tidsfastsættes og indarbejdes i tidsplanerne. For det andet har Femern A/S oplyst, at

selskabet ikke har kendskab til, at det er vanlig praksis at indarbejde tidsmæssige buf-

fere til behandling af klager med opsættende virkning i tidsplanerne. For det tredje har

Femern A/S oplyst, at indarbejdelse af tidsmæssige buffere i tidsplanen ville signale-

re, at man fra dansk side betvivlede officielle udmeldinger fra tysk side.

Rigsrevisionen er enig i, at der ikke er formelle krav til, hvordan usikkerheder og risici

skal afspejles i tidsplanerne, fx krav om, at der skal indarbejdes buffere hertil. Det er

dog Rigsrevisionens opfattelse, at Femern A/S med sit kendskab til risikoen for en

tysk retssag med opsættende virkning burde have gjort tydeligere opmærksom på,

hvilke konsekvenser retssagen kunne få for igangsættelsen af anlægsarbejdet. Det er

også Rigsrevisionens opfattelse, at Femern A/S dels kunne have valgt ikke at indarbej-

de de mest optimistiske udmeldinger i tidsplanerne, dels kunne have indsat buffere i

tidsplanen, uden at dette ville have været udtryk for, at de tyske myndigheders offici-

elle meldinger kunne betvivles. Det skyldes, at Tyskland ikke havde erfaring med den-

ne type projekter, og at de tyske myndigheder løbende ændrede kravene til ansøgnin-

gen og udmeldingerne om processens varighed.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

Resultater

Femern A/S havde ikke robuste tidsplaner for opnåelsen af den tyske myndigheds-

godkendelse i projekteringsfasen.

Undersøgelsen viser for det første, at Femern A/S søgte viden om varigheden og ind-

holdet af den tyske myndighedsproces. Kravene til ansøgningens udformning og ind-

holdet i de undersøgelser, der var en del af ansøgningen, ændrede sig over tid. Den vi-

den, som Femern A/S fik fra de tyske myndigheder, var ikke altid konsistent, og der

var vedvarende usikkerhed om kravene til ansøgningen og processens varighed.

Undersøgelsen viser for det andet, at Femern A/S ikke i fuldt omfang afspejlede sin vi-

den om den tyske myndighedsproces i de tidsplaner, der lå til grund for styringen af

projektet. Femern A/S justerede løbende tidsplanerne og afspejlede de konkrete op-

lysninger, som Femern A/S fik fra de tyske myndigheder. Femern A/S fastholdt frem

til vedtagelsen af anlægsloven en forventning om, at den tyske myndighedsbehand-

ling kunne gennemføres på 1�½ år, selv om Femern A/S vidste, at der var risiko for, at

processen ville tage længere tid. Femern A/S oplyste løbende om, at der forelå en ri-

siko for en efterfølgende retssag. Femern A/S indarbejdede i nogle tilfælde ikke kend-

te forsinkelser i tidsplanerne og tog generelt ikke højde for de usikkerheder og risici,

der var forbundet med den tyske myndighedsproces. Femern A/S valgte i stedet en

tilgang med ambitiøse tidsplaner, som Femern A/S selv var usikker på robustheden af.

Tværsnit og placering af et specialtunnelelement på havbunden.

Illustration:

Femern A/S

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

2.2. Femern A/S’ beslutninger om udbudsprocessens

forløb

48. Vi har undersøgt, om Femern A/S tog højde for den tyske myndighedsproces i si-

ne beslutninger om udbudsprocessens forløb. Det har vi gjort ved at undersøge, om

Femern A/S identificerede risici forbundet med den tyske myndighedsproces, og om

Femern A/S planlagde, hvordan risiciene skulle håndteres. Vi har undersøgt dette på

3 tidspunkter: ved beslutningen om at gennemføre udbudsprocessen parallelt med

myndighedsprocessen, i løbet af udbudsprocessen og ved beslutningen om at afslut-

te udbudsprocessen.

Beslutningen om parallelle processer

Udbudsproces

begyndes

Oktober 2012

2011

2012

2016

Beslutning om at indgå

betingede kontrakter

Marts 2016

49. Vi har undersøgt, om Femern A/S identificerede og planlagde håndteringen af risi-

ci forbundet med den tyske myndighedsproces, da Femern A/S indstillede at gennem-

føre udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen.

Femern A/S havde ikke fået hjemmel til at gennemføre udbudsprocessen, da projek-

teringsloven blev vedtaget. Vi har derfor gennemgået de indstillinger og notater, som

Femern A/S sendte til Transportministeriet, i forbindelse med at ministeriet skulle

fremlægge beslutningen for Folketingets Finansudvalg med Akt 149 23/6 2011.

50. Vores gennemgang viser, at Femern A/S i november 2010 indstillede til Transport-

ministeriet, at Femern A/S kunne fremrykke udbudsprocessen, så den blev gennem-

ført parallelt med myndighedsprocessen i Danmark og Tyskland. Femern A/S begrun-

dede for det første sin indstilling med, at fremrykningen var en forudsætning for, at Fe-

mern Bælt-forbindelsen kunne åbne for trafik i 2020. Femern A/S begrundede for det

andet indstillingen med, at fremrykningen havde den fordel, at økonomien i anlægslo-

ven kunne baseres på prissatte tilbud fra leverandørerne. Transportministeriet bad

Femern A/S om at afdække, om der kunne gennemføres en ekstern kvalitetssikring af

anlægsøkonomien, inden anlægsloven blev vedtaget. Ifølge Femern A/S ville en frem-

rykning af udbudsprocessen give mulighed for at basere anlægsbudgettet på faktiske

pristilbud. Sikkerheden omkring anlægsøkonomien ville dermed blive større, end hvis

Femern A/S fik gennemført en ekstern kvalitetssikring. Ifølge Femern A/S ville selska-

bet også spare tid og penge, hvis den eksterne gennemgang af anlægsbudgettet ikke

var nødvendig.

51. Femern A/S afdækkede, at der ikke var juridiske forhold i Tyskland, som hindrede,

at Femern A/S kunne gennemføre udbudsprocessen, inden projektet var godkendt af

de tyske myndigheder. Femern A/S var opmærksom på ikke at underskrive kontrak-

terne, før myndighedsgodkendelserne forelå i begge lande, idet der var en økonomisk

risiko forbundet hermed.

52. Femern A/S identificerede 2 risici ved at gennemføre processerne parallelt. For

det første var der en risiko for, at udbudsprocessen måtte gå om, hvis de tyske myn-

digheder ikke godkendte forslaget om at etablere en sænketunnel. For det andet var

der en risiko for, at udbudsmaterialet skulle justeres mere end ellers, hvis myndigheds-

processen ledte til krav om ændringer i den tekniske løsning. Det fremgår ikke, om Fe-

mern A/S afdækkede, hvor sandsynligt det var, at risiciene indtraf, eller hvilke konse-

kvenser det kunne få for projektets tidsplan eller økonomi, hvis de indtraf.

Ny tidsplan i november

2010

I november 2010 udarbejdede

Femern A/S en ny tidsplan for

projektet, som udskød åbnin-

gen af Femern Bælt-forbindel-

sen fra 2018 til 2020.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

I 2010/2011 planlagde Femern A/S internt i selskabet, hvordan de identificerede risici

skulle håndteres. Femern A/S valgte at benytte udbudsformen

konkurrencepræget

dialog,

bl.a. fordi det gav Femern A/S en større fleksibilitet i udbudsforløbet end andre

relevante udbudsformer, herunder i forhold til de parallelle processer med myndig-

hedsgodkendelserne. Femern A/S havde desuden opstillet en række forudsætninger

for, hvordan udbudsprocessen skulle forløbe i forhold til godkendelsesprocesserne.

Forudsætningerne var ikke formelle krav, men Femern A/S’ egne planlægningsforud-

sætninger, som ikke var bindende:

Myndighedsprocessen i både Danmark og Tyskland skulle være igangsat, in-

den udbudsprocessen blev igangsat. Forudsætningen skulle sikre, at det udbud-

te projekt stemte overens med det projekt, der blev søgt om tilladelse til at bygge.

•

Resultaterne fra den danske og tyske høring skulle foreligge, før den ende-

lige tilbudsfase blev igangsat. Forudsætningen skulle sikre, at de endelige tilbud

fra entreprenørerne tog højde for input fra høringsprocesserne i Danmark og

Tyskland. Det skyldtes, at høringsprocesserne kunne føre til mere eller mindre væ-

sentlige ændringer i projektet, som ville skulle afspejles i udbudsmaterialet.

•

Myndighedsgodkendelserne skulle foreligge i både Danmark og Tyskland,

før kontrakterne blev underskrevet. Forudsætningen skulle sikre, at Femern

A/S ikke underskrev kontrakter, inden Femern A/S havde sikkerhed for, at pro-

jektet var godkendt og kunne gennemføres.

•

Den endelige tilbudsfase

Ved udbud gennem konkur-

rencepræget dialog beder or-

dregiver (i dette tilfælde Fe-

mern A/S) tilbudsgiverne om

at afgive endelige tilbud, efter

dialogen er erklæret afsluttet.

De endelige tilbud kan efter-

følgende afklares, præciseres

og optimeres. Dette må dog

ikke føre til, at der ændres ved

vigtige elementer i udbuddet

eller tilbuddet. Femern A/S

anmodede efter første dialog-

runde om at få tilbud i decem-

ber 2014 og modtog de ende-

lige tilbud i september 2015.

53. I forbindelse med beslutningen om at fremrykke udbudsprocessen fremlagde Fe-

mern A/S ikke, hvad konsekvenserne af en forsinkelse af den tyske myndighedspro-

ces ville være, på trods af at Femern A/S i november 2010 vurderede, at der var tids-

mæssige udfordringer forbundet med gennemførelsen af den tyske godkendelsespro-

ces og risiko for én eller 2 efterfølgende retssager, som hver især kunne have en varig-

hed på 1�½-2�½ år. Femern A/S havde i 2011 således ikke planlagt, hvordan risikoen for

klagesager i den tyske proces skulle håndteres i udbudsprocessen. Femern A/S oply-

ste derimod bestyrelsen om, at overholdelse af tidsplanen for udbudsprocessen var

betinget af, at myndighedsgodkendelsen i Danmark og Tyskland forløb som planlagt,

herunder at eventuelle klagesager ikke ville få opsættende virkning på igangsættelsen

af byggeriet.

Beslutninger i løbet af udbudsprocessen

54. Vi har undersøgt, om Femern A/S identificerede og planlagde håndteringen af risi-

ci forbundet med den tyske myndighedsproces i forbindelse med Femern A/S’ beslut-

ninger i løbet af udbudsprocessen.

