Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

Finansudvalget 2021-22
Aktstk. 5 § 11 Bilag 3
Offentligt

Sagsnr.

22-10-0035

Dokumentdato: 13-01-2022

Redegørelse om NyX-projektet

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

13. januar 2022

Redegørelse om Nyx-projektet

Justitsministeriet har i brev af 27. september 2021 anmodet kriminalforsorgen om at udarbejde en

redegørelse vedrørende NyX-projektet. Kriminalforsorgen har den 15. december 2021 fremsendt

redegørelsen til Justitsministeriet. Justitsministeriet har på baggrund heraf i mail af 7. januar 2022

stillet fire uddybende spørgsmål til redegørelsen. I det følgende redegøres uddybende for NyX-

projektet.

Baggrund

Kriminalforsorgens mest forretningskritiske it-system- Klientsystemet - understøtter sagsbehandlingen

relateret til personer sigtet eller dømt for en lovovertrædelse. Klientsystemet er et egenudviklet it-

system, som blev taget i brug i 2001. Klientsystemet bygger på en forældet teknologisk platform og

en forældet it-arkitektur, der vanskeliggør videreudvikling og it-understøttelse, når der eksempelvis

vedtages ny lovgivning og stilles nye krav til it-sikkerhed. Klientsystemet har derfor været forsøgt

moderniseret i tidligere projekter, som måtte opgives, herunder bl.a. opgivelsen af OMS-projektet

primo 2019,

jf. akt 100 af 12. marts 2019.

NyX-projektet blev initieret med det formål at afløse Klientsystemet baseret på principperne for agil

udvikling med successiv udvikling og implementering i en række bølger. NyX-projektet påbegyndtes

primo 2019, først med udarbejdelse af en proof of concept fase (metode til afprøvning af anskaffelses-

og udviklingsstrategi før igangsættelse af gennemførelsesfasen, hvor udvikling i mindre omfang

gennemføres), der blev godkendt af kriminalforsorgens koncernledelse i december 2019. NyX-

projektet fortsatte derefter ind i 2020, hvor NyX-projektet har foretaget indkøb af

leverandørressourcer og igangsat udviklingsaktiviteter, dvs. aktiviteter der falder under projektets

gennemførelsesfase.

NyX-projektet omfattede i sin grundtanke både en teknisk udskiftning af Klientsystemet, forbedring

af funktionaliteten i det nye system, samt digitalisering af nye forretningsområder. I forbindelse med

forberedelse af risikovurdering af NyX-projektet i december 2020 besluttede Koncernledelsen dog at

refokusere NyX-projektet til udelukkende at omfatte en 1:1 udskiftning af Klientsystemet.

Refokuseringen skete bl.a., fordi kerneforretningen var presset og manglede personale, fordi der i

forretningen var en lav modenhed ifht. at standardisere arbejdsgange, og fordi NyX-projektet alene

finansieredes for et år af gangen og derudover afventede en ny flerårsaftale. NyX-projektet har med

andre ord ændret omfang og karakter undervejs.

I december 2020 risikovurderedes NyX-projektet i Statens It-råd og modtog efterfølgende

risikovurderingen ’normal’. I forbindelse hermed bemærkede Statens It-råd, at kriminalforsorgen

skulle have inddraget Statens It-råd på et tidligere tidspunkt, fordi NyX- projektet har gennemført

indkøb af leverandørressourcer og igangsat udviklingsaktiviteter i 2020.

Som en del af materialet til Statens It-råd blev der udarbejdet en leveranceplan, der muliggør en

tættere opfølgning på sammenhængen mellem økonomi og leverancer end hidtil i projektet. I

forbindelse med en gennemgang af NyX-projektets it-investeringer i august 2021 blev

kriminalforsorgen opmærksom på, at der var afholdt projektudgifter til udvikling af funktionalitet i

Klientsystemet, der ikke var en del af leveranceplanen for aktiviteter i 2021, som var blevet forelagt

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

Statens It-råd i forbindelse med risikovurderingen i december 2020. Samtidigt blev kriminalforsorgen

opmærksom på, at projektet, der i august havde haft et forbrug på 71 mio. kr., burde have været

forelagt Finansudvalget.

