L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

Transportudvalget 2020-21
L 220 Bilag 11
Offentligt

17. MAJ 2021

4017256

Notat om en anlægslov for Lynette-

holm og vandrammedirektivet, habi-

tatdirektivet, VVM-direktivet og

havstrategidirektivet

INDLEDNING

Transportministeriet har den 10. maj 2021 bedt Kammeradvokaten om besvarelse af en række spørgsmål

vedr. Lynetteholm-projektets forhold til fire EU-direktiver på miljøområdet.

Transportministeriet har bedt os gennemgå, om der er foretaget de vurderinger, som er påkrævet efter

vandrammedirektivet, af Lynetteholm-projektets virkninger for overfladevand, herunder navnlig om di-

rektivets indsatsforpligtelse kan anses for iagttaget (afsnit 2), samt om der er foretaget de vurderinger,

som er påkrævet efter habitatdirektivets artikel 6 (afsnit 3). Transportministeriet har endvidere bedt

Kammeradvokaten besvare en række rejste spørgsmål vedr. VVM-direktivet (afsnit 4) og gennemgå pro-

jektets forhold til havstrategidirektivet (afsnit 5).

2.1

VANDRAMMEDIREKTIVET

Direktivet

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for

Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (vandrammedirektivet) fastlægger fælles principper og en

overordnet ramme for indsatsen til beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grund-

vand og til forbedring vandøkosystemernes tilstand. Direktivet fastlægger i artikel 4 overordnede miljø-

mål for bl.a. overfladevand og grundvand. Udgangspunktet er, at overfladevandområder og grundvands-

forekomster senest i efteråret 2015 skal have nået en god status. Fristen for målopfyldelse kan efter

vandrammedirektivet under en række betingelser forlænges til 2027.

Vandrammedirektivets artikel 4 indeholder de overordnede miljømål for bl.a. overfladevandområder og

grundvandsforekomster. Artikel 4, stk. 1, litra a, nr. i og ii, angår de mest centrale forpligtelser i relation

til miljømålene for overfladevand og har følgende ordlyd:

KØBENHAVN

KALVEBOD BRYGGE 32

DK-1560 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

”Stk.

Ved iværksættelsen af de indsatsprogrammer, der er angivet i vandområdeplanerne, gælder følgende:

overfladevand

medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forrin-

gelse af tilstanden for alle overfladevandområder, med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7, jf. dog

stk. 8

ii)

medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med forbehold af

anvendelse af nr. iii) for kunstige og stærkt modificerede vandområder, med henblik på at opnå god

tilstand for overfladevand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag V senest 15 år efter da-

toen for dette direktivs ikrafttræden, med forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk.

4 og anvendelse af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8.

[…]”

Klassificeringen af overfladevands tilstand afgøres på grundlag af en vurdering af det pågældende vand-

områdes økologiske hhv. kemiske tilstand. Den økologiske tilstand klassificeres ud fra en række kvali-

tetselementer, der er nævnt i bilag V til vandrammedirektivet, mens den kemiske tilstand afgøres på

grundlag af en række miljøkvalitetskrav for prioriterede stoffer.

EU-Domstolen har i en dom af 1. juli 2015 i sag C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland

(”Weser”) fastslået, at forpligtelserne for medlemsstaterne i artikel 4, stk. 1, litra a, har

bindende

virkning

og finder anvendelse ved meddelelse af tilladelse til

enkeltprojekter,

der kan få indvirkning på et vand-

områdes tilstand eller kan medføre risiko for, at der ikke sker målopfyldelse. Domstolen fastslog således

i dommen (præmis 50), at en medlemsstat er forpligtet til at nægte at godkende et projekt, hvis dette kan

medføre en forringelse af tilstanden for et berørt overfladevandområde eller indebærer risiko for, at der

ikke opnås en god tilstand for overfladevand, medmindre det pågældende projekt anses for at være om-

fattet af en undtagelse i henhold til artikel 4, stk. 7, i vandrammedirektivet.

EU-Domstolen har i flere sager taget stilling til, hvornår et konkret projekt kan siges at medføre en

”forringelse af tilstanden” i strid med artikel 4, stk. 1. I sag C-461/13 (Weser) fastslog EU-Domstolen

(præmis 69), at der foreligger en forringelse af den økologiske tilstand for overfladevand, hvis et eller

flere kvalitetselementer (f.eks. ålegræs, klorofyl eller bundfauna for kystvande) falder en klasse, dvs.

eksempelvis fra ”god” til ”moderat” tilstand. Dette gælder, selvom hele vandområdet ikke rykker en

klasse ned. Hvis det pågældende kvalitetselement allerede befinder sig i den laveste klasse (dårlig til-

stand) for et kvalitetselement, vil enhver yderligere forringelse af dette elementet udgøre en forringelse

i direktivets forstand. EU-Domstolen accepterede imidlertid, at et projekt, som vil medføre en tilstands-

forringelse eller hindre opfyldelse af et miljømål, kan tillades efter undtagelsesbestemmelsen i vandram-

medirektivets artikel 4, stk. 7.

Side 2 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

EU-Domstolen har i sag C-346/14, Kommissionen mod Østrig, forholdt sig til rækkevidden af undtagelsen

i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7, ved godkendelse af enkeltprojekter. Sagen angik et vandkraft-

værk, der efter Kommissionens opfattelse forringede tilstanden for et målsat vandområde i strid med

vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1. Østrig gjorde gældende, at vandkraftværket var begrundet i en

væsentlig samfundsinteresse, hvorfor undtagelsen i artikel 4, stk. 7, fandt anvendelse.

Domstolen udtalte bl.a. i relation til betingelsen i artikel 4, stk. 7, litra c, om, at projektet skal være

”begrundet i væsentlige samfundsinteresser”, at der må tilkendes medlemsstaterne en vis skønsmargen

med henblik på at afgøre, om et bestemt projekt udgør en sådan interesse, og at direktivet ikke har til

formål at gennemføre en fuld harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på vandområdet (præmis

70). Domstolen påpegede endvidere, at de nationale myndigheder i det foreliggende tilfælde havde afvejet

de forventede nyttevirkninger af det anfægtede projekt med den forringelse af tilstanden for overflade-

vandet, der følger af projektet. På grundlag af denne afvejning havde myndighederne kunnet antage, at

projektet vil udgøre en fordel for bæredygtig udvikling, at alle praktisk gennemførlige skridt var blevet

taget for at mindske den skadelige indvirkning af det nævnte projekt på tilstanden for overfladevandet,

og at de formål, der tilsigtes med projektet, på grund af tekniske vanskeligheder eller uforholdsmæssigt

store omkostninger ikke kunne opnås med andre midler, som miljømæssigt var en væsentligt bedre løs-

ning (præmis 74).

