L 220 - 2020-21 - Spørgsmål 55: Spm. om at kommentere svarskrivelsen fra Ellen Margrethe Basse og inddrage Kammeradvokaten, Miljøministeriet og Justitsministeriet i en vurdering af de enkelte kritikpunkter, der rejses, til transportministeren

Transportudvalget 2020-21
L 220 Spørgsmål 55
Offentligt

Artikel 133

Lovforslaget om anlæg af Lynetteholm

Af Ellen Margrethe Basse, Juridisk Institut, BSS, Aarhus Universitet

Artikel

I denne artikel ses der på det lovforslag, som

Transport- og Boligministeriet aktuelt forbere-

der. Lovforslaget, der har været sendt i høring i

januar-februar 2021, er en opfølgning på de po-

litiske aftaler, der blev indgået i 2018 om etable-

ring af Lynetteholm. Der er tale om et kombine-

ret kystbeskyttelsesprojekt, nyttiggørelse af jord

fra bygge- og anlægsprojekter ved opfyldning af

dele af Københavns Havn, etablering af en ny

bydel samt finansiering af infrastruktur. Projek-

tet forudsættes godkendt af Folketinget ved en

såkaldt »miljøgodkendelse«. Med lovforslaget

lægges der op til, at Udviklingsselskabet By &

Havn I/S, der er det kommercielle selskab, der

skal stå for anlægsprojektet, kan udnytte de me-

get omfattende kompetencer, som selskabet til-

lægges efter lovforslagets indhold, uden at sel-

skabets aktiviteter vil være omfattet af de gæl-

dende danske miljø- og planlove. Ministeriet

skal udarbejde bekendtgørelser, der erstatter

alle gældende regler, og hvis der træffes afgørel-

ser på grundlag af sådanne særrregler, kan af-

gørelserne ikke påklages. De kumulative effek-

ter af de mange elemeter, der indgår i projektet,

er ikke samlet i en fælles miljøkonsekvensvurde-

ring. Alle de foretagne vurderinger resulterer i,

at alle miljøkrav kan overholdes. Det konstate-

res således, at bevaringsstatus for de beskyttede

arter, kravet om god økologisk og kemisk til-

stand for overfladevandet (herunder kystvan-

det) og kravet om god miljøtilstand i havområ-

det kan opfyldes under anlægsfasen, der vil

strække sig over ca. 30 år, ligesom kravene vil

kunne overholdes i driftsfasen. Alt i alt er der

tale om et meget vidtgående lovforslag, som

transport- og boligministeren forventes at præ-

sentere for Folketinget – formentlig i foråret

2021 – så Folketinget kan træffe en afgørelse om

»miljøgodkendelse« af projektet. Der er ind-

sendt mange høringssvar. Lovforslaget kritise-

res bl.a. for at være i strid med VVM-direktivet,

idet der er tale om flere ikke koordinerede

VVM-vurderinger, der i øvrigt kun dækker en

begrænset del af projektet. Det påtales bl.a. og-

så, at der ikke er foretaget en reel habitatvurde-

ring i overensstemmelse med habitatdirektivets

krav.

1. Projektet Lynetteholm

Den 5. oktober 2018 indgik den daværende VLAK-

regering (Venstre, Liberal Alliance og Det Konser-

vative Folkeparti) en principaftale med Køben-

havns Kommune om etableringen af et landareal

med en ny bydel i Københavns Havn suppleret med

et kystlandskab mod øst mv. Den 25. oktober 2018

blev der indgået en supplerende politisk aftale mel-

lem VLAK-regeringen, Socialdemokratiet, Dansk

Folkeparti, Radikale Venstre og Socialistisk Folke-

parti om »Erstatning for byggeriet på Ørestad Fæl-

led Kvarter samt anlæg af Lynetteholmen«. I for-

bindelse med indgåelsen af den politiske aftale til-

sluttede de nævnte partier sig principaftalen af 5.

oktober 2018.

1.1. En ansøgning om miljøgodkendelse af

miljøkonsekvensvurderinger

Konsulentfirmaet Rambøll indsendt i november

2020 – på vegne af Udviklingsselskabet By &

Havn I/S

– en ansøgning om en miljøgodkendelse.

I ansøgningen oplyses det, at den er indsendt i med-

før af miljøbeskyttelseslovens § 33.

Ansøgningen

Udviklingsselskabet ejes af Københavns Kommune

(95 %) og staten (5 %). Det ejer en række arealer. Sel-

skabet er etableret ved lov nr. 551 af 6. juni 2007 om

Metroselskabet I/S og Udviklingsselskabet By & Havn

I/S (metroselskabsloven). Selskabet har til opgave at

drive Københavns Havn og at udvikle store og centrale

byområder i København, såsom Ørestad, Norhavn og

Lynetteholm.

Ansøgningen, der henviser til miljøbeskyttelseslovens

§ 33, er formentlig indsendt til Transport- og Boligmi-

TfM 2021

L 220 - 2020-21 - Spørgsmål 55: Spm. om at kommentere svarskrivelsen fra Ellen Margrethe Basse og inddrage Kammeradvokaten, Miljøministeriet og Justitsministeriet i en vurdering af de enkelte kritikpunkter, der rejses, til transportministeren

134 Artikel

– der er formuleret helt abstrakt uden nogen sam-

menhæng med de regler, der gælder for ansøgnin-

ger om miljøgodkendelse, som de er formuleret i

miljøgodkendelsesbekendtgørelsen – er ikke stilet

til nogen myndighed. Der henviser i ansøgningen

til de nævnte politiske aftaler som det relevante

grundlag.

Med baggrund i de nævnte aftaler udsendte

Transport- og Boligministeriet et udkast til et lov-

forslag om anlæg af Lynetteholm samt en ledsa-

gende miljøkonsekvensrapport for dele af projektet

i offentlig høring den 15. januar 2021.

Det er Fol-

ketinget, der med vedtagelsen af anlægsloven med-

deler miljøgodkendelsen til anlægsprojektet, som er

beskrevet i forslagets § 1, jf. § 4, stk. 2.

Det frem-

går heraf, at det er Folketinget, der optræder som

den relevante godkendelsesmyndighed – dvs. en

forvaltningsmyndighed! Når forslaget træder i

kraft, vil anlægsloven udgøre det, der betegnes

som,

»miljøgodkendelsen

af de udførte miljøkonsekvensvurderin-

ger, som er foretaget i miljøkonsekvensrapporterne til projek-

tet«.

Efter lovforslagets § 4, stk. 1, skal Udviklings-

selskabet søge en tilladelse hos Trafik-, Bygge- og

Boligstyrelsen, hvis en ændring eller udvidelse af

anlægsprojektet »kan være til skade for miljøet«.

Det er ikke nærmere defineret, hvad der kan be-

grunde en sådan pligt til at søge en tilladelse. I for-

slagets § 4, stk. 2, er kravet om en »tilladelse« re-

duceret til en »anmeldelse«, som Udviklingsselska-

bet indsender. Styrelsen afgør i tilfælde, hvor den

modtager en sådan anmeldelse, efter høring af rele-

vante myndigheder, om der skal udarbejdes en sup-

plerende miljøkonsekvensvurdering, inden der gi-

ves en tilladelse. Det tilføjes i bemærkningerne til

lovforslagets § 4, at styrelsen tillægges kompetence

til at give en tilladelser til ændringer og udvidelser

af det ved loven miljøgodkendte anlægsprojekt, og

at der i den sammenhæng skal følges den frem-

gangsmåde, der er beskrevet i den bekendtgørelse,

der er udstedt med hjemmel i metroselskabsloven

vedrørende VVM- og habitatvurderinger.

Det fast-

slås endvidere i forslagets § 4, stk. 3, at sådanne af-

gørelser ikke vil kunne indbringes for anden admi-

nistrativ myndighed.

Det er – som det fremgår af citatet – de miljøkon-

sekvensvurderinger, der er udarbejdet som led i

forberedelsen af lovforslaget, der forudsættes at

blive miljøgodkendt,

og ikke selve projektet – eller

hvad er der egentlig tale om?

1.2. Elementerne i det projekt, der

forelægges Folketinget

Lynetteholmen kan efter lovforslaget etableres ved

opfyldning af et nærmere angivet havneareal med

overskudsjord. Det etableres som et kystlandskab

med et nyt boligområde, jf. lovforslagets § 1, nr. 1-

2. Det fremgår af forslagets § 3, at selskabet skal

respektere kravet om, at anlægsprojektet

»skal

gennemføres inden for rammerne af de udførte vurde-

ringer af projektets indvirkning på miljøet«.

nisteriet, der ikke har nogen kompetence til at meddele

miljøgodkendelser.

Se om den miljøkonsekvensvurdering, der blev sendt i

høring sammen med lovforslaget, nedenfor i afsnit 3.2.

Transport- og Boligministeriets skrivelse af 15. januar

2021, j.nr. 2020-2513 »Høring vedrørende forslag til

lov om anlæg af Lynetteholm«.

Lovforslagets bemærkninger til § 4, se forslaget side

94.

Lovforarbejderne er præget af, at koncipisterne ikke

kender særlig meget til den danske miljølovgivning.

