FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Finansudvalget 2021-22
FIU Alm.del Bilag 145
Offentligt

YGBREDDE PÅ STANDARDSIDE

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

April 2022

Erfaringer

med budgetloven

2014-2020

April 2022

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

April 2022

Erfaringer

med budgetloven

2014-2020

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

April 2022

I tabeller kan afrunding medføre, at tallene

ikke summer til totalen.

Denne publikationen er udarbejdet af

Finansministeriet

Christiansborg Slotsplads 1

1218 København K

Omslag:

Tryk:

Foto:

Oplag:

Pris:

ISBN:

BGRAPHIC

Stibo Complete

Colourbox

1.000

150 kr. inkl. moms

978-87-94088-36-7

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Elektronisk publikation

Produktion: AbleDocs

ISBN: 978-87-94088-37-4

Publikationen kan hentes på

Finansministeriets

hjemmeside fm.dk

Tryksag

5041 0004

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Redaktionelt forord

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Med denne publikation fremlægger Finansministeriet en række faglige analyser af erfarin-

gerne med budgetloven, siden loven trådte i kraft i 2014. Publikationens del I handler om sty-

ringssystemet med udgiftslofter, mens del II handler om budgetlovens underskudsgrænse for

den strukturelle offentlige saldo.

Det er Finansministeriets overordnede vurdering, at budgetloven har levet op til dens hoved-

formål om dels at sikre styring med udviklingen i de offentlige udgifter gennem udgiftslofter og

sanktionsmekanismer, og dels at understøtte sunde offentlige finanser gennem en lovfastsat

underskudsgrænse for den strukturelle saldo og en automatisk korrektionsmekanisme.

Udgiftslofterne og underskudsgrænsen har været overholdt i alle år i den betragtede periode.

På baggrund af analyserne i del I er det samtidig Finansministeriets faglige vurdering, at der

ikke er tegn på, at budgetloven har ført til varige udfordringer med udmøntningen af de offent-

lige budgetter som fx vedvarende høje mindreforbrug eller benzinafbrænding sidst på året.

Analyserne i publikationen er udarbejdet før Ruslands invasion af Ukraine. Siden krigens ud-

brud er der indgået

Nationalt kompromis om dansk sikkerhedspolitik

af 6. marts 2022. Her

blev det blandt andet aftalt at lempe underskudsgrænsen i budgetloven fra �½ til 1 pct. af

BNP. Resultaterne fra analyserne i publikationens del II har indgået i Finansministeriets fag-

lige vurderinger og ligget til grund for konkrete svar til partierne i løbet af forhandlingerne.

Analyserne viser således, med afsæt i opdaterede beregninger, at underskudsgrænsen for

den strukturelle saldo kan lempes fra �½ til 1 pct. af BNP, og fortsat være i overensstemmelse

med EU's finanspolitiske regelsæt. Det er endvidere Finansministeriets faglige vurdering, at

lempelsen af underskudsgrænsen er fuldt forenelig med en fortsat ansvarlig finanspolitik, og

samtidig vil give bedre mulighed for at håndtere det demografiske pres på de offentlige finan-

ser i perioden efter 2025.

Budgetloven tager hensyn til, at der kan opstå situationer, hvor der vil være behov for at

kunne fravige de almindelige rammer for udgifts- og finanspolitikken. I forbindelse med co-

rona-krisen forelå muligheden for at fravige budgetlovens underskudsgrænse i Danmark som

følge af et alvorligt økonomisk tilbageslag med negativ BNP-vækst i 2020. Det viste sig i

praksis ikke at være nødvendigt. Det hænger blandt andet sammen med, at en række udgif-

ter direkte relateret til inddæmning og afbødning af covid-19 vurderes at have karakter af en-

gangsforhold og dermed er neutrale i opgørelsen af den strukturelle saldo, samt er undtaget

fra udgiftslofterne.

Samtidigt har budgetloven den fleksibilitet, at budgetbalancekravet midlertidigt kan fraviges,

hvis der foreligger exceptionelle omstændigheder og forudsat, at den midlertidige afvigelse

ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed i fare. Det er vurderingen, at den aktuelle situation

afledt af den russiske invasion af Ukraine udgør en usædvanlig begivenhed uden for statens

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Forord

kontrol, og den strukturelle saldo vil dermed kunne svækkes ud over underskudsgrænsen

svarende til de konkrete merudgifter, der er direkte relateret til situationen i Ukraine. Dette

forhold behandles ikke i publikationen, som i al væsentlighed er udarbejdet før vurderingen

om, at der foreligger exceptionelle omstændigheder.

Det bemærkes derudover, at præmissen for publikationen er fortsat dansk deltagelse i Fi-

nanspagten og de gældende regler i EU-traktaten og EU’s Stabilitets- og Vækstpagt. Det be-

tyder blandt andet, at der ikke indgår en vurdering af potentielle reformforslag til mulige revisi-

oner af EU's regelsæt. Kommissionen offentliggjorde en evaluering af de finanspolitiske ram-

mer i en meddelelse i februar 2020 – og en tillægsmeddelelse i oktober 2021 i lyset af co-

rona-krisen – som er afsæt for en igangværende debat om EU’s finanspoliske regler. Det er

aktuelt uklart, hvad konklusionen på debatten vil være, og en eventuel reform af EU-reglerne

må i alle tilfælde ventes at være en omfattende proces.

Endelig bemærkes, at datagrundlaget for analyserne i del I om udgiftslofter rækker frem til og

med 2020. Det afspejler, at talgrundlaget er afsluttet før det har været muligt at indarbejde

nye regnskabstal for 2021. Det vurderes ikke, at en forlængelse af perioden til 2021 vil ændre

analysernes konklusioner.

Talarbejdet er afsluttet pr. 15. marts 2022. Redaktionen er afsluttet pr. 26. april 2022.

Finansministeriet, april 2022.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Indhold

Sammenfatning .............................................................................................................

1.1 Indledning og hovedkonklusioner .......................................................................

1.2 Baggrund for budgetloven og dens udformning .................................................

1.3 Erfaringer med budgetloven ifm. covid-19..........................................................

1.4 Sammenfatning af publikationens kapitler..........................................................

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Del I. Udgiftsstyring og udgiftslofter .....................................................................................

Udgiftslofter og flerårighed............................................................................................

2.1 Indledning ...........................................................................................................

2.2 Udgiftslofter .........................................................................................................

2.3 Budgetloven og flerårighed.................................................................................

Udgiftsudvikling i kommunerne og regionerne .............................................................

3.1 Indledning ...........................................................................................................

3.2 Udgiftsudvikling og forbrug i kommunerne .........................................................

3.3 Forbrug i kommunerne over tid ..........................................................................

3.4 Budgetoverskridelser på anlægsområdet...........................................................

3.5 Udgiftsudvikling i regionerne ..............................................................................

3.6 Mindreforbrug i regionerne over tid ....................................................................

Udgiftsudvikling under det statslige delloft for driftsudgifter .........................................

4.1 Indledning ...........................................................................................................

4.2 Udgiftsudvikling i staten med budgetloven .........................................................

4.3 Mindreforbrug i staten over tid ............................................................................

4.4 Dekomponering af mindreforbruget under delloftet ............................................

Appendiks 4A. Håndtering af TB-transaktioner ...................................................................

Udgiftsudvikling under det statslige delloft for indkomstoverførsler .............................

5.1 Indledning ...........................................................................................................

5.2 Mindreudgifter under det statslige delloft for indkomstoverførsler .....................

5.3 Dekomponering af mindreudgifterne ..................................................................

6. Forbrugsmønstret i den offentlige sektor 2007-2020 ............................................... 99

6.1 Indledning ........................................................................................................... 99

6.2 Forbrugsmønstret i kommunerne ....................................................................... 101

6.3 Forbrugsmønstret i regionerne (sundhedsområdet) .......................................... 106

6.4 Forbrugsmønstret i staten .................................................................................. 111

Appendiks 6A. Uddybende forhold vedr. forbrugsmønstret i staten .................................... 121

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Del II. Budgetloven og grænsen for strukturelle underskud ................................................ 125

7. Fælleseuropæiske regler og baggrund for rammerne ..............................................

7.1 Baggrund for de fælleseuropæiske regler ..........................................................

7.2 Finanspolitikken er generelt blevet mere regelbaseret på tværs af lande .........

7.3 Gevinster ved sunde offentlige finanser i Danmark ...........................................

7.4 Finanspolitikken i Danmark styres primært efter mellemfristede mål ................

129

133

137

140

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Appendiks 7A. Overblik over de finanspolitiske rammer i EU ............................................. 145

Appendiks 7B. Styrkelse af de finanspolitiske rammer i EU ................................................ 153

Appendiks 7C. Debat om EU’s finanspolitiske rammer ....................................................... 157

Erfaringer med skøn for den strukturelle saldo og finanspolitikken siden 2014 ...........

8.1 Indledning ...........................................................................................................

8.2 Udvikling i faktisk og strukturel saldo .................................................................

8.3 Den førte finanspolitik ift. konjunkturudviklingen ................................................

163

165

171

Appendiks 8A. Revisioner af skøn for den strukturelle saldo .............................................. 177

Appendiks 8B. Forskel mellem skønnet og realiseret faktisk offentlig saldo i 2014-2019 .. 191

Fastsættelse af underskudsgrænsen i budgetloven.....................................................

9.1 Balancekravet i budgetloven og EU’s kriterier for beregningen af

mindstekravet til den strukturelle saldo ..............................................................

9.2 Finansministeriets beregning af mindstekravet til den strukturelle saldo ...........

9.3 Hensyn i forhold til Danmarks AAA-kreditvurdering og gældsudvikling .............

9.4 Lempelse af underskudsgrænse giver bedre mulighed for at håndtere

langsigtet demografisk modvind og fortsat have rum til stabilisering ved

tilbageslag ...........................................................................................................

9.5 Opmærksomhedspunkter i forhold til en lempelse af underskudsgrænsen .......

195

197

198

203

205

Appendiks 9A. Beregning af mindstekrav til den strukturelle saldo..................................... 211

Appendiks 9B. Konjunkturstabilisering inden for budgetloven ............................................ 221

10. Korrektionsmekanisme og exceptionelle omstændigheder .......................................... 231

10.1 Indledning ........................................................................................................... 231

10.2 Korrektionsmekanisme ....................................................................................... 232

10.3 Manøvrerum i exceptionelle omstændigheder og erfaringer med rammeværket

ifm. corona-krisen ............................................................................................... 239

Appendiks 10A. De fælles principper for finanspagten vedrørende korrektionsmekanisme 247

Redaktionen er afsluttet 26. april 2022.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

1. Sammenfatning

Nyt kapitel

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Budgetloven blev vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i juni 2012 og har haft virkning fra

finansåret 2014. Budgetloven har baggrund i både de løbende udgiftsskred, som var kende-

tegnende for Danmark i 1990’erne og 2000’erne, og den Finanspagt, som blev indgået mel-

lem eurolandene og en række ikke-eurolande i 2012. Indgåelsen af Finanspagten skal blandt

andet ses i lyset af den alvorlige økonomiske krise i Europa, som fulgte i kølvandet på finans-

krisen i 2008, og som blandt andet havde baggrund i utilstrækkelig efterlevelse af de finans-

politiske regler i mange EU-lande i de gode år før krisen.