Der gælder ikke særlige procedurekrav ved anvendelse af undtagelsen i vandrammedirektivets artikel 4,

stk. 7.

2.2

De gennemførte undersøgelser og vurderinger

Som led i de gennemførte miljøkonsekvensrapporter, herunder tillæg, for Lynetteholm-projektet er pro-

jektets indvirkning på følgende overfladevandområder, der er omfattet af vandrammedirektivets regler,

blevet vurderet.

Det drejer sig om Vandområde ”Nordlige Øresund” (område nr. 6), som er kystvand,

Vandområde ”Køge Bugt” (område nr. 201), som er kystvand, Vandområde ”Østersøen, 12 sm” (område

nr. 211), som er territorialfarvand, og Vandområde ”København Havn” (område nr. 9), der er karakteri-

seret som et stærkt modificeret vandområde.

Det fremgår bl.a. af Miljøkonsekvensrapporten fra november 2020, det ikke-tekniske resumé, vedr. på-

virkningen af vandkvaliteten (afsnit 1.9), at det er vurderet, at spredning og frigivelse af sedimenter i

vandsøjlen vil påvirke vandkvaliteten (sigtbarhed) kortvarigt med lille intensitet, men både lokalt og

Se bilag 2, afsnit 3 og 4, i miljømålsbekendtgørelsen, hvor der tillige findes et kort over vandområdernes afgrænsning.

I basisanalysen for vandområdeplaner 2021-2027, s. 20, anføres: ”En faglig analyse har således vist, at Københavns Havn mere

naturligt hører til Øresund, hvilket betyder, at vandområdet Københavns Havn er lagt sammen med vandområdet Øresund, nord-

lige del.” I de gældende vandområdeplaner (2015-2021) er der derimod tale om to separate vandområder.

Side 3 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

regionalt. Påvirkningen vurderes at være ”lille”. Under opfyldning af Lynetteholm med jord kan vand-

kvaliteten påvirkes af udledning af vand fra opfyldningsområdet og med forurenende stoffer, nærings-

stoffer og mikroorganismer, herunder bakterier, med effekt på badevandskvaliteten. Påvirkningen af

vandkvaliteten fra frigivelse af forurenende stoffer og næringssalte vurderes at være ”lille” eller ubety-

delig. Det fremgår endvidere, at påvirkning af vandkvalitet med forurenende stoffer fra udledning og

udsivning fra Lynetteholm er vurderet at være lille. Endelig fremgår det, at påvirkning af vandkvalitet

med næringsstoffer fra udledning og udsivning fra Lynetteholm er vurderet at være ”lille”. Af den sam-

menfattende vurdering i kapitel 12 (afsnit 12.8) fremgår bl.a., at påvirkningen med sedimenter, forure-

nende stoffer, næringsstoffer og iltforbrugende stoffer i anlægsfasen vil være ”lille” og kortvarig, ligesom

påvirkningen med forurenende stoffer, mikroorganismer, næringsstoffer og påvirkningen af iltindholdet

samt ved tang i driftsfasen er vedvarende, men enten ”lille” eller ubetydelig.

I et Tillæg til miljøkonsekvensrapporten, dec. 2020,

er der foretaget vurderinger af påvirkningerne ved

uddybning af sejlrenden og klapning af havbundsmateriale. Af det ikke-tekniske resumé fremgår bl.a.

vedr. påvirkningen af vandkvaliteten, at frigivelse af forurenende stoffer (metaller) er vurderet i forhold

til henhold til bekendtgørelse om fastlæggelse af miljømål for vandløb, søer, overgangsvande, kystvande

og grundvand. Vandkvalitetskriteriet overskrides for kobber og zink, mens kviksølv, cadmium og bly ikke

overskrides. Det er samlet vurderet, at påvirkningen ved frigivelse af forurenende stoffer er ”lille”. Da

varigheden af perioden er beregnet til at være meget begrænset, er det endvidere vurderet at påvirknin-

gen i forhold til næringsstoffer er ”lille”. Det fremgår endelig, at påvirkning af bundvegetation og bund-

fauna vurderes at være ”lille”.

I notatet Vurdering af påvirkning af tilstand og målsætninger i vandplaner og Danmarks havstrategi fra

klapning af havbundsmaterialer fremgår supplerende hertil at idet vandkvalitetskriteriet ikke må over-

skrides i forbindelse med klapningen (eller opgravningen af materiale for klapning) er det vurderet, at

nævnte meget begrænsede overskridelse af maksimumkoncentrationen, helt kan undgås ved den rigtige

tilrettelæggelse af klapningen, herunder klapningsraten for sedimentet kombineret med en tæt overvåg-

ning af forureningsgraden under klapningen/af sedimentet der skal klappes.

I Trafikstyrelsens sammenfattende redegørelse af 31. marts 2021

fremgår bl.a., at By & Havn har vur-

deret, at Lynetteholms påvirkning af vand- og saltgennemstrømningen i Øresund ikke forringer overfla-

devandområderne Øresund Nord, Køge Bugt og Østersø, da der ikke er en betydende påvirkning af

Rambøll, Lynetteholm. Tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende og klapning af havbundsmateriale, 21. decem-

ber 2020.

Ibid., s. 7 f.

Trafikstyrelsen, Sammenfattende redegørelse – Miljøkonsekvensrapport for etablering af Lynetteholm, samt temarapport for ud-

dybning af sejlrende og klapning, 31. marts 2021.

Side 4 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

hverken den økologiske eller kemiske tilstand.

Det fremgår videre, at By & Havn har vurderet, at Ly-

netteholm ikke vil forårsage nogen egentlige kystmorfologiske ændringer, men at der vil være en generel

morfologisk påvirkning i form af potentiel erosion over et større område på Middelgrund. By & Havn har

dog vurderet, at Lynetteholm alene vil føre til en mindre erosion af Middelgrunden.

Der er endvidere udarbejdet et tillæg til miljøkonsekvensrapport af 31. marts 2021.

I det ikke-tekniske

resumé anføres bl.a., at tillægget skal belyse, hvorvidt projektet indebærer en direkte eller indirekte på-

virkning af vandforekomster, der medfører, at den aktuelle tilstand forringes, eller at fastlagte miljømål

ikke kan opnås, forhindrer opfyldelsen af den danske havstrategi, herunder fastsatte miljømål samt det

gældende indsatsprogram, eller er i overensstemmelse med overvågningsprogrammet NOVANA og over-

vågningsprogrammet for havstrategidirektivet.

