BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesudvalget 2021-22
BEU Alm.del Bilag 294
Offentligt

NOTAT

Forslag til direktiv om passende mindsteløn-

ninger i EU - betydning i Danmark

22. juni 2022

J.nr. 2022 - 265

CAIJ

SHN

Efter de afsluttende forhandlinger med Europa-Parlamentet kunne Rådet (Coreper

den 15. juni 2022) konstatere den nødvendige opbakning i Rådet til det endelige

kompromisforslag om passende mindstelønninger i EU. I nærværende notat vurde-

res direktivtekstens konsekvenser og betydning for Danmark. Der er taget udgangs-

punkt i den tekst til direktiv, som forhandlerne fra Rådet og Europa-Parlamentet er

blevet enige om, og som komitéen af faste repræsentanter (Coreper) på Rådets vegne

har godkendt den 15. juni 2022 med forbehold for jurist-lingvist-behandling og over-

sættelser.

Det er første gang, at der vedtages et direktiv, der har til formål at fremme passende

mindstelønninger. Regeringen har både før og under forhandlingerne været stærkt

imod direktivet af principielle årsager, da regeringen ikke ønsker, at EU skal ved-

tage direktiver omhandlende rammer for mindsteløn.

Det er Beskæftigelsesministeriets samlede vurdering, at direktivteksten, som for-

handlerne fra Rådet og Europa-Parlamentet er blevet enige om, vil have meget be-

grænset betydning i Danmark.

Overordnet vurdering

Det er vurderingen, at direktivet ikke pålægger Danmark pligter med hensyn til re-

gulering af løn, hverken i lov eller overenskomst. Det fremgår klart af artikel 1, at

direktivet ikke forpligter til at indføre en lovbestemt mindsteløn. Artikel 1 tydeliggør

dermed, hvad der allerede følger af traktaten.

For medlemsstater med lovbestemt mindsteløn stilles der processuelle krav til at

fremme mindstelønningers tilstrækkelighed. Disse krav stilles ikke for lønninger, der

er fastsat efter kollektiv overenskomst, eftersom lønninger fastsat ved overenskomst

automatisk anses for at være tilstrækkelige. At der stilles processuelle krav til med-

lemsstater med lovbestemt mindsteløn betyder, at de skal inddrage parterne og fast-

sætte nogle mål, men direktivet forpligter ikke til at fastætte en bestemt løn, jf. at der

ikke er kompetence hertil.

For alle medlemsstater gælder, at de skal sørge for, at bestemmelser om mindsteløn

kan håndhæves, uanset om lønnen er reguleret i lov eller kollektiv overenskomst.

Direktivet forpligter ikke til at indføre mindstelønsbestemmelser, men når de findes

nationalt, skal de kunne håndhæves. Det vurderes, at gældende bestemmelser i Ar-

bejdsretsloven lever op til direktivet.

BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

Direktivet stiller også nogle krav med hensyn til at fremme overenskomstforhand-

linger og sikre mod organisationsfjendtlig adfærd, som det vurderes, at dansk lov-

givning og praksis lever op til.

På den baggrund er det vurderingen, at direktivet i Danmark vil indebære følgende,

idet den endelige vurdering af direktivets betydning skal ske i samråd med arbejds-

markedets parter i Implementeringsudvalget under Beskæftigelsesministeriet:

•

Der skal fremsendes data og information til Kommissionen om:

Overenskomstdækningen og dennes udvikling.

Den laveste lønsats i overenskomster, der dækker lavtlønsgrupper

samt antal, eller estimater heraf.

Lønniveauet for ikke-overenskomstdækkede i forhold til lønni-

veauet efter overenskomsterne.

Såfremt overenskomstdækningen i Danmark kommer under 80 procent, vil

der skulle udarbejdes en handlingsplan for, hvordan overenskomstdæknin-

gen kan styrkes. Dette kan overlades til arbejdsmarkedets parter, såfremt

parterne sammen anmoder herom, uden at der er lovgivet i den forbindelse.

Der skal ifølge direktivet også indføres en ramme for grundforudsætninger

for kollektive overenskomstforhandlinger, men Danmark har allerede en

bred ramme.

•

Det er således samlet set vurderingen, at direktivet vil have meget begrænset betyd-

ning i Danmark.

Rådets Juridiske Tjeneste og Kommissionens vurdering og tilgang

På baggrund af en analyse af retspraksis fra EU-Domstolen har Kommissionen og

Rådet Juridiske Tjeneste konkluderet, at der er hjemmel til at vedtage et direktiv, der

fastlægger processuelle krav med henblik på at fremme passende mindstelønninger.

