L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
L 77
Offentligt

Dato:

Sagsnr.:

Dok.:

18. november 2020

2020-759-0163

1718254

Notits vedrørende visse retlige spørgsmål med relation til Miljø- og Fø-

devareministeriets redegørelse for forløbet vedrørende manglende

hjemmel til at udvide den hidtidige indsats med aflivning af mink til

hele landet

I tilknytning til Miljø- og Fødevareministeriets redegørelse for forløbet

vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige indsats med af-

livning af mink til resten af landet er Justitsministeriet blevet anmodet om

en udtalelse om visse retlige spørgsmål, der er rejst i relation til forløbet.

Det bemærkes indledningsvis, at Justitsministeriet af principielle grunde

finder ikke at burde udtale sig om enkeltpersoners ansvarsforhold. Ministe-

riet finder dog at kunne udtale sig om generelle retlige spørgsmål og om

myndighedernes ageren over for minkavlerne i det forløb, der er redegjort

for i Miljø- og Fødevareministeriets nævnte redegørelse.

På den baggrund behandles i det følgende for det første spørgsmål knyttet

til legalitetsprincippet, herunder hjemmelskravet, jf. nedenfor under pkt. 2,

og i tilknytning hertil det udtrykkelige hjemmelskrav i grundlovens § 73.

For det andet behandles under pkt. 3 den forvaltningsretlige vejledningspligt

og en række grundlæggende embedsmandsnormer. Justitsministeriets vur-

deringer fremgår under pkt. 4-6.

Kernen i legalitetsprincippet er at sikre, at retlig regulering af borgernes

forhold legitimeres gennem beslutninger truffet af lovgivningsmagten, jf.

Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret (3. udg., 2020), side 177. For-

valtningens virksomhed er med andre ord afledt af loven, og forvalt-

ningsmyndigheder henter deres legitimation ved at handle i overensstem-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

melse med de af Folketinget vedtagne og af regeringen stadfæstede love, jf.

Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (2. udg., 1998), side 27.

Legalitetsprincippet kan inddeles i to forgreninger. For det første

den for-

melle lovs princip,

som indebærer, at love har forrang for administrative

retsakter, at eksisterende lovgivning kun kan ændres gennem ny lovgivning

(medmindre den eksisterende lov udtrykkeligt indeholder bemyndigelse til

at fravige dette princip), og at forhold, der én gang har været reguleret ved

lov, senere kun kan reguleres ved lov, også selv om der ikke aktuelt er eksi-

sterende lovgivning på området. For det andet

hjemmelskravet,

som inde-

bærer, at indgreb i borgernes retsforhold skal have hjemmel direkte eller

indirekte i lovgivning, som er vedtaget efter de regler, der er fastlagt i grund-

loven. Der henvises til Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udg., 2012),

side 102 f., og Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 177.

Legalitetsprincippets hjemmelskrav afspejles i grundlovens § 22, der dels

indebærer, at et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det se-

nest 30 dage efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen, dels inde-

bærer, at lovene skal kundgøres. Det antages på den baggrund, at et lovfor-

slag, som er fremsat for Folketinget, ikke giver myndighederne hjemmel til

at træffe retligt bindende afgørelser over for borgerne. Dette gælder så me-

get desto mere, hvis et lovforslag endnu ikke er fremsat. Den gældende lov

vil således som det klare udgangspunkt skulle overholdes, indtil et eventuelt

lovforslag er vedtaget, stadfæstet og kundgjort. Dette gælder, uanset om

lovændringen måtte ske med gyldighed fra fremsættelsestidspunktet (tilba-

gevirkende kraft). Før vedtagelse, stadfæstelse og kundgørelse af lovforsla-

get er der således ikke tale om en statsretligt gyldig hjemmel.

Det følger af det anførte, at ethvert tilfælde, hvor en myndighed måtte fore-

tage et indgreb i borgernes retsforhold uden tilstrækkelig hjemmel, princi-

pielt kan anskues som en grundlovsmæssig problemstilling. Der tales dog

almindeligvis i sådanne situationer om, at den pågældende regel eller afgø-

relse mangler hjemmel.