På den baggrund har budgetloven for det første til formål at sikre bedre styring af de offent-

lige udgifter, således at udgifterne ikke fortsætter med at vokse hurtigere end det, som er po-

litisk besluttet og planlagt. Det sker med udgiftslofter og tilhørende sanktionsmekanismer. For

det andet har loven til formål at understøtte fortsat robuste offentlige finanser gennem en lov-

fastsat grænse for de årlige strukturelle underskud, som ikke må overskrides medmindre der

foreligger såkaldte exceptionelle omstændigheder,

jf. boks 1.1.

Boks 1.1

Hovedelementer i budgetloven



Udgiftslofter skal understøtte, at de overordnede finanspolitiske mål indfries. Udgiftslofterne sætter bin-

dende rammer for udgifter i henholdsvis staten, kommunerne og regionerne. Udgiftslofterne vedtages i

Folketinget og dækker en løbende fireårig periode. Overholdelse af lofterne understøttes af sanktions-

mekanismer i tilfælde af overskridelser.



Inden for rammerne af en holdbar finanspolitik opstilles et balancekrav til de samlede offentlige finan-

ser. Den strukturelle saldo skal overholde underskudsgrænsen ved fremsættelsen af finanslovforslaget

for det kommende år, medmindre der foreligger exceptionelle omstændigheder. I henhold til EU’s Fi-

nanspagt skal budgetbalancekravet ledsages af en automatisk korrektionsmekanisme.



De Økonomiske Råds formandskab skal årligt vurdere holdbarheden i de langsigtede offentlige finan-

ser og den mellemfristede udvikling i den offentlige saldo og vurdere, om de vedtagne udgiftslofter er

afstemt med de finanspolitiske målsætninger for de offentlige finanser givet de reformer og finansie-

ringsinitiativer m.v., som er besluttet af et flertal i Folketinget. Såfremt formandskabets vurderinger for

så vidt angår budgetlovens korrektionsmekanisme og bestemmelser om exceptionelle omstændigheder

ikke tages til følge, skal finansministeren offentligt redegøre herfor (følg-eller-forklar princippet).

1.1 Indledning og hovedkonklusioner

Såvel de fastsatte udgiftslofter som budgetlovens underskudsgrænse har været overholdt si-

den loven blev indført. Reglerne i budgetloven skal tjene et grundlæggende formål om sunde

offentlige finanser, herunder at der løbende er tilstrækkelig finansiering af de offentlige udgif-

ter, således at der sættes en grænse for de tilladte årlige underskud.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Der er på den baggrund udarbejdet en række faglige analyser knyttet til erfaringerne med

budgetloven. De overordnede hovedkonklusioner er opsummeret i

boks 1.2. Afsnit 1.2

beskri-

ver baggrunden for budgetlovens udformning,

afsnit 1.3

opsummerer erfaringerne med bud-

getloven under corona-krisen, og

afsnit 1.4

indeholder en sammenfatning af kapitlerne i publi-

kationen.

Boks 1.2

Hovedkonklusioner

Del I: Udgiftsstyring og udgiftslofter

Det følger af budgetloven, at udgiftslofternes niveau – og dermed hvor mange penge, der anvendes i den

offentlige sektor – er en politisk prioritering inden for rammerne af, at udgiftslofternes niveau skal være fi-

nansieret, og underskudsgrænsen for den strukturelle saldo overholdes. Budgetloven har ikke ændret på, at

finanslovsaftalen og økonomiaftalerne med kommunerne og regionerne er ét-årige aftaler. Formålet hermed

er, at de politiske beslutningstagere løbende kan prioritere den årlige udgiftsvækst mellem de forskellige

offentlige udgiftsområder, med henblik på at pengene bruges mest hensigtsmæssigt i forhold til identifice-

rede behov og politiske ønsker. Budgetloven har heller ikke ændret på, at den enkelte kommune eller re-

gion fortsat kan lægge flerårige planer og budgetter, dog med det forbehold, at tilpasninger kan blive påkræ-

vede hen ad vejen, hvis det viser sig nødvendigt for eksempelvis at bidrage til, at de samlede økonomiske

rammer for henholdsvis kommunerne og regionerne under ét løbende respekterer de årlige økonomiaftaler.

Udgiftslofterne er overholdt i alle år. Der var navnlig i de første år et betydeligt mindreforbrug i forhold til det

planlagte, men i de senere år er mindreforbruget blevet mindre. I modsætning til de akkumulerende udgifts-

skred i 90’erne og 00’erne, medfører mindreforbrugene i 2014-2020 ikke et akkumulerende mindre offentligt

forbrug. Det skyldes, at mindreforbrug i ét år ikke automatisk fører til et lavere udgangspunkt for næste års

udgifter og udgiftsvækst. De relativt store mindreforbrug i kommunerne og regionerne i starten af perioden

med budgetloven er endvidere mindre i slutningen af perioden. Forbrugsmønstret i den offentlige sektor hen

over året er ikke ændret væsentligt i forhold til perioden før budgetloven. Der er således ikke grundlag for at

konstatere et stigende problem med ”benzinafbrænding” sidst på året.

Del II: Budgetloven og grænsen for strukturelle underskud

Budgetloven implementerer Finanspagten i dansk lovgivning, herunder med budgetbalancereglen og en

automatisk korrektionsmekanisme som de primære elementer. Budgetloven indebærer således, at den

strukturelle saldo skal overholde underskudsgrænsen på finanslovforslaget hvert år (medmindre der forelig-

ger såkaldte exceptionelle omstændigheder). Korrektionsmekanismen i budgetloven er i praksis en

ex-ante

mekanisme, dvs. med et fremadskuende sigte, som forebygger afvigelser fra underskudsgrænsen, før de

opstår. Siden budgetloven trådte i kraft i 2014 er underskudsgrænsen (som hidtil har udgjort �½ pct. af BNP)

blevet overholdt på alle finanslovforslagene – samtidigt med at finanspolitikken generelt vurderes at have

været passende afstemt med konjunktursituationen.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

Samtidigt er det vigtigt, at de finanspolitiske regler giver rum for hensigtsmæssig fleksibilitet

og frihed til forskellige politiske prioriteringer. Budgetloven lægger fx ikke bindinger på,

hvilken udgiftsvækst eller hvilket skattetryk, der kan planlægges efter, så længe prioriterin-

gerne er finansieret inden for en ansvarlig og holdbar ramme som beskrevet i loven. Indførel-

sen af nye styringssystemer er dog af natur kompleks, herunder når styringen – som budget-

loven – rækker på tværs af den offentlige sektor. Samtidig indebærer budgetloven en stær-

kere central styring af de offentlige udgifter med udgiftslofter, sanktionsmekanismer og stram-

mere regler for forbrug af opsparing.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Boks 1.2 (fortsat)

Hovedkonklusioner

Skøn for den strukturelle offentlige saldo er behæftet med usikkerhed. På trods af, at Finansministeriet sig-

ter på at foretage middelrette skøn herfor, er skønnet for den strukturelle saldo i 2014-2019 i gennemsnit

blevet opjusteret med 0,6 pct. af BNP efter indgåelsen af finansloven for et givet år og frem til seneste skøn.

Opjusteringen kan blandt andet tilskrives de realiserede offentlige mindreforbrug, som dog er mindsket over

tid. Hertil kommer en opjustering af de strukturelle selskabsskatteindtægter og en nedjustering af de offent-

lige nettorenteudgifter, sidstnævnte som følge af lavere markedsrenter end ventet og revisionen af opgørel-

sen af de offentlige nettorenteudgifter i Danmarks Statistik. Statistikrevisioner er et grundvilkår som ikke kan

undgås. Revisionerne af de offentlige nettorenteudgifter vurderes ikke som systematiske på længere sigt,

idet markedsrenterne lægges til grund i prognoseårene. De offentlige mindreforbrug har derimod hidtil haft

systematisk karakter – men dog med aftagende tendens over tid. En indfrielse af potentialet for bedre bud-

gettering som nævnt i

del I

vil understøtte målet om middelrette skøn.

Finansministeriets opdaterede beregninger af mindstekravet til den strukturelle saldo peger på, at under-

skudsgrænsen kan sænkes fra �½ til 1 pct. af BNP og fortsat være i overensstemmelse med, at de automati-

ske stabilisatorer med høj sandsynlighed kan virke uhindret i en normal lavkonjunktur uden, at grænsen på

3 pct. af BNP for underskud på den faktiske offentlige saldo brydes. I

Nationalt kompromis om dansk sikker-

hedspolitik

af 6. marts 2022 er det aftalt at lempe budgetlovens underskudsgrænse fra �½ til 1 pct. af BNP.

Lempelsen af underskudsgrænsen ligger inden for EU’s rammer af mindstekrav til den strukturelle saldo i

Danmark. Det er ligeledes på linje med anbefalingen fra De Økonomiske Råds formandskab og støttes af

Nationalbanken.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

I en årrække efter 2025 bliver de offentlige finanser præget af blandt andet demografisk modvind og bortfald

af nordsøindtægter. Finansministeriets beregninger viser, at moderate offentlige underskud i en længere

periode efter 2025 vil være i fuld overensstemmelse med fortsat stabil og lav offentlig nettogæld i pct. af

BNP, og er helt på linje med det overordnede mål om finanspolitisk holdbarhed og den hidtidige finanspoliti-

ske planlægning. Det er samlet set Finansministeriets vurdering, at en lempelse af budgetlovens under-

skudsgrænse fra �½ til 1 pct. af BNP er hensigtsmæssig, forenelig med en fortsat ansvarlig økonomisk politik

og ikke i sig selv risikerer at bringe den danske stats AAA-kreditvurdering i fare. En lempelse af under-

skudsgrænsen giver mulighed for at håndtere en betydelig del af den demografiske modvind samtidigt med,

at der er manøvrerum til stabiliseringspolitik i en lavkonjunktur.

Budgetloven indeholder fleksibilitet i exceptionelle omstændigheder. I forbindelse med corona-krisen har

fleksibiliteten i reglerne betydet, at der forelå mulighed for at fravige budgetlovens underskudsgrænse i lyset

af et betydeligt tilbageslag med negativ BNP-vækst i 2020. Det har i praksis ikke været nødvendigt. Det

hænger blandt andet sammen med, at en række udgifter direkte relateret til inddæmning og afbødning af

covid-19, under budgetlovens metode, vurderes at have karakter af engangsforhold, og dermed ikke påvir-

ker den strukturelle saldo. Derudover var der i kraft af et solidt udgangspunkt rum til ekspansiv finanspolitik

inden for den gældende underskudsgrænse.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

1.2 Baggrund for budgetloven og dens udformning

Budgetloven har baggrund i et sæt af både danske og internationale erfaringer. I Danmark

havde der vist sig et tydeligt behov for at forbedre udgiftsstyringen efter en lang årrække med

gentagne udgiftsskred. Udgifterne til offentligt forbrug var gennem mange år og under skif-

tende regeringer vokset mere end det, der politisk var aftalt og planlagt.

Efter der med Velfærdsaftalen (2006) og Tilbagetrækningsaftalen (2011) var sikret en grund-

læggende kobling mellem øget levetid og deltagelse på arbejdsmarkedet var den væsentlig-

ste tilbageværende udfordring for de offentlige finanser i Danmark de gentagne udgiftsskred.