For så vidt angår påvirkning af målsatte vandområder i forbindelse med etablering af Lynetteholm an-

føres i tillægget, at miljømålene for vandområdet Øresund Nord (Nordlige Øresund) er god økologisk til-

stand og god kemisk tilstand. I tillæggets indledende ikke-tekniske resumé konkluderes det, at hverken

anlæg eller drift af Lynetteholm vil indvirke væsentligt på den økologiske tilstand, ligesom påvirkninger

under anlæg og drift af Lynetteholm ikke vurderes at indvirke på mulighederne for at bevare eller opnå

en samlet god økologisk tilstand for vandområdet Øresund Nord. Der vurderes heller ikke at være på-

virkning af den nuværende kemiske tilstand for vandområdet, ligesom der ikke vurderes at være en ind-

virkning på opnåelsen af målsætningen om god tilstand for vandområdet Øresund Nord. Det angives dog

som en forudsætning herfor, at der foretages visse afværgeforanstaltninger.

Vurderingen af påvirkninger fra etablering af Lynetteholm er uddybet i et notat af 31. marts 2021, der

indgår i tillægget.

Vurderingen af påvirkningen af den

økologiske tilstand

sammenfattes i notatet såle-

des (afsnit 1.5), at det vurderes, at hverken anlæg eller drift af Lynetteholm vil forringe den eksisterende

økologiske tilstand for de biologiske kvalitetselementer, ligesom påvirkninger under anlæg og drift af

Lynetteholm ikke vurderes at påvirke mulighederne for at bevare eller opnå en samlet god økologisk

tilstand for vandområdet Øresund, nordlige del for kvalitetselementerne ålegræs, klorofyl, bundfauna og

MFS. Således vurderes ingen påvirkning på hverken ålegræs, klorofyl, bundfauna eller udledning af mil-

jøfarlige forurenende stoffer (MFS) (Kapitel 2) i vandområder uden for vandområdet Nordlige Øresund.

Ibid., s. 19.

Ibid., s. 44 f.

By & Havn, Lynetteholm – Tillæg til miljøkonsekvensrapport vedr. vandplaner, Danmarks Havstrategi og uddybning af sejlrende,

31. marts 2021. Tillægget består af et indledende ikke-teknisk resumé samt fire separate notater udarbejdet af Rambøll.

Ibid., s. 2.

Rambøll, ”Vurdering af påvirkninger af tilstand, og målsætninger i vandplaner og Danmarks havstrategi fra etablering af Ly-

netteholm”, 31. marts 2021.

Side 5 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

Vurderingen af påvirkningen af den

kemiske tilstand

sammenfattes i notatet (afsnit 2.3) bl.a. således, at

den kemiske tilstand, som indenfor havneområdet (vandområdet København havn) er benævnt ”Ukendt”,

mens den ud til 1 sømil grænsen (vandområdet Nordlige Øresund) er benævnt ”Ikke god”, og herfra og

ud til den dansk/svenske grænse (Øresund, 12 sm) er benævnt som ”God”, ikke vil blive ændret og ikke

vil blive påvirket betydeligt i anlægsfasen for Lynetteholm, ligesom der ikke vurderes ændringer af til-

standen eller overskridelse af vandkvalitetskravene i driftsfasen uden for blandingszonen. Tilsvarende

er vurderet, at den økologiske tilstand for miljøfarlige forurenende stoffer (MFS), som inden for havne-

området og ud til 1 sømil grænsen er benævnt som ”Ukendt”, ikke vil blive ændret og ikke blive påvirket

betydeligt i anlægsfasen og driftsfasen.

Vurderingen af målsætning for næringsstofferne kvælstof og fosfor sammenfattes i notatet sådan (afsnit

3.4), at anlægsfasen medfører en mindre og kortvarig belastning, hvorefter der i driftsfasen udledes ca.

4,6 tons N pr. år. Kildestyrkerne i anlægs- og driftsfasen er konservative størrelser, som forventes at være

lavere in-situ, hvor suspenderet materiale relativt hurtigt genudfældes, og en andel af næringsstofferne

omsættes. For at sikre at Lynetteholm-projektet ikke påvirker belastningen af vandområde Nordlige Øre-

sund og Københavns Havn udføres kompenserende tiltag.

De kompenserende tiltag beskrives bl.a. i notatet (afsnit 3.5). Det fremgår endvidere, at ”Myndighederne”

har oplyst, at der er mulighed for, at reduktioner i udledning af kvælstof som følge af Københavns Kom-

munes spildevandsplan kan medregnes som kompenserende foranstaltninger i forhold til merudlednin-

gen fra Lynetteholm-projektet. Det er forudsat, at den andel af reduktionen i udledning, der medregnes

som kompenserende foranstaltninger ift. Lynetteholm-projektet, ikke fremover kan indgå som kompen-

serende foranstaltninger i forbindelse med andre merudledninger eller i forhold til målopfyldelsen i frem-

tidige vandmiljøplaner. Det vurderes, at tiltagene i Københavns Kommunes spildevandsplan ligeledes vil

medføre reduktioner i udledningen af fosfor til vandområdet og dermed vil kunne fungere – på samme

måde som angivet ovenfor – som kompenserende tiltag mht. fosfor.

For så vidt angår påvirkningen af målsatte vandområder i forbindelse med klapning af havbundsmateri-

ale anføres i tillægget, at miljømålene for ”Køge Bugt” og de omkringliggende vandområder er god økolo-

gisk og kemisk tilstand. Det fremgår, at klappladserne i vandområdet ”Østersøen, 12 sm” er placeret tæt

ved vandområdet ”Køge Bugt”, og at det vurderes, at klapningen kun vil resultere i en ubetydelig påvirk-

ning af vandområderne, ikke vil medføre en forringelse af overfladevandområdernes tilstand og ikke vil

hindre opfyldelsen og bevarelsen af målet om god økologisk og kemisk tilstand. Det er en forudsætning

for vurderingerne, at en begrænset merudledning af kvælstof til vandområdet Køge Bugt kompenseres af

reducerede udledninger.

Side 6 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

Vurderingen af påvirkninger fra klapningen er uddybet i et notat af 31. marts 2021, der indgår i tillægget

til miljøkonsekvensrapport.

I notatet foretages bl.a. en vurdering af påvirkningen af de økologiske og

kemiske tilstande og opfyldelsen af miljømål herfor for ”Køge Bugt” og omkringliggende vandområder.

