ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Erhvervsudvalget 2021-22
ERU Alm.del Bilag 63
Offentligt

Bygherrernes erfaringer

med udbudsloven

Forslag til forbedringer af regelgrundlaget og

kulturen blandt bygherrer

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Bygherrernes erfaringer med udbudsloven

Rapporten er udgivet af Bygherreforeningen med støtte fra

A.P. Møller Fonden og Realdania.

Rapporten er udarbejdet af Lars Bertelsen, Rolf Simonsen og

Henrik L. Bang (Bygherreforeningen).

Projektets styregruppe består af Astrid Biering Fonsbøl

(AlmenNet), Pernille Illum (A.P. Møller Fonden), Christina Iversen

(Boligselskabernes Landsforening), Jesper Rasmussen

(BO-VEST), Steen Ejsing (DAB - Dansk Almennyttigt Bolig-

selskab), Morten Palle Christensen (Danske Regioner), Michael

Jacobsen (Jacobsen Advice), Claus Ørum/Trine Kronbøl

(Kommunernes Landsforening), Henrik Lund (Realdania),

Mikael Kenno Fogde (Realdania By & Byg).

Særlig tak til Martin Stæhr, Michael Jacobsen og Mikael Kenno

Fogde for deres indspark i processen og i den endelige rapport.

København, marts 2020

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Indhold

Forord: Bygherrerne vil have mere fokus på det gode købmandskab ....................... 4

Undersøgelse af bygherrernes erfaringer med udbudsloven ................................... 6

Bygherrernes tilgang til udbud ............................................................................... 8

Bygherrernes udbudspraksis er kendetegnet ved at afsøge mulighederne .......................8

De almene og de store offentlige bygherrers tilgang er forskellig ......................................9

Bygherrerne kan arbejde mere strategisk ............................................................................9

Bygherrerne søger hjælp hos advokaterne ........................................................................10

Kompleksiteten hæmmer det gode indkøb ........................................................................11

Indspark: Hold fokus på det gode indkøb ..........................................................................12

Kritiske elementer i udbudsloven ......................................................................... 14

Angivelse af fabrikater .......................................................................................................14

Indspark: Skab mulighed for at angive fabrikater i særlige tilfælde .................................16

Offentliggørelse af evalueringsmodeller ............................................................................17

Behov for at kunne foretage ændringer .............................................................................17

Anvendelse af fleksible udbudsformer ..............................................................................20

Brugen af ESPD...................................................................................................................22

Håndtering af konkurs – før og efter kontraktindgåelse ...................................................23

De frivillige udelukkelsesgrunde ........................................................................................23

Afskaf tilbudsloven som selvstændig regulering .................................................. 24

Indspark: Tilbudsloven har udtjent sit formål ....................................................................26

Potentialer og besparelser ved forbedringer i udbudsloven................................... 27

Opsamling: Perspektiver på udbudsloven ............................................................ 28

Bilag ................................................................................................................... 30

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Forord: Bygherrerne vil have mere

fokus på det gode købmandskab

I forbindelse med den forestående evaluering af udbuds-

loven har Bygherreforeningen undersøgt bygherrernes

udbudspraksis og erfaringer med udbudsloven. Resulta-

terne fremlægges i denne rapport, hvor der ligeledes gi-

ves indspark til væsentlige opmærksomhedspunkter i den

forestående evaluering af udbudsloven. Undersøgelsen

giver forslag til, hvordan loven kan forbedres samt til, hvad

bygherrerne selv kan gøre for at udnytte mulighederne i

loven bedre.

Overordnet viser undersøgelsen, at bygherrerne finder

det vanskeligt eller usikkert at navigere i det omfattende

regelsæt, som består af udbudsloven, dens forarbejder,

vejledninger og afgørelser primært fra Klagenævnet for

Udbud og i mindre grad fra domstolene, herunder EU-dom-

stolen. Usikkerheden stammer fra både lovkvaliteten og

uklarheder eller uoverensstemmelser mellem reglernes

forskellige elementer.

Det betyder, at der blandt bygherrerne opstår et fravalg

af de reelle muligheder, der findes i udbudsloven, af frygt

for at træde forkert. I stedet for at have fokus på det gode

indkøb, bruger bygherrerne ressourcer på at afdække egen

risiko for annullation af udbud og på at undgå klagesager.

De kræfter, der bruges på at navigere indenfor regelsættet,

overskygger dermed det fokus, som bygherrerne burde

have på at sikre, at der opnås bedst mulig kvalitet for pen-

gene. Og det er ikke beskedne summer. Undersøgelsen

anslår, at det drejer det sig om 3 mia. kr. om året, som de

regulerede bygherrer kan spare på deres samlede bygge-

omkostninger, hvis udbudsloven forbedres.

Derfor er det bygherrernes ønske, at der med evalueringen

af udbudsloven gøres en indsats for at øge mulighederne

for at udøve godt købmandskab i forbindelse med indkøb

af byggeri. Helt konkret peger denne undersøgelse på en

række mulige forbedringer, der hver for sig vil kunne spare

bygherrerne for udgifter, der i stedet kan benyttes til at

skabe mere værdi for skatteborgernes penge.

Forhåbningen er derfor, at følgende forslag til forbedrede

regler kan indarbejdes i en revision af udbudsloven.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Forslag til forbedringer af

udbudsloven

Fabrikater

Giv mulighed for i særlige tilfælde at kunne specifice-

re fabrikater for udvalgte produkter. Dette kan gøres

simpelt ved at indføre direktivets tekst på området i

udbudsloven. Potentielt set kan dette spare bygher-

rerne for omkostninger i forbindelse med udarbej-

delse af udbud og i særlig grad i den efterfølgende

drift, fordi der kan sikres overensstemmelse mellem

fx de systemer, der bruges til at drifte et byggeri.

Ændringer i udbudsmaterialet

Giv bedre mulighed for at justere udbudsmaterialet

efter udbud. Ved at øge muligheden for ændringer

og præciseringer, der ikke ændrer konkurrencesitua-

tionen, kan man få bedre og mere værdiskabende

processer samt undgå mange spildte omkostninger

som følge af annullationer.

Frivillige udelukkelsesgrunde

Indfør en platform for erfaringsudveksling, hvor ord-

regivere kan etablere kontakt og dele erfaringer om

leverandører, som har overtrådt kontraktforpligtelser

eller lignende. Dette kan spare bygherrerne for de

mange ressourcer, der er forbundet med at skulle

afdække leverandørers eventuelle mislighold af kon-

trakter. Dermed reduceres også risikoen for at indgå

kontrakter med problematiske leverandører

Tilbudsloven

Udfas tilbudsloven, så der ikke er to forskellige re-

gelsæt for bygge- og anlægsprojekter. Dette kan

gøres ved at udvide udbudslovens afsnit IV og V til

også at omfatte bygge- og anlægsprojekter under

tærskelværdien. Ved denne ændring vil bygherrerne

opnå større fleksibilitet og overskuelighed, da det

blot vil være nogle bærende principper, der gælder

for de mindre projekter frem for endnu et detaljeret

regelsæt.

Evalueringsmodeller

Reducer arbejdet med udarbejdelse af forskellige

evalueringsmodeller til samme udbud. Dette kan

gøres ved at indføre et ”følg eller forklar princip” på

området, hvor bygherrerne kun, hvis evalueringsmo-

dellen viser sig uegnet, skal fremlægge en ny egnet

model. Dette vil kunne spare bygherrerne for omkost-

ninger, der ellers typisk er spildte, fordi de alternative

evalueringsmodeller aldrig kommer i spil, ligesom

de ikke bidrager til større reel gennemsigtighed for

tilbudsgiverne.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Undersøgelse af bygherrernes

erfaringer med udbudsloven

I 2016 blev udbudsloven introduceret i Danmark som en

national implementering af EU's udbudsdirektiv. De over-

ordnede målsætninger med den danske lov handlede om

forenkling og godt købmandskab i udbudsprocesserne

med nøgleord som klarhed og fleksibilitet. I 2019-20 eva-

luerer Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udbudsloven

for at få indblik i, om loven fungerer efter hensigten, eller

om der bør foretages justeringer.

I den sammenhæng er det afgørende at få en opsamling

på bygherrernes erfaringer med implementeringen af ud-

budsreglerne, da de har stor indflydelse på, hvordan mar-

keds- og samarbejdsprocesserne udspiller sig inden for

bygge- og anlægssektoren. Derfor har Bygherreforeningen

gennemført en undersøgelse af bygherrernes erfaringer

med udbudsloven, så disse kan overleveres til styrelsen

og indgå i den forestående evaluering.

Undersøgelsen giver det overordnede indtryk, at udbuds-

lovens omfang og kompleksitet udfordrer bygherrernes

udbudspraksis. For bygherrerne giver det ikke mening at

se udbudsloven isoleret, men derimod i samspil med for-

arbejderne til loven (udbudslovsudvalgets rapport på 1000

sider) samt tilhørende vejledninger (fra Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen) og afgørelser i Klagenævnet for Ud-

bud, som igen kan basere sig på afgørelser fra domstolene,

herunder EU-domstolen. Dermed er det vanskeligt at tegne

et entydigt billede af bygherrernes erfaringer med loven,

da bygherrernes individuelle kompetencer og erfaringer

på området er afgørende for, hvilken praksis de anvender.

Udgangspunktet for analysen

For at undersøge bygherrernes erfaringer med udbudslo-

ven har undersøgelsens udgangspunkt været at vurdere,

om loven lever op til de oprindelige målsætninger – herun-

der om den understøtter professionelle indkøbsprocesser

med god balance mellem skarpe priser og høj værdiska-

belse, der afspejler sig i såvel samarbejdsprocesserne

som i de færdige produkters kvalitet. Ambitionen med un-

dersøgelsen har således været at afsøge, hvordan man kan

undgå, at implementeringen af udbudsloven udfordrer de

regulerede bygherrers muligheder for at indkøbe effektivt

og dermed deler markedet for bygge- og anlægsopgaver

i to skarpt adskilte delmarkeder.

Udbudslovens kompleksitet kan koste

samfundet dyrt

Erfaringer peger imidlertid på, at udbudsloven ikke er lyk-

kedes med at fremme en fornuftig kombination af profes-

sionelle indkøbsprocesser og høj værdiskabelse. Og det

koster samfundet dyrt, at regulerede bygherrer betaler

mere end private for sammenlignelige bygge- og anlægs-

projekter. Merprisen fremgår ikke altid tydeligt, da der li-

geledes findes indikationer på, at en del af de midler, som

de regulerede bygherrer bruger på udbuddet, investeres i

merværdi i byggeriet af de private bygherrer. Det betyder,

at de private bygherrer enten bygger til en lavere pris eller

til samme pris med en højere kvalitet – de får altså mere

for pengene.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Dermed kan det siges, at udbudslovens kompleksitet i den

grad udfordrer de regulerede bygherrer og deres værdiska-

belse. I denne rapport gives der anbefalinger til, hvordan

bygherrerne selv kan bidrage til en mere værdiskabende

udbudspraksis, men i særdeleshed også bygherrernes øn-

sker og anbefalinger til, hvor og hvordan Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen med fordel kan forbedre udbudsloven

for at give samfundet mere værdi for de mange milliarder,

der årligt investeres i bygninger og infrastruktur.

