FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Finansudvalget 2021-22
FIU Alm.del Bilag 185
Offentligt

Juni 2022

— 18/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Sygehusberedskabet

før og under 1. smitte-

bølge af COVID-19

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

18/2021

Beretning om

sygehusberedskabet

før og under 1. smittebølge

af COVID-19

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Sundhedsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i december 2022.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-764-4

ISBN online 978-87-7434-765-1

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om sygehusberedskabet før og under

1. smittebølge af COVID-19

COVID-19 blev første gang identificeret i december 2019 i den kinesiske

by Wuhan. I marts 2020 var smittespredningen tiltagende i flere lande

både i Europa og globalt, og den 11. marts 2020 erklærede WHO (World

Health Organization) COVID-19 for en verdensomspændende pandemi.

I beretningen er 1. smittebølge i Danmark defineret som perioden 1. ja-

nuar - 1. august 2020.

Sundhedsministeren sætter rammerne for sundhedsberedskabet i Dan-

mark. I praksis varetages opgaven primært af Sundhedsstyrelsen. Ansva-

ret for planlægning og drift af sundhedsberedskabet er placeret hos regio-

ner og kommuner. Beredskabsloven, sundhedsloven, bekendtgørelsen og

Sundhedsstyrelsens vejledninger om sundhedsberedskab udgør rammen

for planlægning af sygehusberedskabet.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet

og 4 regioner ikke har sikret, at sygehusberedskabet var forberedt

på at håndtere en pandemi, da 1. smittebølge af COVID-19 ramte Dan-

mark. Regionernes sundhedsberedskabsplaner var utilstrækkelige i

forhold til Sundhedsstyrelsens vejledninger og afspejlede ikke de na-

tionale risikobilleder, som siden 2013 har fremhævet, at en pandemi

var én af de mest sandsynlige og mest alvorlige samfundstrusler.

Statsrevisorerne finder det meget utilfredsstillende, at ingen af de 5

regioner havde planlagt, hvordan de ville sikre forsyningen af værne-

midler i en pandemisituation.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at regionerne med revi-

derede planer og en stor indsats fra sundhedspersonalet alligevel fik

skabt kapacitet på sygehusene, så alle COVID-19-patienter kunne be-

handles.

13. juni 2022

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Henrik Thorup*

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

* Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har hæftet sig ved følgende resultater fra undersøgelsen:

•

Ingen af de 5 regioner har haft planer, der fuldt ud levede op til Sund-

hedsstyrelsens vejledninger om planlægning af sundhedsberedskabet.

Kun Region Nordjylland havde som en del af sundhedsberedskabspla-

nen delvist taget højde for pandemier.

•

Regionernes sundhedsberedskabsplaner har generelt ikke været base-

ret på de nationale risikobilleder fra 2013 og 2017.

•

Sundhedsstyrelsen afspejlede ikke udviklingen i risikobilledet fra 2013

til 2017 i vejledninger til regionerne. Sundhedsstyrelsen har heller ikke

påpeget, når regionernes beredskabsplaner ikke levede op til krav og

centrale anbefalinger.

•

Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark udarbej-

dede planer for udvidelsen af sygehusenes behandlings- og intensivka-

pacitet til at kunne håndtere COVID-19-patienter i overensstemmelse

med Sundhedsstyrelsens prognoser, da pandemien var startet. Dette

gjorde, at sygehusvæsenet under 1. smittebølge kunne omstilles til at

håndtere COVID-19 i overensstemmelse med Sundhedsministeriets ret-

ningslinjer.

•

Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark sikrede

i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens udmeldinger, at kritiske

funktioner, der som udgangspunkt ikke måtte udskydes eller aflyses,

generelt blev opretholdt under 1. smittebølge. Dog medførte COVID-19

et kraftigt fald i planlagte operationer i perioder.

•

Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark havde i

marts 2020 og frem til midten af april 2020 vanskeligt ved at sikre ad-

gang til værnemidler for sygehuspersonale og patienter. Dog var regio-

nernes lagre aldrig helt i bund, men i perioden fra marts 2020 og frem

til midten af april 2020 var forsyningssituationen af værnemidler så

kritisk, at der var risiko for, at sygehuspersonale og patienter på enkel-

te sygehuse eller afdelinger i visse situationer ikke havde adgang til al-

le anbefalede værnemidler.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Forberedelse af sygehusberedskabet

...............................................................................

2.1. Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af sygehusberedskabet

...............

2.2. Regionernes planlægning af sygehusberedskabet

.........................................................

3. Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

......................................

3.1. Regionernes udvidelse af sygehuskapacitet for COVID-19-patienter

.................

3.2. Regionernes opretholdelse af kritiske funktioner

............................................................

3.3. Adgang til værnemidler for sygehuspersonale og patienter

.......................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 2. Data for sygehushenvisninger

.....................................................................................................

Bilag 3. Ordliste

...................................................................................................................................................

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1, nr. 1,

jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Sundhedsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Astrid Krag: 3. oktober 2011 - 3. februar 2014

Nick Hækkerup: 3. februar 2014 - 29. juni 2015

Sophie Løhde: 29. juni 2015 - 28. november 2016

Ellen Trane Nørby: 28. november 2016 - 27. juni 2019

Magnus Heunicke: 27. juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Sundhedsministeriet og

regionerne, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

I denne beretning betegner

COVID-19-pandemiens

1. smittebølge perioden

1. januar 2020 - 1. august 2020.

1. Denne beretning handler om det danske sygehusberedskab før og under COVID-19-

pandemiens 1. smittebølge. COVID-19 satte i mange dele af verden sundhedsvæse-

net under pres. Det var også tilfældet i Danmark, da pandemien for alvor ramte lan-

det i starten af marts 2020.

Udbruddet af COVID-19 skabte behov for en omfattende omstilling af sundhedsvæ-

senet, hvor sygehusvæsenet har spillet en central rolle, bl.a. som ansvarlig for at be-

handle de COVID-19-patienter, der har haft

behov for indlæggelse. Personale på alle

niveauer og med forskellige faglige baggrunde har ydet en stor indsats over lang tid

for at håndtere pandemien bedst muligt.

2. Når en krise indtræffer, skal beredskabet aktiveres. Formålet med beredskabet er,

at alle ansvarlige er klædt bedst muligt på til at håndtere krisen. I Danmark er bered-

skabet bygget op om sektoransvarsprincippet, som betyder, at hver minister har an-

svaret for beredskabet på sit område. Således har sundhedsministeren ansvaret for

sundhedsberedskabet, herunder beredskabet på sygehusene.

Sygehusberedskabet skal sikre, at sygehusene i tilfælde af beredskabshændelser så-

som større ulykker eller en pandemi kan omstilles til at behandle ekstraordinært man-

ge syge og tilskadekomne. Sygehusberedskabet er derfor vigtigt, for at sygehusvæ-

senet er i stand til at håndtere ekstraordinære hændelser og samtidig sikre, at sund-

hedsmæssige og økonomiske konsekvenser i forbindelse med håndteringen ikke bli-

ver for store.

3. COVID-19 har haft store sundhedsmæssige konsekvenser. Vi finder det derfor re-

levant at undersøge, hvordan Sundhedsministeriet og regionerne var forberedt på at

håndtere en pandemi, og hvordan 3 udvalgte regioner var i stand til at omstille syge-

husvæsenet til den ekstraordinære situation, da COVID-19 brød ud. Undersøgelsen

omhandler ikke de økonomiske konsekvenser, der har været forbundet med håndte-

ringen. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i maj 2021.

Pandemi

En pandemi er af WHO define-

ret som en verdensomspæn-

dende spredning af smitsom

sygdom.

Sundhedsberedskabet

Sundhedsberedskabet er be-

redskabet for hele sundheds-

væsenet, der organisatorisk

består af sygehusberedska-

bet, beredskabet for den præ-

hospitale indsats, lægemiddel-

beredskabet og beredskabet i

den primære sektor.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Introduktion og konklusion

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne

har sikret, at sygehusberedskabet var forberedt på en pandemi og kunne håndtere

COVID-19 under 1. smittebølge. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Sundhedsministeriet understøttet regionernes planlægning af håndteringen

af en pandemi, og var regionernes sundhedsberedskabsplaner dækkende i forhold

til at håndtere en pandemi?

•

Har Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark sikret, at syge-

husvæsenet under 1. smittebølge blev omstillet til at kunne håndtere COVID-19 i

overensstemmelse med Sundhedsministeriets retningslinjer og øvrige løbende ud-

meldinger?

•

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Sundhedsministeriet og regionerne har ikke sikret, at sygehusberedskabet

var forberedt på at håndtere en pandemi som fx COVID-19. Under den før-

ste smittebølge i foråret 2020 fik de 3 udvalgte regioner i undersøgelsen

dog udarbejdet planer for at udvide kapaciteten på sygehusene, og i prak-

sis var der kapacitet til de indlagte COVID-19-patienter. Konsekvenserne af

manglerne i beredskabsplanerne har været, at de 3 regioners håndtering

af situationen blev vanskeliggjort, særligt i forhold til at udvide intensivka-

paciteten og sikre adgang til værnemidler.

Sundhedsministeriet har ikke fuldt ud understøttet regionernes planlægning af

håndteringen af en pandemi, og regionernes sundhedsberedskabsplaner var ikke

dækkende i forhold til at håndtere en pandemi

Ingen af de 5 regioner har haft planer, der fuldt ud levede op til Sundhedsstyrelsens

vejledninger om planlægning af sundhedsberedskabet. Kun Region Nordjylland havde

som en del af sin sundhedsberedskabsplan delvist taget højde for pandemier. Ingen af

de øvrige 4 regioner havde planer for den praktiske håndtering af en pandemi, herun-

der hvordan det nødvendige antal intensivpladser og personale med tilstrækkelige kva-

lifikationer skulle sikres. Dette på trods af, at de nationale risikobilleder siden 2013 har

fremhævet risikoen for pandemier som en af de mest sandsynlige og mest alvorlige hæn-

delser, der kunne ramme samfundet.

Sundhedsstyrelsens vejledninger og rådgivning har ikke fuldt ud understøttet regioner-

nes planlægning af beredskabet. For det første burde vejledningerne have været opda-

teret på baggrund af udviklingen i de nationale risikobilleder. Der manglede derfor vej-

ledning i forhold til en pandemi med en nyfremkommen højvirulent sygdom som fx

varianter af coronavirus. For det andet burde Sundhedsstyrelsen i forbindelse med sin

rådgivning vedrørende regionernes beredskabsplaner have påpeget, hvis regionernes

planer ikke levede op til krav eller centrale anbefalinger i vejledninger.

De 3 udvalgte regioner i undersøgelsen, Region Hovedstaden, Region Sjælland og

Region Syddanmark, har sikret, at sygehusvæsenet under 1. smittebølge i overve-

jende grad blev omstillet til at kunne håndtere COVID-19 i overensstemmelse med

Sundhedsministeriets retningslinjer og øvrige løbende udmeldinger

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner, da pandemien var startet, udarbejdede planer

for udvidelsen af sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet til at kunne håndtere

COVID-19-patienter i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens prognoser. Planerne

angav, hvordan behandlings- og intensivkapaciteten med få dages varsel kunne skaleres

afhængigt af den faktiske udvikling i antal indlæggelser. De 3 regioner fik udvidet syge-

huskapaciteten til at kunne håndtere det faktiske antal COVID-19 patienter, som blev

indlagt i perioden. Dette antal var lavere, end Sundhedsstyrelsen havde estimeret i sit

worst case-scenarie i starten af pandemien. På grund af den manglede planlægning var

der særligt i starten af pandemien bekymring om, hvorvidt der kunne tilvejebringes

nok intensivkapacitet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Introduktion og konklusion

NOST (Den Nationale

Operative Stab)

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens ud-

meldinger sikrede, at kritiske funktioner, der som udgangspunkt ikke måtte udskydes

eller aflyses, generelt blev opretholdt under 1. smittebølge. Der skete dog et utilsigtet

fald i sygehusaktiviteten for visse kritiske funktioner. Sundhedsstyrelsens og regioner-

nes monitorering viser, at faldet inden for disse kritiske funktioner skyldtes færre hen-

visninger fra de praktiserende læger. Rigsrevisionens gennemgang af data i perioden

under 1. smittebølge underbygger dette.

Undersøgelsen viser desuden, at de 3 regioner fra marts 2020 og frem til midten af

april 2020 havde vanskeligt ved at sikre adgang til værnemidler for sygehuspersonale

og patienter i overensstemmelse med retningslinjerne fra Sundhedsstyrelsen og Sta-

tens Serum Institut. Forsyningssituationen var så kritisk for de fleste typer af de anbe-

falede værnemidler, at der var risiko for, at sygehuspersonale og patienter på enkelte

sygehuse eller afdelinger i visse situationer ikke havde adgang til alle anbefalede vær-

nemidler. Værnemiddelsituationen blev fra slutningen af april stabiliseret på grund af

en ekstraordinær indsats i regi af Region Hovedstaden og NOST. Herefter sikrede regio-

nerne generelt adgang til de anbefalede værnemidler.

I tilfælde, hvor Danmark ram-

mes af kriser og alvorlige hæn-

delser, skal NOST-staben træ-

de sammen og koordinere den

operative indsats på tværs af

myndigheder.

NOST har haft en central rolle

i håndteringen af COVID-19,

særligt i forhold til at sikre for-

syningssikkerheden af værne-

midler og testudstyr.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

5. COVID-19 er en virussygdom, der første gang blev identificeret i december 2019 i

den kinesiske by Wuhan. Den 7. januar 2020 blev det påvist, at der var tale om en vi-

rus, der ikke tidligere var set hos mennesker. Verdenssundhedsorganisationen WHO

erklærede den 30. januar 2020 udbruddet af COVID-19 for en international sundheds-

krise på linje med tidligere virusudbrud som SARS i 2002, svineinfluenzapandemien i

2009 og udbruddet af ebola i 2014 og 2018. I løbet af februar 2020 sås en støt stig-

ning i antallet af COVID-19-tilfælde uden for Kina, bl.a. i Norditalien. I marts 2020 var

smittespredningen tiltagende i flere lande både i Europa og globalt, og den 11. marts

2020 erklærede WHO COVID-19 for en pandemi.

Beredskabsorganisering i Danmark

WHO

6. I tilfælde af hændelser, der er så omfattende eller alvorlige, at der er behov for ko-

ordination på tværs af sektorberedskaber, aktiveres det nationale krisestyringssystem.

Det nationale krisestyringssystem udgør det koordinerende led i den samlede orga-

nisering af kriseberedskabet i Danmark. Det nationale krisestyringssystem er bygget

op omkring en række tværgående krisestabe, bl.a. regeringens krisestyringsorganisa-

tion og NOST (Den Nationale Operative Stab), hvor koordinationen af sektorbered-

skaberne foregår. Sektorberedskaberne består af de enkelte ministerområders be-

redskab. Figur 1 viser organiseringen af den nationale krisestyring, og hvordan sund-

heds- og sygehusberedskabet er tilrettelagt i Danmark.

WHO (World Health Organi-

zation) er et FN-organ, som

rådgiver verdens lande om

sundhed og også om COVID-

19. Siden starten af 2020 har

WHO givet generelle anbefa-

linger om håndteringen af CO-

VID-19, bl.a. baseret på moni-

torering af sygdommens ud-

bredelse i verdens lande. Det

er WHO, der bestemmer,

hvornår der er tale om en pan-

demi. Dette udmeldes i Dan-

mark af Sundhedsstyrelsen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Introduktion og konklusion

Figur 1

Det nationale krisestyringssystem og sundheds- og sygehusberedskabet

DET NATIONALE

KRISESTYRINGSSYSTEM

SEKTORBEREDSKABET

I DE ENKELTE MINISTERIER

SUNDHEDSBEREDSKABET

HOVEDAKTØRER OG

OPGAVER I SYGEHUS-

BEREDSKABET

Vejledning og

rådgivning

Regeringens

krisestyringsorganisation

Den primære sundhedssektor

Sundhedsstyrelsen

Den Nationale Operative

Stab (NOST)

Sundhedsministeriet

Sygehusberedskabet

Planlægning

og drift

De 12 lokale

beredskabsstabe

Den præhospitale indsats

Regionerne

Lægemiddelberedskabet

Kilde:

Rigsrevisionen.