Analyser i

Reformpakke 2020 – kontant sikring af Danmarks velfærd

viste, at det offentlige

forbrug gennemsnitligt voksede 2�½ pct. om året i perioden 1993 til 2001, selvom der kun var

planlagt efter en vækst på 1 pct. om året,

jf. figur 1.1.

Fra 2002 til 2010 var det offentlige for-

brug planlagt til at vokse 1 pct. om året, men det endte med at vokse med 1¾ pct. om året.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Figur 1.1

Årlig realvækst i det offentlige forbrug

Figur 1.2

Kommuner: Mer- og mindreforbrug på

service, 2007-2020

Pct.

Mia. kr., 2022-priser

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Sanktioner

-2

-4

-6

-8

-2

-4

-6

-8

1993-2001

2002-2010

Realiseret

07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Planlagt

Anm.: Tallene i figur 1.2 vedrører den kommunale serviceramme. Der er korrigeret for meropgaver i

medfør af DUT mv. til årets opgaveniveau samt ændrede pris- og lønforudsætninger til 2022-

niveau. Det bemærkes, at der ikke er korrigeret for løft af det specialiserede socialområdet i 2008 og

2009. Meropgaver er opgjort efter gældende servicedefinition. Den stiplede linje viser indførelsen

af automatiske sanktioner i kommunernes regnskaber i 2011.

Kilde:

Reformpakken 2020

(Figur 1.1) samt Danmarks Statistik, Finansministeriets meropgaveopgørelse og

egne beregninger (Figur 1.2).

Overskridelserne af det planlagte udgiftsniveau i 2000’erne var navnlig udtalt i kommunerne,

hvor de aftalte økonomiske rammer løbende blev brudt, og regnskaberne efterfølgende over-

skred budgetterne,

jf. figur 1.2.

Budgetoverskridelserne kulminerede i 2009, hvor 94 af 98

kommuner overskred deres budget for serviceudgifterne, hvilket førte til en samlet budget-

overskridelse på 6,2 mia. kr. De gentagne aftalebrud udfordrede i væsentlig grad troværdig-

heden af udgiftspolitikken og legitimiteten af det kommunale aftalesystem.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Dette behov for en styrket udgiftsstyring i Danmark blev således også et væsentligt element i

udarbejdelsen af den danske budgetlov. Budgetlovens regelsæt vedrørende udgiftslofter sig-

ter grundlæggende efter, at udgifterne ikke løbende vokser mere end tilsigtet. Det understøt-

ter, at den offentlige økonomi udvikler sig på linje med det, som regeringen og et folketings-

flertal ønsker og beslutter.

Herudover er budgetlovens regler for den strukturelle offentlige saldo udtryk for implemente-

ringen i dansk lov af den Finanspagt, som blev indgået mellem eurolandene og en række

ikke-eurolande i 2012. Forløbet frem mod den globale finanskrise i 2008 og den efterfølgende

statsgældskrise i Grækenland og andre lande viste, at manglende finanspolitisk disciplin

kunne have voldsomme konsekvenser – ikke bare for landet selv, men også for andre lande.

Det understregede et behov for at stramme op på regelsættet for den finanspolitiske disciplin

i EU.

Udgiftsskreddene i perioden 1993-2010 indebar, at udgifterne til offentligt forbrug samlet set

voksede ca. 90 mia. kr. mere end planlagt (2011-priser). Det svarer til et gennemsnitligt ud-

giftsskred på 5 mia. kr. om året. En fortsættelse af den udvikling ville fx have svaret til, at hele

styrkelsen af de offentlige finanser fra tilbagetrækningsreformen fra 2011 ville blive modgået i

løbet af 3�½-4 år på grund af ikke-planlagte stigninger i de offentlige udgifter. Et tilsvarende

skred på 5 mia. kr. årligt i perioden 2014-2019 ville have givet behov for at hæve skatterne

eller tilpasse de øvrige offentlige udgifter med i alt 30 mia. kr. (årligt i 2020), hvis ikke de of-

fentlige finanser skulle være markant værre, end de er i dag. Eksemplet illustrerer, at der på

bare lidt længere sigt ikke er nogen økonomisk-politiske initiativer, som kan træde i stedet for

en styring, der sikrer, at de offentlige udgifter ikke vokser mere end planlagt.

Budgetlovens udformning

På den baggrund har budgetloven både til formål at sikre en stærkere styring af de offentlige

udgifter og at understøtte holdbare offentlige finanser gennem en årlig underskudsgrænse for

den strukturelle offentlige saldo. Det todelte formål understøttes af de fire overordnede instru-

menter i budgetloven: udgiftslofter, sanktionsmekanismer, underskudsgrænsen og en finans-

politisk vagthund,

jf. figur 1.3.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Figur 1.3

Overblik over budgetlovens elementer fordelt på de fire overordnede instrumenter

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Budgetlovens elementer bygger oven på og supplerer de eksisterende processer. Indførelsen

af budgetloven har således ikke ændret på, at Folketinget årligt vedtager en finanslov, og at

regeringen årligt indgår økonomiaftaler med henholdsvis Kommunernes Landsforening og

Danske Regioner. Den overordnede finanspolitik planlægges fortsat inden for rammerne af

de mellemfristede planer.

Uddybende om de konkrete instrumenter i budgetloven

Udgiftslofterne fastsættes af Folketinget for en rullende fireårig periode og udgør en bindende

ramme for staten, kommunerne og regionerne, både når budgetterne lægges og på regn-

skabstidspunktet. Budgetloven stiller ingen krav til udgiftslofternes

niveau

– og dermed hvor

mange penge der bliver brugt i den offentlige sektor – men kræver, at det planlagte udgiftsni-

veau er finansieret, og at gældende udgiftslofter bliver overholdt,

jf. figur 1.4.

Budgetloven giver endvidere kun mulighed for at korrigere gældende udgiftslofter ved frem-

sættelse af lovforslag i særlige tilfælde (ud over administrative korrektioner som følge af æn-

dringer i fx opgavefordelingen mellem staten, kommunerne og regionerne eller permanente

ændringer i ledighedsrelaterede og ikke ledighedsrelaterede udgifter og skatteudgifter).

Udgiftslofterne omfatter størstedelen af de offentlige udgifter i både staten, kommunerne og

regionerne med henblik på at understøtte, at udgiftslofterne reelt har styringskraft. Det er på

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

den baggrund således også udgangspunktet, at det primært er udgiftens art og i mindre om-

fang om den er svært styrbar, der definerer, om den er omfattet af udgiftslofterne. Eksempel-

vis er det danske EU-bidrag, taxameterudgifter til uddannelsesområdet og de ikke-ledigheds-

relaterede indkomstoverførsler, der alle kan være svært styrbare på den korte bane, omfattet

af udgiftslofter.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Figur 1.4

Oversigt over udgiftslofter

Kilde: Udgiftslofter for 2022, Finansloven for 2022 samt kommunale og regionale budgetter for 2022.

Modsat er de ledighedsrelaterede indkomstoverførsler (fx dagpenge og kontanthjælp) og ud-

gifter til aktivering mv. af modtagere af disse indkomstoverførsler undtaget fra udgiftslofterne.

Det skyldes, at de ledighedsrelaterede indkomstoverførsler er en væsentlig del af de automa-

tiske stabilisatorer i økonomien, og at det er vigtigt at lade disse virke frit. Tilsvarende er an-

lægsudgifter undtaget fra loftsstyring, blandt andet fordi der kan være ønske om at anvende

anlægsudgifterne som konjunkturpolitisk instrument. De offentlige renteudgifter, som afhæn-

ger af renteniveauet og den offentlige gæld, er ikke direkte styret af politiske beslutninger, og

de indgår heller ikke under udgiftslofterne.

Udgiftslofternes understøttes af økonomiske sanktioner i tilfælde af overskridelser såvel på

budget- som regnskabstidspunktet,

jf. tabel 1.1.

Sanktionerne skal understøtte udgiftslofter-

nes styringskraft og imødegå risikoen for akkumulerende udgiftsskred i stil med situationen i

1990’erne og 2000’erne. Sanktionerne træder i kraft, hvis henholdsvis staten, kommunerne

eller regionerne under ét overskrider udgiftslofterne, men ikke hvis eksempelvis en enkelt

kommune overskrider budgettet, mens andre kommuner har mindreforbrug.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Tabel 1.1

Økonomiske sanktioner ved brud på udgiftslofterne i den forudgående og efterfølgende

udgiftskontrol

Budgettidspunktet (forudgående)

Statsligt udgiftsloft

Delloftet for

driftsudgifter

Regnskabstidspunktet

(efterfølgende)

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

I tilfælde af en forventet overskridelse

fastsætter finansministeren inden for

30 dage en dispositionsbegrænsning

svarende til overskridelsen, med min-

dre overskridelsen kan imødegås gen-

nem andre foranstaltninger.

Delloftet for det igangværende år redu-

ceres svarende til størrelsen af over-

skridelsen året før, med mindre over-

skridelsen kan imødegås gennem an-

dre foranstaltninger.

Delloftet for

indkomstoverførsler

Den ansvarlige minister har initiativpligt til at klarlægge, om merudgifter vurderes

at være af midlertidig eller permanent karakter. For permanente merudgifter in-

debærer initiativpligten iværksættelse af diskretionære tiltag, der fremadrettet,

men ikke nødvendigvis i indeværende år, redresserer merudgifterne.

Op til 3 mia. kr. af bloktilskuddet er be-

tinget af overholdelse af økonomiafta-

len. Sanktionen er som udgangspunkt

kollektiv.

Kommunalt udgiftsloft

Automatisk reduktion af igangværende

års bloktilskud svarende til størrelsen af

overskridelsen året før. Reduktionen

fordeles 60 pct. individuelt og 40 pct.

kollektivt.

Regionalt udgiftsloft

Delloft for

sundhedsområdet

Delloft for regionale

udviklingsopgaver

Op til 1 mia. kr. af bloktilskuddet er be-

tinget af overholdelse af økonomiafta-

len. Fordeling mellem sundhed og regi-

onal udvikling sker ud fra den relative

størrelse af statens tilskud til områ-

derne. Sanktionen er som udgangs-

punkt kollektiv.

Automatisk reduktion af igangværende

års bloktilskud svarende til størrelsen af

overskridelsen året før. Reduktionen

fordeles 60 pct. individuelt og 40 pct.

kollektivt.

Kilde: § 14 og § 15 i budgetloven, § 14 og § 14 a i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til

kommuner samt § 3 og § 6 i lov om regionernes finansiering.

Underskudsgrænsen og den tilhørende korrektionsmekanisme udgør den danske implemen-

tering af Finanspagtens krav om en

national budgetbalanceregel

og en

automatisk korrekti-

onsmekanisme.

Budgetloven indebærer, at den strukturelle saldo skal overholde underskuds-

grænsen ved fremlæggelsen af finanslovforslaget for det kommende år medmindre der fore-

ligger exceptionelle omstændigheder. Det fremgår derudover af budgetlovens bestemmelse

om korrektionsmekanismen, at hvis det strukturelle underskud afviger væsentligt (dvs. mindst

0,5 pct. af BNP) fra underskudsgrænsen, skal der gennemføres foranstaltninger med henblik

på at foretage en korrektion af afvigelsen. I praksis foretages der en

ex-ante

korrektion. Bud-

getloven indebærer dermed, at finanspolitikken som udgangspunkt planlægges efter en tilba-

gevenden til et strukturelt underskud inden for underskudsgrænsen i det følgende år uanset

hvor stort underskuddet skønnes at være i indeværende år. I tilfælde af exceptionelle om-

stændigheder gælder denne tilbagevenden til den normale underskudsgrænse først efter op-

høret af de exceptionelle omstændigheder.