Femern A/S fik med Akt 149 23/6 2011 hjemmel til at igangsætte og gennemføre ud-

budsprocessen parallelt med myndighedsprocessen. Styringen af udbudsprocessens

forløb er i henhold til mandatet foregået internt i Femern A/S. Vi har gennemgået Fe-

mern A/S’ bestyrelsesreferater og statusnotater i forbindelse med beslutningerne i lø-

bet af udbudsprocessen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

55. Femern A/S igangsatte prækvalifikationsprocessen i oktober 2012. Femern A/S

havde identificeret, at den største risiko i udbudsprocessen ville være yderligere for-

sinkelser, særligt i den tyske myndighedsproces. Hvis der opstod yderligere forsinkel-

ser, kunne det blive vanskeligt at indgå kontrakterne inden for den periode, hvor de

endelige tilbud var bindende. Det ville dermed være vanskeligt at efterleve Femern

A/S’ tredje forudsætning om ikke at indgå kontrakterne, før myndighedsgodkendel-

serne forelå.

Femern A/S planlagde 2 måder at håndtere risikoen på. For det første ville Femern

A/S oplyse ansøgerne i prækvalifikationen om, at tidsplanen for og strukturen af ud-

budsprocessen afhang af godkendelserne i Danmark og Tyskland, og at væsentlige

forsinkelser ikke kunne udelukkes. Femern A/S ville forbeholde sig retten til bl.a. at

ændre tidsplanen for udbudsprocessen, afbryde udbudsprocessen, indskyde yderli-

gere trin i udbudsprocessen og gentage hvert trin i udbudsprocessen. Disse oplysnin-

ger fremgik ifølge Femern A/S også af udbudsbetingelserne. For det andet ville Fe-

mern A/S justere i sin første forudsætning for udbudsprocessens gennemførelse, som

var, at myndighedsprocessen i begge lande skulle være igangsat, inden udbudspro-

cessen blev igangsat. Femern A/S vurderede, at Femern A/S stadig kunne sikre over-

ensstemmelse mellem det ansøgte projekt og det udbudte projekt, hvis Femern A/S

var nået til enighed med den tyske samarbejdspartner om indholdet i ansøgningen før

igangsættelsen af udbudsprocessen.

56. På bestyrelsesmødet i august 2014 fremgik det, at udbudsprocessen var på spo-

ret, og at de bydende konsortier ville blive bedt om at afgive de første tilbud i slutnin-

gen af december 2014. Dermed kunne priserne anvendes i behandlingen af anlægs-

loven. Tilbuddene ville være omfattet af en vedståelsesperiode på 8 måneder frem til

juli 2015. Hvis det blev nødvendigt, kunne Femern A/S forlænge vedståelsesperioden

med 2 gange 6 måneder, dvs. til juli 2016. I tilfælde af en forlængelse ville Femern A/S

skulle betale de bydende entreprenører en økonomisk kompensation, hvis størrelse

endnu ikke var fastlagt. Hvis kontrakterne ikke var underskrevet i juli 2016, ville der ik-

ke nødvendigvis være et kontraktligt grundlag for at drøfte, om vedståelsesperioden

kunne udvides yderligere.

Bestyrelsen var på flere møder i løbet af 2013 og 2014 blevet oplyst om, at den tyske

proces var forsinket, og at der var risiko for yderligere forsinkelser. Bestyrelsen blev

på mødet i august 2014 orienteret om, at udviklingen i den tyske myndighedsproces

igen havde bragt tidsplanen under pres. Det skyldtes, at der i forbindelse med den ty-

ske høring var modtaget ca. 3.100 indsigelser med mange komplekse spørgsmål. Fe-

mern A/S skulle besvare indsigelserne, inden behandlingen af ansøgningen kunne på-

begyndes. Ifølge tidsplanen skulle Femern A/S’ bidrag til besvarelserne foreligge i no-

vember 2014, hvor alle efterfølgende høringsmøder også skulle være afsluttet.

Bestyrelsen drøftede på den baggrund, om der var behov for at justere tidsplanen for

udbudsprocessen, så fristen for at underskrive kontrakterne kunne falde senere, og

så risikoen for at måtte betale entreprenørerne for en forlænget vedståelsesperiode

som følge af forsinkelsen i den tyske myndighedsproces dermed blev håndteret. Be-

styrelsen besluttede dog at fastholde en stram tidsplan og fortsætte udbudsproces-

sen som planlagt med henblik på at kunne tilvejebringe tilbud til brug for behandling

af anlægsloven.

Vedståelsesperiode

Vedståelsesperioden er den

minimumsperiode, hvor en til-

budsgiver er forpligtet af sit

tilbud.

I vedståelsesperioden kan or-

dregiveren acceptere tilbud-

det, og tilbudsgiveren er her-

efter forpligtet til at levere i

henhold til tilbuddet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

57. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at selv om Femern A/S havde mulighed for at

forlænge vedståelsesperioden og dermed håndtere en vis forsinkelse i den tyske myn-

dighedsproces, havde Femern A/S på dette tidspunkt fortsat ikke taget højde for risi-

koen for en efterfølgende retssag med opsættende virkning. Det betød, at Femern A/S’

beslutning om ikke at foretage justeringer i tidsplanen for udbudsprocessen øgede ri-

sikoen for, at fristen for at underskrive kontrakterne ville udløbe, inden den endelige,

retskraftige tyske myndighedsgodkendelse forelå, hvilket ville indebære omkostnin-

ger for Femern A/S.

Beslutning om at afslutte udbudsprocessen

58. Vi har undersøgt, om Femern A/S identificerede og planlagde håndteringen af risi-

ci forbundet med den tyske myndighedsproces i forbindelse med selskabets indstil-

ling om at afslutte udbudsprocessen.

De tilbud på entrepriserne, som Femern A/S modtog i december 2014, lå prismæssigt

højere end forventet. Med anlægsloven fik Femern A/S til opgave at forhandle prisen

på tunnelentrepriserne ned og forelægge et nyt anlægsbudget, inden Femern A/S kun-

ne underskrive kontrakterne. Femern A/S indledte forhandlingerne med henblik på at

få nedbragt prisen på tilbuddene, og dermed var der ikke længere brug for at forlænge

vedståelsesperioden for de hidtidige tilbud. Vi har gennemgået Femern A/S’ indstillin-

ger og notater til Transportministeriet i forbindelse med beslutningen om at afslutte

udbudsprocessen.

59. Femern A/S forhandlede med entreprenørerne hen over foråret 2015 om at ned-

bringe priserne og udsendte i juni 2015 et opdateret udbudsmateriale. I udbudsmate-

rialet håndterede Femern A/S risikoen for yderligere forsinkelser i den tyske proces

ved at lade det fremgå, at anlægsarbejdet kunne starte på dansk side uafhængigt af

den tyske godkendelse. Derudover kunne Femern A/S udskyde anlægsarbejdets start,

når kontrakten var indgået.

60. I august 2015 oplyste Transportministeriet til Femern A/S, at de tyske myndighe-

der havde meddelt, at godkendelsen først kunne forventes i 2017, og at myndigheder-

ne forventede, at godkendelsen ville blive fulgt af en retssag af ca. 2 års varighed. An-

lægsarbejdet på tysk side kunne derfor tidligst gå i gang i 2019, når den endelige, rets-

kraftige tyske myndighedsgodkendelse efter planen ville foreligge. Femern A/S havde

dog i juli 2015 bedt entreprenørerne om at afgive de endelige tilbudspriser. I septem-

ber 2015 modtog Femern A/S de endelige priser, som var gyldige frem til maj 2016.

61. Vores gennemgang af Femern A/S’ bestyrelsesmateriale og notater og præsenta-

tioner til Transportministeriet viser, at forsinkelsen af den tyske myndighedsgodken-

delse og det fremskredne stade i udbudsprocessen førte til, at Femern A/S afdække-

de forskellige handlemuligheder i forhold til indgåelse af kontrakterne. Femern A/S

undersøgte bl.a. muligheden for at kunne annullere udbuddet eller underskrive kon-

trakterne, som de forelå, for efterfølgende at udskyde anlægsarbejdets start til senest

2019.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Femern A/S’ styring i projekteringsfasen |

62. Femern A/S vurderede, at de udbudte kontrakter ikke efterlod en tilstrækkelig

tidsmæssig buffer i forhold til den tyske myndighedsgodkendelse. Femern A/S vur-

derede endvidere, at det ville kræve 28-34 måneder og udgifter på op til 1 mia. kr. at

foretage et genudbud. Derudover vurderede Femern A/S, at det ved et genudbud af

kontrakterne ville være vanskeligt at tiltrække kvalificerede entreprenører, når ud-

budsprocessen tidligere var blevet annulleret.

Det fremgår af Femern A/S’ indstilling til Transportministeriet i marts 2016, at Femern

A/S ønskede at forhandle betingede kontrakter med entreprenørerne. Femern A/S

beskrev, at fordelen ved denne kontraktform var, at Femern A/S dermed kunne fast-

holde tilbuddene uden at være forpligtet til at gennemføre projektet, hvis den tyske

myndighedsgodkendelse ikke kunne opnås. Kontrakten ville først træde i kraft, når be-

tingelsen om en tysk myndighedsgodkendelse var opfyldt. Femern A/S vurderede end-

videre, at fordelene ved de betingede kontrakter var, at Femern A/S kunne fastholde

de modtagne pristilbud, som selskabet vurderede var attraktive, og at det blev nem-

mere for selskabet at håndtere de tyske myndigheders krav om større detaljerings-

grad i ansøgningen. Det skyldes, at den konkrete anlægstekniske løsning ville ligge

fast med kontraktunderskrivelsen, og at Femern A/S kunne bestille detaljeringsopga-

ver hos entreprenørerne.

Det fremgår af Femern A/S’ indstilling og baggrundsnotater til Transportministeriet,

at Femern A/S identificerede en række risici forbundet med at underskrive anlægs-

kontrakterne, før den tyske myndighedsgodkendelse forelå. Der var en risiko for, at

myndighedsgodkendelsen blev yderligere forsinket på grund af myndighedsbehand-

lingen eller den efterfølgende retssag. Der var også risiko for, at myndighedsproces-

sen førte til krav om væsentlige ændringer i projektet og dermed kontrakterne.

Det fremgår også af indstillingen, hvordan Femern A/S ville håndtere risiciene forbun-

det med den tyske myndighedsproces med mekanismer i de betingede kontrakter:

Genforhandlingsklausul. Kontrakterne skulle indeholde en genforhandlingsklau-

sul, hvor begge parter var forpligtede til at genforhandle kontrakterne, hvis den ty-

ske godkendelse ikke forelå i 2019.

•

Udskydelse af anlægsarbejdet. Kontrakterne skulle indeholde mekanismer til at

udskyde anlægsarbejdet, når kontrakterne var aktiveret.

•

Forskudt anlægsstart. Kontrakterne skulle muliggøre forskudt anlægsstart i Dan-

mark og Tyskland, så anlægsstart i Tyskland først var 1 år efter, at kontrakterne

var blevet aktiveret.

•

Ophævelse af kontrakterne. Femern A/S skulle til enhver tid kunne ophæve kon-

trakterne mod kompensation, fx hvis godkendelsesprocessen trak ud, eller hvis

ændringer i projektet og kontrakterne ledte til for store fordyrelser.

•

63. Femern A/S fik i marts 2016 Transportministeriets accept af, at selskabet kunne

forhandle de betingede kontrakter med entreprenørerne på plads, og selskabet un-

derskrev kontrakterne i maj 2016.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Femern A/S’ styring i projekteringsfasen

Resultater

Femern A/S tog ikke tilstrækkelig højde for den tyske myndighedsproces ved alle be-

slutninger om udbudsprocessen.