Vurderingen af påvirkningen af den

samlede økologiske tilstand

som følge af etableringen af klapplad-

serne sammenfattes i notatet (afsnit 1.4), hvoraf fremgår, at påvirkningen ikke vurderes at påvirke de

berørte overfladevandområders samlede tilstand, og påvirkningen vil ikke indebære en forringelse af til-

stand eller muligheden for målopfyldelse. Vurderingen af påvirkningen af den

kemiske tilstand

og den

økologiske tilstand for miljøfarlige forurenende stoffer (MFS)

for vandområdet ”Køge Bugt” og omkring-

liggende vandområder (herunder Østersøen, 12 sm) sammenfattes i notatet (afsnit 2.3) således, at klap-

ningen ikke vil medføre en forringelse af overfladevandområdernes tilstand og ikke vil hindre opfyldel-

sen/bevarelse af målet om god kemisk tilstand.

Vurderingen af målsætning for næringsstofferne kvælstof og fosfor sammenfattes i notatet (afsnit 3.3)

således, at der vurderes at være en mindre kvælstofbelastning af kystvandet Køge Bugt, hvilket dog vil

blive kompenseret. Der beskrives herefter en række kompenserende tiltag i notatet (afsnit 3.4) svarende

til de ovennævnte.

Af tillæg vedr. uddybning af sejlrende,

det ikke-tekniske resumé, fremgår om sejlrendeuddybningens

påvirkning af vandkvaliteten og vandområdeplanernes miljømål, at på baggrund af de ubetydelige på-

virkninger af vandkvalitet, sediment samt bundvegetation og bundfauna er det vurderet, at ”tilstanden

af kvalitetselementer klorofyl, ålegræs, bundfauna og miljøfarlige forurenende stoffer” ikke påvirkes.

Samlet vurderes påvirkningerne af vandområdets kemiske tilstand fra uddybningsarbejderne at være

ubetydelige og vurderes således ikke at forhindre opfyldelse af målet for god tilstand inden for planperi-

oden. Bidraget fra uddybning af sejlrende ændrer ikke på den overordnede vurdering af påvirkning af de

målsatte vandområder under vandplanlægningen, som beskrevet i tillæg til miljøkonsekvensredegørel-

sen for Lynetteholm.

I tillægget vedr. kumulative virkninger af 30. marts 2021

er det sammenfattende vurderet, at der ikke

ved Lynetteholm-projektet vil opstå kumulative virkninger, der kan påvirke de økologiske eller kemiske

tilstande negativt, ligesom de kumulative virkninger ikke vurderes at indvirke på mulighederne for at

bevare eller opnå miljømålene om god tilstand. Den supplerende vurdering af potentielle kumulative

virkninger ændrer således ikke på vurderingerne i de øvrige miljøkonsekvensvurderinger, tillæg mv.

Rambøll, ”Vurdering af påvirkninger af tilstand, og målsætninger i vandplaner og Danmarks havstrategi fra klapning af hav-

bundsmaterialer”, 31. marts 2021.

Rambøll, ”Lynetteholm. Tilllæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende”, 30. marts 2021.

Rambøll, ”Lynetteholm. Tillæg til milljøkonsekvensrapport – påvirkninger fra det samlede projekt”, 30. marts 2021.

Side 7 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

I det fremsatte lovforslag nr. L 220 af 28. april 2021 til lov om anlæg af Lynetteholm er vandrammedi-

rektivets regler omtalt i afsnit 3.4 (side 18) og afsnit 8.4 (side 49) i de almindelige bemærkninger. Det

anføres bl.a., at det skal sikres, at projektet ikke vil medføre varig eller midlertidig forringelse af tilstan-

den i målsatte vandforekomster eller hindre opfyldelsen af de fastsatte mål for forekomsterne i bekendt-

gørelse om miljømål for overfladevandområder og grundvandsforekomster. Det anføres videre, at Køben-

havns Kommune har oplyst, at kommunen har gennemført eller besluttet reduktioner/bortfald af retten

til at udlede kvælstof fra en række konkrete anlæg og aktiviteter i kommunen, som samlet set mere end

kompenserer for den merudledning, som Lynetteholm vil medføre.

2.3

Vurdering

Som det fremgår ovenfor vise de gennemførte faglige vurderinger overordnet, at hverken anlæg eller drift

af Lynetteholm vil medføre en forringelse af den økologiske eller kemiske tilstand for vandområderne

”Nordlige Øresund” eller ”København Havn”. Ifølge de ovenfor gengivne faglige vurderinger vil etablerin-

gen af Lynetteholm heller ikke indvirke på mulighederne for at bevare eller opnå god tilstand for vand-

områderne. Det følger tilsvarende af de faglige vurderinger vedr. ”Køge Bugt” og ”Øresund, 12 sm”, at

klapningen kun vil resultere i en ubetydelig påvirkning af vandområderne og ikke vil medføre en forrin-

gelse af overfladevandområdernes tilstande eller hindre for opfyldelsen og bevarelsen af målene om god

økologisk og kemisk tilstand. Der er heller ikke vurderet at være kumulative virkninger fra projekter,

der vil medføre en forringelse eller hindre målopfyldelse i strid med vandrammedirektivets forpligtelser,

jf. tillægget vedr. kumulative virkninger af 30. marts 2021.

Ud fra de gennemførte undersøgelser og vurderinger, som er beskrevet ovenfor, må det lægges til grund,

at Lynetteholm-projektet ikke vil medføre en forringelse af de relevante vandområders tilstande og ikke

vil hindre opfyldelsen af relevante miljømål. Vi har ikke grundlag for nræmere at vurdere de gennemførte

beregninger og anvendte miljøfaglige metoder, men der er ikke grundlag for at antage, at vurderingen

ikke inddrager og bygger på de parametre, som efter vandrammedirektivet skal indgå i vurderingen.

Det er på den baggrund vores vurdering, at disse vurderinger og konklusioner med tilstrækkelig sand-

synlighed godtgør, at en gennemførelse af projektet, som vedtaget ved anlægsloven, vil kunne ske inden

for rammerne af vandrammedirektivets forpligtelser. Det må dog gennem den endelige implementerings-

redegørelse bl.a. sikres, at forudsætningerne bag vurderingerne sikres overholdt, herunder f.eks. at af-

gravningen af havbundssedimenter, tilrettelægges på en måde, der mindsker påvirkningerne af de mål-

satte vandområder mest muligt.