Endelig indebærer budgetloven, at De Økonomiske Råds formandskab er tildelt en lovfastsat

rolle som ”finanspolitisk vagthund”. Formandskabet skal således årligt vurdere holdbarheden

af de langsigtede offentlige finanser og den mellemfristede udvikling i den offentlige saldo.

Som led i vurdering af udviklingen i de offentlige finanser kan formandskabet blandt andet

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

1.3 Erfaringer med budgetloven ifm. covid-19

Den ekstraordinære situation med udbruddet af corona-krisen i 2020 og nedlukninger af store

dele af økonomien medførte helt usædvanlige og akutte behov for at gennemføre nye tiltag i

udgifts- og finanspolitikken, herunder sundhedsmæssige indsatser, økonomiske kompensati-

onsordninger for erhvervslivet og midlertidige lempelser af den økonomiske politik for at

mindske tilbageslaget i dansk økonomi.

Budgetloven tager hensyn til, at der kan opstå situationer, hvor der vil være behov for at

kunne fravige de almindelige rammer for udgifts- og finanspolitikken. I forbindelse med co-

rona-krisen har følgende elementer i budgetloven været centrale i forhold til muligheden for

øget fleksibilitet i tilrettelæggelsen af udgifts- og finanspolitikken:



Mulighed for at fravige budgetlovens underskudsgrænse under exceptionelle omstæn-

digheder (budgetlovens § 2, stk. 5-6)



Mulighed for at fastsætte nærmere regler om sammensætningen af udgiftslofterne (bud-

getlovens § 12)

Hertil kommer, at en række tiltag direkte relateret til covid-19 vurderes at have karakter af en-

gangsforhold og dermed ikke påvirker den strukturelle saldo, men kun påvirker den faktiske

offentlige saldo. I det følgende redegøres der nærmere for fleksibiliteten i de styringsmæs-

sige rammer i forbindelse med corona-krisen.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

vurdere, om der er udsigt til en væsentlig overskridelse af underskudsgrænsen og hvorvidt

bestemmelserne om exceptionelle omstændigheder måtte være opfyldt. I sådanne tilfælde

gælder et følg-eller-forklar princip. I tilfælde af, at formandskabet finder en væsentlig afvi-

gelse fra underskudsgrænsen og anbefaler en stramning af finanspolitikken, er finansministe-

ren således forpligtet til enten at følge anbefalingen eller offentligt redegøre for, hvorfor den

ikke følges. Formandskabet skal også vurdere om de vedtagne udgiftslofter er afstemt med

målsætningerne for de offentlige finanser givet de reformer og finansieringsinitiativer, der er

vedtaget af Folketinget, og om de vedtagne udgiftslofter er overholdt såvel i planlægningsfa-

sen, som når regnskabet foreligger.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Kommissionen meddelte efterfølgende, at aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul

også var gældende for 2021 og 2022. I Danmark har regeringen dog fastholdt budgetlovens

underskudsgrænse som ramme om de dele af finanspolitikken, som ikke var at betragte som

engangsforhold. I forbindelse med finanslovforslaget for 2021 (i august 2020) blev der plan-

lagt en lempelse af finanspolitikken helt ned til budgetlovens underskudsgrænse på �½ pct. af

BNP i 2021. Der blev planlagt med gradvist mindre strukturelle underskud i de efterfølgende

år og et uændret mål om strukturel balance i 2025.

Inden for de finanspolitiske rammer har der som nævnt været fleksibilitet til at tage højde for

engangsudgifter til håndtering af covid-19. Der er således også gennemført en række tiltag

og hjælpepakker direkte relateret til covid-19, som vurderes at have karakter af engangsfor-

hold, og som dermed ikke påvirker den strukturelle saldo. Samlet set har den midlertidige fi-

nanspolitiske understøttelse af økonomien bidraget til at mindske tilbageslaget som følge af

krisen og har sammen med genåbningen af samfundet dannet grundlag for den efterfølgende

hurtige fremgang i dansk økonomi.

Baseret på den seneste vurdering af de offentlige finanser i

Økonomisk Redegørelse,

decem-

ber 2021 skønnes den strukturelle saldo til 0,5 pct. af BNP i 2020 og -0,3 pct. af BNP i 2021,

idet ekstraordinære udgifter direkte relateret til covid-19 som nævnt er korrigeret ud. Hvis den

strukturelle saldo illustrativt opgøres inkl. covid-19-engangsudgifter – skønnes den struktu-

relle saldo til henholdsvis -1,2 pct. af BNP i 2020 og -2,1 pct. af BNP i 2021,

jf. figur 1.5.

Med den generelle undtagelsesklausul refereres der til den fleksibilitet i EU’s fælles finanspolitiske regler i Stabi-

litets- og Vækstpagten, der overordnet indebærer, at der kan tages højde for alvorlige økonomiske tilbageslag i

EU eller euroområdet i forbindelse med vurderinger af EU-landenes finanspolitik.

Aktivering af EU’s generelle undtagelsesklausul og mulighed for at fravige budgetlovens un-

derskudsgrænse

I 2020 medførte udbruddet af corona-pandemien en ekstraordinær situation, der ud over den

sundhedsmæssige krise affødte et alvorligt økonomisk tilbageslag i både Danmark og EU

som helhed. I den forbindelse aktiverede Europa-Kommissionen den såkaldte ”generelle und-

tagelsesklausul” i marts 2020 med henvisning til, at EU var ramt af et alvorligt økonomisk til-

bageslag.

EU’s finansministre delte Kommissionens vurdering og bakkede op om anvendel-

sen af fleksibiliteten i Stabilitets- og Vækstpagten. På linje hermed var det også den danske

regerings vurdering, at corona-krisen i 2020 udgjorde en exceptionel omstændighed i hen-

hold til budgetloven, der gav mulighed for at fravige budgetlovens underskudsgrænse.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Figur 1.5

Strukturel saldo med og uden covid-19 engangsforhold i 2020-2023

Pct. af BNP

1,0

0,5

0,0

Pct. af BNP

1,0

0,5

0,0

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

Budgetlovens underskudsgrænse

2020

2021

Strukturel saldo inkl. covid-19-engangsforhold

2022

Strukturel saldo

2023

Anm.: Opgjort inkl. covid-19-engangsforhold samt hertil relateret tilbageløb på selskabsskat og aktieskat.

De stiplede linjer angiver underskudsgrænsen i budgetloven som den hidtil har været (0,5 pct. af

BNP) og som aftalt i

Nationalt kompromis om dansk sikkerhedspolitik

(1,0 pct. af BNP).

Kilde:

Økonomisk Redegørelse,

december 2021.

Budgetlovens underskudsgrænse og korrektionsmekanisme samt mulighederne for at fravige

underskudsgrænsen i tilfælde af exceptionelle omstændigheder er nærmere beskrevet i pub-

likationens del II (kapitel 7-10).

Undtagelse af ekstraordinære covid-19 udgifter fra udgiftslofterne

I forbindelse med corona-krisen er der som nævnt gennemført en lang række udgiftstiltag

som reaktion på såvel den direkte sundhedsmæssige krise og de afledte konsekvenser på

økonomien.

En stor del af merudgifterne vedrører ekstraordinære myndighedsindsatser (fx indkøb af vær-

nemidler, smitteopsporing og test, vaccineindkøb mv.) og kompensationsordninger mv. til er-

hvervslivet, som i udgangspunktet er omfattet af udgiftslofterne og således under normale

omstændigheder vil skulle afholdes inden for de fastsatte udgiftsrammer for staten, kommu-

nerne og regionerne.

For at understøtte fleksibiliteten til at håndtere covid-19 krisen er der således både for så vidt

angår 2020, 2021 og 2022 ekstraordinært udstedt en bekendtgørelse, der undtager covid-19

relaterede merudgifter fra udgiftslofterne i staten, kommunerne og regionerne. Bekendtgørel-

serne er udstedt i henhold til budgetlovens § 12, der giver finansministeren bemyndigelse til

at fastsætte nærmere regler om sammensætningen af de statslige, kommunale og regionale

udgiftslofter.

I 2020-2022 behandles en række covid-19 relaterede merudgifter således særskilt uden for

udgiftslofterne. Covid-19 udgifter, der er undtaget fra udgiftslofterne, indgår dermed ikke som

en del af den løbende statslige udgiftskontrol i henhold til budgetlovens § 13-17. De statslige

udgiftskontroller gennemføres fortsat for udgifter, der indgår som en del af den (almindelige)

udgiftspolitiske tilrettelæggelse inden for rammerne af udgiftslofterne.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

På den samlede tillægsbevillingslov for 2020 er der samlet set optaget (netto)merbevillinger

på ca. 94 mia. kr., der er undtaget fra de statslige udgiftslofter i 2020 ved bekendtgørelse.

1.4 Sammenfatning af publikationens kapitler

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Publikationen er inddelt i to dele vedrørende henholdsvis udgiftsstyringen og budgetlovens

grænse for strukturelle underskud. Publikationens konklusioner er sammenfattet nedenfor.

Del I: Udgiftsstyring og udgiftslofter

Budgetloven har indtil videre levet op til sit formål om, at udgifterne ikke skal vokse mere, end

det politisk er planlagt. Overholdelsen af udgiftslofterne i staten, kommunerne og regionerne

har bidraget til, at det offentlige forbrug ikke er vokset mere end forudsat,

jf. figur 1.6.

Situationen hvor den realiserede realvækst i det offentlige forbrug ikke længere overstiger

den planlagte står i kontrast til udgiftsskredene i 1990’erne og 2000’erne, som ikke mindst var

drevet af overskridelser af kommunernes aftalte servicerammer.

Figur 1.6

Gennemsnitlig realvækst i offentligt forbrug,

2014-2020

Figur 1.7

Kommuner: Mer- og mindreforbrug på

anlægsområdet, 2007-2020

Pct.

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

Pct.

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

Pct.

-5

-10

Planlagt

Realiseret

07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Anm.: I figur 1.6 er opgørelsen af den offentlige forbrugsvækst baseret på input-metoden og er ekskl. af-

skrivninger. Den planlagte offentlige forbrugsvækst i 2014-2017 er opgjort i Konvergensprogram

2013 (april 2013), mens den planlagte offentlige forbrugsvækst i 2018 er opgjort i Opdateret 2020-

forløb: Grundlag for udgiftslofter 2018 (august 2014), og den planlagte offentlige forbrugsvækst i

2019 er opgjort i Opdateret 2020-forløb: Grundlang for udgiftslofter 2019 (august 2015) Det bemær-

kes, at opgørelsen af det offentlige forbrug blev revideret ifm. Danmarks Statistiks hovedrevision af

nationalregnskabet i efteråret 2014. Det bemærkes, at regeringen og KL i 2020 indgik en delaftale om

kommunernes økonomi, der suspenderede det aftalte anlægsloft i 2020, så kommunerne kunne

fremrykke investeringer.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Konvergensprogram 2013, Opdateret 2020-forløb

august 2014, Opdateret 2020-forløb august 2015 og nationalregnskabet (Figur 1.5) samt egne

beregninger på baggrund af Danmarks Statistik og Finansministeriets meropgavedatabase (Figur 1.6).