Undersøgelsen viser for det første, at Femern A/S identificerede og planlagde håndte-

ringen af risici forbundet med den tyske myndighedsproces, da Femern A/S indstille-

de at gennemføre udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen. Femern

A/S havde således identificeret, at der fx var risiko for, at en sænketunnel som teknisk

løsning ikke blev godkendt i Tyskland, og at myndighedsprocessen ville føre til mange

ændringer i udbudsmaterialet. Femern A/S opstillede en række forudsætninger for ud-

budsprocessens forløb, som skulle medvirke til at håndtere risiciene. Femern A/S vur-

derede dog ikke, hvor sandsynligt det var, at risiciene indtraf, eller hvilke konsekven-

ser det ville have. Femern A/S afdækkede heller ikke, hvilke konsekvenser det kunne

få for udbudsprocessen, hvis den tyske myndighedsgodkendelse blev forsinket, og

hvordan forsinkelsen kunne håndteres.

Undersøgelsen viser for det andet, at Femern A/S identificerede, men kun delvist plan-

lagde håndteringen af risici forbundet med den tyske myndighedsproces i forbindelse

med Femern A/S’ beslutninger i løbet af udbudsprocessen. I sommeren 2014 beslut-

tede Femern A/S at fortsætte udbudsprocessen som planlagt og dermed imødekom-

me ønsket om at indhente priser til brug for anlægsloven. Femern A/S havde identifi-

ceret, at der var risiko for yderligere forsinkelser i den tyske myndighedsproces, og at

tidsplanen var under pres og ikke indeholdt reserver. Dertil kom risikoen for en efter-

følgende retssag med opsættende virkning, som ville kunne resultere i yderligere for-

sinkelser på tysk side. Femern A/S planlagde at håndtere risikoen for forsinkelser i

den tyske myndighedsproces gennem en forlænget vedståelsesperiode, men havde

ikke planlagt, hvordan risikoen for den efterfølgende retssag skulle håndteres. Beslut-

ningen om at fortsætte udbudsprocessen øgede risikoen for, at den endelige, retskraf-

tige tyske myndighedsgodkendelse ikke forelå, når vedståelsesperioden for entrepre-

nørernes tilbud udløb, hvilket ville indebære omkostninger for Femern A/S.

For det tredje viser undersøgelsen, at Femern A/S identificerede og planlagde håndte-

ringen af risici forbundet med den tyske myndighedsproces i forbindelse med Femern

A/S’ indstilling om at afslutte udbudsprocessen. De tilbud på tunnelentrepriserne, som

Femern A/S havde modtaget i december 2014, lå prismæssigt højere end forventet, og

Femern A/S fik med anlægsloven til opgave at forhandle prisen ned. Den tyske myn-

dighedsproces blev efter anlægslovens vedtagelse i april 2015 forsinket igen. Femern

A/S identificerede en række risici forbundet med at afslutte udbudsprocessen og ind-

gå kontrakter, inden den tyske godkendelse forelå. Det gjaldt særligt i forhold til, at

godkendelsen kunne blive yderligere forsinket og medføre fordyrende ændringer i ud-

budsmaterialet. Femern A/S håndterede risiciene ved at forhandle sig til betingede

kontrakter, som først ville blive aktiveret, hvis projektet blev godkendt i Tyskland. De

betingede kontrakter indeholdt mekanismer til at håndtere de risici, der var forbundet

med, at Femern A/S indgik kontrakterne, før den endelige, retskraftige tyske godken-

delse forelå, og at betingelserne for godkendelsen var ukendte. De betingede kontrak-

ter kunne også håndtere risikoen for yderligere forsinkelser i den tyske myndigheds-

proces, idet Femern A/S kunne udskyde kontrakternes aktivering flere gange.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

3. Transportministeriets

opgavevaretagelse i

projekteringsfasen

Delkonklusion

Transportministeriet har ikke varetaget sine opgaver i projekteringsfasen

helt tilfredsstillende.

Undersøgelsen viser, at Transportministeriet ikke tog højde for den tyske myndigheds-

proces, da projekteringsloven blev fremsat. Ministeriet fastholdt målet om, at Femern

Bælt-forbindelsen skulle åbne i 2018, selv om ministeriet vidste, at der allerede var op-

stået forsinkelser, at der var flere uafklarede forhold om den tyske myndighedsproces,

og at den afsatte tid til processen ikke var tilstrækkelig.

Transportministeriet har oplyst, at målet om åbning i 2018 blev fastholdt for at påvirke

de tyske myndigheder til at færdiggøre de tyske landanlæg hurtigst muligt, og fordi åb-

ningsåret fremgik af statstraktaten og dermed ikke kunne ændres.

Undersøgelsen viser også, at Transportministeriet ikke gennemførte en tilstrækkelig

kvalitetssikring af Femern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendel-

se i forbindelse med udarbejdelsen af aktstykkerne og anlægsloven. Ministeriet benyt-

tede ikke sin viden om den tyske myndighedsproces til at stille kritiske spørgsmål til

tidsplanerne eller til at bede Femern A/S om at justere dem. Ministeriet accepterede

også, at Femern A/S ikke havde en tidsplan for opnåelsen af den tyske myndighedsgod-

kendelse, da anlægsloven blev fremsat, selv om ministeriet vidste, at der var en stor af-

hængighed mellem godkendelsesprocessen og udbudsprocessen.

Transportministeriet tog ikke initiativ til at undersøge varigheden af myndighedsbe-

handlingen i andre infrastrukturprojekter i Tyskland, hvilket kunne have styrket mini-

steriets kvalitetssikring af Femern A/S’ tidsstyring.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Endelig viser undersøgelsen, at Transportministeriet ikke gennemførte en helt tilstræk-

kelig kvalitetssikring af Femern A/S’ bidrag til beslutningerne om udbudsprocessen. Mi-

nisteriet forholdt sig i 2010/2011 ikke kritisk til Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrund-

laget for at gennemføre udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen. Mini-

steriet reagerede ikke på, at der manglede oplysninger om de risici, som Femern A/S

præsenterede, og ministeriet søgte ikke at få afklaret, om der var yderligere risici for-

bundet med at gennemføre udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen. Mi-

nisteriet søgte heller ikke at få afklaret, om det ville være muligt at fastholde forudsæt-

ningen om først at underskrive kontrakterne, når myndighedsgodkendelserne forelå,

hvis der opstod forsinkelser i processen i Tyskland, eller hvis risikoen for en efterføl-

gende retssag indtraf.

Transportministeriet forholdt sig kritisk til Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundla-

get for at afslutte udbudsprocessen og indgå betingede kontrakter. Ministeriet bidrog

til at få belyst fordele, risici og omkostninger ved at indgå kontrakterne.

64. Dette kapitel handler om, hvorvidt Transportministeriet har varetaget sine opga-

ver i projekteringsfasen tilfredsstillende. Vi har for det første undersøgt, om Transport-

ministeriet har taget højde for varigheden af den tyske godkendelsesproces, da pro-

jekteringsloven blev fremsat. For det andet har vi undersøgt, om Transportministeriet

har gennemført en tilstrækkelig kvalitetssikring af Femern A/S’ tidsplaner for opnåel-

sen af tysk myndighedsgodkendelse. For det tredje har vi undersøgt, om Transport-

ministeriet har gennemført en tilstrækkelig kvalitetssikring af Femern A/S’ bidrag til

beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen.

3.1. Transportministeriets tidsplan ved projekterings-

loven

65. Vi har undersøgt, om Transportministeriet tog højde for varigheden af den tyske

godkendelsesproces, da projekteringsloven blev fremsat.

66. Projekteringsloven blev fremsat i december 2008 og vedtaget i marts 2009.

Transportministeriet har oplyst, at den tidsplan, der dengang lå til grund for styringen

af projekteringsfasen, er fra juli 2007. Tidsplanen blev udarbejdet, da Danmark og

Tyskland i fællesskab søgte om EU-støtte til projektet i 2007. Tidsplanen lå også til

grund for statstraktaten mellem Danmark og Tyskland –

Traktat mellem Kongeriget

Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland om en fast forbindelse over Femern

Bælt

– som blev indgået i september 2008. Figur 3 viser udsnit af tidsplanen fra juli

2007.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

Figur 3

Udsnit af tidsplanen for Femern Bælt-projektet fra juli 2007

Tysk ratificeringsproces

Tysk myndighedsproces

Udbudsproces

2008

Kontraktindgåelse

Åbning af Femern Bælt-forbindelsen

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger i TEN-T-ansøgningen i juli 2007.

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Det fremgår af figur 3, at statstraktaten skulle have været ratificeret i Tyskland i de-

cember 2008. Det var planlagt, at ratificeringen ville tage 1 år, og ratificeringen var en

forudsætning for at begynde myndighedsprocessen i Tyskland. Det fremgår også af

figuren, at den tyske myndighedsproces ville vare 2�½ år. De store anlægskontrakter

ville efter planen skulle underskrives i januar 2012, og byggeriet skulle gå i gang umid-

delbart derefter, så Femern Bælt-forbindelsen kunne åbne i juli 2018.

67. I december 2007 udarbejdede Transportministeriet teksten til statstraktaten. Fe-

mern A/S, som rådgav ministeriet, gjorde ministeriet opmærksom på, at Femern A/S

anså det for at være problematisk at opretholde troværdigheden omkring tidsplanen.

Femern A/S skrev således i en e-mail til ministeriet:

”… årstallet for myndighedsgodkendelse er jo en noget mere ’kritisk’ sag: Sagen er jo,

at tiden går og går. Det er nu et halvt år siden, MoU blev underskrevet, og projektet er

ikke bragt meget videre siden da. Så det begynder at blive lidt problematisk at opret-

holde troværdigheden omkring tidsplanerne – for ikke at sige umuligt. Derudover var

den oprindelige formulering ikke rigtig. Hvis vurderingen af

[miljø]virkningerne

først er

færdig i 2011, så kan ansøgning om tilladelse

[i Tyskland]

først indgives på dette tids-

punkt. Godkendelsesprocessen i Tyskland har en varighed på 3-4 år. Det betyder, at

vi tidligst kan indgå kontrakter i 2016 eller 2017, og med en byggetid på ca. 7 år vil an-

lægget stå klar i 2023-2024. Det var vist ikke jeres intention”

(Rigsrevisionens under-

stregning).

Selv om Transportministeriet blev gjort opmærksom på, at der allerede inden indgåel-

sen af traktaten var forsinkelser, som gjorde det tvivlsomt, om tidsplanen fra juli 2007

ville holde, tog ministeriet ikke initiativ til at justere åbningsåret i forbindelse med trak-

tatindgåelsen.

Ratificering af statstrak-

taten

For at Danmark endeligt kan

tiltræde den indgåede aftale

med Tyskland, skal Folketin-

get give sit samtykke og der-

efter ratificere aftalen. Dan-

mark er således først retligt

forpligtet af aftalen – eller

traktaten – når den er blevet

ratificeret, selv om den er un-

derskrevet af ministeren. Rati-

ficeringen sker med vedtagel-

sen af projekteringsloven. I

Tyskland er processen mere

omfattende.

