Finansudvalget 2021-22
FIU Alm.del Bilag 110
Offentligt
2546128_0001.png
Marts 2022
— 13/2021
Rigsrevisionens beretning afgivet
til Folketinget med Statsrevisorernes
bemærkninger
Forvaltningen af
handicapområdet
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
13/2021
Beretning om
forvaltningen af
handicapområdet
Statsrevisorerne fremsender denne beretning med
deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende
minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,
i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2022
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-
mende minister.
Social- og ældreministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.
På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-
ningen, hvilket forventes at ske i august 2022.
Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles
i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -
ned
i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0003.png
Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:
Karakterskala
Positiv kritik
finder det meget/særdeles positivt
finder det positivt
finder det tilfredsstillende/er tilfredse med
finder det ikke helt tilfredsstillende
finder det utilfredsstillende/er utilfredse med
påpeger/understreger/henstiller/forventer
beklager/finder det bekymrende/foruroligende
kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper
påtaler/påtaler skarpt
påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på
Kritik under middel
Middel kritik
Skarp kritik
Skarpeste kritik
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Tlf.: 3337 5987
[email protected]
www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Vandtårnsvej 83A
2860 Søborg
Tlf.: 4322 7300
[email protected]
www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN trykt 978-87-7434-753-8
ISBN online 978-87-7434-754-5
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0004.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorernes
bemærkning
Statsrevisorerne
Beretning om forvaltningen af handicapområdet
Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at udarbejde denne un-
dersøgelse af kommunernes forvaltning af handicapområdet og Social- og
Ældreministeriets opfølgning på og tilsyn med området.
Børn og voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal efter
lov om social service (serviceloven) tilbydes støtte gennem sociale indsat-
ser og tilbud. Loven indeholder bestemmelser om personlig hjælp, om-
sorg og pleje, genoptræning, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivi-
tetstilbud, botilbud mv. Social- og Ældreministeriet har det overordnede
ressortansvar for handicapområdet og serviceloven, men med kommunal-
reformen i 2007 fik kommunerne det samlede myndigheds-, forsynings-
og finansieringsansvar for det sociale område.
Statsrevisorerne finder, at Social- og Ældreministeriet har ført et util-
fredsstillende tilsyn med kommunernes forvaltning af servicelovens
bestemmelser på handicapområdet. Statsrevisorerne finder det util-
fredsstillende, at kommunernes forvaltning af tilbud og ydelser på
handicapområdet i mange tilfælde ikke overholder serviceloven.
Statsrevisorerne finder det bekymrende, at Ankestyrelsen har omgjort
kommunernes afgørelser i mere end ⅓ af de sager, der er påklaget til
Ankestyrelsen i perioden 2013-2021, fordi kommunerne ikke har over-
holdt gældende regler og love på området. Statsrevisorerne finder det-
te særligt bekymrende, da det øger risikoen for, at udsatte borgere
med psykiske eller fysiske handicap ikke modtager de ydelser, som de
er berettigede til.
Statsrevisorerne beklager, at Social- og Ældreministeriet i adskillige år
ikke har fulgt op på sin viden om problemer og uhensigtsmæssigheder
i kommunernes forvaltning af handicapområdet, og at overvågningen
af kommunernes forvaltning af området er sket på baggrund af et
ufuldstændigt og mangelfuldt datagrundlag.
21. marts 2022
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Frank Aaen
Mette Abildgaard
Leif Lahn Jensen
Troels Lund Poulsen
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0005.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne har særligt hæftet sig ved følgende resultater fra under-
søgelsen:
Ankestyrelsens statistik og undersøgelsen viser, at der er mange fejl i
kommunernes afgørelser på handicapområdet. Ankestyrelsens omgø-
relser af kommunale afgørelser på handicapområdet
som er steget lø-
bende siden 2014
skyldes fortrinsvist utilstrækkelig sagsoplysning, el-
ler at kommunernes afgørelser ikke er inden for lovens rammer.
Der er særligt mange fejl i sager vedrørende hjælp til forældre til børn
med handicap, i sager vedrørende visitation af borgere til tilbud og i sa-
ger vedrørende brug af magtanvendelse. Rigsrevisionens gennemgang
af 50 sager viser desuden, at der er formelle og indholdsmæssige mang-
ler i mere end halvdelen af sagerne.
Kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på handicapom-
rådet er mangelfulde, og kommunerne er ikke i stand til at levere data
med tilstrækkelig validitet.
Socialstyrelsens auditfunktions initiativer har ikke været tilstrækkelige
til at rette op på, at der i en længere årrække har været en uensartet
praksis, fejl og uhensigtsmæssigheder i de 5 socialtilsyn, som skal føre
tilsyn med de sociale tilbud.
Statsrevisorerne opfordrer på baggrund af beretningen Folketinget til at
overveje, om der er strukturelle problemer bag de åbenbart tilbageven-
dende problemer på handicapområdet, trods mange års indsats for at ret-
te op.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Indholdsfortegnelse
1. Introduktion og konklusion
.......................................................................................................
1
1.1. Formål og konklusion
.......................................................................................................................
1
1.2. Baggrund
...............................................................................................................................................
5
1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning
...........................................................................
7
2. Kommunernes forvaltning af handicapområdet
.............................................................
10
2.1. Ankestyrelsens behandling af klager
....................................................................................
11
2.2. Social- og Ældreministeriets analyser af den kommunale forvaltning af
handicapområdet
...........................................................................................................................
17
2.3. Kommunernes behandling af sager med statsrefusion
................................................
24
3. Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
.......................................
30
3.1. Social- og Ældreministeriets opfølgning på handicapområdet siden
kommunalreformen
.......................................................................................................................
32
3.2. Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på handicap-
området
...............................................................................................................................................
34
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning
.....................................................................................................
50
Bilag 2. Metodisk tilgang
.................................................................................................................................
51
Bilag 3. Udvalgte nøgletal for kommunerne........................................................................................... 57
Bilag 4. Ordliste
...................................................................................................................................................
60
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-
giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,
og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af
19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,
jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 5, jf. § 6
i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 15. Social- og Ældreministe-
riet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:
Eva Kjer Hansen: august 2004 - september 2007
Karen Jespersen: september 2007 - april 2009
Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010
Benedikte Kiær: februar 2010 - oktober 2011
Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013
Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014
Manu Sareen: februar 2014 - juni 2015
Karen Ellemann: juni 2015 - november 2016
Mai Mercado: november 2016 - juni 2019
Astrid Krag: juni 2019 -
Beretningen har i udkast været forelagt Social- og Ældreministe-
riet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2
|
Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion
|
1.
Introduktion og konklusion |
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
Formål og konklusion
Handicapkonventionens
definition af handicap
1. Denne beretning handler om forvaltningen af handicapområdet. Børn og voksne
med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal efter lov om social service (heref-
ter serviceloven) tilbydes støtte gennem sociale indsatser og tilbud. Disse indsatser
skal bl.a. tilgodese de behov, der følger af en nedsat fysisk eller psykisk funktionsev-
ne. Indsatserne gives også for at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktio-
ner og udviklingsmuligheder. Serviceloven indeholder bestemmelser om personlig
hjælp, omsorg og pleje, genoptræning, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivi-
tetstilbud, botilbud mv.
2. Social- og Ældreministeriet har det overordnede ressortansvar for handicapområ-
det og serviceloven. Socialstyrelsen skal varetage opgaver vedrørende udvikling, råd-
givning og implementering for hele det sociale serviceområde og har et særligt ansvar
for at bidrage til løsning af opgaver på bl.a. handicapområdet. Ankestyrelsen er klage-
instans for administrative afgørelser på socialområdet og skal løbende koordinere
praksis i kommunerne. Kommunerne har ansvaret for at tilbyde hjælp og støtte til den
enkelte borger og træffer afgørelse i bl.a. sager på handicapområdet.
3. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Ældreministeriets og kommu-
nernes forvaltning af serviceloven.
4. Undersøgelsen er igangsat på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne i april
2021, jf. bilag 1. Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af en række forhold vedrø-
rende kommunernes forvaltning af handicapområdet og Social- og Ældreministeriets
opfølgning og tilsyn på området.
5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn
med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. Vi besvarer
følgende spørgsmål i beretningen:
Viser Social- og Ældreministeriets analyser, at kommunernes forvaltning af handi-
capområdet lever op til servicelovens bestemmelser?
Er Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes for-
valtning af handicapområdet tilfredsstillende?
Personer med handicap om-
fatter personer, der har en
langvarig fysisk, psykisk, intel-
lektuel eller sensorisk funkti-
onsnedsættelse, som i sam-
spil med forskellige barrierer
kan hindre dem i fuldt og ef-
fektivt at deltage i samfundsli-
vet på lige fod med andre.
Lov om social service
Lov om social service er en
rammelov. Loven sætter de
overordnede rammer for de
serviceydelser og tilbud, som
kommunen har pligt til at yde
til bl.a. borgere med handicap.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2
| Introduktion og konklusion
6. Rigsrevisionen afgav i juni 2021 et notat om tilrettelæggelsen af en større undersø-
gelse af forvaltningen af handicapområdet, som Statsrevisorerne tiltrådte. Det frem-
går bl.a. af notatet, at Rigsrevisionen ikke forventede særskilt at vurdere, om forvalt-
ningen
lever op til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, da et
brud på handicapkonventionen også vil være et brud på de danske regler på området.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0010.png
Introduktion og konklusion |
3
Hovedkonklusion
Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommunernes forvaltning af handi-
capområdet har været utilfredsstillende. Konsekvensen er, at der er en øget
risiko for, at borgere med handicap ikke modtager de ydelser, som de er be-
rettigede til efter serviceloven.
Social- og Ældreministeriets analyser viser, at der er mange fejl i kommunernes
forvaltning af servicelovens bestemmelser på handicapområdet
Der er mange fejl i kommunernes afgørelser på handicapområdet i de sager, der er på-
klaget til Ankestyrelsen. Ankestyrelsen har omgjort kommunernes afgørelser i mere
end
af sagerne i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. Der er ikke en entydig
tendens i udviklingen i antallet af klager, men omgørelsesprocenten har været stigen-
de. Selv om kommunerne har haft mulighed for at oplyse sagerne ad flere omgange,
har omfanget af sager, der hjemvises på grund af bl.a. utilstrækkelig sagsoplysning, al-
ligevel været stigende.
Social- og Ældreministeriets analyser viser mange tilfælde af sager om ydelser til bor-
gere med fysiske eller psykiske handicap, hvor kommunerne ikke har overholdt gæl-
dende love og regler på området. Ankestyrelsens praksisundersøgelser viste mange
fejl i forvaltningen i de kommuner, der indgik i undersøgelserne. Der er særligt mange
fejl i sager vedrørende hjælp til forældre til børn med handicap, i sager vedrørende vi-
sitation af borgere til tilbud, herunder botilbud, og i sager vedrørende brug af magtan-
vendelse. De kommuner, der indgår i Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser, giver
udtryk for, at der generelt er mangel på botilbudspladser til borgere med komplekse
problemstillinger, og at borgere derfor visiteres til mindre egnede botilbud. Data fra
Socialstyrelsen indikerer samme tendens. Ankestyrelsens tilsyn med kommunerne
har vist, at flere kommuner ikke har handlet i overensstemmelse med servicelovens
regler.
Billedet bekræftes af Rigsrevisionens gennemgang af 50 borgersager med statsrefu-
sion, der viser, at der er indholdsmæssige og formelle mangler i mere end halvdelen af
sagerne.
Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes for-
valtning af handicapområdet har været utilfredsstillende
Social- og Ældreministeriet har ikke sikret tilstrækkelig viden til at kunne foretage en
systematisk overvågning af handicapområdet, og ministeriet har ikke i tilstrækkeligt
omfang fulgt op på sin viden om konkrete problemer i kommunernes forvaltning. Det
har i en længere periode været et kendt problem, at data om kommunernes forvaltning
af handicapområdet er mangelfulde. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks
Statistik arbejdet med at indhente og forbedre aktivitetsdata for udvalgte bestemmel-
ser af serviceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. Ministeriet har
vurderet, at en ensartet indberetning af sagsbehandlingsdata vil kræve større praksis-
og registreringsændringer i kommunerne og en udbygning af it-systemerne. Ministe-
riet har besluttet ikke at arbejde videre med nationale krav om kommunernes indbe-
retninger af sagsbehandlingsdata, men har henvist til et pilotprojekt om standardise-
ring af kommunale afgørelser på det specialiserede socialområde. Pilotprojektet er
påbegyndt i 2021 og er forankret i KL.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0011.png
4
| Introduktion og konklusion
Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet i adskillige år har været vidende
om uhensigtsmæssigheder på flere områder af kommunernes forvaltning af handicap-
området. Opgavevaretagelsen i Socialstyrelsens auditfunktion i forhold til de 5 social-
tilsyn har ikke været tilfredsstillende. Auditfunktionen har endvidere ikke haft retlig
kompetence til at pålægge socialtilsynene at opnå en større ensartethed på en række
områder og til at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur. Folketinget har i
december 2021 vedtaget en ændring til lov om socialtilsyn, der skal give auditfunktio-
nen flere bemyndigelser, men Rigsrevisionen kan ikke vurdere, om auditfunktionens
nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå målene om en ensartet praksis og en hensigts-
mæssig samarbejdsstruktur.
Social- og Ældreministeriet har på 3 snævre områder fulgt op på de resultater, der er
opnået på handicapområdet siden kommunalreformen. Opfølgningen blev fulgt op af
politiske initiativer, herunder etableringen af en national koordinationsstruktur.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0012.png
2
|
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet.. Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
|
1.
Introduktion og konklusion |
5
1.2. Baggrund
7. Det er veldokumenteret, at fysiske og psykiske handicap er forbundet med ringere
levevilkår, herunder livstilfredshed, sundhed, uddannelse, beskæftigelse, tilgængelig-
hed, diskrimination m.m. Derfor er det vigtigt, at borgere med en funktionsnedsættel-
se i videst muligt omfang kompenseres for følgerne af funktionsnedsættelsen.
8. Forvaltningen af handicapområdet involverer både kommunerne og flere myndig-
heder under Social- og Ældreministeriet. Figur 1 viser de ansvarlige myndigheder, som
indgår i Rigsrevisionens undersøgelse.
Figur 1
Organisering af forvaltningen af handicapområdet
ANKESTYRELSEN
Afgør klagesager
(retlig prøvelse)
Koordinerer praksis,
herunder gennemfører
undersøgelser af bl.a.
kommunernes forvaltning
Fører tilsyn med
kommunernes forvaltning
SOCIAL- OG
ÆLDREMINISTERIETS
DEPARTEMENT
Ansvarlig for sociale indsatser
Ansvarlig for serviceloven
Fører et ulovbestemt
ressorttilsyn, der bl.a. omfatter
spørgsmål om, hvorvidt
kommunernes forvaltning i
konkrete sager er lovlig
SOCIALSTYRELSEN
Ansvarlig for
auditfunktionen i forhold
til de 5 socialtilsyn
Ansvarlig for
den nationale koordinations-
struktur (NATKO)
KOMMUNERNE
Har det daglige ansvar
for forvaltningen af
serviceloven
(FORANKRET I 5 KOMMUNER)
DE 5 SOCIALTILSYN
Fører tilsyn med de
sociale tilbud
BORGER
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Social- og Ældreministeriet.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
6
| Introduktion og konklusion
Lov om socialtilsyn
Formålet med loven er at bi-
drage til at sikre, at borgerne
ydes en indsats, der er i over-
ensstemmelse med formålet
med offentlige og private til-
bud efter lov om social service
og kapitel 40 i sundhedsloven.
Formålet skal opnås gennem
en systematisk, ensartet, uvil-
dig og fagligt kompetent vare-
tagelse af opgaven med at
godkende og føre driftsorien-
teret tilsyn med tilbuddene.
Sociale tilbud
9. Med kommunalreformen i 2007 fik kommunerne det samlede myndigheds-, forsy-
nings- og finansieringsansvar for det sociale område. Det er således kommunerne, der
har ansvaret for at tilbyde hjælp og støtte til den enkelte borger, ansvaret for at sikre,
at der er relevante sociale tilbud, og ansvaret for finansieringen af tilbuddene. Opga-
ven med at godkende og føre driftsorienteret tilsyn med offentlige og private sociale
tilbud er ifølge lov om socialtilsyn en kommunal opgave, der siden 2014 har ligget hos
5 kommunalt forankrede socialtilsyn (ét i hver region). Det er de 5 udpegede kommu-
nalbestyrelser, som har ansvaret for socialtilsynene. Socialtilsynene skal bidrage til at
sikre, at borgerne får en indsats, der er i overensstemmelse med formålet med offent-
lige og private tilbud efter bl.a. serviceloven.
Serviceloven fastsætter ikke i detaljer, hvilken hjælp den enkelte borger skal modtage.
Kommunerne kan fastlægge serviceniveauer og beslutte indholdet og omfanget af
hjælpen inden for lovgivningens rammer. Kommunerne skal dog altid træffe afgørelse
ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens behov for hjælp og støtte og ud
fra, om den påtænkte indsats konkret modsvarer borgerens behov.
10. Social- og Ældreministeriet har det overordnede ressortansvar for socialområdet,
herunder handicapområdet, ligesom ministeriet er ansvarlig for bl.a. serviceloven. Mi-
nisteriet har det overordnede ansvar for politikudviklingen på socialområdet og har i
medfør af det ulovbestemte ressorttilsyn ansvaret for at overvåge området og følge
op, hvis der konstateres uhensigtsmæssige forhold i forvaltningen på området.
Socialstyrelsens auditfunktion skal løbende følge og understøtte praksis i socialtilsy-
nene, herunder bidrage til, at socialtilsynene udvikler en systematisk, ensartet, uvildig
og faglig kompetent praksis. Socialstyrelsen skal foretage stikprøver, deltage i tilsyns-
besøg, gennemføre faglige undersøgelser og understøtte udførelsen af godkendelses-
og tilsynsopgaven med relevant vejledning, materiale mv. Socialstyrelsen skal des-
uden
bl.a. gennem den nationale koordinationsstruktur (NATKO)
have fokus på at
sikre, at kommunerne samarbejder om at tilbyde den fornødne højt specialiserede ind-
sats til de målgrupper, hvor der kun er få borgere i hver kommune, som har behov for
samme tilbud, eller hvor kompleksiteten af borgernes problemstillinger kræver særlig
viden.
De sociale tilbud omfatter bl.a.
plejefamilier, opholdssteder
for børn, døgninstitutioner og
botilbud.
Retssikkerhedsloven
Lov om retssikkerhed og ad-
ministration på det sociale
område har bl.a. til formål at
sikre borgernes rettigheder
og indflydelse, når de sociale
myndigheder behandler sa-
ger.
I tilknytning til retssikkerheds-
loven har Social- og Ældremi-
nisteriet bl.a. udstedt bekendt-
gørelse om retssikkerhed og
administration på det sociale
område og vejledning til rets-
sikkerhedsloven.
Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser på socialområdet. Anke-
styrelsen har herudover pligt til på landsplan at koordinere, at kommunerne træffer af-
gørelser i overensstemmelse med lovgivningen, jf. retssikkerhedsloven. Ankestyrelsen
skal gennem praksiskoordinering sikre ligebehandling af borgere og en ensartet prak-
sis i hele landet i overensstemmelse med lovgivningen og styrelsens praksis. Som led
i dette kan Ankestyrelsen gennemføre praksisundersøgelser samt indhente og gen-
nemgå sager, der er afgjort af kommunerne.
11. Vi har tidligere undersøgt dele af forvaltningen af handicapområdet i beretningen
om statens overførsler til kommuner og regioner i 2011
merudgiftsydelse og tabt ar-
bejdsfortjeneste på det sociale område. Beretningen handlede særligt om det davæ-
rende Social- og Indenrigsministeriums administration og kommunernes hjemtagelse
af refusion for merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste til forældre med børn med han-
dicap efter servicelovens § 41 og § 42.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0014.png
Introduktion og konklusion |
7
I august 2020 fulgte Rigsrevisionen op på sagen i et notat til Statsrevisorerne. Stats-
revisorerne fandt på baggrund af opfølgningen, at Social- og Indenrigsministeriets op-
følgning på beretningen er trukket unødigt i langdrag. Statsrevisorerne fandt det util-
fredsstillende, at ministeriet har været for passiv i forhold til at opnå et lavere fejlni-
veau i den kommunale sagsbehandling af merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste til
forældre til børn med handicap. Særligt i lyset af at ministeriet har kendt til problemer-
ne med kommunernes sagsbehandling på området i mere end 10 år. Det fremgår af
notatet, at Rigsrevisionen fortsat ville følge og orientere Statsrevisorerne om udvik-
lingen i fejlniveauet i kommunernes administration af sager om merudgiftsydelse og
tabt arbejdsfortjeneste. Rigsrevisionen behandler de åbentstående forhold fra nota-
tet i denne beretning og lukker dermed den gamle beretningssag.
1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning
Revisionskriterier
12. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn
med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende.
13. I
kapitel 2
undersøger vi kommunernes opfyldelse af servicelovens bestemmelser
på handicapområdet. Rigsrevisionen har ikke direkte adgang til at revidere kommu-
nernes forvaltning ud over de sagsområder, hvor der er ydet statsrefusion af kommu-
nernes udgifter. Rigsrevisionen har dog adgang til bl.a. data og analyser fra Social- og
Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen og Socialstyrelsen, og fuld revisionsadgang
til de dele af servicelovens ydelser, hvor der er ydet statsrefusion, jf. boks 1.
Boks 1
Sager med statsrefusion
Det er som udgangspunkt kommunerne, der afholder udgifterne til handicapområdet,
men for bestemte typer hjælp er der statsrefusion af de kommunale udgifter. For disse
ordninger har Rigsrevisionen fuld revisionsadgang, jf. rigsrevisorlovens § 5. I undersøgel-
sen indgår følgende 3 bestemmelser i serviceloven, hvor der er statsrefusion:
§ 41
til dækning af nødvendige merudgifter ved forsørgelse i hjemmet af barn under
18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne mv.