Sundhedsministeren er den øverst ansvarlige for at sætte rammerne for sundheds-

beredskabet. I praksis varetages opgaven primært af Sundhedsstyrelsen, der har an-

svar for at vejlede og rådgive regionerne. Ansvaret for planlægning og drift af sund-

hedsberedskabet er placeret hos regioner og kommuner. Sundhedsberedskabet be-

står af sygehusberedskabet, den præhospitale indsats, lægemiddelberedskabet og

beredskabet i den primære sektor. Denne undersøgelse omhandler kun sygehusbe-

redskabet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Introduktion og konklusion |

Lovgivning og vejledning for sundheds- og sygehusberedskabet

7. En række love og vejledninger udgør det primære og gældende regelgrundlag for

sygehusberedskabets planlægning for og håndtering af beredskabshændelser.

Beredskabsloven (lovbek. nr. 314 af 3. april 2017) fastsætter det overordnede sektor-

ansvar for beredskabet i Danmark. I lovens § 24 fastsættes, at de enkelte ministre in-

den for deres område skal planlægge med henblik på at kunne opretholde og videre-

føre samfundets funktioner i tilfælde af større ulykker og katastrofer, herunder udar-

bejde beredskabsplaner. Planerne skal revideres, når udviklingen gør det nødvendigt

og mindst hvert 4. år. Af lovens § 27 fremgår det, at hver minister inden for eget områ-

de skal fastsætte vejledende retningslinjer for regionernes og kommunernes bered-

skabsplanlægning.

Sundhedsloven (lovbek. nr. 210 af 27. januar 2022) udmønter beredskabslovens krav

om beredskabsplanlægning. I sundhedslovens § 210 fastsættes, at regioner og kom-

muner skal planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at der sikres nødven-

dig behandling til syge og tilskadekomne i tilfælde af ulykker og katastrofer. Regions-

råd og kommunalbestyrelse skal godkende planen. Af § 210, stk. 2, fremgår, at regio-

ner og kommuner skal indhente rådgivning fra Sundhedsstyrelsen forud for deres be-

handling af en sundhedsberedskabsplan. Af § 210, stk. 4, fremgår, at sundhedsmini-

steren fastsætter nærmere regler for denne planlægning og varetagelse af sundheds-

bredskabet. I sundhedslovens § 211 fastsættes, at sundhedsministeren i tilfælde af

ulykker og katastrofer kan pålægge regioner eller kommuner at løse en sundhedsbe-

redskabsopgave på en nærmere bestemt måde.

Sundhedsministeren har fastsat de nærmere regler i bekendtgørelse om planlægning

af sundhedsberedskabet (bek. nr. 971 af 28. juni 2016). Bekendtgørelsen omfatter re-

gioners og kommuners ansvar for planlægning af sundhedsberedskabet. I bekendtgø-

relsens § 3 fremgår det, at sundhedsberedskabet skal sikre, at sundhedsvæsenet kan

udvide og omstille sin behandlings- og plejekapacitet mv. ved beredskabshændelser.

Af § 3, stk. 2, fremgår det, at sygehusberedskabet skal sikre, at der kan ydes behand-

ling på sygehus til syge og tilskadekomne. Regionsrådet skal én gang i hver valgperio-

de vedtage en plan for sundhedsberedskabet, jf. § 11. Det fremgår desuden af § 13, at

planen skal udarbejdes på baggrund af nationale sikkerheds- og beredskabsmæssi-

ge vurderinger (herefter nationale risikovurderinger) og en lokalt foretaget risikovur-

dering.

Sundhedsstyrelsen har udarbejdet Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab

(nr. 9321 af 1/04/2017) og Beredskab for pandemisk influenza er udarbejdet af Sund-

hedsstyrelsen (herefter Pandemiplanen). Vejledningen danner sammen med Pande-

miplanen udgangspunkt for regioners og kommuners planlægning af beredskabet for

pandemier. Det fremgår af Pandemiplanen, at Sundhedsstyrelsen i en konkret pande-

misituation vil yde rådgivning til regionernes håndtering.

8. Da COVID-19 brød ud, blev sundhedsberedskabet, herunder sygehusberedskabet,

aktiveret. Sundhedsstyrelsen udgav løbende under 1. smittebølge retningslinjer og

prognoser mv. til brug for regionernes håndtering af pandemien.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Introduktion og konklusion

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

9. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne

har sikret, at sygehusberedskabet var forberedt på en pandemi og kunne håndtere

COVID-19 under 1. smittebølge.

I kapitel 2 undersøger vi, om Sundhedsministeriet har understøttet regionernes plan-

lægning af håndteringen af en pandemi, og om regionernes sundhedsberedskabspla-

ner var dækkende i forhold til at håndtere en pandemi.

I kapitel 3 undersøger vi, om 3 udvalgte regioner, Region Hovedstaden, Region Sjæl-

land og Region Syddanmark, har sikret, at sygehusvæsenet under 1. smittebølge blev

omstillet til at kunne håndtere COVID-19 i overensstemmelse med Sundhedsministe-

riets retningslinjer og øvrige løbende udmeldinger.

Undersøgelsens revisionskriterier tager udgangspunkt i de krav og anbefalinger til

sygehusberedskabet, som fremgår af de gældende regler og vejledninger beskrevet

ovenfor. Disse krav og anbefalinger vedrører regionernes planlægning af sygehusbe-

redskabet forud for, at en beredskabshændelse opstår, og skal sikre, at regionerne,

når hændelsen indtræffer, kan omstille sygehusvæsenet til at håndtere de nye ekstra-

ordinære behov og samtidig opretholde øvrige kritiske funktioner.

Revisionskriterierne tager desuden udgangspunkt i de løbende retningslinjer og øvri-

ge udmeldinger til regionernes håndtering af COVID-19, som primært Sundhedsstyrel-

sen kom med under 1. smittebølge.

Undersøgelsens revisionskriterier er uddybende præsenteret og begrundet i bilag 1.

Metode

10. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af regionernes sundhedsberedskabs-

planer og delplaner samt på Sundhedsstyrelsens rådgivning hertil forud for COVID-

19. Undersøgelsen er desuden baseret på referater og bilag fra regionernes krisesty-

ringsgrupper, der blev etableret i forbindelse med COVID-19, samt på analyser af da-

ta. Vi har holdt møder med Sundhedsministeriet, Sundhedsstyrelsen, Lægemiddelsty-

relsen og de 5 regioner.

11. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

12. Undersøgelsen er afgrænset til perioden 1. januar 2013 - 1. august 2020. Undersø-

gelsesperioden starter den 1. januar 2013, da Sundhedsstyrelsen og Beredskabssty-

relsen i 2013 udgav Pandemiplanen og Nationalt Risikobillede 2013, som begge anbe-

falede, at bl.a. regionerne skulle have særlig opmærksomhed på håndtering af en pan-

demi i sin beredskabsplanlægning. Undersøgelsesperioden slutter 1. august 2020 og

dækker dermed perioden frem til afslutningen på COVID-19-pandemiens 1. smitte-

bølge. Ved at afgrænse undersøgelsen til 1. smittebølge af COVID-19 kan vi få et ind-

blik i sammenhængen mellem beredskabsplanlægningen forud for pandemiens ud-

brud og håndteringen af pandemien i foråret og sommeren 2020.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Introduktion og konklusion |

Undersøgelsen er afgrænset til sygehusberedskabet, da sygehusvæsenet udgør en

helt central rolle i håndteringen af en pandemi. Pandemier er kendetegnet ved et sti-

gende antal syge, der kan få behov for indlæggelse på sygehuse, hvilket øger risikoen

for smittespredning på sygehusene. Hertil kommer, at personalet på sygehusene selv

kan blive smittet, hvilket kan få betydning for, hvor mange syge der kan behandles.

Alle 5 regioner er inddraget i den del af undersøgelsen, der vedrører regionernes for-

beredelse af sygehusberedskabet, men vi har valgt kun at inddrage Region Hoved-

staden, Region Sjælland og Region Syddanmark i undersøgelsens resterende del. Vi

vurderer, at vi trods afgrænsningen har fået et bredt og dækkende billede af de lands-

dækkende problematikker under håndteringen af 1. smittebølge.

I undersøgelsen belyser vi ikke de økonomiske samt øvrige konsekvenser, der kan re-

lateres til planlægningen af beredskabet og håndteringen af pandemien.

Andre undersøgelser af COVID-19

Kommunernes og almen

praksis’ rolle i håndterin-

gen

Kommuner og almen praksis

har haft centrale roller i sund-

hedsberedskabets håndtering

af COVID-19, hvilket også har

haft betydning for håndterin-

gen på sygehusene. Fx har

kommunerne skullet behandle

og pleje ekstraordinært man-

ge udskrevne patienter samt

andre syge og smittede i eget

hjem for at skabe kapacitet til

at håndtere situationen på sy-

gehusene.

Rigsrevisionen har ikke revi-

sionsadgang til kommuner og

kun begrænset revisionsad-

gang til almen praksis. Kom-

munernes

og almen praksis’

rolle i håndteringen indgår der-

for ikke i undersøgelsen.

Andre landes COVID-19-

undersøgelser

13. Folketinget tog i løbet af 2020 initiativ til 2 undersøgelser af COVID-19-forløbet i

Danmark udarbejdet af henholdsvis en ekspertgruppe og VIVE (Det Nationale Forsk-

nings- og Analysecenter for Velfærd). COVID-19-udredningen, der er udarbejdet af

en ekspertgruppe under professor emeritus Jørgen Grønnegaard Christensen udkom

i januar 2021 og har fokus på de retlige aspekter omkring den politiske håndtering og

inddrager ikke regionerne.

VIVE’s undersøgelse vedrører COVID-19-udbrud

og CO-

VID-19-dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark i perioden januar 2020 -

april 2021, bl.a. med fokus på beredskabet i kommunerne.

VIVE’s undersøgelse

for-

ventes udgivet i juni 2022. Nærværende undersøgelse supplerer disse 2 undersøgel-

ser.

14. Beretningen indeholder 3 bilag. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang ud-

dybet. Bilag 2 indeholder data for henvisninger til sygehusbehandling inden for for-

skellige sygdomme. Bilag 3 indeholder en ordliste, der beskriver udvalgte ord og be-

greber.

I Sverige og Norge har særlige

COVID-19-kommissioner i

henholdsvis oktober og april

2021 undersøgt sundhedsmyn-

dighedernes forberedelse og

håndtering af krisen. Norges

COVID-19-kommission udgav

sin afsluttende rapport i april

2022. Derudover har en ræk-

ke europæiske rigsrevisioner

udgivet undersøgelser om ud-

fordringer i landenes forbere-

delse og håndtering.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Forberedelse af sygehusberedskabet

2. Forberedelse af

sygehusberedskabet

Delkonklusion

Sundhedsministeriet har ikke fuldt ud understøttet regionernes planlæg-

ning af håndteringen af en pandemi, og regionernes sundhedsberedskabs-

planer var ikke dækkende i forhold til at håndtere en pandemi.

Undersøgelsen viser, at Sundhedsstyrelsens vejledninger og rådgivning ikke fuldt ud

har understøttet regionernes planlægning af beredskabet. Udviklingen i de nationale

risikobilleder fra 2013 til 2017 blev ikke inddraget i Sundhedsstyrelsens vejledninger.

Der manglede derfor vejledning i forhold til en pandemi med en nyfremkommen høj-

virulent sygdom som fx varianter af coronavirus. Derudover viser undersøgelsen, at

Sundhedsstyrelsens i forbindelse med sin rådgivning vedrørende regionernes bered-

skabsplaner ikke har påpeget de tilfælde, hvor regionernes planer ikke levede op til

centrale anbefalinger fra styrelsens vejledninger eller til krav om, at planerne skal væ-

re baseret på nationale og lokale risikovurderinger.

Undersøgelsen viser, at ingen af de 5 regioner har haft planer, der fuldt ud levede op

til Sundhedsstyrelsens vejledninger om planlægning af sundhedsberedskabet. Kun Re-

gion Nordjylland havde som en del af sin sundhedsberedskabsplan delvist taget højde

for pandemier. Ingen af de øvrige 4 regioner havde planer for den praktiske håndte-

ring af en pandemi. Herunder havde de 4 regioner bl.a. ikke forholdt sig til, hvordan

de i praksis ville sikre det nødvendige antal intensivpladser, personale med tilstrække-

lige kvalifikationer og forsyning af værnemidler. Regionernes planer var dermed gene-

relt ikke baseret på de nationale risikobilleder, der siden 2013 har fremhævet risikoen

for pandemier som en af de mest sandsynlige og mest alvorlige hændelser, der kunne

ramme samfundet, og som derfor krævede særlig opmærksomhed i regionernes be-

redskabsplanlægning. 4 ud af de 5 regioner har derudover ikke udarbejdet lokale risi-

kovurderinger som grundlag for deres beredskabsplan, hvor risici for og konsekven-

ser af en pandemi blev adresseret.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Forberedelse af sygehusberedskabet |

15. Dette kapitel handler om, hvorvidt Sundhedsministeriet har understøttet regioner-

nes planlægning af håndteringen af en pandemi, og om regionernes sundhedsbered-

skabsplaner var dækkende i forhold til at håndtere en pandemi.

2.1. Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af syge-

husberedskabet

16. Vi har undersøgt, om Sundhedsstyrelsens vejledninger og rådgivning har under-

støttet regionernes planlægning af sygehusberedskabets håndtering af en pandemi.

Herunder har vi undersøgt, om Sundhedsstyrelsen har udarbejdet vejledninger for re-

gionernes beredskabsplanlægning, om vejledningerne har været opdaterede ud fra

nationale risikovurderinger, og om Sundhedsstyrelsen i forbindelse med sin rådgivning

vedrørende regionernes beredskabsplaner fulgte op på, om planerne levede op til mi-

nisteriets krav og centrale anbefalinger.

Sundhedsstyrelsens vejledninger til regionerne

17. Vi har undersøgt, om Sundhedsstyrelsen har udarbejdet vejledninger for regioner-

nes beredskabsplanlægning.

Vi har lagt til grund, at sundhedsministeren ifølge beredskabslovens § 27 skal fastsæt-

te vejledende retningslinjer for regionernes beredskabsplanlægning.

18. Vores gennemgang af vejledninger fra Sundhedsstyrelsen viser, at styrelsen i løbet

af perioden 2013-2019 havde udarbejdet følgende centrale vejledninger: Vejledning

om planlægning af sundhedsberedskab til regioner og kommuner fra 2017 og Bered-

skabsplan for pandemisk influenza (Pandemiplanen) fra 2013.

Vejledningen fra 2017 beskriver det forventede indhold af regionernes sundhedsbe-

redskabsplaner. Vejledningen adresserer bredt de forskellige typer af beredskabs-

hændelser, der bør ske forberedelse af. Det fremgår af vejledningen, at håndtering af

smitsomme sygdomme, herunder pandemier, bør indgå i regionernes sundhedsbe-

redskabsplaner, og at regionerne med fordel kan udarbejde en delplan herfor.

I vejledningen henvises til Pandemiplanen for yderligere og specifik vejledning til plan-

lægning af håndteringen af en pandemi. Pandemiplanen blev udgivet i 2013 og er mål-

rettet håndtering af en influenzapandemi, men det fremgår, at planen samtidig kan

tilpasses og anvendes ved andre pandemier. Sundhedsstyrelsen beskriver i planen,

at en pandemi er én af de største længerevarende samfundstrusler, og at der er be-

hov for særskilt beredskabsplanlægning for denne type hændelse. Sundhedsstyrel-

sen skriver, at

”pandemiplanen

lægger rammerne for beredskabet og bør følges op

af et betydeligt og detaljeret planlægningsarbejde i regionerne”.

Det fremgår, at Pan-

demiplanen bør være et dynamisk dokument, der løbende justeres. Den nedsatte pan-

demigruppe skal mødes årligt og vurdere behovet for justeringer. Boks 1 viser konkre-

te anbefalinger til planlægning af pandemier fra vejledningen og Pandemiplanen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Forberedelse af sygehusberedskabet

Boks 1

Sundhedsstyrelsens vejledninger

Anbefalinger fra Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab (2017)

•

Sygehusberedskabet bør kunne iværksætte behandling dimensioneret efter hændelsens omfang, uanset om sygdoms -

udbruddet skyldes epidemi eller pandemi.

•

Sygehusberedskabet bør planlægge med trinvist at kunne udvide sygehuskapaciteten på infektionsmedicinske afdelin-

ger og intensivafdelinger til håndtering af de mange syge.