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

På baggrund af ovenstående er der udarbejdet en række analyser, der omhandler erfarin-

gerne med udgiftsstyring under budgetloven (del I).

Kapitel 2 gennemgår tidligere tiders udgiftsskred samt udgiftslofternes udformning, fastsæt-

telse og korrektioner af udgiftslofterne, samt hvad udgiftslofterne betyder for udgiftsstyringen.

I forlængelse heraf belyses muligheder for flerårig økonomisk planlægning.

Kapitel 3 indeholder analyser af kommunernes og regionernes udgiftsudvikling og mer- og

mindreforbrug før og efter indførelsen af budgetloven og sanktionsmekanismerne. Kommu-

nernes budgetoverskridelser på anlægsområdet gennemgås særskilt.

Kapitel 4 redegør for udgiftsudviklingen i staten før og efter budgetloven, udviklingen i min-

dreforbruget analyseres over tid, herunder om der kan identificeres forandringer i mindrefor-

bruget før og efter budgetlovens ikrafttræden. Herudover dekomponeres mindreforbruget i

tiden med budgetloven med henblik på at afdække variationen i mindreforbruget i staten og

de primære bidrag til mindreforbruget.

I kapitel 5 analyseres de realiserede mindreudgifter under det statslige delloft for indkomst-

overførsler, herunder om mindreudgifterne over tid har været drevet af de samme eller varie-

rende ordninger.

Kapitel 6 undersøger om der i forlængelse af budgetloven og sanktionsmekanismerne er sket

ændringer i forbrugsmønstret henover året i henholdsvis kommunerne, regionerne og staten.

Kommunerne havde navnlig i de første år efter indførslen af sanktioner i 2011 et betydeligt

mindreforbrug på service i forhold til det planlagte niveau, men i de senere år er tendensen,

at mindreforbruget er aftaget. Omvendt har kommunerne overskredet anlægsbudgetterne i

hovedparten af årene i samme periode,

jf. figur 1.7.

Op til 1 mia. kr. af det kommunale bloktil-

skud kan gøres betinget af, at kommunerne samlet set budgetterer inden for den aftalte an-

lægsramme. Der er ikke fastlagt regler om automatiske sanktioner i tilfælde af budgetover-

skridelser i regnskabet.

Kapitel 2: Udgiftslofter og flerårighed

Indførelsen af udgiftslofter kan betragtes som budgetlovens væsentligste nyskabelse i den

forstand, at der med udgiftslofterne er skabt en særskilt styring af de offentlige udgifter. Der

er derfor som led i de gennemførte analyser samlet op på, hvad indførelsen af udgiftslofter

har betydet for den offentlige udgiftsstyring. To centrale forhold kan i den forbindelse fremhæ-

ves.

Det første forhold er, at budgetloven ikke stiller krav til udgiftslofternes konkrete niveau, og

dermed hvor mange penge der bliver brugt i den offentlige sektor. Budgetlovens krav er ude-

lukkende, at det planlagte udgiftsniveau ved fastsættelsen af udgiftslofterne skal være finan-

sieret. Udgiftslofterne fastsættes derfor på baggrund af en mellemfristet fremskrivning, der

overholder underskudsgrænsen og regeringens mellemfristede mål, samt tager udgangs-

punkt i et princip, hvor alene de reformer og finansieringsinitiativer mv., der er fundet flertal

for i Folketinget, kan indregnes.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

De gældende udgiftslofter skal overholdes på både budget- og regnskabstidspunktet, og det

er et selvstændigt hensyn i budgetloven, at de kun ændres i særlige tilfælde. Det bidrager til

at understøtte, at de realiserede udgifter ligger på linje med det planlagte i de mellemfristede

økonomiske planer.

Det andet forhold vedrører debatten om, at budgetloven har et for stærkt fokus på den årlige

overholdelse af budgetterne, og at der på den baggrund er for lav fleksibilitet mellem de en-

kelte finansår, og at det er svært at planlægge langsigtet. Budgetloven forhindrer imidlertid

ikke, at de enkelte offentlige delsektorer – staten, kommunerne og regionerne – laver opspa-

ringsordninger på myndigheds- og institutionsniveau, så længe de samlede økonomiske ram-

mer for delsektoren overholdes. Omtrent halvdelen af kommunerne udnyttede eksempelvis i

2019 fleksibiliteten til at have højere serviceudgifter end budgetterne. I 2020 gjaldt det en

femtedel af kommunerne, hvilket skal ses i lyset af den ekstraordinære situation med covid-

19, hvor periodevise nedlukninger samlet set førte til mindre aktivitet,

jf. figur 1.8.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Figur 1.8

Andelen af kommuner med henholdsvis budgetover- og underskridelser, 2007-2020

Pct.

100

Budgetoverskridelser

Budgetunderskridelser

Anm.: Der er korrigeret for meropgaver i medfør af DUT mv. til årets opgaveniveau.

Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriets meropgaveopgørelse og egne beregninger.

Budgetloven har ikke ændret på, at økonomiaftalerne med kommunerne og regionerne er ét-

årige. Det bidrager til, at man fra politisk hold løbende kan prioritere den årlige udgiftsvækst

mellem de forskellige offentlige udgiftsområder, så pengene bruges mest hensigtsmæssigt i

forhold til identificerede behov og politiske ønsker. Det sker i de årlige finanslove og økono-

miaftaler med kommunerne og regionerne. Samtidig kan den enkelte kommune eller region

fortsat lægge flerårige planer og budgetter, dog med det forbehold, at tilpasninger kan blive

påkrævede hen ad vejen, hvis det viser sig nødvendigt for at bidrage til, at de samlede øko-

nomiske rammer for henholdsvis kommunerne og regionerne under ét løbende respekterer

de årlige økonomiaftaler.

Kapitel 3: Udgiftsudvikling og mindreforbrug i kommunerne og regionerne

Et væsentligt element i den løbende debat om budgetloven er størrelsen af det kommunale

mindreforbrug på servicerammen. Der er på den baggrund samlet op på udviklingen i mindre-

forbrugene i både kommunerne og regionerne.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

De automatiske sanktioner i tilfælde af overskridelse af de regionale driftsbudgetter blev ind-

ført med virkning fra 2013. Regionerne havde i perioden 2011-2013 mindreforbrug på sund-

hedsområdet på ca. 1-2 mia. kr. årligt svarende til, at ca. 98-99 pct. af budgetterne blev ud-

møntet,

jf. figur 1.10.

Mindreforbrugene har i perioden 2014-2019 udgjort 0,2-0,3 mia. kr. sva-

rende til en budgetudmøntning på sundhedsområdet på mere end 99 pct. Merforbruget i de

regionale regnskaber for 2020 på knap 2 mia. afspejler regionale nettomerudgifter til håndte-

ring af covid-19. Covid-19-relaterede merudgifter er undtaget fra udgiftslofterne i staten, kom-

munerne og regionerne. Regionernes driftsregnskaber for 2020 overholder således det af-

talte og budgetterede niveau for 2020, når der tages højde for merudgifter til covid-19.

Figur 1.9

Kommuner: Mer- og mindreforbrug på

service, 2007-2020

Mia. kr., 2022-priser

Sanktioner

Indførelsen af automatiske sanktioner i tilfælde af overskridelse af de kommunale servicebud-

getter fra og med 2011 medførte, sammen med en række andre forhold, at gentagne kommu-

nale budgetoverskridelser blev vendt til mindreforbrug på 6,3 mia. kr. i 2011,

jf. figur 1.9.

Det

svarede til, at ca. 98 pct. af servicebudgetterne blev udmøntet. Efterfølgende er mindreforbru-

gene imidlertid reduceret væsentligt. I 2020 udgjorde mindreforbruget 2,9 mia. mens det i

2018 og 2019 udgjorde henholdsvis 0,1 og 1,0 mia. kr., svarende til, at mere end 99 pct. af

de kommunale servicebudgetter blev udmøntet i 2018 og 2019. Regnskabet for 2020 skal

ses i lyset af, at kommunerne var påvirket af den ekstraordinære situation med covid-19, hvor

periodevise nedlukninger samlet set førte til mindre aktivitet. Desuden skal mindreforbruget

på service sammenholdes med budgetoverskridelser på anlæg i hovedparten af årene.

Figur 1.10

Regioner: Mer- og mindreforbrug på

sundhed, 2008-2020

Mia. kr., 2022-priser

Sanktioner

Mia. kr., 2022-priser

-2

-4

-6

-8

-2

-4

-6

-8

-1

-2

-3

-1

-2

-3

07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Anm.: Der er korrigeret for meropgaver i medfør af DUT mv. til årets opgaveniveau samt ændrede pris- og

lønforudsætninger til 2022-niveau. Den stiplede linje angiver det år, hvor sanktionsmulighederne

trådte i kraft. Den stiplede linje i figur 1.9 viser indførelsen af automatiske sanktioner i

kommunernes regnskaber i 2011.

Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriets meropgaveopgørelse og egne beregninger.

Når der ses bort fra det ekstraordinære år 2020, er der således tegn på forbedret udgifts-

styring og mindre mindreforbrug over tid.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Kapitel 4: Udgiftsudvikling undet det statslige delloft for driftsudgifter

Der er gennemført en analyse af udmøntningen af de statslige budgetter over tid og af karak-

teren af mindreforbruget under delloftet for driftsudgifter i perioden 2014-2020. Mindreforbru-

get under det statslige delloft for driftsudgifter har i perioden 2014-2020 udgjort mellem 2,4 og

8,8 mia. kr. årligt - svarende til at ca. 95-98 pct. af budgetterne blev udmøntet.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Figur 1.11

Udmøntningsgrad af den statslige

driftsramme, 2007-2020

Pct.

Det kan samtidigt konstateres, at der ikke umiddelbart er tegn på øget mindreforbrug siden

budgetlovens ikrafttræden. Udmøntningen af den statslige driftsramme udgør således 97-99

pct. af bevillingsniveauet i alle år i perioden 2007-2020 med undtagelse af 2012,

jf. figur 1.11.

Driftsrammen udgør ca. 2/3 af det samlede delloft for driftsudgifter og består hovedsageligt af

forskellige udgifter relateret til den statslige drift. Den resterende del af delloftet for driftsudgif-

ter består af en række forskellige tilskudsordninger mv, som budgetteres på budgetterings-

rammen. Budgetteringsrammen blev imidlertid først dannet i forbindelse med implementerin-

gen af budgetloven og kan derfor ikke indgå i analysen af budgetudmøntningen over tid.

Figur 1.12

Mindreforbrug under det statslige delloft for

driftsudgifter, 2014-2020

Mia. kr., 2022-priser

Pct.

Mia. kr., 2022-priser

110

100

110

100

98 98 99 97 97 100 98 98 98 98 98 98 98 99

-1

07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Øvrige

Variable bevillinger

Bevillinger med videreførselsadgang

Kilde: Egne beregninger pba. finanslove, love om tillægsbevilling og statsregnskaber for 2007-2020.