Undersøgelsesspørgsmål

1. Hvad opfatter bygherrerne som positivt og pro-

blematisk i forhold til implementeringen af ud-

budsdirektivet ved udbudsloven med tilhørende

forarbejder og vejledninger?

2. Går de regulerede bygherrer glip af muligheder på

grund af udbudsreglerne – og skyldes det i givet

fald direktivet eller den valgte implementering i

udbudsloven?

3. Hvis de regulerede bygherrer går glip af mulig-

heder pga. den valgte implementering i udbuds-

loven, hvilke omkostninger er der i givet fald

forbundet dermed?

4. Kan rammerne i udbudsloven og tilhørende for-

arbejder og vejledninger justeres, så de virker be-

fordrende på godt købmandskab og understøtter

optimale resultater for bygherrerne?

5. Hvad kan de regulerede bygherrer selv gøre for at

udnytte rammerne bedre – hvad skal der til for, at

de ændrer fremgangsmåder, og hvordan kan vej-

ledningen på udbudsområdet understøtte dette?

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Bygherrernes tilgang til udbud

Gennem en survey blandt de udbudsansvarlige i Bygherre-

foreningens medlemsorganisationer er det forsøgt at

skabe et overblik over bygherrernes tilgang til udbud. I

det følgende præsenteres de overordnede resultater fra

surveyen for at give et indblik, hvordan bygherrerne agerer

på udbudsområdet, og hvad de har fokus på, når de tilret-

telægger deres udbud.

Bygherrernes udbudspraksis er kende-

tegnet ved at afsøge mulighederne

Bygherrernes generelle tilgang til udbud er at afsøge mu-

lighederne i loven (69 procent) for at sikre et godt indkøb

(61 procent). Overordnet set er bygherrerne dermed op-

taget af at udøve godt købmandskab, selvom det ikke

fremgår entydigt, hvordan dette lader sig gøre i praksis.

Hvad synes du er vigtigst

i revideringen af udbudsloven?

Hvilken af de følgende kendetegner

jeres udbudspraksis bedst?

Hvad har I fokus på,

når I laver udbud?

47%

69%

61%

53%

31%

39%

Høj grad af præcisering, så

lovens bestemmelser er entydige

Høj grad af fleksibilitet i forhold til

fortolkning af lovens bestemmelser

Vi afsøger mulighederne i

udbudsloven

Vi holder os til sikre valg

Lovens bestemmelser

Et godt indkøb

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Bygherrernes svar deler sig således næsten ligeligt mel-

lem præferencer for fleksibilitet og fortolkning af lovens

bestemmelser (53 procent) samt ønsket om entydighed

og klarhed i lovens bestemmelser (47 procent).

Bygherrerne kan arbejde mere strategisk

Bygherrerne er også ligeligt fordelt mellem dem, der ar-

bejder efter en samlet udbudsstrategi i organisationen,

og dem der planlægger ét udbud ad gangen. Kun 43%

af de adspurgte i surveyen siger, at de har en udbuds-

strategi, og flere af de interviewede bygherrer erkender,

at en del af deres udbud bygger på ”plejer”, og at der ikke

altid laves om i udbuddet for at tilpasse sig det konkrete

projekt. I forlængelse af dette er der også flere, der peger

på, at denne ”plejer” også siger en del om, hvordan de i

organisationen forholder sig til deres udbud. ”Plejer” kan

godt kodificeres i form af en udbudsstrategi – og i mange

tilfælde vil dette være en god idé for at sikre, at der er en

rød tråd i udbuddene fra samme bygherreorganisation, så

der er tale om en fælles udbudsstrategi, hvor der er taget

stilling til ”plejer”, og ikke en blandet tilgang afhængigt af

den enkelte projektleders praksis.

Derfor anbefales det, at bygherrerne bliver bedre til at vur-

dere strategisk, hvad der aktuelt er den rigtige udbuds-

strategi for deres bygherreorganisation. Det kan være en

god idé, at der er en grundlæggende profil i udbuddene,

som tydeligt viser tilbudsgiverne, hvilken bygherre, de står

overfor. Dette vil også give sig til udtryk i, hvilke udbuds- og

entrepriseformer, bygherren vælger samt, hvilket samar-

bejde, man lægger op til i projekterne.

Derudover skal bygherrerne vurdere det enkelte udbud

konkret i forhold til eksempelvis kompleksitet, marked eller

timing. Man skal enten kunne slå til på rette tidspunkt eller

tilpasse sig til den aktuelle markedssituation – herunder

overveje at gå i dialog med markedet samt vælge den rette

udbuds- og kontraheringsform ud fra viden om, hvilke fir-

maer i markedet, som er ’sultne’ efter opgaver eller andre

forhold. Et stort antal bydende giver ikke nødvendigvis

den bedste pris, de bruger mindre energi og risikotillæg-

get vokser.

De almene og de store offentlige

bygherrers tilgang er forskellig

De forskellige ønsker om fleksibilitet og entydighed un-

derstøtter en hypotese om, at der er en grundlæggende

forskel i tilgangen til udbud mellem de udbudsansvarlige i

de almene bygherreorganisationer og de udbudsansvarlige

i de offentlige bygherreorganisationer. Hypotesen afspej-

les yderligere, når man adskiller besvarelserne. Således

ønsker hele 80 procent af de almene bygherrer mere flek-

sibilitet i forhold til fortolkningen af lovens bestemmelser,

mens det for bygherrerne samlet kun er 53 procent.

Forskellen kan skyldes en pointe, der er fremkommet i

undersøgelsen om, at de almene udbudsansvarlige ofte

er byggefagligt uddannet. Af denne grund er de optaget

af byggeprojektets målsætninger som udgangspunkt for

udbuddet, hvorimod de udbudsansvarlige hos de store

offentlige bygherreorganisationer i højere grad har en juri-

disk baggrund og derfor bruger loven som udgangspunkt.

Dermed kan der argumenteres for, at der opstår to grund-

læggende forskellige tilgange til de offentlige- og almene

bygherreorganisationers udbudspraksis, der i bund og

grund ønsker det samme – bedre rammer for at udøve

godt købmandskab. Det kan således antages, at både al-

mene og offentlige bygherrer ønsker mere fleksibilitet,

men at deres udgangspunkt for, hvordan dette kan lade

sig gøre er forskellig.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Kompetencemodellen

Undersøgelsen peger på, at bygherrerne

har forskelligt kompetenceniveau og dette

afspejles også i deres måde at arbejde med

udbud. Nedenstående figur illustrerer kom-

petenceforskelligheden og den udvikling, vi

ser hos bygherrerne. Det er typisk dem, der

ved mindst eller mest om udbudsreglerne,

der ”bekymrer” sig mindst om dem. De ”mel-

lemvidende” bygherrer er meget opmærk-

somme på reglerne, men kompleksiteten i

regelsættet giver en frygt for at lave fejl-

tagelser. Derfor er det også denne gruppe,

der oftest efterspørger hjælp og vejledning.

Fokus på at

overholde

regler

Fokus på

det gode

indkøb

Lille

Viden om

udbudsregler

Stor

Hvad er din rolle i forhold til udarbejdelse af udbud?

(Angiv gerne flere svar)

54%

34%

32%

39%

19%

Jeg laver

dem selv

Jeg har en

kollega til at

lave dem

Jeg har en

rådgiver til at

lave dem

Jeg rådgiver andre

i min organisation

om udbud

Andet

(Uddyb venligst)

Bygherrerne søger hjælp hos

advokaterne

Tre fjerdedele af bygherrerne søger advokathjælp, når de

har behov for vejledning til udbud. Derudover skeles der

til selve udbudsloven og til sparring med kolleger, når der

er tvivl om, hvordan et udbud skal gennemføres. I langt

mindre grad søger de udbudsansvarlige vejledning til sig

selv – eksempelvis ved at gå på kurser eller lignende (21

procent) – hvilket kan hænge sammen med, at halvdelen

af bygherrerne har angivet, at de har en rådgiver til at lave

udbuddene. Dette kan også være forklaring på, at kun

knapt halvdelen af bygherrerne efterspørger vejledning i

fordele og ulemper ved de forskellige udbudsformer.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Hvis I er i tvivl om, hvordan et udbud skal

gennemføres, hvor søger I så hjælp?

(Vælg gerne flere svar)

Advokat

Udbudsloven

Kollegaer

Bemærkninger til udbudsloven

Konkurrence- og forbrugerstyrelsen

Bygherrerådgivere

Bygherreforeningens hjemmeside

Afgørelser fra klagenævnet

Direktivets tekst

Værdibygs vejledninger

Bygherreforeningens kurser

Afgørelser fra EU-domstolen

Andet: Uddyb venligt

AlmenNets hjemmeside og vejledning

26%

23%

21%

17%

40%

36%

45%

74%

70%

66%

62%

Kompleksiteten hæmmer det gode

indkøb

Undersøgelsens resultater giver det generelle indtryk, at

bygherrerne finder udbudsloven særdeles kompliceret, og

at de derfor søger hjælp til deres udbudspraksis. Udbuds-

loven har fokus på regler – ikke det gode indkøb. Derfor

opfattes loven som tung at arbejde med, hvilket resulterer

i, at bygherrerne er tvunget til at alliere sig med advokater

for at være sikre på, at de navigerer korrekt i de komplekse

regler. Det vil være ønskeligt, at reglerne forenkles, så byg-

herrerne i højere grad kan fokusere på det gode indkøb.