•

Sygehusberedskabet bør som forudsætning for at udvide sygehuskapaciteten planlægge med at sikre respiratorer og

planlægge med, hvilket personale der kan inddrages.

•

Sygehusberedskabet bør som led i de trinvise planer for udvidelse planlægge med at reducere i planlagte operationer

(elektiv kirurgi). Regionerne bør generelt under beredskabshændelser, dvs. også en pandemi, sikre opretholdelse n af

kritiske funktioner.

•

Værnemidler (personligt beskyttelsesudstyr) bør ligeledes indgå i planlægningen og være tilgængelige for involverede

aktører. Planlægningen i forhold til medicinsk udstyr, herunder værnemidler, bør generelt baseres på risikovurderinger,

der dels kan belyse, hvilke typer af værnemidler der bør indgå, dels kan danne grundlag for dimensionering af be hovet.

Regionerne bør som led heri vurdere forbrugsbehovet og have beredskabslagre at trække på samt mulighed for akut at

kunne producere og/eller bestille supplerende værnemidler. Risikoen for kendte sårbarheder i forhold til forsynings sik-

kerhed bør indgå i planlægningen.

•

Regionernes sygehusberedskab bør planlægge, hvordan sygehusberedskabet kan iværksætte diagnosticering, dvs. at

teste for den pågældende sygdom, uanset om sygdomsudbruddet skyldes en pandemi eller ej.

Anbefalinger fra Pandemiplanen (2013)

•

Planen beskriver, at de konkrete kapacitetsbehov, regionernes beredskab skal være dimensioneret til, kan være van ske-

lige at vurdere på forhånd, men giver med udgangspunkt i den engelske pandemiplan et overslag, der kan anvendes i re-

gionernes planlægning.

•

Sygehusene skal kunne modtage ekstraordinært mange patienter, herunder patienter med behov for intensiv behand -

ling ved en influenzapandemi.

•

Regionerne bør kalkulere med en normering på ca. 25 % mere end vanligt på de pågældende sygehusafdelinger, der ud-

vides med. Planlægningen bør også omfatte uddannelse af det personale, der skal bemande afdelingerne.

•

Regionerne bør planlægge for at sikre adgang til værnemidler for patienter og personale på sygehusene. Planen beskri -

ver en række konkrete værnemidler, der bør være lagre af, bl.a. kirurgiske masker til patienter, engangshandsker, FFP3-

masker, engangsovertrækskitler samt beskyttelsesbriller eller visirer til personalet.

•

Regionerne bør planlægge for at sikre et lager af diagnostisk testudstyr og andet laboratorieudstyr, der kan bruges til

diagnosticering/test af muligt smittede. Planen beskriver, at patienter i forbindelse med indlæggelse skal testes. Planen

forholder sig ikke eksplicit til, om personalet også skal testes, men beskriver, at der særligt i de første faser generelt vil

være øget behov for at teste.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab (2017) og Pandemiplanen (2013).

Opdatering af vejledninger ud fra risikovurderinger

19. Vi har undersøgt, om Sundhedsstyrelsens vejledninger til regionerne har været op-

daterede ud fra nationale risikovurderinger.

Der findes ikke konkrete lovgivningsmæssige krav om, at Sundhedsstyrelsens vejled-

ninger skal opdateres med en bestemt kadence eller på en bestemt baggrund. Da re-

gionernes beredskabsplaner skal være baseret på det nationale risikobillede, jf. § 13 i

bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet, bør Sundhedsstyrelsen dog

sikre, at vejledningerne til regionerne afspejler de aktuelle risikovurderinger.

Beredskabsstyrelsen har i 2013 og 2017 udarbejdet nationale risikovurderinger, hvor

bl.a. Sundhedsstyrelsen har leveret bidrag. De nationale risikobilleder indeholder de

væsentligste risici for større ulykker og katastrofer, som myndigheder bør have størst

opmærksomhed på. Beredskabsstyrelsen anbefaler, at de nationale risikobilleder bru-

ges som udgangspunkt for myndigheders beredskabsplanlægning.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Forberedelse af sygehusberedskabet |

20. Vores gennemgang viser, at risikobilledet fra 2013 fremhæver 10 typer af bered-

skabshændelser, som er i særlig risiko for at indtræffe. Pandemisk influenza fremgår

som en sandsynlig hændelse, der kan få alvorlige konsekvenser for samfundet og

sundhedsvæsenet.

Det nationale risikobillede blev opdateret i 2017, hvor pandemisk influenza blev erstat-

tet af højvirulente sygdomme. Højvirulente sygdomme opdeles i 3 kategorier. Den før-

ste kategori omfatter tilbagevendende sygdomme, som skaber store problemer glo-

balt, fx pandemisk influenza, mens de 2 andre kategorier var nye i forhold til risikobil-

ledet fra 2013. Risikobilledet beskriver, at der med jævne mellemrum optræder helt

nye sygdomme, som optræder pandemisk for første gang. Som et eksempel nævnes

coronavirus (CoV), der forårsagede SARS-pandemien i 2002-2003. Det fremgår, at

en nyfremkommen sygdom sagtens kan tænkes at have egenskaber, som gør den an-

derledes og mere virulent end almindelig influenza. Det gælder både udbredelsen og

alvorsgraden af symptomer/sygelighed og dødelighed. Særligt sygdomme, der er

smitsomme, før en smittebærer selv udviser symptomer, kan være svære at kontrol-

lere. Dette er således det tætteste, risikobilledet fra 2017 kommer på COVID-19.

Med risikobilledet fra 2017 bliver det vurderet, at udbrud af højvirulente sygdomme er

blandt de

mest sandsynlige hændelser, der vil kunne ramme samfundet. Samtidig

blev

højvirulente sygdomme vurderet til at have de potentielt største konsekvenser af alle

de 13 hændelsestyper, der indgår i risikobilledet fra 2017. Af risikobilledet fremgår, at

en alvorlig pandemi vil kunne sætte det samlede sundhedsvæsen under et betydeligt

pres på grund af en forventet kraftig stigning i antallet af indlæggelser, intensivbehand-

linger mv. Samtidig risikerer sundhedspersonalet også at blive smittet, hvorved kapa-

citeten i sundhedssektoren reduceres.

Sundhedsstyrelsen udarbejdede risikobilledets afsnit om pandemisk influenza i 2013

og afsnittet om højvirulente sygdomme i 2017. Udviklingen i risikobilledet fra 2013 til

2017 blev imidlertid ikke afspejlet i opdateringer af Sundhedsstyrelsens vejledninger,

som i overvejende grad var målrettet pandemisk influenza.

21. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at Pandemiplanen fra 2013 efter styrelsens faglige

vurdering overordnet set har udgjort et relevant og anvendeligt vejledningsgrundlag

for regionernes planlægning af en pandemi forårsaget af ikke blot influenza, men og-

så af andre sygdomme. Sundhedsstyrelsen har desuden bemærket, at der i Pandemi-

planen ikke er angivet en bestemt opdateringskadence, og styrelsen mener ikke, at

udviklingen mellem risikobilledet fra 2013 og fra 2017 medførte tilstrækkeligt behov

for en opdatering. Sundhedsstyrelsen har dog siden 2017 været i gang med at udar-

bejde en ny pandemiplan, som skulle være en generisk plan for håndtering af pande-

mier. Den nye plan skulle hurtigt kunne tilpasses udbrud af forskellige smitsomme syg-

domme, men nåede ikke at blive udgivet før COVID-19.

22. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de ændringer af det nationale risikobillede,

som Sundhedsstyrelsen foretog i 2017, også burde have været afspejlet i en opdate-

ring af vejledninger til regionerne. Rigsrevisionen kan konstatere, at Pandemiplanen

ikke har været opdateret i perioden fra 2013, og frem til COVID-19 brød ud.

Højvirulente sygdomme

Højvirulente sygdomme er

sygdomme, der har evnen til

at sprede sig let eller til at for-

årsage alvorlig skade på smit-

tede personer. Højvirulente

sygdomme opdeles i 3 katego-

rier:

1) Tilbagevendende sygdom-

me, som skaber store pro-

blemer globalt, fx pande-

misk influenza.

2) Kendte sygdomme, som

stadig skaber store proble-

mer globalt set, men som

er udryddet eller så godt

som udryddet i Danmark.

3) Nye sygdomme, som op-

træder for første gang.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Forberedelse af sygehusberedskabet

Sundhedsstyrelsens rådgivning om regionernes sundhedsberedskabs-

planer

23. Vi har undersøgt, om Sundhedsstyrelsen forud for regionernes vedtagelse af be-

redskabsplaner har rådgivet om, at planerne bør følge krav og centrale anbefalinger

fra Sundhedsstyrelsen.

Vi har lagt til grund, at de enkelte regionsråd skal indhente Sundhedsstyrelsens råd-

givning forud for deres behandling af forslag til en beredskabsplan.

24. Vores gennemgang viser, at Sundhedsstyrelsen ydede rådgivning til regionerne i

forbindelse med udarbejdelsen af sundhedsberedskabsplaner, inden planerne blev

vedtaget. Sundhedsstyrelsen har i alle tilfælde kvitteret regionerne for, at beredskabs-

planerne i høj grad afspejlede eller var i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens

vejledning på området. Sundhedsstyrelsens rådgivning har dog ikke påpeget de tilfæl-

de, hvor regionernes beredskabsplaner efter Rigsrevisionens vurdering kun i meget

begrænset omfang har haft planer for håndteringen af en pandemi. Gennemgangen

har fx vist, at Sundhedsstyrelsen fandt det positivt, at Region Nordjylland havde udar-

bejdet en generisk pandemiplan, men styrelsen kommenterede ikke på, at de øvrige

4 regioner ikke havde planer for den praktiske håndtering af en pandemi

–

ud over

specifikke planer for karantænefaciliteter og massevaccination.

Sundhedsstyrelsen har dermed i forbindelse med sin rådgivning ikke påpeget over

for regionerne, hvis beredskabsplanerne ikke levede op til centrale anbefalinger fra

styrelsens vejledninger. Sundhedsstyrelsen har desuden ikke påpeget, hvis regioner-

nes planer ikke har levet op til kravet om at være baseret på nationale og lokale risiko-

vurderinger.

25. Sundhedsstyrelsen har hertil bemærket, at styrelsen er forpligtet til at påpege for-

hold i regionernes planlægning, der ikke er i åbenbar overensstemmelse med lovgiv-

ning, men at det generelt forudsættes, at grundlæggende lovgivningsmæssige krav er

overholdt. Endvidere har Sundhedsstyrelsen bemærket, at det er uden for rammerne

af Sundhedsstyrelsens rådgivningsvirksomhed at anbefale tiltag, der er direkte ud-

giftsdrivende. Sundhedsstyrelsen har derudover bemærket, at styrelsens rådgivning

ikke har karakter af juridisk kvalitetssikring, men at der er tale om faglig rådgivning.

26. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundhedsstyrelsens rådgivningsforpligtelse i

medfør af sundhedslovens § 210, stk. 2, omfatter en forpligtelse til at rådgive regioner-

ne om, at deres konkrete beredskabsplaner bør være i overensstemmelse med cen-

trale krav og anbefalinger for sundheds- og sygehusberedskabet. Det skyldes, at ud-

delegeringen af beredskabsplanlægningen til regionerne ikke fritager Sundhedssty-

relsen for ansvar i henhold til beredskabslovens § 24.

Sundhedsstyrelsen burde derfor over for de 4 regioner, hvis planlægning ifølge Rigs-

revisionens vurdering tydeligvis ikke levede op til lovgivningsmæssige krav og centrale

anbefalinger fra styrelsens vejledninger, have rådgivet om, at regionernes planer i hø-

jere grad burde følge disse krav og anbefalinger. Dette er ikke udgiftsdrivende, da der

er tale om krav og anbefalinger, som i forvejen foreligger. En sådan rådgivning ville væ-

re i overensstemmelse med lovbemærkningerne til sundhedslovens § 210. Heraf frem-

går det, at formålet med sundhedsministerens bemyndigelse til at fastsætte nærme-

re regler for planlægning af sundhedsberedskabet (jf. § 210, stk. 4) er at styrke og sik-

re mere ensartet beredskabsplanlægning i regionerne.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Forberedelse af sygehusberedskabet |

Resultater

Undersøgelsen viser, at Sundhedsstyrelsens vejledninger og rådgivning ikke fuldt ud

har understøttet regionernes planlægning af sundhedsberedskabet.

Sundhedsstyrelsen har udarbejdet vejledninger til regionernes beredskabsplanlæg-

ning, som styrelsen skal i henhold til beredskabsloven. Men udviklingen i de nationale

risikobilleder fra 2013 til 2017 blev ikke inddraget i Sundhedsstyrelsens vejledninger,

hvilket de burde for i højere grad at understøtte, at regionerne som krævet baserede

deres beredskabsplaner på det nationale risikobillede. Der manglede således vejled-

ning i forhold til pandemier med højvirulent sygdom, som i det nationale risikobillede i

2017 blev anset for et sandsynligt scenarie med alvorlige konsekvenser.

Sundhedsstyrelsen har rådgivet regionerne om sundhedsberedskabsplaner, men har

ikke påpeget mangler i de tilfælde, hvor regionernes beredskabsplaner ikke levede op

til krav og centrale anbefalinger.

2.2. Regionernes planlægning af sygehusberedskabet

27. Vi har undersøgt, om regionernes sundhedsberedskabsplaner har været dækken-

de i forhold til at kunne håndtere en pandemi. Herunder har vi undersøgt, om regio-

nerne som del af deres sundhedsberedskabsplaner har udarbejdet et planlægnings-

grundlag for håndtering af en pandemi. Dernæst har vi undersøgt, om regionernes be-

redskabsplaner har været baseret på nationale og lokale risikovurderinger.

Regionernes sundhedsberedskabsplaner

28. Vi har undersøgt, om regionerne som del af deres sundhedsberedskabsplaner

har haft planer for håndtering af pandemier, fx i form af en delplan til eller et kapi-

tel/afsnit i sundhedsberedskabsplanen.

Vi har lagt til grund, at regionerne ifølge sundhedslovens § 210, stk. 1, skal udarbejde

sundhedsberedskabsplaner, og at planerne bør udarbejdes i overensstemmelse med

Sundhedsstyrelsens vejledninger til regionerne.

29. Gennemgangen af regionernes seneste sundhedsberedskabsplaner viser, at regio-

nerne alle havde planer for karantænefaciliteter og massevaccination. Gennemgan-

gen viser dog, at 4 ud af de 5 regioner ikke i yderligere omfang havde planer for hånd-

teringen af større sygdomsudbrud, herunder en pandemi. Håndtering af smitsomme

sygdomme indgik i varierende omfang i de 4 regioners beredskabsplaner som en del

af håndteringen af hændelser med udslip af farligt biologisk materiale. Generelt tog re-

gionernes planer dog ikke højde for de særlige omstændigheder, som gør sig gælden-

de ved større udbrud af smitsomme sygdomme, herunder en pandemi, fx den længe-

re varighed og det større omfang.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Forberedelse af sygehusberedskabet

Regionernes gældende

beredskabsplaner, da

COVID-19 ramte ved

årsskiftet 2019/20

Region Nordjyllands gælden-

de beredskabsplan blev ved-

taget den 29. november 2016.

Region Hovedstadens gælden-

de beredskabsplan blev ved-

taget den 24. oktober 2017.

Region Syddanmarks gælden-

de beredskabsplan blev ved-

taget den 18. december 2017.

Region Midtjyllands gældende

beredskabsplan blev vedtaget

den 26. september 2018.

Region Sjællands gældende

beredskabsplan blev vedtaget

den 3. februar 2020. Regionen

var færdig med planen, da

COVID-19 ramte, og ventede

således kun på regionsrådets

vedtagelse. Regionen har op-

lyst, at planen blev anvendt og

var styrende for beredskabet,

da COVID-19 brød ud. Vi har

derfor lagt denne plan til grund

for gennemgangen, selv om

den blev vedtaget efter januar

2020.

Region Nordjylland havde som eneste region udarbejdet en pandemiplan, der på vis-

se punkter kan siges at udgøre et dækkende planlægningsgrundlag for regionens hånd-

tering af en pandemi. Regionens pandemiplan indeholdt procedurer for begrænsning

af smitte samt udvidelse af kapacitet, så et stort antal syge borgere kunne behandles.

