Beskæftigelsesudvalget 2021-22
BEU Alm.del Bilag 77
Offentligt
2493238_0001.png
Notat om beregningerne af udgifterne ved en forbedring af arbejdsløshedsdagpenge:
Overdriver man omkostningerne og glemmer gevinsterne?
Asbjørn Sonne Nørgaard, juni 2021
Dagpengene ved arbejdsløshed er i de senere år blevet udhulet og udgør en mindre andel af
lønnen end tidligere. Kompensationsgraden er faldet, og med de planlagte og vedtagne
mindereguleringer
i 2022 og 2023 vil den falde yderligere.
1
Derfor har fagbevægelsen – senest
med FH’s udspil fra marts 2021 – gentagne gange stillet forslag om at forbedre dagpengene.
Adfærdsvirkninger og tilgangseffekten
Hver gang spørgsmålet om dagpenge kommer på dagsordenen, lyder svaret fra de ansvarlige
politikere, at det er dyrt – meget dyrt – at forbedre dagpengene. Det er ikke de umiddelbare
udgifter til forbedringerne, der slår bunden ud af statsbudgettet. Især ikke når man tager højde
for, at en del af de højere dagpenge kommer tilbage i form af skat og moms og afgifter på det
forbrug, som den højere indkomst vil føre til. Det er det, man kalder udgifter eller
(budget-)virkning
efter skat og tilbageløb.
Det er de beregnede dynamiske effekter – den såkaldte
adfærdsvirkning
– der fordyrer ethvert
forslag om forbedrede dagpenge, og som virkelig belaster statsbudgettet. I forhold til de direkte
offentlige merudgifter efter skat og tilbageløb bliver udgifterne nu 4-5-6 gange så store.
Tre eksempler på udgifterne for forslag til forbedringer kan illustrere pointen:
Umiddelbar virkning
efter skat og
tilbageløb, mio. kr.
1.610
Inkl. adfærdsvirkning
i mio. kr.
Fordyrelsesfaktor
Coronatillæg i 2021: Max. dagpengesats
7.810
4,9
1
øges fra 19.322 kr. til 23.000 kr. pr. måned
Afskaffelse af
mindreregulering
på 0,75 pct.
195
1.090
5,6
2
p.a. i 2021, 2022 og 2023 (fuldt indfaset)
25 pct. højere dagpenge for forsikrede med
150
850
5,7
3
beskæftigelse i 4 af de seneste 5 år
Kilder:
1
: BEU Alm. del, svar på spørgsmål 63, 23. februar 2021; BEU Alm. del, svar på spørgsmål 269, 30. april 2021
2
: BEU Alm. del, svar på spørgsmål 118, 28. februar 2020; BEU Alm. del, svar på spørgsmål 270, 30. april 2021
3
: BEU Alm. del, svar på spørgsmål 313, 25, juni 2018
De meget store adfærdsvirkninger skyldes, at Dagpengemodellen og Finansministeriets
regnemodeller estimerer, at antallet af ledige på dagpenge stiger som følge af forbedringerne. I
eksemplet med corona-tillæg i 2021 beregner man et fald i arbejdsudbuddet på 18.800
fuldtidspersoner, afskaffelsen af mindrereguleringen vil ifølge beregningerne mindske arbejds-
https://fho.dk/blog/2021/03/19/en-samlet-fagbevaegelse-nu-kan-vi-ikke-vente-laengere-paa-et-tryggere-
dagpengesystem/
1
1
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0002.png
udbuddet med ca. 3.000, og 25 pct. højere dagpenge i 2 måneder vil reducere arbejdsudbuddet
med 2.400 fuldtidspersoner. Forestillingen er, at det mindre arbejdsudbud bliver omsat til et
tilsvarende fald i beskæftigelsen på lang sigt.
Der er to adfærdseffekter, dels
afgangseffekter
og dels
tilgangseffekter,
som ligger bag disse
beregninger.
Afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse falder ifølge modellen, fordi forskellen på lønnet
beskæftigelse og dagpenge bliver mindre, og at man derfor bliver mere kræsen i forhold til de
jobs, man vil tage, og er mindre aktiv i sin jobsøgning. Der er en del forskning vedrørende
afgangseffekterne, herunder effekternes størrelse, men der er stor variation i disse estimater.
2
Uden at vide eksakt, hvilke effektestimater der er lagt ind i Dagpengemodellen, antager jeg, at
man anvender gennemsnitseffekter fra de bedste studier. Fagbevægelsens topøkonomer er i
øvrigt enige i, at afgangseffekterne ”ikke kan afvises”.
3
Tilgangseffekten betegner omvendt bevægelsen fra beskæftigelse til ledighed. Antagelsen er her,
at mennesker i beskæftigelse mere eller mindre frivilligt søger mod arbejdsløshed. De beder
måske om at bliver fyret, de søger ikke nye jobs i deres opsigelsesperiode, og de vil sige nej til flere
typer af jobs, de kunne få. I Dagpengekommissionen, som har lavet den dagpengemodel, der som
regel bruges til at beregne tilgangseffekten, er forklaringen desuden, at man som beskæftiget vil
øge sin arbejdsindsats, hvis dagpengene bliver mindre.
4
Omvendt betyder det, at højere dagpenge
ifølge Dagpengekommissionen vil få mennesker i beskæftigelse til at gøre en mindre indsats, fordi
de ikke er så bekymrede for at blive fyret. En stigning i dagpenge på ganske få procent – fx en
annullering af mindrereguleringen – vil altså få mennesker i beskæftigelse til at vælge hængekøjen
og gå på dagpenge. Det er rationalet.
I de tre eksempler ovenfor er afgangs- og tilgangseffekterne beregnet til at være følgende:
Tilgangseffekt,
(arbejdsudbud)
-6.300
Afgangseffekt
(arbejdsudbud)
-12.500
Adfærdseffekt,
i alt
-18.800
Tilgangseffekt,
i pct.
34 pct.
Coronatillæg i 2021: Max. dagpengesats
øges fra 19.322 kr. til 23.000 kr. pr.
måned
1
Afskaffelse af
mindreregulering
på 0,75
-1.300
-1.600
-2.900
45 pct.
pct. p.a. i 2021, 2022 og 2023 (fuldt
indfaset)
25 pct. højere dagpenge for forsikrede
-2.160
-240
-2.400
90 pct.
med beskæftigelse i 4 af de seneste 5 år
Noter:
1
: Tilgangseffekten for corona-tillægget er mindre, fordi tillægget er midlertidigt og derfor ikke slår fuldt igennem.
Tilgangseffekten i de tre eksempler er mellem 34-90 pct. af de samlede adfærdseffekter. Typisk
stammer knap halvdelen af de negative adfærdsvirkninger, som modellerne beregner, fra
Andersen, T.M., M. Svarer og R.M. Vejlin (2015), Litteraturreview af effekter af indretning af
arbejdsløshedsunderstøttelsessystemer (PDF),
afsnit 4.
3
https://borsen.dk/nyheder/opinion/udokumenterede-dagpenge-regneregler
4
https://bm.dk/media/6097/teknisk_analyserapport-pdf.pdf.
boks 4.3. side 71.
2
2
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0003.png
tilgangseffekter. Hvis der ikke er og ikke kan påvises negative tilgangseffekter, vil forslag til
forbedring af dagpengene altså blive betydeligt billigere, da knap halvdelen af de dynamiske
effekter (stort set) kunne fjernes.
Konkret antager Dagpengekommissionen i deres model, at tilgangseffekten svarer til 50 pct. af
afgangseffekten i starten af dagpengeperioden.
5
Problemet med den meget stærke antagelse om
tilgangseffekter er, at der stort set ikke er nogen studier, der viser, at det forholder sig sådan i
virkeligheden.