Kriminalforsorgen satte derfor aktiviteterne i projektet i bero og igangsatte en ekstern gennemgang

af projektet med fokus på kortlægning af NyX-projektets historik og baseline, kortlægning af den

nuværende status og fremadrettede anbefalinger.

Samlet konklusion på den eksterne gennemgang

Det er gennemgangens samlede konklusion, at NyX-projektet med en række foreslåede justeringer vil

være den rigtige strategi til at tilvejebringe erstatningen for Klientsystemet. Det fremgår endvidere,

at de allerede udviklede funktionaliteter er relevante for udskiftning og videreudvikling af

klientsystemet.

Det er desuden gennemgangens vurdering, at projektet står på et solidt teknisk fundament, og at den

overordnede arkitektur afspejler en række fornuftige og gennemarbejdede teknologivalg. Projektet

har opnået gode erfaringer med den agile udviklingsmetode, og projektet har færdigudviklet to

leverancer af god kvalitet, i form af Klientoverblik og Dagligt overblik, der er ibrugtaget i 2021. For

så vidt angår styringen af projektet, er det gennemgangens vurdering, at der på en lang række punkter

er massivt understyret, idet der har været mere fokus på at påbegynde udvikling end på etablering

af styringsmæssige rammer. Projektet har således manglet styring af omfang og leverancer, idet der

har været videreudviklet på funktionalitet uden for den leveranceplan, der blev forelagt for Statens

It-råd i forbindelse med risikovurderingen i december 2020. Projektet har ligeledes manglet styring

af sammenhæng mellem leverancer og økonomi samt manglet fokus på risikostyring og

leverandørstyring, idet leverandørressourcer er insourcet uden løbende krav til og opfølgning på

effektivitet, kvalitet og fremdrift.

Det er endvidere blevet bekræftet i gennemgangen, at projektet ikke i tide har været forelagt for

Statens It-råd og Folketingets Finansudvalg i overensstemmelse med Budgetvejledningen.

Samlet set er det vurderingen, at NyX-projektet vil skulle bruge 6-8 måneder bl.a. på at udarbejde

et tilstrækkeligt styringsgrundlag samt til at projektet kan blive risikovurderet på ny i Statens It-råd

samt forelagt for Finansudvalget. De 6-8 måneder vil særligt skulle bruges på opbygning af generelle

it-styrings- og udviklingskompetencer, opsamling af erfaringstal fra udvikling af features i bølge 1 og

2 samt reestimering af omfang ifht. udvikling af resten af projektet, reestimering af samlet

projektøkonomi (inkl. reestimering af ressourcebehov og kortlægning af kompetence-gap),

beskrivelse af samlet governance for projektet, opdatere projektgrundlag og andre autoritative

styringsdokumenter, udarbejdelse af aktstykke samt påvise sømløs deling af data mellem

Klientsystemet og NyX som forudsætning for en holdbar implementeringsstrategi. Perioden med

berostillelse, der dækker over den eksterne gennemgang i 2021 samt forudsætningsskabende

aktiviteter i 2022, udgør en risiko for projektet. Det vurderes dog, at ovenstående aktiviteter er

afgørende for en succesfuld udskiftning af Klientsystemet.

Baggrunden for, at der ikke er søgt den fornødne tilslutning fra Finansudvalget

til at gennemføre NyX-projektet.

Af Budgetvejledningen fremgår det, hvornår it-projekter skal risikovurderes af Statens It-råd og

forelægges for Finansudvalget.

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

Statens It-råd

Til og med 2020 var grænsen for risikovurdering af it-projekter i Statens It-råd (det daværende It-

projektråd) på 10 mio. kr. i samlede budgetterede projektudgifter,

jf. Budgetvejledning 2016 afsnit

2.2.18.2.