Pandemiplanen angav konkrete bygninger og afdelinger, der kunne tages i brug med

angivelse af antal sengepladser. I planen fremgik ansvarsforhold, herunder at regio-

nens pandemigruppe havde ansvaret for at organisere og koordinere indsatsen for

kapacitetsudvidelser på hospitalerne og beslutte, hvilke bygninger der skulle tages i

anvendelse. Dog indgik der ikke overvejelser om, hvordan regionen ville sikre uddan-

nelse af ekstra personale ved et akut behov og sikre nok respiratorer til intensivplad-

ser, eller hvordan værnemidler og testudstyr kunne anskaffes.

De øvrige 4 regioner havde ikke planer for håndteringen af en pandemi, som svarer til

anbefalingerne i Sundhedsstyrelsens vejledninger. Ingen af disse regioner havde plan-

lagt, hvordan sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet konkret kunne udvides,

hverken i tilfælde af pandemisk influenza eller andre sygdomsudbrud. Herudover hav-

de disse regioner ikke planer for, hvordan den udvidede kapacitet, herunder særligt

med hensyn til intensivpladser, skulle kunne bemandes, eller planer for at sikre nok re-

spiratorer. Regionerne havde desuden ikke planlagt, hvordan de parallelt med udvi-

delser af behandlings- og intensivkapaciteten kunne sikre opretholdelsen af øvrige

kritiske funktioner på sygehusene.

Ingen af de 5 regioner havde planlagt, hvordan de ville sikre forsyningen af værnemid-

ler i en pandemisituation. Herunder havde ingen af regionerne planlagt, hvordan vær-

nemidler kunne fremskaffes og/eller produceres akut i en pandemisituation, ligesom

de ikke havde planlagt med at have beredskabslagre af værnemidler. Derudover hav-

de ingen af regionerne planlagt opgaver relateret til at kunne iværksætte test, bl.a. i

forbindelse med indlæggelse af patienter.

Alle 5 regioner har som følge af COVID-19-pandemien fået en øget opmærksomhed

på deres beredskabsplaner. Alle regionerne har derudover revideret eller er i gang

med at revidere deres beredskabsplaner i forbindelse med evalueringen af håndte-

ringen af COVID-19-pandemien.

Regionernes risikovurderinger

30. Vi har undersøgt, om regionernes beredskabsplaner har været baseret på natio-

nale og lokale risikovurderinger.

Regionernes beredskabsplaner skal ifølge bekendtgørelse om planlægning af sund-

hedsberedskabet være baseret på de nationale risikovurderinger. I forhold til Bered-

skabsstyrelsens seneste 2 risikobilleder forud for COVID-19 vil det sige, at regioner-

nes beredskabsplaner bl.a. har skullet tage højde for håndteringen af henholdsvis pan-

demisk influenza og højvirulente sygdomme. Ifølge bekendtgørelsen skal regionernes

beredskabsplaner derudover være baseret på en lokalt foretaget risikovurdering, som

bør indeholde en analyse af de risici, regionen specifikt skal kunne tage højde for i sin

beredskabsplan. Den lokale risikovurdering bør inddrage de fremhævede risici fra den

nationale risikovurdering, herunder inddrage de sundhedsmæssige konsekvenser for

regionens befolkning. I den lokale risikovurdering kan risici, der specifikt gør sig gæl-

dende for regionen, og som der således ikke tages højde for i den nationale risikovur-

dering, derudover inddrages.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Forberedelse af sygehusberedskabet |

31. Region Nordjyllands gældende beredskabsplan, da COVID-19 ramte, var fra 2016

og skulle derfor baseres på det seneste nationale risikobillede fra 2013. Da regionens

beredskabsplan delvist tog højde for en pandemi, herunder pandemisk influenza, var

planen således også delvist baseret på risikobilledet fra 2013, som anbefalede, at bl.a.

regionerne burde have særlig opmærksomhed på at være forberedt til at håndtere en

influenzapandemi.

Region Hovedstadens beredskabsplan var fra oktober 2017 og skulle derfor også væ-

re baseret på risikobilledet fra 2013, da risikobilledet fra 2017 først udkom i novem-

ber. Da regionens sundhedsberedskabsplan ikke tog højde for håndtering af en pan-

demi, hverken influenzapandemi eller andre pandemier, var planen således ikke ba-

seret på det nationale risikobillede.

De øvrige 3 regioners seneste sundhedsberedskabsplan skulle være baseret på det

nationale risikobillede fra 2017. Ingen af regionernes beredskabsplaner tog højde for

en pandemi og var således ikke baseret på risikobilledet.

32. Vores gennemgang af regionernes lokale risikovurderinger viser, at regionerne

har haft forskellig praksis for udarbejdelsen af disse. 4 ud af de 5 regioner havde ikke

udarbejdet lokale risikovurderinger som grundlag for deres beredskabsplaner, hvor

risici for og konsekvenser af en pandemi blev adresseret. Fx var Region Nordjyllands

og Region Midtjyllands senest foretagne risikovurdering fra henholdsvis 2008 og 2013

og indeholdt ingen beskrivelser af risici og konsekvenser i relation til en pandemi. Kun

Region Sjælland forholdt sig i sin lokale risikovurdering fra 2019 til risikoen for

en alvor-

lig situation med smitsom sygdom,

hvor risikoen for hændelser med højvirulente syg-

domme, herunder pandemier med ny ukendt sygdom, direkte blev adresseret. Dog

fremgik det ikke tydeligt, hvordan regionen ville håndtere en sådan hændelse.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne i højere grad burde have forholdt sig

til risici og konsekvenser i forbindelse med håndtering af pandemi i sine lokale risiko-

vurderinger, fx i forhold til forsyningssikkerhed af værnemidler.

Resultater

Undersøgelsen viser, at ingen af de 5 regioners sundhedsberedskabsplaner har væ-

ret fuldt ud dækkende i forhold til at kunne håndtere en pandemi. Kun Region Nord-

jylland havde som en del af sin planlægning delvist taget højde for, hvordan regionen

specifikt ville håndtere en pandemi. De øvrige 4 regioners sundhedsberedskabspla-

ner indeholdt ikke planer for den praktiske håndtering af en pandemi, hverken pan-

demisk influenza eller andre pandemier. Herunder havde de 4 regioner bl.a. ikke for-

holdt sig til, hvordan de i praksis ville sikre det nødvendige antal intensivpladser, per-

sonale med tilstrækkelige kvalifikationer og forsyning af værnemidler under en pan-

demi.

Regionernes planer har dermed generelt ikke fulgt centrale anbefalinger fra Sund-

hedsstyrelsens vejledninger eller været baseret på de nationale risikobilleder, der si-

den 2013 havde fremhævet risikoen for pandemier som en af de mest sandsynlige og

mest alvorlige hændelser, der ville kunne ramme samfundet, og som derfor krævede

særlig opmærksomhed i regionernes beredskabsplanlægning. 4 ud af de 5 regioner

har derudover ikke udarbejdet lokale risikovurderinger som grundlag for deres bered-

skabsplan, hvor risici for og konsekvenser af en pandemi er blevet adresseret.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

3. Omstilling af sygehus-

væsenet under 1. bølge af

COVID-19

Delkonklusion

De 3 udvalgte regioner, Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region

Syddanmark, har sikret, at sygehusvæsenet under 1. smittebølge i overve-

jende grad kunne omstilles til at håndtere COVID-19 i overensstemmelse

med Sundhedsministeriets retningslinjer og øvrige løbende udmeldinger.

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner, da pandemien var startet, udarbejdede planer

for udvidelsen af sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet til at kunne håndtere

COVID-19-patienter i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens prognoser. Planerne

angav, hvordan behandlings- og intensivkapacitet med få dages varsel kunne skaleres

afhængigt af den faktiske udvikling i antal indlæggelser. De 3 regioner fik udvidet syge-

huskapaciteten til at kunne håndtere det faktiske antal COVID-19-patienter, som blev

indlagt i perioden. Dette antal var lavere, end Sundhedsstyrelsen havde estimeret i sit

worst case-scenarie for sygehusenes kapacitetsbehov i sta

ten af pandemien. Regioner-

nes kapacitetsudvidelser til COVID-19-patienter skete primært ved at frigive kapacitet

fra andre behandlingsområder. På grund af den manglende planlægning var der dog

særligt i starten af pandemien bekymring om, hvorvidt der ville kunne tilvejebringes

nok intensivkapacitet. Regionerne forsøgte fra starten af pandemien at indkøbe ekstra

respiratorer til intensivpladserne, men meget få af disse kom frem, før 1. smittebølge

toppede. Det var desuden begrænset, hvor meget personale til intensivpladserne regio-

nerne kunne nå at opkvalificere fra starten af marts til april 2020.

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens ud-

meldinger sikrede, at kritiske funktioner, der som udgangspunkt ikke måtte udskydes

eller aflyses, generelt blev opretholdt under 1. smittebølge. Der skete i alle 3 regioner

en planlagt nedgang i sygehusaktiviteten på områder, hvor behandlingen godt kunne

udskydes eller aflyses. Der skete dog et utilsigtet fald i sygehusaktiviteten for visse kri-

tiske funktioner, der som udgangspunkt ikke kunne udskydes eller aflyses. Sundheds-

styrelsens og regionernes monitorering viser, at aktivitetsfaldet inden for disse kritiske

funktioner skyldtes færre henvisninger fra de praktiserende læger, fx til kræftpakkefor-

løb og til psykiatrien. Dette blev tilskrevet et fald i antallet af personer, som gik til egen

læge i perioden. Rigsrevisionens gennemgang af data for henvisninger i perioden under

1. smittebølge underbygger dette.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Undersøgelsen viser desuden, at de 3 regioner i marts 2020 og frem til midten af april

2020 havde vanskeligt ved at sikre adgang til værnemidler for sygehuspersonale og pa-

tienter i overensstemmelse med retningslinjerne fra Sundhedsstyrelsen og fra Statens

Serum Institut. Referater fra de 3 regioners krisestyringsgrupper og data for de 3 regio-

ners lagre og forbrug af værnemidler viser, at regionernes lagre aldrig var helt tomme,

men enkelte dage kun dækkede de næste 1-2 dages forbrug. Situationen skabte behov

for en restriktiv fordeling og et prioriteret forbrug af værnemidler. I perioden fra marts

og frem til midten af april 2020 var forsyningssituationen så kritisk for de fleste typer

af de anbefalede værnemidler, at der var risiko for, at sygehuspersonale og patienter

på enkelte sygehuse eller afdelinger i visse situationer ikke havde adgang til alle anbe-

falede værnemidler. Værnemiddelsituationen blev fra slutningen af april stabiliseret

på grund af en ekstraordinær indsats i regi af Region Hovedstaden og NOST. Herefter

sikrede regionerne generelt adgang til de anbefalede værnemidler.

33. Dette kapitel handler om, hvorvidt Region Hovedstaden, Region Sjælland og Re-

gion Syddanmark har sikret, at sygehusvæsenet under 1. smittebølge blev omstillet til

at kunne håndtere COVID-19 i overensstemmelse med Sundhedsministeriets retnings-

linjer og øvrige løbende udmeldinger.

3.1. Regionernes udvidelse af sygehuskapacitet for

COVID-19-patienter

34. Vi har undersøgt, om de 3 regioner har udarbejdet planer for udvidelsen af syge-

husenes behandlings- og intensivkapacitet for COVID-19-patienter under 1. smitte-

bølge i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens prognoser for kapacitetsbehov

på sygehusene.

35. Sundhedsstyrelsen rådgav løbende regionerne om behovet for at udvide behand-

lings- og intensivkapaciteten for COVID-19-patienter i form af prognoser for sygehu-

senes kapacitetsbehov. Figur 2 viser Sundhedsstyrelsens udgivelser om regionernes

behov for at udvide sygehuskapaciteten fra den 1. januar til den 1. august 2020.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Figur 2

Udgivelser fra Sundhedsstyrelsen om udvidelse af sygehuskapaciteten

10. marts 2020

Risikovurdering, strategi

og tiltag ved epidemi

i Danmark

13. april 2020

Prognose og plan for omstilling

og gradvis øget aktivitet

i sundhedsvæsenet

22. marts 2020

Prognose og kapacitet

for intensivterapi

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsstyrelsen.

Det fremgår af figur 2, at Sundhedsstyrelsens første udgivelse om kapacitetsbehov

udkom den 10. marts 2020. Den byggede på prognoser for kapacitetsbehov, som var

baseret på sygdomsudviklingen af pandemisk influenza, hvilket også findes i Pandemi-

planen fra 2013. Det fremgik, at en prognose baseret på sygdomsudviklingen for influ-

enza ikke nødvendigvis ville være gyldig for COVID-19, og at prognosen derfor var be-

hæftet med betydelig usikkerhed.

Den anden prognose udkom den 22. marts 2020 og byggede på data fra COVID-19-

udviklingen i Kina og Italien. Af denne prognose fremgik, at når pandemien toppede i

fase 4, ville der på landsplan være 3.591 indlagte på medicinske afsnit, og i alt 1.239

patienter ville få brug for intensivbehandling, hvoraf 827-991 patienter ville have be-

hov for respiratorbehandling. Det fremgik, at prognosen skulle danne udgangspunkt

for regionernes planer for kapacitetsudvidelse. Prognosen forudsagde, at antallet af

indlagte ville toppe i den 6. uge af pandemien, hvilket var omkring uge 16 (13.-19. april

2020). Prognosen tog ikke højde for de smitteforebyggende tiltag, der var indført i Dan-

mark, hvilket Statens Serum Institut vurderede kunne have en mærkbar begrænsen-

de effekt på sygdomsudviklingen og dermed kunne reducere antallet af indlæggelser.

Prognosen kunne dermed ses som en form for worst case-scenarie, hvor sygehusene

ville komme under et meget stort pres, særligt i forhold til at sikre tilstrækkeligt perso-

nale med de rigtige kompetencer.

Den 13. april 2020 kom den første prognose baseret på data for sygdomsudviklingen

af COVID-19 i Danmark. Prognosen viste, at spidsbelastningen ikke ville blive så høj

som tidligere antaget, men at pandemien til gengæld forventedes at vare længere.

Prognosen angav, at der kunne blive behov for op til 800 medicinske behandlings-

pladser og 300 intensivpladser på landsplan. Sundhedsstyrelsen har i forbindelse med

rådgivningen om regionernes udvidelse af sygehuskapaciteten haft et gennemgåen-

de fokus på, at der i udvidelsen blev sikret den rette bemanding og det rette udstyr

–

særligt i forhold til intensivpladser, da der er høje krav til udstyret og til personalets spe-

cialiseringsgrad.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut og regionerne har i hele perioden haft et

tæt samarbejde om tilrettelæggelsen og anvendelsen af sygehusenes behandlings-

og intensivkapacitet. Prognoserne er alle på forhånd fremlagt for regionerne. Forelø-

bige prognoser og fremskrivninger af udviklingen er også blevet fremlagt for regioner-

ne i perioderne mellem de 3 udgivelser, vi beskriver ovenfor.

36. Vores gennemgang af mødereferater og bilag fra regionernes krisestyringsgrup-

per viser, at regionerne i løbet af februar og marts 2020 påbegyndte arbejdet med at

udarbejde planer for, hvordan behandlings- og intensivkapaciteten kunne udvides på

sygehusene. På trods af regionernes utilstrækkelige beredskabsplaner fik de i starten

af marts 2020 et overblik over antallet af behandlings- og intensivpladser og over, på

hvilke sygehuse der var mulighed for at udvide kapaciteten. Der var på dette tidspunkt

usikkerhed om, hvordan den udvidede kapacitet kunne bemandes, og regionerne hav-

de ikke afklaret, hvor meget udstyr, særligt respiratorer, de samlet kunne tilvejebringe

som led i at udvide intensivkapaciteten.

I løbet af marts 2020 blev regionernes planer for kapacitetsudvidelse konkretiseret.

Gennemgangen af disse planer og referater viser, at regionerne løbende opdaterede

deres planer, i takt med at regionerne fik bedre overblik over respiratorkapacitet og

muligheder for at opkvalificere personale til at kunne håndtere COVID-19-patienter.

Vores gennemgang af referater og bilag fra de 3 regioners krisestyringsgrupper, her-

under de konkrete planer for kapacitetsudvidelse, viser, at de 3 regioner hovedsage-

ligt udvidede respiratorkapaciteten til intensivpladserne ved at aflyse anden aktivitet

for på den måde at fritstille et væsentligt antal respiratorer og anæstesiapparater.