MoU (Memorandum of

Understanding)

MoU er et aftalememorandum

mellem Tyskland og Danmark

om at indgå en traktat om en

fast forbindelse over Femern

Bælt. MoU blev underskrevet i

juni 2007. Aftalen blev indgå-

et, så det var muligt at ansøge

om EU-tilskud til forbindelsen,

da statstraktaten endnu ikke

var indgået.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

68. Transportministeriet havde derudover viden om usikkerheder og risici i projektet

forud for fremlæggelsen af projekteringsloven, som ikke blev afspejlet i tidsplanen:

Kompleks godkendelsesproces. Femern A/S havde oplyst Transportministeriet

om, at den tyske godkendelsesproces var langt mere kompleks end den danske og

kunne tage længere tid, end der var afsat i tidsplanen.

•

Juridiske rammer. Der var flere uafklarede forhold omkring de juridiske rammer

for den tyske myndighedsproces, idet de tyske myndigheder ikke ønskede at ind-

gå i en forpligtende dialog om processens forløb, før statstraktaten var blevet rati-

ficeret i Tyskland. Ratificeringen fandt først sted i sommeren 2009 efter projekte-

ringslovens vedtagelse.

•

Risiko for klagesager. Transportministeriet var blevet gjort bekendt med, at der

var risiko for efterfølgende klagesager ved en forvaltningsdomstol.

•

69. Derudover var flere af de milepæle, som fremgår af tidsplanen fra juli 2007, over-

skredet, da projekteringsloven blev fremsat. For det første var statstraktaten under-

skrevet 8 måneder senere end forventet. For det andet var vedtagelsen af projekte-

ringsloven ca. 8 måneder forsinket. For det tredje var igangsættelsen af de VVM-un-

dersøgelser, der var en forudsætning for at begynde myndighedsbehandlingen i Tysk-

land, udskudt fra januar 2008 til efteråret 2008.

70. Transportministeriet opdaterede ikke tidsplanen, så den afspejlede de opståede

forsinkelser, og forholdt sig ikke til Femern A/S’ vurderinger af varigheden og komplek-

siteten af den tyske myndighedsproces, og om målet om at åbne forbindelsen i 2018

fortsat var realistisk. Ministeriet besluttede at fastholde målet om, at forbindelsen skul-

le åbne for trafik i 2018 i projekteringsloven.

Transportministeriet har oplyst, at beslutningen om at fastholde målet om at åbne for-

bindelsen i 2018 er truffet, fordi ministeriet ønskede at lægge maksimalt pres på de ty-

ske myndigheder for at sikre en hurtig færdiggørelse af de tyske landanlæg, og fordi

oplysningen om åbningsåret i projekteringsloven ikke kunne afvige fra statstraktaten,

som blev ratificeret med projekteringsloven.

Resultater

Transportministeriet tog ikke højde for den tyske myndighedsproces, da projekte-

ringsloven blev fremsat.

Undersøgelsen viser, at Transportministeriet fastholdt målet om, at Femern Bælt-for-

bindelsen skulle åbne i 2018, da projekteringsloven blev fremsat, selv om ministeriet

var bekendt med, at der ikke var afsat tilstrækkelig tid til den tyske godkendelsespro-

ces i tidsplanen. Ministeriet tog ikke højde for, at tidsplanen ikke afspejlede allerede

opståede forsinkelser i projektet, at der var flere uafklarede forhold om varigheden

og indholdet i den tyske proces, og at den afsatte tid til myndighedsprocessen ikke

var tilstrækkelig.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

3.2. Transportministeriets kvalitetssikring af tids-

planerne

71. Vi har undersøgt, om Transportministeriet har gennemført en tilstrækkelig kvali-

tetssikring af Femern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse.

Det har vi gjort ved at undersøge, om Transportministeriet forholdt sig kritisk til Fe-

mern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse i projekterings-

fasen, og om ministeriet anvendte muligheden for at indhente information om den ty-

ske myndighedsproces fra andre kilder.

Tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse

2009

Projekteringslov

vedtages

Marts 2009

72. Vi har undersøgt, om Transportministeriet forholdt sig kritisk til Femern A/S’ tids-

planer for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse. At Transportministeriet for-

holdt sig kritisk til tidsplanerne, vil sige, at ministeriet stillede opklarende spørgsmål

til tidsplanerne på baggrund af sin viden om projektet og den tyske myndighedspro-

ces og om nødvendigt bad Femern A/S om at præcisere og justere oplysningerne i

tidsplanerne. Vi har derfor undersøgt Transportministeriets kvalitetssikring af de tids-

planer, der lå til grund for Femern A/S’ styring af projektet, da ministeriet udarbejde-

de de 3 aktstykker og forberedte anlægsloven.

Kvalitetssikring af tidsplanen ved Akt 140 3/6 2010

73. Det var Femern A/S’ tidsplan fra februar 2010, som lå til grund for styringen af

projekteringsfasen, da Transportministeriet udarbejdede Akt 140 3/6 2010. Formå-

let med aktstykket var at udvide projekteringsfasens budget, fordi Femern A/S skul-

le gennemføre et mere omfattende undersøgelsesprogram end forventet, før Femern

A/S kunne aflevere sin projektansøgning til de tyske myndigheder.

Transportministeriet stillede en række spørgsmål til tidsplanen. Ministeriet bad bl.a.

Femern A/S om at forholde sig til, om tidsplanen var usikker, og om det var realistisk,

at den tyske myndighedsbehandling kunne gennemføres på 1 år, så Femern Bælt-for-

bindelsen kunne åbne i 2018. Femern A/S oplyste, at en åbning af forbindelsen i 2018

var mulig, hvis tidsplanen for projekterings- og anlægsfasen blev revideret i forhold til

det, der var forudsat i projekteringsloven.

Transportministeriet stillede ikke yderligere opklarende spørgsmål til tidsplanen. Mi-

nisteriet havde ellers på dette tidspunkt en række oplysninger om den tyske myndig-

hedsproces og allerede opståede hændelser, som havde eller kunne få betydning for

tidsplanen:

Kendte forsinkelser. De forsinkelser, som opstod allerede før fremlæggelsen af

projekteringsloven, var ikke afspejlet i tidsplanen.

•

Længere myndighedsbehandling. Transportministeriet havde oplysninger fra

både de tyske myndigheder og Femern A/S om, at den tyske myndighedsbehand-

ling ville vare længere end det ene år, som Femern A/S havde afsat i tidsplanen.

•

Risiko for klagesager. Både de tyske myndigheder og Femern A/S havde oplyst,

at der var risiko for klager over den tyske godkendelse, hvilket ikke var afspejlet i

tidsplanen. Femern A/S havde endog oplyst til Transportministeriet, at

”det må

forventes, at tyske miljøorganisationer vil søge at forsinke projektet med alle mid-

ler, herunder retssager”.

•

2015

Anlægslov

vedtages

April 2015

Akt 140 3/6 2010

Med aktstykket fik Transport-

ministeriet Finansudvalgets

tilslutning til at udvide budget-

tet for projekteringen af kyst

til kyst-forbindelsen med 671

mio. kr. fra 1.210 mio. kr. til

1.881 mio. kr. (2008-priser).

Heraf er 401 mio. kr. fordyrel-

ser, mens 270 mio. kr. er frem-

rykning af aktiviteter fra an-

lægsfasen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Omfattende undersøgelser. Femern A/S havde oplyst, at de undersøgelser, som

skulle gennemføres, inden den endelige ansøgning kunne afleveres til de tyske

myndigheder, var mere omfattende end forventet.

•

Manglende erfaring. Transportministeriet vidste, at de tyske myndigheder ikke

havde erfaring med at behandle denne type anlægsprojekter, og ministeriet hav-

de flere gange fået modsatrettede oplysninger fra de tyske myndigheder om pro-

cessens forløb.

•

Erfaring fra Øresundsforbindelsen. Transportministeriet havde viden om, at

myndighedsbehandlingen på svensk side i forbindelse med etableringen af Øre-

sundsforbindelsen varede 3 år. Det var en proces, hvor ansvaret for at opnå god-

kendelse var fordelt mellem Sverige og Danmark.

•

Undersøgelsen viser således, at Transportministeriet havde information til at kunne

have forholdt sig mere kritisk til oplysningerne i Femern A/S’ tidsplan. Ministeriet kun-

ne på baggrund af sin viden have bedt Femern A/S om at fremlægge en revideret tids-

plan forud for fremlæggelsen af Akt 140 3/6 2010.

Kvalitetssikring af tidsplanen ved Akt 149 23/6 2011

74. Et af formålene med Akt 149 23/6 2011 var at udvide projekteringsfasens budget,

som bl.a. skulle dække udgifter til at gennemføre udbudsprocessen. Den tidsplan, der

forelå i forbindelse med udarbejdelsen af aktstykket, havde Transportministeriet mod-

taget fra Femern A/S i november 2010. Femern A/S oplyste på dette tidspunkt mini-

steriet om, at projektet stod over for en forsinkelse, som ville udskyde åbningsåret

med mere end 3�½ år, men at Femern A/S havde optimeret tidsplanen, så den samle-

de forsinkelse kunne begrænses til 2 år. Optimeringen af tidsplanen bestod bl.a. i for-

slaget om, at udbudsprocessen blev gennemført parallelt med myndighedsbehand-

lingen i Tyskland.

75. Transportministeriet havde i foråret 2011 en række oplysninger om den tyske myn-

dighedsproces og om allerede opståede hændelser, som ville kunne påvirke projekte-

ringsfasens forløb:

Omfangsrigt ansøgningsmateriale. Femern A/S havde oplyst Transportministe-

riet om, at det var en tidsmæssig udfordring at udarbejde den tyske ansøgning. Det

skyldtes bl.a., at der var tale om et meget omfangsrigt materiale, at materialet skul-

le udarbejdes på op til 3 sprog, og at det var et stort arbejde at koordinere ansøg-

ningsmaterialet på tværs af 2 lande.

•

Udvidede krav. Der opstod en række hændelser i slutningen af 2010 og i starten

af 2011, som øgede omfanget af den ansøgning, som Femern A/S skulle udarbejde.

Det kunne have betydning for, om Femern A/S kunne indsende sin ansøgning til de

tyske myndigheder som forudsat i tidsplanen. Der blev bl.a. stillet udvidede krav til

VVM-undersøgelsen og til detaljeringsgraden af beskrivelserne af de mulige tekni-

ske løsninger (en tunnel eller en bro) i den tyske ansøgning.

•

Risiko for klagesager. Da Femern A/S sendte tidsplanen til Transportministeriet,

gjorde selskabet ministeriet opmærksom på, at selskabet fortsat ikke havde taget

højde for risikoen for en efterfølgende klagesag i Tyskland med opsættende virk-

ning.