NyX-projektet blev forelagt for Statens It-råd i december 2020. Den eksterne gennemgang

konkluderer, at NyX-projektet burde have været forelagt Statens It-råd ultimo 2019, da de afholdte

projektudgifter på dette tidspunkt oversteg den daværende grænse for risikovurdering i Statens It-

råd på 10 mio. kr.

Finansudvalget

Til og med 2020 var grænsen for forelæggelse for Finansudvalget på 60 mio. kr. i samlede

budgetterede projektudgifter,

jf. Budgetvejledning 2016 afsnit 2.2.18.3.

Forinden forelæggelse for

Finansudvalget skal it-projektet have gennemført en risikovurdering i Statens It-råd.

Normalt vil der forud for igangsættelse af et it-projekt foreligge et projektgrundlag med et samlet

budget. NyX-projektet var oprindeligt tilrettelagt i et-årige bølger med tilhørende finansiering,

hvilket indebar, at projektet primo 2020 igangsatte indkøb af leverandørressourcer og

udviklingsaktiviteter, dvs. aktiviteter der falder under projektets gennemførelsesfase, uden et samlet

budget for udskiftningen af Klientsystemet.

Den eksterne gennemgang konkluderer, at NyX-projektet i august 2020 havde estimeret

projektudgifter til NyX-projektets bølge 0-2 til 50,4 mio. kr. Såfremt de udestående tre bølger (bølge

3, 4 og 5) tilsammen udgjorde blot 10 mio. kr., ville de samlede projektudgifter til NyX-projektets

bølge 0-5 overstige den daværende grænse på 60 mio. kr. for, hvornår et it-projekt skal forelægges

Folketingets Finansudvalg til godkendelse. Det vurderes at være et sandsynligt scenarie, at bølge 3-5

ville have udgjort et beløb på minimum 10 mio. kr., hvorfor NyX-projektet burde have være forelagt

Finansudvalget senest i august 2020.

Aktstykke

Efter risikovurderingen af NyX-projektet i Statens It-råd i december 2020 påbegyndte

kriminalforsorgen i februar 2021 udarbejdelse af et udkast til et søgende aktstykke til Finansudvalget.

I udkastet til aktstykke anmodede kriminalforsorgen om tilslutning til gennemførelse af NyX-projektet

i perioden 2021-2023, dvs. tilslutningen omfattede NyX-projektet fremadrettet. Udkastet forholdt sig

ikke til, at der i 2020 var afholdt midler til aktiviteter i projektets gennemførelsesfase.

NyX-projektet var i 2019-2021 finansieret ved løbende omprioritering inden for kriminalforsorgens

eksisterende bevilling. Der blev afsat midler til projektet for et år ad gangen. Kriminalforsorgen

vurderede imidlertid, at NyX-projektet i særligt 2022 og 2023 ikke kunne finansieres inden for

kriminalforsorgens eksisterende bevilling. Udarbejdelsen af et aktstykke blev derfor i løbet af foråret

2021 set i sammenhæng med overvejelser om at søge finansiering til NyX i regi af kriminalforsorgens

kommende flerårsaftale for 2022-2025.

Der var i kriminalforsorgen ikke tilstrækkelig opmærksomhed på, at NyX-projektet burde have været

forelagt for Finansudvalget på et tidligere tidspunkt, før kriminalforsorgen i august 2021 blev

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

opmærksom på udfordringer med sammenhængen mellem projektets økonomi og fremdrift. Derefter

blev NyX-projektet sat i bero, og der blev den 27. september 2021 oversendt orienterende aktstykke

om NyX-projektet til Folketingets Finansudvalg, herunder om uoverensstemmelserne med

Budgetvejledningen.

Kriminalforsorgen må derfor konstatere, at projektet generelt har haft større fokus på konkrete

udviklingsaktiviteter frem for etablering af tilstrækkelige styringsmæssige rammer.

Gennemgang af projektstyringen af NyX-projektet, herunder kortlægning af det

hændelsesforløb, der har ledt til, at budgettet er anvendt til leverancer uden

for leveranceplanen.