Derudover viser gennemgangen, at de 3 regioner primært søgte at løse bemandings-

udfordringerne til intensivpladserne ved at frigive sygeplejersker fra andre afdelinger,

primært anæstesisygeplejersker, og hurtigt oplære dem i intensivsygepleje.

Vores gennemgang af referater fra de 3 regioners krisestyringsmøder giver et billede

af, at regionerne var under pres, men at det lykkedes at løse de praktiske udfordringer,

der løbende opstod i forhold til at planlægge for udvidelse af kapaciteten.

37. På foranledning af Sundhedsstyrelsen havde de 3 regioner den 26. marts 2020

svar på, hvor de kunne etablere intensivpladser med respiratorer.

Regionernes planer for udvidelse af kapaciteten var i tråd med Sundhedsstyrelsens

prognose fra den 22. marts 2020, men der var fortsat enkelte uklarheder i planerne i

forhold til, hvordan regionerne konkret ville tilvejebringe det maksimale behov for in-

tensivkapacitet. I regionernes overblik over respiratorkapaciteten blev både respira-

torer og anæstesiapparater indregnet i det samlede antal intensivpladser med respi-

rator, hvilket betød, at der ville blive behov for at behandle en del COVID-19-patienter

med anæstesiapparater, hvis prognosens worst case-scenarie blev en realitet.

I løbet af marts 2020, i takt med at regionerne fik flere erfaringer med at behandle CO-

VID-19-patienter, fandt regionerne ud af, at anæstesiapparater var mindre velegnede

til behandlingen af COVID-19-patienter, og at det så vidt muligt skulle undgås at be-

handle COVID-19-patienter med anæstesiapparater.

Regionernes

krisestyringsgrupper

I Region Hovedstaden blev

der bl.a. nedsat en kriseledel-

se og en krisestab. I Region

Syddanmark blev der bl.a.

etableret en COVID-19-task-

force og en taskforce for inten-

sivkapacitet. I Region Sjælland

blev der bl.a. nedsat en krise-

stab, og regionens koncernle-

delse indgik også aktivt i krise-

styringen.

Alle 3 regioner har derudover

haft en række underliggende

grupper, som har behandlet

emner relateret til COVID-19,

ligesom regionerne har delta-

get i grupper i regi af bl.a.

NOST, Sundhedsstyrelsen og

Danske Regioner.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

I slutningen af marts og starten af april 2020 konsoliderede regionerne deres planer

for udvidelsen af behandlings- og intensivkapaciteten i overensstemmelse med prog-

nosen fra den 22. marts. Samtidigt blev det tydeligt, at worst case-scenariet fra prog-

nosen ikke blev til virkelighed. For det første toppede smitten omkring den 1. april 2020

og faldt derefter. For det andet kom der løbende nye beregninger fra Statens Serum

Institut. Disse pegede på, at toppunktet ville være lavere end i prognosen fra den 22.

marts 2020. Efter prognosen fra den 13. april 2020 opdaterede de 3 regioner deres

planer til det nye scenarie.

Maksimalt antal indlagte

i de 3 regioner under

1. smittebølge

Region Hovedstaden:

260 (intensiv 69)

Region Syddanmark:

85 (intensiv 26)

Region Sjælland:

95 (intensiv 22).

38. Vores gennemgang af materiale fra de 3 regioner viser, at det faktiske antal ind-

lagte COVID-19-patienter ikke oversteg den behandlings- eller intensivkapacitet, der

var planlagt udvidet med i de 3 regioner. Alle 3 regioner forsøgte fra starten af pande-

mien at indkøbe respiratorer og anæstesiapparater. De fleste af disse respiratorer an-

kom, efter 1. smittebølge havde toppet i starten af april.

Ingen af de 3 regioner havde i deres beredskabsplaner vurderet behovet for ekstra

personale, eller hvordan ekstra uddannet personale kunne tilvejebringes, som det el-

lers var anbefalet i Sundhedsstyrelsens vejledninger. Vores gennemgang viser, at alle

3 regioner og Sundhedsstyrelsen allerede tidligt i marts vurderede, at den største ud-

fordring ville blive at tilvejebringe ekstra personale med intensivkompetencer, og at

regionerne sandsynligvis ville komme til at mangle personale til at betjene respirato-

rer, førend de ville løbe tør for respiratorer.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionernes manglende planlægning for, hvordan

sygehusvæsenet hurtigt kunne udvides i en pandemisituation, i starten af pandemien

bidrog til bekymring og usikkerhed om, hvorvidt sygehusvæsenet kunne udvide kapa-

citeten hurtigt nok i forhold til behovet. Regionerne var nødt til hurtigt at frigive kapa-

citet andre steder fra, hvilket blev foretaget i stor hast.

Resultater

Undersøgelsen viser, at de 3 udvalgte regioner har udarbejdet planer for udvidelsen

af sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet for COVID-19-patienter under 1.

smittebølge i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens prognoser for kapacitets-

behov på sygehusene.

Planerne angav, hvordan sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet med få da-

ges varsel kunne udvides afhængigt af det faktiske antal indlagte COVID-19-patien-

ter. Den faktiske sygdomsudvikling betød et lavere antal indlæggelser, end progno-

serne havde estimeret, og de 3 regioner fik udvidet sygehuskapaciteten til at kunne

håndtere det faktiske antal COVID-19-patienter, som blev indlagt i perioden. Dette

skete primært ved at frigive kapacitet fra andre behandlingsområder.

Undersøgelsen viser dog, at de 3 regioner var under pres, særligt i forhold til at udvide

intensivkapaciteten, da regionerne på meget kort tid skulle udarbejde planer for udvi-

delsen af kapaciteten og tilvejebringe den nødvendige kapacitet, herunder det rette

udstyr og den rette bemanding. På grund af den manglende planlægning var der dog

særligt i starten af pandemien bekymring om, hvorvidt der ville kunne tilvejebringes

nok intensivkapacitet.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Regionerne forsøgte fra starten af pandemien at indkøbe ekstra respiratorer til inten-

sivpladserne, men meget få af disse kom frem, før 1. smittebølge toppede. Det var des-

uden begrænset, hvor meget personale til intensivpladserne, regionerne kunne nå at

opkvalificere fra starten af marts til april 2020. Hvis smitteudviklingen havde fulgt

worst case-scenariet fra Sundhedsstyrelsens prognose fra den 22. marts, ville det

sandsynligvis have gået ud over kvaliteten af behandlingen på intensivpladserne, da

der ville skulle gøres brug af anæstesiapparater og hurtigt opkvalificeret personale.

3.2. Regionernes opretholdelse af kritiske funktioner

39. Vi har undersøgt, om de 3 regioner har sikret opretholdelsen af kritiske funktioner,

der som udgangspunkt ikke måtte udskydes eller aflyses i overensstemmelse med

Sundhedsstyrelsens udmeldinger.

40. Sundhedsstyrelsen har parallelt med sine udmeldinger om kapacitetsudvidelse

for COVID-19-patienter rådgivet regionerne om rammerne for reduktion og oprethol-

delse af øvrig sygehusaktivitet, særligt med fokus på kritiske funktioner. Figur 3 viser

styrelsens udmeldinger under 1. smittebølge.

Figur 3

Fremhævede eksempler

på kritiske funktioner,

der som udgangspunkt

skulle tilbydes efter 13.

april

•

udredning og behandling

•

for kræft

hjertesygdomme omfattet

af reglerne om maksimale

ventetider

børne(hjerte)kirurgi

akutte kirurgiske tilstande

alle aktiviteter i psykiatrien.

Udmeldinger fra Sundhedsstyrelsen om prioritering af sygehuskapaciteten

13. marts 2020

Notat om reduktion af

hospitalsaktivitet i forbindelse

med COVID-19

18. marts 2020

Ophævelse af behandlings-

og udredningsretten

(notat af 13. marts træder i kraft)

16. marts 2020

Beskrivelse af

kritiske funktioner

i sundhedsvæsenet

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsstyrelsen.

13. april 2020

Prognose og plan for omstilling

og gradvis øget aktivitet i

sundhedsvæsenet

I Sundhedsstyrelsens første udgivelse fra den 13. marts 2020 var formålet at etablere

en national ramme, så reduktioner af sygehusaktiviteter på tværs af regionerne blev

foretaget relativt ensartet samt fagligt mest hensigtsmæssigt. Sundhedsstyrelsen

præsenterede eksempler på behandlinger, der som udgangspunkt skulle tilbydes, og

behandlinger, der kunne udskydes eller aflyses. Dog blev det samtidig præciseret, at

det altid skulle bero på en konkret lægefaglig vurdering, om en behandling kunne ud-

skydes eller aflyses. Den 16. marts 2020 definerede Sundhedsstyrelsen kritiske funk-

tioner i sundhedsvæsenet (jf. boks 2). Det fremgik, at nedlukning af de kritiske funktio-

ner kun burde iværksættes ved et tvingende behov for at øge kapaciteten til patienter

med COVID-19 eller for at reducere smitterisikoen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Boks 2

Sundhedsstyrelsens definition af kritiske funktioner i sund-

hedsvæsenet

”En

aktivitet, der er nødvendig for i betydelig grad at styrke, opretholde eller hindre for-

værring af et konkret individs sundhed, funktionsniveau, livskvalitet eller arbejdsevne

ved aktiviteter forbundet med undersøgelse, diagnosticering, sygdomsbehandling, fød-

selshjælp, genoptræning, sundhedsfaglig pleje samt forebyggelse og sundhedsfremme.

Fravær af disse kritiske funktioner vil være kendetegnet ved i betydelig grad tab af oven-

nævnte

[…]

Begrebet kritisk funktion skal ikke ligestilles med akut eller livskritisk”.

Kilde:

”Håndtering af COVID-19:

Beskrivelse af kritiske funktioner i sundhedsvæsnet under

COVID-19 (16. marts 2020)”, Sundhedsstyrelsen.

I Sundhedsstyrelsens udgivelse fra den 13. april 2020 fremgik det, at der i lyset af

prognosen for et mere langstrakt forløb var behov for at præcisere, hvad der blev be-

tragtet som en kritisk funktion. Dels for at tage højde for den utilsigtede nedgang i ak-

tiviteten som følge af færre henvisninger, dels for at tage hensyn til, at udsættelse af

behandling over en længere tidshorisont kunne være problematisk. Det var derfor for-

ventningen, at regionerne i højere grad skulle prioritere både COVID-19-patienter og

patienter med andre sygdomme.

41. Vores gennemgang viser, at der i perioden sås en kraftig reduktion i den samlede

aktivitet på sygehusene. Aktivitetsnedgangen var i store træk tilsigtet som led i at fri-

give kapacitet til COVID-19-patienter, jf. Sundhedsstyrelsens udgivelse fra den 13.

marts. Kapaciteten blev bl.a. frigivet ved at omdisponere især anæstesisygeplejer-

sker, hvilket betød, at sygehusenes operationskapacitet blev reduceret. Det førte til

en nedgang i antallet af planlagte operationer, der blev vurderet til at kunne udsky-

des. Figur 4 viser antallet af udførte planlagte operationer i perioden 1. januar - 1. au-

gust 2020 (uge 1-31).

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Figur 4

Udførte planlagte operationer i perioden 1. januar (uge 1)

–

1. august

(uge 31) 2020

(Antal)

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Uger

Region Hovedstaden

Region Syddanmark

Region Sjælland

Note: Faldene i uge 1, 7, 15, 21, 23 og i slutningen af perioden falder sammen med diverse ferieperioder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsdatastyrelsen, hentet på esundhed.dk.

Af figur 4 fremgår det, at der er et kraftigt fald i aktiviteten i perioden 9. marts (uge 11)

- 20. april (uge 17) 2020. Dette var i tråd med retningslinjerne fra Sundhedsstyrelsen,

der lagde op til, at regionerne så vidt muligt skulle frigive kapacitet til COVID-19-patien-

ter ved at udskyde eller aflyse behandlinger ud over de kritiske funktioner, der som

udgangspunkt skulle tilbydes.

På nationalt plan er der ikke udarbejdet opgørelser over, hvor meget aktivitet der

blev udskudt eller aflyst under 1. smittebølge. På grund af overgangen til en ny version

af Landspatientregisteret (LPR3) i 1. kvartal 2019 har det ikke været muligt for Sund-

hedsstyrelsen at sammenligne sygehusaktiviteten i 2019 med aktiviteten i 2020.

42. Vores gennemgang af Sundhedsstyrelsens notater og monitoreringsrapporter

over udviklingen i sygehusaktiviteten viser, at aktiviteten ikke kun faldt på de områder,

der var omfattet af regionernes planlagte aktivitetsreduktion. Gennemgangen viser,

at der også sås et utilsigtet fald på en række områder, som omfattede kritiske funktio-

ner, der som udgangspunkt ikke burde udskydes eller aflyses. Sundhedsstyrelsens

monitorering af sygehusaktiviteten viser, at der sås et fald i antallet af patienter, der

blev henvist til kræftpakkeforløb. På hjerteområdet sås ligeledes et fald i akutte og

planlagte undersøgelser, fx CT-scanning, ligesom der var et fald i akutte operationer.

Regionerne og Sundhedsstyrelsen har forklaret, at faldet skyldes, at der i samme pe-

riode var et fald i henvisninger fra almen praksis, der videre kan forklares ved, at folk i

mindre grad end normalt henvendte sig til egen læge, og at samfundsaktiviteten ge-

nerelt var mindre end normalt, hvilket er understøttet af vores gennemgang af data,

jf. bilag 2. Efter den ændrede prognose fra den 13. april 2020 steg sygehusaktiviteten

igen og nærmede sig et niveau, der svarede til perioden fra før den 11. marts 2020.

LPR3

Landspatientregisteret er det

centrale sundhedsregister,

som alle regioner indberetter

til. I 1. kvartal 2019 overgik pa-

tientregistreringen fra det tid-

ligere system LPR2 til LPR3,

hvilket har givet en række ud-

fordringer, herunder en række

databrud.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Regionerne monitorerede ligeledes overholdelsen af udrednings- og behandlingsret-

ten, selv om disse var suspenderet i perioden som følge af lovændringen, der trådte i

kraft den 18. marts 2020. Særligt fra den 13. april 2020 (uge 16) og frem til 11. maj (uge

20) faldt andelen af patienter, der blev tilbudt udredning inden for 30 dage. Faldet

skyldtes først og fremmest en markant stigning i andelen af patienter, som ønskede

udredning på et senere tidspunkt. Men der sås også en mindre stigning i andelen af

patienter, der på grund af kapacitetsmangel ikke blev tilbudt udredning inden for 30

dage, og patienter, der ikke fik en udredningsplan inden 30 dage. Fx steg andelen af

psykiatriske patienter, som ikke fik tilbudt udredning inden for 30 dage, i de 3 regio-

ner. Det fremgår også af Sundhedsstyrelsens monitorering, at der i psykiatrien sås

samme tendens som på det somatiske område, nemlig at der var et skarpt fald i an-

tallet af henvisninger, som ledte til en faldende aktivitet særligt fra uge 11 til 16 i 2020.

Efter den ændrede prognose fra den 13. april steg både antallet af henvisninger og

aktiviteten på de psykiatriske sygehuse.

Vores gennemgang af materiale viser, at de 3 regioner overvågede overholdelsen af

de maksimale ventetider på kræft- og hjerteområdet samt overholdelsen af kræftpak-

keforløb. Data for overholdelsen af de maksimale ventetider viser, at niveauet var

omtrent det samme som tidligere år, ligesom andelen af kræftpakkeforløb, der over-

holdt forløbstiderne, også var på ca. samme niveau som tidligere år.

Regionerne var løbende i kontakt med sygehusene og indskærpede, at sygehusene

skulle opretholde kritiske funktioner og melde ind, hvis de oplevede udfordringer i

forhold til dette. Regionerne har oplyst, at sygehusene i undersøgelsesperioden ikke

henvendte sig herom. I vores gennemgang af materiale fra perioden har der ikke væ-

ret eksempler på, at kritiske funktioner ikke blev opretholdt.

Resultater

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens

udmeldinger sikrede, at kritiske funktioner, der som udgangspunkt ikke måtte udsky-

des eller aflyses, generelt blev opretholdt under 1. smittebølge.