Det, der vedtages med loven, har intet med en miljø-

godkendelse af gøre, sådan som dette begreb fremgår af

den danske miljøbeskyttelseslov med tilhørende god-

kendelsesbekendtgørelse.

De relevante miljøkonsekvensvurderinger omtales ne-

denfor i afsnit 3.

Lovforslaget, der – efter modtagelsen af hørings-

svar og eventuel reaktion herpå – forventes fremsat

af transport- og boligministeren i foråret 2021, skal

Det er bekendtgørelse nr. 930 af 18. juni 2020 om vur-

dering af virkning på miljøet (VVM) af projekter ved-

rørende erhvervshavne og Københavns Havn samt om

administration af internationale naturbeskyttelsesområ-

der og beskyttelse af visse arter for så vidt angår anlæg

og udvidelse af havne.

Se også lovbemærkningerne side 94.

TfM 2021

Artikel 135

ifølge de ledsagende bemærkninger bidrage til at

skabe plads til deponering af overskudsjord fra

bygge- og anlægsprojekter i hovedstaden. Opfyld-

ningen forventes at vare 30-40 år.

Der er ifølge bemærkningerne tale om en »mil-

jøgodkendelse«, der godkender et klimasikrings- og

stormflodsprojekt, der skal beskytte København, og

som skal give Udviklingsselskabet mulighed for at

udflytte nogle havneaktiviteter, blandt andet kryds-

togsskibe, fra Inderhavnen. Loven skal – når for-

slaget er vedtaget – sikre Udviklingsselskabet ret til

at etablere nye arealer efter opfyldning af dele af

Københavns Havn til etablering af boliger og virk-

somheder, der kan sælges på markedsvilkår, samt

sikre finansieringen både af den tidligere investe-

ring i Cityringen og andre nødvendige investeringer

i infrastruktur.

Det indgår i lovforslaget, at der

kan foretages en uddybning af sejlrenden og klap-

ning af det havbundsmateriale, som uddybes.

Det indgår endvidere i lovforslaget om »miljø-

godkendelsen«, at Udviklingsselskabet By og Havn

I/S kan oprette et nyt datterselskab, Lynetteholmen

I/S, der skal forestå selve anlægsarbejder.

Selska-

bet tillægges efter lovforslagets §§ 5-6 meget om-

fattende beføjelser, der ikke er reguleret ved de

gældende EU-direktiver og dansk miljølovgivning,

jf. herom nedenfor.

række supplerende anlægsarbejder, der opregnes i

lovforslagets § 1. Selskabet bemyndiges til at an-

lægge et affaldsanlæg med tilhørende arbejdskaj,

hvor den forurenede jord fra bygge- og anlægspro-

jekter der udføres i København skal kunne modta-

ges og eventuelt behandles, før det nyttiggøres som

opfyldningsjord i Københavns Havn. Selskabet kan

anlægge en adgangsvej med en dæmning nord for

Prøvestenen, en dæmning med tilhørende oplukke-

lig bro øst for Margretheholm Havn og en vejdæm-

ning på ydersiden af Refshaleøen mod øst, jf. lov-

forslagets § 1, nr. 3-5. Selskabet kan foretage ud-

dybning af sejlrenden i Kronløbet og syd for Mid-

delgrunden samt foretage klapning af det forurenet

havnebundfald, jf. forslagets § 1, nr. 6-7. Det frem-

går endvidere, at selskabet generelt kan foretage

»de

dispositioner, som er nødvendige med henblik

på gennemførelsen af anlægsprojekter«,

jf. lov-

forslagets § 1, nr. 8.

3. De foreliggende

miljøkonsekvensrapporter og den rejste

kritik

Aktuelt foreligger der to indbyrdes uafhængige mil-

jøkonsekvensrapporter. Der er således udarbejdet

én miljøkonsekvensrapport, der vedrører uddybning

af sejlrende og klapning, der var i høring i perioden

30. november 2020 til 25. januar 2021, hhv. én mil-

jøkonsekvensrapport, der vedrører klimasikring,

areal til byudvikling, disponering af overskudsjord

og bidrag til finansiering af overordnet infrastruk-

tur. Den sidstnævnte blev sendt i høring sammen

med lovforslaget den 15. januar 2021 til den 14.

februar 2021. Det fremgår af lovforslaget, at store

dele af projektet – herunder den omfartsvej, der

skal etableres – ikke er omfattet af de to foretagne

miljøkonsekvensvurderinger, ligesom lovforslaget

lægger op til, at der kan foretages ændringer efter-

følgende, som eventuelt skal underkastes en selv-

stændig miljøkonsekvens- og habitatvurdering.

Der henvises ifm. høring af rapporterne som det

relevante retlige grundlag for de foretagne miljø-

2. Udviklingsselskabets beføjelser som

bygherre m.v.

Der er tale om et lovforslag, der bemyndiger Ud-

viklingsselskabet By & Havn I/S til som bygher-

re/ejendomsudvikler at anlægger en ny ca. 2,8 kva-

dratkilometer halvø i Københavns Havn med en

10.

Det fremgår af lovbemærkningerne, der er knyttet til

metroselskabsloven, at Udviklingsselskabet drives på

kommercielle vilkår, og at dets formål er at omdanne

og udvikle arealer på markedsvilkår. Lovbemærknin-

gerne inddrages i det notat af 19. juni 2019, j.nr. 2019-

3060, som Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

udarbejdede vedrørende »Udviklingsselskabet By &

Havn I/S’s kompetencer ift. byudvikling og havnedrift

og praksis ifm. opdeling af projekter ift. ansøgninger

om VVM-godkendelser«.

Udviklingsselskabet kan efter lovforslagets § 16 dele-

gere de brede beføjelser, som etableres med anlægslo-

ven, til et datterselskab.

11.

TfM 2021

136 Artikel

konsekvensvurderinger til Espoo-konventionen

–

der er en folkeretlig aftale – og ikke det langt mere

forpligtende VVM-direktiv.

Direktivet er det re-

levante retlige dokument ift. den danske offentlig-

hed og de nabolande, der er medlemmer af EU.

Denne henvisning til konventionen frem for direk-

tivet er bestemt ikke uproblematisk. VVM-direk-

tivet kan håndhæves direkte ved EU-Domstolen

som en del af det fælles retsgrundlag, og direktivet

indeholder mere detaljerede krav end konventio-

nen. Det skal bl.a. fremhæves, at VVM-direktivets

artikel 2, stk. 3, fastslår et krav om, at habitatvurde-

ringen skal indgå som en integreret proces med

VVM-processen. Det følger heraf, at beslutnings-

processen skal udgøre en samordnet og/eller fælles

procedure, der opfylder kravene både efter VVM-

direktivet og habitatdirektivets artikel 6, stk. 3-4 –

herunder med respekt for den af EU-Domstolen

fastlagte brede anvendelse af direktiverne og iagt-

tagelse af forsigtighedsprincippet i begge sammen-

hænge. VVM-direktivet indeholder endvidere krav

om, at der skal sikres en funktionel uafhængighed i

forholdet mellem den udførende og den besluttende

myndighed,

ligesom der er et krav om, at miljø-

konsekvensvurderingen skal udarbejdes og betales

af bygherren, der i denne sammenhæng må antages

af være Udviklingsselskabet By & Havn I/S.

Hvis

myndighederne udfører undersøgelserne for byg-

herren, er det ulovlig statsstøtte.

vedansvarlig for den samlede vurderingsproces.

Det oplyses, at miljøministeren den 3. juli 2020 de-

legeret myndighedskompetencer omfattet af miljø-

vurderingsloven

og miljøbeskyttelsesloven

til

Trafikstyrelsen, der herefter foretog en indkaldelse

af myndighedskompetencer fra Københavns Kom-

mune.

I vurderingsprocessen indgik konsekven-

serne af etableringen af perimeteren, jordopfyldet

og de aktiviteter, der er forbundet hermed, herunder

uddybning af sejlrende og klapning af større

mængder havbundssediment. Miljøstyrelsen bistod

i den afsluttende proces med vurderingen af konse-

kvenserne af modtagelse og opfyldning med ren

jord og forurenet jord samt klapning m.v.

Den 31. marts 2021 offentliggjorde Trafiksty-

relsen en sammenfattende redegørelse »Miljørap-

port for etablering af Lynetteholm, samt temarap-

port for uddybning af sejlrende og klapning«, der er

en tilføjelse til den første miljøkonsekvensvurde-

ring. Tilføjelserne er bl.a. begrundet i kommentarer,

som er modtaget fra Miljøstyrelsen. Det oplyses i

16.

3.1. Vurderingen af de negative

miljøkonsekvenser der følger af sejlrende,

klapning m.v.

Den første miljøkonsekvensvurdering, der i op-

startsfasen blev foretaget af Trafikstyrelsen og Mil-

jøstyrelsen, startede som en koordineret proces,

som Trafikstyrelsen senere gennemførte som ho-

17.

12.

13.

14.

15.

FN/ECE-konventionen af 25. februar 1991om vurde-

ring af virkningerne på miljøet på tværs af landegræn-

ser.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af

13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og

private projekters indvirkning på miljøet, som ændret

ved direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014.

VVM-direktivets artikel 9a, 1. led.

VVM-direktivets artikel 4, stk. 5.

18.