§ 42
til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, der i hjemmet forsørger et
barn under 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne mv.
med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.
§ 100
til dækning af nødvendige merudgifter til den daglige livsførelse til personer
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
8
| Introduktion og konklusion
De 10 udvalgte kommuner
Frederikssund Kommune
Hedensted Kommune
Holbæk Kommune
Hvidovre Kommune
Morsø Kommune
Odense Kommune
Sorø Kommune
Struer Kommune
Aabenraa Kommune
Aalborg Kommune.
Kapitlet er baseret på 2 delanalyser. For det første undersøger vi, om Social- og Æl-
dreministeriets, herunder Ankestyrelsens, analyser og data viser, om kommunernes
forvaltning af handicapområdet lever op til serviceloven. Herunder undersøger vi, om
Ankestyrelsens statistik viser, om kommunernes afgørelser på handicapområdet er
korrekte. Det gør vi ved at gennemgå Ankestyrelsens statistik over behandling af kla-
ger over kommunernes afgørelser. Derudover undersøger vi, om Social- og Ældremi-
nisteriets egne analyser viser, om kommunernes forvaltning af tilbud inden for handi-
capområdet er lovmedholdelig. Det gør vi ved at gennemgå ministeriets, Socialstyrel-
sens og Ankestyrelsens analyser, undersøgelser og rapporter, der handler om kommu-
nernes forvaltning af handicapområdet. For det andet undersøger vi, om kvaliteten af
kommunernes sagsbehandling af sager med statsrefusion er tilfredsstillende. Det gør
vi ved at gennemgå 50 tilfældigt udvalgte sager, som vi har indhentet fra 10 udvalgte
kommuner. Vi gennemgår desuden resultaterne af de kommunale revisionsrapporter
på refusionsområdet.
14. I
kapitel 3
undersøger vi, om Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølg-
ning på kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. For det før-
ste undersøger vi, om Social- og Ældreministeriet har undersøgt virkningen af de æn-
dringer, der blev foretaget i forvaltningen af handicapområdet i forbindelse med kom-
munalreformen i 2007, og om ministeriet har fulgt op på resultatet af disse undersø-
gelser. For det andet undersøger vi ministeriets overvågning af og opfølgning på kom-
munernes forvaltning af handicapområdet, herunder om ministeriet har fulgt op på
konkrete informationer om problemer i kommunernes forvaltning af området.
Vi har lagt til grund, at ministeriet skal sikre et dækkende datagrundlag for overvåg-
ningen, og skal følge op på den viden, som ministeriet får fra Socialstyrelsen, Ankesty-
relsen og andre kanaler. Socialstyrelsen og Ankestyrelsen har en række opgaver med
at overvåge, understøtte, behandle klager og følge op i forhold til kommunernes for-
valtning af handicapområdet. Styrelserne har herigennem en række redskaber til at
hente viden om den kommunale forvaltning af handicapområdet og til at følge op over
for kommunerne. Denne viden skal også indgå i Social- og Ældreministeriets tilsyn.
Metode
15. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af skriftlig dokumentation fra Social-
og Ældreministeriet og på analyser på baggrund af statistiske data fra Ankestyrelsen.
Ministeriet har ikke valide data om kommunernes samlede antal afgørelser, men kun
statistik over sager, der er påklaget til Ankestyrelsen. Vi har derfor ikke et overblik
over den totale population af sager på handicapområdet. Vi har udvalgt 10 kommuner,
som har leveret materiale fra i alt 50 tilfældigt udvalgte sager. Kommunerne er udvalgt
med henblik på at dække de 5 regioner og forskelle i indbyggertal, beskatningsgrund-
lag pr. indbygger og antal modtagere af støtte efter servicelovens § 41, § 42 og § 100.
16. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,
jf. bilag 2.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Introduktion og konklusion |
9
Afgrænsning
17. Undersøgelsen omfatter perioden 2007-2021. I de fleste analyser har vi dog ikke
undersøgt hele perioden, fordi det i mange tilfælde ikke har været muligt at finde va-
lide og sammenhængende data. I undersøgelsen fokuserer vi på forvaltningen af han-
dicapområdet under serviceloven, da dette lovområde udgør en central del af forvalt-
ningen af handicapområdet.
18. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Ældreministeriets og kommu-
nernes forvaltning af serviceloven. En række øvrige ministerier har også ansvar og op-
gaver i relation til handicapområdet inden for deres respektive ressortområder, jf. sek-
toransvarsprincippet. Kommunerne har således også ansvar for indsatsen over for
borgere med handicap på andre ressortområder, fx i forhold til beskæftigelse, uddan-
nelse og sundhed. Disse områder behandler vi ikke i denne undersøgelse.
19. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver
besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.
Bilag 3 indeholder udvalgte nøgletal for kommunerne. Bilag 4 indeholder en ordliste,
der forklarer udvalgte ord og begreber
Sektoransvarsprincip
Ifølge sektoransvarsprincip-
pet har alle offentlige myndig-
heder, der udbyder en ydelse
eller service, også ansvar for,
at den pågældende ydelse er
tilgængelig for borgere med
nedsat fysisk eller psykisk
funktionsevne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0017.png
10
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
2. Kommunernes
forvaltning af
handicapområdet
Delkonklusion
Social- og Ældreministeriets analyser viser, at der er mange fejl i kommu-
nernes forvaltning af servicelovens bestemmelser på handicapområdet.
Taskforceforløb
Taskforcen er et samarbejde
mellem Socialstyrelsen og An-
kestyrelsen om at støtte kom-
munerne i at styrke kvaliteten
af sagsbehandlingen på han-
dicapområdet.
Taskforcen gennemfører bå-
de korte og længerevarende
forløb. Et længerevarende
taskforceforløb indeholder ju-
ridiske gennemgange af et ud-
valg af sager fra den deltagen-
de kommune for at vurdere,
om sagerne er i overensstem-
melse med lovgivningen.
Ankestyrelsens statistik viser, at der er mange fejl i kommunernes afgørelser på handi-
capområdet. Ankestyrelsen har omgjort kommunernes afgørelser i mere end
af de
sager på handicapområdet, der er påklaget til Ankestyrelsen i perioden 3. kvartal 2013
- 2. kvartal 2021. Der er ikke en entydig tendens i udviklingen i antallet af klager, men
omgørelsesprocenten har været stigende. Størstedelen af Ankestyrelsens omgørelser er
hjemvisninger af sager, som er steget siden 2014. Ankestyrelsens omgørelser af kommu-
nale afgørelser på handicapområdet skyldes fortrinsvist utilstrækkelig sagsoplysning,
eller at kommunernes afgørelser ikke er inden for lovens rammer. Selv om kommuner-
ne har haft mulighed for at oplyse sagerne ad flere omgange, har omfanget af sager,
der hjemvises på grund af bl.a. utilstrækkelig sagsoplysning, alligevel været stigende.
Social- og Ældreministeriets analyser viser mange tilfælde, hvor kommunerne ikke har
overholdt gældende love og regler på området i sager om ydelser til borgere med fysisk
eller psykisk handicap. Ankestyrelsens praksisundersøgelser viste mange fejl i forvalt-
ningen i de kommuner, der indgik i undersøgelserne. Der er særligt mange fejl i sager
vedrørende hjælp til forældre til børn med handicap, i sager vedrørende visitation af
borgere til tilbud, herunder botilbud, og i sager vedrørende brug af magtanvendelse.
I Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser giver kommunerne udtryk for, at der generelt
er mangel på botilbudspladser til borgere med komplekse problemstillinger, og at bor-
gere derfor visiteres til mindre egnede botilbud. Dette understøttes af tal fra Socialsty-
relsen, der ligeledes indikerer, at borgere med komplekse problemstillinger visiteres til
ikke-egnede tilbud. Ankestyrelsens tilsyn med kommunerne har vist, at flere kommu-
ner ikke har handlet i overensstemmelse med servicelovens regler. Ankestyrelsens gen-
nemgang af udvalgte sager i forbindelse med taskforceforløb viser også, at selv om for-
løbene har reduceret antallet af fejl, er der både før og efter forløbene mange fejl.
Rigsrevisionens gennemgang af 50 borgersager viser, at der er formelle og indholds-
mæssige mangler i mere end halvdelen af sagerne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
11
20. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Ældreministeriets analyser viser, om
kommunernes forvaltning af handicapområdet lever op til servicelovens bestemmel-
ser. Rigsrevisionen har direkte adgang til kommunernes forvaltning af de områder af
serviceloven, hvor der ydes statsrefusion, mens vi for de øvrige områder har baseret
os på data fra Social- og Ældreministeriet.
For det første har vi på baggrund af Ankestyrelsens statistik undersøgt klager over
kommunale afgørelser.
For det andet har vi undersøgt kommunernes forvaltning af handicapområdet på bag-
grund af Social- og Ældreministeriets analyser og data. Vores undersøgelse af kom-
munernes forvaltning af handicapområdet er baseret på ministeriets data og analyser
i form af:
Ankestyrelsens indsamling af statistiske oplysninger om antal modtagne klager og
udfaldet af styrelsens klagesagsbehandling
Ankestyrelsens analyser af kommunernes forvaltning af handicapområdet på bag-
grund af praksisundersøgelser, taskforceforløb og velfærdsundersøgelser
den nationale koordinationsstrukturs (NATKO) overvågning af udbud af tilbud og
indsatser til borgere med komplekse problemstillinger fordelt på 35 målgrupper
de kommunale revisorers årlige gennemgang af et mindre antal sager på socialom-
rådet, herunder handicapområdet.
For det tredje har vi undersøgt kommunernes behandling af sager med statsrefusion.
2.1. Ankestyrelsens behandling af klager
21. Vi har undersøgt, om Ankestyrelsens statistik viser, om kommunernes afgørelser
på handicapområdet er korrekte. Det har vi gjort ved at undersøge, om antallet af sa-
ger, der påklages til Ankestyrelsen, og andelen af sager, der omgøres af Ankestyrel-
sen, er faldende over årene.
Undersøgelsen er baseret på Ankestyrelsens statistik over realitetsbehandlede kla-
gesager. Social- og Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen, har ikke viden om det
samlede antal afgørelser, der er truffet i kommunerne, og statistikken indeholder der-
for kun data for de sager, der er blevet påklaget til Ankestyrelsen. Det betyder, at vi fx
ikke kan undersøge, hvor stor en andel af kommunernes afgørelser der bliver påklaget
og eventuelt omgjort af Ankestyrelsen.
22. Hvis en borger ønsker at klage over en afgørelse, skal borgeren sende en klage til
kommunen, som skal genvurdere sagen. Hvis kommunen fastholder sin afgørelse, sen-
der kommunen klagen og sagens akter til Ankestyrelsen. Med denne procedure har
kommunen mulighed for at vurdere sagen igen både med hensyn til, om afgørelsen er
i overensstemmelse med servicelovens bestemmelser, og om sagen er tilstrækkeligt
oplyst og i øvrigt korrekt behandlet.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0019.png
12
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Klager på handicapområdet
23. Figur 2 viser udviklingen i antallet af klagesager på handicapområdet, som Anke-
styrelsen har realitetsbehandlet i perioden 2014-2020.
Figur 2
Ankestyrelsens realitetsbehandlede klagesager på handicapområdet i
perioden 2014-2020
(Antal)
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Note: Antallet af klagesager er periodiseret efter Ankestyrelsens afgørelsestidspunkt. Bilag 2 indeholder en
nærmere beskrivelse af de udvalgte bestemmelser i serviceloven. Enkelte bestemmelser henvender sig
både til borgere med handicap og borgere med sociale problemer uden funktionsnedsættelse.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
Klagereformen
I 2013 trådte en reform af kla-
gestrukturen på det sociale
område i kraft, som betød, at
behandlingen af alle klager
over kommunale afgørelser
på det beskæftigelsesmæs-
sige område og på det sociale
område blev placeret i Anke-
styrelsen.
Det fremgår af figur 2, at antallet af klagesager, som Ankestyrelsen har realitetsbe-
handlet, har varieret mellem ca. 6.000 og ca. 8.000 om året siden 2015, men at der
ikke ses en entydig tendens i udviklingen. Ankestyrelsen har oplyst, at antallet af rea-
litetsbehandlede klagesager i 2014 afspejler en pukkelafvikling efter klagereformen.
24. Figur 3 viser antallet af realitetsbehandlede klagesager i Ankestyrelsen pr. 1.000
indbyggere i de 98 kommuner i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0020.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
13
Figur 3
Realitetsbehandlede klagesager på handicapområdet pr. 1.000 ind-
byggere i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021
Under 5
5-10
10-15
Over 15
Note: Farvelægningen viser antal realitetsbehandlede klagesager i kommunen. Jo mørkere grøn, jo højere an-
tal klager. Figuren er baseret på ca. 61.700 klagesager fra perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. Ind-
byggertal er pr. 1. januar 2021. De underliggende tal fremgår af bilag 3.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
Det fremgår af figur 3, at der er væsentlig variation mellem kommunerne. Kommuner-
ne har i perioden 2013-2021 haft mellem 0,4 og 23,1 klagesager pr. 1.000 indbyggere.
De 5 kommuner med flest klager pr. indbygger er Jammerbugt, Guldborgsund, Ishøj,
Egedal og Tårnby. De 5 kommuner med færrest klager er Vallensbæk, Dragør, Læsø,
Odder og Solrød.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0021.png
14
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Omgørelser
Omgørelse
En omgørelse betyder, at An-
kestyrelsens behandling af en
klagesag resulterer i en æn-
dring/ophævelse eller en hjem-
visning.
Ændring/ophævelse
25. Ankestyrelsen kan enten stadfæste eller omgøre kommunernes afgørelser i be-
handlingen af klagesagerne. En omgørelse kan tage form af enten en ændring/ophæ-
velse af kommunens afgørelse eller en hjemvisning af sagen. Figur 4 viser udviklingen
i Ankestyrelsens omgørelsesprocent i perioden 2014-2020.
Figur 4
Når Ankestyrelsen ændrer/
ophæver en kommunes afgø-
relse i en sag, betyder det, at
styrelsen finder, at sagen er
tilstrækkeligt belyst til, at det
er muligt at træffe en afgørel-
se, men at kommunens afgø-
relse er forkert og skal ændres
eller ophæves.
Hjemvisning
Ankestyrelsens omgørelsesprocent på handicapområdet i perioden
2014-2020
50 %
40 %
30 %
En hjemvisning betyder, at An-
kestyrelsen har sendt sagen
tilbage til kommunen med hen-
blik på fornyet behandling. En
hjemvisning kan fx skyldes, at
kommunen ikke har sikret den
tilstrækkelige dokumentation
til, at hverken kommunen eller
Ankestyrelsen kan træffe af-
gørelse, eller at der er sket al-
vorlige sagsbehandlingsfejl.
20 %
10 %
0%
2014
2015
2016
Hjemvisning
2017
2018
2019
2020
Ændring/ophævelse
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
Det fremgår af figur 4, at omgørelsesprocenten er steget i perioden 2014-2020. Fra
2014 til 2019 steg andelen af omgjorte afgørelser fra 32
%
til 42
%
af de realitetsbe-
handlede klagesager. I 2020 omgjorde Ankestyrelsen 37
%
af de realitetsbehandlede
klagesager. Det fremgår også af figuren, at andelen af ændringer/ophævelser er fal-
det, mens andelen af hjemvisninger er steget. I 2014 ændrede/ophævede Ankestyrel-
sen 13
%
af de realitetsbehandlede klagesager, mens styrelsen kun ændrede/ophæ-
vede 8
%
af sagerne i 2020. Samtidig er andelen af hjemvisninger steget fra 19
%
i
2014 til 29
%
i 2020. I 2019 var andelen af hjemvisninger 32
%
af alle realitetsbehand-
lede klagesager på handicapområdet.
Vores gennemgang viser desuden, at den samlede omgørelsesprocent for alle ca.
61.700 realitetsbehandlede klagesager er 36
%
for perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvar-
tal 2021. Samlet set har Ankestyrelsen omgjort ca. 22.000 klagesager i perioden.
26. Figur 5 viser kommunernes omgørelsesprocenter på hele handicapområdet i pe-
rioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0022.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
15
Figur 5
Omgørelsesprocenter for påklagede sager på handicapområdet i
perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021
14-30 %
31-35 %
36-40 %
40-60 %
Note: Farvelægningen viser omgørelsesprocenten i kommunen. Jo mørkere grøn, jo højere omgørelsesprocent.
Figuren er baseret på data fra perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021. De underliggende tal fremgår af
bilag 3.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
Det fremgår af figur 5, at omgørelsesprocenten varierer mellem kommunerne (fra 14
%
for Vallensbæk Kommune til 57
%
for Samsø Kommune). De 5 kommuner med den la-
veste omgørelsesprocent er Vallensbæk, Læsø, Ærø, Varde og Kerteminde. De 5 kom-
muner med den højeste omgørelsesprocent er Samsø, Dragør, Middelfart, Struer og
Helsingør. Figuren skal læses med det forbehold, at den kun giver et billede af de sa-
ger, der er påklaget til Ankestyrelsen i perioden 2013-2021. Omgørelsesprocenten vi-
ser, om kommunernes afgørelser er i overensstemmelse med lovgivningen i de påkla-
gede sager, men den er ikke repræsentativ for den generelle lovmedholdelighed i de
enkelte kommuners sagsbehandling på handicapområdet, herunder lovmedholdelig-
heden i de sager, der ikke bliver påklaget. Hertil skal det nævnes, at enkelte små kom-
muner behandler relativt få sager, og her vil en mindre ændring i antallet af omgjorte
sager give større udslag i omgørelsesprocenten.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0023.png
16
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
27. Ankestyrelsen har siden juli 2019 registreret årsagerne til omgørelser af alle kom-
munale afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet. Registreringen blev iværk-
sat som følge af
”Aftale
om kommunernes økonomi for 2019”. Tabel 1 viser Ankesty-
relsens fordeling af årsager til omgørelser af afgørelser på handicapområdet.
Tabel 1
Ankestyrelsens årsager til omgørelser på handicapområdet i perioden
2019-2021
Årsag
Mangelfuldt oplysningsgrundlag/
mangelfuld begrundelse
Partens klagebemærkninger
Afgørelsen er ikke inden for lovens rammer
Nye væsentlige oplysninger
Andre forhold vedrørende sagsbehandlingen
Antal
4.378
669
1.438
135
120
Andelen af det
samlede antal årsager
65
%
10
%
21
%
2
%
2
%
Note: Tabellen er baseret på data fra perioden 1. juli 2019 - 16. juni 2021. I nogle sager er der registreret mere
end én årsag til omgørelsen. Ankestyrelsen har i perioden registreret 6.740 årsager til omgørelser af
afgørelser på handicapområdet fordelt på 5.514 unikke sagsnumre. Bilag 2 indeholder en nærmere be-
skrivelse af de udvalgte bestemmelser i serviceloven. Enkelte bestemmelser henvender sig både til bor-
gere med handicap og borgere med sociale problemer uden funktionsnedsættelse.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelse.
Det fremgår af tabel 1, at Ankestyrelsen i 65 % af omgørelserne har angivet
mangel-
fuldt oplysningsgrundlag
eller
mangelfuld begrundelse
som årsag til omgørelsen. Det
fremgår også af tabellen, at 21
%
af årsagerne til omgørelser er, at Ankestyrelsen har
vurderet, at kommunens afgørelse ikke var inden for lovens rammer. Ved beregning
af fordelingen af årsager på de omgjorte sager kan vi konstatere, at mangelfuldt oplys-
ningsgrundlag eller mangelfuld begrundelse er angivet som årsag i 79 % af sagerne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
17
Resultater
Undersøgelsen viser, at antallet af klager til Ankestyrelsen har varieret i perioden
2015-2020, men der ses ikke en entydig tendens i udviklingen. Social- og Ældremini-
steriet har ikke viden om antallet af afgørelser, der er truffet i kommunerne, og Rigs-
revisionen kan derfor ikke undersøge, hvor stor en andel af afgørelserne der påkla-
ges og eventuelt omgøres. I 36
%
af klagesagerne på handicapområdet har Ankesty-
relsen i perioden 3. kvartal 2013 - 2. kvartal 2021 omgjort kommunens afgørelse ved
enten at ændre/ophæve kommunens afgørelse eller ved at sende sagen tilbage til
kommunen, som skal behandle sagen og afgøre den igen. I undersøgelsesperioden er
omgørelsesprocenten generelt steget. Fra 2015 til 2019 steg omgørelsesprocenten
fra 32
%
til 42
%,
og i 2020 omgjorte Ankestyrelsen 37
%
af sagerne. Undersøgelsen
viser desuden, at størstedelen af Ankestyrelsens omgørelser er hjemvisninger, og at
denne andel er stigende. Dette skal ses i sammenhæng med, at kommunerne forud
for Ankestyrelsens behandling af klager først selv har behandlet en klage i sagen,
hvor kommunen har haft mulighed for at genvurdere, om afgørelsen er i overensstem-
melse med servicelovens bestemmelser, og om sagen er tilstrækkeligt oplyst og i øv-
rigt korrekt behandlet. Således er hjemvisningsprocenten steget fra 19
%
i 2014 til
29
%
i 2020, mens ændrings-/ophævelsesprocenten er faldet fra 13
%
i 2014 til 8
%
i 2020. Endelig viser undersøgelsen, at Ankestyrelsens omgørelser af kommunale af-
gørelser på handicapområdet fortrinsvist skyldes utilstrækkelig sagsoplysning, man-
gelfuld begrundelse, eller at afgørelsen ikke er inden for lovens rammer.
2.2. Social- og Ældreministeriets analyser af den
kommunale forvaltning af handicapområdet
28. Vi har undersøgt kommunernes forvaltning af handicapområdet på baggrund af
Ankestyrelsens juridiske vurderinger af den kommunale sagsbehandling og Social-
og Ældreministeriets øvrige analyser og data.