Af de forskellige vurderinger beskrevet ovenfor fremgår endvidere, at der i anlægs- og driftsfasen vil

forekomme en forøget udledning af næringsstoffer (kvælstof og fosfor) til vandområderne ”Nordlige Øre-

sund”, ”København Havn” og ”Køge Bugt”, og at denne merudledning forudsættes ”kompenseret” gennem

Side 8 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

en aftale med Københavns Kommune om kommunens spildevandsplan. Det er forudsat i beregningerne,

at den andel af reduktionen i udledning, der medregnes som kompenserende foranstaltninger i forhold

til Lynetteholm-projektet, ikke fremover kan indgå som kompenserende foranstaltninger i forbindelse

med andre merudledninger eller i forhold til målopfyldelsen i fremtidige vandområdeplaner.

Der er ikke i retspraksis taget stilling til, om kompenserende foranstaltninger kan indgå som en del af

begrundelsen for, at et projekt kan anses for foreneligt med forpligtelserne til forebyggelse af forringelse

hhv. til forbedring i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, eller om de kompenserende foranstaltninger

alene kan indgå i forbindelse med anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 7.

Det synes dog ikke at være givet, at retspraksis fra EU-Domstolen om kompenserende foranstaltninger i

relation til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4,

kan anvendes analogt i forhold til vandrammedirektivets

artikel 4, stk. 1 og 7. Vandrammedirektivets forpligtelser i artikel 4, stk. 1, sammenholdt med de rele-

vante miljøkvalitetskriterier osv., der bestemmer tilstanden i de målsatte vandområder, kan således op-

fattes som en række tærskelværdier, der ikke overskrides. Dermed opstår et ”råderum”, hvor en merud-

ledning kan kompenseres ved at mindske udledningen andetsteds

Under alle omstændigheder vil den anførte fremgangsmåde med kompensation for en merudledning

kunne godkendes efter en afvejning af de relevante hensyn under undtagelsesbestemmelsen i vandram-

medirektivets artikel 4, stk. 7. Det bemærkes i den forbindelse, at vandrammedirektivet – modsat VVM-

direktivet og habitatdirektivet – ikke fastsætter særlige procedureregler, der skal følges ved godkendelse

af enkeltprojekter, der potentielt kan påvirke vandområder omfattet af vandrammedirektivet.

3.1

HABITATDIREKTIVET

Direktivet

I medfør af Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planer

(habitatdirektivet) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om

beskyttelse af vilde fugle (fuglebeskyttelsesdirektivet) er der udpeget en række særlige bevaringsområder

Se f.eks. sag C-521/12, Briels m.fl., pr. 39, hvor EU-Domstolen fandt, at kompenserende foranstaltninger alene kan iagttages ved

vurdering af, om der skal meddeles undtagelse i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

Se desuden Henrik Josefsson, ’Ekologisk kompensation och ramvattendirektivet’, i Jan Darpö m.fl., Miljörätten och den förhand-

lingsovilliga naturen – Vänbok til Gabriel Michanek, 2019, s. 259 ff., hvor der argumenteres for, at kompenserende foranstaltninger

kan inddrages i vurderingen af, om et projekt er foreneligt med vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a, bl.a. med henvisning

til, at det ved fastsættelse af kompenserende foranstaltninger kan sikres, at der ikke sker en forringelse af tilstanden og ikke skabes

nettoeffekter fra projektet.

Side 9 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

(Natura 2000-områder). Natura 2000-områderne er udpeget for at beskytte bestemte arter og naturtyper,

der er anført på det enkelte områdes udpegningsgrundlag.

I forhold til planer eller projekter, som kan have virkning for sådanne områder, har habitatdirektivets

artikel 6, stk. 3,

følgende ordlyd:

”3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning,

men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt,

vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.

På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver

de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig,

at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de — hvis det anses for nødvendigt — har hørt offentlig-

heden.”

Artikel 6, stk. 3, sondrer mellem to faser, når der skal meddeles godkendelse til et projekt. I den første

fase skal det vurderes, om projektet kan påvirke et eller flere Natura 2000-områder væsentligt (også

kaldet ”væsentlighedsvurderingen” eller ”screeningen”). Hvis myndigheden vurderer, at projektet kan

påvirke et eller flere Natura 2000-områder væsentligt, indebærer den anden fase, at myndigheden skal

foretage en vurdering af projektets påvirkninger med henblik på at sikre sig, at projektet ikke vil skade

Natura 2000-områdets integritet (også kaldet en ”konsekvensvurdering”). Kun hvis der efter gennemfø-

relse af konsekvensvurderingen er sikkerhed for, at projektet ikke kan medføre skadelig virkning på

Natura 2000-området, kan myndigheden godkende projektet.

EU-Domstolen har i et stort antal domme taget nærmere stilling til indholdet af habitatdirektivets artikel

6, stk. 3. Den følgende beskrivelse af retsgrundlaget er centreret om de forhold, der er mest relevante for

Lynetteholm-projektet, og er derfor fokuseret på, hvornår der foreligger en væsentlig påvirkning af et

Natura 2000-område, samt de elementer, som skal indgå i denne vurdering.

I sin dom i sag C-127/02, Waddenzee, præmis 44, udtalte EU-Domstolen, at væsentlighedsvurderingen

indebærer, at det på baggrund af objektive kriterier og under hensyn til forsigtighedsprincippet kan ude-

lukkes, at et projekt kan påvirke Natura 2000-området væsentligt. Hvis der er tvivl med hensyn til, om

der er væsentlige påvirkninger, skal projektet undergives en konsekvensvurdering af de skadelige virk-

ninger.

EU-Domstolen har i efterfølgende domme uddybet kravene til væsentlighedsvurderingen. I Domstolens

dom i sag C-441/17

Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven)

beskrives vurderingen således (præmis

Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, finder tilsvarende anvendelse for administrationen af fuglebeskyttelsesområderne efter

fuglebeskyttelsesdirektivet, når der er tale om et Natura 2000-område, jf. habitatdirektivets artikel 7.

Side 10 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

112-114), at når en plan eller et projekt risikerer at skade bevaringsmålsætningen for lokaliteten, skal

planen eller projektet, henset til forsigtighedsprincippet, anses for at kunne påvirke denne lokalitet væ-

sentligt. Bedømmelsen af nævnte risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller et sådant

projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår. Den passende vurdering af en

plans eller et projekts indvirkninger på en berørt lokalitet, indebærer ifølge dommen, at alle de aspekter

af den omhandlede plan eller det omhandlede projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer

eller projekter kan påvirke bevaringsmålsætningen for denne lokalitet, skal identificeres under hensyn

til den bedste videnskabelige viden på området. Væsentlighedsvurderingen må derfor ikke medføre laku-

ner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne

enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt i den

pågældende beskyttede lokalitet.