Lovbekendtgørelse nr. 973 af 25. juni 2020 om miljø-

vurdering af planer og programmer og af konkrete pro-

jekter (VVM) § 17, stk. 5, der fastslår, at miljøministe-

ren i særlige tilfælde kan beslutte at overtage kommu-

nalbestyrelsers og regionsråds opgaver og beføjelser ef-

ter loven i sager, der berører andre myndigheders lov-

bestemte opgaver eller har større betydning. Der dele-

geres endvidere kompetence efter lovens § 43, stk. 1,

der tillægger miljøministeren og klima-, energi- og for-

syningsministeren kompetence til at bemyndige en un-

der de to ministerier oprettet statslig myndighed eller

efter forhandling med vedkommende minister andre

statslige myndigheder til at udøve de beføjelser, der til-

lagt ministrene i loven.

Lovbekendtgørelse nr. 1218 af 25. november 2019 om

miljøbeskyttelse § 82, stk. 2, der tillægger ministeren

kompetence til i væsentlige sager efter ansøgning fra en

virksomhed eller kommunalbestyrelse at overtage en

kommunalbestyrelses godkendelses- og tilsynskompe-

tence vedrørende listevirksomhed. Der henvises endvi-

dere til lovens § 80, stk. 1, hvorefter ministeren kan

bemyndige en under ministeriet oprettet statslig myn-

dighed eller efter forhandling med vedkommende mini-

ster andre statslige myndigheder til at udøve de beføjel-

ser, der er tillagt ministeren ved loven.

Der var tale om Københavns Kommunes myndigheds-

kompetence efter henholdsvis miljøvurderingslovens

§ 17, stk. 5, og miljøbeskyttelseslovens § 82, stk. 2.

TfM 2021

Artikel 137

rapporten, at høringen er foretaget efter Espoo-

konventionen, og at der er modtaget ca. 900 hø-

ringssvar, som indgår som bilag. Trafikstyrelsen

anmoder i rapporten af 31. marts 2021 Udviklings-

selskabet By & Havn I/S om at udarbejde en sup-

plerende miljøkonsekvensrapport, der skal omfat-

te:

– vurderingen af vandkvalitet, herunder Lynette-

holm projektets påvirkning af tilstand og mål-

sætninger for vandområderne Øresund Nord og

Køge Bugt samt påvirkningen af målsætninger-

ne iht. Danmarks havstrategi

– uddybning af sejlrende i Svælget syd for Mid-

delgrunden og en mindre uddybning af sejlren-

de i Kronløbet

– samlede og indbyrdes kumulative påvirkninger

af Lynetteholm projektet – etablering af Ly-

netteholm, uddybning af sejlrende og klapning

af optaget havbundsmateriale.

Anmodningen må være fremsendt tidligere, idet

Udviklingsselskabet By & Havn I/S den samme

dag, som anmodningen offentliggøres – dvs. den

31. marts 2021 – offentliggjorde den efterlyste sup-

plerende miljøkonsekvensrapport.

Rapporten be-

tegnes som »Lynetteholm – Tillæg til miljøkonse-

kvensrapport vedr. vandplaner, Danmarks Havstra-

tegi og uddybning af sejlrender«. Det konkluderes i

rapporten, at der ikke vil være problemer ift. at

overholde de bindende miljøkvalitetskrav, der føl-

ger af EU’s miljølovgivning. Det oplyses således i

sammenfatningen, at de dele af projektet, der ved-

rører klapning, sejlads med forurenet havbundsma-

teriale mv., ikke indebærer en påvirkning af hav-

miljøet, der forhindrer en god vandkvalitet i over-

ensstemmelse med havstrategiloven

(der skal an-

vendes i overensstemmelse med havstrategiramme-

19.

Trafikstyrelsen »Sammenfattende redegørelse. Miljø-

konsekvensrapport for etablering af Lynetteholm, samt

temarapport for uddybning af sejlrende og klapning«,

31. marts 2021, side 8.

By & Havn I/S’s skrivelse af 31. marts 2021, j.nr. D-

20210327-049923.

Lovbekendtgørelse nr. 1161 af 25. november 2019 om

havstrategi.

direktivet),

ligesom hverken den økologiske eller

den kemiske status af vandet, der ligger inden for

vandrammedirektivets

område, vil blive påvirket

negativt. Samtidig oplyses det i sammenfatningen

med henvisning til den danske vandplanlægnings-

lov med supplerende bekendtgørelser

at:

»Lynetteholm

påvirker vandmiljøet i både anlægsfasen og

driftsfasen. I anlægsfasen inddrages et havbundsareal og der

opgraves og spredes forurenet havbundsmateriale. I driftsfa-

sen påvirkes bl.a. strømningsforhold og der udledes over-

skudsvand i en ca. 30 årig periode mens der opfyldes med ren

og lettere forurenet jord i anlægget. …«

Hvordan sådanne aktiviteter kan foregå uden nega-

tiv påvirkning, er vanskeligt at forestille sig. Når

man sammenholder med alle de øvrige vurderinger,

som indgår i forberedelsen af lovforslaget – som

alle når frem til, at der ikke er tale om nogen på-

virkning, der vil være i strid med de miljøkvalitets-

krav, der er opstillet i miljødirektiverne – er det på

den anden side ikke så overraskende, at det også er

resultatet ift. vandrammedirektivet og havstrategi-

rammedirektivet.

Det kan imidlertid betvivles, at den påvirkning,

der er tale om i de ca. 30 år, anlægsprojektet forud-

sættes at vare – dvs. længe efter, at der senest i no-

vember 2027 skal være opnået en god økologisk og

en god kemisk tilstand i de relevante vandområder

– vil være i overensstemmelse med vandrammedi-

rektivets artikel 4, der fastlægger to indbyrdes tæt

forbundne mål, der indebærer en national forplig-

telse til:

22.

23.

24.

20.

21.

25.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/56/EF af

25. juni 2008 om fastlæggelse af en ramme for Fælles-

skabets havmiljøpolitiske foranstaltninger.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF 23.

oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fælles-

skabets vandpolitiske foranstaltninger.

Lovbekendtgørelse nr. 126 af 26. januar 2017 om

vandplanlægning som udfyldt ved bekendtgørelse nr.

449 af 11. april 2019 om indsatsprogrammer og be-

kendtgørelse nr. 1625 af 19. december 2017 om fast-

sættelse af miljømål for vandløb, søer, kystvande, over-

gangsvande og grundvand.

Rapporten side 3.

TfM 2021

138 Artikel

– at iværksætte de nødvendige foranstaltninger

med henblik på at forebygge forringelse af til-

standen for alle overfladeområder (dvs.

forplig-

telsen til at forebygge forringelse)

– at sikre, at alle overfladeområder senest i slut-

ningen af vandplanperioden har en kvalitet, der

mindst er i overensstemmelse med de opstillede

miljømål for det relevante vandområde, herun-

der at der bliver tale om en »god tilstand« (dvs.

forpligtelsen til forbedring).

Det understreges af EU-Domstolen i den principiel-

le afgørelse i sagen C-461/13

Weser,

der vedrørte et

tysk havneprojekt, at de ansvarlige myndigheder,

der modtager ansøgninger om gennemførelse af så-

danne konkrete projekter – i dette tilfælde bliver det

så Folketinget – har en pligt til at nægte at godken-

de det ansøgte:

»såfremt

det kan medføre en forringelse af tilstanden for et

overfladevandområde, eller når det indebærer risiko for, at

der ikke opnås en god tilstand for overfladevand eller et godt

økologisk potentiale og god kemisk tilstand for overfladevand

på den i direktivet fastsatte dato.«

EU-Domstolens præmisser i C-461/13

Weser

inde-

bærer meget strenge krav, idet formuleringen

»yderligere

forringelse«

i direktivets artikel 4 fast-

slås at skulle fortolkes som bindende kvalitetsmål.

Der må ikke accepteres nye projekter, der indebæ-

rer, at tilstanden for et af de kvalitetselementer, som

er relevante for et vandområdes klassificering, for-

ringes med den konsekvens, at området i forhold til

det relevante kvalitetselement rykker ned. Det gæl-

der, selv om forringelsen ikke fører til, at hele over-

fladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det

pågældende kvalitetselement allerede befinder sig i

den laveste klasse, vil en yderligere forringelse ikke

kunne accepteres, medmindre der foreligger de

ganske særlige betingelser, som er opregnet i direk-

tivet, og som fremgår af vandområdeplanen for det

relevante vandområde.

Hertil kommer, at de danske myndigheder –

herunder Folketinget ved stillingtagen til lovforsla-

get – efter vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1,

litra c, skal stille strengere krav i de vandområder,

hvor der er tale om et Natura 2000-område. I de hø-

ringssvar, der modtages bl.a. fra Østerbro Havne-

komité og Danmarks Naturfredningsforening, hen-

vises der derfor også til kravene om beskyttelse af

sådanne Natura 2000-områder i Øresund, der skal

sikre, at dets bevaringsstatus ikke påvirkes væsent-

ligt af den klapning, der forudsættes foretaget. Det,

som Trafikstyrelsen oplyses om Miljøstyrelsens

kommentar til indsigelsen, er ikke baseret på en ha-

bitatvurdering.