Der er derimod ikke hjemmel til at vedtage bindende regler om indførelse af mind-

steløn eller størrelsen af denne.

Den tilgang understreges i betragtning 19, hvor det fremgår, hvad der ikke berøres

med direktivet:

Dette direktiv har under fuld overholdelse af artikel 153, stk. 5, TEUF, hverken til

formål at harmonisere mindstelønningerne i hele Unionen eller at indføre en ensar-

tet mekanisme til fastsættelse af mindstelønninger. Det griber ikke ind i medlemssta-

ternes frihed til at fastsætte lovbestemte mindstelønninger eller at fremme adgangen

til beskyttelse af mindstelønninger gennem kollektive overenskomster i overensstem-

melse med hvert enkelt lands love, praksisser og særlige forhold og med fuld respekt

for de nationale kompetencer og arbejdsmarkedets parters frihed til at indgå kollek-

tive overenskomster. Dette direktiv indeholder ikke en forpligtelse, og skal ikke for-

tolkes som en forpligtelse, for de medlemsstater, hvor beskyttelsen af mindstelønnin-

ger udelukkende sikres via kollektive overenskomster, til at indføre en lovbestemt

mindsteløn eller til at gøre de kollektive overenskomster alment gældende. Dette di-

rektiv fastsætter heller ikke lønniveauet, som falder ind under arbejdsmarkedets par-

ters frihed til at indgå kollektive overenskomster på nationalt plan og ind under med-

lemsstaternes kompetence på dette område.

BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

Med hensyn til bestemmelserne i artikel 4 om fremme af kollektive overenskomst-

forhandlinger bemærkes det, at bestemmelser om ”repræsentation af og kollektivt

forsvar for

arbejdstagernes interesser”, isoleret set skal vedtages med enstemmighed,

jf. TEUF artikel 153, stk. 1, litra f), og stk. 2. Et direktiv kan imidlertid ikke vedtages

med hjemmel i flere bestemmelser med forskellige beslutningsprocedurer. Det følger

af EU-Domstolens praksis, at man i så fald skal vurdere, om direktivet har et hoved-

formål, og om de dele af direktivet, der isoleret set ville kræve anden hjemmel, bi-

drager til hovedformålet.

Rådets Juridiske Tjeneste vurderer, at artiklen om fremme af kollektive forhandlin-

ger bidrager til direktivets hovedformål, og at direktivet således kan vedtages med

hjemmel i TEUF art. 153, stk. 1, litra b), som kræver kvalificeret flertal.

Gennemgang af centrale artikler

artikel 1

fremgår det i stk. 1, at direktivet indfører en ramme for:

a) tilstrækkeligheden af lovbestemte mindstelønninger (jf. nærmere artikel 5),

b) fremme af kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse (jf.

nærmere artikel 4),

c) styrket effektiv adgang for arbejdstagere til ret til mindstelønsbeskyttelse,

hvor en sådan beskyttelse er fastsat i national lovgivning og/eller overens-

komst (jf. nærmere artikel 8, 9, 11, 12 og 13).

Af litra a) fremgår, at det kun er i forhold til lovbestemte mindstelønninger, at direk-

tivets bestemmelser om tilstrækkelighed finder anvendelse, jf. nærmere artikel 5. Det

har især været dansk-svensk ønske, idet man finder, at lønninger fastsat af arbejds-

markedets parter altid skal anses for passende. Fordelen ved lønfastsættelse ved kol-

lektive forhandlinger

–

frem for lovbestemt mindsteløn

–

er yderlige fremhævet i

betragtning 13 og 23 og den tilføjede betragtning 24. Det fremgår af stk. 5, at proce-

durerne vedr. tilstrækkeligheden af lovbestemt mindsteløn ikke finder anvendelse,

hvor en løn for søfarende er fastsat efter en særlig procedure i ILO-regi.

Af litra c) fremgår, at regler om håndhævelse kun anvendes, hvis rettigheder til løn

eksisterer nationalt. Dette fremgår også af formuleringerne af de konkrete bestem-

melser i artikel 12 og 13, jf. nedenfor. Det understreger, at direktivet ikke giver nye

individuelle rettigheder til løn (materielle rettigheder), men hvis der findes lønbe-

stemmelser, skal bestemmelserne sikre, at de kan håndhæves (processuelle rettighe-

der).