I dommen i sag C-323/17 People Over Wind og Sweetman (præmis 35-40) afviste EU-Domstolen, at der i

forbindelse med væsentlighedsvurderingen kan tages hensyn til det pågældende projekts afværgeforan-

staltninger, dvs. foranstaltninger, der har til formål at undgå eller mindske projektets skadelige virknin-

ger, således at projektet alligevel ikke kunne anses for at påvirke det pågældende Natura 2000-område

væsentligt. Dette skyldes navnlig, at selve det forhold, at afværgeforanstaltninger er nødvendige, forud-

sætter, at det er sandsynligt, at Natura 2000-området påvirkes væsentligt, og at der derfor skal foretages

en nærmere konsekvensvurdering af projektets skadelige virkninger.

EU-Domstolen har endvidere forholdt sig til, om et projekts påvirkning af arter og levesteder, der befinder

sig uden for et Natura 2000-områdes grænser, kan være omfattet af kravene i habitatdirektivets artikel

6, stk. 3. I sag C-461/17, Holohan m.fl., præmis 39, fandt EU-Domstolen, at alle karakteristiske arter og

levesteder, der er nødvendige for bevaringen af de levesteder og arter, som er opført for det beskyttede

område, skal være omfattet af vurderingen efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Dommen indebærer,

at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, også beskytter arter og levesteder, der er optaget på udpegnings-

grundlaget for et bestemt Natura 2000-område, også når de ikke befinder sig inden for områdets geogra-

fiske rækkevidde, hvis de er nødvendige for bevaringen af de levesteder og arter, som er opført for det

beskyttede område.

Endvidere kan nævnes dommen i sag C-142/16, Kommissionen mod Tyskland. Sagen angik tilladelse til

et kraftværk placeret ved Hamborgs havn ved Elben, der fungerer som vandrerute for visse fisk, der er

optaget på udpegningsgrundlaget for flere Natura 2000-områder beliggende i en afstand af op til ca. 600

km længere oppe ad Elben. Kraftværkets afkølingsmekanisme medførte angiveligt, at en del af de be-

skyttede fisk døde. Kommissionen var af den opfattelse, at projektet var i strid med habitatdirektivets

artikel 6, stk. 3, da projektet indebar et fald i fiskebestanden i Natura 2000-områderne længere oppe ad

floden. EU-Domstolen udtalte bl.a. (præmis 29-30), at den omstændighed, at projektet var beliggende i

en væsentlig afstand til de omhandlede Natura 2000-områder ikke udelukkede, at habitatdirektivets

Side 11 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

artikel 6, stk. 3, fandt anvendelse. Det afgørende var, om projektet kunne påvirke Natura 2000-området

væsentligt, hvilket var tilfældet i den konkrete sag.

3.2

De gennemførte undersøgelser og vurderinger

Der er foretaget en række undersøgelser og vurderinger i forhold til såvel marine som terrestriske Natura

2000-områder, herunder habitat- og fuglebeskyttelsesområder. Disse undersøgelser og vurderinger er do-

kumenteret flere forskellige steder i Miljøkonsekvensrapporten for Lynetteholm (nov. 2020), Natura 2000

Væsentlighedsvurdering (nov. 2020) samt tillægget til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende

og klapning af havbundsmateriale (dec. 2020). Vurderingerne er suppleret og uddybet i Lynetteholm –

Tillæg til miljøkonsekvensrapport vedr. vandplaner, Danmarks havstrategi og uddybning af sejlrende

(mar. 2021), som bl.a. inkluderer Tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende, og Tillæg

til miljøkonsekvensrapport – Påvirkninger fra det samlede projekt.

De maritime områder omfatter Natura 2000-områderne Havet omkring Ven, Lundåkrabukten og Lödde-

åns mynning, Saltholm og omkringliggende hav (N142), Vestamager og havet syd for (N143), Stevns Rev

(N206), Falsterbohalvön og Falsterbo-Foteviken.

For så vidt angår de tre førstnævnte, fremgår det af Natura 2000 Væsentlighedsvurdering (side 11), at

modelleringer

viser, at afstanden fra det samlede projekt til det marine område er for stor til, at der kan

ske en væsentlig påvirkning af arter og naturtyper på udpegningsgrundlaget.

For så vidt angår Natura

2000-området Vestamager og havet syd for (143), fremgår det tilsvarende af væsentlighedsvurderingen

(side 10) og af tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende og klapning af havbundsmate-

riale, at modelleringer

viser, at afstanden fra det samlede projekt til det marine område er for stor, og

strømretningerne

betyder,

at der

ikke

kan ske en væsentlig påvirkning af arter og naturtyper på udpeg-

ningsgrundlaget.

For så vidt angår habitatområdet Falsterbohalvön og fuglebeskyttelsesområdet Falsterbo-Foteviken,

fremgår det af tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende og klapning af havbundsmate-

riale (side 116 og 117), at afstanden fra klappladserne vurderes at være for stor til, at fugle i Natura

2000-området Falsterbo-Foteviken forstyrres af klapfartøjernes tilstedeværelse. På baggrund af model-

leringer vurderes det, at flora og fauna, der er tilknyttet de marine naturtyper, ikke vil blive påvirket

væsentligt af klapningen. Det vurderes på den baggrund, at fødegrundlaget for de relevante fuglearter,

der fouragerer til havs, ikke vil blive påvirket, og en væsentlig påvirkning af fuglene kan på forhånd

afvises. Tilsvarende fremgår vedr. Stevns Rev, jf. Tillæg til miljøkonsekvensrapport vedr. vandplaner,

Danmarks havstrategi og uddybning af sejlrende (mar. 2021), afsnit 11.3.1.

Side 12 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

Der er endvidere foretaget en nærmere vurdering af Natura 2000-området Saltholm og omkringliggende

hav (142).

I forhold til sedimentspredningens virkning på naturtyperne på udpegningsgrundlaget er det i Væsent-

lighedsvurderingen (side 44) vedr. Lynetteholm konkluderet, at det i både anlægs- og driftsfasen på for-

hånd kan afvises, at der vil ske væsentlige påvirkninger af de udpegede naturtyper i Natura 2000-områ-

det som følge af sedimentspredning. Det er endvidere vurderet i tillæg til miljøkonsekvensrapport – ud-

dybning af sejlrende og klapning af havbundsmateriale (side 116), at en væsentlig påvirkning af natur-

typer i området som følge af sedimentspredning fra klappladserne på forhånd kan afvises.