Reglerne om håndtering af hav-

bundsmateriale er i øvrigt fastlagt ved en bekendt-

gørelse om bypass, nyttiggørelse og klapning af op-

taget havbundsmateriale, som burde være fulgt, idet

reglerne først ophæves ift. Lynetteholmprojektet

når Folketinget vedtager anlægsloven.

Vurderin-

gen af ansøgningerne skal foretages med respekt

for de for området i opstillede miljømål ift. kvalite-

ten af havmiljøet samt respekt for habitatreglerne.

Den optimistiske vurdering ift. påvirkningen af

havmiljøet, som rapporten finder, er i overens-

stemmelse med de krav, der stilles efter havstrategi-

rammedirektivet, er også tvivlsom. Miljømålet god

miljøtilstand skulle være opnået for de danske hav-

områder med udgangen af december 2020. Det mål

er ikke nået. Det fremgår af NOVANA-rapporten

26.

27.

Det relevante er vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1,

litra a, der fastslår, at direktivet har til formål at fastsæt-

te en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, over-

gangsvande, kystvande og grundvande, som forebygger

yderligere forringelse og beskytter og forbedrer vand-

økosystemernes tilstand. Kvalitetskravene fremgår af

direktivets bilag V samt ift. den kemiske status de krav,

der følger af Europaparlamentets og Rådets direktiv

2008/15/EF af 16. december 2008 om miljøkvalitets-

krav inden for vandpolitikken som ændret.

Præmis 51 i C-461/13

Weser.

28.

29.

30.

Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4 og 7.

Trafikstyrelsen sammenfattende redegørelse af 31.

marts 2021, side 25-26.

Bekendtgørelse nr. 516 af 23. april 2020 om bypass,

nyttiggørelse og klapning af optaget havbundsmateria-

le. Der er endvidere udstedt en klapvejledning i 2008 af

By- og Landskabsstyrelsen (vejledning nr. 9702 af 20.

oktober 2008 om dumpning af optaget havbundsmate-

riale – klapning)

TfM 2021

Artikel 139

»Marine områder 2016«,

at de danske farvande

fortsat er meget sårbare over for påvirkninger og

endnu langt fra målet om en stabil god miljøtil-

stand.

spektive projekter. Høringssvarene skulle i forhold

til denne miljøkonsekvensrapport og lovforslaget

indsendes senest 14. februar 2021 til Transport- og

Boligministeriet. Det fremgår af pressen, at mini-

steriet har modtaget mere end 800 høringssvar. Hø-

ringssvarene er ikke aktuelt tilgængelige.

I de høringssvar som de, der protesterede, har

offentliggjort, problematiseres det bl.a., at lov-

forslaget og den ledsagende miljørapport – ved op-

delinger af projektet i flere dele – tilsidesætter

VVM-direktivet og EU-Domstolens klare praksis.

Blandt de høringssvar, der blev indsendt, er ét

fra Länsstyrelsen i Skåne, der med henvisning til

Espoo-konventionen og Protokollen om Strategisk

Miljøkonsekvensvurdering samt EU’s ’Biodiversi-

tetsstrategi 2030’ fastslår, at lovforslaget er baseret

på en utilstrækkelig miljøkonsekvensvurdering, idet

der bl.a. ikke er foretaget en vurdering af Natura

2000-området Falsterhalvøen, der ligger i den syd-

vestlige del af Skåne, og som kun er nogle kilome-

ter fra det i miljøkonsekvensrapporten forudsatte

klapningsområde. Kritikken er velbegrundet.

I miljøvurderingsrapporten indgår der kun nogle

få sider om projektområdets lokalisering og virk-

ningerne ift. fire nærliggende Natura 2000-om-

råder.

Det fastslås, at det er fundet nødvendigt at

foretage en væsentlighedsvurdering, men det, der

beskrives i rapporten, har intet med en habitatvur-

dering, som den EU-Domstolen forudsætter den

gennemført ifm. sådanne omfattende og indgriben-

de projekter, at gøre.

Konklusionen i rapporten er

34.

Klimabevægelsen henviser til C-287/98

Lister,

C-

486/04

Kommissionen mod Italien

og C-142/07

Ecolo-

gistas en Acción-CODA.

Høringssvaret, der er formule-

ret af Frederik Sandby og Eskil Nielsen, er tilgængelig

på internettet, se https://www.klimabevaegelsen.dk/

klimabevgelsens-hringssvar-vedr-lynetteholmen (be-

søgt den 30. marts 2021).

Det fremgår af rapporten side 25, at der er tale om

N141 »Brobæk Mose, Gentofte Sø«, N142 »Saltholm

og omliggende hav«, n143 »Vestamager og havet syd«

samt N144 »Nedre Mølleådal og Jægersborg Dyreha-

ve«.

Habitatvurderingen – herunder en habitatvurdering, der

indgår i et samspil med en VVM-vurdering – skal leve

op til det, der beskrives i habitatdirektivets artikel 6, stk.

3-4, med basis i en respekt for forsigtighedsprincippet,

den bedst tilgængelige viden samt sikring af at der ikke

3.2. Vurderingen af miljøkonsekvenser af

adgangsvej, dæmning, opfyldning m.v.

I den anden af de to miljøkonsekvensrapporter, der

er udarbejdet af Rambøll,

henvises der til den afta-

le af 5. oktober 2018, der blev indgået mellem den

tidligere VLAK-regering og Københavns Kommu-

ne, som det relevante grundlag for udarbejdelsen.

Rapporten, der ledsager lovforslaget sammen med

nogle baggrundsrapporter, vedrører:

– adgangsvejen til Lynetteholm

– anlægsarbejdet i form af en dæmning, der etab-

leres ved en kombination af flydende materiel

og landbaseret materiale

– driftsfasen ift. opfyld med ren jord og forurenet

jord

– håndtering af jord på et affaldsbehandlingsan-

læg på Refnshaleøen og

– udledning af spildevand fra Lynetteholm.

Rapporten vedrører kun nogle dele af det samlede

anlægsprojekt. Det oplyses i rapporten, at infra-

strukturprojektet Østlig Ringvej og metro til Ly-

netteholm, byudvikling og en eventuel fremtidig

dokport mellem Lynetten og Nordhavn ikke på nu-

værende tidspunkt er konkretiseret på en måde, der

begrunder, at de nævnte centrale dele af projektet

Lynetteholm indgår i vurderingen. Det oplyses, at

de nævnte dele vil blive miljøvurderet på et senere

tidspunkt som led i beslutningsprocessen for de re-

31.

Jens Würgler Hansen (red.) »Marine områder 2016. No-

vana«, Videnskabelig rapport fra DCE, nr. 253/2018,

Aarhus Universitet, Institut for Bioscience.

Kommissionen har med sin afgørelse nr. 2017/848/EU

af 17. maj 2017 fastlagt af kriterier og metodiske stan-

darder for god miljøtilstand i havområder samt specifi-

kationer og standardmetoder for overvågning og vurde-

ring. Tærskelværdier, specifikationer og standardmeto-

der er fastlagt i et samarbejde med HELCOM og

OSPAR, som Danmark også er forpligtet over for.

Rambøll »Lynetteholm Miljøkonsekvensrapport«, no-

vember 2020, side 9.

35.

32.

36.

33.

TfM 2021

140 Artikel

imidlertid i alle sammenhænge, at der kun er tale

om ubetydelige påvirkninger af områderne. Den

samme konklusion fremgår af de summariske vur-

deringer, der indgår i den baggrundsrapport om

»Marine Pattedyr«, der samtidig med miljøkonse-

kvensvurderingen er udarbejdet af Rambøll i no-

vember 2020 – herunder ift. beskyttelsen af bilag

IV-arter.

afværgeforanstaltninger af hensyn til miljøinteresser. Her

indsættes også de vilkår Trafikstyrelsen normalt ville stille i

en administrativ tilladelse til projektet.

Formålet med implementeringsredegørelsen er at sikre

en effektiv og målrettet implementering af relevante vilkår og

afværgeforanstaltninger, da dele af den almindelige miljø-

lovgivning ikke finder anvendelse på anlægsprojektet.«

3.3. Den forudsatte implementerings-

redegørelse, der vil angive godkendelses-

vilkårene

Det blev i forbindelse med den høring, som Trans-

port- og Boligministeriet foretog den 15. januar

2021 over lovforslaget, oplyst, at et udkast til im-

plementeringsredegørelsen, der skal koble de to

VVM-rapporter sammen, »forventes

at blive sendt i

offentlig høring i februar måned«.

Høringsperio-

den udløb den 14. februar 2021, uden at et sådant

udkast til implementeringsredegørelse var offent-

liggjort.