Projektet er hidtil organiseret som et traditionelt projekt, hvor der i forbindelse med igangsættelse

af proof of concept for NyX-projektet i 2019 blev etableret en governance omkring projektet,

herunder nedsættelse af en styregruppe og en it-styregruppe. Derudover har projektorganisationen

bestået af eksterne udviklingsteams, interne forretningsteams og pilotinstitutioner. NyX-projektet

har derudover haft en ekstern projektleder, der oprindeligt var rekrutteret som projektleder til OMS-

projektet, og en ekstern it-arkitekt. Samarbejdet med den eksterne projektleder er ophørt i august

2021.

Gennemgangen har vurderet NyX-projektet på 19 styringsparametre, der baserer sig på god praksis,

herunder den fællesstatslige projektmodel, Prince2 og SAFe. På 18 ud af de 19 hovedområder vurderes

projektstyringen at være markant under det tolerable niveau for it-projekter. Projektets styring

vurderes særligt lav i forhold til tidsplan, økonomi, risiko, omfang, kvalitet, dokumentation,

afvigelseshåndtering, rapportering, leverandørstyring og gevinstrealisering.

Konsekvensen af den massive understyring kommer blandt andet til udtryk i den manglende

implementering af leveranceplanen for 2021, som blev risikovurderet af Statens It-råd i december

2020. I praksis blev leveranceplanen ikke implementeret som et autoritativt styringsværktøj i

projektet, hvilket bl.a. har vist sig ved manglende rapportering på leveranceplanen i regi af projekt-

og styregruppe. Den manglende implementering af leveranceplanen har muliggjort udvikling af

leverancer uden for leveranceplanen.

Styringsdokumenter som projektgrundlag, business case, gevinstrealiseringsplan, leveranceplan mv.

blev udarbejdet i en meget kort periode i november/december 2020 blandt en snæver kreds af

medarbejdere. Det betød blandt andet, at projektets aktiviteter og forudsætninger ikke blev

estimeret med tilstrækkelig dybde.

Opgørelse over den samlede økonomi, herunder en fordeling på de enkelte år.

De registrerede projektudgifter er opgjort den 6. januar 2022, ligesom opgørelsen er opgjort i løbende

priser, dvs. der er ikke sket en pl-regulering af forbruget i hhv. 2019 og 2020. Samlet set har der

været projektudgifter for ca. 72,9 mio. kr. (løbende priser)

, hvoraf forbruget fordeler sig med hhv.

12,9, 26,1 og 33,9 mio. kr. i årene 2019 (bølge 0), 2020 (bølge 1) og 2021 (bølge 2). Det samlede

Af aktstykke nr. 5 af den 27. september 2021 fremgår, at der er foretaget dispositioner for ca. 71 mio. kr. Revideret opgørelse af den 6. januar 2022 viser, at der er

foretaget dispositioner for 72,9 mio. kr. Differencen mellem de to opgørelser skyldes for det første, at forbruget i aktstykket var baseret på både realiserede og

prognosticerede projektudgifter, mens den nuværende opgørelse udelukkende er baseret på realiserede projektudgifter. For det andet kan 1,2 mio. kr. af

differencen tilskrives en præcisering af opgørelsesmetoden.

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

forbrug på ca. 72,9 mio. kr. fordeler sig med hhv. ca. 54,0 mio. kr. på investeringer, ca. 15,0 mio.

kr. på løn og overhead til projektorganisationen (inklusiv kompensation for tidsforbrug i områderne)

samt ca. 3,9 mio. kr. til øvrig drift i selve projektet.

Overordnet set er projektudgifterne anvendt til softwareudvikling, rådgivning inden for it-arkitektur

og sikkerhed, projektledelse samt tekniske analyser i relation til Klientsystemet. Dertil kommer

udgifter forbrugt på den interne projektorganisation i kriminalforsorgen samt udgifter til at dække

tidsforbrug i områderne, fx til fængselsbetjentes arbejde med udrulning af funktionalitet.