En dekomponering af mindreforbruget under delloftet for driftsudgifter viser, at hovedparten

af mindreforbruget skyldes mindre afløb på

variable

øvrige

bevillinger end budgetteret i

perioden,

jf. figur 1.12.

De variable bevillinger består af aktivitetsstyrede og lovbundne bevil-

linger (fx taxametertilskud til uddannelsesområdet), som systematisk har været skønnet for

højt ved udarbejdelsen af finansloven. Mindreforbruget i kategorien øvrige bevillinger består

især af afsatte reserver, som ikke er blevet udmøntet, og færre udgifter til det danske EU-

bidrag end skønnet ved udarbejdelsen af finansloven. Det er en relativt mindre del af det

statslige mindreforbrug, der skyldes, at statslige institutioner ikke anvender hele deres

bevilling, som det fremgår af kategorien

bevillinger med videreførselsadgang.

I 2020 er

mindreforbruget som følge af corona-pandemien fordelt anderledes.

Analysen viser således, at mens der ikke er tegn på øget mindreforbrug siden budgetlovens

ikrafttræden, er der potentiale for bedre budgettering i staten.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Kapitel 5: Udgiftsudvikling under det statslige delloft for indkomstoverførsler

De ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler er omfattet af loftsstyring i form af delloftet

for indkomstoverførsler. Budgetteringen under delloftet er præget af en del usikkerhed, idet

finanslovsbevillingen reelt er udtryk for en prognose, hvor ændringer i aktiviteten (fx antallet

af SU-modtagere og modtagere af børne- og ungeydelsen) vil påvirke årets resultat. Der er

derfor indarbejdet en buffer med henblik på at kunne håndtere eventuelle merudgifter i løbet

af et igangværende finansår. Bufferen udgjorde 1 mia. kr. i 2014-2017 (ca. �½ pct. af delloftet)

og 5 mia. kr. i 2018-2020 (ca. 2 pct. af delloftet).

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Der er udarbejdet en analyse af mer- og mindreforbruget under delloftet for indkomstover-

førsler med henblik på at vurdere præcisionen af budgetteringen. Analysen viser, at der for

delloftet for indkomstoverførsler som helhed har været mindreforbrug i alle årene 2014-2020

både i forhold til det samlede delloft og i forhold til budgetteringen på finansloven,

jf. figur

1.13

1.14.

Mindreforbrugene har udgjort mellem 0,7 og 5,0 mia. kr. årligt i forhold til bud-

getteringen på finansloven svarende til mellem 0,3 og 1,8 pct.

De 10 største ordninger udgør ca. 90 pct. af det samlede budget under delloftet for indkomst-

overførsler, men gennemsnitligt ca. 1/3 af mindreudgifterne. Gennemsnitligt er ca. 2/3 af min-

dreudgifterne således realiseret på de resterende ordninger, som udgør 10 pct. af det sam-

lede budget. Analysen viser således, at der også under delloft for indkomstoverførsler er po-

tentiale for bedre budgettering.

Figur 1.13

Budgetterede udgifter under delloftet for

indkomstoverførsler

Mia. kr., 2022-priser

Figur 1.14

Mindreudgifter under delloftet for

indkomstoverførsler

Mia. kr., 2022-priser

300

250

200

150

100

300

250

200

150

100

-1

-2

-3

-4

2014

2015 2016 2017

Ti største ordninger

2018 2019 2020

Øvrige ordninger

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Ti største ordninger

Øvrige ordninger

Anm.: De ti største ordninger omfatter folkepension, SU, førtidspension, børne- og ungeydelse,

barselsdagpenge, efterløn, pensionsudgifter i folkskolen, boligydelser til pensionister, fleksjob-

ordningen og sygedagpenge. Bevillingsniveauet indeholder finanslovsbevillingen og årets tillægs-

bevillinger ekskl. 17.64.04. Overførsel fra Den Sociale Pensionsfond og 17.31.41. Berigtigelser

vedrørende refusion af kommunale udgifter.

Kilde: Finanslove, love om tillægsbevilling og statsregnskaber 2014-2020 samt egne bereginger.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Kapitel 6: Forbrugsmønstret hen over året i den offentlige sektor

En central prioritet ved implementeringen af budgetloven var at styrke økonomistyringen i

den offentlige sektor. God økonomistyring indebærer, at budgetterne overholdes, og at der

eksisterer et robust styringsgrundlag, som giver mulighed for en optimal anvendelse af res-

sourcerne. Det kan eksempelvis indebære, at relevante, men tidsmæssigt justerbare udgifter,

holdes tilbage, indtil der er overblik over, hvordan det i øvrigt går med udmøntningen af årets

budget.

Budgetloven er blevet kritiseret for at føre til afholdelse af ikke-nødvendige udgifter sidst på

året, når dele af årets budget ikke er blevet udmøntet, fordi der ikke er fri adgang til at an-

vende uforbrugte midler i det efterfølgende år – såkaldt ”benzinafbrænding”. Der er på den

baggrund gennemført en analyse af, om forbrugsmønstret i staten, kommunerne og regio-

nerne sidst på året har ændret sig i forhold til perioden før budgetloven.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Analysen viser, at forbrugsmønstret ikke har ændret sig væsentligt efter budgetlovens ikraft-

træden. Den gennemsnitlige andel af årets samlede forbrug, der gennemføres i 4. kvartal, er

omtrent uændret ift. perioden før budgetloven med et fald på hhv. 0,3 pct.-point i kommu-

nerne og beskedne stigninger på 0,1 pct.-point i regionerne (sundhedsområdet) og 0,3 pct.-

point i staten,

jf. figur 1.15.

En analyse af den del af varekøbet, der vurderes lettest at justere (målrettede varekøb), vi-

ser, at forbrugsandelen i 4. kvartal er steget med knap 1 pct.-point i kommunerne, at niveauet

er stabilt i regionerne (sundhedsområdet), mens det er steget med 3,2 pct.-point i staten,

jf.

figur 1.16.

Der er således tale om stigninger for både kommunerne og staten, som dog ikke

vurderes at være af problematisk omfang, og som imødegås af fald i årets andel af lønudgif-

ter i 4. kvartal (kommunerne og regionerne) og årets andel af tilskud i 4. kvartal (staten).

Der er således ikke på den baggrund grundlag for at konstatere et stigende problem med

”benzinafbrænding” sidst på året.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Figur 1.15

Gennemsnitligt forbrug i 4. kvartal før og

efter budgetloven

Pct.

Figur 1.16

Gennemsnitligt køb af varer i 4. kvartal før

og efter budgetloven

Pct.

35,5 36,4

38,7

35,6

Pct.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

29,6 29,7

28,9 29,2

30,5 30,5

25,2 24,9

Kommunerne

Regionerne

(sundhed)

Staten

Kommunerne

Regionerne

(sundhed)

Staten

Før budgetloven

Efter budgetloven

Før budgetloven

Efter budgetloven

Anm.: ”Før budgetloven” dækker for kommunerne over perioden 2007-2010, som er analyseårene før

indførslen af regnskabssanktionerne i kommunerne i 2011. For regionerne dækker det over perioden

2008-2012, som er analyseårene før indførelsen af regnskabssanktionerne i regionerne i 2013. For

staten dækker det over perioden 2007-2012, som er analyseårene før indførelsen af de nye regler for

forbrug af opsparing i staten i 2013.

Kilde: Danmarks Statistik, Statsregnskabet og egne beregninger.

Del II: Budgetloven og grænsen for strukturelle underskud

Publikationens del II har fokus på budgetlovens regler for strukturelle underskud, og tager ud-

gangspunkt i uændret dansk deltagelse i Finanspagten og de gældende regler i EU’s Stabili-

tets- og Vækstpagt.

Kapitel 7 gennemgår baggrunden for styrkelsen af de fælleseuropæiske regler for finanspoli-

tikken i forlængelse af finanskrisen og statsgældskrisen. Samtidig sættes der fokus på betyd-

ningen af troværdige og sunde offentlige finanser for den makroøkonomiske udvikling i Dan-

mark.

Kapitel 8 gennemgår de danske erfaringer med at styre finanspolitikken med øget vægt på

den årlige strukturelle saldo siden 2014, hvor budgetloven trådte i kraft. Kapitlet indeholder

analyser af ændringer i skønnet for den strukturelle saldo og viser, at finans- og strukturpoli-

tikken overordnet har været rimeligt afstemt med konjunkturudviklingen.

Kapitel 9 indeholder opdaterede beregninger af mindstekravet til den strukturelle saldo i Dan-

mark, der peger på, at budgetlovens underskudsgrænse kan sænkes fra �½ til 1 pct. af BNP. I

kapitlet redegøres der for, at en sådan lempelse af underskudsgrænsen og moderate offent-

lige underskud i en længere årrække efter 2025 vil være fuldt forenelige med en fortsat an-

svarlig finanspolitik.

Kapitel 10 beskriver både korrektionsmekanismen, der skal træde i kraft ved eventuelle over-

skridelser af underskudsgrænsen, og de exceptionelle omstændigheder, hvor budgetlovens

underskudsgrænse kan fraviges. I kapitlet redegøres der også for de praktiske erfaringer, der

er gjort med det finanspolitiske rammeværk i forbindelse med corona-krisen.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Kapitel 7: Fælleseuropæiske finanspolitiske regler og baggrund for rammerne

På højden af krisen i 2012 blev Finanspagten vedtaget som en mellemstatslig aftale mellem

eurolandene og enkelte andre EU-lande, herunder Danmark. Sigtet var blandt andet at sikre

en stærkere national og lovmæssig forankring af de fælles finanspolitiske regler i EU, der i

mange tilfælde ikke var blevet efterlevet tilstrækkeligt før finanskrisen.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Budgetloven implementerer Finanspagten i dansk lovgivning, og har formaliseret den struktu-

relle saldos rolle i tilrettelæggelsen af finanspolitikken. Den strukturelle saldo var dog også et

centralt styringsredskab i tilrettelæggelsen af finanspolitikken i Danmark før budgetloven. Si-

den starten af 2000’erne har de mellemfristede planer frem mod 2010, 2015, 2020 og 2025

således sat mål for udviklingen i den strukturelle saldo på mellemfristet sigt,

jf. tabel 1.2.

Saldomålene har løbende været afstemt med målsætningen om finanspolitisk holdbarhed.

Den ansvarlige linje i den økonomiske politik over en længere årrække har bidraget til, at

Danmark har grundlæggende stærke offentlige finanser med lav offentlig gæld, AAA-kredit-

vurdering og finanspolitisk holdbarhed. Danmark står derfor godt rustet til fremtidige udfor-

dringer med demografisk pres på de offentlige finanser og bortfaldne nordsøindtægter.

Gevinsterne ved sunde offentlige finanser i Danmark kan blandt andet illustreres ved, at de

faktiske offentlige nettorenteudgifter (inkl. udbytter) er nedbragt fra ca. 5�½ pct. af BNP i 1985

til indtægter tæt på nul i de senere år,

jf. figur 1.17.

Mere generelt gælder det, at sunde of-

fentlige finanser mindsker risikoen for meget alvorlige kriser, øger mulighederne for at kunne

håndtere kriser og er en vigtig forudsætning for, at der kan være finanspolitisk manøvrerum til

at understøtte økonomien i lavkonjunkturer.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

Finanspagten kræver, at landene skal indføre en national budgetbalanceregel for den struk-

turelle saldo, der som udgangspunkt skal overholdes hvert år medmindre der foreligger ex-

ceptionelle omstændigheder. Budgetbalancereglen skal ledsages af en automatisk korrekti-

onsmekanisme, som træder i kraft ved væsentlige afvigelser fra kravet om budgetbalance.