Af artikel 1 fremgår herudover en række forhold, som direktivet ikke regulerer/be-

røre, fx parternes autonomi, eller om medlemsstaterne skal have en lovbestemt mind-

steløn. Dette følger som nævnt allerede af traktaten og udgør en tydeliggørelse.

Artikel 3

indeholder alene definitioner, men visse definitioner er centrale for vurde-

ringen af artikel 4, der henviser til overenskomstdækningen. Det fremgår således, at

ved "kollektiv overenskomstdækning" forstås andelen af arbejdstagere på nationalt

plan, som er omfattet af en kollektiv overenskomst. Ved "kollektiv overenskomst"

forstås en skriftlig aftale vedrørende regler om arbejds- og ansættelsesvilkår, som er

BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

indgået af arbejdsmarkedets parter. Betydningen af definitionen gennemgås neden-

for under artikel 4.

artikel 4

er der i stk. 1 i forhold til Kommissionens forslag og Rådets holdning

indsat flere styrkede formuleringer efter trilogforhandlingerne. I Kommissionens

forslag skulle medlemsstaterne som minimum træffe følgende foranstaltninger:

a) fremme af opbygningen og styrkelsen af arbejdsmarkedets parters evne til

at indgå i kollektive overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse på sek-

torplan eller tværfagligt plan

b) tilskyndelse til konstruktive, meningsfulde og informerede forhandlinger om

lønninger blandt arbejdsmarkedets parter.

Dette er suppleret at to nye

tiltag, hvor medlemsstaterne skal ”træffe

foranstaltninger

i relevant omfang (”as appropriate”) for at”:

c) beskytte udøvelsen af retten til kollektive forhandlinger om lønfastsættelse

og beskytte arbejdstagere og fagforeningsrepræsentanter fra handlinger, der

diskriminerer dem i deres ansættelse med den begrundelse, at de deltager

eller ønsker at deltage i overenskomstforhandlinger om lønfastsættelse.

d) beskytte de fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer der deltager, eller

ønsker at deltage, i kollektive forhandlinger mod enhver form for hinandens

indblanding i deres oprettelse, drift eller administration, hvad enten denne

sker direkte eller gennem repræsentanter eller medlemmer.

De nye bestemmelser afspejler artikel 1 og 2 i ILO-konvention 98 om retten til at

organisere sig og føre kollektive forhandlinger. Danmark har ratificeret konventio-

nen og lever op til bestemmelserne.

Efter stk. 2 skal medlemsstater, hvor den kollektive overenskomstdækning er på un-

der 80 pct. sørge for en ramme af grundforudsætninger for kollektive overenskomst-

forhandlinger og udarbejde en handlingsplan til fremme af kollektive overenskomst-

forhandlinger. Det understreges i betragtning 26, at da arbejdsmarkedets parter har

autonomi, og dermed ikke kan forpligtes til at indgå overenskomster, skal tærsklen

på 80 pct. ikke opfattes som et mål men som en indikator, der udløser en handlepligt.

Overenskomstdækningen i Danmark vurderes aktuelt at være 82 pct. baseret på tal

fra Dansk Arbejdsgiverforening.

I debatten har der været rejst tvivl om, hvorvidt overenskomster uden en fastlagt

mindstelønssats tælles med ved vurderingen af overenskomstdækningen. Det er den

helt klare vurdering, at der ikke er grundlag for tvivl herom. Det fremgår af definiti-

onen i artikel 3, at alle overenskomster, der vedrører regler om arbejds- og ansættel-

sesvilkår, tæller med ved opgørelsen af overenskomstdækningen. Endvidere er dan-

ske overenskomster uden en mindstesats egnet til at sikre en passende løn, idet løn-

nen skal afspejle kvalifikationer, indsats, uddannelse mv.

BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

Danmark har allerede en bred ramme for grundforudsætninger for kollektive over-

enskomstforhandlinger, fx arbejdsretsloven, forligsmandsloven, hovedaftaler på ar-

bejdsmarkedet, skattefradrag for fagforeningskontingent mv. Der er derfor ikke nød-

vendigvis pligt til at indføre nye rammer, hvis overenskomstdækningen i Danmark

falder til under 80 pct. Der er heller ikke i direktivet defineret bestemte krav til, hvad

en handlingsplan skal indeholde. Der kan ikke på forhånd gives eksempler på even-

tuelle tiltag i en handlingsplan, eftersom arbejdsmarkedets parter kan overlades an-

svaret herfor, og det skal således ikke foregribes på dette sted.

Kommissionen skal efter artikel 10, stk. 3, analysere handlingsplaner, men den har

ingen sanktionsmuligheder.