Der er i projektperioden udviklet på en række leverancer. Indholdet i leverancerne ændrede sig i

forbindelse med den refokusering af projektet, der blev besluttet ultimo 2020. I 2021 blev der udviklet

leverancer, som lå både inden for og uden for leveranceplanen for 2021. De leverancer, der er udviklet

uden for planen i 2021, består af leverancer, der var forsinket fra det oprindelige scope i 2020, og

leverancer, der blev udviklet på selvom de ikke var en del af leveranceplanen for 2021.

En række leverancer er færdigudviklet og sat i drift, herunder det såkaldte Klientoverblik og Dagligt

Overblik, der giver brugerne forbedret adgang til data. Der er ligeledes håndteret teknisk gæld i form

af udvikling af en ny brevflettemotor samt optimeret de tekniske muligheder for at foretage

tilpasninger af skabeloner, der understøtter sagsbehandlingen (selvadministrationsmodul). Øvrige

leverancer er endnu ikke er færdigudviklet. Det gælder eksempelvis Afdækning af behov, der

tilvejebringer og udstiller data til gavn for kriminalforsorgens arbejde med at støtte og motivere

klienter til en fremtidig kriminalitetsfri tilværelse. Fælles for leverancerne er, at de alle er en del af

projektets oprindelige programgrundlag og dermed er relateret til en udskiftning og videreudvikling

af klientsystemet og således aktuelt eller på længere sigt skaber værdi for kriminalforsorgen.

Det vurderes på grundlag af gennemgangen, at færdiggørelsesgraden for funktionaliteten af det

refokuserede projekt, som blev risikovurderet af Statens It-råd, er på 7 pct. Derudover vurderes det,

at færdiggørelsesgraden af projektets tekniske fundament er 23 pct. Heri indgår arbejdet med en

række yderligere tekniske forudsætninger, som ikke var identificeret i forbindelse risikovurderingen,

men som er nødvendige for udskiftning af Klientsystemet. Herudover er der udviklet funktionalitet

som ligger uden for det refokuserede projektet, men som var en del af det oprindelige

programgrundlag.

På baggrund af en vurdering af den generelle fremdrift (7 pct.) og de realiserede projektudgifter til

dato (ca. 72,9 mio. kr.) er det ikke muligt at foretage en simpel fremskrivning af de økonomiske

konsekvenser af en færdiggørelse af de resterende 93 pct. af projektet. Det skyldes blandt andet, at

de totale projektudgifter til dato både vedrører aktiviteter før og efter refokuseringen i december

2020.

Baggrunden for, at der ikke med passende mellemrum er foretaget

konkurrenceudsættelse af det eksisterende klientsystem.

Driften af Klientsystemet har sidst været konkurrenceudsat i 2011, hvorefter kriminalforsorgen indgik

en fireårig rammeaftale med KMD primo 2012. Umiddelbart inden rammeaftalen udløb blev der under

rammeaftalen indgået en leveranceaftale (L32) med KMD om drift af Klientsystemet,

Integrationsplatformen, XMO-Helsesystemet, Efterretningssystemet, RIS, KIOSK samt flere

driftsmiljøer. Senere kom flere systemer til, f.eks. testmiljø til Klientsystemet samt et web-miljø og

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

miljøer til ny borgervendt portal (BDS). Leveranceaftalen (L32) blev indgået uden udløbsdato, hvilket

betyder, at aftalen løber indtil opsigelse.

I efteråret 2019 blev kriminalforsorgen opmærksom på, at leveranceaftalen (L32) skal

konkurrenceudsættes. Kriminalforsorgen fik med ekstern bistand udarbejdet en analyse af

mulighederne for at udbyde driften af systemkomplekset, herunder Klientsystemet. Analysens

konklusion var, at konkurrenceudsættelse af det systemkompleks, der driftes under leveranceaftalen

(L32), bl.a. forudsætter håndtering af et omfattende dokumentationsefterslæb, der skyldes, at den

udvikling, der er gennemført i systemerne fra 2012-2019, ikke løbende er dokumenteret.