Legalitetsprincippets hjemmelskrav gælder både for så vidt angår indgreb i

form af generelle administrative retsforskrifter, f.eks. bekendtgørelser, og

indgreb i form af konkrete forvaltningsakter, f.eks. forvaltningsafgørelser,

herunder påbud, rettet mod den enkelte borger.

Udtalelser på pressemøder og politiske udmeldinger i øvrigt udgør hverken

administrative retsforskrifter eller konkrete forvaltningsakter, der kan skabe

L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

rettigheder eller pligter for borgerne. Udtalelser på pressemøder har ikke et

retligt indhold over for borgerne, ligesom der heller ikke knytter sig retsvirk-

ninger for borgerne til fremsættelsen heraf. Sådanne udtalelser er således

efter deres karakter ikke omfattet af legalitetsprincippets krav om hjemmel.

Særligt for så vidt angår indgreb med karakter af ekspropriation bemærkes

det, at grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd:

”§

73.

Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at af-

stå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun

ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.”

Det følger bl.a. heraf, at bestemmelsen finder anvendelse på tvangsmæssig

afståelse af ejendom, og at bestemmelsen indeholder et udtrykkeligt hjem-

melskrav (”ifølge lov”). Som anført ovenfor følger et hjemmelskrav for ind-

greb i borgernes rettigheder allerede af det almindelige legalitetsprincip, og

den selvstændige betydning af bestemmelsen antages i den statsretlige litte-

ratur at være, at hjemmelskravet skærpes, jf. herved bl.a. Jens Peter Chri-

stensen m.fl., a.st., side 365.

Offentlige myndigheder er underlagt en forvaltningsretlig vejlednings-

pligt.

Vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder efter sin ord-

lyd kun i forhold til personer, der selv retter henvendelse om spørgsmål in-

den for myndighedens sagsområde. Det følger endvidere af forvaltningslo-

vens § 2, stk. 1, at vejledningspligten i forvaltningslovens § 7 alene gælder

for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en

forvaltningsmyndighed.

Det følger imidlertid af god forvaltningsskik, at der også bør ydes vejledning

uden for afgørelsessager, ligesom det følger af god forvaltningsskik – og i

visse tilfælde også af en ulovbestemt retsgrundsætning – at myndigheden

efter omstændighederne også må vejlede på eget initiativ, jf. Niels Fenger,

Forvaltningsloven med kommentarer (2013), side 260 f. og 263.

Formålet med vejledningspligten er bl.a., at borgerne har adgang til infor-

mation om forvaltningens virksomhed, og at borgerne ikke på grund af fejl,

uvidenhed eller misforståelser udsættes for retstab.

L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

En offentlig myndighed, som vælger at informere offentligheden om et givet

område, emne eller praksis, skal sikre, at den offentliggjorte information er

lettilgængelig, korrekt og tilstrækkelig detaljeret, jf. Niels Fenger, a.st., side

278 ff. Hvad enten en forvaltningsmyndighed er forpligtet til at meddele

oplysninger til offentligheden eller gør det frivilligt, gælder der et krav om,

at de oplysninger, der meddeles, ikke er urigtige eller ufyldestgørende.

Hovedsynspunktet er i den forbindelse som nævnt, at vejledningen skal have

et sådant indhold, at det undgås, at borgerne på grund af fejl, uvidenhed

eller misforståelser udsættes for retstab, jf. Niels Fenger, a.st., side 270 f.

Der gælder endvidere en række grundlæggende embedsmandsnormer, som

embedsmænd skal overholde. Normerne bygger bl.a. på en række grund-

læggende principper for den demokratiske styreform. Overholdelsen af

disse pligter er afgørende for kvaliteten af det arbejde, der udføres i centra-

ladministrationen, og dermed også afgørende for, at embedsmændenes ar-

bejde opfattes som troværdigt af ministrene, Folketinget, pressen og bor-

gerne. Overholdelsen af pligterne er også vigtig for tilliden til forvaltningen.

Alle embedsmænd skal derfor i deres daglige arbejde kende og overholde

de centrale pligter. Der henvises til Kodex VII – Syv centrale pligter for

embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 12 f.

Hvad angår myndighedernes samlede ageren, er det særligt Fødevaresty-

relsens brev af 6. november 2020 til alle minkavlere i Danmark, der giver

anledning til overvejelser.