Nationale finanspolitiske råd skal overvåge overholdelsen af reglerne på nationalt niveau.

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Figur 1.17

Udvikling i Danmarks nettorenteudgifter og

udbytter samt ØMU-gæld

Pct. af BNP

Tabel 1.2

Nationalt fastsatte saldomål i de

mellem-fristede planer for dansk økonomi

Nationalt saldomål

2010-plan

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

2015-plan

Strukturelt overskud på ¾-1¾ pct. af

BNP i perioden 2007-2010 og mindst

balance i 2011-15.

2020-plan

Strukturelt underskud på maksimalt 0,5

pct. af BNP. 2020-mål om mindst

strukturel balance.

Strukturelt underskud på maksimalt 0,5

pct. af BNP. 2025-mål om balance.

-1

-10

Strukturelt overskud på ¾-1¾ pct. af

BNP i gennemsnit frem mod 2010

2025-plan

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Nettorenteudgifter og udbytter

ØMU-gæld (h.a.)

Anm.: Se anmærkning til tabel 7.1 og figur 7.2.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Kapitel 8. Erfaringer med skøn for den strukturelle saldo og finanspolitikken siden 2014

Budgetlovens underskudsgrænse for den strukturelle saldo (som hidtil har udgjort �½ pct. af

BNP) har været overholdt på alle finanslovforslagene siden budgetlovens ikrafttræden fra og

med finansåret 2014.

Baseret på den realiserede finanspolitik skønnes den strukturelle

saldo i stort set alle år siden budgetlovens ikrafttræden dog bedre nu (i seneste opgørelse i

Økonomisk Redegørelse,

december 2021) end ved skønnet i forbindelse med finansloven for

et givent år. I gennemsnit for årene 2014-2019 er skønnet for den strukturelle saldo blevet

opjusteret med ca. 0,6 pct. af BNP,

jf. tabel 1.3.

Budgetbalancekravet i budgetloven indebærer, at den strukturelle saldo ved fremsættelsen af finanslovforslaget

ikke må overskride underskudsgrænsen medmindre der foreligger exceptionelle omstændigheder.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Tabel 1.3

Skøn for strukturel saldo ved finanslovforslag, finanslov og i seneste vurdering

Gns.

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2014-

2019

-0,4

-0,5

-0,9

-0,4

-0,5

-0,6

0,0

0,6

-0,4

0,4

0,8

-0,4

-0,5

0,7

1,2

-0,3

0,4

0,7

-0,1

0,7

-0,1

0,5

0,6

-0,5

-0,4

-0,3

0,1

-0,4

0,2

0,6

Pct. af BNP

1. Finanslovforslag

2. Finanslovaftale

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

3. Seneste skøn (december 2021)

4. Ændring fra finanslov til seneste skøn (3-2)

0,8

Anm.: Ændringen i skønnet for den strukturelle saldo er beregnet på baggrund af skøn, der er afrundet til

nærmeste 0,1 pct. af BNP. Skønnene for finanslovforslagene og finanslovaftalerne er fra henholdsvis

Økonomisk Redegørelse august og december året før det pågældende år. For finanslovforslaget for

2016 og 2020 afspejler skønnene det fulde finanslovforslag fra de to år, dvs. henholdsvis

Opdateret

2020-forløb,

september 2015 og

Opdateret 2025-forløb,

oktober 2019.

Kilde: Økonomiske Redegørelser og egne beregninger.

Der er udarbejdet en dekomponering af årsagerne til opjusteringen af skønnet for den struk-

turelle saldo for årene 2015-2019. Afgrænsningen af perioden til ikke at omfatte 2014 og

2020 afspejler dels hovedrevisionen af nationalregnskabet i efteråret 2014, og dels udbrud-

det af corona-pandemien i 2020. I perioden 2015-2019 er skønnet for den strukturelle saldo i

gennemsnit blevet opjusteret med 0,8 pct. af BNP fra indgåelsen af aftalen om finansloven til

seneste opgørelse i

Økonomisk Redegørelse,

december 2021.

Den store gennemsnitlige opjustering af skønnet for den strukturelle saldo kan især henføres

til følgende forhold. For det første er de offentlige forbrugsudgifter generelt blevet lavere end

budgetteret. Tendensen hertil er dog blevet mindsket over tid og er tæt på nul i 2019. For det

andet er de offentlige nettorenteudgifter blevet lavere – både som følge af lavere markeds-

renter end ventet og som følge af en revideret opgørelsesmetode fra Danmarks Statistik, som

har haft tilbagevirkende kraft på skønnene. For det tredje er skønnet for de strukturelle sel-

skabsskatteindtægter blevet opjusteret,

jf. tabel 1.4.

Opjusteringerne af Finansministeriets skøn for den strukturelle saldo har således i perioden

været ganske store – og overordnet set større end ventet ud fra tidligere erfaringer. Store re-

visioner af skønnene er problematiske, især hvis de er systematiske. Mens revisionerne som

følge af lavere offentlige nettorenteudgifter mv. ikke kan anses for systematiske over det læn-

gere sigte, idet markedsforventninger til renteudviklingen lægges til grund i prognoseårene,

så har tendensen til mindreudgifter inden for det offentlige forbrug hidtil haft systematisk ka-

rakter – dog som nævnt med en aftagende tendens over tid.

Målet er, at skønnene for den strukturelle saldo skal være middelrette. Skønnene kan dog

ikke på forhånd tage højde for, om finanspolitikken i praksis udmøntes anderledes end forud-

sat i et givet år. Det er heller ikke muligt at undgå virkninger fra efterfølgende statistikrevisio-

ner – herunder justeringen af opgørelsen af de offentlige nettorenteudgifter. En indfrielse af

potentialet for bedre budgettering som nævnt i kapitel 4 og 5 vil understøtte målet om middel-

rette skøn.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Helt overordnet er det samtidig et grundvilkår, at finanspolitikken tilrettelægges ud fra skøn,

som er usikre. Det gælder uanset hvilke makroøkonomiske og finanspolitiske variable, der

tages udgangspunkt i. Fordelene ved at styre finanspolitikken efter et konjunkturrenset mål

som den strukturelle saldo er, at det bidrager til, at de automatiske stabilisatorer kan virke

uhindret. Samtidig er skøn for den strukturelle saldo – trods usikkerhed – fortsat mere robu-

ste og stabile end skøn for fx den faktiske saldo eller gældskvoten.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Tabel 1.4

Dekomponering af skønsrevisioner for den strukturelle saldo fra indgåelse af aftalen om

finansloven til seneste opgørelse, 2015-2019

Pct. af BNP

2015

2016

2017

2018

Gns.

2019 2015-

2019

0,8

Ændring i skøn for den strukturelle saldo fra indgåelse af

finansloven til seneste opgørelse (december 2021)

- Heraf bidrag fra offentligt forbrug

0,6

0,5

0,1

0,0

0,8

0,4

1,2

0,2

0,1

0,2

0,3

0,2

0,7

0,2

0,0

0,2

0,8

0,2

0,0

0,1

0,0

0,2

0,1

0,0

- Heraf bidrag fra offentlige investeringer

- Heraf bidrag fra overførselsudgifter

- Heraf bidrag fra kildeskat

- Heraf bidrag fra moms

-0,3

0,1

0,3

0,2

0,0

-0,1

0,2

-0,4

0,1

0,4

0,2

0,0

-0,1

0,0

0,3

0,2

-0,1

0,4

0,2

0,0

0,1

- Heraf bidrag fra strukturelle nettorenteudgifter

- Heraf bidrag fra strukturelle selskabsskatteindtægter

- Heraf bidrag fra strukturelle nordsøindtægter

- Heraf bidrag fra øvrige ændringer

-0,2

0,0

-0,1

0,0

-0,1

0,0

-0,1

Anm.: Revisionerne i den strukturelle saldo er beregnet på baggrund af skøn afrundet til nærmeste 0,1 pct.

af BNP, mens revisionerne i underposterne er beregnet på baggrund af uafrundede tal.

Der er korrigeret for den skønsmæssige virkning af ændret konjunkturvurdering mellem de to skøn,

som via konjunkturfølsomheden påvirker, hvor meget af den nominelle ændring, der har virkning på

den skønnede strukturelle saldo. Det offentlige forbrug er opgjort på nationalregnskabsform ekskl.

afskrivninger og imputerede tjenestemandsbidrag. Bidraget fra kildeskat indeholder blandt andet den

isolerede virkning af metodejusteringen for aktieskat i

Økonomisk Redegørelsen,

august 2016,

jf.

appendiks 8A.

Beregnet residualt og indeholder øvrige skønsændringer, herunder metodejusteringer som ikke er

indeholdt i de ovenstående poster, BNP-nævnereffekter mv. Indeholder ikke forskellen mellem

afrundet og uafrundet skøn for den strukturelle saldo.

Kilde: Økonomiske Redegørelser og egne beregninger.

Baseret på den seneste opgørelse i

Økonomisk Redegørelse,

december 2021 er den struktu-

relle saldo forbedret fra et underskud på 0,9 pct. af BNP i 2014 til et underskud på 0,3 pct. af

BNP i 2021 svarende til en samlet forbedring på ca. 0,6 pct. af BNP. Det dækker over en for-

bedring af den strukturelle saldo på 1,6 pct. af BNP fra 2014 til 2019 og en efterfølgende for-

værring på 1 pct. af BNP fra 2019 til 2021. De modsatrettede bevægelser i de to delperioder

afspejler særligt bidraget fra den økonomiske politik i lyset af konjunktursituationen. Udviklin-

gen i den strukturelle saldo afhænger dog af andet end den økonomiske politik, herunder har

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

fx faldende offentlige nettorenteudgifter isoleret set bidraget til en forbedring af den struktu-

relle saldo over hele perioden 2014-2021, mens faldende strukturelle nordsøindtægter har

trukket i modsat retning.

Finans- og strukturpolitikken har overordnet set været afstemt med konjunkturudviklingen

over perioden. Det gælder både i årene med konjunkturfremgang inden corona – hvor den

økonomiske politik gradvist blev strammet i takt med fremgangen i aktiviteten – og i kølvan-

det på corona-krisen, hvor den ekspansive finanspolitik har bidraget til at holde hånden under

dansk økonomi. Både bestræbelserne på at sikre øget afstand til budgetlovens underskuds-

grænse i normale og gode tider samt udgiftslofterne vurderes at have bidraget til realiserin-

gen af den konjunkturmodløbende (dvs. udsvingsdæmpende) finanspolitik.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Kapitel 9. Fastsættelse af underskudsgrænsen i budgetloven

Budgetbalancekravet i Finanspagten indebærer, at der i national lovgivning skal fastsættes

en underskudsgrænse for den strukturelle saldo, der som udgangspunkt skal overholdes år-

ligt medmindre der er exceptionelle omstændigheder. EU-landene er forpligtede til at fast-

sætte underskudsgrænsen inden for EU’s beregnede mindstekrav til medlemslandets mel-

lemfristede budgetmål (MTO).