•

Akt 149 23/6 2011

Med aktstykket fik Transport-

ministeriet Finansudvalgets

tilslutning til at udvide budget-

tet for projektering af kyst til

kyst-forbindelsen fra 1.881

mio. kr. til 2.812 mio. kr. (2008-

priser). Heraf går 25 mio. kr. til

fordyrelser, mens de 906 mio.

kr. er til fremrykning af aktivi-

teter fra anlægsfasen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

Undersøgelsen viser, at Transportministeriet ikke brugte sin viden til at forholde sig

kritisk til tidsplanen og stille spørgsmål til Femern A/S’ vurderinger af varigheden af

aktiviteterne. Ministeriet stillede ingen spørgsmål til Femern A/S om, hvorvidt der var

afsat tilstrækkelig tid til at udarbejde ansøgningen. Ministeriet bad heller ikke Femern

A/S om at uddybe oplysningen om risikoen for en klagesag, fx ved at spørge ind til,

hvordan risikoen for klagesager kunne påvirke tidsplanen. Derudover bad ministeriet

ikke Femern A/S om at justere tidsplanen på baggrund af sin viden om bl.a. den usik-

kerhed, der var forbundet med varigheden af den tyske myndighedsproces.

Kvalitetssikring af tidsplanen ved Akt 97 20/3 2013

76. Transportministeriet har oplyst, at det var Femern A/S’ tidsplan fra april 2012, som

lå til grund for projektets styring, da Akt 97 20/3 2013 blev udarbejdet. Formålet med

aktstykket var at udvide projekteringsfasens budget, hvilket bl.a. skulle dække om-

kostningerne til at fremrykke aktiviteter fra anlægsfasen. Da Femern A/S sendte tids-

planen til ministeriet i 2012, oplyste Femern A/S ministeriet om, at de hidtidige tidspla-

ner i projektet havde været for ambitiøse. Ifølge Femern A/S skyldtes det bl.a., at Fe-

mern A/S havde undervurderet kompleksiteten i den tyske godkendelsesproces.

Femern A/S oplyste videre, at den foreliggende tidsplan byggede på vurderinger af,

hvor lang tid de forskellige processer ville tage. Vurderingerne var baseret på Femern

A/S’ egne analyser, drøftelser med Femern A/S’ rådgivere og drøftelser med de dan-

ske og tyske myndigheder. Femern A/S oplyste også, at tidsplanen havde været fore-

lagt transportministeriet i Slesvig-Holsten med henblik på at sikre, at tidsplanen var

så realistisk som muligt. Det danske transportministerium stillede ingen opklarende

spørgsmål til Femern A/S’ vurdering af varigheden af den tyske myndighedsproces, i

forbindelse med at ministeriet modtog tidsplanen. Ministeriet pointerede dog på et

kvartalsmøde i april 2012, at Femern A/S fremadrettet skulle holde ministeriet orien-

teret om udviklingen i projekteringsarbejdet, herunder om afvigelser og ændringer.

Efterfølgende – i vinteren 2012/2013 og frem mod tidspunktet for fremsættelsen af

aktstykket – fik Transportministeriet dog en række oplysninger om den tyske myn-

dighedsproces og om allerede opståede hændelser, som ville kunne påvirke projek-

teringsfasens forløb:

Varighed af den tyske godkendelsesproces. Femern A/S havde oplyst, at der

fortsat var en risiko for, at den tyske godkendelsesproces ville tage længere tid,

end der var afsat i tidsplanen, og at Femern A/S ikke kunne eliminere denne risi-

ko fuldt ud.

•

Miljøvurderinger. Femern A/S havde oplyst, at den største tidsmæssige udfor-

dring, som Femern A/S stod over for i forhold til den tyske proces, vedrørte fær-

diggørelsen af de miljøvurderinger, som skulle indgå som en del af projektansøg-

ningen.

•

Krav til ansøgningsmateriale. Femern A/S havde oplyst, at de tyske myndighe-

der stillede store krav til såvel form som indhold og havde meget stort fokus på

at sikre kvaliteten af ansøgningen. Det skyldtes ifølge Femern A/S, at de juridiske

krav til videnskabelige metoder mv. var meget strikse, og at mangler i ansøgnin-

gen ofte gav anledning til klagesager i Tyskland.

•

Akt 97 20/3 2013

Med aktstykket fik Transport-

ministeriet Finansudvalgets

tilslutning til at udvide budget-

tet for projektering af den fa-

ste forbindelse over Femern

Bælt med 1.180 mio. kr. fra

2.812 mio. kr. til 3.992 mio. kr.

(2008-priser). Budgetudvidel-

sen skyldes primært fremryk-

ning af aktiviteter fra anlægs-

fasen til projekteringsfasen af

kyst til kyst-forbindelsen og

de danske landanlæg. De

fremrykkede aktiviteter var

primært forbundet med etab-

lering af produktionsområder-

ne ved Rødbyhavn.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Transportministeriet spurgte på kvartalsmødet i december 2012 ind til, om Femern

A/S vurderede, at der var risiko for yderligere forsinkelser i den tyske myndighedspro-

ces. Femern A/S oplyste på mødet, at der ikke var noget, der tydede på yderligere for-

sinkelser. Der har derudover ikke været dialog mellem Transportministeriet og Fe-

mern A/S om selskabets tidsplan i perioden fra april 2012 til fremsættelsen af aktstyk-

ket i marts 2013.

Undersøgelsen viser, at Transportministeriet brugte sin viden til at stille spørgsmål til

Femern A/S’ tidsplan, men ministeriet stillede ikke uddybende spørgsmål til grundla-

get for Femern A/S’ vurdering af, at der ikke var tegn på yderligere forsinkelser.

Kvalitetssikring af tidsplanen ved anlægsloven

77. Transportministeriet har oplyst, at anlægsloven fra april 2015 ikke i sig selv var ba-

seret på en tidsplan for projektet, men at forudsætningerne bag økonomien i loven var

baseret på den finansielle analyse fra november 2014. Den finansielle analyse bygger

på tidsplanen fra marts 2014.

Vores gennemgang af korrespondancen mellem Transportministeriet og Femern A/S

viser, at ministeriet ikke stillede spørgsmål til tidsplanen i forbindelse med udarbejdel-

sen af anlægsloven.

78. Transportministeriet havde dog en række oplysninger om den tyske myndigheds-

proces og allerede opståede hændelser, som ville kunne påvirke projekteringsfasens

forløb:

Ambitiøs og usikker tidsplan. Femern A/S vurderede, at den aktuelle tidsplan var

ambitiøs og forbundet med usikkerhed.

•

Forsinkelse i svar på indsigelser. Femern A/S var forsinket med besvarelsen af

de indsigelser, der var kommet i den første høringsrunde i Tyskland. Femern A/S

havde oplyst Transportministeriet om, at Femern A/S efter planen skulle være

færdig med at udarbejde besvarelserne i sommeren/efteråret 2014, men i novem-

ber 2014 udestod besvarelserne stadig.

•

Ambitiøs plan for påbegyndelse af anlægsarbejdet. De tyske myndigheder

havde oplyst Transportministeriet om, at Femern A/S’ plan om at begynde an-

lægsarbejdet i sommeren 2015 var ambitiøs.

•

Risiko for klagesager. Transportministeriet var klar over, at der fortsat var risiko

for klager over den tyske myndighedsgodkendelse, og at klagebehandlingen kun-

ne have opsættende virkning.

•

Finansiel analyse

Den finansielle analyse er ud-

arbejdet af Femern A/S i 2014.

Formålet med analysen er at

beskrive de parametre, som

udgør de væsentligste poster i

projektets samlede økonomi,

og på baggrund heraf doku-

mentere beregninger af tilba-

gebetalingstiden for projektet,

dvs. den tid, det vil tage at af-

vikle de lån, som er optaget

med statsgaranti for at kunne

finansiere projektet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

Undersøgelsen viser således, at Transportministeriet havde viden, som kunne have

ført til, at ministeriet stillede spørgsmål til Femern A/S’ tidsplan fra marts 2014 frem

mod anlægslovens fremsættelse. Ministeriet kunne fx have spurgt ind til konsekven-

serne af Femern A/S’ forsinkelse i at udarbejde besvarelserne i høringsprocessen, og

hvordan Femern A/S forholdt sig til de tyske myndigheders oplysninger om, at for-

ventningen om anlægsstart i sommeren 2015 var ambitiøs. Ministeriet kunne ligeledes

have bedt Femern A/S om at oplyse, hvilken betydning forsinkelsen kunne få for ud-

budsprocessen.

79. Transportministeriet accepterede, at Femern A/S ikke havde en opdateret tids-

plan for færdiggørelsen af projekteringsfasen. Det fremgår af bemærkningerne til an-

lægsloven, at der på daværende tidspunkt fortsat var usikkerhed forbundet med tids-

planen for den tyske myndighedsgodkendelse, og at tidsplanen bl.a. derfor skulle op-

dateres i efteråret 2015.

Transportministeriets viden fra andre kilder om den tyske myndigheds-

proces

80. Vi har undersøgt, om Transportministeriet anvendte muligheden for at indhente

information om den tyske myndighedsproces fra andre kilder end Femern A/S, dvs.

om ministeriet søgte at kvalificere sin viden om den tyske myndighedsproces og der-

med sin kvalitetssikring ved at indgå i dialog med de tyske myndigheder eller ved at

indhente oplysninger om myndighedsbehandlingen af andre projekter i Tyskland.

81. Transportministeriet tog ikke initiativ til at undersøge andre store infrastrukturpro-

jekter i Tyskland for at få viden om, hvor lang tid myndighedsbehandlingen af sådan-

ne projekter tog, hvor omfattende ansøgningsprocessen ville være, eller hvor stor risi-

koen for efterfølgende klager var.

82. Transportministeriet deltog i løbet af projekteringsfasen i 2 tværnationale fora

med deltagelse af Femern A/S og de tyske transportministerier på henholdsvis for-

bundsniveau og delstatsniveau. I det ene forum deltog også de regionale myndighe-

der fra både Danmark og Tyskland. De 2 fora blev stiftet i medfør af statstraktaten.

Formålet med møderne i de 2 fora var at fremme implementeringen af traktaten og

drøfte spørgsmål af regional interesse. Transportministeriet tog derudover initiativ til

flere møder med de tyske myndigheder for at drøfte processen for den tyske myn-

dighedsbehandling og fremdriften i processen.

I november 2015 – efter anlægslovens vedtagelse – rettede Transportministeriet hen-

vendelse til transportministeriet i Slesvig-Holsten og bad om løbende kvartalsvise op-

følgninger på fremdriften i godkendelsesprocessen i Tyskland. Transportministeriet

understregede over for det slesvig-holstenske transportministerium, at det var vigtigt

at få klarhed over, hvornår den tyske myndighedsgodkendelse forelå, før Femern A/S

underskrev de store anlægskontrakter.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Resultater

Transportministeriet har ikke gennemført en tilstrækkelig kvalitetssikring af Femern

A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendelse.