Bygherrerne kan dog også selv gøre en indsats ved at øge

deres kompetence- og bevidsthedsniveau på området,

så de bliver mere fortrolige med udbudsloven. Fordelen

vil i så fald være, at de kan bringe loven i spil på en mere

konstruktiv og løsningsorienteret måde frem for blot at se

den som begrænsning – dette kunne eksempelvis bakkes

op af vejledninger til, hvordan man laver det gode indkøb

inden for rammerne af udbudsloven frem for, hvordan man

overholderne reglerne, som det der primært tilbydes nu fra

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Indspark:

Hold fokus på det gode indkøb

Samtale med Michael Jacobsen, Jacobsen Advice, tidligere formand for Bygherre-

foreningens Markedsudvalg og mangeårig offentlig bygherre

Med udbudslovens indførelse i 2016 var det ambitionen

at skabe de bedst mulige rammer for konkurrencen om

de offentlige indkøb og dermed en optimal udnyttelse

af de offentlige midler. Formålet var således at sikre, at

indkøbene kunne foregå så effektivt som muligt og med

lavest mulige omkostninger for både ordregiverne og le-

verandørerne. Fire år senere er det svært at se, at denne

ambition er blevet opfyldt. Særligt de offentlige udbud

er fortsat stærkt præget af andre forhold, fx stort fokus

på udbudsjuraen og ”det lovlige udbud” samt forfølgel-

sen af andre politiske mål som fx lokale arbejdsmar-

kedsforhold. Disse forhold skal naturligvis respekteres,

men er med til at sløre den effektive konkurrence og

den bedst mulige udnyttelse af de offentlige midler i

forbindelse med den enkelte transaktion. Derfor bør der

i evalueringen af udbudsloven først og fremmest skabes

et fornyet fokus på, hvordan man gennem udbudsloven

kan understøtte det gode indkøb og dermed en optimal

anvendelse af skatteborgernes penge. Sådan lyder det

fra Michael Jacobsen, Jacobsen Advice, tidligere for-

mand for Bygherreforeningens Markedsudvalg og

mangeårig offentlig bygherre.

den bedste pris – altså at gøre det gode indkøb. Den of-

fentlige bygherre bør have mulighed for tænke på sam-

me måde inden for udbudslovens rammer. Derfor kan

man kun håbe, at evalueringen af udbudsloven vil føre til

bedre rammer for de offentlige bygherrer til at gøre det

gode indkøb”,

siger Michael Jacobsen.

Frygten for fejl hæmmer det gode indkøb

De offentlige bygherrer har af mange gode grunde fokus

på overholdelse af udbudslovens krav. Dette fokus bety-

der imidlertid, at det juridisk sikre udbud kommer til at

betyde mere end det gode forretningsmæssige indkøb.

En del af forklaringen er, at loven er kompliceret og de-

taljeret. For at sikre det gode indkøb skal bygherrerne

være bevidste om, hvilke risici, der er forbundet med et

udbud. Det forudsætter en grundig analyse af, hvordan

udbuddet kan tilrettelægges i forhold til markedet, så

man kan sikre et tilfredsstillende kontraktgrundlag, en

sikker udbudsproces og et kvalificeret felt af bydende.

Men ofte gennemføres udbud uden en forudgående ana-

lyse og stillingtagen til, hvordan man vil udbyde, eller

hvilke risici, der reelt set er forbundet med projektet. Og

det er et problem, siger Michael Jacobsen:

Søg inspiration i det private byggeri

Typisk har offentlige byggeprojekter stor kompleksitet,

økonomi og påvirkning af samfundet. Dermed bliver de

også mål for mange politiske interesser, der kan ende

med at blive indarbejdet i udbuddet og i sidste ende føre

til, at udbuddet forfølger andre eller flere formål end det

effektive indkøb:

”I det private byggeri har bygherren primært fokus på at

tilgodese egne forretningsmæssige hensyn. I modsæt-

ning til offentlige bygherrer, er de private bygherrer der-

med ikke forpligtet til at tilgodese små og mellemstore

virksomheder eller af politiske grunde at tilgodese det

lokale erhvervsliv, medmindre det tjener et veldefineret

forretningsmæssigt formål. En privat bygherre er der-

imod optaget af, hvordan man får den bedste kvalitet til

”Når man som bygherre ikke får risikohåndteret sit pro-

jekt fra starten, risikerer man at få tilbud ind, hvor den

tilbudte pris indeholder en form for forsikringspræmie

for unødigt tunge udbuds- eller kontraktvilkår. Det hæm-

mer det gode indkøb, og det er på ingen måde befor-

drende for hverken en effektiv konkurrence eller et godt

tilbud”,

siger Michael Jacobsen.

Han påpeger samtidig, at risikohåndteringen også om-

fatter udbudsprocessen. Bygherrerne må nødvendigvis

skaffe sig viden og overblik over udbuddets risici og

usikkerheder, men også over de muligheder, som regler-

ne og retspraksis har for at understøtte det gode indkøb

og dermed en optimal anvendelse af skatteborgernes

penge. Og denne viden og overblik bør så vidt muligt op-

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

bygges i bygherrens egen organisation. Hvis frygten for

at overtræde reglerne bliver styrende, ender man med at

placere sig risikomæssigt midt på vejen uden at afsøge

mulighederne for det gode og effektive indkøb. Derfor

opfordrer Michael Jacobsen til, at bygherrerne gør sig

fortrolige med lovens regler og de muligheder, de giver,

frem for at blive skræmt af lovens kompleksitet.

Lav vejledninger til det gode indkøb

I evalueringen af udbudsloven bør man holde fokus på,

hvordan man laver det gode indkøb. Det vil være svært

at minimere lovens kompleksitet, da den udspringer af

en EU-kontekst. Derfor bør man i højere grad fokusere

på at udarbejde lige så gode vejledninger til, hvordan

man laver det gode indkøb som dem, der er lavet til,

hvordan man overholder reglerne, siger Michael Jacob-

sen. Fokus bør med andre ord i højere grad flyttes fra

regler til indkøb:

”Med gode og grundige vejledninger kan man få et solidt

kendskab til lovens muligheder og vejen til det gode for-

retningsmæssige indkøb. Myndighederne bør analysere,

hvilke sten, der kan fjernes eller minimeres, så det bliver

mere sikkert for udbyderne at manøvrere i markedet og

forholde sig til risiko. Det kan være med til at vække

en appetit på at afsøge mulighederne bredere og bl.a. i

endnu højere grad bruge dialog og forhandling i udbuds-

processen. På den måde kan bygherren blive en endnu

bedre markedsoperatør og indkøber til gavn for skatte-

borgernes penge”,

slutter Michael Jacobsen.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Kritiske elementer i udbudsloven

I det følgende gennemgås de elementer i udbudsloven,

som undersøgelsen har vist er særligt kritiske for bygher-

rerne, og hvor der potentialer i at revidere loven, så den

understøtter, at bygherrerne kan foretage gode indkøb.

De kritiske elementer beskrives hver især ud fra en vinklet

problemstilling på området. Derefter udfoldes området

med pointer fra undersøgelsen, inden der gives en anbe-

faling til, hvordan området kan forbedres – enten gennem

ændringer i udbudsloven eller gennem forbedret praksis

hos bygherrerne.

De kritiske elementer er:

•

Angivelse af fabrikater

Offentliggørelse af evalueringsmodeller

Behov for at kunne foretage ændringer

Anvendelse af fleksible udbudsformer

Brugen af ESPD

Håndtering af konkurs – før og efter kontraktindgåelse

De frivillige udelukkelsesgrunde

Angivelse af fabrikater

Bør der være mulighed for at angive fabrikater?

Erfaringer viser, at bygherrerne i meget vidt omfang udfor-

dres af ikke at kunne angive fabrikater. Surveyen viser, at

to tredjedele af bygherrerne har oplevet udfordringer ved

ikke at kunne angive fabrikater i deres udbud, mens 89

procent mener, at der i høj eller meget høj grad bør være

mere fleksibilitet i forhold til bygherrernes muligheder for

at kunne angive fabrikater.

Manglende angivelse af fabrikater fordyrer driften

Bygherrernes frustration over ikke at kunne angive fabrika-

ter skyldes, at de er nødsaget til at lave lange beskrivelser

af produkterne, hvis de ønsker et specifikt match. Eksem-

pelvis kan det være i forbindelse med en renovering, til-

bygning eller lignende, hvor man ønsker installationer, der

spiller sammen med det eksisterende CTS-system. Det kan

være målere eller ventilationssystemer, hvor man uden at

kunne angive et fabrikat eller mærke vil være nødsaget til

at give sig i kast med en beskrivelse, der dækker behovet.

Denne proces er selvfølgelig langt mere ressourcetung,

end blot at kunne bruge den specifikke angivelse.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Har I oplevet udfordringer

med at lave udbud uden at

angive fabrikater?

65%

I meget høj grad

I høj grad

I mindre grad

Nej

Ikke

relevant

Slet ikke

I hvor høj grad oplever I et behov for øget

fleksibilitet i udbudsloven i forhold til at

kunne angive fabrikater i udbudsmaterialet

42%

47%

11%

29%

”Når vi skal indkøbe målere til vores boliger, skal

de naturligvis passe med det system, vi bruger i

forvejen. Men vi må ikke beskrive det konkrete pro-

dukt. Derfor er vi nødt til at indkøbe det som byg-

herreleverance. Det er ofte dyrere og betyder, at vi

ikke kan få entreprenøren til at indbygge dem som

en del af deres opgave. Vi kender vores byggerier

rigtig godt, da vi også varetager driften, men det er

svært at bruge den viden vores driftsfolk har til at

vælge løsninger og produkter, som vi ved fungerer.”

De øgede omkostninger gælder dog ikke kun på den korte

bane i forbindelse med udbuddet. Også på den lange bane

kan det vise sig at være dyrt, hvis man ikke får det spe-

cifikke produkt, da det er dyrere at drifte og vedligeholde

forskellige produkter i en bygning.

Anbefaling:

Lad udbudsloven følge direktivets ordlyd

Advokat Claus Berg påpeger i bogen ”Udbudsloven” (Treu-

mer 2016, afsnit 20), at udbudslovens ordlyd i forhold til

fabrikater adskiller sig fra direktivets. I direktivet anføres,

at en angivelse af mærke undtagelsesvist er tilladt, hvis

en tilstrækkeligt nøjagtig og forståelig beskrivelse ellers

ikke kan lade sig gøre. Claus Berg fremhæver også, at

blandt andet driftshensyn i tekniske anlæg og installa-

tioner kan nødvendiggøre dette, hvilket underbygges af

en klagenævnsafgørelse (af 5. november 2008). Af denne

grund bør der være mulighed for, at udbudsloven justeres,

så den følger direktivets ordlyd på området. Dermed får

bygherrerne mulighed for at angive fabrikater, hvis der er

tungtvejende hensyn, der fordrer dette.

”Det ville klart være bedre, hvis man kunne henvise

til det produkt man forventer – også i forhold til den

efterfølgende drift, vil der være store fordele”

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Indspark:

Skab mulighed for at angive fabrikater

i særlige tilfælde

Samtale med Martin Stæhr, advokat og partner, advokatfirmaet Stæhr Schütze Ingemann

I dag er mulighederne for at efterspørge et specifikt

fabrikat i et udbud yderst begrænsede. Det er særligt

uhensigtsmæssigt, hvis man eksempelvis står med en

større renoverings- eller tilbygningssag og er afhængig

af, at de tekniske systemer er kompatible. Derfor bør

man i evalueringen af udbudsloven overveje, om bygher-

ren i videre udstrækning skal have mulighed for at efter-

spørge et specifikt fabrikat. Sådan lyder det fra advokat

og partner, Martin Stæhr, fra advokatfirmaet Stæhr

Schütze Ingemann.

regel. Denne model, der kun kan anvendes inden for en

begrænset økonomisk ramme, er imidlertid ikke en fuld-

endt løsning på udfordringerne i udbudsloven.