Undersøgelsen viser, at regionerne har overvåget opretholdelsen af kritiske funktio-

ner, bl.a. på kræft- og hjerteområdet. Regionerne og Sundhedsstyrelsen har ligeledes

fulgt den generelle udvikling i sygehusaktiviteten, herunder andre kritiske funktioner,

fx psykiatri.

Undersøgelsen viser, at der som led i omstillingen af sygehuskapaciteten under 1. smit-

tebølge i alle 3 regioner skete en planlagt nedgang i sygehusaktiviteten på de områ-

der, hvor behandlingen godt kunne udskydes eller aflyses.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Der skete dog et utilsigtet fald i sygehusaktiviteten for nogle kritiske funktioner, der

som udgangspunkt ikke kunne udskydes eller aflyses. Sundhedsstyrelsens og regio-

nernes monitorering af udviklingen i sygehusaktivitet viser, at aktivitetsfaldet inden

for disse kritiske funktioner skyldtes færre henvisninger fra de praktiserende læger,

fx til kræftpakkeforløb og til psykiatrien. Dette blev tilskrevet et fald i antallet af per-

soner, der gik til egen læge i perioden. Vores gennemgang af data for henvisninger i

perioden under 1. smittebølge underbygger dette.

Nationale infektions-

hygiejniske retningslinjer

Statens Serum Institut har an-

svaret for at udarbejde gene-

relle og supplerende nationale

infektionshygiejniske retnings-

linjer, der almindeligvis styrer

sundhedspersonalets brug af

værnemidler.

Ifølge de generelle retningslin-

jer skal værnemidler i form af

handsker, engangsplastfor-

klæde og engangsovertræk-

kittel, maske, beskyttelses-

briller og visiranvendes i situa-

tioner, hvor der vurderes risi-

ko for smittespredning. Ånde-

drætsværn skal anvendes i si-

tuationer med særligt høj

smitterisiko.

3.3. Adgang til værnemidler for sygehuspersonale og

patienter

43. Vi har undersøgt, om regionerne har sikret adgang til værnemidler for patienter

og personale på sygehusene i overensstemmelse med retningslinjerne fra Sundheds-

styrelsen og Statens Serum Institut under 1. smittebølge.

Figur 5 viser nedslag i Sundhedsstyrelsens og Statens Serum Instituts vigtigste ret-

ningslinjer for brug af værnemidler på sygehusene under 1. smittebølge.

Figur 5

Sundhedsstyrelsens og Statens Serum Instituts retningslinjer for brug af værnemidler 1. januar -

1. august 2020

23. januar 2020

Sundhedsstyrelsens første

retningslinje med anbefalinger

om brug af værnemidler

6. marts 2020

SSI udsender midlertidige

anbefalinger for prioriteret

brug af værnemidler

8. april 2020

Ny samlet retningslinje for

brug af værnemidler i hele

sundhedsvæsenet

5. februar 2020

Ændring i anbefaling

for brug

af FFP3-masker

12. marts 2020

Udvidelse i anbefaling af brug af værnemidler

–

skal anvendes ved kontakt med alle patienter

med symptomer på luftvejsinfektion

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsstyrelsen.

I Sundhedsstyrelsens første retningslinje for håndtering af COVID-19 fra den 23. janu-

ar 2020 indgik anbefalinger om sygehuspersonalets brug af værnemidler. Anbefalin-

gerne fulgte Statens Serum Instituts almindelige infektionshygiejniske retningslinjer,

og det fremgik, at personale ved direkte kontakt med patienter mistænkt eller påvist

med COVID-19 burde bære værnemidler i form af handsker, engangsovertrækskittel,

åndedrætsværn (FFP2- eller FFP3-maske), visir eller beskyttelsesbriller.

Den 6. marts 2020 udgav Statens Serum Institut midlertidige retningslinjer for priorite-

ret brug af ansigtsmasker og andre værnemidler, både for personale og patienter, der

afveg fra de almindelige infektionshygiejniske anbefalinger. De midlertidige retnings-

linjer indeholdt en række konkrete anbefalinger til, hvordan forbruget af værnemidler

ville kunne rationeres i tilfælde af knaphed. Bl.a. fremgik det, at det ud fra et infektions-

hygiejnisk perspektiv var acceptabelt at bruge samme åndedrætsværn i op til 8 timer,

hvor anbefalingen før var højst 3 timer.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Den 12. marts 2020 blev Sundhedsstyrelsens retningslinjer for brug af værnemidler

udvidet, så sygehuspersonale ved håndtering af alle patienter med symptomer på

luftvejsinfektioner skulle bære værnemidler. I den resterende periode frem til den 1.

august 2020 var der ingen væsentlige ændringer i retningslinjerne for brug af værne-

midler til sygehuspersonale og patienter.

44. Vores gennemgang af materiale fra de 3 udvalgte regioner viser, at regionerne fra

slutningen af februar 2020 havde fokus på at sikre, at sygehuspersonale og patienter

havde adgang til værnemidler i henhold til Sundhedsstyrelsens retningslinjer. Læge-

middelstyrelsen fik den 24. februar 2020 til opgave at overvåge regionernes forsyning

af værnemidler. Herefter bad Lægemiddelstyrelsen regionerne om at indberette op-

lysninger om deres lagre og forbrug af værnemidler.

Regionernes opgørelser af forbruget af værnemidler gav ikke et overblik over værne-

middelsituationen. Det skyldtes, at forbruget i slutningen af februar og starten af marts

2020 blev indberettet som normalforbrug, dvs. hvor mange værnemidler regionerne

bruger i en normalsituation. Oplysningerne var således ikke baseret på det faktiske

forbrug, som var stærkt stigende, eller på et estimat for det forventede forbrug læn-

gere fremme i smittebølgen.

Lægemiddelstyrelsen vurderede på baggrund af regionernes oplysninger i slutningen

af februar 2020 og starten af marts 2020, at forsyningssituationen i regionerne var

kritisk, hvilket indebar risiko for lokal mangel på værnemidler på enkelte sygehuse el-

ler afdelinger. Lægemiddelstyrelsen har oplyst, at det i starten var vanskeligt at få re-

gionerne til at indberette data om deres lagre og forbrug af værnemidler, hvilket fort-

satte frem til slutningen af marts, og at det var usikkert, om det var de rigtige data, der

blev indberettet.

Vores gennemgang af Lægemiddelstyrelsens opgørelser samt materiale fra de 3 re-

gioner viser, at regionerne ikke havde beredskabslagre at trække på eller planer for

fremskaffelse i en pandemisituation.

Region Hovedstaden fik som den første et tidligt overblik over sine værnemidler og

det faktiske forbrug via lagerdata. Region Hovedstaden var desuden i januar 2020

gået i gang med at tidoble sine indkøb af værnemidler, men selv om regionen i slutnin-

gen af februar havde opbygget sit centrale lager til mellem 2 og 6 måneders normal-

forbrug (afhængigt af værnemiddeltypen), blev disse lagre på kun 1 uge ca. halveret

på grund af det stærkt stigende faktiske forbrug.

Regionens forsyning af værnemidler var et fast punkt på stort set alle daglige møder i

de 3 regioners krisestyringsgrupper. Krisestyringsgrupperne blev løbende orienteret

om forsyningen af værnemidler ud fra det overblik, regionerne havde til rådighed i form

af data for deres lagre og forbrug af værnemidler. Tabel 1 viser vores gennemgang af

de 3 regioners data for forsyning af værnemidler i perioden 8. marts - 18. april 2020,

hvor situationen var mest kritisk.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Tabel 1

Regionernes forsyning af værnemidler 8. marts - 18. april 2020

8.-14. marts

Handsker

Kitler

FFP2/FFP3

Masker

Visir/briller

15.-21. marts



22.-28. marts



29. marts -

4. april



5.-11. april



12.-18. april



= Mere end 4 ugers forbrug



= 2-4 ugers forbrug



= Mindre end 2 ugers forbrug.

Note: Region Sjælland (Sj) og Region Syddanmark (S) har ikke har kunnet genskabe deres dækningsgrad af værnemidler fra den 8. marts og frem

henholdsvis til den 14. og 21. marts, hvorfor det for disse uger ikke har været muligt at opgøre.

Region Hovedstadens (H) lagerdata fra starten

de første uger indeholdt kun værnemidler på det centrale lager. Lokale lagre på hospitalerne

indgik

ikke. Metode, data og fejlkilder er uddybet i bilag 1.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

Det fremgår af tabel 1, at ingen af regionerne vurderede forsyningen af handsker som

kritisk i løbet af de 6 uger, men sikkerheden for forsyning af de øvrige værnemidler i

alle 3 regioner blev vurderet som kritisk. Data viser, at ingen af regionernes lagre var i

bund i en sådan grad, at de ikke kunne dække den næste dags forbrug, men der var i

alle 3 regioner dage, hvor lageret kun dækkede de næste 1-2 dages forbrug for visse

typer værnemidler. Data tager ikke højde for, om de enkelte dages forbrug svarede til

behovet set i forhold til Sundhedsstyrelsens og Statens Serum Instituts retningslinjer.

Vores gennemgang af referater fra de 3 regioners krisestyringsgrupper underbygger

generelt billedet fra regionernes data. Særligt var der lav beholdning af FFP3-masker

og andre masker, kitler, visirer og beskyttelsesbriller i marts 2020 og frem til midten

af april 2020, hvilket medførte fokus på restriktivt brug og behov for fordeling af vær-

nemidlerne. Af referaterne fremgik det, hvordan regionerne i denne periode havde

svært ved at skaffe forsyninger, hvilket på enkelte tidspunkter skabte bekymring for

at løbe tør for visse typer værnemidler. Knapheden på værnemidler førte til, at regio-

nerne afgav ordrer på et mere usikkert grundlag og til højere priser end normalt. Regio-

nerne har oplyst, at de på grund af et ekstremt usikkert verdensmarked gentagne

gange oplevede, at indkøbte ordrer ikke nåede hjem. Af referaterne fremgår det des-

uden, at regionerne i denne periode forsøgte sig med indkøb af alternative værnemid-

ler, genbrug af værnemidler og erstatningsprodukter, der ikke fulgte de almindelige

retningslinjer, men som dog lå inden for rammerne af Statens Serum Instituts midler-

tidige anbefalinger.

Regionernes forsyning

Regionernes forsyning er be-

regnet pr. uge ved at dividere

lagerbeholdningen med gen-

nemsnittet af forbruget for de

seneste 7 dage. Vi har vurde-

ret status for sikkerheden af

regionernes forsyning ud fra

samme målestok, som blev

brugt i Lægemiddelstyrelsens

og senere Region Hovedsta-

dens overvågning af værne-

middelsituationen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Vores gennemgang af data og referater fra de 3 regioners krisestyringsgrupper i de 6

mest kritiske uger fra marts til midten af april 2020 giver klare indikationer på, at der

lokalt på enkelte afdelinger har været risiko for, at sygehuspersonale og patienter ikke

har haft adgang til alle relevante værnemidler i overensstemmelse med gældende ret-

ningslinjer fra Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut.

De 3 regioner har oplyst, at de trods udfordringer ikke løb tør for nogen typer af vær-

nemidler, og at de også i de 6 mest kritiske uger havde de værnemidler, der var behov

for. Regionerne har dog også oplyst, at der generelt var behov for en betydeligt mere

koordineret styring end normalt for at sikre, at værnemidlerne rakte.

45. Vores gennemgang af regionernes data og referater viser, at situationen blev sta-

biliseret i perioden efter den 18. april 2020. Den 15. maj 2020 havde alle de 3 regioner

opbygget lagre til over 4 ugers forbrug for alle typer værnemidler, og lagrene blev her-

efter opbygget yderligere i perioden frem til den 1. august 2020.

Vores gennemgang af materiale fra krisestyringsgruppen i Region Hovedstaden viser,

at regionen hurtigt tog initiativ til at etablere løsninger, da værnemiddelsituationen be-

gyndte at vise sig mest kritisk. I midten af marts etablerede regionen en task-force for

værnemidler. Regionens indsats blev omkring den 23. marts løftet ind i NOST, hvor

undergruppen National Samfunds Robusthed (NSR) overtog setuppet fra regionen

med bl.a. indkøb og egenproduktion. NSR udgjorde herefter den nationale indsats

med de samme folk som fra Region Hovedstadens taskforce. Den 16. april blev an-

svaret fra NSR formelt overdraget til Region Hovedstaden, der allerede var kommet

langt med egenproduktionen og i marts og starten af april havde lagt store ordrer på

værnemidler fra Kina. Ifølge regionen var leveringen af disse ordrer, som blev delt på

tværs af regionerne, en afgørende forklaring på, at forsyningssikkerheden blev stabili-

seret fra midten af april, hvilket underbygges af data og referater fra de 3 regioner.

46. Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionernes indledende udfordringer med at

sikre en tilstrækkelig forsyning af værnemidler skyldtes et manglende beredskabs-

mæssigt fokus på de særlige risici, der kendetegner forsyningssikkerheden under en

pandemi, herunder øget forbrug af værnemidler og stigende lokal og global efter-

spørgsel på værnemidler. Rigsrevisionen anerkender dog COVID-19’s uforudsigelige

karakter, hvilket betyder, at regionerne selv med bedre forberedelse ikke nødvendig-

vis kunne have været fuldstændig forberedt på at håndtere pandemien. Det er dog

Rigsrevisionens vurdering, at regionerne kunne have bidraget til mindre usikkerhed

om, hvorvidt der i pandemiens første uger kunne sikres nok værnemidler til sygehus-

personale og patienter i henhold til de gældende retningslinjer, hvis regionerne havde

vurderet risici og havde planer for håndteringen af risiciene. Bedre planlægning, fx i

form af aftaler for indkøb i en pandemisituation, kunne desuden have reduceret risi-

koen for indkøb af værnemidler, der ikke blev leveret eller blev leveret til højere priser

end normalt.

COVID-19-relaterede

utilsigtede hændelser om

værnemidler

Styrelsen for Patientsikker-

hed udgav i september 2020

en opsamling af erfaringerne

om COVID-19. Erfaringerne

fra de utilsigtede hændelser

tager udgangspunkt i hændel-

ser med relation til COVID-19

fra perioden 1. februar - 13. juli

2020. I denne periode har der

været 930 hændelser på syge-

husene. Rapporten fremhæ-

ver, at der i nogle tilfælde har

været mangel på værnemid-

ler, ligesom nogle værnemid-

ler ikke har levet op til gælden-

de kvalitetskrav. Omfanget af

de hændelser, der beskrives,

eller på hvilke sygehuse hæn-

delserne er blevet rapporteret

fra, fremgår ikke.

National Samfunds

Robusthed (NSR)

NOST oprettede i slutningen

af marts 2020 særudvalget

NSR, der skulle hjælpe regio-

nerne med at skaffe kritisk

manglende udstyr

–

såsom

værnemidler

–

hjem til Dan-

mark og styrke egenproduk-

tionen af værnemidler. Det var

af særlig stor betydning for

forsyningen af værnemidler,

at NSR med hjælp fra det pri-

vate erhvervsliv fik skabt en

luftbro mellem Kina og Dan-

mark, så de bestilte varer blev

leveret.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19 |

Regionernes indsats for at sikre mulighed for test af sygehuspersonale

og patienter

47. Mulighed for test af sygehuspersonale og patienter er

–

ligesom adgang til værne-

midler

–

et centralt led i at begrænse smittespredning på sygehuse, da test af syge-

huspersonale og patienter er vigtigt for hurtigt at kunne afklare smitte og dermed und-

gå, at personale og patienter viderebringer smitte i forbindelse med aktivitet på syge-

huse. Boks 3 beskriver kort regionernes indsats for at sikre mulighed for test af syge-

huspersonale og patienter under 1. smittebølge.

Boks 3

Regionernes indsats for at sikre mulighed for test af sygehuspersonale og patienter

Det følger af Sundhedsstyrelsens Pandemiplan, at regionerne skal planlægge med at varetage opgaver relateret til øget

testning af bl.a. indlagte patienter i en pandemisituation. Regionerne bør herunder sikre lagre af testudstyr til virusdiagno-

stik. Som vist i kapitel 2 havde alle 5 regioner ikke planlagt med dette.

Udbruddet af COVID-19 viste hurtigt et behov for at teste i større omfang og blandt flere målgrupper, end Pandemiplanen

havde lagt op til. Desuden skulle flere centrale dele af testudstyret udvikles specifikt til COVID -19, hvilket betød, at regio-

nerne selv med bedre forberedelse ikke helt tidligt i pandemien kunne have opskaleret testkapaciteten til det scenarie,

som COVID-19 viste behov for.