Undersøgelsen viser for det første, at Transportministeriet ikke forholdt sig tilstræk-

keligt kritisk til Femern A/S’ tidsplaner for opnåelsen af tysk myndighedsgodkendel-

se. Ministeriet vidste, at der var usikkerhed om varigheden af den tyske myndigheds-

proces, at der løbende blev stillet nye krav og opstod forsinkelser i processen, og at

der var risiko for efterfølgende retssager med opsættende virkning. Endelig vidste

ministeriet, at Femern A/S havde undervurderet kompleksiteten i den tyske myndig-

hedsproces og havde fremlagt ambitiøse tidsplaner, som gang på gang måtte revide-

res. På trods heraf stillede ministeriet ikke kritiske spørgsmål til Femern A/S’ tidspla-

ner. Frem mod vedtagelsen af anlægsloven kunne ministeriet have forholdt sig mere

kritisk til Femern A/S’ oplysninger i tidsplanen fra marts 2014, herunder til afhængig-

heden mellem den tyske myndighedsproces og udbudsprocessen. Ministeriet accep-

terede, at Femern A/S ikke havde en opdateret tidsplan for færdiggørelsen af projek-

teringsfasen. Ministeriet oplyste i bemærkningerne til anlægsloven, at der fortsat var

usikkerhed forbundet med tidsplanen for den tyske myndighedsgodkendelse, og at

tidsplanen skulle opdateres i efteråret 2015.

Undersøgelsen viser for det andet, at Transportministeriet ikke anvendte muligheden

for at indhente information om den tyske myndighedsproces fra andre kilder. Ministe-

riet tog ikke initiativ til at undersøge varigheden af myndighedsbehandlingen i andre

store infrastrukturprojekter i Tyskland, selv om ministeriet i hele projekteringsfasen

vidste, at der var stor usikkerhed om forløbet og varigheden af den tyske myndigheds-

proces. Ministeriet deltog i møder i 2 fora, der blev etableret i medfør af statstraktaten,

og tog derudover initiativ til yderligere møder med de tyske myndigheder.

3.3. Kvalitetssikring af beslutningsgrundlagene

Udbudsproces

begyndes

Oktober 2012

2011

2012

83. Vi har undersøgt, om Transportministeriet har gennemført en tilstrækkelig kvali-

tetssikring af Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen.

Det har vi gjort ved at undersøge, om Transportministeriet for hver beslutning forholdt

sig kritisk til Femern A/S’ oplysninger om fordele og ulemper, risici (herunder særligt

risikoen for yderligere forsinkelser i den tyske myndighedsproces) og de økonomiske

konsekvenser forbundet med beslutningen.

Vi har undersøgt kvalitetssikringen ved beslutningen om at gennemføre udbudspro-

cessen parallelt med myndighedsprocessen i 2011 og ved beslutningen om at afslutte

udbudsprocessen ved at indgå de betingede kontrakter i 2016. Femern A/S’ bidrag til

beslutningsgrundlagene har vi afgrænset til at omfatte den første version af bidraget

til beslutningsgrundlaget, som Femern A/S sendte til ministeriet, den mellemliggende

korrespondance og eventuelle uddybende notater frem til det tidspunkt, hvor Trans-

portministeriet har udarbejdet det endelige beslutningsgrundlag.

2016

Beslutning om at indgå

betingede kontrakter

Marts 2016

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

Kvalitetssikring ved beslutningen om at gennemføre udbudsprocessen

parallelt med myndighedsprocessen

84. Vi har undersøgt, om Transportministeriet forholdt sig kritisk til oplysningerne i Fe-

mern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlaget for at gennemføre udbudsprocessen paral-

lelt med myndighedsprocessen forud for fremlæggelsen af Akt 149 23/6 2011. Vi har

gennemgået Transportministeriets korrespondance med Femern A/S om selskabets

bidrag til beslutningsgrundlaget.

85. Femern A/S oplyste Transportministeriet om, at der var flere fordele ved at igang-

sætte udbudsprocessen, så den kunne gennemføres parallelt med myndighedspro-

cessen. Tabel 5 viser fordelene og ulemperne ved at gennemføre udbudsprocessen

parallelt med eller efter myndighedsprocessen ifølge Femern A/S’ oplysninger.

Tabel 5

Femern A/S’ oplysninger om fordele og ulemper ved at gennemføre udbudsprocessen parallelt

med eller efter afslutningen af myndighedsprocessen

Udbudsprocessen gennemføres parallelt med

myndighedsprocessen

Fordele

•

Forbindelsen kan åbne i 2020.

•

Anlægsloven kan baseres på tilbudspriser.

Udbudsprocessen gennemføres efter

myndighedsprocessen

•

Udbudsprocessen vil kunne ske på baggrund af

den godkendte tekniske løsning.

•

Højere trafikindtægter ved senere åbningstids-

punkt af forbindelsen, fordi trafikmængden stiger.

•

Åbningen af forbindelsen forsinkes mindst 21

•

Ulemper/risici

•

Hvis VVM-processen og den tyske myndigheds-

godkendelse vanskeliggør en sænketunnel, risike-

rer udbudsprocessen at skulle gå om.

•

Hvis myndighedsbehandlingen fører til ændringer

i projektet, skal udbudsmaterialet justeres.

•

måneder.

En forsinkelse på 21 måneder vurderes at med-

føre tab på ca. 2�½6 mia. kr. i bruttodriftsindtægter.

Senere høst af investeringsgevinster og sam-

fundsøkonomiske gevinster.

Hvis udbudsprocessen gennemføres efter myn-

dighedsprocessen, vil det skabe tvivl om den poli-

tiske opbakning til projektet.

Vanskeligt at fastholde en række nøglemedarbej-

dere.

Anlægsloven kan ikke baseres på tilbudspriser.

Økonomisk kvalitetssikring af anlægsbudgettet vil

ved et skøn medføre øgede udgifter på 630-830

mio. kr. til bl.a. drift af bygherreorganisationen og

konsulentbistand.

Tab af allerede modtaget EU-støtte og behov for

ny ansøgning om EU-støtte efter 2020.

Note: Ulemper og risici er slået sammen, hvilket afspejler Transportministeriets beslutningsgrundlag.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet og Femern A/S.

Det fremgår af tabel 5, at én af fordelene ved at gennemføre udbudsprocessen paral-

lelt med myndighedsprocessen var, at Femern A/S dermed ville kunne åbne Femern

Bælt-forbindelsen i 2020. En anden fordel var, at vedtagelsen af anlægsloven kunne

baseres på tilbudspriser.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Femern A/S oplyste Transportministeriet om, at der var 2 risici ved at igangsætte ud-

budsprocessen. Den ene risiko var, at udbudsprocessen skulle gå om, hvis de tyske

myndigheder ikke godkendte en sænketunnel som den tekniske løsning på forbindel-

sen. Den anden risiko var, at udbudsmaterialet skulle ændres, hvis myndighedsbe-

handlingen førte til krav om ændringer i projektet.

Transportministeriet spurgte ikke Femern A/S om, hvorvidt der var flere risici forbun-

det med at gennemføre udbudsprocessen parallelt med myndighedsprocessen. Mi-

nisteriet spurgte ikke nærmere ind til de 2 risici. Ministeriet søgte bl.a. ikke at få afkla-

ret, hvor sandsynligt det var, at de 2 risici ville indtræffe, hvad konsekvenserne ville

være, eller hvad Femern A/S havde planlagt at gøre, hvis risiciene indtraf.

86. Transportministeriet har oplyst, at det fremgik af Femern A/S’ indstilling, at en

sænketunnel kun ville have midlertidige miljømæssige konsekvenser i anlægsperio-

den. Det blev anset som en fordel i forhold til den tyske myndighedsgodkendelse, og

de øvrige tekniske løsninger blev ikke anset for at være realistiske. Det var derfor mi-

nisteriets forståelse, at der var en meget lille sandsynlighed for, at sænketunnellen ik-

ke blev godkendt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at konsekvensen ville være stor, hvis risikoen ind-

traf, og de tyske myndigheder ikke kunne godkende en sænketunnel som teknisk løs-

ning. Derfor ville en drøftelse af konsekvensen og den efterfølgende håndtering have

styrket beslutningsgrundlaget.

87. Femern A/S oplyste Transportministeriet om, at udbuddet først ville blive afslut-

tet med kontraktindgåelsen, når både den danske og tyske myndighedsgodkendelse

forelå. Transportministeriet bad ikke Femern A/S om at få uddybet, hvilke afhængig-

heder der var mellem myndighedsprocessen og udbudsprocessen. Ministeriet spurg-

te heller Femern A/S om, hvorvidt det ville være muligt at fastholde forudsætningen

om først at underskrive kontrakterne, når myndighedsgodkendelserne forelå, hvis der

opstod forsinkelser i myndighedsgodkendelsen i Tyskland, eller hvis risikoen for en ef-

terfølgende retssag indtraf.

88. Transportministeriet stillede en række opklarende spørgsmål til Femern A/S’ op-

lysninger om økonomien forbundet med igangsættelsen af udbudsprocessen. Ministe-

riet bad også Femern A/S om at belyse, hvilke økonomiske konsekvenser det ville ha-

ve, hvis Femern A/S ventede med at igangsætte udbudsprocessen til efter vedtagel-

sen af anlægsloven.

Kvalitetssikring ved beslutningen om at afslutte udbudsprocessen og

indgå betingede kontrakter

89. Vi har undersøgt, om Transportministeriet forholdt sig kritisk til oplysningerne i Fe-

mern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlaget for at indgå de betingede kontrakter. Vi har

gennemgået Transportministeriets korrespondance med Femern A/S om selskabets

bidrag til beslutningsgrundlaget.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

90. Undersøgelsen viser, at Femern A/S havde modtaget prissatte tilbud på tunnel-

entrepriserne, da anlægsloven blev vedtaget af Folketinget i april 2015, men at tilbuds-

priserne var højere end forventet. Det fremgår af bemærkningerne til anlægsloven, at

Femern A/S skulle forhandle med tilbudsgiverne om at få nedbragt anlægsudgifterne.

Forligskredsen skulle derefter tage stilling til projektets videre forløb, i tilfælde af at

den tyske myndighedsgodkendelse endnu ikke forelå. Femern A/S forhandlede med

entreprenørerne og modtog de endelige tilbudspriser i september 2015. Tilbuddene

ville udløbe i maj 2016.

91. I august 2015 oplyste Transportministeriet til Femern A/S, at de tyske myndighe-

der havde meddelt ministeriet, at myndighedsgodkendelsen først ville foreligge i 2017,

og at der herefter ville følge en retssag af ca. 2 års varighed. Ministeriet bad Femern

A/S om en vurdering af, hvordan den igangværende udbudsproces kunne håndteres

i lyset af den nye tyske tidsplan. Femern A/S skulle undersøge forskellige scenarier for

den videre proces, i tilfælde af at Femern A/S ikke kunne indgå kontrakter som forud-

sat. Tabel 6 viser fordelene og ulemperne ved 2 forskellige scenarier, som Transport-

ministeriet fik oplyst i Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlaget.

Tabel 6

Femern A/S’ oplysninger om fordele og ulemper ved enten at indgå betingede kontrakter eller

at annullere udbuddet

Indgå betingede kontrakter

Fordele

•

Klarhed om anlægstekniske løsninger til brug for

•

Annullere udbuddet og genudbyde senere

•

Udbudsmaterialet kan baseres på krav i den ende-

ansøgningen til de tyske myndigheder.

Mulighed for at bestille opgaver hos entreprenø-

rerne frem for hos rådgivere.