Angiv fabrikater og spar på driften

Det er svært at sikre sine leverancer, når det ikke er

muligt at efterspørge et specifikt fabrikat i udbuddet.

For et byggeri er det en stor risiko at løbe, da det kan

have afgørende betydning for de fremtidige driftsom-

kostninger. Eksempelvis kræver det ekstra ressourcer

at vedligeholde forskellige komponenter og inventar i

den samme bygning, og i større skala bliver det tungt

at drifte forskellige sikkerhedssystemer eller tekniske

anlæg. Derfor bør man i forbindelse med evalueringen

af udbudsloven overveje, om der skal være adgang for

bygherren til i særlige tilfælde at kunne angive et speci-

fikt fabrikat i sit udbud uden at skulle skrive ”eller tilsva-

rende”, siger Martin Stæhr:

”Det kan skabe noget rod i projektstyringen, at man

bliver tvunget til at gøre noget til en bygherreleverance

alene af hensyn til udbudsreglerne. Et byggeprojekt

skulle gerne organiseres med henblik på at sikre det

bedste byggeri og ikke ud fra, hvordan man bedst tack-

ler udbudsreglerne Det er ikke værdiskabende at lave

den type benspænd, når det kan gøres mere simpelt”,

siger Martin Stæhr.

Indfør udbudsdirektivets tekst i loven

Ifølge Martin Stæhr kan nøglen til at løsne op for pro-

blemstillingen være, at man indfører udbudsdirektivets

tekst vedrørende fabrikater i udbudsloven. Udbudsdirek-

tivets tekst åbner for, at man i videre udstrækning, end

hvad der følger af udbudsloven, kan angive fabrikater i

et udbudsmateriale og uden altid at skulle anføre ”eller

tilsvarende”. Netop dette vil være en stor hjælp for byg-

herrerne:

”Jeg møder ofte repræsentanter for bygherrer, der

fortæller mig, at det ikke handler om at omgå udbuds-

reglerne, men at det i visse tilfælde simpelthen ikke er

teknisk muligt at undlade at henvise til et helt konkret

fabrikat, hvis der skal etableres et sammenhængende

byggeri. Mit svar er altid, at udbudsloven på dette punkt

desværre ikke er særligt praktisk rationel, og at vi selv

i de helt særlige undtagelsessituationer, hvor det er

legalt at henvise til et fabrikat, er nødsaget til at skrive

”eller tilsvarende”,

lyder det fra Martin Stæhr.

”Udbudslovens regulering af fabrikater virker umid-

delbart mere restriktiv end udbudsdirektivet. Derfor

bør man overveje simpelthen bare at erstatte den nu

værende tekst i udbudsloven vedrørende fabrikater med

direktivets tekst. En sådan justering vil være juridisk

uproblematisk, da man blot læner sig direkte op ad

udbudsdirektivet. Der er med andre ord tale om en lille

ændring, som man let kan foretage i den kommende

evaluering af udbudsloven. Til gengæld kan man opnå

en stor effekt ved at gøre det”,

siger Martin Stæhr.

De begrænsede muligheder for at angive fabrikater i ud-

budslovens nuværende form betyder både drifts- og res-

sourcemæssige merudgifter, som ifølge Martin Stæhr

kan minimeres med en mindre justering, så lovens tekst

harmonerer med direktivets. Derfor opfordrer han til, at

der i evalueringen af udbudsloven skabes mulighed for,

at bygherrerne fremover kan angive fabrikater i videre

udstrækning og dermed sikre en større værdiskabelse.

Undgå rod i projektstyringen

Nogle bygherrer løser i dag udfordringen med fabrikater

ved at foretage indkøbet af det nødvendige fabrikat som

en bygherreleverance via den udbudsretlige delydelses-

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Offentliggørelse af evalueringsmodeller

Bør der være øget fleksibilitet i forhold til evaluerings-

modeller?

Det kan være svært at lave sikre evalueringsmodeller,

og det er ressourcetungt for bygherrerne at afdække

alle tilbudsscenarier tidligt. Erfaringer med kravet om at

fremlægge den fulde evalueringsmodel viser allerede nu

eksempler på ordregivere, der ender med at fremlægge

primære, sekundære og tertiære modeller osv. for at sikre,

at udbuddet holder. Dermed kan det antages, at der bruges

betydelige ressourcer i dette arbejde, der hverken tjener

bygherrer eller tilbudsgivere. Og som heller ikke reelt styr-

ker hverken gennemsigtighed eller forudsigelighed.

Bygherrerne ønsker øget fleksibilitet

Ifølge undersøgelsen ønsker næsten halvdelen af byg-

herrerne øget fleksibilitet i forhold til evaluering af til-

bud. Samtidig er det dog kun en fjerdedel, som i høj eller

meget høj grad oplever det som en udfordring for deres

arbejde at skulle offentliggøre de fulde evalueringsmo-

deller tidligt. Forklaringen kan findes i, at bygherrerne i

høj grad har vænnet sig til den nye praksis, selvom de

samtidig udtrykker, at det ikke er blevet lettere at lave

gode evalueringsmodeller. I de fleste tilfælde går det

godt, men det er uhensigtsmæssigt, når man låses til en

evalueringsmodel, der viser sig ikke at være egnet. Ofte

bliver løsningen at annullere udbuddet, hvilket koster tid

og penge for bygherren og øger transaktionsomkostnin-

gerne hos tilbudsgiverne betydeligt ved, at udbuddet skal

gå om, og at de dermed skal udarbejde et nyt tilbud til

en ny evalueringsmodel. Alternativt skal man dække sig

ind med fremlæggelse af primære, sekundære og ter-

tiære modeller osv., men det giver næppe den ønskede

gennemsigtighed, som gør, at tilbudsgiverne kan afgive

bedre tilbud.

Anbefaling:

Følg eller forklar

For at minimere det ressourceforbrug, der er forbundet

med at udarbejde og forholde sig til evalueringsmodel-

ler, bør der indføres et ”følg eller forklar-princip”. Det vil

sige, at der fortsat er krav om at lægge en model frem fra

start, men der også er en mulighed for, at tilbudsgiverne

i særlige tilfælde kan forklare, hvorfor de ikke kan følge

den evalueringsmodel, der er lagt frem fra start. Dermed

slipper bygherrerne for at skulle fremlægge en hel række

evalueringsmodeller i de tidlige faser. I stedet rettes fokus

på at fremlægge én solid evalueringsmodel fra start, hvor-

efter der kun benyttes en anden model, hvis der sagligt

kan argumenteres for, hvorfor den første var uegnet.

Behov for at kunne foretage ændringer

Er der behov for bedre muligheder for at foretage ændrin-

ger i udbudsmaterialet?

Med kravet i udbudsloven om offentliggørelse af det fulde

udbudsmateriale fra start er det blevet endnu vigtigere at

kunne foretage ændringer i udbudsmaterialet, idet man i

processen ofte vil opdage eller gennem spørgsmål blive

gjort opmærksom på fejl eller formuleringer, som skal ret-

tes. Alternativet til at foretage ændringer er enten uklarhed

eller at udbuddet må gå om, hvilket ikke er i nogens inte-

resse. Det er derfor oplagt at undersøge om mulighederne

for at foretage ændringer i udbudsmaterialet er tilstræk-

kelige i udbudsloven.

Giv bygherrerne bedre mulighed for at justere materialet

uden at skulle annullere udbuddet

I forhold til udbudslovens bestemmelse om, at hele ud-

budsmaterialet skal offentliggøres sammen med udbuds-

bekendtgørelsen viser undersøgelsen, at bygherrerne har

vænnet sig til den nye praksis. Det betyder, at bygherren

og dennes rådgivere skal tage stilling til flere ting, inden

udbudsforløbet sættes i gang. Selvom det kan give en

længere samlet udbudsproces, ser mange bygherrer også

værdien i, at udgangspunktet for projektet beskrives mere

udførligt i udbudsmaterialet. Det giver tilbudsgiverne mu-

lighed for at kigge ind i udbudsmaterialet, inden de søger

prækvalifikation. Erfaringer viser dog også, at materialet

ikke læses grundigt, før tilbudsgiverne ved, om de er blevet

prækvalificeret. Det betyder, at der dukker spørgsmål og

behov for afklaringer op undervejs.

Så selvom bygherrerne har vænnet sig til den nye prak-

sis, ønsker de ret markant en større fleksibilitet i forhold

til at kunne foretage ændringer i udbudsmaterialet efter

offentliggørelse. Således ønsker tre fjerdele af bygher-

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

rerne at få bedre mulighed for at justere forglemmelser

og uklarheder uden at skulle annullere udbuddet. 4 ud af

5 bygherrer efterspørger dermed bedre muligheder for at

foretage ændringer i udbudsmaterialet efter udbuddet er

sat i gang.

Anbefaling:

Lettelse af ordregivers bevisbyrde som

løsning

Der lader til at være bred anerkendelse af problemstil-

lingen om at kunne foretage ændringer blandt både ord-

regivere og tilbudsgivere – både i byggeriet og i andre

brancher (se boks). Som det er nu, er det kun i lovbe-

mærkningerne, at mulighederne for at foretage ændringer

i udbudsmaterialet behandles. Problemstillingen vedrører

særligt, om ændringer i mindstekrav anses for grundlæg-

gende forhold, som påvirker konkurrencen. Derfor bør der

i loven indføres en lettelse af ordregivers bevisbyrde, fx at

denne kun skal sandsynliggøre, at konkurrencesituationen

ikke påvirkes ved de ændringer af udbudsmaterialet, som

foretages. Væsentlige ændringer bør ledsages af forlæn-

gelse af tidsfrist.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Årsagen til annullationer af EU-udbud

Der var fejl i vores udbudsmateriale

Der var for lidt konkurrence om opgaven

Vi fik behov for at foretage ændringer i opgaven

efter offentliggørelse af udbudsmaterialet

Ingen af tilbuddene var konditionsmæssige

Vi ønskede at afværge en klagesag

Den valgte evalueringsmetode viste sig ikke egnet til

at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud

Priserne på de modtagne tilbud var for høje

Vores behov for at få løst den udbudte opgave

var bortfaldet

Der var risiko for, at vi have overtrådt udbudsreglerne

Vi havde ikke (længere) bevilling til at indgå kontrakt

Vi ønskede en bestemt leverandør

Andet

Ved ikke

10%

15%

20%

Baseret på 543 vægtede besvarelser til annullerede udbud og delkontrakter 2016-2017.

Beregninger er vægtede. Pespondenterne havde mulighed for at angive op til tre svar, hvorfor

tallene summer til mere end 100 pct. I gennemsnit er der 1,3 årsager pr. annullation.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens analyse "Annullationer af danske EU-udbud" (2019).