I starten af pandemien var det alene Statens Serum Institut, der analyserede tests, som blev sendt fra regionernes klinisk

mikrobiologiske afdelinger. Sundhedsstyrelsen åbnede i slutningen af februar 2020 for, at nogle og senere alle klinisk mikro-

biologiske afdelinger også kunne analysere tests.

De 3 regioner havde vanskeligt ved at opbygge testkapaciteten på grund af manglende forsyninger af testudstyr. I løbet af

marts 2020 var det særligt testkits og reagenser og senere podepinde, der manglede. Det manglende udstyr var medvir-

kende årsag til, at der kun var sparsom mulighed for at teste sundhedspersonalet, herunder sygehuspersonalet. Omkring

den 20. marts 2020 meldte Region Hovedstaden og Region Syddanmark, at de ikke havde kapacitet til at teste både syge-

huspatienter og sundhedspersonale.

Regionernes begrænsede testkapacitet betød, at Sundhedsstyrelsen måtte tilpasse retningslinjerne for, hvem der skulle

testes, til den aktuelle situation. Testkapaciteten skulle derfor prioriteres blandt 4 grupper. Alle indlagte patienter var i den

første og højest prioriterede gruppe, mens personale i kritiske funktioner, herunder sygehuspersonale, var i den sidste

gruppe. Da Sundhedsstyrelsen den 25. marts 2020 opdaterede retningslinjerne for test, fremgik det, at det ville være ønsk-

værdigt at teste langt flere med symptomer på COVID-19 for at følge pandemiens udvikling og mindske smittespredning,

hvis regionernes testkapacitet havde gjort det muligt.

Fra slutningen af april 2020 får regionerne kapacitet til at teste i større omfang, hvilket særligt skyldtes levering af stor e

ordrer og egenproduktion af testudstyr, der

–

ligesom indsatsen for at skaffe værnemidler

–

blev sikret i regi af NOSTs og

Region Hovedstadens indsats.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Omstilling af sygehusvæsenet under 1. bølge af COVID-19

Resultater

Undersøgelsen viser, at de 3 regioner i marts 2020 og frem til midten af april 2020

havde vanskeligt ved at sikre adgang til værnemidler for sygehuspersonale og patien-

ter i overensstemmelse med retningslinjerne fra Sundhedsstyrelsen og Statens Se-

rum Institut.

Regionernes lagre var aldrig helt i bund, men i perioden fra marts 2020 og frem til mid-

ten af april 2020 var forsyningssituationen så kritisk for de fleste typer af de anbefa-

lede værnemidler, at der var risiko for, at sygehuspersonale og patienter på enkelte

sygehuse eller afdelinger i visse situationer ikke havde adgang til alle anbefalede vær-

nemidler.

Regionerne har oplyst, at de under hele 1. smittebølge har haft de værnemidler, der

var behov for til sygehuspersonale og patienter, men at situationen i marts skabte et

behov for en mere koordineret fordeling af værnemidler mellem sygehusene for at

sikre, at værnemidler rakte.

Værnemiddelsituationen blev fra midten af april 2020 stabiliseret på grund af en eks-

traordinær indsats fra NOST og Region Hovedstaden, der lykkedes med at sikre for-

syninger nok til at stabilisere situationen. Regionernes lagre blev herefter løbende op-

bygget, og regionerne kunne sikre, at sygehuspersonale og patienter havde tilstræk-

kelig adgang til de anbefalede værnemidler.

Rigsrevisionen, den 2. juni 2022

Birgitte Hansen

/Inge Laustsen

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne

har sikret, at sygehusberedskabet var forberedt på en pandemi og kunne håndtere

COVID-19 under 1. smittebølge. Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Sundhedsministeriet understøttet regionernes planlægning af håndteringen

af en pandemi, og var regionernes sundhedsberedskabsplaner dækkende i forhold

til at håndtere en pandemi?

•

Har Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark sikret, at syge-

husvæsenet under 1. smittebølge blev omstillet til at kunne håndtere COVID-19 i

overensstemmelse med Sundhedsministeriets retningslinjer og øvrige løbende ud-

meldinger?

•

I undersøgelsen indgår Sundhedsministeriet, herunder Sundhedsstyrelsen. Derudover

indgår Region Hovedstaden, Region Syddanmark, Region Midtjylland, Region Sjælland

og Region Nordjylland. Undersøgelsen omhandler perioden 1. januar 2013 - 1. august

2020. Undersøgelsen er baseret på dokumentgennemgang og analyser af data. Vi har

desuden holdt møder med centrale aktører på området, herunder de 5 regioner, Sund-

hedsstyrelsen, Lægemiddelstyrelsen og Sundhedsministeriet.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring

på forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i

Rigsrevisionen med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Undersøgelsen er baseret på lovgivning og vejledninger, som er relevante for sund-

hedsberedskaber, herunder sygehusberedskabet. De væsentligste dokumenter er:

beredskabsloven (lovbek. nr. 314 af 3 april 2017)

sundhedsloven (lovbek. nr. 903 af 26 august 2019)

bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet (bek. nr. 971 af 28. juni

2016)

•

vejledning om planlægning af sundhedsberedskab (2017)

•

beredskabsplan for pandemisk influenza, del I og II (2013).

•

Kapitel 2

I kapitel 2 har vi undersøgt, om Sundhedsministeriet har understøttet regionernes plan-

lægning af håndteringen af en pandemi, og om regionernes sundhedsberedskabspla-

ner var dækkende i forhold til at håndtere en pandemi.

I forhold til Sundhedsministeriet har vi for det første undersøgt, om Sundhedsstyrel-

sen har udarbejdet vejledninger for regionernes beredskabsplanlægning. Vi har lagt

til grund, at sundhedsministeren ifølge beredskabslovens § 27 skal fastsætte vejleden-

de retningslinjer for regionernes beredskabsplanlægning.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Metodisk tilgang

For det andet har vi undersøgt, om Sundhedsstyrelsens vejledninger til regionerne

har været opdaterede ud fra aktuelle nationale risikovurderinger. De enkelte regions-

råd skal ifølge § 13 i bekendtgørelsen om planlægning af sundhedsberedskabet udar-

bejde deres beredskabsplan på baggrund af nationale sikkerhedsvurderinger, og der-

for bør Sundhedsstyrelsen sikre, at vejledninger til regionerne er opdaterede i over-

ensstemmelse med ændringer i de nationale risikovurderinger. For det tredje har vi

undersøgt, om Sundhedsstyrelsen forud for regionernes vedtagelse af beredskabs-

planer har rådgivet om, at planerne bør følge krav og centrale anbefalinger fra Sund-

hedsstyrelsen. Denne del af undersøgelsen er baseret på, at de enkelte regionsråd

skal indhente Sundhedsstyrelsens rådgivning forud for deres behandling af forslag til

en beredskabsplan. Uddelegeringen af beredskabsplanlægningen til regionerne frita-

ger ikke Sundhedsstyrelsen for ansvaret, jf. beredskabslovens § 24. Som følge heraf

finder vi, at Sundhedsstyrelsens rådgivningsforpligtelse også omfatter en forpligtelse

til at rådgive regionerne om, at deres konkrete beredskabsplaner bør være i overens-

stemmelse med krav og centrale anbefalinger for sundheds- og sygehusberedskabet.

I forhold til regionerne har vi først undersøgt, om regionerne som en del af deres sund-

hedsberedskabsplaner har udarbejdet et planlægningsgrundlag for håndtering af pan-

demier. Vi har dernæst undersøgt, om regionernes beredskabsplaner var baseret på

nationale og lokale risikovurderinger. Vi har lagt til grund, at regionerne ifølge sund-

hedslovens § 210, stk. 1, skal udarbejde sundhedsberedskabsplaner, og at planerne

bør udarbejdes i overensstemmelse med Sundhedsstyrelsens vejledninger til regio-

nerne. Vores vurdering er desuden baseret på kravet om, at regionerne ifølge § 13 i

bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet skal udarbejde deres be-

redskabsplaner på baggrund af nationale sikkerhedsvurderinger og en lokalt foreta-

get risikovurdering, hvor sundhedsmæssige konsekvenser for regionens befolkning

bør inddrages. Gennemgangen af materiale og dokumentation er baseret på:

•

Sundhedsministeriets vejledninger o.l. til regionernes beredskabsplanlægning, der

er udgivet i perioden 2013-2019, dvs.:

•

Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab til regioner og kommuner fra

2017.

•

Beredskabsplan for pandemisk influenza fra 2013, del I & II (Pandemiplanen).

Materiale fra Sundhedsministeriet om ny epidemiplan.

Sundhedsstyrelsens rådgivning til regionernes sundhedsberedskabsplaner.

Beredskabsstyrelsens nationale risikobilleder fra 2013 og 2017.

Regionernes

2 seneste sundhedsberedskabsplaner

samt tilhørende delplaner for-

ud for COVID-19. Vi afrapporterer kun på regionernes seneste beredskabsplan,

der var gældende ved årsskiftet 2019/20, da COVID-19 brød ud.

Regionernes lokale risikovurderinger fra perioden 2013-2019.

Analysen af, om regionernes sundhedsberedskabsplaner var dækkende i forhold til

at håndtere en pandemi, beror på en systematisk gennemgang af regionernes sund-

hedsberedskabsplaner, herunder delplaner, og en systematisk gennemgang af, om

planerne var baseret på nationale risikovurderinger og regionernes lokale risikovur-

deringer. Gennemgangen af sundhedsberedskabsplanerne er struktureret som vist i

figur A.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Metodisk tilgang |

Figur A

Systematisk gennemgang af regionernes sundhedsberedskabsplaner

Har regionen en delplan for

håndtering af en pandemi?

Er håndtering af pandemier

beskrevet i regionens generelle

sundhedsberedskabsplan/

øvrige delplaner?

Beskriver regionen planer for:

•

dimensionering og udvidelse af sygehusenes

behandlings- og intensivkapacitet

•

dimensionering og udvidelse af bemanding til

behandlings- og intensivkapacitet

•

dimensionering og udvidelse af respirator-

kapacitet

•

opretholdelse af kritiske funktioner

•

dimensionering og udvidelse af forsyning

af værnemidler og testkapacitet.

Vurdering af, om regionens

plan var dækkende

i forhold til at håndtere

en pandemi.

Regionen var ikke

forberedt på et

pandemisk scenarie.

Regionen var forberedt

på et pandemisk

scenarie.

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Metodisk tilgang

Det fremgår af figur A, hvordan vi har vurderet, om regionernes beredskabsplaner

var dækkende i forhold til at håndtere en pandemi. Gennemgangen af, om planerne

var baseret på de nationale risikobilleder, er foretaget ud fra en lignende model, da

planerne skal tage højde for håndtering af en pandemi for at leve op til kravet om at

være baseret på risikobillederne. Vores gennemgang af regionernes lokale risikovur-

deringer er foretaget med fokus på, om risikovurderingerne forholder sig til risici og

konsekvenser ved en pandemi, og om disse er afspejlet i beredskabsplanen.

Kapitel 3

I kapitel 3 har vi undersøgt, om Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syd-

danmark har sikret, at sygehusvæsenet blev omstillet til at kunne håndtere COVID-19

under 1. smittebølge i overensstemmelse med Sundhedsministeriets retningslinjer og

øvrige løbende udmeldinger.

Regionernes planlægning skal sikre, at de kan omstille sygehusvæsenet til at håndte-

re en pandemi. Dette følger af krav og anbefalinger til regionernes sygehusberedskab.

Regionerne bør herunder kunne omstille sygehusene til udvidet behandlings- og in-

tensivkapacitet og samtidig sikre, at øvrige kritiske funktioner kan opretholdes. Regio-

nerne bør desuden som led i omstillingen sikre, at der er adgang til anbefalede vær-

nemidler for sygehuspersonale og patienter, med henblik på at

reducere

risikoen for

smittespredningen. Det følger af Pandemiplanen, at Sundhedsstyrelsen i en pande-

misituation vil yde konkret rådgivning til regionerne i forhold til det pågældende syg-

domsudbrud.

Først har vi undersøgt, om de 3 udvalgte regioner udarbejdede planer for udvidelse

af sygehusenes behandlings- og intensivkapacitet for COVID-19-patienter i overens-

stemmelse med prognoser fra Sundhedsstyrelsen. Vi har lagt til grund, at regionerne

burde følge de udmeldinger, der kom fra Sundhedsstyrelsen i den konkrete COVID-19-

situation i form af prognoser for sygehusenes kapacitetsbehov. Dernæst har vi under-

søgt, om de 3 udvalgte regioner sikrede opretholdelse af kritiske funktioner, der som

udgangspunkt ikke måtte udskydes eller aflyses. Vi har lagt til grund, at regionerne

burde følge den vejledning, der kom fra Sundhedsstyrelsen i form af notater om re-

duktion af sygehusaktivitet, herunder med fokus på opretholdelse af særligt kritiske

funktioner. Endelig har vi undersøgt, om de 3 udvalgte regioner sikrede, at sygehus-

personale og patienter havde adgang til værnemidler i overensstemmelse med ret-

ningslinjer for brug af værnemidler fra Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut

under 1. smittebølge. Gennemgangen af materiale og dokumentation, herunder data,

er baseret på:

•

strategi- og statusnotater, retningslinjer, prognoser mv. udgivet af Sundhedsmini-

steriet (og underliggende styrelser) under pandemiens 1. smittebølge

Region Hovedstadens, Region Sjællands og Region Syddanmarks skaleringsplaner

for kapacitetsomstilling

referater og bilag fra møder i de 3 regioners krisestyringsgrupper under pandemi-

ens 1. smittebølge

data for sygehusaktivitet for Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syd-

danmark i perioden 1. marts 2020 - 1. august 2020, hentet fra esundhed.dk

Sundhedsstyrelsens monitoreringer af aktiviteten i sundhedsvæsenet

data om overholdelse af udredningsretten i perioden fra uge 40 i 2019 til uge 34 i

2020

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Metodisk tilgang |

Region Hovedstadens, Region Sjællands og Region Syddanmarks forbrug og for-

ventede forbrug af værnemidler i perioden 1. marts - 1. august 2020

•

evalueringer fra regionerne og Danske Regioner om håndteringen af 1. smittebølge.

•

Vi har foretaget en semistruktureret gennemgang af referaterne fra regionernes krise-

stabsmøder. Vi har taget udgangspunkt i de 3 overordnede temaer: 1) Omstilling/ud-

videlse af behandlings- og intensivkapacitet, herunder i forhold til bemanding og re-

spiratorer, 2) Opretholdelse af kritiske funktioner og 3) Værnemidler. Ud fra disse har

vi gennemgået referaterne for passager, der er relevante i forhold til besvarelse af kri-

terier, dvs. regionernes indsats for at leve op til Sundhedsstyrelsens/Statens Serum

Instituts udmeldinger under 1. smittebølge i henhold til de 3 temaer. Disse passager er

samlet i separate dokumenter. Den semistrukturerede tilgang er valgt, da den for det

første gav os mulighed for at fremhæve observationer, der umiddelbart faldt uden for

kategorierne, men som stadig ville være relevante for undersøgelsen. For det andet

gav det mulighed for at håndtere regionale forskelle i udformningen af referaterne, og

hvordan regionerne har behandlet emnerne.

I vores gennemgang af data om værnemidler har vi beregnet de 3 regioners dæknings-

grad af de anbefalede værnemidler for perioden 8. marts - 18. april 2020. Dæknings-

graden angiver, hvor mange dages forbrug lageret dækker. Dækningsgraden udreg-

nes ved at dividere lagerbeholdning med forbrug.

Vi har beregnet dækningsgraden for hver dag i perioden. Lagerbeholdning er baseret

på regionernes oplysninger om lagerstørrelse af de pågældende værnemidler de en-

kelte dage. Forbruget er baseret på en opgørelse af det gennemsnitlige forbrug de for-

udgående 7 dage. Dermed opnår vi, at vores estimat af forbruget baseres på forbru-

get i den aktuelle situation. Dækningsgraden angiver altså, hvor mange dage lageret

dækker, hvis forbruget er det samme som gennemsnittet i den foregående uge. Da

regionerne ikke har haft forbrugsdata for alle dage, betyder det, at gennemsnittet ik-

ke altid er baseret på lige mange dage, men varierer fra 1 til 7 dage, afhængigt af hvor

mange dage regionerne havde data for. Dette er bl.a. gjort for at kunne sammenligne

de samme perioder på tværs af regionerne.