I EU’s beregning af mindstekravet til et medlemslands MTO indgår forskellige kriterier. I be-

regningen tages der højde for landenes holdbarheds- og gældsudfordringer, og at kravet til

den strukturelle saldo skal understøtte, at der er plads til at lade de automatiske stabilisatorer

virke i en normal lavkonjunktur, uden at underskuddet på den faktiske saldo overskrider

grænsen på 3 pct. af BNP i EU-traktaten og Stabilitets- og Vækstpagten. Det lempeligste

mindstekrav, der tillades i de fælles regler, er et strukturelt underskud på 1 pct. af BNP for eu-

rolande og medlemmer af fastkurssamarbejdet. Europa-Kommissionens seneste offentlig-

gjorte beregning af mindstekravet til Danmarks MTO er -1 pct. af BNP.

Finansministeriets beregning af mindstekravet til den strukturelle saldo er baseret på danske

data og metoder og tager dermed højde for specifikke danske forhold. Historisk set har det

bindende kriterie for mindstekravet til den strukturelle saldo i Danmark været at sikre en til-

strækkelig sikkerhedsmargin til grænsen for faktiske underskud på 3 pct. af BNP. Det skyl-

des, at de automatiske stabilisatorer er store i Danmark, og at Danmark samtidig har lav

gæld og er på forkant med at sikre finanspolitisk holdbarhed. Finansministeriets opdaterede

beregninger peger på, at budgetlovens underskudsgrænse kan sænkes fra �½ til 1 pct. af

BNP og samtidig være i overensstemmelse med, at de automatiske stabilisatorer med høj

sikkerhed kan virke uhindret i en normal lavkonjunktur uden at bryde grænsen for faktiske un-

derskud på 3 pct. af BNP,

jf. tabel 1.5.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Tabel 1.5

Overblik over beregnede mindstekrav til den strukturelle saldo

Mindstekrav, pct. af BNP

Finansministeriet

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Finansredegørelse 2014

-0,5 til -0,6

-1

Erfaringer med budgetloven 2014-2020, 2022

Beregning gældende for 2011-2013

Beregning gældende for 2014-2016

Beregning gældende for 2017-2019

Beregning gældende for 2020-2022

-0,5

-0,75

-1

Anm.: Tabellen opsummerer de beregnede mindstekrav til den strukturelle saldo,

jf. anmærkninger til tabel 9.1.

Kilde: Europa-Kommissionen,

Finansredegørelse 2014

og egne beregninger.

I perioden efter 2025 vil dansk økonomi i en årrække være præget af demografisk modvind i

kraft af, at store årgange forlader arbejdsmarkedet og erstattes af mindre årgange. En lem-

pelse af budgetlovens underskudsgrænse til 1 pct. af BNP vil give mulighed for at håndtere

betydelige dele af den demografiske modvind samtidigt med, at der kan være manøvrerum til

stabiliseringstiltag i en lavkonjunktur.

Finansministeriets beregninger viser i den forbindelse, at moderate offentlige underskud i en

længere periode efter 2025 vil være i fuld overensstemmelse med fortsat stabil og lav offent-

lig nettogæld. Hvis den gennemsnitlige offentlige saldo henover konjunkturerne illustrativt hol-

der sig på ca. -�½ pct. af BNP i 2030-2055, vil det på langt sigt svare til en offentlig nettogæld

som andel af BNP, der holder sig tæt på nul,

jf. figur 1.18-1.19.

Figur 1.18 viser den struktu-

relle saldo i et stiliseret scenarie, hvor det strukturelle underskud udgør �½ pct. af BNP i 2030-

2055. Figur 1.19 viser den tilhørende nettogæld under de givne antagelser. Som det fremgår

er moderate underskud forenelige med en nettogæld eller nettoformue, der som udgangs-

punkt holder sig tæt på nul. Det er ikke et mål i sig selv, at nettogælden skal være tæt på nul,

men derimod en følge af, at Danmark har udnyttet en lang periode med høje nordsøindtægter

og gunstig demografi til at nedbringe nettogælden til et lavt niveau.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

Figur 1.18

Strukturel saldo i et stiliseret forløb med

moderate underskud i hængekøjeårene

Pct. af BNP

Figur 1.19

Udvikling i offentlig gæld i stiliseret forløb

med moderate underskud i hængekøjeårene

Pct. af BNP

EU's grænse for ØMU-gæld

Pct. af BNP

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

-1

-2

-3

-4

-5

-1

-2

-3

-4

-5

-6

DK får AAA-rating

Offentlig nettogæld

Nettogæld tæt på nul

-10

-6

1995

2005

2015

2025

2035

2045

2055

-20

1995

Offentlig nettoformue

-10

-20

2005

2015

2025

Nettogæld

2035

2045

2055

ØMU-gæld

Anm.: Fremskrivningen er under beregningstekniske antagelser om finanspolitikken efter 2025. Værdien af

de offentlige ejerandele antages at følge den generelle økonomiske udvikling (BNP).

Kilde: Danmarks Statistik,

Opdateret 2025-forløb,

august 2021 og egne beregninger.

En periode med moderate underskud i de såkaldte hængekøjeår efter 2025 er således helt

på linje med det overordnede mål om finanspolitisk holdbarhed og den hidtidige finanspoliti-

ske planlægning.

I forhold til at håndtere de demografiske og øvrige udfordringer for de offentlige finanser er

det således ikke nødvendigt – hverken for fortsat lav offentlig nettogæld, AAA-kreditvurderin-

gen eller finanspolitikkens holdbarhed – at fastholde strukturel balance i hængekøjeårene. Et

mål om strukturel balance i den periode ville grundlæggende indebære, at generationerne

skulle betale mere i skat eller modtage mindre offentlig service end påkrævet for finanspoli-

tisk holdbarhed og lav gæld mv. Det ville således betyde, at nogle generationer stilles ringere

end andre, blot fordi de er en del af nogle relativt små årgange på arbejdsmarkedet. Højere

skatter eller mindre offentlig service og investeringer ville i den situation reducere årgangenes

velstand og velfærd unødigt.

Det er en integreret del af konceptet om finanspolitisk holdbarhed, at den offentlige saldo og

gæld vil kunne svinge hen over perioder med forskellig demografisk sammensætning, herun-

der forskellige årgangsstørrelser – og det har længe været en del af den finanspolitiske stra-

tegi i Danmark at forberede finanserne og økonomien på en periode efter 2025 med mulig-

hed for moderate underskud.

Det er samlet set Finansministeriets faglige vurdering, at en lempelse af budgetlovens under-

skudsgrænse til 1 pct. af BNP er forenelig med en fortsat ansvarlig økonomisk politik og ikke i

sig selv risikerer at bringe den danske stats AAA-kreditvurdering i fare. En lempelse af under-

skudsgrænsen til 1 pct. af BNP vil som nævnt give mulighed for at håndtere en betydelig del

af den demografiske modvind samtidigt med, at der er manøvrerum i en lavkonjunktur. Vur-

deringen forudsætter, at der ikke indtræffer en generel slækkelse af den finanspolitiske disci-

plin i forhold til målsætningen om finanspolitisk holdbarhed og de saldomål, der sættes i de

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Kapitel 1

Sammenfatning

mellemfristede planer. Samtidig bør budgetlovens underskudsgrænsen fortsat ses som en

nedre grænse, der primært kan tages i fuld anvendelse i forbindelse med en lavkonjunktur.

Kapitel 10. Korrektionsmekanisme og exceptionelle omstændigheder

Den danske budgetlov er udformet således, at underskudsgrænsen for den strukturelle saldo

skal overholdes på finanslovforslaget for hvert år medmindre der foreligger exceptionelle om-

stændigheder. Korrektionsmekanismen i budgetloven er således grundlæggende en

ex-ante

mekanisme, dvs. den har et fremadskuende sigte og forebygger afvigelser, før de opstår.

Budgetloven indebærer dermed, at finanspolitikken (i fravær af exceptionelle omstændighe-

der) planlægges efter en tilbagevenden til et strukturelt underskud inden for underskuds-

grænsen i det følgende år uafhængigt af, hvor stort underskuddet skønnes at være i indevæ-

rende år.

Den danske finanspolitiske vagthund i form af De Økonomiske Råds formandskab har anbe-

falet, at der kan tillades midlertidige afvigelser fra underskudsgrænsen, også på planlæg-

ningstidspunktet, hvis afvigelserne er relateret til skønsusikkerhed for den strukturelle saldo

(også selvom der ikke foreligger exceptionelle omstændigheder). Finansministeriet finder

som udgangspunkt ikke, at der er stærke argumenter for at tillade øgede muligheder for

ex-

ante

(dvs. på forhånd planlagte) afvigelser fra underskudsgrænsen under den danske bud-

getlov – ud over den fleksibilitet, der i forvejen er i forhold til

ex-post

afvigelser og ved excep-

tionelle omstændigheder.

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Efter Finansministeriets vurdering vil det være forholdsvist sjældent, at den nuværende im-

plementering med en klar underskudsgrænse vil kræve mærkbare politikjusteringer med kort

aftræk, og sjældnere endnu, at sådanne justeringer vil vise sig efterfølgende ikke at have væ-

ret nødvendige for at overholde underskudsgrænsen – også selv om en sådan situation fandt

sted for finansåret 2016. En fast grænse giver en høj gennemsigtighed om reglerne, herun-

der som rettesnor i politiktilrettelæggelsen og i forhold til offentlighedens mulighed for at følge

med i, om regler og mål overholdes.

I exceptionelle omstændigheder er der både i Finanspagten og budgetloven fleksibilitet til at

lempe finanspolitikken ud over underskudsgrænsen og dermed mulighed for en ekstra under-

støttelse af den økonomiske aktivitet. I forbindelse med corona-krisen forelå muligheden for

at fravige budgetlovens underskudsgrænse i Danmark som følge af et betydeligt tilbageslag

med negativ BNP-vækst i 2020. Det viste sig i praksis ikke at være nødvendigt. Det afspejler

blandt andet, at der også er fleksibilitet inden for de normale rammer, herunder også fordi ud-

gangspunktet før pandemien var stærkt. En række udgifter direkte relateret til inddæmning og

afbødning af covid-19 vurderes endvidere, under budgetlovens metode, at have karakter af

engangsforhold, og påvirker dermed ikke den strukturelle saldo,

jf. også afsnit 1.3.

Erfaringer med budgetloven 2014-2020

ꞏ

April 2022

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Del I

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Udgiftsstyring og udgiftslofter

FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 145: Erfaringer med budgetloven 2014-2020, fra finansministeren

Del I. Udgiftsstyring og

udgiftslofter

Nyt kapitel

d. s

28 e

. a re

pr n

il dt

20 il

22 tor

. 1 ag

Det følger af budgetloven, at udgiftslofternes niveau – og dermed hvor mange penge, der an-

vendes i den offentlige sektor – er en politisk prioritering inden for rammerne af, at udgiftslof-

ternes niveau skal være finansieret, og underskudsgrænsen for den strukturelle saldo skal

overholdes.

Udgiftslofterne skal understøtte, at de overordnede finanspolitiske mål indfries. Udgiftslof-

terne sætter bindende rammer for udgifter i henholdsvis staten, kommunerne og regionerne.

Udgiftslofterne vedtages i Folketinget og dækker en løbende fireårig periode.