Ankestyrelsens juridiske vurderinger
29. Ankestyrelsen og de tidligere sociale nævn (herefter nævnes kun Ankestyrelsen)
har i perioden 2007-2021 udgivet 17 praksisundersøgelser vedrørende sagsbehand-
ling efter serviceloven på handicapområdet, hvor der indgår 19 sagsgennemgange.
Praksisundersøgelserne er fordelt på 7 overordnede områder. Hver undersøgelse in-
deholder én eller flere sagsgennemgange, hvor Ankestyrelsen vurderer, om sagsbe-
handlingen i de udvalgte kommuner er i overensstemmelse med gældende regler og
Ankestyrelsens praksis. De 19 sagsgennemgange indeholder typisk 50-100 sager fra
10-20 kommuner. Der er ikke tale om repræsentative stikprøver, men sagsgennem-
gangene giver gode indikationer på, hvilke problemer der går igen i flere kommuner på
de enkelte områder. Figur 6 viser resultaterne af Ankestyrelsens praksisundersøgel-
ser på handicapområdet i perioden 2007-2021.
Frem til den 1. juli 2013 gen-
nemførte både de sociale
nævn og Ankestyrelsen prak-
sisundersøgelser af kommu-
nale sager på socialområdet.
Efter nedlæggelsen af de so-
ciale nævn er det kun Anke-
styrelsen, der gennemfører
praksisundersøgelser.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0025.png
18
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Figur 6
Ankestyrelsens sagsgennemgange i praksisundersøgelserne på handicapområdet i perioden
2007-2021
Sags-
gennemgangenes
fokus
Støtte til
køb af bil
Er kommunernes afgørelser i overensstemmelse med
gældende regler og Ankestyrelsens praksis?
2008
2009
58
%
71
Magtanvendelse over for
borgere med handicap
42
%
114
65
%
93
35
%
114
Sådan læses skemaet
Årstal
2008
2015
100
%
Ja
Antal
sager
Nej
Bestemmelse
i serviceloven
0
%
18
Hjælp til forældre til børn
med handicap
47
%
57
53
%
126-128
129
2008
2008
2010
2017
2018
93
%
79
Hjælp til boligindretning
og boligændringer
42
7
%
71
%
82
29
%
41
55
%
82
45
%
42
39
%
94
61
%
42
64
%
50
36
%
41
2009
2010
89
%
146
Merudgifter til voksne
med handicap
11
%
116
61
%
57
39
%
116
2011
2014
92
%
96
Visitation til tilbud og
praktisk hjælp
8
%
100
77
%
75
23
%
100
2008
2012
2014
2015
5
%
44
Ledsagerordning og
hjælpeordninger
95
%
108
86
%
159
14
%
83
81
%
99
19
%
85, 107
60
%
88
40
%
83, 85, 102,
107, 108
2011
2019
64
%
45
36
%
97
74
%
50
26
%
95, 96
Note: Der er 19 sagsgennemgange i de 17 praksisundersøgelser, som indeholder opgørelse over sagernes lovmedholdelighed. Frem til den 1. juli 2013
gennemførte både Ankestyrelsen og de sociale nævn praksisundersøgelser vedrørende sager på handicapområdet. Herefter er praks isunder-
søgelserne kun udgivet af Ankestyrelsen.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0026.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
19
Det fremgår af figur 6, at alle praksisundersøgelserne indeholder sager, der ikke er i
overensstemmelse med regler og praksis. I 10 af de 19 sagsgennemgange var mere end
af sagerne ikke i overensstemmelse med reglerne og Ankestyrelsens praksis. I 4 af
sagsgennemgangene var mere end halvdelen af sagerne ikke i overensstemmelse med
regler og praksis.
Områder, hvor sagerne i høj grad ikke forvaltes i overensstemmelse med regler og
praksis, er bl.a. kommunernes visitation til tilbud og praktisk hjælp, herunder botilbud,
og kommunernes brug af magtanvendelse i forbindelse med botilbuddene. Men det er
også tilfældet på området for hjælp til forældre til børn med handicap.
Taskforceforløb
30. Ankestyrelsen og Socialstyrelsen har gennemført og afsluttet 7 længerevarende
taskforceforløb i kommunerne. Forløbene strækker sig over 15 måneder og omfatter
kompetenceudvikling, undervisning, gennemgang af sagsgange mv. I forbindelse med
forløbene gennemfører Ankestyrelsen en før- og eftermåling af kvaliteten af kommu-
nernes sagsbehandling inden for udvalgte områder i serviceloven. Hver måling omfat-
ter en gennemgang af ca. 20 sager. Stikprøven er ikke repræsentativ, men resultatet
giver en indikation af omfanget af fejl i de udvalgte sager. De 2 målinger giver gode in-
dikationer på kvaliteten af kommunernes sagsbehandling og udbyttet af taskforcefor-
løbet i forhold til den konkrete sagsbehandling. Figur 7 viser andelen af de udvalgte
sager på handicapområdet før og efter taskforceforløbet, som kommunerne har be-
handlet i overensstemmelse med regler og Ankestyrelsens praksis.
Taskforceforløb
Taskforceforløbene gennem-
føres i et samarbejde mellem
Ankestyrelsen og Socialstyrel-
sen og skal understøtte kvali-
teten af kommunernes sags-
behandling både juridisk og
socialfagligt. Forløbene stræk-
ker sig over 15 måneder og om-
fatter bl.a. undervisning, kom-
petenceudvikling samt kvalifi-
cering af sagsgange og sty-
ringsdokumenter. Der startes
hvert år forløb i 4 kommuner,
og fra 2018 er 2 af disse forløb
reserveret til kommuner, hvor
Socialstyrelsen og Ankestyrel-
sen vurderer, at der er behov
for det. Det er frivilligt for kom-
munerne at deltage i et task-
forceforløb, men når kommu-
ner indgår i et samarbejde med
taskforcen, forpligter de sig til
at stille de nødvendige resur-
ser til rådighed og gennemfø-
re de aftalte aktiviteter. Des-
uden skal der ske en løbende
orientering af kommunalbe-
styrelsen. Resultatet af task-
forceforløbet offentliggøres
ikke.
Figur 7
Andelen af sager før og efter taskforceforløbet, der er behandlet i overensstemmelse med
gældende regler og Ankestyrelsens praksis
Kommune
Lyngby-Taarbæk
Før
Efter
(2015-2017)
Middelfart
(2015-2018)
Hedensted
(2017-2019)
Før
Efter
Før
Efter
Før
Efter
Før
Efter
Norddjurs
(2017-2019)
Jammerbugt
(2017-2020)
Køge
(2018-2021)
Odsherred
(2018-2021)
Før
Efter
Før
Efter
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Sager uden væsentlige fejl
Sager med væsentlige fejl
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af taskforcens statusrapporter og oplysninger fra Socialstyrelsen og Ankestyrelsen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
20
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Det fremgår af figur 7, at en stor andel af de udvalgte sager i de 7 kommuner er behæf-
tet med fejl. 4 kommuner havde væsentlige fejl i mere end halvdelen af sagerne i før-
målingen. Eftermålingen viser, at alle kommunerne har behandlet flere sager i overens-
stemmelse med regler og praksis efter taskforceforløbet. Det fremgår desuden af fi-
guren, at nogle kommuner
særligt Middelfart og Norddjurs
har opnået en betyde-
lig forbedring i antallet af korrekt behandlede sager, mens forbedringen for andre kom-
muner har været mindre udtalt. Alle kommunerne har dog fortsat flere sager, der ikke
er behandlet i overensstemmelse med regler og praksis efter taskforceforløbet, og 4
af de 7 kommuner har efter forløbet fejl i sagsbehandlingen i mere end
af sagerne.
Vi kan således konstatere, at de kommuner, der indgik i taskforceforløbene, havde
mange fejl i de udvalgte sager inden forløbet, og at forløbet bidrog til at sænke fejlpro-
centen. Antallet af fejl i de udvalgte sager er dog stadig højt.
Tilsynet med kommuner og regioner
31. Tilsynet med kommuner og regioner (herefter Tilsynet) er placeret i Ankestyrelsen.
Formålet er at sikre, at kommunerne handler i overensstemmelse med lovgivningen,
når de udøver den magt, der følger af, at de er offentlige forvaltningsmyndigheder. Det
følger af lovgivningen, at Tilsynet skal prioritere sager, der vurderes at være af væ-
sentlig betydning. Væsentligheden kan bl.a. bestå i, at der er tale om en generel fejlag-
tig praksis i en kommune, der er i strid med lovgivningen. Tilsynet vurderer også, om
der er tale om sager, hvor kommunen bevidst handler i strid med lovgivningen, eller
hvor ulovligheden udgør et stort omfang i forhold til borgere og antallet af kommuner.
En sag kan desuden være af væsentlig betydning, hvis der er stor bevågenhed fra me-
dier, borgere eller politikere, eller hvis der er et generelt behov for at afklare retstilstan-
den på området. Endelig kan Tilsynet tage sager op, der er af væsentlig økonomisk
eller administrativ betydning for én eller flere borgere eller myndigheder.
32. Undersøgelsen viser, at Tilsynet i perioden 2017-2021 har igangsat 31 indledende
undersøgelser af én eller flere kommuners forvaltning af bestemmelser i serviceloven,
der vedrører handicapområdet. Tilsynet har i 21 af de 31 sager konstateret ulovlig prak-
sis. Flere af sagerne involverer mere end én kommune.
Vi kan se af tilsynssagerne, at enkelte områder har vist sig særligt problematiske, da
Tilsynet har konstateret samme lovstridige praksis på tværs af flere kommuner. Boks
2 viser 3 eksempler på, at Tilsynet har konstateret samme ulovlige praksis på tværs af
flere kommuner.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0028.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
21
Boks 2
Eksempler på ulovlig praksis i forvaltningen af handicap-
området
Tilsynet har i perioden 2017-2019 konstateret ulovlig praksis i Lolland, Odder, Langeland
og Faaborg-Midtfyn kommuner. Tilsynet kunne konstatere, at kommunernes service-
niveau for personlig og praktisk hjælp til borgere på småøer ikke var i overensstemmel-
se med servicelovens regler herom og lighedsgrundsætningen.
Tilsynet har i en større sag undersøgt lovligheden af 30 kommuners brug af konsulenter
på socialområdet, herunder handicapområdet. Tilsynet konstaterede i forbindelse med
de afsluttende tilsynsudtalelser i januar 2021, at 13 kommuner havde handlet i strid med
lovgivningen, og at kommunerne skulle genoptage de afgørelsessager, hvor konsulent-
firmaerne havde udført sagsforberedelse.
I juli 2018 fandt Tilsynet, at Furesø Kommune ikke levede op til reglerne i serviceloven
vedrørende frit valg af botilbud uanset beliggenhed, når kommunen var tilflytningskom-
mune. Samtidig gav Tilsynet en lignende udtalelse om, at Fredensborg Kommune som
tilflytningskommune ikke opfyldte betingelserne for frit valg af botilbud efter servicelo-
vens § 108, stk. 2.
Øvrige analyser
33. Vi har gennemgået Social- og Ældreministeriets øvrige analyser, der indeholder
vurderinger af kommunernes forvaltning af handicapområdet i forhold til serviceloven.
I gennemgangen kunne vi konstatere, at en væsentlig del af analyserne handler om
kommunernes visitation til tilbud til borgere med handicap. Vi har i den forbindelse un-
dersøgt, om analyserne viser, at kommunernes udbud af og visitation til tilbud er i over-
ensstemmelse med serviceloven. Endelig har vi gennemgået data fra NATKO for at un-
dersøge, om der er indikationer på fejl i kommunernes visitation.
Udbud af og visitation til længerevarende tilbud
34. Kommunerne kan visitere borgere med varigt nedsat funktionsevne og permanent
behov for hjælp til længerevarende døgnophold i botilbud efter almenboliglovens § 105
eller servicelovens § 108. De 2 typer af botilbud omfatter umiddelbart de samme per-
soner, men ifølge serviceloven og Ankestyrelsens praksis er der grupper, som kun kan
bo på botilbud efter servicelovens § 108. Det er bl.a. borgere med særligt komplekse
problemstillinger, udadreagerende borgere og domfældte borgere. I Ankestyrelsens
velfærdsundersøgelser oplyser de medvirkende kommuner:
Flere kommuner visiterer borgere til mindre egnede botilbud, fordi der ifølge kom-
munerne generelt er mangel på ledige botilbudspladser. Det gælder især pladser
efter servicelovens § 108 og pladser til borgere med flere og komplekse udfor-
dringer. Kommunerne i Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser giver bl.a. udtryk
for, at det kan være nødvendigt at visitere borgere til mindre egnede tilbud, alene
fordi der er plads. Undersøgelserne viser desuden, at kommunerne visiterer bor-
gere til botilbud efter almenboliglovens § 105, som burde visiteres til botilbud efter
servicelovens § 108.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0029.png
22
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Kommuner opfører de botilbud, hvor der er statsstøtte efter almenboliglovens
§ 105, da det er billigere for kommunerne end at opføre botilbud efter servicelo-
vens § 108 uden statsstøtte. Ankestyrelsens velfærdsundersøgelse fra 2017 viser
også, at kommunerne i nogle tilfælde har omdannet mindre § 108-tilbud til større
§ 105-tilbud for at opnå stordriftsfordele. Det medfører dog en risiko for, at der ik-
ke er de rette tilbud til borgere, som skal visiteres til botilbud efter § 108.
Kommunerne har forsyningspligt og skal derfor sørge for, at der er de nødvendige til-
bud efter serviceloven, herunder botilbud efter servicelovens § 108. Kommunerne i
Ankestyrelsens analyser giver dog udtryk for, at der generelt mangler pladser på bo-
tilbuddene, og at kommunerne på grund af pladsmangel kan blive nødt til at visitere
borgere, herunder borgere med komplekse problemstillinger, til mindre egnede botil-
bud.
Tilbud til målgrupper med særligt komplekse problemstillinger
35. Den nationale koordinationsstruktur (NATKO) følger 35 målgrupper, der består af
borgere med særligt komplekse problemstillinger og med behov for en specialiseret
indsats. Vores gennemgang af data fra NATKO viser, jf. tabel 2, indikationer på, at sår-
bare borgere inden for målgrupperne er visiteret til tilbud, der efter NATKO’s vurde-
ring ikke har de nødvendige højt specialiserede forudsætninger for at varetage opga-
ver i forhold til målgruppen.
Tabel 2
Eksempler på visitation af borgere til ikke-egnede tilbud
Målgruppe
Tilbud
NATKO’s vurdering af
tilbuddets egnethed i
forhold til målgruppen
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer,
erfaring og personale
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Mangler kompetencer
Antal borgere
inden for målgruppen
13
32
30
12
7
4
15
175
4
Borgere med svær udviklingshæmning
og psykisk lidelse
Bofællesskab
Bofællesskab
Aktivitetshus
Botilbud
Socialpædagogisk center
Borgere med udviklingshæmning
og demens
Borgere med udviklingshæmning
og misbrug
Bofællesskab
Center for beskæftigelse
og aktivitet
Aktivitets- og samværs-
tilbud/værested
Botilbud
Note: Tabellen omfatter eksempler fra en spørgeskemaundersøgelse, som Socialstyrelsen har gennemført og sagsbehandlet i perioden november
2019 - januar 2020.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Socialstyrelsen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
23
Tabel 2 viser eksempler på borgere inden for 3 målgrupper, hvor NATKO’s data viser,
at kommunerne har visiteret til tilbud, der ikke har de fornødne forudsætninger for at
håndtere de særlige problemstillinger, der er knyttet til målgrupperne. Socialstyrelsen
har oplyst, at tilbuddenes konkrete besvarelser kan være behæftet med forbehold med
betydning for screeningens resultater, herunder fejlagtig angivelse af målgruppen el-
ler fejlagtig angivelse af svar på spørgsmål. Vi vurderer, at tabellen viser indikationer
på, at kommunerne har visiteret borgere til mindre egnede tilbud.
Resultater
Gennemgangen af Social- og Ældreministeriets analyser viser, at kommunernes for-
valtning af tilbud og ydelser på handicapområdet i mange tilfælde ikke er lovmedhol-
delig.
Ankestyrelsen og de sociale nævn har i perioden 2007-2021 gennemført 17 praksis-
undersøgelser på handicapområdet. Undersøgelserne har peget på mange fejl på
flere områder i den kommunale forvaltning af servicelovens bestemmelser. Rigsrevi-
sionen har særligt bemærket, at undersøgelserne, der vedrører hjælp til forældre til
børn med handicap, visitation til tilbud, herunder botilbud, og brug af magtanvendel-
se, indeholder mange sager, som ikke er i overensstemmelse med regler og praksis.
Ankestyrelsens gennemgang af udvalgte sager i forbindelse med taskforceforløbene
viser også, at der er mange fejl i kommunernes sagsbehandling, og at fejlniveauet re-
duceres, men fortsat er højt, efter kommunernes deltagelse i forløbene.
Gennemgangen af Social- og Ældreministeriets øvrige analyser af kommunernes for-
valtning af handicapområdet viser, at kommunernes tilbud i flere tilfælde ikke matcher
borgernes behov. Rigsrevisionen har i data fra Socialstyrelsen set indikationer på, at
kommunerne visiterer borgere med handicap til tilbud, som ifølge Socialstyrelsen ikke
har de nødvendige kompetencer. Visitationen af borgere til længerevarende tilbud er
et eksempel på, at kommunerne oplyser, at de ikke visiterer borgere til egnede botil-
bud, fordi der generelt er mangel på botilbud, særligt botilbud efter servicelovens § 108.
Det er på trods af, at kommunerne har forsyningspligt og skal sørge for, at der er de
nødvendige tilbud.
Gennemgangen af Ankestyrelsens tilsynssager viser, at Tilsynet i perioden 2017-2019
har konstateret ulovlig praksis i 21 ud af 31 sager om bestemmelserne i serviceloven,
der vedrører handicapområdet. Flere kommuner har ikke handlet i overensstemmel-
se med servicelovens regel om frit valg af botilbud og bestemmelsen om personlig og
praktisk hjælp. Endvidere har 13 kommuner ikke forvaltet handicapområdet i overens-
stemmelse med lovgivningen ved brug af private konsulenter.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
24
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
2.3. Kommunernes behandling af sager med statsrefu-
sion
36. Vi har undersøgt, om kommunernes behandling af sager med statsrefusion er i
overensstemmelse med loven. Det er en betingelse for hjemtagelse af statsrefusion,
at den pågældende ydelse er tildelt i overensstemmelse med lovgivningen, jf. regn-
skabsbekendtgørelsens § 3, stk. 1. Lovmedholdelighed i kommunernes sagsbehand-
ling i disse sager er således afgørende for, at borgerne får de ydelser, de er berettige-
de til, og at staten ikke har unødige udgifter. For at gennemføre denne del af analysen
har vi indhentet 50 sager fra 10 udvalgte kommuner. Herudover var det hensigten at
gennemføre statistiske analyser ud fra data om kommunernes afgørelser vedrøren-
de servicelovens § 41, § 42 og § 100, hvor vi forsøgte at indhente 10
%
af sagerne fra
perioden 2018-2020. Kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på om-
rådet er dog så mangelfulde, at kommunerne ikke har været i stand til at levere data
med tilstrækkelig validitet til, at vi kunne gennemføre de statistiske analyser. Endelig
har vi undersøgt, om de kommunale revisorer har haft bemærkninger til kommunernes
sager vedrørende servicelovens § 41, § 42 og § 100.
Gennemgang af 50 udvalgte sager
Personkreds
For at få tildelt ydelse efter ser-
vicelovens § 41, § 42 og § 100
skal borgeren indgå i person-
kredsen for den enkelte ydel-
se.
Ydelse efter servicelovens § 41
og § 42 er møntet til børn og
forældre til børn under 18 år
med betydelig og varigt ned-
sat fysisk eller psykisk funk-
tionsevne eller indgribende
kronisk eller langvarig lidelse.
Ydelse efter servicelovens
§ 100 er møntet på personer
mellem 18 år og pensionsalde-
ren med varigt nedsat fysisk
funktionsevne eller psykisk
funktionsevne.
37. Når kommunerne træffer afgørelser om ydelser efter serviceloven på handicapom-
rådet, skal det ske på baggrund af en vurdering af sagens indhold, herunder om bor-
geren tilhører personkredsen for ydelsen, og om servicelovens øvrige krav for tilde-
ling af ydelsen er opfyldt. Kommunerne skal samtidig overholde de formelle krav til
sagsbehandling, herunder de krav, der følger af forvaltningsloven, offentlighedsloven
og retssikkerhedsloven. Kommunerne skal sikre, at borgernes rettigheder overholdes,
og at der ikke uberettiget anvendes midler, herunder statslige refusionsmidler.
Vi har i vores gennemgang af de 50 sager undersøgt, om der er dokumentation for, at
kommunerne træffer afgørelser i overensstemmelse med servicelovens krav, og om
kommunerne har fulgt de formelle krav til sagsbehandlingen vedrørende bl.a. klagevej-
ledning og overholdelse af sagsbehandlingstider.
Vi har ikke vurderet gyldigheden af kommunernes afgørelser, men vi har opgjort antal-
let af sager, hvor vi kan konstatere, at der mangler dokumentation for, at kommuner-
ne følger gældende regler og Ankestyrelsens praksis. Kommunerne har haft mulighed
for at kommentere på resultaterne af vores sagsgennemgang. Kommunerne er i langt
de fleste tilfælde enige i de mangler i sagerne, som vi rapporterer om i dette afsnit.
Rigsrevisionens gennemgang viser, at der er mangler i 29 ud af de 50 sager. Det sva-
rer til mangler i 58 % af sagerne. Tabel 3 viser, hvilke typer af mangler vi har fundet i
de 29 sager.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0032.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
25
Tabel 3
Typer af mangler i de 29 sager
Indholdsmæssige mangler i forhold til:
Vurdering af personkreds
Øvrige krav i serviceloven
Opfølgning
Formelle mangler i forhold til:
Afgørelse, partshøring, overholdelse af tidsfrist m.m.
Mangler i alt
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af sager indhentet fra kommunerne.