Den 31. marts 2021 offentliggjorde Trafiksty-

relsen som nævnt ovenfor »Sammenfattende miljø-

redegørelse. Miljøkonsekvensrapport for etablering

af Lynetteholm, samt temarapport for uddybning af

sejlrende og klapning«, hvori det oplyses, at der vil

blive udarbejdet en implementeringsredegørelse,

»…

der redegør for de miljøhensyn, som projektet skal for-

holde sig til og hvordan By & Havn implementerer vilkår og

Som det oplyses nedenfor, er det ikke kun dele af

den almindelige miljølovgivning, der ikke finder

anvendelse, sådan som det forudsættes i det netop

citerede. Det gælder alle love. Efter det her citerede

vil implementeringsredegørelsen – når den forelig-

ger – udgøre et dokument, der er ubeskrevet i den

gældende EU-lovgivning. Det oplyses, at redegø-

relsen vil sammenfatte de foreliggende miljøkonse-

kvensvurderinger og den/de supplerende redegørel-

ser. Redegørelsen vil også angive de godkendelses-

vilkår, som Folketinget må forudsættes at knytte til

den »miljøgodkendelse«, som anlægsloven forud-

sættes at udgøre.

3.4. Projektoffentlighedsfasen er opdelt i

mange faser

Det fremgår af Trafikstyrelsens supplerende sam-

menfattende miljøredegørelse af 31. marts 2021, at

miljøkonsekvensrapporterne, temarapporten, den

sammenfattende redegørelse og implementerings-

redegørelsen vil blive en del af Folketingets beslut-

ningsgrundlag ved behandling af forslag til lov om

anlæg af Lynetteholm. De nævnte elementer har

ikke været underkastet en samlet høring – imple-

menteringsredegørelsen synes endvidere ikke for-

udsat underkastet en offentlig høringsproces.

Der har derfor ikke været tale om projektoffent-

lighedsfase, der har gjort det muligt for den berørte

offentlighed – herunder borgere i Danmark og Sve-

riges myndigheder, som er naboer til projektet – at

kommentere på en samlet vurdering af projektet

Lynetteholm. Denne offentlighedsfase forudsættes

at blive erstattet af behandlingen i Folketinget, hvor

de politiske partier på forhånd har bundet sig ved

den politiske aftale, der er indgået.

37.

er nogle ’huller i vurderingen. Den skal endvidere inde-

holde en vurdering af de kumulative virkninger af det

samlede projekt og de påvirkninger, der i øvrigt er i

området fra andre aktiviteter. Det fremgår bl.a. af C-

461/17

Brian Holohan, Richard Guilfoyle, Noric Guil-

foyle og Liam Donegan.

Vedrørende EU-Domstolens

krav ift habitatvurderinger, se også Jan Darpo »Can Na-

ture Get it Right? A Study on Rights of Nature in the

European Context«, Policy Department for Citizen’s

Right and Constitutional Affairs«, Europa-Parlamentets

Tænketank, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/

da/document.html?reference=IPOL_STU(2021)689328

side 41f.

Det fremgår af den i note 3 omtalte høringsskrivelse,

som Transport- og Boligministeriet udsendte den 15.

januar 2021. Oplysningerne vedrørende implemente-

ringsredegørelsen fremgår også af bemærkningerne til

lovforslaget side 93.

4. Transport-, Bygnings- og Bolig-

ministeriets lovkontors VVM-notat

Det erkendes i et notat, som Transport-, Bygnings-

og Boligministeriets lovkontor udarbejdede i juni

TfM 2021

Artikel 141

2019,

at en opdeling af projekter efter EU-Dom-

stolens praksis betragtes som værende i strid med

formålet bag VVM-direktivet.

På trods af lovkon-

torets erkendelse af, hvad EU-Domstolens praksis

forudsætter, er det ifølge notatet ikke kontorets

vurdering, at EU-Domstolens forbud mod salami-

metoden er til hinder for, at VVM-myndigheden

godkender en del af et projekt, i dette tilfælde vil

det være Folketinget, der ved en vedtagelse af lov-

forslaget optræder som den godkendende myndig-

hed. Lovkontoret forklarer:

»Det

er dog en forudsætning herfor, at eventuelle kommende

projektdele eller projekter endnu ikke er planlagt. Begrundel-

sen herfor er, at ved en screening af, om en projektdel eller et

projekt skal undergives en miljøvurdering, kan der i sagens

natur alene medtages øvrige projektdele eller projekter, som

er planlagt på det pågældende tidspunkt, herunder alene op-

lysninger herom, som er tilgængelige på det pågældende

tidspunkt. Det vil selvsagt ikke være muligt at vurdere ikke-

planlagte projekters indvirkning på miljøet.«

Lovkontoret støtter – med formuleringen »i

den

retning ligeledes VVM-direktivets bilag I, nr. 24 og

bilag II, nr. 13 a og sag C-2/07«

– sin fortolkning

på to punkter i VVM-direktivets bilag I-II og på

den i citatet nævnte EU-dom. Der er imidlertid intet

i de to listepunkter

eller i den angivne dom, der

38.

39.

40.

41.

Notatet er ikke offentliggjort af ministeriet. Det er pres-

sen, der har gjort notatet tilgængeligt, idet en anonym

kilde har sendt notatet til pressen.

Transport-, Bygnings- og Boligministeriets lovkontors

notat af 19. juni 2019, j.nr. 2019-3060, »Udviklingssel-

skabet By & Havn I/S’s kompetencer ift. byudvikling

og havnedrift og praksis ifm. opdeling af projekter ift.

ansøgninger om VVM-godkendelser«, side 2-3, hvor

der henvises til C-147/07

Kommissionen mod Frankrig,

C-205/08

Umweltanwalt von Kärnten mod Kärntner

Landesregierung,

C-244/12

Salzburger Flughafen

GmbH mod Umweltsenat

og C-141/14 Kommissionen

mod Bulgarien.

Citat fra Transport-, Bygnings- og Boligministeriets

ovenfor i note … omtalte notat, side 3.

Det punkt 24 på bilag I og punkt 13a på bilag II, som

lovkontoret henviser til, er en opsamlingsbestemmelse

ift. listens øvrige punkter, hvorefter enhver ændring el-

ler udvidelse af anlæg, der er optaget på de to lister,

skal hhv. altid miljøkonsekvensvurderes eller underka-

stes en screening. Ingen af de to punkter kan påberåbes

støtter den netop citerede opfattelse af, at EU-

Domstolens faste praksis kan fraviges som sket i

den konkrete sammenhæng. Dels er det uomtvistet,

at der ikke foreligger én samlet miljøkonsekvens-

vurdering af det, som Folketinget forudsættes at

meddele en miljøgodkendelse til gennemførelse af,

dels er det klart beskrevet i lovforslaget, at bydelen

skal etableres med metrolinjer mv., og at Udvik-

lingsselskabet kan disponere over grundene på det

opfyldte havneareal til salg eller udlejning.

EU-dommen, der henvises til i det fra lovkonto-

rets skrivelse citerede, vedrørte en erstatningssag

mellem naboerne til en lufthavn og lufthavnen, der

ønskede at få en erstatning på grund af støjgener.

Sagen var blevet forelagt EU-Domstolen med nogle

præjudicielle spørgsmål – herunder spørgsmålet

om, hvorvidt en indgået

aftale

om renovering og

udvidelse af en eksisterende lufthavn, der var ind-

gået mellem regionen Vallonien og ejeren af en

gammel militære lufthavn, kunne betragtes som et

»projekt«, der var omfattet af VVM-direktivet i den

oprindelige 1985-version.

Spørgsmålet besvares

med at det afgørelsen er, om den nationale domsto-

len finder, at aftalen har karakter af en retlig bin-

dende afgørelse.

Der skal lægges vægt på, om der

ved aftalen er accepteret et konkret arbejde eller

fysiske indgreb. Da lovforslaget om Lynetteholm er

beskrevet som en miljøgodkendelse af et konkret

projekt, der er ansøgt af By & Havn I/S med hen-

visning til miljøbeskyttelseslovens § 33 – som i høj

grad vedrører både konkrete arbejder og omfatten-

42.

43.

til støtte for lovkontorets fortolkning af VVM-direktivet

og EU-Domstolens sag C-2/07.

C-2/07

Poul Abraham m.fl. mod Regionen Vallonien.

C-2/07

Poul Abraham m.fl. mod Regionen Vallonien,

præmis nr. 23. Der tages endvidere i dommen stilling til

to spørgsmål, der slet ikke har nogen relevans ift. det,

lovkontoret anfører i notatet. Det ene vedrører, om

konkrete arbejder, der vedrører infrastrukturen inden

for en allerede anlagt lufthavn med start- og landings-

bane, henhører under anvendelsesområdet i VVM-

direktivet bilag II, sammenholdt med punkt 7 i bilag I

til direktivets oprindelige formulering, og dermed skal

underkastes en screening. Det andet vedrører spørgsmå-

let, om en planlagt udvidelse af en lufthavns virksom-

hed ved afgørelsen af, om et projekt er omfattet af

punkt 12 i bilag II, skal underkastes en screening.

TfM 2021

142 Artikel

de fysiske indgreb – og da det i øvrigt klart fremgår

af lovbemærkningerne, at Lynetteholm omfatter

infrastruktur og en bydel, som Udviklingsselskabet

kan udvikle på kommercielle vilkår – kan den EU-

Domstolsafgørelse, lovkontoret henviser til, på in-

gen måde støtte en opdeling af miljøkonsekvens-

vurderingen i mange enkeltdele som sket. Den

nævnte dom indeholder klart præmisser, der fast-

holder, at der skal foretages en samlet vurdering af

samtlige indvirkninger ved etableringen og driften

af konkrete anlæg, der som Lynetteholmen allerede

er forudsat gennemført. Domstolen fastslår således

i præmis 27, at de nationale domstole ved stilling-

tagen til projektet skal sikre:

»…

at formålet med bestemmelserne ikke kan omgås gennem

en projektopdeling, og at manglende hensyntagen til projek-

tets kumulative virkning ikke i praksis kan føre til, at samtlige

projektdele fratages for vurderingsforpligtelsen, uanset at

projektet i sin helhed kan få væsentlig indvirkning på miljøet

som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 …«.

bemyndiges til at gennemføre ved forslagets § 1.