Det bemærkes, at der står i artikel 4, stk. 2, at parterne selv kan vedtage en hand-

lingsplan, mens det ikke fremgår i relation til at sørge for en ramme med grundfor-

udsætninger for at øge overenskomstdækningen. Det fremgår dog af artikel 17, stk.

3, udtrykkeligt, at hele eller dele af direktivets implementering kan overlades til par-

terne. Det fremgår også direkte af artikel 153, stk. 3, TEUF, at parterne kan overlades

ansvaret at implementere direktiver på det arbejdsretlige område.

Artiklerne om lovbestemt mindsteløn (5- 8)

indeholder procedurer og retningslin-

jer for at fremme en passende lovbestemt mindsteløn. Bestemmelserne reflekterer

medlemsstaternes kompetence til at fastsætte størrelsen af mindstelønnen, idet med-

lemsstaterne fx skal fastsætte vejledende referenceværdier som rettesnor for deres

vurdering af de lovbestemte mindstelønningers tilstrækkelig. Det er nævnt, at med-

lemsstaterne kan

–

men ikke har pligt til at

–bruge

de referenceværdier, der normalt

anvendes på internationalt plan, som fx 60 pct. af bruttomedianlønnen eller 50 pct.

af gennemsnitslønnen. Det fremgår også udtrykkeligt, at medlemsstaterne kan vælge

at anvende en anden, nationalt fastsat, referenceværdi. Arbejdsmarkedets parter skal

involveres i arbejdet med vurdere mindstelønnen, herunder valget af vejledende re-

ferenceværdi. Artikel 6 fastslår, at varierende lønninger og reduktioner under det

generelle niveau for mindsteløn skal være ikke-diskriminerende og proportionale.

Artikel 6 fastslår dermed et generelt EU-retligt princip, efter at Kommissionens op-

rindelige forslag er blevet ændret

Artikel 9

om offentlige udbud pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger

for at sikre, at økonomiske aktører og deres underleverandører i forbindelse med

offentlige udbud eller koncessionskontrakter overholder gældende bestemmelser ef-

ter national lovgivning eller overenskomster om lønninger samt ret til at organisere

sig og føre kollektive forhandlinger. Dette følger allerede af EU-udbudsdirektiverne

og udgør en tydeliggørelse men ikke nye forpligtelser/rettigheder.

Jf. herved EUU 2020-21, beskæftigelsesministerens svar på spørgsmål nr. 3 til KOM

(2020) 0682:

”Artikel 6 er imidlertid formuleret mere forpligtende, idet artiklen sætter

grænser for varierende og nedsatte satser. Der er altså umiddelbart tale om en vis ensret-

ning af niveauet, og det er berettiget at spørge, om ikke denne bestemmelse kan siges po-

tentielt at gribe direkte ind i lønfastsættelsen for enkelte grupper af arbejdstagere. Dette vil

vi have for øje i forbindelse med vurderingen fra Rådets Juridiske

Tjeneste.”

BEU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 294: Notat om direktiv vedr. rammer for mindsteløn, fra beskæftigelsesministeren

Artikel 10

om data- og informationsindsamling fastsætter, at alle medlemsstater

hvert andet år skal oplyse Kommissionen om overenskomstdækningen og dennes

udvikling. I forhold til lønoplysninger, er der forskellige krav alt efter, om der er

lovfastsat mindsteløn eller ej. Medlemsstater med overenskomstsystemer skal bl.a.

oplyse om den laveste lønsats i overenskomster, der dækker lavtlønsgrupper samt

antal eller estimater heraf, hvis præcise oplysninger ikke er tilgængelige. Endvidere

skal lønniveauet for ikke-overenskomstdækkede oplyses i forhold til lønniveauet ef-

ter overenskomsterne.

Artikel 12 og 13 (tidligere 11 og 12)

om håndhævelse afspejler sædvanlige bestem-

melser i arbejdsretlige direktiver om adgang til genoprejsning samt fastsættelse af

sanktioner i tilfælde af krænkelser af rettigheder.

Regeringen var skeptisk over for disse bestemmelser i Kommissionens forslag, idet

direktivet alene er et rammedirektiv, der ikke giver nye materielle rettigheder, og

rækkevidden af sådanne bestemmelser var derfor usikker. Under behandlingen i Rå-

det og Europa-Parlamentet er det blevet præciseret, at bestemmelserne gælder, når

der på nationalt plan er fastsat bestemmelser om løn i lov eller overenskomst

(”where

such rights are provided for in national law or in collective agreements”).