Generelle tal for annullationer af udbud

Fra: Status for offentlig konkurrence 2019 (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, dec. 2019)

Ca. hvert fjerde danske EU-udbud bliver annulleret.

Annullationer indebærer alt andet lige ekstra omkost-

ninger for både ordre- og tilbudsgivere. Størstedelen

af de annullerede udbud genudbydes dog med samme

eller revideret materiale. Annullationerne skyldes ofte

fejl i udbudsmaterialet og behov for at foretage æn-

dringer. Ordregivere angiver også, at de kan føle sig

nødsaget til at annullere et udbud for at undgå en

klagesag. Når udbuddet annulleres med henvisning til

fejl eller behov for ændringer, bliver udbuddet typisk

offentliggjort på ny i en delvist tilpasset form.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Anvendelse af fleksible udbudsformer

Er de fleksible udbudsformer blevet udbredt?

Med udbudsloven i 2016 blev der åbnet for brug af dia-

log og mere fleksible udbudsformer for at understøtte

muligheden for bedre købmandskab. Erfaringer viser, at

mange bygherrer har forsøgt sig med særligt ”Udbud med

forhandling”, men også, at der er mange, der af forskellige

årsager afholder sig fra at anvende de fleksible udbuds-

former.

Udbud med forhandling vinder frem

Bygherrerne har særligt taget ”Udbud med forhandling” til

sig, idet knapt halvdelen af de adspurgte bygherrer anven-

der udbudsformen på mere end 20 procent af deres udbud,

og fem procent anvender den på mere end 80 procent af

deres udbud. Dette er relativt høje tal sammenlignet med

den generelle situation for udbud efter udbudsloven på

tværs af brancher (se boks).

”Konkurrencepræget dialog”, der er en anden af de flek-

sible udbudsformer, anvendes i mindre grad (75 procent

anvender den på mindre end 20 procent af deres udbud).

Forklaringen ligger i, at konkurrencepræget dialog opfat-

tes som en tungere og mere kompliceret proces, der er

bedst egnet på større og mere komplekse projekter, som

også udgør en mindre del af det samlede marked. Eksem-

pelvis vurderes det også, at konkurrencepræget dialog

kun i sjældne tilfælde er relevant for eksempelvis alment

byggeri, og her kun hvis det er et kontraktmæssigt kom-

plekst setup.

Udtræk fra udbudsdatabasen TED viser, at på

tværs af alle brancher er andelen af udbud i Dan-

mark med fleksible procedurer steget fra 1,1 % i

2015 til 14,3 % i 2018 (målt på antal udbud efter

udbudsdirektivet). I 2018 udgjorde udbud med

forhandling 97% af udbuddene med fleksible pro-

cedurer (424 ud af 435).

Hvor stor en andel af jeres udbud efter udbudsloven er:

47%

40%

28%

23%

16%

11%

Udbud med forhandling

1-20%

21-40%

41-60%

Udbud med konkurrencepræget dialog

61-80%

81-100%

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Anbefaling:

Start med de oplagte opgaver

Generelt er der en meget positiv holdning til at bruge de

fleksible udbudsformer, selvom mange bygherrer stadig

kun er i gang med de første par projekter eller er ved at

gøre sig deres første erfaringer i konkrete udbud. At nogle

bygherrer endnu ikke har gjort sig de store erfaringer med

de fleksible udbudsformer kan skyldes, at de ser en risiko

for høje transaktionsomkostninger, når det gælder udbud

med forhandling (37 procent), mens det for konkurren-

cepræget dialog skyldes, at det ikke vurderes gavnligt i

forhold til opgaverne (32 procent). Derfor må det antages,

at der er potentiale for at udbrede de fleksible udbuds-

former i endnu højere grad – eksempelvis ved at lave og

udbrede vejledninger, der kan guide bygherrerne sikkert

gennem processen

. En god måde at komme i gang med

de fleksible udbudsformer er at starte med at afprøve dem

på de mest oplagte opgaver og opsamle erfaringer derfra.

Det kan eksempelvis være ved at anvende udbud med

forhandling på en almindelig totalentreprise. Derefter kan

man fx tilpasse konceptet, så det også kan anvendes på

mindre opgaver, herunder på rådgivningsopgaver – eller

at gå videre til at afprøve konkurrencepræget dialog på

mere krævende opgaver.

Brug for klarhed i udbudslovens regelsæt

Bygherrerne har rykket sig meget sammenlignet med

det generelle billede af udbydere, når det kommer til at

bruge udbud med forhandling. Dog er der stadig nogle

spørgsmål, som bygherrerne ønsker tydeliggjort i regel-

sættet omkring udbudsloven. Det handler eksempelvis

om, hvornår man afholder licitation og afslører tilbuddene

(særligt interessant, hvis man udskiller tilbudsgivere un-

dervejs i forløbet), adgangen til at foretage ændringer af

mindstekrav i udbudsmaterialet (hvad er grundlæggende

ændringer?) eller muligheden for at reducere antallet af

tilbudsgivere inden første forhandlingsrunde. Derfor vil

udbredelse og anvendelse af vejledning på området kunne

bidrage til skubbe på den stigende anvendelse af de flek-

sible udbudsformer.

Bygherreforeningens og

Værdibygs guides til Udbud

med forhandling

Bygherreforeningen og Værdibyg har tidligt udgi-

vet guidelines til udbud med forhandling inden for

byggeri. Begge kommer med gode råd til, hvordan

man som bygherre og tilbudsgiver tilrettelægger

og gennemfører et effektivt forhandlingsforløb

med en værdiskabende dialog for alle parter. Det-

te er blevet set som en opfordring til at afprøve

de fleksible former og har sænket barrierne for

at komme i gang for bygherrerne.

Som eksempelvis Bygherreforeningens ”Udbud med forhandling – en dreje-

bog til bygherrer” (2016) eller Værdibygs ”Udbud med forhandling” (2018)

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Brugen af ESPD

Hvordan kan brugen af ESPD forbedres?

Formålet med ESPD (European Single Procurement Docu-

ment) er at etablere et standardiseret format til aflevering

af oplysninger, som er krævet i udbudsmaterialet. Det har

imidlertid vist sig at medføre store praktiske problemer

med både den udgave, som EU har stillet til rådighed, og

de kommercielle aktørers udgaver, som er kommet til på

det seneste. Spørgsmålet er derfor, hvad der skal til for,

at brugen af ESPD bliver en succes.

ESPD er ikke blevet en fordel

Omkring halvdelen af bygherrerne oplever ikke ESPD som

en fordel for deres arbejde (53 procent). Dette indikerer, at

ESPD ikke er blevet implementeret, som det var tanken i

forhold til at lette udbuds- og tilbudsprocessen og skabe

mere overskuelighed. I forlængelse heraf svarer også om-

kring halvdelen, at de ville benytte andre metoder end

ESPD, hvis de havde muligheden.

Set i lyset af, at ESPD har været et krav i knapt fire år,

kan man undre sig over, at den ikke er blevet en mere

fast del af bygherrernes rutiner endnu. Besvarelserne skal

dog sammenholdes med, at en tredjedel faktisk ser ESPD

som en fordel for deres arbejde, mens knapt en tredjedel

vurderer, at de ikke ville anvende andre metoder. Derfor

bør det være en ambition i højere grad at kunne standardi-

sere og automatisere dele af arbejdet med ESPD’en, hvis

den for alvor skal fungere efter hensigten. Det kræver at

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen påtager sig en mere

aktiv rolle.

Anbefaling:

Gør ESPD mere enkel og automatiseret

Der er flere punkter, hvor bygherrerne ønsker sig forbed-

ringer i udbudsloven, så brugen af ESPD i højere grad

bliver et værdiskabende element i udbudsprocessen. Den

manglende ensartethed mellem forskellige kommercielle

udbyderes tjenester giver et ønske om, at man fra statslig

side gennemfører et koordineret digitaliseringsprojekt,

hvor man på en standardiseret måde trækker de register-

oplysninger, som allerede findes, så der sikres ensartethed

på tværs af forskellige ordregivere.

Endvidere er der nogle områder, som savner klarhed –

blandt andet er der uklarhed om formulering vedrørende

obligatoriske udelukkelsesgrunde, om nye oplysninger

skal dokumenteres (efter ESPD er udfyldt), eller hvilke

oplysninger, der skal afleveres af alle ansøgere og hvilke,

der kun skal afleveres af den vindende tilbudsgiver. Jo

flere oplysninger, der kun indhentes fra den vindende til-

budsgiver, jo smidigere bliver processen. Endelig er der

udfordringer med dokumentation for udenlandske ansø-

geres egnethed.

”ESPD skulle medføre mindre transaktionsomkost-

ninger, men har reelt medført større i og med, at

vores tilbudsgivere har svært ved at udfylde dem”.

Derfor bør det også overvejes, om der fra Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsens side kan indtages en mere aktiv rolle

i forhold til de kommercielle udbydere – eksempelvis med

fokus på krav til struktur, brugervenlighed og en indbygget

vejledning i platforme/portaler.

Oplever I brugen af ESPD som en fordel

for jeres arbejde?

53%

30%

17%

Hvis I havde mulighed for det, ville I så

anvende andre metoder end ESPD?

53%

25%

23%

Nej

Ikke relevant

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Håndtering af konkurs – før og efter

kontraktindgåelse

Hvordan håndteres det når en kontraktpart går konkurs?

Generelt er mange bygherrer usikre på, hvordan det skal

håndteres, når en kontraktpart går konkurs. Der kan skel-

nes mellem før og efter kontrakt – og mellem kontrakt med

konsortier og med enkeltfirmaer. Det centrale spørgsmål

er, om der skal et nyt udbud til, for at man kan gå videre

med projektet. Der vil i mange bygge- og anlægsprojekter

være betydelige ressourcer og samfundsinteresser i spil.

Tidselementet er afgørende, og uklarhed om procedurerne

må ikke sætte projekterne i stå i længere tid.

Udskiftning af konsortiedeltager ved konkurs

En tredjedel af bygherrerne har oplevet, at en deltager i et

konsortium er gået konkurs. Lidt over halvdelen mener, at

det i høj grad er en udfordring, at udbudsloven ikke udspe-

cificerer mulighederne for at fortsætte et kontraktforhold,

når en deltager i et konsortium går konkurs. Herunder er

det særligt af interesse, om det er muligt at udskifte en

konsortiedeltager eller overdrage opgaven til den eller de

tilbageværende leverandører i konsortiet.

Anbefaling:

Tydeliggørelse og vejledning om konkurser

Da det ikke er sjældent, at denne situation opstår, kunne

det med fordel tydeliggøres i udbudsloven, at der kan ske

udskiftning af en konsortiedeltager, der er gået konkurs.