Dokumentationsopgaven kan ikke umiddelbart løftes af interne medarbejdere. Derudover er der store

afhængigheder mellem systemerne, hvorfor anbefalingen var, at systemerne skulle

konkurrenceudsættes samlet. Endeligt pegede analysen på risici for driftsstabiliteten forbundet med

en evt. transition til en ny leverandør af særligt de mest forældede systemer (Klientsystemet og

Integrationsplatformen).

NyX-projektet blev påbegyndt primo 2019, først med udarbejdelse af proof of concept fase, der blev

godkendt af kriminalforsorgens koncernledelse i december 2019, efter analysen af mulighederne for

konkurrenceudsættelse af L32 var udarbejdet. Derefter fortsatte NyX-projektet ind i 2020. Det var

derfor forventningen, at Klientsystemet inden for få år ville kunne erstattes af NyX-systemet.

Berostillelsen af NyX-projektet, herunder en potentiel forsinkelse af udfasningen af Klientsystemet,

giver anledning til en fornyet vurdering af konkurrenceudsættelsen af L32. Kriminalforsorgen

afdækker aktuelt de enkelte systemers levetid, indbyrdes afhængigheder og kompleksitet i forhold

til en evt. transition. På baggrund af analysen forventer kriminalforsorgen primo 2022 at kunne

fremlægge en plan for håndtering af leveranceaftale (L32).

Hvilke tiltag vil kriminalforsorgen iværksætte for at undgå en lignende situation

fremover.

Kriminalforsorgen konstaterer, at der ikke har været den fornødne ledelsesmæssige opmærksomhed

på bl.a. økonomistyringen af NyX-projektet. Det indebærer blandt andet, at projektet ikke er blevet

forelagt Statens IT-råd og Folketingets Finansudvalg som forudsat i Budgetvejledningen, hvilket er

meget beklageligt.

Det er kriminalforsorgens opfattelse, at der med den eksterne gennemgang af NyX-projektet er

tilvejebragt et solidt grundlag for at kunne arbejde videre for en udskiftning af Klientsystemet. Det

er samtidig kriminalforsorgens opfattelse, at der vil skulle iværksættes en lang række konkrete

aktiviteter internt for at realisere en succesfuld udskiftning af Klientsystemet.

Kriminalforsorgen vil på baggrund af den eksterne gennemgangs konklusioner og anbefalinger tage en

række initiativer:

Der opbygges it-styrings- og udviklingskompetencer internt til at understøtte gennemførelsen af større

it-projekter i kriminalforsorgen. Samtidig opbygges der en klar governance, herunder tydelig

beskrivelse af roller og ansvar. For at forbedre ledelsesrapportering introduceres it-styringsværktøjer

på baggrund af best practice.

Aktstk. 5 - 2021-22 - Bilag 3: Kriminalforsorgens redegørelse om NyX, fra justitsministeren

Derudover styrkes de interne processer i kriminalforsorgen særligt i forhold til afklaring af de

bevillingsmæssige rammer relateret til it-projekter. For at understøtte dette vil der på faste løbende

økonomimøder være særskilt fokus på større it-projekters budget og bevillingsmæssige rammer.

Endelig styrkes kontraktstyringen i kriminalforsorgen ved bl.a. at samle kontraktstyringen centralt i

samt rekruttere til området med henblik på at sikre compliance i forhold til udbudslovgivningen.

Kriminalforsorgen ønsker at intensivere og strukturere dialogen med departementet særligt i forhold

til de større it-projekter, blandt andet ved at styrke rapporteringen. Kriminalforsorgen ønsker at

fortsætte den løbende sparring med Statens It-råd både i forhold til de aktuelle udfordringer med

NyX-projektet samt fremtidige it-projekter. Derudover er kriminalforsorgen i dialog med øvrige

myndigheder om erfaringer med bl.a. styring og udvikling af it-projekter.