Vores opgørelse af forbruget som det bagudrettede gennemsnitsforbrug betyder, at

vores beregning af dækningsgraden ikke siger noget om, hvor mange dage lagrene

kunne dække det reelle fremtidige forbrug, altså forbruget de efterfølgende dage. År-

sagen til, at vi opgjort forbruget bagudrettet, er, at det var de tal, som var til rådighed

for regionerne i deres håndtering af pandemien, og dermed også de tal, som blev

brugt i regionernes overvågning af forsyningen af værnemidler, og som blev drøftet

på møder i regionernes krisestyringsgrupper og dannede grundlag for regionernes

styring af situationen.

I alle 3 regioner er der enkelte dage meget store udsving i forbruget, som udgør en

væsentlig fejlkilde i tolkningen af data. De store udsving kan nemlig skyldes flytninger

af værnemidler mellem lokale lagre internt i regionen eller mellem regionerne, der bli-

ver registreret som en del af forbruget. Konsekvensen ved dette er, at forbruget bliver

opgjort som højere, end det reelt er.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Metodisk tilgang

Omvendt er der også enkelte eksempler på meget lavt eller ligefrem negativt forbrug.

Dette kan skyldes, at værnemidler, der tilføjes lagrene, bliver fratrukket forbruget, hvil-

ket kan give lavt eller ligefremt negativt forbrug. Dette betyder, at forbruget bliver op-

gjort som lavere, end det reelt er. I de tilfælde, hvor der har været negativt forbrug, har

vi sat forbruget til 0. Da det ikke har været muligt at vurdere, hvornår store udsving i

forbruget har skyldtes den måde, flytninger og varetilførsel af værnemidler registreres

på, eller skyldes reelle store udsving, har vi ikke fjernet disse ”outliers” i datasættet. Vo-

res beregninger af dækningsgraden for de anbefalede værnemidler er dermed fore-

taget på baggrund af de samme data om lagerbeholdning og forbrug, som regionerne

brugte i sin overvågning af værnemiddelsituationen.

Vi vurderer, at regionernes data om dækningsgrad for forsyning af de anbefalede vær-

nemidler trods de nævnte usikkerheder om opgørelser af forbruget er med til at give

et overordnet billede af værnemiddelsituationen, som den var, ud fra det overblik re-

gionerne selv havde i den undersøgte periode af pandemien.

Data om regionernes dækningsgrad af værnemidler er vist i tabel 1. I tabellen er hver

regions dækningsgrad for hvert af de anbefalede værnemidler opgjort pr. uge. Vi har

vurderet, om dækningsgraden for hvert af de anbefalede værnemidler i hver uge var

enten kritisk, dvs.

”rød”

(mindre end 2 uger),

”gul”

(2-4 uger) eller stabil, dvs.

”grøn”

(mere end 4 uger). Denne målestok er den samme, som først Lægemiddelstyrelsen

og senere Region Hovedstaden brugte i den nationale overvågning af værnemiddelsi-

tuationen. Vi har vurderet, om dækningsgraden pr. uge var

”rød”, ”gul”

eller

”grøn”,

alt

efter hvilken dækningsgrad der var flest dage af i løbet af ugen. Dvs. at dækningsgra-

den er vurderet som

”rød”,

hvis den i mere end 3 dage var mellem 0 og 2 uger. De uger,

hvor dækningsgraden varierede i løbet af ugen uden en klar overvægt af én kategori,

er blevet markeret som

”gule”

uger.

Vi har ikke modtaget data om forbrug af værnemidler for hele perioden fra Region

Sjælland og Region Syddanmark, da de ikke har haft mulighed for at genskabe histo-

riske data for forbruget fra starten af pandemien.

Vi har holdt møder med Sundhedsministeriet, herunder med Sundhedsministeriets

departement, Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen. Vi har desuden holdt mø-

der med de 5 regioner. Vi har i Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syd-

danmark holdt møder med følgende sygehuse (herunder med sygehusledelsen og med

infektionsmedicinske afdelinger og intensivafdelinger):

•

Sjællands Universitetshospital

Odense Universitetshospital

Amager og Hvidovre Hospital.

For at belyse problemstillinger på området har vi desuden holdt møde med forskere

og eksperter på området.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Metodisk tilgang |

Afgrænsning

Sygehusberedskabet

Undersøgelsen er afgrænset til sygehusberedskabets håndtering af 1. smittebølge og

til, hvordan sygehusberedskabet blev tilrettelagt i årene før pandemien.

Undersøgelsen er afgrænset til sygehusberedskabet, da en pandemi er kendetegnet

ved et stigende antal indlagte patienter, ligesom personalet på sygehusene selv kan

blive smittet. Dette betyder, at der under en pandemi er risiko for, at sygehusenes ka-

pacitet kan blive overbelastet, hvilket kan gå ud over patientsikkerheden og behand-

lingen af kritisk syge patienter. Sygehusberedskabet spiller derfor en central rolle i

håndteringen af en pandemi.

Undersøgelsen belyser ikke de økonomiske samt øvrige konsekvenser, der kan rela-

teres til planlægning af beredskabet og håndteringen af pandemiens 1. smittebølge.

Undersøgelsesperioden

I kapitel 2 er undersøgelsen tidsmæssigt afgrænset til perioden 1. januar 2013 - 31. de-

cember 2019. Denne periode er valgt, fordi Sundhedsstyrelsen og Beredskabsstyrel-

sen i 2013 udgav henholdsvis Pandemiplanen og Nationalt Risikobillede 2013, som

begge anbefalede, at bl.a. regionerne skulle have en særlig opmærksomhed på hånd-

tering af en pandemi i sin beredskabsplanlægning. Derudover betyder periodens

længde også, at alle regioner har lavet mindst 2 sundhedsberedskabsplaner, hvilket

giver os mulighed for at undersøge regionernes arbejde med sundhedsberedskabs-

planlægningen over tid. Vi afrapporter dog kun på regionernes seneste sundhedsbe-

redskabsplan forud for COVID-19.

I kapitel 3 er undersøgelsen tidmæssigt afgrænset til perioden 1. januar - 1. august

2020. Perioden er valgt, fordi den dækker Sundhedsstyrelsens og regionernes indle-

dende arbejde med at sikre sygehusberedskabet i det tidsrum, hvor COVID-19 var

kendt, men inden der var registrerede tilfælde i Danmark. Derudover dækker den og-

så det, der kan betegnes som den 1. smittebølge i Danmark. Begrebet smittebølge er

ikke et eksakt fænomen, og det kan derfor altid diskuteres, hvornår en bølge starter

og slutter. Datoen den 1. august er valgt, da der sammenlignet med toppunktet var me-

get få indlagte, samtidig med at antallet af smittede i lang tid havde været meget lavt.

Undersøgelsen er afgrænset til 1. smittebølge og inddrager således ikke 2. og 3. smit-

tebølge. Dette valg er truffet ud fra en antagelse om, at håndteringen af 1. smittebølge

skete med afsæt i regionernes planlægningsgrundlag. De efterfølgende smittebølger

er derimod i højere grad blevet håndteret ved hjælp af erfaringerne med den konkre-

te sygdom, man har opnået gennem de forrige bølger. Ved at afgrænse undersøgel-

sen til 1. smittebølge, kan vi få indblik et indblik i sammenhængen mellem beredskabs-

planlægningen i perioden fra 2013-2019 og håndteringen af COVID-19 i foråret 2020.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Data for sygehushenvisninger

| Metodisk tilgang

Aktørerne

Inden for Sundhedsministeriets ressort fokuserer undersøgelsen på Sundhedsstyrel-

sen, da styrelsen er ansvarlig for vejledning og rådgivning af regionernes planlægning

og drift af sygehusberedskabet. Derudover fastsætter Sundhedsstyrelsen også de

overordnede rammer for sygehusvæsenet i form af vejledninger, rådgivning, anbefa-

linger, retningslinjer mv. og specialeplanlægning både til dagligt og under en pandemi.

Hverken Statens Serum Institut eller Lægemiddelstyrelsen indgår i undersøgelsen,

men begge aktører har både i planlægningen og i selve håndteringen haft snitflader til

fælles med sygehusberedskabet. Vi har derfor også i et vist omfang indhentet materia-

le og data fra de 2 aktører i kraft af deres roller i forhold til værnemidler.

Alle 5 regioner er inddraget i den del af undersøgelsen, der vedrører planlægnings-

grundlaget (kapitel 2), men vi har valgt kun at inddrage Region Hovedstaden, Region

Sjælland og Region Syddanmark i undersøgelsens resterende dele om omstilling af

sygehuskapacitet og forsyning af værnemidler under pandemiens 1. bølge (kapitel 3).

Ved ikke at vælge alle 5 regioner har det været muligt at gennemgå mere materiale

for den enkelte region og holde flere møder.

De 3 regioner er valgt ud fra at et ønske om at skabe mest mulig spredning på tværs

af variable. Det har således været målet at vælge regioner, som har haft mange/få

smittede/indlagte, geografisk og populationsmæssigt små/store regioner, regioner i

forskellige landsdele og organisatorisk forskellige regioner. I udvælgelsen har især

antallet af COVID-19-patienter under 1. smittebølge vægtet højt. Dette er sket ud fra

en antagelse om, at risikoen for, at der var problemer i forhold til omstillingen, ville væ-

re størst, hvor presset havde været størst.

Vi vurderer, at vi trods afgrænsningen har fået et bredt og dækkende billede af de

landsdækkende problematikker for håndteringen af 1. smittebølge.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Ordliste.. Ordliste

Data for sygehushenvisninger |

Bilag 2. Data for sygehushenvisninger

Henvisninger i Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Syddanmark i uge 1-31 2020

1.200

1.000

800

600

400

200

Kræftpakkeforløb

300

250

200

150

100

Psykiatrisk udredning

3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31

Uger

9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31

Uger

Somatisk udredning (inkl. udredning for hjertesygdomme)

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31

Uger

Udredning for hjertesygdomme

600

500

400

300

200

100

9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31

Uger

Region Hovedstaden

Region Syddanmark

Region Sjælland

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen, hentet på esundhed.dk.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

| Ordliste

Bilag 3. Ordliste

Beredskabet i den primære

sundhedssektor

Omfatter bl.a. de praktiserende læger og sundhedsydelser i kommunerne og skal ved beredskabs-

hændelser sikre en videreførelse af de daglige opgaver samt tilpasse sig de ændrede krav, som si-

tuationen fordrer, herunder forebyggelses-, behandlings- og omsorgsopgaver.

Er den sygdom, som forårsages af det virus, der kaldes svært akut respiratorisk syndrom coronavi-

rus-2 (SARS-CoV-2). SARS-CoV-2 er en ny stamme af coronavirus. Det blev først identificeret

hos mennesker i december 2019. Der er mange forskellige typer coronavirus. Coronavira rammer

oftest dyr, men nogle kan også smitte mennesker.

Er et samarbejde på tværs af myndigheder i tilfælde af større kriser i Danmark. NOST varetager

koordinationsopgaver i forbindelse med større hændelser, katastrofer og sikkerhedsmæssige trus-

ler, herunder terrorhandlinger, i Danmark. De faste medlemmer er Rigspolitiet, Politiets Efterret-

ningstjeneste, Værnsfælles Forsvarskommando, Forsvarets Efterretningstjeneste, Beredskabssty-

relsen, Sundhedsstyrelsen og Udenrigsministeriet.

Den præhospitale indsats er indsatsen over for akut syge, tilskadekomne og fødende inden ankomst

til sygehus. Den præhospitale indsats, skal sammen med sygehusberedskabet ved beredskabs-

hændelser kunne håndtere og behandle et større antal tilskadekomne eller personer med akut op-

stået sygdom uden for sygehusene. Den præhospitale indsats omfatter bl.a. ambulancer og akut-

lægebiler.

Der er tale om udbrud eller epidemier med smitsomme sygdomme, når usædvanligt mange men-

nesker rammes af sygdommen inden for en bestemt tidsperiode. Se også Pandemi.

Sygdom, der har evnen til at sprede sig let eller forårsage alvorlig skade på smittede personer.

Er af Sundhedsstyrelsen defineret som en aktivitet, der er nødvendig for i betydelig grad at styrke,

opretholde eller hindre forværring af et konkret individs sundhed, funktionsniveau, livskvalitet eller

arbejdsevne ved aktiviteter forbundet med undersøgelse, diagnosticering, sygdomsbehandling,

fødselshjælp, genoptræning, sundhedsfaglig pleje samt forebyggelse og sundhedsfremme.

En del af den medicinske videnskab, der beskæftiger sig med forebyggelse, diagnose og behand-

ling af infektionssygdomme. Det er et tværgående, klinisk orienteret laboratoriespeciale, der betje-

ner sygehusafdelinger med undersøgelse af prøver fra patienter og deres omgivelser for tilstede-

værelse af sygdomsfremkaldende bakterier, virus, svampe og parasitter. Specialet indgår i sam-

fundets overvågning og beredskab over for infektionssygdomme og biologisk terrorisme.

Regionernes sundhedsberedskabsplaner skal udarbejdes på baggrund af nationale sikkerheds- og

beredskabsmæssige vurderinger (Nationalt Risikobillede) og en lokalt foretaget risikovurdering. De

lokale risikovurderinger kan inddrage det nationale risikobillede, men kan også inddrage risici, som

er specifikke for den enkelte region, fx særlig geografi, infrastruktur og kulturelle begivenheder. I

regionernes lokale risikovurderingen bør hændelsernes sundhedsmæssige konsekvenser for regio-

nens befolkning indgå.

Er beredskabet af lægemidler og medicinsk udstyr og skal sikre, at ændrede krav til forbrug, forsy-

ning og distribution, som må forudses ved beredskabshændelser, kan imødekommes.

Koncentrerer sig om de risici, som Beredskabsstyrelsen vurderer, at samfundet beredskabsaktø-

rer bør rette størst opmærksomhed mod. Det nationale risikobillede udarbejdes ca. hvert 4. år af

Beredskabsstyrelsen med bidrag fra en række relevante myndigheder.

COVID-19

Den Nationale Operative Stab

(NOST)

Den præhospitale indsats

Epidemi

Højvirulent sygdom

Kritisk funktion

Klinisk mikrobiologi

Lokal risikovurdering

Lægemiddelberedskabet

Nationalt Risikobillede

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 185: Beretning nr. 18/2021 om Sygehusberedskabet før og under 1. smittebølge af COVID-19.

Ordliste |

Pandemi

Værnemiddel

Er af WHO defineret som en verdensomspændende spredning af en smitsom sygdom.

Udstyr, der bæres af sundhedspersonale, og som har til formål at beskytte sundhedspersonalet

mod smitte med mikroorganismer og at forebygge, at sundhedspersonalet videregiver smitte. Ud-

styr kan fx bestå af handsker, engangsovertrækskitler og masker.

Er et FN-organ, som rådgiver verdens lande om sundhed og bl.a. også om COVID-19. Siden begyn-

delsen af 2020 har WHO givet generelle anbefalinger om håndteringen af COVID-19, bl.a. baseret

på monitorering af sygdommens udbredelse i verdens lande. Det er WHO, der bestemmer, hvornår

der er tale om en pandemi. Dette udmeldes i Danmark af Sundhedsstyrelsen.

Er det overordnede princip for beredskabet i Danmark. Det betyder, at alle myndigheder hver har

ansvaret for beredskabet i deres egen sektor.

En periode med en stærkt stigende og efterfølgende faldende smitte. Smittebølge er ikke et eksakt

begreb, og det kan derfor være vanskeligt at fastslå, hvornår en smittebølge præcist starter eller

slutter.

Er beredskabet for hele sundhedsvæsenet, som har til formål, at sundhedsvæsenet kan udvide og

omstille sin behandlings- og plejekapacitet mv. ud over det daglige beredskab ved beredskabs-

hændelser, fx større ulykker eller pandemier. Sundhedsberedskabet består af 4 dele: Sygehusbe-

redskabet, Den præhospitale indsats, Lægemiddelberedskabet og Beredskabet i den primære

sundhedssektor.

Er beredskabet i det samlede sygehusvæsen, herunder private sygehuse, og skal ved beredskabs-

hændelser sikre, at der kan ydes behandling på sygehuse til syge og tilskadekomne.

WHO

(World Health Organization)

Sektoransvarsprincippet

Smittebølge

Sundhedsberedskabet

Sygehusberedskabet