Også generelt vil det være en fordel med større klarhed

over, hvordan man håndterer konkurser blandt tilbudsgi-

vere – både før og efter kontraktindgåelse. Her kunne også

vejledninger bidrage til klarhed for bygherrerne på området.

trakt med virksomheder, som på den ene eller anden vis

har udvist dårlig performance i tidligere kontraktrelationer.

”Man har ikke lov til at blive klogere i udbudsloven.

Det er enten/eller. Udelukkelser handler i høj grad

om, at man nærmest ikke kan udelukke nogen, hvis

der er dårlige erfaringer med dem. Nogle aktører

er rigtig gode til at skrive tilbud, men elendige til

at udføre. De udnytter, at vi, som offentlig instans,

ikke kan udelukke dem, eller at det er meget be-

sværligt.”

Derudover efterspørges også større klarhed om anvendel-

sen af frivillig udelukkelse generelt og de afledte konse-

kvenser af denne, herunder periode for udelukkelse samt

standarder for selfcleaning.

Anbefaling:

Indfør platform for erfaringsudveksling

I henhold til loven har bygherrerne i disse tilfælde pligt til

at indhente oplysninger om misligholdelse af kontrakter,

som har givet anledning til udelukkelse hos andre byg-

herrer. Udfordringen er dog, at det i dag ikke er muligt at

få adgang til den slags oplysninger, uden at den enkelte

bygherre skal lave et større afdækningsarbejde.

”Som offentlig bygherre kunne vi ønske en bedre

adgang til at udelukke bydere, der er dårlige erfa-

ringer med fra tidligere sager”.

Denne sagsgang er ressourcetung, og der findes heller

ikke vejledninger til, hvordan det bør foregå for at tilgodese

ligebehandling og åbenhed i forhold til leverandørerne. Af

denne grund kan der argumenteres for, at der er behov for

vejledning og hjælp til, hvordan man som bygherre bør

håndtere denne forpligtelse i lovgivningen, så det sker

på en saglig måde og samtidig ikke fører til stærkt øgede

transaktionsomkostninger. Derfor kunne der være fordele

i at etablere en platform for erfaringsudveksling, som ikke

i sig selv er et register, men hvor ordregivere kan etablere

kontakt og dele erfaringer om leverandører, som har over-

trådt kontraktforpligtelser eller lignende.

Der er desuden brug for, at Konkurrence- og Forbrugersty-

relsen i forlængelsen af evalueringen af udbudsloven ar-

bejder med at tydeliggøre afgrænsningen af obligatoriske

og frivillige udelukkelsesgrunde, herunder bedre retnings-

linjer for anvendelse af de frivillige udelukkelsesgrunde.

Der er også brug for afklaring af usikkerhed om, hvordan

man håndterer selfcleaning og sikrer ligebehandling. Byg-

herreforeningen foreslår, at der oprettes et centralt organ

til vurdering af selfcleaning. Dette kan kobles med forsla-

get om en platform for erfaringsudveksling. Endelig gør

lange sagsforløb, at der er brug for længere udelukkelses-

perioder samt klarhed om beregning af denne.

De frivillige udelukkelsesgrunde

Bør det være muligt at indhente viden om leverandører?

Blandt Bygherreforeningens medlemmer har der gennem

længere tid været efterspurgt en løsning til at indhente vi-

den om leverandører, som bør udelukkes efter principperne

om frivillig udelukkelse i udbudsloven. Udfordringen er,

at bygherrerne risikerer at indgå aftale med leverandører,

der tidligere har været involveret i problematiske sager.

Dermed overtager bygherrerne en række udfordringer, som

de kunne have været foruden, hvis de på en struktureret

måde havde mulighed for at indhente viden om andres

erfaringer med leverandøren inden kontraktindgåelsen.

Behov for vejledning og overblik

Bygherrerne oplever et behov for vejledning i, hvordan man

undgår leverandører, som har været involveret i problema-

tiske sager (68 procent). En tredjedel af bygherrerne har

ifølge surveyen været i en situation, hvor de har anvendt

de frivillige udelukkelsesgrunde for at undgå at indgå kon-

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Afskaf tilbudsloven som

selvstændig regulering

Udover de kritiske elementer i udbudsloven, ser Bygherre-

foreningen den forestående revision af loven som en op-

lagt mulighed for også at kigge på tilbudsloven. Derfor har

undersøgelsen også behandlet spørgsmålet om, hvorvidt

tilbudsloven og udbudsloven også i fremtiden skal bevares

som to selvstændige lovgivninger. I det følgende præsen-

teres bygherrernes overvejelser, pointer fra undersøgelsen

samt anbefalinger til at forbedre området.

Er der behov for at bevare tilbudsloven?

Blandt bygherrer har det været drøftet, hvorvidt der er

behov for, at tilbudsloven bevares som en selvstændig

regulering, eller om det er for omfattende både at have en

tilbuds- og en udbudslov at navigere efter. I 2014 pegede

produktivitetskommissionen på afskaffelsen af tilbuds-

loven som et element til bedre overordnet produktivitet i

byggeriet

. Derfor bør det overvejes, ved den forestående

evaluering af udbudsloven, at lade tilbudsloven erstatte

af udbudslovens afsnit IV og V. På den måde vil regu-

leringen af kontrakter under tærskelværdien i højere grad

ske gennem de generelle udbudsretlige principper om li-

gebehandling, gennemsigtighed, proportionalitet og ikke-

diskrimination – uden at indeholde særskilte processuelle

regler for indhentning af tilbud. Denne tilgang vil give en

bedre fleksibilitet på de mindre projekter og dermed bidra-

ge til at minimere skellene mellem regulerede og private

bygherrers indkøb.

”Det er en mærkværdighed, at man har nogle tær-

skelværdier, men under dem har man alligevel en

masse procesregler. Det betyder, at det næsten er

nemmere at have en byggesag til 40 mio. end en

til et par hundredetusinde, fordi man skal sidde og

lave en masse procesarbejde på de små udbud.”

Bygherrerne kan både se fordele og ulemper

Der er ikke et entydigt svar på spørgsmålet om, hvorvidt

tilbudsloven bør bevares som en selvstændig regulering i

surveyen. Her fordeler bygherrerne sig ved, at 38 procent

mener, at det vil være en fordel, at tilbudsloven bevares

som selvstændig regulering af de mindre udbud, mens 20

Produktivitetskommissionens Analyserapport 6 ”Offentlig-privat

samarbejde” (februar 2014)

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Er det en fordel, at tilbudsloven bevares

som en selvstændig regulering?

42%

20%

Ville det være en fordel for jer, at

tilbudsloves bestemmelser indarbejdes i

et selvstændigt afsnit i udbudsloven?

43%

38%

19%

Nej

Ved ikke

procent er modstandere. Hele 42 procent svarer imidlertid

”ved ikke”.

Argumenterne er på den ene side, at det vil være at skyde

gråspurve med kanoner, hvis man skal bruge udbudslo-

vens komplicerede bestemmelser på små udbud. Derfor

er der brug for fortsat at have forenklede regler som re-

gulering på de mindre projekter. Flere peger dog også på,

at tilbudsloven er utidssvarende på flere områder, og som

minimum bør ajourføres. Argumentet på den anden side

er, at det er simplere, hvis der kun er én samlet lovgivning,

men at det skal være med en enklere tilgang til de mindre

projekter, som rent faktisk også findes i udbudslovens af-

snit IV og V (som dog ikke gælder byggeri og anlæg i dag).

Anbefaling:

Lad udbudsloven afsnit IV og V tage over for

tilbudsloven

En mulighed for at imødegå begge hensyn kunne være at

indarbejde tilbudsloven i udbudsloven. Surveyen leverer

ikke et entydigt svar på, om bygherrerne vurderer dette

som en fordel. Således svarer 38 procent af bygherrerne,

at det vil være en god ide at indarbejde tilbudsloven i ud-

budsloven, mens 42 procent er imod. Forklaringerne fra

de to ”fløje” går lidt firkantet på ”Lad os nøjes med én lov

på udbudsområdet” og ”Tilbudsloven er nem at bruge”.

Det sidste argument er igen et udtryk for den komplek-

sitet, der opleves i udbudsloven. Det centrale for begge

argumenter er dog, at bygherrerne ikke ønsker at miste

den fleksibilitet, der er for indkøb under tærskelværdien.

For at imødekomme begge synspunkter, kan man som

beskrevet lade udbudslovens afsnit IV og V tage over for

tilbudsloven. Hvis man udvider gyldigheden af de to afsnit

til også at omfatte udbud af bygge- og anlægsopgaver,

bevares den ønskede enkelhed, og samtidig sikres en

fleksibilitet for bygherrerne. Disse afsnit er mindre de-

taljerede i forhold til udbudsprocessen, men fastlægger i

stedet nogle principper, som man skal navigere efter. Der

er derfor gode grunde til at lade tilbudsloven erstatte af

udbudslovens afsnit IV og V som led i den forestående

evaluering.

”Der er ingen grund til at have to regelsæt, som

skal regulere samme lille område. Slet ikke når der,

som nu, er overlap imellem udvalgte bestemmelser

på tværs af lovene [...]. Det giver blot usikkerhed,

ligesom tilbudslovens begrebsangivelser ikke

længere er tidssvarende. Det er dog væsentligt,

at indkøb under tærskelværdierne stadig bevares

fleksibelt, herunder gerne fortsat fx med under-

håndsbud mv.”

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Indspark:

Tilbudsloven har udtjent sit formål

Samtale med Mikael Kenno Fogde, advokat, Realdania By & Byg og formand for

Bygherreforeningens Markedsudvalg

Med evalueringen af udbudsloven er det naturligt at

tænke, om tilbudsloven ikke også trænger til en revi-

sion. Spørgsmålet er, om den efterhånden aldrende lov

overhovedet tjener et formål i fremtiden. Ifølge formand

for Bygherreforeningens Markedsudvalg, Mikael Kenno

Fogde, er der nu en unik mulighed for at indarbejde til-

budsloven i udbudsloven og dermed sikre de regulerede

ordregivere en større fleksibilitet og øget frihed.

”Ved at indarbejde tilbudsloven i udbudslovens afsnit IV

og V vil man kunne bevare enkelheden. Derfor vil man

som offentlig bygherre få langt større fleksibilitet – fak-

tisk vil jeg sige, at det er det tætteste man kan komme

på at have samme fleksibilitet som en privat bygherre

for projekter under tærskelværdierne”,

siger Mikael

Kenno Fogde.