Ingen evidens for tilgangseffekt
I forbindelse med Dagpengekommissionens arbejde blev der lavet en gennemgang af den
eksisterende forskning om effekterne af forskellige elementer i dagpengessystemet af to tidligere
overvismænd, Torben M. Andersen og Michael Svarer, samt en tredje kollega. Vedrørende
betydningen af niveauet for dagpenge for de beskæftigedes tilgang til ledighed, altså
tilgangseffekten, var der ifølge gennemgangen
ingen
danske studier og kun tre internationale
analyser.
6
To af de tre studier, heraf et solidt studie fra Norge, finder
ingen
evidens for tilgangseffekter fra
beskæftigelse til ledighed ved højere ydelser.
Kun én af de tre internationale analyser
7
finder ifølge forskningsgennemgangen en (signifikant)
øget sandsynlighed for at overgå til ledighed, hvis ydelserne sættes op. Der findes ingen effekt på,
hvor længe man går ledig. Jeg har læst studiet fra 1983, og faktisk viser det, at effekten af
ydelsernes størrelse er ”ubetydelig” (p. 554), når man tager højde for den økonomiske vækst. Så
spørgsmålet er, om det ene, gamle studie fra USA overhovedet påviser en tilgangseffekt.
Finansministeriet skriver i 2018, at de har ”som overordnet regneprincip”, at der kun indregnes
dynamiske effekter, ”som der er tilstrækkeligt empirisk grundlag for”.
8
Det princip overholdes ikke
for den halvdel af de dynamiske effekter af forbedrede dagpenge, som tilskrives tilgangseffekter.
Der er stort set ingen evidens for, at højere dagpenge øger tilgangen til ledighed blandt dem,
der allerede er i beskæftigelse. Størrelsen på effektestimaterne i Dagpengemodellen savner
empirisk belæg.
Der er betydeligt stærkere evidens for, at højere dagpenge reducerer afgangen fra ledighed til
beskæftigelse.
https://bm.dk/media/6097/teknisk_analyserapport-pdf.pdf.
boks 4.3. side 71.
Andersen, T.M., M. Svarer og R.M. Vejlin (2015), Litteraturreview af effekter af indretning af
arbejdsløshedsunderstøttelsessystemer (PDF),
side 54.
7
Topel, R. H. (1983), On Layoffs and Unemployment Insurance,
American Economic Review,
73(4), 541–559
8
Finansministeriet (maj 2018),
Regneprincipper og modelanvendelse: dynamiske effekter af offentligt forbrug og
offentlige investeringer,
side 39.
6
5
3
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0004.png
Offentlige udgifter – regnes kontingentet til a-kassen med?
Direktør for
Danske A-Kasser,
Verner Sand Kirk, har i forskellige sammenhænge fremført, at
Finansministeriet i sine regnemodeller og svar til Folketinget overdriver de offentlige udgifter til
forbedringer af dagpengene, fordi svarene ikke tager højde for, at medlemmerne gennem deres
kontingent selv bidrager til at betale for forbedringerne.
9
Det er fuldstændig korrekt, og i en række
tilfælde giver det et fejlagtigt billede af, hvor meget de offentlige budgetter belastes.
Udgangspunktet for Verner Sand Kirks kritik er § 77, stk. 2 i Bekendtgørelse af lov om
arbejdsløshedsforsikring
10
, der fastslår, at
”
Bidraget til arbejdsløshedsforsikringen udgør på
årsbasis 4,8 gange dagpengenes størrelse”. Hvis man ikke ændrer loven, betyder det, at enhver
forbedring af dagpengene ledsages af en kontingentstigning. Øges dagpengene med 21 kr. vil det
årlige kontingent stige med 100 kr.
Tager man eksemplet med corona-tillæg, der ville forhøje denne maksimale dagpengesats fra
19.322 kr. til 23.000 kr. i 2021, vil indregningen af det forhøjede kontingent reducere virkningen
på de offentlige udgifter fra 1.610 mio. kr. til 610 mio. kr. De offentlige udgifter falder dermed
umiddelbart med 1 mia. kr. eller 63 pct., når den øgede kontingentbetaling regnes med. Det svarer
fuldstændigt til det, Verner Sand Kirk har påstået.