Der er ikke nogen mulighed for at indbringe det for

en uafhængig klageinstans, idet domstolene ikke

foretager en efterprøvelse af Folketingets love.

5.1. Havmiljølovens klapningsregler og

kystbeskyttelseslovens regler gælder ikke

Der skal efter lovforslagets § 5, stk. 1, og § 6 ikke

ansøges om en tilladelse efter havmiljølovens § 26

til klapning af det havnebundsmateriale, der opsam-

les.

Det betyder konkret, at der ikke skal indsen-

des en ansøgning til Miljøstyrelsen, og at det derfor

heller ikke er muligt for styrelsen at foretage en

konkret vurdering af klapningens påvirkninger af

de nærliggende Natur 2000-områders bevaringssta-

tus.

Der skal heller ikke ansøges om tilladelse hos

miljøministeren (Miljøstyrelsen) efter kystbeskyt-

telseslovens

§ 16 a til etablering af kystbeskytten-

de anlæg på søterritoriet, hvorfor de gældende habi-

tatkrav heller ikke i den sammenhæng skal iagtta-

ges.

5. Den almindelige danske miljølov-

givning gælder ikke for anlægsprojektet

Lovforslagets § 5, der vedrører selve anlægsarbej-

det, og forslagets § 6, der vedrører de ændringer og

udvidelser, der måtte blive vedtaget i forhold til det,

der fremgår af forslagets beskrivelse af anlægslo-

ven med tilhørende vurderinger, fastslår, at alle an-

lægsarbejder inden for de rammer, der er angivet

ved forslagets § 4, kan udføres af Udviklingssel-

skabet, uden at der forudgående skal tilvejebringes

fysiske planer eller indhentes dispensationer/tilla-

delser. Det fastslås således ganske enkelt i forsla-

gets § 5, stk. 1, at selskabet ikke skal søge om dis-

pensation eller tilladelse efter en række lovbestem-

melser, som opregnes og omtales nedenfor. I be-

mærkningerne til forslagets § 6 oplyses det, at det

samme gælder, når der er tale om udførelse af an-

lægsarbejder, der vedrører ændringer og udvidelsen

ift. det, der er vedtages som anlægsloven for Ly-

netteholmen. De regler, der ikke skal respekteres,

omtales nedenfor.

Selve anlægsloven – med de noget overfladiske

miljøvurderinger, herunder manglende habitatvur-

dering ift. Natura 2000-områder – udgør således

efter forslaget det tilstrækkelige grundlag for en

»miljøgodkendelse« af samtlige de tiltag, selskabet

TfM 2021

5.2. Miljøbeskyttelseslovens,

jordforureningslovens og råstoflovens regler

gælder ikke

Der er efter lovforslagets § 5, stk. 1, og § 6 heller

ikke en forpligtelse for Udviklingsselskabet til at

ansøge om en miljøgodkendelse efter miljøbeskyt-

telseslovens § 33 til etablering af et affaldsanlæg til

nyttiggørelse af forurenet overskudsjord. Helt ufor-

ståeligt er det derfor, at der som nævnt ovenfor i

44.

45.

46.

47.

Lovbekendtgørelse nr. 1165 af 25. november 2019 om

beskyttelse af havmiljøet.

Miljøstyrelsen har efter havmiljølovens § 26 og lovens

bilag samt bekendtgørelse nr. 1595 af 6. december 2018

om udpegning og administration af internationale § 6

og §§ 9-11 en pligt til at foretage en habitatvurdering i

overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, når

der meddeles en klapningstilladelse.

Lovbekendtgørelse nr. 705 af 29. maj 2020 om kystbe-

skyttelse.

Kravene fremgår af bekendtgørelse nr. 654 af 19. maj

2020 om administration af internationale naturbeskyt-

telsesområder samt beskyttelse af visse arter for så vidt

angår kystbeskyttelsesforanstaltninger samt etablering

og udvidelse af visse anlæg på søterritoriet.

Artikel 143

november 2020 blev »indsendt« en ansøgning om

miljøgodkendelse af projektet med henvisning til

miljøbeskyttelseslovens § 33 – der formentlig blev

sendt til Transport- og Boligministeriet.

Der skal heller ikke ansøges om spildevandsud-

ledningstilladelse efter miljøbeskyttelseslovens

§§ 27 og 28. Det betyder også, at der ikke skal fore-

tages den ifm. godkendelser og tilladelser forudsat-

te habitatvurdering.

Det fastslås endvidere i lovforslagets § 8, stk. 2,

at miljøbeskyttelseslovens regler og de bekendtgø-

relsesregler, der er udstedt med hjemmel i loven,

ikke finder anvendelse på forurening og gener fra

de dele af anlægsprojektet, der udføres inden for

anlægslovens rammer.

Derudover skal der ikke ansøges om en tilladel-

se hos Københavns Kommune eller regionsrådet

for Region Hovedstaden efter jordforureningslo-

vens § 8 om ret til at disponere over kortlagte jord-

forurenede arealer.

Selskabet er også fritaget for at skulle ansøge

om tilladelser efter råstoflovens

§ 20 b til nyttig-

gørelse af oprensnings- og uddybningsmaterialer og

efter samme lovs § 21 krav ift. vilkår, der skal ind-

føjes i en råstoftilladelse, jf. lovforslagets §§ 5, stk.

1, og 6. Det indebærer derfor også i denne sam-

menhæng, er der ikke skal foretages en habitatvur-

dering.

5.3. Naturbeskyttelseslovens og indsats-

programbekendtgørelsens regler gælder

ikke

Lovforslagets §§ 5, stk. 1, og 6 indebærer endvide-

re, at Udviklingsselskabet ikke skal søge om di-

spensation hos Københavns Kommune efter natur-

beskyttelseslovens

§ 65, stk. 2, til at fravige de

beskyttelseslinjer, der er fastlagt om fortidsminder i

lovens § 18, stk. 1, ligesom der ikke skal søges om

en dispensation, hvis projektet griber ind i områder,

der beskyttet ved naturbeskyttelseslovens § 3. Det

indebærer derfor også i denne sammenhæng, er der

ikke skal foretages den foreskrevne habitatvurde-

ring.

Med forslagets § 5, stk. 1, og 6 fastslås det, at

selskabet ikke er omfattet af de forpligtelser, der er

fastlagt i indsatsprogrambekendtgørelsens

§ 8 til

opfyldelse af vandkvalitetsmålene, der er fastsat i

bekendtgørelsen om fastsættelse af miljømål for de

Ansøgningen er – ligesom det øvrige baggrundsmateri-

ale og miljørapporten – udarbejdet af konsulentfirmaet

Rambøll.

49. Habitatvurderingen, der skal indgå i forbindelse med en

stillingtagen til miljøgodkendelser og spildevandstilla-

delser, skal foretages efter bekendtgørelse nr. 1595 af 6.

december 2018 om udpegning og administration af in-

ternationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse

af visse arter.

. Reglerne kan ses i sammenhæng med de erfaringer, der

blev gjort ifm. Metroselskabets etablering af Cityrin-

gen, hvor der blev vedtaget lov nr. 748 af 25. juni 2014

om ændring af lov om Cityringen og ligningsloven,

som ophævede forpligtelserne til at respektere støjkra-

vene, idet det ikke var muligt for Metroselskabet at

overholde både den aftalte deadline og støjkravene. De

problematiske forhold, der prægede kommunernes og

Folketingets tilsidesættelse af den almindelige miljø-

lovgivning i den sammenhæng, er beskrevet i Ellen

Margrethe Basse »Støjreguleringen af Metroselskabets

arbejde med etablering af Cityringen – del I og del II«, i

Tidsskrift for Miljø, 2014, side 347-360 og 387-401.

51. Lovbekendtgørelse nr. 282 af 27. marts 2017 om foru-

renet jord, som ændret ved lov nr. 278 af 27. april 2018

og lov nr. 126 af 30. januar 2021.

52. Lovbekendtgørelse nr. 124 af 26. januar 2017 om rå-

stoffer, som ændret ved lov nr. 427 af 18. maj 2016, lov

48.

53.

54.

55.

56.

nr. 720 af 8. juni 2018 og lov nr. 126 af 30. januar

2021.

Habitatvurderingen, der skal indgå i forbindelse med en

stillingtagen til en ansøgning om en råstoftilladelse,

skal foretages efter bekendtgørelse nr. 1595 af 6. de-

cember 2018 om udpegning og administration af inter-

nationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af

visse arter.

Lovbekendtgørelse nr. 240 af 13. marts 2019 on natur-

beskyttelse, som ændret ved lov nr. 135 af 25. februar

2020, lov nr. 1057 af 30. juni 2020 og lov nr. 126 af 30.

januar 2021.