Tilbudsloven er ikke længere ajour med

byggeriet

Tilbudsloven blev indført i 2001 og omfatter indhent-

ning af tilbud på bygge- og anlægsprojekter under EU's

tærskelværdier. For mange bygherrer betyder det, at der

er større frihed ved at anvende tilbudsloven frem for

den EU-regulerede udbudslov. Med sin seneste revision

i 2007 har tilbudsloven dog svært ved bl.a. at følge med

den digitale udvikling i byggeriet. Derfor kalder loven på

en revision, siger Mikael Kenno Fogde:

Vær opmærksom på grænse-

overskridende interesse

Hvis tilbudsloven indarbejdes i udbudsloven, er det af-

gørende, at man er opmærksom på den grænseover-

skridende interesse for udbuddet. Det bør dog ikke være

en reel udfordring, da det blot handler om en mulig pligt

til annoncering, påpeger Mikael Kenno Fogde. I stedet

vil man kunne lette et område for bygherrerne, der vil

have potentialer i forhold til at lave fleksible og omkost-

ningsbesparende udbud.

”Der er flere regler i tilbudsloven, der ikke egner sig

til en digital tid. Eksempelvis har tilbudsgiver ret til at

være fysisk til stede ved tilbudsåbninger (§ 7). Det er

en ikke-digital måde at vise transparens på, som bør

kunne gøres bedre. Derudover bliver man omfattet af

tilbudsloven, hvis man som offentlig ordregiver blot

lægger én enkelt krone i et byggeprojekt (§ 1 stk. 2 nr.

2). Modsat skal man som ordregiver som udgangspunkt

lægge mere end halvdelen af byggesummen, før man

bliver omfattet af udbudsloven. Tilbudsloven begrænser

dermed mere end den har ry for. I stedet ser jeg store

potentialer i, at den indarbejdes i udbudsloven”.

”Det er vigtigt, at man gør sig klart, om et projekt til

eksempelvis 30 mio. kroner en sjælden gang har en klar

grænseoverskridende interesse. I så fald skal man an-

noncere udbuddet. Det er der dog ikke noget nyt i, da de

fleste ordregivere allerede gør det i dag. Hvis du til gen-

gæld er uden for grænseoverskridende interesse, skal

du primært sikre dig, at indkøbet foregår på markeds-

vilkår. Det vil sige, at du frit kan indhente et eller flere

tilbud – nøjagtig som en privat bygherre ville gøre. Der

bør dermed være besparelser at hente på transaktions-

omkostningerne”,

siger Mikael Kenno Fogde.

Samtidig tilføjer han, at nyt ofte er svært. Derfor skal

man tage højde for, at der vil være en indkøringsperiode

forbundet med at afskaffe et stort instrument som til-

budsloven. Alligevel er det svært at se, hvilket formål

en særskilt tilbudslov skal tjene i fremtiden, når der nu

er en oplagt mulighed for at indarbejde den i udbuds-

lovens revision. Derfor opfordrer Mikael Kenno Fogde

til, at man forsøger at deregulere området ved at fjerne

tilbudsloven og dermed skabe mere fleksibilitet og klar-

hed for bygherrerne, så der fokuseres på det gode ind-

køb samt lavere transaktionsomkostninger til gavn for

tilbudsgiverne og til gunst for de offentlige kasser.

Indarbejd tilbudslovens område i ud-

budsloven og få større fleksibilitet

Helt konkret er der tale om, at man kan indarbejde til-

budslovens område i udbudslovens afsnit IV og V. Det

vil give mulighed for at bevare enkelheden, og samtidig

sikre, at der i højere grad fokuseres på nogle bærende

principper frem for at beskrive specifikke processer,

som det er tilfældet med tilbudsloven i dag, mener Mi-

kael Kenno Fogde:

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Potentialer og besparelser

ved forbedringer i udbudsloven

Som opsamling på undersøgelsen har Bygherreforeningen

bedt bygherrerne om at reflektere over de mulige bespa-

relser, der kan følge med de foreslåede forbedringer. I det

følgende gives der et indblik i bygherrernes refleksioner.

Gør udbudsloven det dyrere at bygge for regulerede

bygherrer?

Gennem undersøgelsen har der været en generel diskus-

sion af de økonomiske konsekvenser af at være under-

lagt udbudsloven. Udbudsloven bidrager til et overordnet

samfundshensyn om at sikre gennemsigtighed og kon-

kurrence, så de tilgængelige midler bruges bedst muligt.

Samtidig er der mange ressourcer forbundet med at lave

udbud, der ikke nødvendigvis skaber en tilsvarende værdi.

Spørgsmålet er imidlertid, om omkostningerne kan gøres

op i et reelt økonomisk tab for de regulerede bygherrer,

eller om der snarere er tale om indirekte omkostninger i

de regulerede bygherrers projekter.

Derudover er der i mindre skala også mulighed for bespa-

relser på transaktionsomkostninger i forbindelse med

udbud. Her vurderer halvdelen af bygherrerne, at der kan

spares over 6 procent, mens en fjerdedel mener, at der

kan spares mere end 11 procent

Forskelle mellem private og regulerede bygherrer ses

ofte i kvalitet

Gennem undersøgelsen er der fremkommet eksempler

på, at private bygherrer kan bygge 10-15 procent billigere

end de regulerede

. Flere udsagn understøtter dog også

en formodning om, at de private bygherrer ofte investerer

de sparede penge direkte i byggeriet i form af øget kvali-

tet. Det betyder, at selv hvor de samlede udgifter til byg-

geriet ude fra set er de samme for regulerede og private

bygherrer, så er byggeriets kvalitet ofte ret forskellig. De

midler, som de regulerede bygherrer bruger ekstra som

følge af udbudsloven, kan de private bygherrer investere

Hvis du skulle opgøre besparelsespotentialet for de mulige forbedringer

af udbudsloven ift. dit indkøb, hvad vil du så anslå dem til at være?

41%

47%

1-5%

6-10%

11-20%

21-50%

50 eller derover

Mulighed for milliardbesparelser

Over halvdelen af bygherrerne mener, at forbedringer af

udbudsloven har et potentiale for besparelser på mere end

5%. Udregnet som et vægtet gennemsnit af besvarelserne

estimerer bygherrerne, at de forbedringer i form af eksem-

pelvis smidigere udbudsprocesser og indkøbsmuligheder,

der følger af en forbedret udbudslov, kan føre til besparel-

ser på i snit 5,9% af indkøbet. Hvis denne vurdering sættes

i relation til en anslået årlig byggevolumen på 50 mia. kr.

for projekter over tærskelværdien blandt de regulerede

bygherrer, er der tale om mulige årlige besparelser på 3

mia. kr. Ifølge de regulerede bygherrer er der således po-

tentiale for en milliardgevinst, hvis udbudsloven justeres,

så den i højere grad smidiggør deres udbudspraksis.

i at forbedre byggeriets kvalitet. De regulerede bygherrer

får derfor ikke fuld værdi af deres investeringer, og bygger

enten dyrere eller til samme pris, men med lavere kvalitet

og dårligere materialer.

De 50 mia. kr. i årligt volumen for regulerede bygherrers bygge- og anlægs-

projekter over tærskelværdien er anslået ud fra tal for 2019 fra

Byggepipeline.dk

Selvom de angivne procentvise besparelser er sammenlignelige med de

ovenstående for indkøbets værdi, er størrelsesordenen her en anden, idet

besparelserne i transaktionsomkostningerne udregnes med udgangspunkt

i de samlede transaktionsomkostninger, som i sig selv udgør i omegnen af

10% for et entrepriseudbud og 35% for et rådgiverudbud (på tværs af store

og små projekter).

Disse udsagn gælder indenfor byggeri af boliger og kontorer.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Opsamling:

Perspektiver på udbudsloven

Udgangspunktet for denne undersøgelse har været at give

svar på fem spørgsmål ud fra bygherrernes erfaringer med

udbudsloven. I nedenstående opsamling perspektiveres

undersøgelsen ud fra spørgsmålene, og der gives indblik

i, hvordan bygherrerne ser mulighederne for at forbedre

loven samt, hvad de selv kan gøre for at udnytte de lov-

givningsmæssige rammer bedre.

optaget af, at udbudsloven bliver evalueret med et mål

om at effektivisere processerne, så de i højere grad

bidrager til det oprindelige formål om at skabe plads

til det gode købmandskab og reel gennemsigtighed

i udbuddet.

1. Hvad opfatter bygherrerne som

positivt og problematisk i forhold til

implementeringen af udbudsdirektivet

ved udbudsloven med tilhørende

forarbejder og vejledninger?

Bygherrerne er bevidste om, at det kan være nød-

vendigt med en lov, som sikrer ordentlige processer

i forbindelse med udbud af offentligt finansierede

opgaver. Særligt har bygherrerne taget de fleksible

udbudsformer som udbud med forhandling til sig.

Bygherrerne finder det imidlertid problematisk, når

processerne spænder ben for det egentlige formål

med et indkøb. Eksempelvis, når man er nødsaget til

at bruge mange ressourcer uden, at det bidrager til

en egentlig værdiskabelse i projektet. Det kan være i

forbindelse med evalueringsmodeller, hvor man føler

sig nødsaget til at udarbejde en række alternative mo-

deller for at sikre, at udbuddet holder eller ved behov

for ændringer i udbudsmaterialet, hvor man risikerer

at skulle annullere udbuddet. Derfor er bygherrerne

2. Går de regulerede bygherrer glip af

muligheder på grund af udbuds-

reglerne – og skyldes det i givet fald

direktivet eller den valgte implemen-

tering i udbudsloven?

Generelt set er udbudsloven med til at sikre en retfær-

dig og gennemskuelig proces for udbud af opgaver,

men i denne undersøgelse gives der flere eksempler

på, at skatteydernes penge kunne forvaltes mere for-

nuftigt. Områder af udbudsloven nødsager således

bygherrerne til ressourcetunge procedurer for at over-

holde vilkår, som ikke virker befordrende for det gode

indkøb. Bygherrerne misser dermed muligheden for at

bruge deres ressourcer på tiltag, der kan være mere

værdiskabende for samfundet. Undersøgelsen giver

eksempler på overimplementering, hvor udbudsloven

indsnævrer mulighederne i forhold til EU-direktivets

formuleringer. Eksempelvis er angivelse af fabrikater

og udarbejdelse af evalueringsmodeller regler, som

de regulerede bygherrer er nødsaget til at overholde

uden, at det giver reel værdi for bygherrer, tilbudsgi-

vere eller samfund.

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

3. Hvis de regulerede bygherrer går

glip af muligheder pga. den valgte

implementering i udbudsloven, hvilke

omkostninger er der i givet fald

forbundet dermed?