Indregningen af øget kontingentbetaling – eller
statsbidrag,
som det også kaldes – ændrer dog
ikke på vurderingen af de afledte adfærdseffekter, altså de dynamiske effekter:
Coronatillæg i 2021: max. dagpengesats øges fra 19.322 kr. til 23.000 kr. pr. måned
Kontingent
ikke
medregnet
(mio. kr.)
2.090
1.610
--
--
6.200
Kontingent medregnet
(mio. kr.)
2.090
1.610
- 1.310
-1.010
6.200
7.810
6.800
Øgede offentlige udgifter, efter skat
Øgede offentlige udgifter, efter skat og tilbageløb
Øget kontingentindb., efter skat
Øget kontingentindb., efter skat og tilbageløb
Adfærdsvirkning, efter skat og tilbageløb
1
Samlede offentlige medudgifter, efter skat,
7.810
tilbageløb og adfærd, ekskl. kontingentbetaling
Samlede offentlige medudgifter, efter skat,
--
tilbageløb og adfærd, inkl. kontingentbetaling
Kilder: Svar på spsm. 63 i BEU, feb. 2021 samt Svar på spsm. 269, april 2021
Note:
1
Inkluderer effekt for 2022
Der er altså tale om to forskellige tal. Udregningen
uden
kontingentbetaling angiver, hvad
forslaget alt i alt koster, hvis man medregner de dynamiske effekter, som altså kan diskuteres (jf.
ovenfor). Udregningen
med
kontingentbetalinger angiver, hvad det koster for staten alt i alt, hvis
9
10
Fx
https://arbejderen.dk/indland/hoejere-dagpengesats-slaar-ikke-bunden-ud-af-statskassen/
LBK nr. 199 af 11/03/2020,
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/199
4
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0005.png
kontingentindbetalingen følger med op som angivet i § 77 i den gældende lovgivning. Det vedrører
altså en del af finansieringen af forslaget. Bestemmelsen kan man lave om, hvis man politisk kan
blive enige om det.
Når forbedringer kun kommer nogle forsikrede ledige til gode, sådan som det er tilfældet med
forslaget om 25 pct.-forhøjelsen ovenfor eller FH’s marts 2021-udspil om forhøjede satser i tre
måneder for a-kassemedlemmer med høj anciennitet, er effekten af § 77 uklar. Skal alle
medlemmer betale mere i kontingent, selv om de ikke får adgang til højere ydelser? Og hvad er
den højeste dagpengesats rent beregningsteknisk?
Når forbedringer kun kommer nogle og ikke andre til gode, er det tvivlsomt, om det er en god idé
at sætte kontingentet op for alle. Dermed også sagt, at bestemmelsen i § 77 sikkert bør ændres, fx
således:
”
Bidraget til arbejdsløshedsforsikringen udgør på årsbasis 4,8 gange
de ordinære
dagpenges størrelse”. Hvis man følger den idé, vil der ikke blive tale om øgede
kontingentindbetalinger. FH regner da heller ikke øgede kontingentindbetalinger med i deres
marts-forslag. Man kunne måske godt have regnet kontingent-effekten med for den del af
forslaget, som handler om at stoppe mindrereguleringen. Men det har man altså ikke gjort.
I de fleste ministersvar til Folketinget har man ikke regnet de øgede kontingentindbetalinger
med, som følger af gældende lovgivning, når man opgør de offentlige udgifter.
Når der er tale om generelle forbedringer, som gælder alle forsikrede, bør de regnes med, hvis
man vil have et mål for, hvor meget en forbedring belaster de offentlige budgetter efter de
gældende love og regler.
Når der er tale om forbedringer, som kun gælder for nogle forsikrede, er det tvivlsomt, om det
er rimeligt at opretholde den nuværende bestemmelse i § 77, da alle ikke får adgang til højere
dagpenge.