Tidstab kan reduceres, mens den tyske forbunds-

forvaltningsdomstol behandler klagesager.

De indkomne tilbud er attraktive.

Fastholdelse af tilbud uden forpligtelse til at gen-

nemføre projektet.

lige myndighedsgodkendelse.

Ulemper

•

Entreprenørerne har beskedent økonomisk incita-

ment til at afstå fra en forlængelse af kontrakten.

•

Entreprenørerne skal kompenseres for økonomi-

ske tab i venteperioden – i alt mellem 0�½3 mia. kr.

og 1 mia. kr.

•

Genudbud vil tage 28-34 måneder og koste op til

•

1 mia. kr.

Der skal bruges ca. 135 mio. kr. til kompensation

for budomkostninger i det annullerede udbud.

Usikkerhed om priser ved genudbud.

Senere åbning af tunnel.

Vanskeligt at tiltrække kvalificerede entreprenø-

rer ved genudbud.

Større kompensation for budomkostninger i for-

bindelse med et kommende genudbud for at til-

trække bydere.

Den efterfølgende udbudsproces kan resultere i

revision af den tyske myndighedsgodkendelse.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet og Femern A/S.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen

Det fremgår af tabel 6, at Femern A/S oplyste Transportministeriet om, at der var flere

fordele ved at indgå betingede kontrakter end ved at annullere udbuddet og genudby-

de kontrakterne senere.

Gennemgangen af Transportministeriets kvalitetssikring viser også, at ministeriet for-

holdt sig til Femern A/S’ oplysninger om fordele, ulemper, risici og økonomiske konse-

kvenser:

•

Møder. Der var omfattende mødeaktivitet mellem Femern A/S og Transportmini-

steriet, hvor de forskellige scenarier for håndtering af forsinkelsen og den eventu-

elle kontraktindgåelse blev drøftet.

Notater. Transportministeriet bestilte en række notater fra Femern A/S, som skul-

le uddybe de forskellige handlemuligheder i forhold til kontraktindgåelsen og den

tyske myndighedsproces.

Uddybende spørgsmål. Transportministeriet stillede flere opklarende og uddy-

bende spørgsmål til de handlemuligheder, som Femern A/S præsenterede i nota-

terne i perioden. Spørgsmålene vedrørte både fordele, ulemper og risici ved de for-

skellige handlemuligheder, de generelle risici, projektet stod over for, konsekven-

serne af yderligere forsinkelser i den tyske myndighedsproces, og om en retssag

ved forbundsforvaltningsdomstolen kunne resultere i afgørende projektændringer.

Økonomiske konsekvenser. Transportministeriet bad Femern A/S om at ud-

dybe de økonomiske konsekvenser af på den ene side at annullere udbuddet og

genudbyde kontrakterne senere og på den anden side at indgå betingede kon-

trakter og eventuelt at måtte ophæve dem senere.

Ekstern kvalitetssikring. Transportministeriet fik udarbejdet en ekstern kvalitets-

sikring af projektet, som bl.a. belyste, om der var væsentlige nye forhold vedrøren-

de den tyske myndighedsproces, som ikke allerede indgik i Femern A/S’ risikore-

gister.

Transportministeriet har ikke gennemført en helt tilstrækkelig kvalitetssikring af Fe-

mern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlagene for udbudsprocessen.

Undersøgelsen viser for det første, at Transportministeriet ikke forholdt sig tilstræk-

keligt kritisk til Femern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlaget for at igangsætte udbuds-

processen, så den kunne gennemføres parallelt med myndighedsprocessen i 2011. Mi-

nisteriet spurgte ikke ind til de risici, som Femern A/S oplyste om, fx hvilke konsekven-

ser risiciene ville have, eller hvor sandsynligt det var, at de indtraf. Ministeriet spurgte

desuden ikke ind til, om der var yderligere risici ved beslutningen, herunder om der var

risici forbundet med yderligere forsinkelser i den tyske myndighedsproces. Ministeriet

fik således ikke belyst, hvilke konsekvenser en forsinkelse i den tyske proces kunne

have for udbudsprocessen.

Resultater

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Transportministeriets opgavevaretagelse i projekteringsfasen |

Undersøgelsen viser for det andet, at Transportministeriet forholdt sig kritisk til Fe-

mern A/S’ bidrag til beslutningsgrundlaget for at afslutte udbudsprocessen og indgå

betingede kontrakter. Ministeriet spurgte ind til både fordele og ulemper ved at indgå

de betingede kontrakter og alternativt at annullere udbuddet og genudbyde kontrak-

terne på et senere tidspunkt. Ministeriet forsøgte også at afdække risiciene forbundet

med beslutningen både via korrespondance med Femern A/S og ved en ekstern kva-

litetssikring af projektet. Derudover stillede ministeriet flere uddybende spørgsmål til

de økonomiske konsekvenser ved beslutningen.

Rigsrevisionen, den 6. januar 2022

Lone Strøm

/Mads Nyholm Jacobsen

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og Femern A/S

har styret projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen tilfredsstillende. For at

vurdere dette opstillede vi først følgende undersøgelsesspørgsmål:

Har Femern A/S på en tilfredsstillende måde taget højde for den tyske myndig-

hedsproces i tidsstyringen af projekteringsfasen?

•

Har Femern A/S haft et tilfredsstillende grundlag for beslutningen om at fremryk-

ke indgåelsen af betingede kontrakter?

•

Har Transportministeriet udøvet tilfredsstillende tilsyn med Femern A/S’ styring i

projekteringsfasen?

•

I beretningen har vi under hensyn til formidlingen af undersøgelsen justeret undersø-

gelsesspørgsmålene til følgende:

Har Femern A/S taget højde for varigheden af den tyske myndighedsproces i sty-

ringen af projekteringsfasen?

•

Har Transportministeriet varetaget sine opgaver i projekteringsfasen tilfredsstil-

lende?

•

Delmålet, der vedrører Femern A/S, indeholder både undersøgelsen af Femern A/S’

tidsstyring og grundlag for beslutningerne om udbudsprocessen.

I undersøgelsen indgår Transportministeriet og Femern A/S, som er et datterselskab

under Sund & Bælt Holding A/S. Selskabet er 100 % statsejet. Transportministeriet

ejer selskabet.

Undersøgelsen omhandler materialer fra perioden januar 2007 – forud for at aftale-

memorandum vedrørende

Traktat om en fast forbindelse over Femern Bælt mellem

Tyskland og Danmark

indgås –til maj 2016, hvor Femern A/S underskriver de betin-

gede kontrakter.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter fra Transportministeriet og

Femern A/S. Derudover har vi holdt møder med Transportministeriet og Femern A/S.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Metodisk tilgang |

Undersøgelsens 3 faser

Undersøgelsen har været opdelt i 3 faser, jf. figur A.

Figur A

Undersøgelsens 3 faser

FASE 1

Forundersøgelse

FASE 2

Analyse og kvalitetssikring

FASE 3

Beretning

•

Indsamling af dokumenter og screening

af alt materiale.

•

Arbejdsmøder med Femern A/S og

Transportministeriet.

•

Udarbejdelse af undersøgelsesdesign.

•

Drøftelse af design med de reviderede.

•

Udarbejdelse af analyser, herunder

primært dokumentanalyse med løbende

iterationer af materialeindsamling og

vurdering af de enkelte dokumenters

væsentlighed.

•

Høring af revisionsnotater hos

Femern A/S og Transportministeriet.

•

Udvælgelse og syntese af undersøgelsens

resultater til beretningen.

•

Høring af udkast til beretning hos Femern A/S

og Transportministeriet.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Fase 1: Forundersøgelse

Indsamling af materiale og screening af dokumenter

Vi har indsamlet hovedparten af dokumentationen i undersøgelsen med henholdsvis

14 og 9 særskilte materialeanmodninger til Femern A/S og Transportministeriet. Der-

udover har vi fået tilsendt en mindre del af dokumentationen i forlængelse af fx møder

og høringer.

Vi foretog en screening af alle fremsendte dokumenter fra Femern A/S og Transport-

ministeriet. Formålet var at skabe et overblik over projekteringsfasen og skærpe fokus

for hovedundersøgelsen. Hvert af de knap 800 dokumenter, der blev fremsendt i for-

undersøgelsen, blev registreret i et regneark og screenet for informationerne

dato, af-

sender, forfatter, dokumenttype, væsentlighed for undersøgelsen (vurdering på en

skala fra 1 til 3), emneord

kommentarer (kort resumé).

På alle variable bortset fra

de 2 sidstnævnte (emneord og kommentarer) var der prædefinerede svarmuligheder

for at sikre ensartet kodning.

Arbejdsmøder

Vi har holdt 4 arbejdsmøder med Femern A/S og Transportministeriet. Formålet med

møderne var at afklare eventuelle tvivlsspørgsmål fra vores læsning af materialet og

bede om supplerende dokumentation, hvor det var nødvendigt. Arbejdsmøderne var

inddelt efter temaer og handlede bl.a. om Femern A/S’ tidsplaner og om Transportmi-

nisteriets kvalitetssikring af Femern A/S’ tidsplaner og beslutningsgrundlag.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Metodisk tilgang

Til hvert møde udarbejdede vi en prioriteret spørgeguide med undertemaer, som vi

ønskede at få uddybet. Tabel A viser et eksempel på en sådan spørgeguide.

Tabel A

Uddrag fra spørgeguide til møde med Femern A/S om temaet ”Tidsplaner”

4. Løbende kvalitetssikring af tidsplanen for den tyske myndighedsbehandling

Vi kan se af materialet, at jeres forventninger til, hvor lang tid den tyske myndighedsproces varer, ændrer sig fra vedtagel-

sen af projekteringsloven og frem. Vi kan også se, at omfanget af ansøgningsmaterialet ser ud til at være større, end I har

forventet. Vi vil gerne høre noget om, hvordan I løbende har arbejdet for at få viden om varigheden af den tyske myndig-

hedsbehandling, så I har kunnet kvalificere jeres tidsplan.

4�½1. Hvordan har I løbende kvalificeret jeres viden om, hvor lang tid den tyske myndighedsbehandling kunne forven-

tes at vare, og hvad omfanget af ansøgningen kunne forventes at være?

4�½2. Hvilke kilder har I brugt til at få viden om varigheden af myndighedsbehandlingen og indholdet af ansøgningen?

4�½3. Hvilke kvalitetssikringer af tidsplanerne fandt sted og hvornår?

4�½4. Hvordan har I løbende koordineret og afstemt forventningerne med andre interessenter, fx jeres tyske med-

ansøger og Transportministeriet?

4�½5. Det fremgår af dele af materialet til bestyrelsen, bl.a. i august 2011, at I selv vurderer, at jeres tidsplaner er op-

timistiske, at det vil være en stor udfordring at gennemføre myndighedsgodkendelsen i Tyskland og Danmark inden

for de skitserede tidsmæssige rammer, og de tyske myndigheder (LBV-SH’s afdeling i Lübeck) gør jer også opmærk-

som på, at man kan stille spørgsmålstegn ved realismen i tidsplanerne. Får I foretaget, eller foretager I selv kvalitets-

tjek af tidsplanerne på den baggrund? Foretager I justeringer af tidsplanerne på den baggrund?