Brevet er skrevet i generelle vendinger, og det oplyses indledningsvis i bre-

vet, at minkavlerne kan læse om, hvordan de skal forholde sig afhængigt af

minkfarmens beliggenhed. Brevet angiver ikke at udgøre en konkret afgø-

relse til den enkelte minkavler og fremstår heller ikke umiddelbart således.

Imidlertid beskriver brevet samtidig, hvordan den enkelte minkavler skal

forholde sig – herunder ved brug af ordet »skal« – og det er derfor formule-

ret på en måde, der fremtræder normerende.

Efter Justitsministeriets opfattelse er brevet – i det omfang det kvalificeres

som en afgørelse – forvaltningsretligt en nullitet på grund af manglende

hjemmel og manglende iagttagelse af helt basale sagsbehandlingsregler,

herunder begrundelse og partshøring.

L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

Hvis brevet kvalificeres som en vejledning til minkavlerne, er vejledningen

efter sit indhold objektivt forkert. Brevet sondrer således bl.a. ikke mellem,

om der var tale om besætninger inden for og uden for smittezonerne.

Hvad angår politiets actioncard, som blev brugt i forbindelse med tele-

fonsamtaler med minkavlere i perioden 6. til 8. november 2020, bemærkes

det, at det indeholder formuleringer (under punktet ”Ved NEJ fra ejer”), som

kunne give minkavlere grund til at antage, at myndighederne kunne gen-

nemtvinge aflivning af deres minkbesætninger.

Rigspolitiet har oplyst, at i lyset af de oplysninger, der forelå om det mang-

lende lovgrundlag, burde Rigspolitiets actioncard ikke have indeholdt det

nævnte afsnit til brug for samtale med eventuelle minkavlere, der ikke øn-

skede at indgå en aftale om optælling af mink. Justitsministeriet er enig heri.

Justitsministeriet har ikke identificeret sammenlignelige fortilfælde, og

den retlige kvalifikation af myndighedernes ageren, herunder særligt karak-

teren af brevet til minkavlerne af 6. november 2020, giver bl.a. derfor an-

ledning til tvivl.

Den samlede ageren fra myndighedernes side har imidlertid efter Justitsmi-

nisteriets opfattelse medført, at minkavlere uden for smittezonerne havde

grund til at antage, at de var retligt forpligtet til at påbegynde aflivning af

deres mink. I den forbindelse kan navnlig henvises til, at Fødevarestyrelsens

brev af 6. november 2020 til alle minkavlere i Danmark – uanset om brevet

kan kategoriseres som en afgørelse – er formuleret på en sådan måde, at

brevet kan opfattes som et generelt påbud om aflivning af mink. Der kan

endvidere henvises til, at Rigspolitiets actioncard til brug for samtaler med

minkavlere indeholder formuleringer (under punktet ”Ved NEJ fra ejer”),

som kunne give minkavlere grund til at antage, at myndighederne havde

hjemmel til at gennemtvinge aflivning af den pågældendes minkbesætning.

Selv om udtalelser på pressemøder og politiske udmeldinger i øvrigt som

nævnt under pkt. 2 ikke har en retlig karakter for borgerne, må det antages,

at disse udmeldinger, hvoraf det ikke fremgik, at der manglede hjemmel til

aflivning af mink uden for zonerne, i den konkrete situation har forstærket

indtrykket hos minkavlerne af, at myndighederne kunne udstede påbud eller

tilkendegivelser af lignende retlig karakter om aflivning uden for smittezo-

nerne. Det skal i den sammenhæng bemærkes, at det på det foreliggende

grundlag er Justitsministeriets vurdering, at embedsværkets forberedelse af

regeringens offentlige kommunikation ikke har levet op til de standarder,

som må kunne forventes.

L 77 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 139: Spm. om orientering om manglede lovhjemmel, til ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

Samlet set er det på denne baggrund Justitsministeriets vurdering, at myn-

dighedernes ageren i det samlede forløb må anses for en tilsidesættelse af

grundlæggende forvaltningsretlige normer, der har til formål at sikre bor-

gerne mod retstab og yde grundlæggende garantier mod uberettigede ind-

greb fra myndighederne, herunder vejledningspligten. Justitsministeriet fin-

der således efter en samlet vurdering, at forløbet må betragtes som kritisa-

belt og beklageligt.