Flexicurity og forsikringsgrad – gevinster der glemmes
I det ovenstående har der alene været fokus på, at omkostningerne overdrives. Men der er også
åbenlyse fordele ved at forbedre dagpengene, som ikke regnes med.
11
Først og fremmest er der
rimeligheden i, at værdien af dagpengene udhules i disse år. Men der er også økonomiske
gevinster, som måske nok er sværere at estimere i modellerne – det er i hvert tilfælde påstanden
– men de bør tælles med alligevel for at få et retvisende billede af de samlede effekter af at
forbedre dagpengene. Og i øvrigt er det ikke kun økonomiske incitamenter, der får mennesker til
at gå på arbejde.
Økonomiske incitamenter er ikke den eneste grund til at folk går på arbejde
Det er oplagt, at det økonomiske incitament betyder noget for mange, og meget for nogle. Men
det er ligeså oplagt, at det økonomiske incitament for at være i job fremfor at gå ledig ikke er
afgørende for de fleste: Sociale relationer, selvværd, muligheden for personlig udvikling,
For en mere omfattende gennemgang af fordele, der ikke regnes med, se Fagbevægelsens Hovedorganisation
(2019).
Regneregler – bedre balance og mere åbenhed.
11
5
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0006.png
stoltheden over sit fag, oplevelsen af at gøre en forskel, sociale normer og meget andet betyder
mindst lige så meget for mange. Disse faktorers betydning ved vi dog ikke meget om,
12
og
forskelligheden i menneskers motivation for at være i job indfanger Det Økonomiske Råds (DØR)
og Dagpengekommissionens analyser stort set ikke.
13
Men Dagpengekommissionens egne tal viser
faktisk, at økonomiske incitamenter ikke er alt.
Dagpengekommissionen viser, at der er en sammenhæng mellem kompensationsgraden og
beskæftigelsesgraden: For dem med de højeste kompensationsgrader er beskæftigelsen ca. 20
pct.-point lavere end blandt dem, der har meget lave kompensationsgrader.
14
Så langt, så godt.
Det bemærkelsesværdige er dog ikke den lavere beskæftigelsesgrad, men at beskæftigelsesgraden
er ca. 72 blandt dem, der kan få 90 pct. kompensation ved ledighed. Hvorfor de går på arbejde, er
uvist, hvis den økonomiske gevinst var det eneste, der betød noget. Rådighedskontrol og
aktiveringspligt betyder givetvis noget, men det kan ikke være hele forklaringen. De fleste vil gerne
have et job.
Flexicurity er en gevinst – men udfordret
Det er tankevækkende, at den økonomiske sagkundskab kun regner med dynamiske effekter på
arbejdsudbuddet og ikke de dynamiske effekter af faldende kompensationsgrader for
tilbøjeligheden til at forsikre sig. Det indgår ikke i regnemodellerne, at en høj tilslutningsgrad til
dagpengesystemet er en grundlæggende forudsætning for et velfungerende dansk arbejdsmarked
og for finansieringen af udgifterne til dagpenge.
15
Såvel DØR som Dagpengekommissionen omtaler vigtigheden af den danske flexicurity-model, som
understøtter mobiliteten på arbejdsmarkedet. Her med Dagpengekommissionens ord:
Dagpengesystemets eksistens som en del af den danske flexicurity-model spiller altså
en afgørende rolle for den enkeltes beskæftigelsessikkerhed i form af et arbejds-
marked med mange jobåbninger – og dermed gode muligheder for at finde et job.
(Dagpengekommissionen, 2015. Hovedrapport, s. 40.)
DØR frygter, at flexicurity-modellen kan komme under pres, hvis dagpengene ikke forbedres:
Den faldende kompensationsgrad på det danske arbejdsmarked kan lede til krav fra
arbejdstagerside om bedre indkomstsikring i form af længere opsigelsesvarsler mv.
og derved reducere fleksibiliteten på arbejdsmarkedet. En bedre forsikringsdækning i
form af højere dagpenge i starten af dagpengeperioden kan øge kompensations-
S.L. Clement og J.G. Andersen (2006).