2
11
8
18
39
Det fremgår af tabel 3, at der er 39 mangler i de 29 sager. Der er således sager, hvor
der er mere end én mangel i samme sag. Af de 39 mangler er 21 indholdsmæssige
mangler og 18 formelle mangler. I de følgende afsnit gennemgår vi en række eksem-
pler på indholdsmæssige og formelle mangler i kommunernes sagsbehandling.
Indholdsmæssige mangler
Vurdering af personkreds
38. Ved behandling af sager om hjælp efter servicelovens § 41 om merudgiftsydelse
til børn, § 42 om tabt arbejdsfortjeneste og § 100 om merudgiftsydelse til voksne skal
kommunerne tage stilling til, om borgeren hører under den personkreds, der er beskre-
vet i servicelovens bestemmelser. Vi har ved gennemgangen af sagerne konstateret,
at kun en mindre del af sagerne indeholder afgørelser, hvor kommunernes vurdering
af personkredsen er af afgørende betydning for afgørelsernes udfald. Det skyldes, at
store dele af kommunernes sagsbehandling i disse sager består af opfølgning på alle-
rede tildelte ydelser, hvor vurderingen af personkreds tidligere er afklaret, og hvor det
i stedet er borgerens situation i forhold til løbende eller enkeltstående udgifter og ak-
tiviteter, der er i fokus. I de 2 sager om vurdering af personkreds i tabel 3 er der tale om
klagesager, hvor Ankestyrelsen har hjemvist sagerne til ny behandling i kommunerne,
fordi kommunerne ikke oplyste sagerne tilstrækkeligt i forbindelse med vurdering af
personkreds. Boks 3 viser et eksempel på en sag, hvor kommunen ikke har oplyst sa-
gen tilstrækkeligt i forhold til vurderingen af personkreds, og hvor der næsten går 1 år,
før det endeligt afklares, om barnet var inden for personkredsen på ansøgningstids-
punktet.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0033.png
26
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
Boks 3
Eksempel på vurdering af personkreds
En borger søgte den 13. september 2016 om dækning af merudgifter i forbindelse med
sin søns indlæggelse, til medicin og til ødelagte ting i hjemmet. Kommunen gav den 14.
november 2016 afslag på ansøgningen. Kommunen vurderede, at sønnen på dette tids-
punkt ikke havde været omfattet af målgruppen for § 41 i serviceloven. Det fremgår af
afgørelsen, at kommunen vurderede, at sønnen først efter udredning og fastsættelse af
diagnoser var omfattet af målgruppen og dermed berettiget til støtte efter § 41. Mode-
ren klagede over kommunens afgørelse den 1. december 2016. Kommunen fastholdt af-
gørelsen, og sagen blev sendt til Ankestyrelsen til videre behandling.
Den 27. juli 2017 traf Ankestyrelsen afgørelse og hjemviste sagen til ny behandling i kom-
munen. Ankestyrelsen vurderede, at kommunen ikke på det foreliggende grundlag og
med den givne begrundelse kunne træffe afgørelse om afslag på dækning af nødvendi-
ge merudgifter ved forsørgelsen af sønnen i hjemmet i den periode, hvor sønnen ikke
havde fået en diagnose. Ankestyrelsen vurderede også, at sagen ikke indeholdt tilstræk-
kelige oplysninger til, at det kunne afgøres, om sønnen allerede på det tidspunkt havde
en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller indgribende kronisk
eller langvarig lidelse. Den 21. november 2017 meddelte kommunen moderen, at kom-
munen havde genbehandlet sagen og vurderet, at sønnen var inden for målgruppen på
det tidspunkt, der blev ansøgt.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra kommunerne.
Sektoransvarsprincip
Sektoransvarsprincippet be-
tyder, at den del af den offent-
lige sektor, der er ansvarlig for
en ydelse, også har ansvaret
for, at den pågældende ydelse
er tilgængelig for mennesker
med handicap.
Sektoransvarsprincippet re-
gulerer således, hvilken myn-
dighed der er ansvarlig for at
stille den nødvendige hjælp til
rådighed.
Ved merudgiftsydelse til vok-
sne efter servicelovens § 100
vil man typisk skulle være op-
mærksom på snitfladen til
sundhedssektoren. Ved ydel-
se efter servicelovens § 41 og
§ 42 til forældre til børn med
handicap vil man typisk både
skulle være opmærksom på
snitfladerne til sundhedssek-
toren og undervisningssekto-
ren.
Øvrige krav i serviceloven
39. Kommunerne skal vurdere, om en række øvrige krav i serviceloven er opfyldt ved
tildeling af hjælp efter § 41, § 42 og § 100. Vi har for det første undersøgt, om det frem-
går af sagerne, at kommunerne har taget stilling til sektoransvarsprincippet og prin-
cippet om subsidiaritet, når de træffer afgørelser i sager, der grænser til andre sekto-
rer og andre områder af serviceloven. Dette er bl.a. væsentligt, fordi ydelser, som bli-
ver givet efter § 41, § 42 og § 100, men som burde være givet ud fra andre ordninger i
serviceloven eller anden lovgivning, derved bliver afholdt med refusion, som staten
uberettiget betaler. Vi har for det andet undersøgt, om sagerne indeholder dokumen-
tation for, at kommunerne tildeler og udmåler ydelserne ud fra borgernes konkrete
behov ved behandlingen af ansøgninger og i den løbende opfølgning, og om der er do-
kumentation for beregningsgrundlaget.
Vores gennemgang viser, at flere sager mangler dokumentation for, at kommunerne
tager stilling til sektoransvarsprincippet samt Ankestyrelsens vejledninger og princip-
meddelelser herom, når de træffer afgørelser. Boks 4 viser eksempler på sager, hvor
kommunerne ud fra dokumentationen mangler at tage højde for sektoransvarsprin-
cippet i deres afgørelser.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0034.png
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
27
Boks 4
Eksempler på manglende afgrænsning til andre sektorer
En kommune tildeler ydelse til dækning af merudgifter i forbindelse med en ung piges
deltagelse i et selvforståelseskursus hos en psykolog. Kommunen begrunder afgørelsen
med, at kurset kan give pigen nogle teknikker til at klare sig bedre i dagligdagen, hvor-
ved pigens forældre også vil få lettere ved at håndtere pigen i hjemmet. Der kan dog iføl-
ge Ankestyrelsens praksis aldrig bevilges kursus til et barn med funktionsnedsættelse
efter servicelovens § 41, da det altid vil have karakter af træning eller behandling, som
hører under sundhedsområdet. Det fremgår dog ikke af sagens indhold, at kommunen
har forholdt sig til denne afgrænsning til sundhedssektoren.
I en anden sag har en kommune bevilget dækning af merudgifter ved kørsel af en dreng
med diabetes til undervisning på Herlev Hospitals skole. Kommunen oplyser, at kommu-
nen har dækket udgiften som en merudgift, da skolen har nægtet at dække udgiften mel-
lem barnets hjem og hospitalet. Det følger af Ankestyrelsens principmeddelelse nr. 25-
19, at der ikke kan gives hjælp efter serviceloven til transport til og fra skole. Hjælp til
transport af elever til og fra skole, herunder elever med funktionsnedsættelse, er regule-
ret i folkeskoleloven. Det fremgår dog ikke af sagens indhold, at kommunen har taget høj-
de for denne regel ved afgørelsen.
Desuden viser vores gennemgang, at kommunerne ikke altid sørger for at vurdere
ydelsen ud fra borgerens konkrete behov og situation. Kommunerne skal ved tildeling
og udmåling af ydelser efter servicelovens § 41, § 42 og § 100 vurdere borgerens behov
og nødvendigheden af ydelsen. Herefter skal kommunerne løbende følge op på, om
hjælpen opfylder sit formål.
I 2 sager om tabt arbejdsfortjeneste kan vi konstatere, at der mangler dokumentation
for, at kommunen har taget stilling til barnets konkrete pasningsbehov ved afgørelsen
på ansøgningen. Vores gennemgang viser også 8 sager, hvor kommunen har besluttet
at følge op på en borgers sag på et bestemt tidspunkt, men hvor kommunen ikke fo-
retager den konkrete opfølgning eller først foretager den et halvt til et helt år senere
end planlagt. Det kan være et problem, når opfølgningen knytter sig til forventede æn-
dringer i borgerens situation og behov, og hvor en manglende opfølgning kan betyde,
at hjælpen til borgeren ikke længere opfylder sit formål, ligesom det kan skabe uklar-
hed hos borgeren. Vi kan samtidig konstatere, at der er sager, hvor kommunerne ikke
har anvendt et korrekt beregningsgrundlag for fastsættelsen af ydelsen til borgeren.
Fx måtte en kommune genberegne og efterregulere ydelser for tabt arbejdsfortjene-
ste på grund af en systematisk fejl.
Formelle mangler
40. I forbindelse med sagsgennemgangen har vi opgjort, at 18 sager indeholder én el-
ler flere formelle mangler i forhold til sagsbehandlingsreglerne og Ankestyrelsens prak-
sis og vejledninger.
I 4 sager har vi vurderet, at én eller flere skriftlige afgørelser er mangelfulde. Der er ek-
sempler på manglende begrundelse og henvisning til regelgrundlaget for afgørelser-
ne. Men der er også eksempler på mangelfulde klagevejledninger i sager, hvor borge-
ren ikke har fået fuldt medhold, og hvor borgeren ikke oplyses om, at det er muligt at
klage mundtligt.
Opfølgning på sager
Ifølge servicelovens § 148, stk.
2, skal kommunen løbende føl-
ge de enkelte sager for at sik-
re, at hjælpen fortsat opfylder
sit formål. Kommunen skal i
den forbindelse være opmærk-
som på, om der er behov for
at yde andre former for hjælp.
Opfølgningen skal ske ud fra
modtagerens forudsætninger
og så vidt muligt i samarbejde
med denne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0035.png
28
| Kommunernes forvaltning af handicapområdet
I 6 sager kan vi konstatere, at kommunerne har truffet afgørelser uden at udforme
disse skriftligt til borgeren. Ankestyrelsens vejledning
”At
skrive en afgørelse” slår fast,
at myndigheder som hovedregel bør give borgeren en skriftlig og ikke en mundtlig af-
gørelse. Et problem ved ikke at give borgeren en skriftlig afgørelse er, at det kan frem-
stå usikkert, om borgeren har fået fuldt medhold. Dette er af betydning for, om borge-
ren skal oplyses om muligheden for at klage.
I gennemgangen har vi også konstateret, at kommunerne ikke partshører borgeren i
3 sager, hvor kommunen har indhentet oplysninger, der kan være til ugunst for borge-
ren, og hvor vi vurderer, at borgeren bør partshøres inden afgørelsen. Endelig kan vi
konstatere, at der er 4 sager, hvor kommunen har overskredet sine egne svarfrister,
og hvor kommunen ikke oplyser borgerne skriftligt om en ny forventet dato for svar
på ansøgningen, selv om dette er et krav i retssikkerhedsloven.
Den kommunale revisions bemærkninger
Personsagsområdet i
serviceloven
Personsagsområdet i service-
loven omfatter ud over § 41,
§ 42 og § 100 også ydelser ef-
ter § 109, § 110, § 175, § 175a og
§ 181.
41. Kommunernes regnskaber revideres af en privat statsautoriseret eller registreret
revisor, jf. § 42 i kommunestyrelsesloven. De kommunale revisorer gennemgår årligt
et mindre antal sager vedrørende socialområdet. Udvælgelsen af sager sker på bag-
grund af en vurdering af risiko og væsentlighed i den enkelte kommune. Derfor er det
ikke nødvendigvis alle kommunale revisionsberetninger, der indeholder gennemgan-
ge af sager vedrørende servicelovens § 41, § 42 og § 100 hvert år. I revisionsberetnin-
gerne, som Social- og Ældreministeriet modtager fra de kommunale revisorer, rede-
gør revisorerne for fejl og mangler i kommunernes regnskaber og administration af
de udgiftsområder, som er helt eller delvist finansieret af staten via statsrefusion. Mi-
nisteriet skal gennemgå revisionsberetningerne og tage stilling til de områder, der er
omfattet af regnskabsbekendtgørelsen. Ministeriet afgiver årligt en samlet rapport
med resultater fra gennemgangen af kommunernes revisionsberetninger. Rapporter-
ne for regnskabsårene 2016-2019 viser, at der er forholdsvis mange fejl og mangler i
de relativt få udtagne kommunale sager, der vedrører servicelovens § 41, § 42 og § 100.
Ministeriet bemærker hvert år, at der fortsat er udfordringer med kommunernes ad-
ministration af de enkelte personsagsområder, som revisorerne vurderer er de mest
fejlbehæftede. For regnskabsårene 2017-2019 har ministeriet opgjort omfanget af
konstaterede fejl og mangler opdelt på personsagsområderne i serviceloven. Tabel 4
viser udviklingen i fejl vedrørende de 3 paragraffer i perioden 2017-2019.
Tabel 4
Konstaterede fejl på personsagssagsområdet i perioden 2017-2019
Sagsområde
§ 41. Merudgiftsydelse til børn
§ 42. Tabt arbejdsfortjeneste
§ 100. Merudgiftsydelse til voksne
2017
44
66
55
2018
49
115
57
2019
41
128
58
Note: Tabellen viser antal fejl i de udtagne sager. Nogle kommuner har fejl i flere sager, og der kan i nogle sager
indgå flere fejl.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af Social- og Ældreministeriets rapporter om resultater fra gennemgangen
af kommunernes revisionsberetninger for regnskabsårene 2017-2019.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Kommunernes forvaltning af handicapområdet |
29
Det fremgår af tabel 4, at antallet af fejl i kommunernes administration af servicelo-
vens § 41 steg fra 44 i 2017 til 49 i 2018, men at antallet faldt til 41 i 2019. For § 42 har
der i perioden været en betydelig stigning i antallet af fejl fra 66 i 2017 til 128 i 2019.
Endelig har der været en svag stigning i fejl vedrørende § 100 fra 55 i 2017 til 58 i 2019.
Personsagsområdet omfatter 7 paragraffer i serviceloven. Fejl vedrørende § 41, § 42
og § 100 for de 3 år udgør en stadig større andel af det samlede antal fejl på person-
sagsområdet. Fra 2017 til 2019 steg andelen af fejl vedrørende de 3 paragraffer fra at
udgøre 39
%
af alle fejl på personsagsområdet til at udgøre 56
%
i 2019.
Social- og Ældreministeriets opgørelse over fejltyper på de 3 paragraffer viser, at de
mest almindelige fejl og mangler omfatter fejlagtig beregning, kontering og udbetaling
af støtte, manglende vurdering og opfølgning i forhold til borgeren og manglende doku-
mentation på sagerne. På baggrund af det relativt store antal fejl på området for tabt
arbejdsfortjeneste, jf. servicelovens § 42, har ministeriet besluttet at gennemføre en
temarevision for 2021 på dette område.
Resultater
Gennemgangen af udvalgte sager og bemærkninger fra den kommunale revision vi-
ser, at kommunernes sagsbehandling af sager med statsrefusion i mange tilfælde ik-
ke er korrekt.
Gennemgangen af 50 sager viser, at der er formelle og indholdsmæssige mangler i
29 af sagerne, dvs. i mere end halvdelen af sagerne. Bl.a. mangler der i 2 sager doku-
mentation for, at kommunen vurderer personkreds i overensstemmelse med servi-
celoven, og i flere sager mangler der dokumentation for, at kommunen tager hensyn
til sektoransvarsprincippet, hvilket bl.a. kan have betydning for, om kommunerne får
uberettiget refusion fra staten. Endvidere er der flere sager, hvor der mangler doku-
mentation for, at kommunen vurderer borgerens konkrete behov og situation ved af-
gørelse på ansøgningen og i den løbende opfølgning. Kommunerne følger ikke altid
op på borgerens sag som lovet. Herudover opfylder flere afgørelser ikke de formelle
sagsbehandlingsregler vedrørende henvisning til retsregler, vejledning om klagead-
gang mv. Rigsrevisionen kan også se, at kommunerne ikke altid oplyser borgerne om
en ny forventet dato for svar ved overskridelse af sagsbehandlingstiden.
Endelig viser undersøgelsen, at den kommunale revision har haft bemærkninger til
kommunernes forvaltning af § 41, § 42 og § 100. Kommunernes administration af de 3
områder har gennem en længere periode givet anledning til mange fejl og mangler.
Fra 2017 til 2019 er der samlet set sket en stigning i konstaterede fejl. På baggrund af
det relativt store antal fejl på området for tabt arbejdsfortjeneste, jf. servicelovens
§ 42, har Social- og Ældreministeriet besluttet, at de kommunale revisorers temare-
vision for 2021 skal sætte fokus på dette område.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0037.png
30
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
3. Social- og Ældre-
ministeriets tilsyn med
handicapområdet
Delkonklusion
Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommuner-
nes forvaltning af handicapområdet har været utilfredsstillende.
Social- og Ældreministeriet har ikke sikret tilstrækkelig viden til at kunne foretage en
systematisk overvågning af handicapområdet og har ikke i tilstrækkeligt omfang fulgt
op på den viden om konkrete problemer i kommunernes forvaltning af handicapom-
rådet, som ministeriet har haft i adskillige år. Det har i en længere periode været et
kendt problem, at data om kommunernes forvaltning af handicapområdet er mangel-
fulde, og at ministeriet derfor ikke har et sikkert grundlag for overvågning af området.
Dette bekræftes også af Rigsrevisionens undersøgelse, hvor Rigsrevisionen kan konsta-
tere, at kommunernes systemunderstøttelse og registreringer på området er mangel-
fulde, og at kommunerne ikke har været i stand til at levere data med tilstrækkelig va-
liditet. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet med at ind-
hente og forbedre aktivitetsdata om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer i ser-
viceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. Ministeriet har vurderet,
at en ensartet indberetning af sagsbehandlingsdata vil kræve større praksis- og registre-
ringsændringer i kommunerne og en udbygning af it-systemerne. Ministeriet har der-
for besluttet ikke at arbejde videre med nationale krav om kommunernes indberetnin-
ger af sagsbehandlingsdata. Ministeriet har oplyst, at der i perioden oktober 2021 - sep-
tember 2022 gennemføres et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for
dokumentation af afgørelser på socialområdet. Pilotprojektet er forankret i KL.
Socialstyrelsens overvågning og opfølgning er utilfredsstillende. Opgavevaretagelsen i
Socialstyrelsens auditfunktion i forhold til de 5 socialtilsyn har ikke været tilfredsstillen-
de. Overvågningen af socialtilsynene er ikke baseret på en samlet strategi eller på risi-
koanalyser, hvilket medfører en risiko for, at vidensindsamlingen ikke baseres på en
systematisk tilgang med fokus på de områder, hvor socialtilsynene har udfordringer.
Auditfunktionen har siden etableringen i 2014 fulgt op på problemer i socialtilsynene,
men har ikke haft retlig kompetence til at pålægge en større ensartethed i socialtilsy-
nenes praksis på en række områder og at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruk-
tur. Folketinget har i december 2021 vedtaget en ændring til lov om socialtilsyn, der
giver auditfunktionen flere bemyndigelser.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0038.png
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
31
Rigsrevisionen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige
til at nå målene om en ensartet praksis og en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur. De
påpegede uhensigtsmæssigheder har stået på siden socialtilsynenes etablering. Den na-
tionale koordinationsstrukturs (NATKO) overvågning af målgrupper og tilbud er base-
ret på et usikkert grundlag. Opfølgningen er mangelfuld, idet NATKO ikke i alle tilfæl-
de følger op, når der er indikationer på, at der ikke er nok egnede tilbud, eller at bor-
gere er placeret på tilbud, der ikke har forudsætningerne for at være højt specialisere-
de. Rigsrevisionens undersøgelse viser også, at processen for opfølgningen kan tage op
til 3 år.
Ankestyrelsens opfølgning er ikke fuldt ud tilfredsstillende. Ankestyrelsen har siden
2019 foretaget en systematisk overvågning af kommunernes forvaltning af handicap-
området. Ankestyrelsen arbejder løbende på at følge op på konstaterede uhensigts-
mæssigheder i kommunernes forvaltning gennem en række praksiskoordinerende ind-
satser, men styrelsen har i de senere år nedprioriteret brugen af praksisundersøgelser
på handicapområdet. Ankestyrelsen har ultimo 2021 igangsat en praksisundersøgelse
om tabt arbejdsfortjeneste. Social- og Ældreministeriet har i december 2021 sendt et
udkast til lovforslag i offentlig høring, der indebærer en udvidelse af kommunalbesty-
relsens forpligtelse til at drøfte Ankestyrelsens praksisundersøgelser til også at omfatte
andre af styrelsens undersøgelser.
Social- og Ældreministeriet har i 2013 fulgt op på de resultater, der er opnået på handi-
capområdet siden kommunalreformen. Evalueringen omfattede ikke en samlet afdæk-
ning af resultaterne, men fokuserede på 3 snævre områder. Evalueringen blev fulgt op
af politiske initiativer, der bl.a. omfattede etablering af NATKO i Socialstyrelsen. Social-
styrelsens egen opfølgning i 2018 viste, at NATKO havde løst opgaven tilfredsstillende,
men at der samtidig var behov for at arbejde videre med en række konkrete forhold.
Kommunalreformen
42. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Ældreministeriets tilsyn med kommu-
nerne har været tilfredsstillende. Vi har for det første undersøgt, om ministeriet har
fulgt op på, hvilke resultater der er opnået på handicapområdet siden kommunalre-
formen i 2007. For det andet har vi undersøgt, om ministeriet har løst opgaven med
overvågning af og opfølgning på kommunernes forvaltning af handicapområdet til-
fredsstillende.