Vedr. marine dyrearter og fugle fremgår det af tillægget (side 116) samt af miljøkonsekvensredegørelsen

for Lynetteholm, kapitel 17, at klapning af sediment i Køge Bugt ikke vurderes at påvirke fugle og hav-

pattedyr og deres fødegrundlag i og omkring området, da nedsat sigt som følge af sedimentspild kun vil

forekomme i få dage i området, og sediment pålejring vil udgøre mindre end 1 mm i området. Det fremgår,

at påvirkningen vil ske i den sydlige og østlige del af området, mens potentiel påvirkning fra sediment-

spild ved selve Lynetteholm og fra uddybning af sejlrende vil ske i den vestlige del af N142 og også kun

vil forekomme få dage om året – og pga. af strømforholdende ikke samtidig med påvirkning fra klapplad-

serne. Det fremgår endelig, at sedimentation af miljøfremmede stoffer i området vil være ubetydelig for

alle tre delprojekter.

I relation til støj fremgår det af miljøkonsekvensredegørelsen, kapitel 16, at der på baggrund af støjgræn-

ser for marsvin og sæler er beregnet afstande fra støjkilden, hvor der potentielt kan forekomme påvirk-

ninger. Af Væsentlighedsvurderingen (side 49) fremgår, at området selv i et ”worst case scenario” ligger

uden for en støjpåvirkning, der kan give adfærdsændringer hos marsvin. Det er yderligere vurderet i

tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende og klapning af havbundsmateriale (side 98 og

103), at forstyrrelser og støj fra aktiviteterne klapning og sejlads i forbindelse med klapning, ingen eller

lille betydning har for marine pattedyr og fugle på udpegningsgrundlaget.

Endelig indeholder vurderingerne en gennemgang af en mulig påvirkning på de enkelte arter uden for

Natura 2000-området. Det er sammenfattende vurderingen, at hverken naturtyper eller arter på udpeg-

ningsgrundlaget for N142 påvirkes i væsentligt omfang af det samlede projekt.

De terrestriske Natura 2000-områder er vurderet i

Miljøkonsekvensrapporten for Lynetteholm,

kap. 22,

hvor der ikke vurderes at være væsentlig påvirkning.

I Tillæg til miljøkonsekvensrapport – Påvirkninger fra det samlede projekt er den kumulative virkning

af projekterne samt øvre planer og projekter vurderet. Det fremgår heraf, at der ikke er væsentlige ku-

mulerede påvirkninger, der kan ændre resultatet af de hidtil udførte vurderinger vedr. Natura 2000.

Side 13 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

3.3

Vurdering

Efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal der foreligge en vurdering, som ud fra objektive faktorer og

ud fra et forsigtighedsprincip uden for enhver tvivl kan udelukke, at et projekt kan påvirke et beskyttet

område væsentligt. Bedømmelsen af nævnte risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller

et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår. Alle de aspekter af

den omhandlede plan eller det omhandlede projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer

eller projekter kan påvirke bevaringsmålsætningen for Natura 2000-områder, skal identificeres under

hensyn til den bedste videnskabelige viden på området. Vurderingen i henhold til habitatdirektivets ar-

tikel 6, stk. 3, 1. pkt., må ikke medføre lakuner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige kon-

stateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virknin-

gerne af projektet på de beskyttede områder.

Det følger endvidere af den ovennævnte praksis fra EU-Domstolen, at en væsentlighedsvurdering af et

projekt må tage hensyn til, om det pågældende projekt påvirker arter og levesteder, der befinder sig uden

for Natura 2000-området, som er nødvendige for bevaringen af de levesteder og arter, som er opført for

det beskyttede område.

Det må ud fra ovenstående gennemgang af de gennemførte undersøgelser lægges til grund, at der for

hvert relevant Natura 2000-område er foretaget en vurdering under hensyn til arter og naturtyper på

udpegningsgrundlaget i forhold til de virkninger, som det samlede projekt vil have for områderne. Det er

på baggrund af disse beregninger og vurderinger konklusionen, at anlæg og drift af Lynetteholm, uddyb-

ning af sejlrende og klapning af havbundsmateriale hverken hver for sig eller sammenlagt – i sammen-

hæng med andre planer og projekter – kan påvirke de beskyttede områder væsentligt. Vi konstaterer, at

vurderingerne omfatter en vurdering af relevante arter og levesteder også uden for området. Det ligger

uden for vores område at vurdere indholdet i de tekniske beregninger og miljøfaglige vurderinger, der

ligger til grund for disse konklusioner.

På denne baggrund har vi ikke grundlag for at antage, at vedtagelse af anlægsloven under hensyn til de

foretagne vurderinger og den påtænkte implementeringsredegørelse vil være uforenelig med habitatdi-

rektivets artikel 6, stk. 3.

4.1

VVM-DIREKTIVET

Indledning

Anlægsloven for Lynetteholm og de bagvedliggende miljømæssige undersøgelser, baggrundsnotater og

redegørelser er tilvejebragt med henblik på afdækning af projektets miljømæssige konsekvenser og sikre

Side 14 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

offentlighedens inddragelse. I overensstemmelse med, hvad der er almindelig praksis ved anlægslove i

Danmark, bestemmes i lovforslagets § 3, at projektet nævnt i § 1 skal gennemføres inden for rammerne

af de udførte vurderinger af projektets indvirkninger på miljøet samt implementeringsredegørelsen. En

fuldstændig gennemgang af, om de nævnte vurderinger i alle detaljer er fyldestgørende set i forhold til

projektet, ville kræve en meget detaljeret gennemgang af disse beskrivelser set i forhold til projektet, og

det vil ikke være muligt inden for rammerne af dette notat.

Transportministeriet har derfor bedt mig belyse en række nærmere angivne spørgsmål om direktivet. I

første række har Transportministeriet bedt mig vurdere, om det er i strid med princippet om pligt til at

undgå såkaldt ”salami slicing” (projektopdeling), at anlægsloven for Lynetteholm ikke omfatter en evt.

Østlig Ringvej, metrolinjer samt den mulige byudvikling i området. I anden række har Transportmini-

steriet bedt mig vurdere, om det er uforeneligt med VVM-direktivet, at det efter lovforslagets § 4 er muligt

for Udviklingsselskabet By & Havn I/S at anmelde ændringer eller udvidelser af projektet, som kan være

til skade for miljøet, til Trafikstyrelsen og få disse ændringer godkendt.

4.2

Direktivet

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offent-

lige og private projekters indvirkning på miljøet som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2014/52/EU af 16. april 2014 (”VVM-direktivet”) har som hovedformål at sikre, at projekter, der bl.a. på

grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, un-

dergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse, jf. artikel 2, stk. 1. Direktivet er

implementeret i dansk ret i en række love, herunder i første række miljøvurderingsloven.