Habitatvurderingen, der skal indgå i forbindelse med en

stillingtagen til miljøgodkendelser og spildevandstilla-

delser skal foretages efter bekendtgørelse nr. 1595 af 6.

december 2018 om udpegning og administration af in-

ternationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse

af visse arter.

Der henvises i lovforslaget til fravigelse af bekendtgø-

relse nr. 449 af 11. april 2019 om indsatsprogrammer

TfM 2021

144 Artikel

enkelte vandområder.

Der er derfor i den sam-

menhæng tale om, at de nationale regler til opfyl-

delse af vandrammedirektivet ikke gælder ift. Ud-

viklingsprojektets anlægsarbejde og drift.

nærmere regler om anmeldelsen og om de oplys-

ningsforpligtelser, som andre myndigheder og Ud-

viklingsselskabet har over for Trafik-, Bygge- og

Boligstyrelsen. Det fremgår af bemærkningerne til

de nævnte bestemmelser, at det er målsætningen, at

alle ændringer og udvidelser skal kunne behandles

efter ét samlet regelsæt. Det oplyses endvidere, at

de høringsfrister, der måtte blive fastlagt, vil kunne

gøres kortere end det, der følger af de gældende be-

kendtgørelsesregler, der er udstedt med hjemmel i

metroselskabsloven, idet 30 dage vil være tilstræk-

keligt efter VVM-direktivet.

Hvis Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen træffer

en afgørelse med hjemmel i sådanne særlige for-

skrifter, kan afgørelsen ikke påklages til anden ad-

ministrativ myndighed, jf. forslagets § 4, stk. 3.

Dvs., at der alene er mulighed for efterprøvelse ved

et sagsanlæg ved domstolene.

Ved lovforslagets § 8 tillægges transport- og

bygningsministeren endvidere kompetence til at

fastsætte specielle bekendtgørelsesregler om for-

urening og gener fra anlægsarbejdet ifm. etablering

af Lynetteholmen, herunder også ift. forurening og

gener fra de ændringer som foretages efterfølgende.

De afgørelser, som måtte blive truffet af de dertil

bemyndigede myndigheder med hjemmel i sådanne

bekendtgørelser, vil ikke kunne påklages, jf. lov-

forslagets § 8, stk. 1.

5.4. Metroselskabslovens tilladelseskrav

gælder ikke

Der er efter lovforslagets §§ 5, stk. 1 og 6 heller ik-

ke en pligt for Udviklingsselskabet til at ansøge om

en tilladelse, som ellers normalt skal tilvejebringes

efter lov om Metroselskabet I/S og Udviklingssel-

skabet By og Havn I/S

§ 24, stk. 3 og 4 – hvorfor

den i den sammenhæng forudsatte habitatvurdering

heller ikke skal foretages.

5.5. Planloven og museumslovens regler

gælder heller ikke

Det følger af forslagets §§ 5, stk. 2, og 6, at regler-

ne for vedtagelse af kommune- og lokalplaner i

planloven,

ligesom museumslovens

kapitel 8

(om sikring af kultur og naturarv og kapitel 8 a (om

beskyttelse af sten og jorddiger samt fortidsminder)

ikke finder anvendelse ifm. anlæg af Lynetteholm.

6. Ministerens kompetence og afskæring

af klageadgang

Ved lovforslagets § 4, stk. 4-5, tillægges transport-

og boligministeren kompetence til at fastsætte

57.

Målene fremgår af bekendtgørelse nr. 1625 af 19. de-

cember 2017 om fastsættelse af miljømål for vandløb,

søer, overgangsvande, kystvande og grundvand.

Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2000/60/EF

om fastlæggelse af en ramme for fællesskabets vandpo-

litiske foranstaltninger.

Lov nr. 551 af 6. juni 2007 om Metroselskabet I/S og

Arealudviklingsselskaber I/S, som ændret ved lov nr.

658 af 8. juni 2016.

Det er bekendtgørelse nr. 930 af 18. juni 2020 om vur-

dering af virkning på miljøet (VVM) af projekter ved-

rørende erhvervshavne og Københavns Havn samt om

administration af internationale naturbeskyttelsesområ-

der og beskyttelse af visse arter for så vidt angår anlæg

og udvidelse af havne.

Lovbekendtgørelse nr. 1157 af 1. juli 2020 om plan-

lægning, som ændret ved lov nr. 1833 af 8. december

2020.

Lovbekendtgørelse nr. 358 af 8. april 2014 om muse-

um, som ændret ved lov nr. 1715 af 27. december 2016.

7. Summariske oplysninger om EU’s

direktiver og Århuskonvention

Lovforslaget om Lynetteholm indeholder en omfat-

tende beskrivelse af anlægsprojektet og de forud-

sætninger, der er tale om ift. miljøpåvirkninger, li-

gesom der redegøres for, hvad der konkret er tale

om, når forslaget indeholder bestemmelser, der in-

debærer, at Udviklingsselskabet og dets dattersel-

skab ikke er bundet af »gældende ret«.

Det står derimod ikke meget om forholdet til

EU’s lovgivning. Det er kun sidst i lovforslaget –

efter omtalen af samtlige de hensyn og overvåg-

ningsforanstaltninger m.v., der oplyses at være re-

levante – at der er et meget kort afsnit om »Forhol-

63.

64.

Lovbemærkningerne side 95 f.

Lovforslagets side 23-24.

58.

59.

60.

61.

62.

TfM 2021

Artikel 145

det til EU-retten«.

Det oplyses her, at forpligtel-

serne ift. VVM-direktivet, fuglebeskyttelsesdirekti-

vet

og habitatdirektivet er gennemført ved en be-

kendtgørelse, der er udstedes med hjemmel i hav-

nelovens § 1 a. Bekendtgørelsens regler oplyses i

bemærkningerne til lovforslaget også at være rele-

vante i senere situationer, hvor eventuelle ændrin-

ger eller udvidelser ift. det med anlægslovforslaget

og den ledsagende vurdering, konkret godkendte,

skal realiseres. Den bekendtgørelse, der henvises

til, vedrører alene tilladelser, der udstedes af Trafik-

, Bygge- og Boligstyrelsen i medfør af havneloven,

metroselskabsloven samt øvrige faste anlæg, som

styrelsen giver tilladelse til.

Det oplyses, at det

ikke kan udelukkes, at der efter vedtagelsen af lov

om Lynetteholmen kan blive tale om projektæn-

dringer, der har en sådan karakter, at det bliver

nødvendigt at fremsætte ændringslove til loven om

Lynetteholmen, hvor lovgivningsprocessen oplyses

at skulle følge den proces, der er beskrevet i be-

kendtgørelsen – hvilket jo retskildemæssigt er en

noget pudsig konstruktion.

Det relevante ift. lov-

givningsprocessen må jo være VVM- og habitatdi-

rektiverne.

Der oplyses kort i forslagets omtale af »Forhol-

det til EU-retten« om vandrammedirektivet og EU-

Domstolens principielle dom C-461/Weser, hvoref-

ter det konstateres, at det skal sikres, at eventuelle

projektændringer ikke vil medføre varig eller mid-

lertidig forringelse af tilstanden i målsatte vandfo-

rekomster eller hindre opfyldelsen af fassatte mål.

Havstrategirammedirektivet nævnes også kort i de

nævnte lovbemærkninger med en tilkendegivelse

af, at det fremgår af miljøkonsekvensrapporten, at

projektet ikke vil være til hinder for opnåelsen af en

»god miljøtilstand« i de berørte havområder.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at

det er Transport- og Boligministeriets opfattelse, at

det lever op til Århuskonventionens, miljøoplys-

65.

66.

67.

68.

69.

70.

Udkastet til lovforslaget side 85-87.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF

af 30. november 2009 om beskyttelse af visse fugle.

Bekendtgørelsen er nævnt ovenfor i note 8.

Udkastet til lovforslaget side 86-87.

Udkastet til lovforslaget side 88-89.

Udkastet til lovforslaget side 89.

ningsdirektivets, projektoffentlighedsdirektivets og

VVM-direktivets regler om miljøoffentlighed, pro-

jektoffentlighed og adgang for den berørte offent-

lighed til at få efterprøvet afgørelser ved en uvildig

instans, uden at sagsanlægget indebærer omfattende

sagsomkostninger. Hvordan ministeriet er nået

frem til det resultat, er ikke oplyst. Der er således

ikke regler om miljøoplysninger i forslaget. Ad-

gangen til at modtage miljøoplysninger beror derfor

på miljøoplysningsloven.

Efter miljøoplysnings-

lovens § 2, stk. 1, kan retten til aktindsigt begræn-

ses efter de undtagelsesbestemmelser, der findes i

offentlighedsloven hhv. forvaltningsloven. Det er

imidlertid efter miljøoplysningslovens § 6, stk. 2,

ikke de gældende versioner af de to nævnte almin-

delige love, der skal anvendes, men de versioner,

der var gældende i 2013.

Retstilstanden er i den

sammenhæng ofte blevet kritiseret som meget

uklar.