Med kommunalreformen i
2007 blev der gennemført en
gennemgribende ny arbejds-
deling mellem stat, kommuner
og regioner. Kommunerne fik
myndigheds- og finansierings-
ansvaret for det sociale områ-
de, som før var delt mellem
kommuner og amter. Kommu-
nerne fik også ansvaret for at
levere tilbud på området. Dog
har regionerne en forpligtelse
til efter aftale med kommuner-
ne at etablere en række spe-
cialiserede tilbud.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0039.png
32
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
3.1. Social- og Ældreministeriets opfølgning på handicap-
området siden kommunalreformen
43. Vi har undersøgt, om Social- og Ældreministeriet har fulgt op på, hvilke resultater
der er opnået på handicapområdet siden kommunalreformen i 2007. Vi har undersøgt,
om ministeriet har undersøgt virkningerne af de ændringer, der blev foretaget på om-
rådet, og om ministeriet har fulgt op på resultatet af disse undersøgelser.
Det specialiserede og
højt specialiserede social-
område
Omfatter alle tilbud efter ser-
viceloven til udsatte børn og
voksne samt personer med
handicap. Inden for dette om-
råde har en mindre andel af
borgerne behov for en højt
specialiseret indsats. Det dre-
jer sig bl.a. om særligt kom-
plekse og/eller sjældne pro-
blemstillinger, der kræver fag-
lig specialviden.
44. Regeringen nedsatte i 2012 et udvalg, der skulle evaluere kommunalreformen.
Udvalget skulle vurdere den nuværende opgavefordeling mellem kommuner, regio-
ner og stat samt overveje relevante justeringer af opgavefordelingen. Evalueringen
skulle omfatte flere områder, herunder handicapområdet. Formålet med evaluerin-
gen af handicapområdet var ikke at foretage en samlet afdækning af virkningerne af
ændringerne på området, men at fokusere på 3 snævre områder: understøttelse af
indsatsen på det specialiserede socialområde, placering af tilbud og effektiv drift af
tilbud. I 2013 afgav udvalget
”Evaluering
af kommunalreformen”. For hvert af de 3 fo-
kusområder identificerede udvalget, jf. boks 5, en række udfordringer og fremlagde
forslag til, hvordan udfordringerne kunne afhjælpes.
Boks 5
Udfordringer og forslag på handicapområdet
Understøttelse af indsatsen på det specialiserede socialområde
Den enkelte kommune har ansvaret for, at der er de nødvendige tilbud. For målgrupper
med helt specielle behov vil ansvaret typisk skulle løftes i et samarbejde med andre kom-
muner, regioner og private udbydere af tilbud. Kommunalreformen medførte et aftale-
system for samarbejdet mellem kommuner og regioner. Udvalget identificerede en ræk-
ke udfordringer ved den etablerede samarbejdsstruktur, der medførte utilstrækkelig ko-
ordination af tilbud til målgrupper med helt specielle behov.
Forslag: Etablering af en national koordinationsstruktur.
Placering af tilbud
Kommunerne udviste stor interesse for at overtage de amtskommunale tilbud, og fra den
1. januar 2007 overtog kommunerne tilsammen 80 % af de daværende amtskommunale
tilbud. De resterende tilbud overgik til regionerne. Fordeling af tilbud mellem kommuner
og regioner var ikke et resultat af en samlet overvejelse af, hvor det var mest hensigts-
mæssigt at placere opgaven. Det forhold, at de regionale tilbud hvert år kunne
blive overtaget af beliggenhedskommunen, betød, at regionerne ikke var sikre på tids-
perspektivet for de tilbud, der var tilbage. Dette begrænsede mulighederne for en lang-
sigtet planlægning af drift og udvikling af tilbuddene.
Forslag: Længere planlægningshorisont for de regionale tilbud.
Effektiv drift af tilbud
Kommunalreformen skulle sikre en markedslignende ramme for sociale tilbud, hvor kom-
munerne kunne købe og sælge tilbud til hinanden eller købe hos regionerne og private
leverandører. Markedet for sociale tilbud havde en række begrænsninger i markedsme-
kanismerne, som betød, at kommunerne ikke altid frit kunne vælge alternative leveran-
dører ved takststigninger.
Forslag: Revision af takstregler, der skal understøtte effektiv drift af sociale tilbud.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
33
45. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at der ud over evalueringen fra 2013 ikke
er gennemført undersøgelser e.l. af virkningerne af kommunalreformen i forhold til
forvaltningen af handicapområdet.
46. Som opfølgning på evalueringen blev der indgået politiske aftaler, der adressere-
de de udfordringer og forslag, som fremgik af evalueringen. Aftalerne blev udmøntet i
lovændringer til serviceloven og indebar bl.a. etablering af en ny national koordinations-
struktur (NATKO) i Socialstyrelsen, som skulle sikre, at der ikke skete en afspecialise-
ring på højt specialiserede socialområder. Herudover omfattede initiativerne en ny
takststruktur og justering af kommunernes muligheder for at overtage regionale tilbud.
Det fremgik af de politiske aftaler, at Social- og Ældreministeriet skulle følge op på
NATKO. I 2018 gennemførte ministeriet en opfølgning på NATKO, der viste, at Social-
styrelsen på tilfredsstillende vis havde løst opgaven, men at der var behov for, at
NATKO arbejdede videre med en række konkrete forhold, bl.a. varigheden af forløbe-
ne for centrale udmeldinger, videreudvikling af Socialstyrelsens viden om de omfat-
tede målgrupper og tilbud samt tilvejebringelse og analyse af nye data på området.
NATKO har siden opfølgningen i 2018 arbejdet videre med de forhold, der blev peget
på i opfølgningen. Der er ikke gennemført en samlet vurdering af status for disse op-
følgningsinitiativer. Ministeriet har oplyst, at regeringen i juni 2020 igangsatte en eva-
luering af det specialiserede socialområde. Evalueringen skal skabe et nationalt over-
blik og danne baggrund for en national specialeplanlægning på socialområdet.
Resultater
Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet i en evaluering fra 2013 har fulgt
op på de resultater, der er opnået på handicapområdet siden kommunalreformen i
2007. Evalueringen omfattede ikke en samlet afdækning af resultaterne af ændrin-
gerne på handicapområdet, men fokuserede specifikt på 3 snævre områder: under-
støttelse af indsatsen på det specialiserede socialområde, placering af tilbud og ef-
fektiv drift af tilbud. Evalueringen blev fulgt op af en politisk aftale om en række initia-
tiver på handicapområdet, herunder etablering af en ny national koordinationsstruk-
tur (NATKO) i Socialstyrelsen, som skal sikre, at de fornødne tilbud er til stede. I 2018
gennemførte Socialstyrelsen en opfølgning på NATKO. Opfølgningen viste, at NATKO
på tilfredsstillende vis havde løst opgaven, men at der var behov for, at NATKO skal
arbejde videre med en række konkrete forhold. Regeringen har i juni 2020 igangsat
en evaluering af det specialiserede socialområde, der skal skabe et nationalt overblik
og danne baggrund for en national specialeplanlægning på socialområdet.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
34
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
3.2. Social- og Ældreministeriets overvågning af og
opfølgning på handicapområdet
47. Social- og Ældreministeriet skal overvåge forvaltningen af handicapområdetog
følge op på informationer om problemer i kommunernes forvaltning af området. Mini-
steriet har herudover en række specifikke opgaver med at overvåge, understøtte, kla-
gesagsbehandle, koordinere og følge op i forhold til kommunernes forvaltning af og
sagsbehandling på handicapområdet. Disse opgaver er forankret i Socialstyrelsen og i
Ankestyrelsen. Vi har undersøgt, om ministeriet har en sikker viden om handicapområ-
det, og om ministeriet har fulgt op, hvis der konstateres uhensigtsmæssig praksis. Vi
har undersøgt ministeriets overvågning og opfølgning inden for hvert af følgende op-
gaveområder:
overvågning af handicapområdet på baggrund af et dækkende datagrundlag og
opfølgning på konkret information om konstaterede problemer i kommunernes
forvaltning
overvågning af og opfølgning på de 5 kommunale socialtilsyns indsats på social-
området, forankret i Socialstyrelsens auditfunktion
overvågning af og opfølgning på udviklingen i en række målgrupper inden for det
mest specialiserede socialområde, forankret i NATKO
overvågning af og opfølgning på kommunernes sagsbehandling med henblik på at
medvirke til en ensartet og korrekt behandling af borgernes sager i hele landet ,
forankret i Ankestyrelsen.
Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på konkrete
informationer om konstaterede problemer i kommunernes forvaltning
Social- og Ældreministeriets datagrundlag for overvågning af handicapområdet
48. Vores undersøgelse viser, at handicapområdet er præget af, at data om kommu-
nernes forvaltning af området er mangelfulde. Fx findes der ikke valide centrale data
om antallet af afgørelser i kommunerne, hvorfor Social- og Ældreministeriet kun kan
monitorere antallet af klager til Ankestyrelsen og reagere herpå, hvis udviklingen gi-
ver anledning til det. Det gælder også i de sager, hvor staten yder statsrefusion, her-
under servicelovens § 41 om merudgiftsydelse til børn, § 42 om tabt arbejdsfortjene-
ste og § 100 om merudgiftsydelse til voksne. Dette bekræftes, jf. pkt. 36, også af vo-
res undersøgelse, hvor vi ikke kunne gennemføre de planlagte statistiske analyser,
fordi de udvalgte kommuners systemunderstøttelse og registreringer på området er
mangelfulde, og kommunerne derfor ikke har været i stand til at levere data med til-
strækkelig validitet.
Social- og Ældreministeriet har vurderet, at en ensartet registrering og national ind-
beretning af antal afgørelser på området for voksne med handicap vil kræve en stør-
re praksis- og registreringsændring i kommunerne og en omlægning og udbygning af
it-systemerne. Ministeriet har på den baggrund besluttet, at der ikke skal arbejdes vi-
dere med nationale krav om registrering og indberetning af afgørelser. Ministeriet har
dog oplyst, at der fortsat arbejdes med at etablere et validt datagrundlag. Ministeriet
henviser desuden til, at der i perioden oktober 2021 - september 2022 gennemføres
et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for, hvordan man i et sagsfor-
løb dokumenterer juridisk gældende afgørelser på socialområdet. Pilotprojektet er
forankret i KL.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
35
49. Problemet med de manglende data på handicapområdet har eksisteret i mange
år. Det fremgår fx af evalueringen af kommunalreformen fra 2013, at det er en central
fremadrettet udfordring at skabe et bedre vidensgrundlag på området. Det fremgår,
at det specialiserede socialområde er kendetegnet ved mangel på systematiske op-
lysninger om bl.a. målgruppers størrelse og brugen af ydelser. Det fremgår endvidere,
at der er meget beskeden viden og synlighed om effekten af de sociale indsatser. Det
giver et dårligt grundlag for kvalitetsudvikling, prioriteringer og faglig styring, som kan
understøtte en bedre anvendelse af resurserne på området. Rigsrevisionen har siden
1999 afgivet 4 beretninger om viden om effekten af sociale indsatser, der bl.a. har
handlet om indsamling af viden på området. Statsrevisorerne bemærkede senest i
2017, at de fandt det kritisabelt, at det tidligere Socialministerium ikke i tilstrækkelig
grad havde sikret, at retvisende data bliver indsamlet, offentliggjort i nationale stati-
stikker og anvendt til at dokumentere effekten af sociale indsatser.
50. Det fremgår af Social- og Ældreministeriets datastrategi for social- og ældreområ-
det for perioden 2016-2020, at de største udfordringer med datakvaliteten på social-
området bl.a. er på handicapområdet. Det fremgår af datastrategien, at det er vanske-
ligt at udarbejde præcise og aktuelle statistikker og analyser om aktiviteter, udgifter
og effekt af indsatser. En central problemstilling er it-understøttelsen på området, her-
under at systemerne ikke i tilstrækkeligt omfang understøtter indsamling af struktu-
rerede data, og at det kan være besværligt at overføre data fra kommunerne til bl.a.
Danmarks Statistik. Det er ifølge datastrategien en udfordring, at der ikke indsamles
individdata om modtagere af bl.a. hjælpemidler, ligesom der ikke indsamles eller gene-
reres data på individniveau om omkostningerne til de indsatser, en borger modtager.
Dette vanskeliggør ifølge ministeriet både analyser af effektiviseringsmuligheder og
af den økonomiske styring i kommunerne. Ministeriet opstillede 2 målsætninger i for-
bindelse med datastrategien. For det første skulle grundlæggende aktivitetsdata om,
hvem der modtager hvilke indsatser og ydelser, være tilgængelige i høj kvalitet og til ti-
den for alle væsentlige målgrupper i løbet af 2016-2017. For det andet skulle det i 2020
være muligt at koble økonomi- og aktivitetsdata på tværs af kommuner. Ministeriet
har udarbejdet statistikker baseret på frivillige indberetninger fra kommunerne om
modtagere af hjælpemidler og om udgiftsdata på individniveau, men har herudover
ikke nået de 2 målsætninger ved udgangen af 2021. Ministeriet har ultimo december
2021 skrevet til kommunerne, at de frivillige indberetninger fra den 1. juli 2022 erstat-
tes af en permanent statistik med krav om obligatorisk indberetning af oplysninger om
borgere, som modtager hjælpemidler.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
36
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
51. Social- og Ældreministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet
på at indhente data om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer i de enkelte kom-
muner. Antallet af kommuner, der bidrager til statistikkerne, er løbende blevet udvi-
det, og i 2020 har 93 ud af de 98 kommuner godkendt data til Danmarks Statistik, men
kun 63 kommuner har godkendt data for alle ydelser tilbage til 2015. De manglende
fulde godkendelser fra kommunerne betyder, at ministeriet har problemer med at dan-
ne et fuldstændigt overblik over antallet af modtagere af ydelser på handicapområ-
det. Ministeriet har bemærket, at både datagrundlaget og datakvaliteten historisk er
forbedret, og at udviklingen går i den rigtige retning. Det afspejles bl.a. i den seneste
udgivelse af statistikken om handicap og udsatte voksne (registerdata på voksenhan-
dicapområdet). Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at mangler i statistikken har væ-
ret et kendt problem i en længere årrække, og at statistikken endnu ikke er fyldestgø-
rende, da den ikke indeholder oplysninger om alle ydelser i serviceloven og ikke om-
fatter data fra alle kommunerne.
52. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet følger aktivt op på manglen-
de indberetninger til statistikken ved at anmode kommunaldirektører om en hand-
lingsplan for at sikre retvisende og rettidige dataindberetninger. Ministeriet har desu-
den igangsat et initiativ under
”Aftale om kommunernes økonomi for 2020”
for at un-
dersøge kvaliteten af datagrundlaget i den nationale statistik. Endelig har ministeriet
igangsat en afdækning af kommunernes nuværende registreringspraksis og system-
understøttelse af afgørelser på udvalgte paragraffer for børn med handicap. Under-
søgelsen forventes færdig primo 2022.
Social- og Ældreministeriets opfølgning på information om konstaterede proble-
mer i kommunernes forvaltning af handicapområdet
53. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet har igangsat eller initieret en
lang række initiativer på handicapområdet siden evalueringen af kommunalreformen
i 2013. Når ministeriet konstaterer, at lovgivningen enten ikke er hensigtsmæssig eller
ikke overholdes, kan ministeriet stille forslag om ændring af gældende regler, udarbej-
de generelle vejledninger, udsende orienteringsbreve og udtalelser eller iværksætte
praksisundersøgelser, som skal beskrive og kortlægge praksis. Ministeriet har desuden
oplyst, at hvis kommuner ikke overholder lovgivningen, eller hvor der er mistanke her-
om, kan ministeriet udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undla-
delser, henlede det kommunale tilsyns opmærksomhed på konkrete sager eller rette
henvendelse til Ankestyrelsen, som kan vurdere, om der er anledning til at tage en sag
op af egen drift.
54. Vi har på grund af Social- og Ældreministeriets registreringspraksis ikke kunnet
foretage en systematisk undersøgelse af, om ministeriet har igangsat initiativer til at
afklare og eventuelt løse problemer i kommunernes forvaltning af handicapområdet,
som ministeriet er blevet gjort bekendt med.
Vi har i undersøgelsen konstateret 2 områder, hvor vi kan se, at Social- og Ældremi-
nisteriet har modtaget information om konkrete problemer. Det drejer sig om visita-
tion til tilbud og om forvaltningen af § 41 om merudgiftsydelse til børn og § 100 om mer-
udgiftsydelse til voksne. Vi har undersøgt, hvordan ministeriet har fulgt op på denne
viden.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
37
Kommunernes visitation
55. Social- og Ældreministeriet har siden 2015 modtaget flere informationer om, at
kommunerne visiterer borgere til tilbud, der ikke er egnede til at håndtere borgerens
problemstillinger. Ankestyrelsen har i en praksisundersøgelse fra 2015 og i 2 velfærds-
undersøgelser fra 2017 og 2021 peget på, at der er problemer i kommunernes visita-
tionspraksis.
I 2015 modtog ministeriet desuden oplysninger fra Socialtilsyn Øst, som pegede på,
at kommunerne visiterede borgere til tilbud, som lå uden for den godkendte målgrup-
pe, og at der var udfordringer med at placeredomfældte udviklingshæmmede borge-
re i tilbuddene. Ministeriet har oplyst, at der i forbindelse med en ændring af lov om so-
cialtilsyn blev indsat en præcisering, hvorefter socialtilsynene havde mulighed for at
orientere den visiterende kommune, hvis socialtilsynet blev opmærksom på forhold,
der kunne give kommunen anledning til handlinger.
56. Social- og Ældreministeriet blev i april 2017 orienteret af NATKO om, at bruger-
og interesseorganisationer inden for hjerneskade- og synsområderne havde påpeget,
at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang anvendte de relevante højt specialisere-
de tilbud til borgere med en kompleks hjerneskade. Ministeriet foretog ikke noget på
baggrund af denne henvendelse. I 2019 henvendte beboere på et botilbud sig sammen
med Landsforeningen for Huntingtons Sygdom til Socialstyrelsen og Beskæftigelses-
ministeriet, fordi de oplevede, at mange borgere med sygdommen Huntington på trods
af deres behov ikke blev visiteret til specialiserede tilbud på grund af økonomiske år-
sager. Ministeriet svarede, at henvendelsen ville indgå i ministeriets løbende overve-
jelser. I 2019 modtog ministeriet også en henvendelse fra et folketingsmedlem i forbin-
delse med en sag om forkert visitationspraksis i en kommune. Ministeriet blev spurgt
til, om der var planer om at indhente en redegørelse fra kommunen eller foretage an-
dre initiativer. På grund af et folketingsvalg blev der ikke sendt svar i sagen. Vi har ik-
ke oplysninger om, at ministeriet har foretaget yderligere i forhold til de konkrete for-
hold i kommunernes visitationspraksis. Ministeriet har dog oplyst, at sagerne og en
række andre forhold har ført til, at ministeriet i juni 2020 har igangsat en evaluering af
det specialiserede socialområde.
Forvaltningen af servicelovens § 41 og § 100
57. Social- og Ældreministeriet har løbende siden 2007 modtaget henvendelser om
udfordringer med administrationen af bestemmelserne i servicelovens § 41 og § 100
om dækning af nødvendige merudgifter til henholdsvis børn og voksne med betydelig
og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Konkret har ministeriet fremhævet
en række henvendelser, bl.a. praksisundersøgelser fra Ankestyrelsen, Rigsrevisionens
beretning om statens overførsler til kommuner og regioner i 2011, henvendelser om
bl.a. behov for større gennemsigtighed i sagsbehandlingen og ønsker til ændringer af
serviceloven samt en konkret orientering i 2020 fra Ankestyrelsen om tendenser i be-
handlingen af klagesager på disse områder.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
38
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
Danmarkskortet
Danmarkskortet er ét af So-
cial- og Ældreministeriets
redskaber til at skabe trans-
parens om de kommunale af-
gørelser, som omgøres, når de
er blevet påklaget til Ankesty-
relsen. Danmarkskortet blev
indført i 2016.
Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet siden 2007 har igangsat en ræk-
ke initiativer, herunder bl.a. satspuljeaftaler, aftaler om kommunernes økonomi, lov-
ændringer, offentliggørelse af
”Danmarkskortet”
siden 2016, bestilling af praksisun-
dersøgelser fra Ankestyrelsen og dialogmøder med udvalgte kommuner. Ministeriet
har oplyst, at der oftest ikke er en direkte sammenkædning mellem en konkret hen-
vendelse og iværksættelsen af et initiativ. Kun i ét tilfælde kan ministeriet koble et ini-
tiativ på området til en konkret henvendelse, som ministeriet har registreret. Dette
handler om, at ministeriet i 2007 blev opmærksom på, at en principmeddelelse fra
Ankestyrelsen medførte en ændring i kommunal praksis, hvor borgere, der hidtil hav-
de fået støtte efter § 100, fik frakendt deres ydelse. Ministeriet reagerede ved at frem-
sætte et lovforslag med henblik på at sikre, at de berørte borgere kunne fastholde
retten til støtte efter § 100.
58. Social- og Ældreministeriet har samlet i forhold til vores gennemgang af ministe-
riets tilsyn bemærket, at der med SSA-aftalen (aftale på social-, sundheds- og arbejds-
markedsområdet) for perioden 2022-2025 er afsat 117 mio. kr. til initiativer til at for-
bedre retssikkerheden og tilliden på handicapområdet. Heraf er der afsat 112 mio. kr.
til en række konkrete initiativer under temaerne tillid, samarbejde og inddragelse,
skærpet opfølgning og tilsyn med kommunerne, kompetenceudvikling samt højnet
kvalitet af sagsbehandlingen. Ét af de konkrete initiativer er et handicapbarometer,
som skal belyse sagsbehandlingskvaliteten i ikke-påklagede sager. De resterende 5
mio. kr. er afsat til en samlet retssikkerhedsundersøgelse, som skal give et billede af
de områder på handicapområdet, hvor kommunerne er mest udfordrede i forhold til
at overholde gældende lovgivning. Rigsrevisionen bemærker hertil, at disse initiativer
ikke indgår i denne undersøgelse.