Undersøgelsen anslår, at der er et potentiale for 5,9

% lavere priser ved en tilretning af udbudsloven samt

derudover yderligere besparelser i form af lavere

transaktionsomkostninger. Den kvalitative del af ana-

lysen har derudover frembragt erfaringer fra bygherrer

med indsigt på tværs af det private og det regulerede

marked, der viser, at private bygherrer kan bygge op til

15 % billigere end de regulerede. Udover udbudsregler

kan en række afledte effekter være i spil, herunder

bedre markedskendskab osv. Men ofte investerer de

private bygherrer disse besparelser i bedre kvalitet i

byggeriet. Det betyder, at de samlede udgifter til byg-

geriet i nogle tilfælde ser ud til at være sammenligne-

lige for regulerede og private bygherrer, men at det er

byggeriets kvalitet, der er forskellig. Undersøgelsen

illustrerer, ud fra det anslåede besparelsespotentiale,

at der i Danmark kan spares i størrelsesorden af 3

mia. kr. om året på de regulerede bygherrers indkøb

af bygge- og anlægsprojekter over tærskelværdien.

Potentialet er muligvis større endnu, hvis man medta-

ger bidraget fra transaktionsomkostninger og afledte

effekter på bygherrernes indkøbskultur og -sædvaner.

En direkte sammenligning er vanskelig, fordi bespa-

relserne i private projekter i vidt omfang omsættes

til et løft af kvaliteten i byggeriet, hvilket selvfølgelig

også vil være en mulighed ved besparelser hos de

regulerede bygherrer.

for indkøb. Mere specifikt kan der fx justeres i forhold

til muligheden for at angive fabrikater, hvor der tyder

på at være en overimplementering af EU-direktivet i

udbudsloven. Ligesom der for at sikre større fleksibi-

litet og færre annullationer i forlængelse af kravet om

offentliggørelse af det fulde udbudsmateriale fra start,

bør være muligt at indføre en lettelse af ordregiverens

bevisbyrde, så man får bedre muligheder for at justere

fejl eller tilrette formuleringer frem for at skulle annul-

lere udbuddet. Men generelt savnes der bedre lovkva-

litet i form af bedre sammenhæng mellem forarbejder,

lov og tilhørende vejledninger.

5. Hvad kan de regulerede bygherrer

selv gøre for at udnytte rammerne

bedre – hvad skal der til for, at de

ændrer fremgangsmåder, og hvordan

kan vejledningen på udbudsområdet

understøtte dette?

De regulerede bygherrer kan anvende de fleksible ud-

budsformer i endnu højere grad. De har allerede rykket

sig meget, men der ligger også gode muligheder i en

bredere anvendelse af både markedsdialog og udbud

med forhandling som en vej til bedre indkøb. Her vil

større overskuelighed i reglerne være en hjælp til at

gøre bygherrerne mere trygge, inden de tager næste

skridt og forsøger sig med at tage de nye udbudsfor-

mer til sig og anvender dem på nye måder og på flere

områder. Samtidig kan bygherrerne begynde at afsøge

mulighederne i udbudsloven bedre. Eksempelvis kan

de overveje at flytte fokus fra regler til projekt ved først

at fokusere på, hvad der skal til for at lave det bedst

mulige indkøb og derefter, hvordan reglerne kan un-

derstøtte dette. Der er imidlertid ingen tvivl om, at byg-

herrerne finder udbudsloven særdeles omfattende og

kompliceret, og der er derfor potentiale i at lave mere

målrettede vejledninger, som kan hjælpe bygherrerne

til at tænke på det gode indkøb som udgangspunkt for

udbuddet frem for et snævert fokus på overholdelse

af regler som udgangspunkt. Derudover vil en mere

målrettet kompetenceopbygning på udbudsområdet

også være en vej frem for bygherreorganisationerne

– enten gennem opbygning af specialiserede kompe-

tencer i egen organisation, udvikling af udbudsstrate-

gier for projektporteføljen eller efteruddannelse af

medarbejdere.

4. Kan rammerne i udbudsloven og

tilhørende forarbejder og vejledninger

justeres, så de virker befordrende på

godt købmandskab og understøtter

optimale resultater for bygherrerne?

Det er på tide med et perspektivskifte, hvor man i højere

grad fokuserer på, hvordan man laver det gode indkøb

frem for, hvordan man overholder reglerne. Den nuvæ-

rende tone i debatten om udbudsloven vidner om en

mistillid, som ikke styrker hverken det gode samarbejde

eller et godt købmandskab. Derfor bør der fokuseres

på, hvordan man skaber en effektiv og optimal proces

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Bilag

Metode

For at få indblik i bygherrernes erfaringer med udbudslo-

ven har Bygherreforeningen foretaget en minisurvey og

afholdt en workshop for 40 udvalgte udbudspraktikere.

Resultaterne fra minisurveyen er sammen med temaer

og pointer fra workshoppen bearbejdet og anvendt som

udgangspunkt for en survey, der er gennemført blandt

udbudsansvarlige i de 134 af foreningens medlemsorgani-

sationer, der er reguleret af udbudsloven

. Svarprocenten

blandt de udbudsansvarlige var på 40 procent, hvilket

betegnes som tilfredsstillende.

Jesper Rasmussen, BO-VEST

Steen Ejsing, DAB - Dansk Almennyttigt Boligselskab

Morten Palle Christensen, Danske Regioner

Michael Jacobsen, Jacobsen Advice

Claus Ørum Mogensen/Trine Kronbøl, Kommunernes

Landsforening

• Henrik Lund, Realdania

• Michael Kenno Fogde, Realdania By & Byg

•

Dialog med eksperter

på udbudsområdet

Research

Survey som optakt

til workshop

Mini-survey

Workshop for udvalgte

udbudsansvarlige

Workshop

Survey blandt

udbudsansvarlige i

Bygherreforeningens

medlemsorganisation

Survey

Kvalitative interviews

med udbudsansvarlige

og dialog med eksperter

Interviews

Løbende dialog med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennem Teknisk Arbejdsgruppe for Evaluering af Udbudsloven

Derudover er der gennemført kvalitative interviews med

en række bygherrer og udbudseksperter for at få kvalifice-

ret, hvor de væsentligste fokuspunkter for bygherrernes

udbudsarbejde er. Gennem hele forløbet har Bygherre-

foreningen været i dialog med Konkurrence- og Forbru-

gerstyrelsen. Dette gennem deltagelse i deres Tekniske

Arbejdsgruppe for Evaluering af Udbudsloven, hvor for-

eningen har repræsenteret bygherrernes interesser og

overleveret erfaringer fra undersøgelsen.

Ekspertinterviews

Indledningsvist blev der foretaget en række interviews

med forskere og praktikere på udbudsområdet for at få et

dybere indblik i relevante temaer og diskussionspunkter

i forhold til udbudsloven. Følgende personer er blevet

interviewet i den forbindelse:

•

Carina Risvig Hamer, Syddansk Universitet

Ole Helby Petersen, Roskilde Universitet

Martin Stæhr, Advokatfirmaet Stæhr Schütze Ingemann

Michael Jacobsen, Jacobsen Advice

Mikael Kenno Fogde, Realdania By og Byg

Styregruppe

En bredt funderet styregruppe har fulgt projektet og lø-

bende kommenteret på undersøgelsens pointer. Styre-

gruppe består af:

• Astrid Biering Fonsbøl, AlmenNet

• Pernille Illum, A.P. Møller Fonden

• Christina Iversen, Boligselskabernes Landsforening

Minisurvey

Som optakt til workshoppen foretog Bygherreforeningen

en minisurvey blandt deltagerne. Svarprocenten var på 93

oktober 2019

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

procent, og resultaterne blev anvendt som et indledende

overblik over bygherrernes erfaringer med udbudsloven

og mulige diskussionstemaer til workshoppen.

Workshop

For at få indblik i bygherrernes erfaringer med udbudslo-

ven blev udvalgte offentlige, almene og private bygherrer

inviteret til workshop for at diskutere ligheder og forskelle

i deres udbudspraksis. Dagen var delt op i tre temaer:

• Bygherrernes erfaringer med udbudsloven

• Forskelle i regulerede og private bygherrers indkøbs-

processer

• Kultur og praksis i regulerede indkøb

•

Morten Jonathan Ventegodt, Lejerbo

Susan Højgaard, Lyngby-Taarbæk Kommune

Nikolaj Carlsson, Privatbo

Mikael Kenno Fogde, Realdania By & Byg

Marianne Kaae Nielsen, Region Hovedstaden

Klaus Paulsen, Region Midtjylland

Helle Lange, Vejdirektoratet

Survey

Med afsæt i resultater fra minisurveyen og pointer fra

workshoppens diskussioner fik Bygherreforeningen kon-

sulentvirksomheden DAMVAD Analytics til at gennemføre

en survey blandt udbudsansvarlige i de af foreningens

medlemsorganisationer, der er reguleret af udbudslo-

ven (134 personer, oktober 2019). Svarprocenten var på

tilfredsstillende 40 procent, og surveyens resultater er

blevet brugt som kvantitativt grundlag for den videre un-

dersøgelse af bygherrernes erfaringer med udbudsloven.

Hvert tema blev indledt med et oplæg, hvorefter erfarin-

ger blev diskuteret. Workshoppens deltagere var fordelt

i grupper og hver gruppediskussion blev ført til referat

for efterfølgende at kunne anvendes som baggrund for

undersøgelsen. Workshoppens deltagere var:

•

Pernille Illum, A.P. Møller Fonden

Martin Stæhr, Advokatfirmaet Stæhr Schütze Ingemann

Jesper Thomsen, Akelius

Niels Eilersgaard, Alboa

Astrid Biering Fonsbøl, AlmenNet

Klaus Freddi Julshøj, Boligforeningen VIBO

Birgitte Fæster, Boligselskabernes Landsforening

Claus Pedersen, BO-VEST

Jesper Rasmussen, BO-VEST

Lene B. Rasmussen, DAB - Dansk Almennyttigt Bolig-

selskab

Steen Ejsing, DAB - Dansk Almennyttigt Boligselskab

Katrine Zacho Dahl, Deloitte

Mette Mylin, Egedal Kommune

Esben Wong, EjendomsInvest

Britt Engdal Hansen, Folketinget

Helene Bjergelund, FSBbolig

Maria Flyvholm Jakobsen, Furesø Kommune

John Kim Fletting, Fællesadministrationen af 2009

Michael Jacobsen, Jacobsen Advice

Claus Ørum Mogensen, Kommunernes Landsforening

Malcolm Costigan, Københavns Ejendomme og Indkøb

Gerti Axelsen, Lejerbo

Interviews

For at supplere det kvantitative datagrundlag og uddybe

de pointer, der er fremkommet gennemundersøgelsen,

blev der foretaget en række kvalitative interviews med

følgende bygherrer:

•

Jakob Reddersen, AKF Koncernen

Gorm Evers, Boligforeningen AAB

Nicolai Muhs, Civica

Helene Bjergelund, FSBbolig

Malcolm Costigan, Københavns Ejendomme og Indkøb

Marianne Kaae Nielsen, Region Hovedstaden

ERU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 63: Materiale fra Bygherreforeningen til brug ved foretræde for udvalget torsdag den 18. november 2021 vedr. revision af udbudsloven

Foto: Kontraframe