I relation til både VVM-direktivets og Århus-

konventionens klare krav om projektoffentlighed er

indgåelsen af politiske aftaler, der erstatter en åben

politisk debat i Folketinget, problematisk, ikke

mindst når der er tale om vedtagelse af anlægslove

med dertil hørende konsekvens- og habitatvurde-

ring. Der er ikke i forbindelse med forberedelsen af

lovforslaget foretaget andet ift. projektoffentlighed

end en høring over selve lovforslaget, der blev of-

fentliggjort på Høringsportalen – og tilsendt særlige

interesseorganisationer og myndigheder – den 15.

januar 2021 med en høringsfrist på knap en måned.

Samtidig forudsættes vedtagen af loven at indebære

en godkendelse af projektet, der er opdelt i flere ik-

ke-koordinerede miljøkonsekvensvurderinger, der

ikke er offentliggjort samlet, ligesom de foretagne

71.

72.

Lovbekendtgørelse nr. 980 af 16. august 2017 om akt-

indsigt i miljøoplysninger.

At det ikke er de gældende udgaver af hhv. offentlig-

hedsloven og forvaltningsloven, der skal anvendes, er

begrundet i de begrænsninger, der blev gennemført i

2013 ift. den generelle aktindsigt i de to love – be-

grænsninger der ikke kunne accepteres ift. miljøoplys-

ningsloven, uden at det ville være i strid med konventi-

onen. Samtidigt skal det ved stillingtagen til aktindsigt

indgå, om der kan opnås en bedre retsstilling efter de to

nyere love, da der i relation til alle tre love er tale om

minimumskrav.

TfM 2021

146 Artikel

vurderinger er ufuldstændige ift. det, der efter EU-

Domstolens faste praksis stilles af krav om til be-

skyttelse af Natura 2000-områder.

Det fastslås i lovforslagets § 21, at søgsmål til

prøvelse af de afgørelser, der træffes med hjemmel

i den vedtagne lov, kan indbringes for de alminde-

lige domstole, inden for seks måneder efter at afgø-

relserne er truffet. Der henvistes i bemærkningerne

til, at Danmark som part til Århus-konventionen

efter konventionens artikel 9, stk. 3, er forpligtet til

at sikre, at den berørte offentlighed har en adgang

til uafhængig efterprøvelse af de myndighedsbe-

slutninger, der træffes ift. projekter, der kan have en

væsentlig virkning på miljøet samt til at sikre, at

kravene i habitatdirektivet respekteres.

Det fast-

slås, at forpligtelsen, der følger af Århuskonventio-

nens artikel 9, stk. 3, til at sikre den berørte offent-

lighed adgang til domstolsprøvelse:

»anses

i relation til nærværende lovforslag også at være op-

fyldt ved dansk rets almindelige adgang til at anlægge et ci-

vilt søgsmål«.

lens praksis være tilstrækkelig klare, gennemsigtige

og konsistente. Det er – som det fremgår – ikke det,

der karakteriserer situation.

Det følger af Århuskonventionen og VVM-

direktivet

samt EU-Domstolens praksis ift. habi-

tatdirektivet,

at der skal sikres ’den berørte offent-

lighed’ en billig, fair og effektiv adgang til at få ef-

terprøvet de afgørelser, der træffes vedrørende

VVM-screening og VVM-tilladelser samt habitat-

vurderinger. Det betyder bl.a., at de danske domsto-

le skal være opmærksomme på, at EU-Domstolen

har fastslået, at kriteriet »ikke uoverkommeligt dy-

re« er harmoniseret på EU-niveau.

Vurderingen

skal vedrøre samtlige omkostninger, og den skal

foretages ud fra både en objektiv og en subjektiv

fortolkning/vurdering af kriteriet »ikke uoverkom-

76.

Der er imidlertid ikke i dansk ret en lovhjemlet

søgsmålsret for miljøorganisationerne. De kriterier,

der skal være opfyldt af sagsøgerne, afhænger af,

om kriteriet »individuel væsentlig interesse« kon-

kret er opfyldt. Og at sagsøgerne er beskyttet ved

en lovgivning, der påberåbes. Det er domstolene,

der fra sag til sag tager stilling til, om sagsøgerens

stævning skal realitetsbehandles. Domstolene har i

nogle sager accepteret søgsmål fra miljøorganisati-

oner og lokale foreninger ud fra en konkret konsta-

tering af, at de optrådte som repræsentant for en

miljø- eller naturinteresse, der var væsentligt be-

rørt.

Reglerne skal imidlertid ifølge EU-Domsto-

73.

Det fremgår bl.a. af EU-Domstolens dom i sag C-

240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK mod Slovaki-

et,

at der skal sikres en sådan efterprøvelsesmulighed

ift. afgørelser, der er omfattet af kravene i habitatdirek-

tivet.

Citat fra udkastet til lovforslaget side 88.

Se bl.a. Ugeskrift for Retsvæsen 1994.780Ø om Green-

peaces søgsmål mod Trafikministeriet i sagen om Øre-

sundsforbindelsen, Ugeskrift for Retsvæsen 2000.1103 H

om Dansk Cyklistforbunds søgsmål mod Roskilde

Kommune om kommunens manglende overholdelse af

77.

78.

79.

74.

75.

VVM-regler, Ugeskrift for Retsvæsen 2001.1594 V ved-

rørende Danmarks Sportsfiskerforbunds søgsmål mod

Miljøministeriet på grund af udsætning af bævere.

Det følger bl.a. af EU-Domstolens dom i sag C-102/79

Kommissionen mod Belgien,

at borgernes rettigheder

skal fremgå direkte af klare regler – medens bemærk-

ninger i lovforarbejderne ikke er tilstrækkeligt til opfyl-

delse af klarhedskravet.

Artikel 11 i VVM-direktivet.

EU-Domstolen har fastslået en pligt til at sikre klage-

og søgsmålsadgang også ift. direktivområder, hvor der

ikke i direktivet var regler om gennemførelsen af År-

huskonventionen. Det gælder således eksempelvis drik-

kevandsbeskyttelse, og beskyttelse imod overskridelse

af de grænseværdier, der er fastlagt i luftkvalitetsdirek-

tivet og habitatdirektivet. Domstolen har bl.a. i C-

240/09

Zoskupenie

udvidet medlemsstaternes forplig-

telser til at sikre en uafhængig og rimelig billig efter-

prøvelse af de nationale myndigheders administrative

praksis ved en uafhængig instans i overensstemmelse

med de forpligtelser, der følger af ratificeringen af År-

huskonventionen.

Det fremhæves bl.a. i sagen C-260/11

Edwards og Pal-

likaropoulos.

Det understreges i dommens præmis 32,

at bestemmelserne skal ses i lyset af formålet, der mere

bredt vedrører »EU-lovgivers

ønske om at bevare, be-

skytte og forbedre miljøkvaliteten og at give offentlig-

heden en aktiv rolle med henblik herpå«.

I præmis 33

understreges det, at kravet om, at procedurer ikke må

være »uoverkommeligt dyre« på miljøområdet bidrager

til overholdelse af adgangen til effektive retsmidler,

som er fastsat i Den Europæiske Unions Charter om

Grundlæggende Rettigheder. Der henvises også til ef-

fektivitetsprincippet.

TfM 2021

Artikel 147

meligt dyre«.

Kravet om en objektiv vurdering

skal ses i lyset af det formål, der er tale om ift. at

opfordre ’den berørte offentlighed’ til at indtage en

aktiv rolle i miljøbeskyttelsen. Der er ikke i lov-

forslaget om anlæg af Lynetteholm sikret en sådan

eksplicit ret for den berørte offentlighed.

Da der efter lovforslaget kun skal træffes afgø-

relser af Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen i de si-

tuationer, der vedrører ændringer og udvidelser ift.

det anlægsprojekt, Folketinget måtte vedtage, vil

der ikke være mange situationer, hvor der er mulig-

hed for at forlægge anlægsprojektets påvirkning af

eksempelvis de Natura 2000-områder, der omgiver

projektområdet, for domstolene.

Hvis lovforslaget

vedtages, indebærer det, at det meget omfattende

anlægsprojekt, der er beskrevet i lovens § 1, kan

gennemføres, uden at konsekvenserne kan forelæg-

ges de danske domstole, idet domstolene efter

grundloven kun har kompetence til at efterprøve

øvrighedsmyndighedens grænser.

81.

80.

Det understreges, at i modsætning til, hvad der f.eks. er

tilfældet i forbindelse med begreberne »tilstrækkelig in-

teresse« og »krænkelse af en rettighed«, er der hverken

i Århuskonventionen, VVM-direktivet eller IE-direk-

tivet en henvisning til national ret i forbindelse med

»uoverkommeligt dyre«.

82.

Der er alene tale om de afgørelser, der måtte blive truf-

fet af styrelsen i situationer, der er omfattet af forslagets

§ 4, stk. 2, og afgørelser, der måtte blive truffet med

støtte i de særlige bekendtgørelsesregler, som Trans-

port- og Boligministeren måtte vedtage med hjemmel i

forslagets § 8, hhv. § 4, stk. 5.

Siden grundlovens vedtagelse i 1849 har der kun været

afsagt én dom, hvor Højesteret forholdt sig til en lovs

grundlovsmæssighed, og det var med dommen i den

såkaldte ’Tvindsag’, jf. ugeskrift for Retsvæsen

1999.841 H.

TfM 2021