Auditfunktionen
59. Socialstyrelsens auditfunktion skal løbende følge de 5 socialtilsyn og understøtte,
at deres opgavevaretagelse bliver udført i overensstemmelse med formålet i lov om
socialtilsyn. Auditfunktionen har adgang til at indhente oplysninger fra socialtilsynene
for at få indblik i deres opgavevaretagelse, så auditfunktionen kan målrette sin vejled-
ning, undervisning og udvikling af tilsynsredskaber. Der ligger ikke heri, at auditfunktio-
nen har beføjelser til at føre tilsyn med lovligheden af socialtilsynenes opgavevareta-
gelse. Socialstyrelsens audit omfatter heller ikke en vurdering af og kontrol med kva-
liteten af ydelser til borgere med handicap.
Overvågning af de 5 kommunalt forankrede socialtilsyn
60. For at kunne følge og understøtte socialtilsynenes praksis giver lov om socialtil-
syn auditfunktionen adgang til at indhente data om socialtilsynenes virksomhed, her-
under adgang til at foretage stikprøver af sager og til at deltage i tilsynsbesøg. Vi har
undersøgt, om auditfunktionen i overvågningen af socialtilsynene udnytter adgangen
til at indhente information hos socialtilsynene. Vi har endvidere undersøgt, om videns-
indsamlingen er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser med henblik på
at prioritere opbygningen af viden om socialtilsynene.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
39
Vores undersøgelse viser, at auditfunktionen anvender de muligheder for vidensind-
samling, som lovgivningen giver. Siden etableringen i 2014 har auditfunktionen udsendt
dataforespørgsler til de 5 socialtilsyn om bl.a. antal tilsynsbesøg, sagsbehandlingstid,
godkendelse af nye tilbud, takster og sanktioner. Auditfunktionen følger socialtilsyne-
nes generelle produktionstal og deltager i 4 årlige praksisbesøg i hvert socialtilsyn.
Auditfunktionen henter en række data og foretager stikprøver af sager fra socialtilsy-
nene til brug for konkrete analyser af socialtilsynenes opgavevaretagelse.
61. Undersøgelsen viser også, at auditfunktionens vidensindsamling fra socialtilsyne-
ne ikke er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser, herunder individuelle
risikoanalyser af de enkelte socialtilsyn. Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionens
planlægnings- og prioriteringsgrundlag er baseret på løbende ledelsesmæssige be-
slutninger, hvor relevante aktiviteter igangsættes på baggrund af lovgivningen, politi-
ske opfølgninger, resultater fra evalueringer og årsrapporter samt på indikationer fra
data i den løbende monitorering. Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionen hidtil
har prioriteret sine resurser på at forsøge at opnå en fælles systematik og ensartethed
på tværs af alle 5 socialtilsyn. Rigsrevisionen finder, at hvis vidensindsamlingen ikke
er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser, er der risiko for, at den viden,
der indsamles, ikke er baseret på en systematisk tilgang og med fokus på de områder,
hvor socialtilsynene samlet eller enkeltvist har udfordringer.
Socialstyrelsen har oplyst, at auditfunktionen i slutningen af 2020 igangsatte en stra-
tegiproces, der betyder, at auditfunktionens undersøgelser om socialtilsynenes prak-
sis fra november 2021 ville være baseret på en systematisk tilgang og bevidste valg
samt tage afsæt i relevante problemstillinger. Socialstyrelsen har desuden oplyst, at
auditfunktionen fra efteråret 2021 ville tilrettelægge processtøtten for socialtilsynene
med udgangspunkt i de enkelte socialtilsyns styrker og svagheder og fra primo 2022
i højere grad ville tilrettelægge arbejdet risikobaseret. Da initiativerne ikke var imple-
menteret i undersøgelsesperioden, har de ikke indgået i Rigsrevisionens analyse.
Opfølgning over for de 5 kommunalt forankrede socialtilsyn
62. Vi har undersøgt, om Socialstyrelsen inden for de givne rammer følger op over for
de 5 socialtilsyn, hvis auditfunktionen konstaterer uhensigtsmæssigheder i socialtilsy-
nenes praksis. Undersøgelsen tager udgangspunkt i en række konkrete problemom-
råder, som har gjort sig gældende siden etableringen af socialtilsynene og auditfunk-
tionen i 2014.
Vores undersøgelse viser, at socialtilsynene på flere centrale områder har haft en uens
praksis. En uens praksis mellem socialtilsynene kan ifølge Social- og Ældreministe-
riet give incitament til ”tilsynsshopping”,
hvor et tilbud skifter adresse for at blive un-
derlagt et andet socialtilsyn, som opleves mindre indgribende.
Problemer med uens praksis er bl.a. blevet rejst i forbindelse med 2 evalueringer af
socialtilsynene i 2016 og 2018 og i forbindelse med auditfunktionens årsrapport for
2019. Det drejer sig særligt om anvendelse af sanktioner, anvendelse af anmeldte og
uanmeldte tilsynsbesøg, inddragelse af oplysninger fra borgere i det driftsorientere-
de tilsyn og sagsbehandlingstider ved godkendelse af plejefamilier og sociale tilbud.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
40
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
Socialstyrelsen har inden for auditfunktionens beføjelser taget en række initiativer til
at reducere forskellene mellem socialtilsynene. I 2018 blev problemstillinger om uens
praksis taget op i socialtilsynenes direktørgruppe, og auditfunktionen har udgivet en
række faglige vejledninger, der skal understøtte en ensartet praksis. På trods af audit-
funktionens initiativer er der fortsat en uens praksis mellem de 5 socialtilsyn på en
række områder. Social- og Ældreministeriet har supplerende bemærket, at kommu-
nalbestyrelserne har myndighedsansvaret og det politiske ansvar for socialtilsynene,
og at ministeriet ikke er bekendt med, at kommunalbestyrelserne har handlet på og ju-
steret tilsynspraksis på baggrund af auditfunktionens evalueringer, undersøgelser mv.
63. I 2016 og 2017 gennemførte auditfunktionen 2 undersøgelser, der viste uhensigts-
mæssigheder og egentlige fejl i socialtilsynenes afgørelsesbreve. Auditfunktionen
fulgte bl.a. i samarbejde med Ankestyrelsen op med en række initiativer til at opkvali-
ficere socialtilsynene. I 2018 gennemførte Socialstyrelsen en opfølgende undersøgel-
se af kvaliteten af socialtilsynenes afgørelser om sanktioner. Undersøgelsen viste, at
der var sket en forbedring i kvaliteten af afgørelserne, men at der fortsat var visse
problemer. Socialstyrelsen har oplyst, at spørgsmålet om kvaliteten af afgørelser ind-
går i drøftelserne i socialtilsynenes juristnetværk.
64. Vores undersøgelse viser også, at der siden etableringen af socialtilsynene og au-
ditfunktionen har været problemer med socialtilsynenes samarbejde og med social-
tilsynenes deltagelse i møder og aktiviteter gennemført på initiativ af auditfunktionen.
Socialtilsynene har ikke i alle tilfælde ønsket at modtage råd og sparring fra auditfunk-
tionen. Særligt ét socialtilsyn har siden 2016 i stigende grad undladt at deltage i tvær-
gående fora og arbejdsgrupper, der er oprettet af auditfunktionen og socialtilsynene
for at koordinere og understøtte en ensartet praksis mellem socialtilsynene og under-
støtte socialtilsynenes udførelse af godkendelses- og tilsynsopgaven.
Siden 2018 har Socialstyrelsen været i dialog med de 5 socialtilsyn med henblik på at
strukturere det fremadrettede og forpligtende samarbejde. For at øge socialtilsyne-
nes incitament til at deltage i auditfunktionens aktiviteter besluttede Socialstyrelsen i
2022 at rapportere om socialtilsynenes deltagelse i aktiviteterne i de kommende års-
rapporter. Socialstyrelsen vil desuden med virkning fra årsrapporten for 2021 rappor-
tere om socialtilsynenes implementering af auditfunktionens faglige vejledninger og
øvrige praksisunderstøttende og koordinerende initiativer. Da initiativet ikke var gen-
nemført i undersøgelsesperioden, har det ikke indgået i Rigsrevisionens analyse.
65. Vi har undersøgt, om Social- og Ældreministeriet har fulgt op på de konstaterede
problemer ved at tage initiativer, der kan styrke auditfunktionens handlemuligheder
og beføjelser i forhold til socialtilsynene. Ministeriet har oplyst, at der løbende har væ-
ret en skærpet opmærksomhed på uens praksis på tværs af de 5 socialtilsyn. Ministe-
riet har oplyst, at ministeriet i september og oktober 2018 bidrog til politiske drøftel-
ser på baggrund af evalueringen af socialtilsynsreformen fra maj 2018, men at disse
forhandlinger blev afsluttet uden resultat.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
41
66. I april 2021 blev der indgået en politisk aftale om styrkelse af socialtilsynene og
styrkelse af det økonomiske tilsyn med sociale tilbud. Formålet med aftalen var at styr-
ke rammerne for socialtilsynenes arbejde, så de kunne få bedre muligheder for at fø-
re et mere ensartet og effektivt tilsyn for at sikre, at tilbuddene lever op til de kvalitets-
krav, som stilles til dem. I december 2021 blev der vedtaget en lovændring, som bl.a.
skærper auditfunktionens beføjelser i forhold til socialtilsynene. Loven trådte i kraft
den 1. februar 2022 og er dermed ikke indgået i Rigsrevisionens analyse. Rigsrevisio-
nen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå de
mål, der er sat for socialtilsynene.
Den nationale koordinationsstruktur
67. Den nationale koordinationsstruktur (NATKO) i Socialstyrelsen blev etableret i
2015 og skal bl.a. overvåge udviklingen i målgrupper, der omfatter borgere med sær-
ligt komplekse problemstillinger, samt udbuddet af tilbud og indsatser. NATKO har
en række redskaber til at følge op over for kommuner og regioner, hvis overvågnin-
gen viser, at der er risiko for, at der sker en afspecialisering på de mest specialisere-
de indsatser. NATKO kan udmelde målgrupper og indsatser til kommuner og regioner,
hvis der er behov for øget koordination, og kan om nødvendigt udstede driftspålæg.
Overvågning af det mest specialiserede socialområde
68. Vi har undersøgt, om NATKO har viden om størrelsen af målgrupperne, målgrup-
pernes behov for tilbud og udbuddet af egnede tilbud. Vi har desuden undersøgt, om
NATKO i overvågningen inddrager viden fra socialtilsynene om tilbuddene. Denne vi-
den skal bruges til at sikre, at der er nok tilbud, og at tilbuddene er de rette på tværs
af kommuner.
69. Vores undersøgelse viser for det første, at NATKO ikke har et opdateret overblik
over størrelsen af de 35 målgrupper, som styrelsen skal følge med i. For 8 af de 35
målgrupper har NATKO sikker viden om målgruppens størrelse. For hovedparten af
de øvrige målgrupper har NATKO estimeret målgruppens samlede størrelse via for-
skellige datakilder, herunder registertræk. Nogle af estimaterne er dog med en bety-
delig usikkerhed, og for enkelte målgrupper har NATKO ikke kendskab til antallet af
berørte borgere. Socialstyrelsen har oplyst, at det for mange målgrupper kan være
vanskeligt at opgøre antallet, da afgrænsningen af målgrupperne ikke nødvendigvis
følger de afgrænsninger, der i øvrigt anvendes i forbindelse med registrering af data
på social- og sundhedsområdet.
Undersøgelsen viser for det andet, at NATKO ikke har data om målgruppernes behov
for tilbud. NATKO har ikke viden om, hvor mange pladser på egnede tilbud der konkret
er behov for i forhold til den enkelte målgruppe. Socialstyrelsen har oplyst, at NATKO
ikke har viden om efterspørgslen på tilbud, bl.a. fordi NATKO ikke har adgang til at ind-
hente oplysninger fra kommunerne om visitationer af borgere til tilbud.
Lovgrundlag for NATKO
Lovgrundlaget for NATKO er
servicelovens §§ 13b-13c,
hvorefter Socialstyrelsen bl.a.
skal følge udviklingen i mål-
grupper, tilbud og indsatser
på det mest specialiserede
socialområde. Socialstyrelsen
udmelder målgrupper eller
særlige indsatser, hvor der er
behov for øget koordination
eller planlægning på tværs af
kommunerne i én eller flere
regioner.
Mest specialiserede ind-
satser
Indsatserne vil typisk være
tværfaglige og specialtilrette-
lagte og i nogle tilfælde særligt
intensive. Indsatserne forud-
sætter en høj grad af koordi-
nering og personale med højt
specialiseret viden.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
42
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
NATKO’s screeningskrite-
rier til vurdering af højt
specialiserede tilbud
Borgerflow
Tilbuddet leve-
rer indsatser til mindst 3 bor-
gere årligt inden for målgrup-
pen.
Medarbejdervolumen
Til-
buddet skal mindst have 3
medarbejdere, der indgår i
den højt specialiserede ind-
sats for målgruppen.
Praksiserfaring
De fleste
medarbejdere med forudsæt-
ninger for at indgå i den højt
specialiserede indsats har
mindst 4 års praksiserfaring
med målgruppen.
Kompetencer
Tilbuddet har
tilknyttet de faggrupper, der
er afgørende for indsatsen til
den konkrete målgruppe.
70. Vores undersøgelse viser, at NATKO ikke har et dækkende og opdateret overblik
over tilbud for de enkelte målgrupper, fordi
NATKO’s
viden er baseret på spørgeske-
maer med en lav svarprocent (ca. 50 %) og mangelfulde eller fejlagtige svar fra tilbud-
dene, og fordi NATKO ikke har udsendt spørgeskemaer til alle relevante tilbud. På
baggrund af en række screeningskriterier vurderer NATKO, om tilbuddene har forud-
sætningerne for at være højt specialiserede. Socialstyrelsen har oplyst, at tilbuddene
ikke har pligt til at svare på de fremsendte spørgeskemaer, hvilket medfører en lav
svarprocent. Hertil kommer, at medarbejdere på de sociale tilbud ofte har svært ved
at forstå spørgsmålene, bl.a. fordi de målgrupper, som NATKO arbejder med, ikke er
alment kendt blandt medarbejderne. NATKO har oplyst, at NATKO løbende arbejder
med at forbedre spørgeskemaerne og at følge op i forhold til tilbuddene for at få svar
på spørgeskemaerne.
Undersøgelsen viser, at NATKO ikke har en adgang til data, der gør det muligt at fore-
tage en samlet systematisk kvalitetssikring af de indsamlede data om tilbuddene til
målgrupperne.
71. Vi har undersøgt, om NATKO indhenter viden om tilbuddene fra socialtilsynene.
Socialtilsynene har i kraft af deres tilsynsbesøg en betydelig viden om de enkelte til-
bud. Socialstyrelsen har oplyst, at NATKO i marts 2019 rettede henvendelse til de 5
socialtilsyn for at etablere et samarbejde om vurdering af tilbudsstrukturen. Det lyk-
kedes ikke for Socialstyrelsen at få et samarbejde i stand, og socialtilsynene ønskede
ikke, at NATKO skulle kunne indhente viden fra socialtilsynene. Socialtilsynene hen-
viste NATKO til de data, der var offentlige.
Opfølgning over for kommuner og regioner
72. Vi har undersøgt, om NATKO har reageret, hvis overvågningen viser et problem i
kommunernes og regionernes udbud af tilbud.
Vores undersøgelse viser, at NATKO siden etableringen i 2015 har gennemført 6 cen-
trale udmeldinger og taget initiativ til yderligere 2 foranalyser, som ikke er udmeldt.
Undersøgelsen viser, at NATKO indtil videre kun har anvendt centrale udmeldinger.
Socialstyrelsen har ikke fundet det nødvendigt at udstede driftspålæg.
73. Socialstyrelsens opfølgning på NATKO fra maj 2018 viste, at processen for centra-
le udmeldinger kan strække sig over en længere periode på op til 3 år fra Socialstyrel-
sen beslutter at foretage en central udmelding, til styrelsen kan konkludere, om kom-
munerne beskriver en tilstrækkelig løsning. NATKO bruger typisk 6-9 måneder på at
udarbejde en central udmelding. Herefter bruger kommunalbestyrelserne og regio-
nerne ca. 12 måneder til at behandle og afrapportere. Socialstyrelsens behandling af
afrapporteringerne og eventuel dialog med kommuner og regioner tager ca. 12-18 må-
neder. Social- og Ældreministeriet har primo 2022 endnu ikke gennemført konkrete
initiativer til at forkorte processen.
74. Vores undersøgelse viser, at NATKO i en række tilfælde ikke har fulgt op med
centrale udmeldinger eller med at undersøge behovet for en central udmelding, når
der er indikationer på, at der ikke udbydes et tilstrækkeligt antal tilbudspladser.
Central udmelding og
driftspålæg
Central udmelding
Socialstyrelsen kan udmelde
målgrupper og særlige indsat-
ser, hvor der er behov for øget
koordination eller planlægning
på tværs af kommuner eller
regioner for at sikre det for-
nødne udbud af højt speciali-
serede indsatser og tilbud. I
de tilfælde, hvor Socialstyrel-
sen vurderer, at kommuner-
nes tilbagemelding på en cen-
tral udmelding ikke er fagligt
tilstrækkelig, vil styrelsen gå i
dialog med den pågældende
kommune eller region. Hvis
der ikke kan opnås en løsning
via dialog, kan Socialstyrelsen
udstede et driftspålæg.
Driftspålæg
Et driftspålæg indebærer, at
en kommune eller en region
pålægges et driftsansvar for
at opretholde eller videreføre
et tilbud, og tilbudsstrukturen
på området fastlægges der-
med af Socialstyrelsen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0050.png
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
43
Data fra NATKO indikerer, at der for flere målgrupper findes et meget begrænset ud-
bud af egnede tilbud i forhold til antallet af borgere i målgruppen. Dermed er der risi-
ko for, at borgerne bliver visiteret til tilbud, der ikke er egnede til at varetage deres
særlige behov. Tabel 5 viser som eksempel antal borgere i 4 målgrupper og antal eg-
nede tilbud og pladser.
Tabel 5
Antal borgere og tilbud i 4 målgrupper
Målgruppe
Borgere med kognitive funktionsnedsættelser
udsat for seksuelle overgreb
Borgere med svære former for muskelsvind
Borgere med rygmarvsbrok
Borgere med erhvervet døvblindhed
Antal borgere
Ca. 1.230
Ca. 1.300
Ca. 750
275-500
Antal tilbud og pladser
4 tilbud med i alt 145 pladser
1 tilbud med 14 pladser
2 tilbud med et ukendt antal pladser
1 tilbud med 5 pladser
1 tilbud med et ukendt antal pladser
1 tilbud med et ukendt antal pladser
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Socialstyrelsen. Oplysningerne stammer fra en spørge-
skemaundersøgelse, som er gennemført i perioden november 2019 - januar 2020.
Det fremgår af tabel 5, at antallet af borgere i de 4 målgrupper i væsentligt omfang
overstiger det antal egnede tilbud og pladser, som NATKO har kendskab til.
Socialstyrelsen har bemærket, at tabellen kun kan læses som et øjebliksbillede af, hvor
mange tilbud der har svaret på NATKO’s spørgeskemaundersøgelse, og samtidig op-
fylder NATKO’s screeningskriterier. Socialstyrelsen har endvidere, jf. pkt. 70, påpe-
get en række forbehold for den viden, som NATKO har indsamlet om udbuddet af til-
bud. Vi bemærker, at Socialstyrelsens kommentar understreger den usikkerhed, der
er i NATKO’s overblik over tilbudsstrukturen.
75. Vores undersøgelse viser, at Socialstyrelsen ikke har taget indledende skridt til fx
en central udmelding eller en forløbsbeskrivelse for de 4 nævnte målgrupper. Det skyl-
des ifølge Socialstyrelsen, at styrelsen på daværende tidspunkt har vurderet, at der
var et tilstrækkeligt udbud af tilbud til de nævnte målgrupper. Vi kan konstatere, at
Socialstyrelsen ikke har dokumentation for, at NATKO har undersøgt, om udbuddet
af tilbud er tilstrækkeligt.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
44
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
76. Vi har også konstateret en række tilfælde, hvor NATKO’s data indikerer, at borge-
re med komplekse problemstillinger er tilknyttet tilbud, som NATKO selv har vurde-
ret mangler de nødvendige forudsætninger for at varetage disse borgeres behov. So-
cialstyrelsen har oplyst, at det ikke er NATKO’s opgave at forholde sig til den kommu-
nale visitation eller det personrettede tilsyn. Vi har derfor spurgt Socialstyrelsen, om
disse oplysninger er videreformidlet til Social- og Ældreministeriet, til kommunerne,
der fører det personrettede tilsyn, eller til socialtilsynene, der varetager det driftsori-
enterede tilsyn med tilbuddene. Socialstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har vide-
reformidlet oplysningerne til andre myndigheder, da det ikke indgår som en del af
NATKO’s
hjemmelsgrundlag eller opgave at påtale eller på anden måde gå ind i, hvil-
ke konkrete borgere der visiteres til hvilke tilbud. Det er efter Rigsrevisionens vurde-
ring uhensigtsmæssigt, at Socialstyrelsen ikke viderebringer viden til relevante myn-
digheder om, at en række borgere er placeret på tilbud, som ikke har forudsætninger-
ne for at være højt specialiserede.
Ankestyrelsens praksiskoordinering
77. Ankestyrelsen er forpligtet til at bidrage til at fastlægge en ensartet og koordine-
ret praksis for landets kommuner. Formålet er at understøtte en ensartet og korrekt
behandling af borgernes sager i hele landet. Det fremgår af retssikkerhedslovens
§ 76, at Ankestyrelsens koordinering af praksis omfatter praksisundersøgelser og
vejledning af førsteinstanserne.
Overvågning af kommunernes sagsbehandling
78. For at Ankestyrelsen kan løfte de opgaver, der er givet ved lov, er det afgørende,
at styrelsen ved, hvor der er udfordringer i kommunerne. Vi har undersøgt, om Anke-
styrelsen systematisk opsamler viden om problemer i forvaltningen af serviceloven
med henblik på at prioritere praksiskoordineringen.