[…]

Kilde:

Rigsrevisionen.

Udarbejdelse af design

Undersøgelsens design blev udarbejdet på baggrund af forundersøgelsens dataind-

samling og screening af materiale samt indledende arbejdsmøder med Femern A/S

og Transportministeriet. I løbet af designprocessen præciserede vi hovedundersø-

gelsens afgrænsning og vores undersøgelsesspørgsmål, så de fokuserede på projek-

teringsfasens kritiske aspekter, der udgøres af tidsplanerne, beslutningerne vedrø-

rende udbudsproces og Transportministeriets kvalitetssikring.

Femern A/S’ 3 hovedopgaver i projekteringsfasen bestod i at:

•

opnå myndighedsgodkendelse i Danmark

opnå myndighedsgodkendelse i Tyskland

gennemføre udbud af tunnelentrepriserne i byggeriet, så kontrakterne kunne ind-

gås, når godkendelserne forelå, hvilket var en opgave, som Femern A/S fik i 2011.

I undersøgelsen har vi fokuseret på 2 af hovedopgaverne i projekteringsfasen. Den

ene er myndighedsgodkendelsen i Tyskland, fordi varigheden af denne proces er den

væsentligste årsag til, at projekteringsfasen er blevet forlænget. Den anden er gen-

nemførelsen af udbudsprocessen for de store tunnelentrepriser, fordi der er stor af-

hængighed mellem den tyske myndighedsproces og udbudsprocessen, og fordi Fe-

mern A/S underskrev kontrakterne, før den tyske godkendelse forelå.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Metodisk tilgang |

Drøftelse af design med de reviderede

Før undersøgelsens design blev endeligt godkendt, drøftede vi designet med de revi-

derede. Vi sendte vores udkast til design af undersøgelsen til Transportministeriet og

Femern A/S og holdt derefter møder med henholdsvis ministeriet og Femern A/S. For-

målet var for det første at tydeliggøre undersøgelsens formål, delmål og væsentlige

kriterier for de reviderede, herunder hvad vi særligt ville lægge vægt på i vores vurde-

ringer, for det andet at give de reviderede anledning til at stille spørgsmål til undersø-

gelsen og for det tredje at få input til vores design.

Fase 2: Analyse og kvalitetssikring

Undersøgelsens analyse er foretaget som en kvalitativ dokumentgennemgang af

skriftligt materiale fra Femern A/S og Transportministeriet. Vi har i analysefasen an-

modet om yderligere materiale som følge af vores gennemgang af dokumenterne. Der-

udover har vi holdt et møde med Femern A/S for at få svar på spørgsmål, der er op-

stået på baggrund af vores gennemgang. Samlet set bygger analysen på et materia-

legrundlag på knap 1.600 dokumenter – heraf er nogle dokumenter dubletter – som

Femern A/S og Transportministeriet har sendt ad flere omgange.

Væsentlige dokumenter

I analysefasen har vi gennemgået alle dokumenter, der blev vurderet som væsentlige

(kodet som 2 eller 3 på en skala fra 1 til 3) i forundersøgelsens screening, og alle de do-

kumenter, vi har indsamlet i løbet af hovedundersøgelsen. Vores vurdering af doku-

menternes væsentlighed for undersøgelsen har været en iterativ proces, idet genlæs-

ninger og foreløbige resultater i analysefasen har ført til nye, mere fokuserede mate-

rialeanmodninger og genlæsning af væsentlige dokumenter.

Vi har gennemgået forskellige typer dokumenter, hvoraf de væsentligste er eksem-

plificeret herunder:

•

Femern A/S’ interne dokumentation, fx bestyrelsesmaterialer og tidsplaner, her-

under Femern A/S’ notater om justeringer af tidsplanerne og Femern A/S’ notater

om status for processerne.

Femern A/S’ og Transportministeriets dokumentation for korrespondance med

hinanden, fx kvartalsrapporter, præsentationsmaterialer forud for forligskreds-

møder, materiale til brug for projekteringsloven, anlægsloven og aktstykkerne,

indstillinger vedrørende gennemførelse af udbuddet parallelt med myndigheds-

processen, indstillinger vedrørende indgåelse og forlængelse af kontrakterne og

indstillinger vedrørende aktivering af kontrakterne.

Femern A/S’ dokumentation for korrespondance med de tyske myndigheder og

selskabets rådgivere, fx mailkorrespondance med myndighederne i Slesvig-Hol-

sten og juridiske rådgivere i Tyskland.

Transportministeriets dokumentation for kvalitetssikring af Femern A/S’ oplys-

ninger, herunder Femern A/S’ materiale til projekteringsloven, anlægsloven og

aktstykkerne samt indstillinger om udbudsprocessen og de betingede kontrakter.

Derudover referater af kvartalsmøder, følgegruppemøder, spørgsmål og bestillin-

ger til Femern A/S. Dertil bestillinger af eksterne undersøgelser.

Dagsordener og referater fra Transportministeriets møder med de tyske myndig-

heder.

Analyser, kvalitetssikringer mv., som Femern A/S og Transportministeriet har fået

udarbejdet, fx om risici og juridiske problemstillinger.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Metodisk tilgang

Dokumentanalyse

Undersøgelsens dokumentanalyse bygger på en struktureret læsning af materialet

med udgangspunkt i vores undersøgelsesspørgsmål.

Med henblik på at sikre en systematisk og ensartet gennemgang af materialet i forhold

til revisionskriterierne udarbejdede vi en læseguide for hvert af vores undersøgelses-

spørgsmål. Guiden indeholdt analysespørgsmål til at guide vores læsning. Vi udfyldte

sideløbende skemaer, som samlede op på vores viden om fx justeringer af tidsplaner-

ne og identificering og håndtering af risici ved den tyske myndighedsproces.

Vi udarbejdede derudover en procesbeskrivelse, som beskriver, hvordan vi ville gribe

vores analyse an. Vi afdækkede fx først, hvilken viden Femern A/S havde om den tyske

myndighedsproces, for efterfølgende at analysere, om tidsplanen afspejlede Femern

A/S’ viden.

Høringer af Femern A/S og Transportministeriet

På baggrund af analysen udarbejdede vi 3 revisionsnotater – ét for hvert undersøgel-

sesspørgsmål. Revisionsnotat 1 og 2 blev sendt i høring hos Femern A/S, og revisions-

notat 1, 2 og 3 blev sendt i høring hos Transportministeriet. De reviderede udarbejde-

de et skriftligt høringssvar for hvert revisionsnotat, de modtog. Desuden afholdt vi hø-

ringsmøder med henholdsvis Transportministeriet og Femern A/S, hvor både vi og de

reviderede havde mulighed for at stille uddybende spørgsmål til revisionsnotater og

høringssvar.

Høringsprocessen har flere formål:

at sikre, at Rigsrevisionens analyser er faktuelt korrekte

at give Rigsrevisionen mulighed for at spørge de reviderede direkte til dokumenta-

tion eller baggrund for en specifik del af undersøgelsen

•

at give de reviderede mulighed for at give deres input til Rigsrevisionens vurderin-

ger og fortolkninger af data.

•

Fase 3: Beretning

Udvælgelse og syntese af resultater til beretningen

I fase 3 skal de vigtigste resultater fra de detaljerede revisionsnotater samles i en be-

retning. Det skaber et behov for at sammenkoble en række tidligere adskilte spørgs-

mål og foretage til- og fravalg blandt revisionsnotaternes fund. I denne proces har det

vist sig nødvendigt at justere ordlyden af vores undersøgelsesspørgsmål.

Høring af beretningsudkastet

Beretningsudkastet blev sendt i høring hos Transportministeriet og Femern A/S. De

reviderede udarbejdede et skriftligt høringssvar. Desuden holdt vi høringsmøder med

henholdsvis Transportministeriet og Femern A/S, hvor både vi og de reviderede hav-

de mulighed for at stille uddybende spørgsmål til beretningsudkastet og høringssva-

rene. Vi gennemgik derefter beretningsudkastet og høringssvarene. I den forbindelse

udarbejdede vi et notat, hvori vi beskrev, om høringssvarene gav anledning til at juste-

re beretningen og begrundelserne for vores beslutninger herom.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

Metodisk tilgang |

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 70: Beretning nr. 10/2021 om projekteringsfasen for Femern Bælt-forbindelsen

| Ordliste

Bilag 2. Ordliste

Anlægsloven

En lov om bygning af et større offentligt anlæg. I denne beretning er der tale om lov nr. 575 af 4. maj

2015 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Dan-

mark.

Tysklands øverste domstol i administrative spørgsmål.

Forbundsforvaltnings-

domstol

Konkurrencepræget dialog

En udbudsform, hvor alle interesserede leverandører kan ansøge om at deltage. Udbyderen udvælger

(prækvalificerer) et antal ansøgere, som udbyderen ønsker at indgå i dialog med. Hensigten med dia-

logen er at udvikle og indkredse én eller flere løsninger, som kan opfylde udbyderens behov. Løsnin-

gerne skal danne grundlag for de tilbud, som de valgte leverandører senere opfordres til at afgive.

Udbudsformen afskiller sig dermed fra både et offentligt og et begrænset udbud ved at have et eks-

tra led – nemlig dialogfasen – mellem prækvalifikationen og tilbudsafgivelsen. Der kan være flere

dialogrunder.

Fasen begynder med vedtagelsen af projekteringsloven. Her bliver grundlaget skabt for endelig myn-

dighedsgodkendelse og gennemførelse af byggeriet, herunder design og miljøundersøgelser af byg-

geriet.

I denne beretning er der tale om lov nr. 285 af 15. april 2009 om projektering af en fast forbindelse

over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark.

En prækvalifikation er en indledende udvælgelsesfase, hvor de bedst kvalificerede ansøgere udvæl-

ges til at deltage i det kommende udbud.

Folketingets formelle tilslutning til en international aftale.

En strakstilladelse giver mulighed for, at anlægsarbejderne kan påbegyndes, også selv om der er ind-

bragt klager over myndighedsgodkendelsen ved domstolene.

Den måde, hvorpå forbindelsen skal bygges. Det er muligt at bygge forbindelsen ved forskellige bro-

eller tunnelløsninger.

Den minimumsperiode, hvor en tilbudsgiver er forpligtet af sit tilbud. I vedståelsesperioden kan ordre-

giveren acceptere tilbuddet, og tilbudsgiveren er herefter forpligtet til at levere i henhold til tilbuddet.

Miljøvurdering af projekter, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Forkortelsen VVM står for

Vurdering af Virkninger på Miljøet. VVM-undersøgelsen skal tilvejebringe tilstrækkelig viden til, at po-

litikere og borgere kan vurdere projektets virkninger på miljøet og sammenligne forskellige løsnings-

forslag. VVM-undersøgelsen skal desuden sikre, at anlægsprojektet bliver bedst muligt tilpasset om-

givelserne, og at miljøet ikke påvirkes unødvendigt.

Projekteringsfase

Projekteringsloven

Prækvalifikation

Ratificering

Strakstilladelse

Teknisk løsning

Vedståelsesperiode

VVM-undersøgelse