Ledighed og incitamentseffekter: hvad ved vi? En forskningsoversigt.
Aalborg
Universitet, CCWS.
13
Forskelle på motivationen blandt ledige og beskæftigede er bl.a. analyseret af Svallfors, S, J Goul Andersen & K
Halvorsen (2001) 'Work orientations in Scandinavia: A Comparison of Denmark, Norway and Sweden'
Acta Sociologica,
Vol. 44, s. 139-56.
14
Det skyldes bl.a., at mange lavtlønnede jobs er usikre jobs med stor ledighedsrisiko (sæsonarbejde, hotel- og
restaurationsbranchen etc.). Det anerkender Dagpengekommissionen, men påpeger også, at høje kompensations-
grader fører til højere og længevarende ledighed. Se
Kompensationsgraden i dagpengesystemet,
2015, s. 20-23.
15
Fagbevægelsens Hovedorganisation (2019).
Regneregler – bedre balance og mere åbenhed,
s. 7.
12
6
 BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 77: Henvendelse af 30/11-2021 fra 15 lokale 3F-afdelinger om et mere trygt dagpengesystem og anmodning om foretræde.
2493238_0007.png
graden for ledige, som kun er arbejdsløse sjældent og kortvarigt, og kan derved
understøtte den danske arbejdsmarkedsmodel.
(Det Økonomiske Råd, 2014. Kapitel II: Dagpengesystemet, s. 214.)
Effekten af lavere kompensationsgrader på tilbøjeligheden til at forsikre sig – måske den
væsentligste dynamiske effekt – estimeres hverken af DØR eller Dagpengekommissionen og heller
ikke i Finansministeriets regnemodeller.
Beskæftigede med lav ledighedsrisiko, mange højtlønnede, bidrager til finansieringen af
dagpengesystemet. De offentlige udgifter til dagpenge vil stige dramatisk, såfremt denne gruppe
forlader a-kassen, eventuelt for at forsikre sig privat i ordninger, der er forbeholdt andre med
tilsvarende lav ledighedsrisiko.
16
Private ledighedsforsikringer er i vækst i disser år, men de er en
udfordring for en solidarisk finansiering af en arbejdsløshedsforsikring, der dækker alle.
Flugten fra a-kasserne kan meget vel tage fart, når man rammer et kritisk lavt niveau for
kompensationsgraden, og hvis normen om at forsikre sig i en a-kasse bliver udfordret. Denne type
”kaskadeeffekter” opfanges ikke i regnemodellerne og diskuteres ikke af hverken DØR eller
Dagpengekommissionen.
Den fortsatte udhuling af dagpengene kan således få stadig flere til at droppe a-kassen og måske i
samme åndedrag også fagforeningen. Det vil derfor også udfordre den danske flexicurity-model.
Omkostningerne ved
ikke
at forbedre dagpengene bliver ikke talt med i regnemodellerne.
Det økonomiske incitament er ikke det eneste, der får folk til at arbejde. Andre motiver for at
være i job er ikke med i regnemodellerne.
Dagpengeniveauet og kompensationsgradens betydning for at være medlem af en a-kasse
estimeres ikke i regnemodellerne og i Dagpengemodellen. Dermed vurderer man heller ikke
omkostningen ved, at nogle – nok især dem med lav ledighedsrisiko – dropper a-kassen, hvilket
vil øge skattefinansieringen af de offentlige udgifter til dagpenge.
Hvis dagpengene fortsat udhules, vil der med tiden bliver stillet flere krav om bedre
indkomstsikring i form af længere opsigelsesvarsler mv. Det vil reducere fleksibiliteten på
arbejdsmarkedet og underminere den danske flexicurity-model.
16
https://cevea.dk/analyse/ulige-adgang-til-lonforsikringer/
7