79. Ankestyrelsen har via sine opgaver med bl.a. klagesagsbehandling, vejledning, mø-
der og undersøgelser adgang til viden om kommunernes forvaltningspraksis på han-
dicapområdet, herunder viden om, hvor der er problemer med kvaliteten af kommu-
nernes sagsbehandling. Frem til 2017 havde Ankestyrelsen kun statistiske registrerin-
ger af antallet af behandlede klager på de forskellige lovområder og registreringer af
udfaldet af klagesagsbehandlingen fordelt på kommuner og andre førsteinstansmyn-
digheder. I 2017 begyndte Ankestyrelsen at registrere kritik af formelle sagsbehand-
lingsfejl, og fra 2019 er styrelsen begyndt systematisk at registrere årsagerne til om-
gørelser.
80. Ankestyrelsen har siden august 2019 gennemført systematisk vidensindsamling,
hvor styrelsen 2 gange om året indsamler viden om eventuelle problemer inden for
styrelsens sagsområder. På baggrund af Ankestyrelsens registreringer fra klagesags-
behandlingen kan der herefter udsøges sagsområder, der eventuelt kan gøres til gen-
stand for praksiskoordinering på grund af bl.a. høje omgørelsesprocenter. Den syste-
matiske vidensindsamling giver også mulighed for at udsøge kommuner, der fx har en
særlig høj omgørelsesprocent eller adskiller sig fra landsgennemsnittet. Ankestyrel-
sens vidensindsamling kombinerer denne viden med øvrig viden fra styrelsens behand-
ling af klagesager, undersøgelser, møder med interessenter mv. Og denne samlede
viden danner grundlag for et notat til direktionen, der har karakter af et katalog over
initiativer inden for praksiskoordinering eller input til eventuelle ændringer i lovgivnin-
gen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
45
Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen også før 2019 indhentede viden om kommuner-
nes praksis og udfordringer. Indførelse af konceptet for Ankestyrelsens vidensind-
samling har bidraget til at sikre en ensartet systematik i analysen af styrelsens viden
og i vurderingen af, hvilke tiltag det vil være hensigtsmæssigt at iværksætte på grund-
lag af denne viden.
Opfølgning på konstaterede praksisproblemer
81. Ankestyrelsen har mulighed for at følge op på konstaterede praksisproblemer med
praksiskoordinerende initiativer. Ankestyrelsen kan gennemføre praksisundersøgel-
ser, hvor retssikkerhedsloven giver styrelsen adgang til at indhente sager i kommuner-
ne, som ikke er påklaget til Ankestyrelsen. Formålet er at foretage en kvalitetssikring
af afgørelserne, jf. vejledning til retssikkerhedsloven. En anden del af Ankestyrelsens
praksiskoordinering er udsendelse af meddelelser, tilbud til kommunerne om vejled-
ning samt deltagelse i kurser og taskforceforløb.
I praksisundersøgelserne vurderes det, om sagerne er behandlet i overensstemmel-
se med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Kommunalbestyrelserne skal i hen-
hold til retssikkerhedsloven forholde sig til resultaterne af undersøgelsen, ligesom An-
kestyrelsen kan beslutte, at kommunalbestyrelserne skal orientere styrelsen om kom-
munalbestyrelsens behandling, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens re-
sultater har givet anledning til. Ankestyrelsen vælger selv de kommuner, der skal ind-
gå i de enkelte praksisundersøgelser, og resultaterne offentliggøres.
82. Vores undersøgelse viser, at Ankestyrelsen følger op på konstaterede problemer
i kommunernes forvaltning af serviceloven med praksiskoordinerende initiativer. An-
kestyrelsens systematiske vidensindsamling har for perioden 2018-2020 identifice-
ret en række områder i serviceloven vedrørende handicapområdet, hvor kommuner-
nes forvaltning særligt er udfordret med mange klagesager og høje omgørelsesprocen-
ter. Undersøgelsen viser, at der særligt har været problemer i forhold til 8 områder i
serviceloven i den 3-årige periode, som Ankestyrelsens vidensindsamling dækker.
Det drejer sig bl.a. om merudgiftsydelse til børn efter servicelovens § 41, tabt arbejds-
fortjeneste efter § 42 og merudgiftsydelse til voksne efter § 100. Undersøgelsen viser,
at Ankestyrelsen i 2020 og 2021 har iværksat praksiskoordinerende initiativer med
vejledning, undervisning og information for alle 8 områder, som var udpeget med be-
hov for initiativer til praksiskoordinering.
83. Vores undersøgelse viser også, at Ankestyrelsen i perioden 2007 - medio 2021 har
udarbejdet 17 praksisundersøgelser på handicapområdet. Undersøgelsen viser vide-
re, at Ankestyrelsen i de senere år har udarbejdet stadig færre praksisundersøgelser
på handicapområdet og slet ingen i perioden 2019-2021. I forbindelse med høringen
af beretningen har Ankestyrelsen oplyst, at styrelsen ultimo 2021 har iværksat en prak-
sisundersøgelse om tabt arbejdsfortjeneste.
Antallet af de såkaldte velfærdsundersøgelser har omvendt været stigende i perio-
den. Ved velfærdsundersøgelser kan Ankestyrelsen anvende forskellige metoder, fx
interviews, registeranalyser og sagsgennemgange. Formålet med velfærdsundersø-
gelser er ofte at bidrage med viden, der kan indgå i det politiske arbejde på området.
Samtidig kan velfærdsundersøgelser også bidrage til bedre og mere ensrettet prak-
sis i kommunerne. Kommunerne er ikke som ved praksisundersøgelser forpligtede til
at behandle resultaterne af velfærdsundersøgelserne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
46
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen løbende har udviklet sine metoder til at under-
søge kommunernes sagsbehandling og praksis på baggrund af de temaer, som So-
cial- og Ældreministeriet ønsker belyst. Ændringer i fokus og metode i forhold til de
traditionelle praksisundersøgelser, som handler om at vurdere lovmedholdeligheden
i et antal afgørelser, skyldes, at opdragsgiver i højere grad har efterspurgt viden, som
ikke kan afdækkes ved en juridisk vurdering af et antal sager. Ankestyrelsen har vide-
re anført, at styrelsen fortsat gennemfører praksisundersøgelser, når den givne pro-
blemstilling tilsiger det.
Rigsrevisionen skal bemærke, at retssikkerhedsloven giver Ankestyrelsen en særlig
adgang i forbindelse med praksisundersøgelser til at indhente og gennemgå sager,
der er afgjort af kommunerne, og til at bede kommunerne om at redegøre for de foran-
staltninger, som undersøgelserne har givet anledning til. Praksisundersøgelserne vir-
ker derfor både som inspiration for alle kommunerne, samtidig med at Ankestyrelsen
har adgang til konkret at følge de berørte kommuners efterfølgende arbejde med at
korrigere forvaltningen på baggrund af resultatet af praksisundersøgelsen.
84. Kommunalbestyrelserne i de berørte kommuner er efter retssikkerhedsloven for-
pligtede til at behandle praksisundersøgelsen på et møde. I tilslutning hertil kan Anke-
styrelsen beslutte, at kommunalbestyrelsen skal orientere styrelsen om kommunal-
bestyrelsens behandling, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens resultater
har givet anledning til. Social- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet den 13. de-
cember 2021 har sendt et udkast til lovforslag i offentlig høring, som vil udvide kommu-
nalbestyrelsernes forpligtelse til at drøfte resultater og konklusioner fra Ankestyrelsen
af betydning for kommunerne. Der foreslås en udvidelse af kommunalbestyrelsernes
forpligtelse til at drøfte Ankestyrelsens undersøgelser fra kun at omfatte Ankestyrel-
sens praksisundersøgelser til også at omfatte andre af styrelsens undersøgelser, der
er af betydning for kommunerne. Lovforslaget indeholder endvidere en skærpelse af
kravene til kommunalbestyrelsernes
behandling af ”Danmarkskortet”,
herunder krav
om særskilt stillingtagen til behovet for en handlingsplan, krav om orientering af Anke-
styrelsen, hvis der ikke udarbejdes en handlingsplan, og mulighed for, at Ankestyrel-
sen kan pålægge, at der udarbejdes en handlingsplan.
85. Vores gennemgang af Ankestyrelsens opfølgning på 4 praksisundersøgelser fra
perioden 2015-2018 viser, at styrelsen har orienteret de berørte kommuner om, at un-
dersøgelsen skal behandles af kommunalbestyrelsen på et møde. Ankestyrelsen har
dog stort set ikke anvendt den lovfastsatte mulighed for at bede kommunalbestyrel-
sen om at orientere styrelsen om kommunalbestyrelsens behandling af praksisunder-
søgelsen, herunder hvilke foranstaltninger undersøgelsens resultater har givet anled-
ning til. Ankestyrelsen har i én af de 4 praksisundersøgelser bedt én af de 13 kommu-
ner, der indgik i undersøgelsen, om en orientering om, hvilke initiativer undersøgelsen
har givet anledning til.
86. Siden 2015 har 7 kommuner gennemført et samlet længerevarende taskforcefor-
løb. Herudover har Høje Taastrup Kommune afsluttet forløbet efter analysefasen uden
at gennemføre udviklingsfasen. Alle 8 kommuner har selv ansøgt om at deltage i for-
løbene. Taskforcen har igangværende forløb med 12 kommuner, hvoraf 6 forløb er an-
søgt, og 6 forløb er reserverede forløb, hvor taskforcen skønnede, at der var behov.
Frederiksberg Kommune har i 2018 afslået at gennemføre et reserveret taskforcefor-
løb.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
47
87. I umiddelbar forlængelse af et taskforceforløb gennemfører Ankestyrelsen en ef-
termåling af sagsbehandlingen i kommunerne. Herefter foretager Ankestyrelsen in-
gen yderligere opfølgning på resultatet af de gennemførte forløb. Rigsrevisionen fin-
der, at det ville være hensigtsmæssigt, hvis Ankestyrelsen efter en periode fulgte op
på taskforceforløbet. Ankestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke vurderer, at det er
muligt at foretage en valid evaluering af, om et taskforceforløb også på længere sigt
giver en varig forbedring af den enkelte kommunes sagsbehandling. Ankestyrelsen
har peget på, at mange faktorer ud over taskforceforløbet spiller ind på kommuner-
nes sagsbehandling, fx en stor medarbejderudskiftning. Rigsrevisionen skal hertil be-
mærke, at Ankestyrelsen som opfølgning kunne følge udviklingen i antal klager, her-
under udviklingen i ændringer/ophævelser af de berørte kommuners afgørelser og i
hjemvisninger, eller foretage en opfølgende sagsgennemgang i kommunerne. Dette
vil kunne give indikationer på, om taskforceforløbene har en blivende effekt.
Resultater
Undersøgelsen viser, at Social- og Ældreministeriet har en mangelfuld overvågning
af kommunernes forvaltning af handicapområdet, og at ministeriet ikke i tilstrække-
ligt omfang har fulgt op, hvor der er konstateret en uhensigtsmæssig praksis.
Social- og Ældreministeriet har ikke etableret en procedure eller journaliseringsprak-
sis, der gør det muligt at følge konkrete orienteringer og advarsler om problemer i kom-
munernes forvaltning, herunder ministeriets opfølgning herpå. Det har i en længere
periode været et kendt problem, at data om kommunernes forvaltning af handicap-
området er mangelfulde, og at ministeriet derfor ikke har et sikkert grundlag for over-
vågning af området. Dette bekræftes også af denne undersøgelse, hvor Rigsrevisio-
nen har kunnet konstatere, at de udvalgte kommuners systemunderstøttelse og regi-
streringer på området er mangelfulde, og at kommunerne ikke har været i stand til at
levere data med tilstrækkelig validitet. Ministeriet har vurderet, at en ensartet registre-
ring og national indberetning af sagsbehandlingsdata fra kommunerne vil kræve stør-
re praksis- og registreringsændringer i kommunerne og en omlægning og udbygning
af it-systemerne. Ministeriet har derfor ikke arbejdet videre med nationale krav om ind-
beretning af afgørelser.
Social- og Ældreministeriet har oplyst, at der i perioden oktober 2021 - september
2022 gennemføres et pilotprojekt vedrørende en fælleskommunal standard for, hvor-
dan man i et sagsforløb får dokumenteret juridisk gældende afgørelser på socialom-
rådet
med afsæt i den fællesoffentlige definition på en sagsafgørelse. Pilotprojektet
er forankret i KL. Ministeriet har i flere år sammen med Danmarks Statistik arbejdet
med at indhente aktivitetsdata om antallet af modtagere på udvalgte paragraffer af
serviceloven, men datagrundlaget er fortsat ikke fuldstændigt. De manglende indbe-
retninger fra kommunerne betyder, at ministeriet har problemer med at danne et fuld-
stændigt overblik over antallet af modtagere af ydelser på handicapområdet. I mini-
steriets datastrategi for perioden 2016-2020 var der opstillet et mål om, at ministe-
riet i løbet af 2016-2017 skulle have grundlæggende aktivitetsdata om, hvem der mod-
tager hvilke indsatser og ydelser, og at det i 2020 skulle være muligt at koble økono-
mi- og aktivitetsdata på tværs af kommuner. Ministeriet har etableret statistikker ba-
seret på frivillige indberetninger fra kommunerne, men har herudover ikke nået de 2
målsætninger ved udgangen af 2021.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
48
| Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet
Social- og Ældreministeriet har i december 2021 meddelt kommunerne, at de frivilli-
ge indberetninger fra den 1. juli 2022 bliver erstattet af en permanent statistik med
krav om obligatorisk indberetning af oplysninger om personer, som modtager hjælpe-
midler.
Undersøgelsen viser også, at Social- og Ældreministeriet har modtaget viden om uhen-
sigtsmæssigheder i kommunernes visitationspraksis og i administrationen af bestem-
melserne i servicelovens § 41 og § 100. Undersøgelsen viser, at ministeriet har været
vidende om de konstaterede problemer i adskillige år, men at ministeriets reaktion
har været utilstrækkelig.
Socialstyrelsens overvågning og opfølgning er utilfredsstillende. Socialstyrelsens au-
ditfunktion har i sin overvågning af de 5 socialtilsyn udnyttet de muligheder for videns-
indsamling, der følger af lovgivningen på området. Undersøgelsen viser dog, at videns-
indsamlingen ikke er baseret på en samlet strategi eller på risikoanalyser. Auditfunk-
tionen har siden etableringen i 2014 fulgt op på problemer i socialtilsynene, men har
ikke haft retlig kompetence til at sikre større ensartethed i socialtilsynenes praksis på
en række områder og at etablere en hensigtsmæssig samarbejdsstruktur.
Social- og Ældreministeriet har siden etableringen af socialtilsynene haft viden om,
at socialtilsynene anvender en uens praksis i forhold til bl.a. sanktioner, tilsynsbesøg
og inddragelse af borgere, og at der har været problemer i det indbyrdes samarbejde
mellem socialtilsynene og med auditfunktionen. Ministeriet har samtidig også været
vidende om, at auditfunktionens tiltag ikke har været tilstrækkelige i forhold til de kon-
staterede uhensigtsmæssigheder. Folketinget har i december 2021 vedtaget en æn-
dring til lov om socialtilsyn, der giver auditfunktionen flere bemyndigelser. Rigsrevisi-
onen kan ikke vurdere, om auditfunktionens nye beføjelser er tilstrækkelige til at nå
de mål, der er sat for socialtilsynene. NATKO’s overvågning af målgrupper og tilbud
er baseret på et usikkert grundlag. NATKO mangler sikker viden om antallet af bor-
gere i de fleste målgrupper, om udbuddet af egnede tilbud og om de berørte borge-
res behov for tilbud. Det har ikke været muligt for NATKO at få en aftale om udveks-
ling af data med socialtilsynene, der varetager tilsynet med tilbud. En undersøgelse
fra 2018 viste, at processen for de centrale udmeldinger kunne tage op til 3 år. Social-
styrelsen søgte uden held i 2019 at få departementet til at forkorte kommunernes hø-
ringsfrist i forbindelse med centrale udmeldinger. Medio 2021 fremlagde Socialstyrel-
sen et forslag for departementet til, hvordan processen kan forkortes, men der er end-
nu ikke taget nogen initiativer. Undersøgelsen viser, at Socialstyrelsens opfølgning er
mangelfuld, da NATKO ikke i alle tilfælde følger op, når overvågningen indikerer, at
der er for få tilbudspladser til borgere i målgrupperne, eller at borgere er tilknyttet ik-
ke-egnede tilbud.
Ankestyrelsens praksiskoordinering har siden 2019 omfattet en systematisk over-
vågning, men opfølgningen på konstaterede problemer er ikke fuldt ud tilstrækkelig.
Anvendelsen af praksisundersøgelser er i de senere år nedprioriteret, og i perioden
2019-2021 har Ankestyrelsen ikke gennemført praksisundersøgelser på handicap-
området. Ultimo 2021 har Ankestyrelsen igangsat en praksisundersøgelse om tabt
arbejdsfortjeneste, der forventes afsluttet i 2. kvartal 2022.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2
|
Statsrevisorernes anmodning.. Statsrevisorernes anmodning
|
1.
Social- og Ældreministeriets tilsyn med handicapområdet |
49
Social- og Ældreministeriet har i december 2021 sendt et udkast til lovforslag i offent-
lig høring, der indebærer en udvidelse af kommunalbestyrelsernes forpligtelse til at
drøfte Ankestyrelsens undersøgelser fra kun at omfatte Ankestyrelsens praksisun-
dersøgelser til også at omfatte andre af styrelsens undersøgelser, der er af betydning
for kommunerne. Ankestyrelsen har stort set ikke anvendt adgangen til at følge op på
praksisundersøgelserne ved at bede kommunalbestyrelserne om at redegøre for de
initiativer, som behandlingen har givet anledning til. Ankestyrelsen og Socialstyrelsen
gennemfører på frivillig basis taskforceforløb med kommunerne. Efter afslutningen af
et taskforceforløb foretager Ankestyrelsen ikke yderligere opfølgning. Rigsrevisionen
finder, at det vil være hensigtsmæssigt, hvis Ankestyrelsen efterfølgende fulgte ud-
viklingen i antal klager eller foretog en opfølgende sagsgennemgang i kommunerne.
Dette vil kunne give indikationer på, om taskforceforløbene har en blivende effekt.
Rigsrevisionen, den 10. marts 2022
Lone Strøm
/Michala Krakauer
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0057.png
2
|
Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang
|
1.
50
| Statsrevisorernes anmodning
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning
Statsrevisorernes spørgsmål
Hvilken udvikling har der været siden 2007 i antallet af klager over kommunernes forvaltning af
handicapområdet til Ankestyrelsen, og hvor mange klagere får medhold?
Er kommunernes forvaltning af handicapområdet tilfredsstillende, og overholder den gældende
love og regler på området, herunder FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap?
Får borgere med fysisk eller psykisk handicap de ydelser, som de er berettigede til?
Hvordan har Social- og Ældreministeriet fulgt op på, hvilke resultater/forbedringer der er opnået
på handicapområdet siden 2007?
Har Social- og Ældreministeriets tilsyn med området været tilfredsstillende, herunder Socialstyrel-
sens auditfunktions tilsyn med de 5 kommunale socialtilsyn? Har tilsynet omfattet vurdering af og
kontrol med kvaliteten af ydelser til de handicappede?
Her besvares spørgsmålet
Kapitel 2.
Kapitel 2.
Kapitel 3.
Kapitel 3.
Rigsrevisionen afgav i juni 2021 et notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgel-
se af forvaltningen af handicapområdet, som Statsrevisorerne tiltrådte. Det fremgik af
notatet, at Rigsrevisionen ikke forventede særskilt at vurdere, om forvaltningen lever
op til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, da et brud på han-
dicapkonventionen også vil være et brud på de danske regler på området.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Metodisk tilgang |
51
Bilag 2. Metodisk tilgang
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn
med kommunernes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende. Derfor har vi
undersøgt følgende:
Viser Social- og Ældreministeriets analyser, at kommunernes forvaltning af han-
dicapområdet lever op til servicelovens bestemmelser?
Er Social- og Ældreministeriets overvågning af og opfølgning på kommunernes
forvaltning af handicapområdet tilfredsstillende?
I undersøgelsen indgår Social- og Ældreministeriet, herunder Ankestyrelsen og So-
cialstyrelsen. Desuden indgår 10 udvalgte kommuner.
Afgrænsning
Undersøgelsen omhandler perioden 2007-2021. I de fleste analyser har vi dog ikke un-
dersøgt hele perioden, fordi det i mange tilfælde ikke har været muligt at finde valide
og sammenhængende data. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte Social- og Æl-
dreministeriets og kommunernes forvaltning af handicapområdet under serviceloven.
Kvalitetssikring
Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-
ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på
forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-
visionen med relevante kompetencer.
Møder
Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter, cases, stikprøver og regi-
sterdata. Vi har desuden holdt møder med Social- og Ældreministeriet for at få indsigt
i området. Vi har også holdt møder med relevante interessenter på området. Vi har så-
ledes holdt møder med:
Social- og Ældreministeriet
Socialstyrelsen
Ankestyrelsen
KL
Danske Handicaporganisationer.
Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0059.png
52
| Metodisk tilgang
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:
lovgivning vedrørende forvaltningen af handicapområdet, herunder serviceloven,
retssikkerhedsloven, lov om socialtilsyn og Social- og Ældreministeriets vejlednin-
ger til lovene
analyser, rapporter og oversigter udarbejdet af Ankestyrelsen, Socialstyrelsen og
Social- og Ældreministeriet, bl.a. evaluering af kommunalreformen og opfølgning
på reformen, Ankestyrelsens praksisundersøgelser, velfærdsundersøgelser og
rapporter fra taskforceforløb samt statistikdokumentation vedrørende handicap-
statistikker på Danmarks Statistik
korrespondance mellem Social- og Ældreministeriet, Ankestyrelsen og Socialsty-
relsen og korrespondance mellem Socialstyrelsen og socialtilsynene.
Cases
I undersøgelsens kapitel 2 har vi inddraget 10 udvalgte kommuner for at få et indblik i
kommunernes forvaltning af handicapområdet. Af hensyn til resursetrækket i kommu-
nerne har vi afgrænset undersøgelsen til at omfatte 10 kommuner. 10 kommuner giver
ikke et statistisk repræsentativt billede af sagsbehandlingen i hele Danmark. Derfor
kan vi som udgangspunkt kun udtale os om de konkrete kommuner, som vi reviderer
i undersøgelsen.
Kommunerne er udvalgt vilkårligt under hensyntagen til, at de skal fordele sig jævnt på
4 parametre: regionalt tilhørsforhold, indbyggertal, beskatningsgrundlag pr. indbygger
og antal modtagere af støtte efter servicelovens § 41, § 42 og § 100 som andel af be-
folkningen. Tabel A viser de 10 kommuners fordeling på de 4 udvælgelsesparametre.
Tabel A
De 10 udvalgte kommuners fordeling på 4 udvælgelsesparametre
Kommune
Region
Indbyggertal
Beskatningsgrundlag
pr. indbygger
Antal modtagere af
støtte efter service-
lovens § 41, § 42
og § 100 som andel
af befolkningen
Lavt
Højt
Mellem
Højt
Mellem
Lavt
Højt
Mellem
Højt
Højt
Frederikssund
Hedensted
Holbæk
Hvidovre
Morsø
Odense
Sorø
Struer
Aabenraa
Aalborg
Hovedstaden
Midtjylland
Sjælland
Hovedstaden
Nordjylland
Syddanmark
Sjælland
Midtjylland
Syddanmark
Nordjylland
Mellem
Mellem
Højt
Mellem
Lavt
Højt
Lavt
Lavt
Højt
Højt
Højt
Mellem
Mellem
Højt
Lavt
Lavt
Mellem
Lavt
Lavt
Lavt
Note: Kategoriseringen lav/mellem/høj er baseret på en opdeling af alle 98 kommuner i tertiler.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
Metodisk tilgang |
53
Stikprøve af 50 sager
I undersøgelsens kapitel 2 har vi foretaget stikprøver af kommunernes sager på ser-
vicelovens § 41, § 42 og § 100. Formålet med stikprøveundersøgelsen er at få et indblik
i kommunernes forvaltning af handicapområdet. Vi har udtrukket en stikprøve på 5 sa-
ger fra hver af de 10 udvalgte kommuner. Vi har dermed gennemgået i alt 50 sager.
Stikprøven er udtrukket ved at anmode de 10 kommuner om en oversigt over borgere,
der har modtaget ydelse efter servicelovens § 41, § 42 og § 100. Rigsrevisionen har ik-
ke hjemmel til at revidere sager, hvor borgere ikke har modtaget ydelse, da der i så
fald ikke er sket en statslig refusion af kommunernes udgifter til borgerne.
Sagsgennemgangen indeholder en analyse af, om de 50 sager indeholder dokumen-
tation for, at kommunerne tager højde for grundlæggende juridiske forhold i sagsbe-
handlingen. Vores analyse konstaterer, om der mangler dokumentation for, at kommu-
nerne følger servicelovens krav og almindelige sagsbehandlingsregler samt god sags-
behandlingsskik. Vi har ikke foretaget socialfaglige eller juridiske vurderinger, men
udelukkende gennemgået, om der i den enkelte sag er dokumentation for, at kravene
er efterlevet.
I gennemgangen af sagerne har vi undersøgt, om der er dokumentation for kommuner-
nes vurderinger af, om borgerne tilhører personkredsen til at få hjælp efter servicelo-
vens § 41, § 42 og § 100, og om behovet for hjælp skal dækkes af andre sektorer eller
andre dele af serviceloven, jf. sektoransvarsprincippet og subsidiaritetsprincippet. Vi
har desuden undersøgt, om sagerne indeholder dokumentation for, at kommunerne
udmåler ydelserne ud fra borgerens konkrete behov ved førstegangsbevilling og i for-
bindelse med den løbende opfølgning. Endelig har vi undersøgt, om sagerne indehol-
der dokumentation for, at kommunerne har efterlevet formelle krav til sagsbehandlin-
gen, fx at give klagevejledning, foretage partshøring og overholde de fastsatte sags-
behandlingsfrister. Vi har gennemgået dokumenterne ud fra en struktureret kodebog.
Kodebogen tager udgangspunkt i faste lovkrav og henter inspiration fra Ankestyrel-
sens håndbøger om servicelovens § 41, § 42 og § 100.
De 10 kommuner har haft mulighed for at kommentere på resultaterne af vores gen-
nemgang af deres sager. Kommenteringen har ført til bekræftelse af resultaterne af
sagsgennemgangen. I nogle tilfælde har det ført til faktuelle justeringer af forløbet.
Registerdata
I undersøgelsens kapitel 2 har vi analyseret Ankestyrelsens data om resultaterne af
klagesagsbehandlingen. Ankestyrelsen registrerer alle afgørelser, herunder udfaldet
af klagesagsbehandlingen. Ankestyrelsen registrerer også, hvilken bestemmelse i ser-
viceloven sagen vedrører, og hvilken kommune der har truffet den afgørelse, som bor-
geren klager over. Undersøgelsen er således baseret på hele populationen af klagesa-
ger til Ankestyrelsen på handicapområdet under serviceloven i undersøgelsesperio-
den. I undersøgelsen har vi analyseret udviklingen i antallet af realitetsbehandlede kla-
ger og forskellen på kommunerne i antallet af klager. Vi har desuden undersøgt udvik-
lingen i andelen af klagesager, der omgøres af Ankestyrelsen, herunder fordelingen af
ændringer/ophævelser i forhold til hjemvisninger.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
54
| Metodisk tilgang
Omgørelsesprocenten er beregnet som antallet af ændringer/ophævelser og hjemvis-
ninger delt med antallet af realitetsbehandlede sager.
Social- og Ældreministeriet har oplyst, at omgørelsesprocenten ikke viser, hvor stor
en del af det samlede antal sager eller afgørelser i kommunerne som indeholder fejl,
eller som påklages til Ankestyrelsen, og at omgørelsesprocenten derfor ikke kan bru-
ges til at udtale sig om den generelle kvalitet af kommunernes sagsbehandling. Rigs-
revisionen finder, at omgørelsesprocenten trods dette forbehold alligevel giver et bil-
lede af situationen på handicapområdet. Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at
ministeriet selv benytter omgørelsestallene som redskab til sammenligning af kom-
muner, og at Ankestyrelsen anvender omgørelsestallene til prioritering af praksisko-
ordinerende indsatser i forbindelse med den systematiske vidensindsamling.
Ankestyrelsens data går tilbage til 3. kvartal 2013, hvor Ankestyrelsen overtog opga-
ven med at realitetsbehandle klager på det sociale område fra de sociale nævn.
Social- og Ældreministeriet og Ankestyrelsen har fremsendt overordnede opgørelser
over sagsudfald og nøgletal for sager inden for serviceloven, som de tidligere sociale
nævn har behandlet i perioden 2005-2013. Opgørelserne er baseret på summerede
data fra de tidligere sociale nævn. Ministeriet har oplyst, at data er indsamlet under
forskellige institutioner og på forskellig vis, hvilket kan gøre det svært at sammenlig-
ne data historisk. Ankestyrelsen har oplyst, at det ikke er muligt at validere dataene,
da styrelsen ikke har adgang til de bagvedliggende grunddata. Vores gennemgang af
data viser, at der generelt har været en stigning i antallet af klager og en stigende om-
gørelsesprocent på servicelovens område i perioden 2005-2013.
Nedenstående boks viser en oversigt over de bestemmelser i serviceloven, vi har ba-
seret undersøgelsens resultater på. Oversigten tager udgangspunkt i en dialog med
Social- og Ældreministeriet om, hvilke paragraffer der vedrører handicapområdet.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0062.png
Metodisk tilgang |
55
Bestemmelser i serviceloven om handicapområdet
Undersøgelsens analyse af data fra Ankestyrelsen er baseret på følgende paragraffer
fra Ankestyrelsens talportal:
Pasningstilbud, hjemmetræning m.m.
§§ 32, 32a, 36, 39-40
Merudgiftsydelse til børn
§ 41
Tabt arbejdsfortjeneste
§ 42, § 43
Personlig hjælp og ledsagelse
§ 44, § 45
Hjemmehjælp
§ 83
Rehabilitering
§ 83a
Afløsning og aflastning
§ 84
Socialpædagogisk bistand
§ 85
Genoptræning
§ 86
Selvudpeget hjælp
§§ 94-94b
Kontante tilskud
§ 95
Borgerstyret personlig assistance
§ 96
Ledsagerordning
§ 97
Støtte- og kontaktperson
§§ 98 og 99
Merudgiftsydelse til voksne
§ 100
Behandling
§ 101, § 102 (2013-2018)
Behandling
§ 102
Beskyttet beskæftigelse
§ 103, § 105, stk. 2
Beskyttet beskæftigelse og aktivitets- og samværstilbud
§§ 103-106 (2013-2018)
Aktivitets- og samværstilbud
§ 104
Midlertidigt botilbud
§ 107
Længerevarende botilbud
§ 108
Botilbud
§§ 107-110 (2013-2018)
Hjælpemidler
§ 112
Forbrugsgoder
§ 113
Biler
§ 114 og § 115
Boligindretning
§ 116
Pasning af nærtstående
§§ 118-122.
I flere tilfælde registrerer Ankestyrelsen sager under emner, der rummer flere para-
graffer. Det er derfor ikke altid muligt at adskille data for enkelte paragraffer. I få til-
fælde betyder dette, at bestemmelser, der ikke vedrører handicapområdet, indgår i
Ankestyrelsens oversigter. Dette vedrører fx §§ 39-40, som handler om børnepas-
ningsorlov.
Ankestyrelsen har dog siden april 2018 offentliggjort en udvidet statistik om kommu-
nernes afgørelser efter serviceloven. I den udvidede statistik registrerer Ankestyrel-
sen klagesagsbehandlingen på enkelte paragraffer. Ved at sammenligne de sammen-
slåede bestemmelser fra Ankestyrelsens talportal med den udvidede statistik kan vi
få en indikation af, hvor stor en andel af de behandlede klager i de sammenslåede be-
stemmelser der knytter sig til paragraffer vedrørende handicapområdet, og hvor stor
en andel der knytter sig til bestemmelser, som ligger uden for handicapområdet. Vo-
res krydsreference viser, at det kun er i meget få tilfælde, at de ikke-relevante para-
graffer kan have en systematisk effekt på estimaterne.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2
|
Udvalgte nøgletal for kommunerne.. Udvalgte nøgletal for kommunerne
|
1.
56
| Metodisk tilgang
Vi bemærker, at flere af bestemmelserne på handicapområdet også gælder personer
med sociale problemer, fx personer med et misbrug. Det gælder fx beskyttet beskæf-
tigelse efter § 103 eller botilbud efter § 107. Det er ikke muligt i Ankestyrelsens data at
adskille sager vedrørende handicap fra sager vedrørende særlige sociale problemer.
I gennemgangen af de statistiske data fra Ankestyrelsen har vi fokuseret på de para-
graffer, hvor borgere, der har en fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse, kan søge
om ydelser eller services. Vi har således ikke medtaget paragraffer, der handler om
fx magtanvendelse på bosteder.
Der er desuden en række paragraffer, hvor der ikke er klageadgang til Ankestyrelsen.
Det drejer sig om § 82a, § 82b og § 82d. Disse har ikke indgået i vores analyse.
Analysen tager udgangspunkt i de realitetsbehandlede klagesager, dvs. at vi ikke har
medtaget klager, som Ankestyrelsen har afvist at behandle. Ankestyrelsen kan afvise
at behandle en klage, hvis klagen fx er indgivet efter, at borgerens klagefrist er udløbet,
eller hvis der slet ikke er klageadgang på den pågældende paragraf.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.
Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-
nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-
læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI
100-999).
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0064.png
Udvalgte nøgletal for kommunerne |
57
Bilag 3. Udvalgte nøgletal for kommunerne
Kommune
Omgørelses-
procent
2013-2021
Omgørelses-
procent
2020
Realitets-
behandlede klage-
sager pr. 1.000
indbyggere
2013-2021
12,6
11,2
8,7
12,8
14,3
10,3
16,2
10,1
2,7
19
9
13,3
13,5
11,5
8,3
9,1
8,7
11,2
11,3
10,1
10,2
6,7
9,7
10
10,5
13,6
20,3
13,8
11,8
12,8
13,4
17,5
8,4
Albertslund
Allerød
Assens
Ballerup
Billund
Bornholm
Brøndby
Brønderslev
Dragør
Egedal
Esbjerg
Fanø
Favrskov
Faxe
Fredensborg
Fredericia
Frederiksberg
Frederikshavn
Frederikssund
Furesø
Faaborg-Midtfyn
Gentofte
Gladsaxe
Glostrup
Greve
Gribskov
Guldborgsund
Haderslev
Halsnæs
Hedensted
Helsingør
Herlev
Herning
37
%
37
%
35
%
31
%
38
%
31
%
38
%
42
%
49
%
39
%
36
%
35
%
36
%
39
%
40
%
32
%
34
%
36
%
37
%
38
%
34
%
41
%
34
%
41
%
41
%
38
%
38
%
31
%
42
%
32
%
43
%
35
%
34
%
32
%
40
%
33
%
36
%
35
%
22
%
42
%
41
%
54
%
38
%
43
%
50
%
32
%
37
%
36
%
35
%
29
%
32
%
49
%
33
%
44
%
49
%
24
%
34
%
43
%
36
%
41
%
28
%
44
%
38
%
39
%
40
%
36
%
Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-
tal 2013 - 2.kvartal 2021.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0065.png
58
| Udvalgte nøgletal for kommunerne
Kommune
Omgørelses-
procent
2013-2021
Omgørelses-
procent
2020
Realitets-
behandlede klage-
sager pr. 1.000
indbyggere
2013-2021
12,3
11,7
10,1
11,3
8,7
13,6
12,4
8,1
15,7
19,5
23,1
11,5
9,7
11,8
9,6
11
10,6
13,3
10,7
13,9
8,7
3,4
10,6
11
7,3
11,2
11,6
14,4
15,4
5,7
8
15
9
9,1
Hillerød
Hjørring
Holbæk
Holstebro
Horsens
Hvidovre
Høje-Taastrup
Hørsholm
Ikast-Brande
Ishøj
Jammerbugt
Kalundborg
Kerteminde
Kolding
København
Køge
Langeland
Lejre
Lemvig
Lolland
Lyngby-Taarbæk
Læsø
Mariagerfjord
Middelfart
Morsø
Norddjurs
Nordfyns
Nyborg
Næstved
Odder
Odense
Odsherred
Randers
Rebild
42
%
40
%
41
%
37
%
36
%
39
%
35
%
33
%
36
%
37
%
37
%
39
%
30
%
34
%
32
%
42
%
33
%
39
%
33
%
41
%
36
%
17
%
30
%
44
%
32
%
39
%
41
%
33
%
36%
38%
36%
37%
32
%
41
%
38
%
47
%
43
%
41
%
37
%
36
%
28
%
31
%
43
%
32
%
33
%
42
%
32
%
34
%
29
%
30
%
28
%
32
%
35
%
45
%
24
%
-
30
%
38
%
14
%
35
%
49
%
43
%
40
%
50
%
37
%
45
%
35
%
43
%
Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-
tal 2013 - 2.kvartal 2021.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0066.png
2
|
Ordliste.. Ordliste
|
1.
Udvalgte nøgletal for kommunerne |
59
Kommune
Omgørelses-
procent
2013-2021
Omgørelses-
procent
2020
Realitets-
behandlede klage-
sager pr. 1.000
indbyggere
2013-2021
8,7
13,5
7,6
8,5
9,3
13,9
6,9
12
11,6
8,5
5,8
16,9
12,2
11,4
11,3
10,7
10,8
9,4
9,6
17,7
0,4
10,6
9,9
10,4
7,8
7,9
12,2
6,2
9,4
7,3
10,4
Ringkøbing-Skjern
Ringsted
Roskilde
Rudersdal
Rødovre
Samsø
Silkeborg
Skanderborg
Skive
Slagelse
Solrød
Sorø
Stevns
Struer
Svendborg
Syddjurs
Sønderborg
Thisted
Tønder
Tårnby
Vallensbæk
Varde
Vejen
Vejle
Vesthimmerlands
Viborg
Vordingborg
Ærø
Aabenraa
Aalborg
Aarhus
36
%
40
%
32
%
42
%
36
%
57
%
35
%
35
%
40
%
38
%
38
%
31
%
38
%
43
%
32
%
33
%
33
%
41
%
39
%
38
%
14
%
30
%
34
%
37
%
30
%
34
%
35
%
27
%
35
%
30
%
33
%
41
%
30
%
28
%
41
%
50
%
78
%
39
%
35
%
29
%
54
%
44
%
33
%
51
%
69
%
38
%
30
%
38
%
43
%
51
%
38
%
-
42
%
34
%
42
%
33
%
31
%
39
%
50
%
48
%
32
%
37
%
Note: Data for 2013-2021 er baseret på kvartalsvise opgørelser af data fra Ankestyrelsen for perioden 3. kvar-
tal 2013 - 2.kvartal 2021.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0067.png
60
| Ordliste
Bilag 4. Ordliste
Auditfunktionen
En enhed i Socialstyrelsen, der har til opgave at følge og understøtte de 5 socialtilsyn i deres arbejde
med at godkende og føre tilsyn med kvaliteten af plejefamilier og sociale tilbud.
Et af Social-og Ældreministeriets redskaber til at skabe transparens om de kommunale afgørelser,
som omgøres, når de er blevet påklaget til Ankestyrelsen. Danmarkskortet blev indført i 2016.
En Enhed i Socialstyrelsen, der skal sikre, at der eksisterer det fornødne udbud af højt specialisere-
de indsatser og tilbud til borgere på det mest specialiserede social- og specialundervisningsområde.
Betyder, at Ankestyrelsen har sendt sagen tilbage til kommunen med henblik på fornyet sagsbe-
handling. En hjemvisning kan fx skyldes, at kommunen ikke har sikret den tilstrækkelige dokumen-
tation til, at hverken kommunen eller Ankestyrelsen kan træffe afgørelse, eller at der er sket alvor-
lige sagsbehandlingsfejl.
Danmarkskortet
Den nationale koordinations-
struktur (NATKO)
Hjemvisning
Højt specialiseret socialområde
Omfatter tilbud efter serviceloven til særligt komplekse og/eller sjældne problemstillinger, der kræ-
ver faglig specialviden.
Omgørelse
Betyder, at Ankestyrelsens behandling af en klagesag resulterer i en ændring/ophævelse eller en
hjemvisning.
Gruppe af personer, der er afgrænset efter kriterierne i lovgivningen.
Ankestyrelsen har i henhold til retssikkerhedsloven pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser
træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Formålet er at sikre ensartet og korrekt behandling
af borgernes sager i hele landet. Ankestyrelsen gør brug af en række redskaber i arbejdet med prak-
siskoordinering, der bl.a. omfatter praksisundersøgelser, vejledning, undervisning og taskforcefor-
løb.
En undersøgelse af udvalgte kommuners praksis inden for et bestemt emne på bl.a. socialområdet.
Ved en praksisundersøgelse gennemgår Ankestyrelsen et udvalg af sager fra kommunerne og vur-
derer, om praksis i de konkrete sager er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens
praksis.
Ifølge sektoransvarsprincippet har alle offentlige myndigheder, der udbyder en ydelse eller service,
også ansvaret for, at den pågældende ydelse er tilgængelig for borgere med nedsat fysisk eller psy-
kisk funktionsevne.
Omfatter bl.a. plejefamilier, opholdssteder for børn, døgninstitutioner og botilbud.
I 2014 blev der med tilsynsreformen etableret 5 kommunale socialtilsyn. Socialtilsynene har til op-
gave at godkende og føre et løbende driftsorienteret tilsyn med plejefamilier og tilbud omfattet af
lov om socialtilsyn.
Omfatter alle tilbud efter serviceloven til udsatte børn og voksne samt mennesker med handicap.
Statens godtgørelse af udgifter afholdt af en kommune. Kommunernes regnskaber for statsrefusio-
ner revideres af den kommunale revision normalt efter en revisionsinstruks udfærdiget af det mini-
sterium, der forvalter refusionsordningen.
Personkreds
Praksiskoordinering
Praksisundersøgelse
Sektoransvarsprincip
Sociale tilbud
Socialtilsyn
Specialiseret socialområde
Statsrefusion
FIU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 110: Beretning 13/2021 om forvaltningen af handicapområdet
2546128_0068.png
Ordliste |
61
Taskforce
Taskforcen på handicapområdet er et samarbejde mellem Ankestyrelsen og Socialstyrelsen. For-
målet med taskforcen er at støtte kommunerne i at styrke kvaliteten af sagsbehandlingen på han-
dicapområdet for både børn og voksne.
Analyse- og udviklingsforløb, som strækker sig over ca. 15 måneder, og som bl.a. omfatter under-
visning, kompetenceudvikling, kvalificering af sagsgange og styringsdokumenter. Der startes forløb
i 4 kommuner hvert år. Forløbene er frivillige, hvor 2 af forløbene sker efter ansøgning fra kommu-
nerne, og 2 forløb er reserveret til kommuner, hvor Socialstyrelsen og Ankestyrelsen har vurderet,
at der er behov.
Tilsynet, der ligger i Ankestyrelsen, har som formål at sikre, at kommunerne handler i overensstem-
melse med lovgivningen, når kommunerne udøver den magt, der følger af, at de er offentlige forvalt-
ningsmyndigheder.
Når Ankestyrelsen ændrer/ophæver en kommunes afgørelse i en sag, betyder det, at styrelsen fin-
der, at sagen er tilstrækkeligt belyst til, at det er muligt at træffe en afgørelse, men at kommunens
afgørelse er forkert og skal ændres eller ophæves.
Taskforceforløb
Tilsynet med kommuner og
regioner
Ændring/ophævelse