Det følger af artikel 2, stk. 5, at medlemsstaterne i tilfælde, hvor et projekt vedtages ved en særlig nati-

onal lov, kan fritage dette projekt fra de i dette direktiv fastlagte bestemmelser om offentlig høring, for-

udsat at målene med VVM-direktivet opfyldes. Undtagelsen er dog med forbehold for artikel 7 om høring

af andre medlemsstater.

Det følger af EU-Domstolens praksis, jf. bl.a. C-287/98, Linster, at bestemmelsen finder anvendelse på

betingelse af, at projektet vedtages i enkeltheder ved en særlov, og at direktivets formål, herunder det

formål, som består i at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen. I EU-Domsto-

lens dom i sag C-43/10, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl., er de to betingelser nærmere

beskrevet med henvisninger til EU-Domstolens tidligere praksis.

Lovbekendtgørelse nr. 973 af 25. juni 2020 om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM).

Side 15 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

Hvis der kræves en miljøkonsekvensvurdering, skal bygherren udfærdige og fremlægge en miljøkonse-

kvensvurderingsrapport, jf. artikel 5, stk. 1. Bygherren skal give de oplysninger, som fremgår af stk. 1,

litra a-f, herunder alle oplysninger omhandlet i bilag IV, som er relevante for de særlige karakteristika,

der gør sig gældende for et bestemt projekt eller en bestemt projekttype og for det miljø, der kan forventes

at blive berørt. De oplysninger, som er omhandlet i bilag IV, omfatter bl.a. en beskrivelse af projektets

forventede væsentlige virkninger på miljøet som følge af bl.a.

kumulationen

af projektets virkninger med

andre eksisterende og/eller godkendte projekter,

idet der tages hensyn til eventuelle eksisterende miljø-

problemer i forbindelse med områder af særlig miljømæssig betydning, som kan forventes at blive berørt,

eller anvendelsen af naturressourcer.

Det følger af EU-Domstolens praksis, at formålet med VVM-direktivet ikke kan omgås gennem en pro-

jektopdeling, og at manglende hensyntagen til projektets kumulative virkning ikke i praksis kan føre til,

at samtlige projektdele fritages for vurderingsforpligtelsen, uanset at projektet i sin helhed kan få væ-

sentlig indvirkning på miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1.

Om opdeling af projekter og ”salami-slicing” anfører Europa-Kommissionen desuden i sin vejledning fra

2015 til VVM-direktivet ”Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA

Directive”, side 15, at ”det desuden [er] nødvendigt at tage hensyn til den kumulative virkning af sådanne

projekter, som objektivt og kronologisk er nært tilknyttede”.

I EU-Domstolens dom i sag C-2/07, Abraham m.fl., udtalte EU-Domstolen (præmis 26) om en tilladelses-

procedure, som var opdelt i flere led, at når den nationale lovgivning i øvrigt fastsætter, at tilladelsespro-

ceduren er opdelt i flere led, skal en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet i princippet foretages,

så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger, som projektet kan have på miljøet.

Når et af disse led således består af en grundlæggende afgørelse og det andet led af en gennemførelses-

afgørelse, der ikke kan gå ud over de parametre, der er fastsat ved den grundlæggende afgørelse, skal de

virkninger, som projektet kan have på miljøet, identificeres og vurderes under proceduren vedrørende

den grundlæggende afgørelse. Det er kun, hvis disse virkninger først kan identificeres under proceduren

vedrørende gennemførelsesafgørelsen, at vurderingen må foretages i løbet af denne procedure. Videre

udtalte Domstolen i præmis 41-46, at de kompetente myndigheder er forpligtet til at tage hensyn til ”en

planlagt udvidelse” (in casu af en lufthavns virksomhed) ved afgørelsen af, om et projekt omfattet af

VVM-direktivets bilag II skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering.

Jf. eksempelvis EU-Domstolens domme i sagerne C-392/96 (præmis 76), C-142/07 (præmis 44), C-205/08 (præmis 53), C-2/07

(præmis 27) og C-275/09 (præmis 36).

Side 16 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

4.3

Lovforslaget og de foretagne vurderinger

Af forslag nr. L 220 til Lov om anlæg af Lynetteholm § 1, stk. 1, følger, at Udviklingsselskabet By & Havn

I/S bemyndiges til at anlægge Lynetteholm ved at opfylde et areal i Københavns Havn samt udføre en

række yderligere etableringer, anlæg og handlinger relateret til opfyldningen. Det følger af lovforslaget

(almindelige bemærkninger, afsnit 1), at anlægsloven skal udgøre det fornødne retsgrundlag for, at Ud-

viklingsselskabet By & Havn I/S kan udføre de fysiske arbejder og indgreb, som er en forudsætning for

at gennemføre projektet.

Om lovforslagets baggrund følger det af lovforslaget (almindelige bemærkninger, afsnit 2), at den davæ-

rende regering den 5. oktober 2018 indgik en principaftale med Københavns Kommune om etableringen

af en ny halvø i Københavns Havn (Lynetteholm), at Lynetteholm

”på længere sigt [kan] udvikles til en

ny, attraktiv bydel”,

og at projektet

”bl.a. [vil] kunne skabe plads til deponering af overskudsjord, sikre

arealer til flere boliger og virksomheder, øge lønsomheden af og skaffe finansiering til nødvendige investe-

ringer i infrastruktur, indgå som et led i klimasikringen af København mod stormflod fra nord og give

mulighed for at udflytte visse havneaktiviteter fra Inderhavnen”.

Lovforslagets § 1, stk. 3, fastsætter, at Lynetteholm ejes af Udviklingsselskabet By & Havn A/S og er

byzone. Af bemærkningerne til bestemmelsen i lovforslaget fremgår bl.a., at begrundelsen herfor er, at

en opfyldning automatisk vil have status som landzone, jf. planlovens § 34. Herefter anføres:

”Hvis der

på et senere tidspunkt skal bygges boliger mv. på Lynetteholm, er det et krav, at området forinden konver-

teres til byzone, da det har karakter af bymæssig funktion.”

Efter forslaget til § 3 skal projektet nævnt i § 1 gennemføres inden for rammerne af de udførte vurderinger

af projektets indvirkninger på miljøet samt implementeringsredegørelsen, jf. dog § 4. Af bemærkningerne

til bestemmelsen i lovforslaget fremgår bl.a.:

”Anlægsloven træder således i stedet for den administrative

tilladelse, som projektet ellers skulle have haft i henhold til de almindelige VVM-regler. Ved meddelelse af

en tilladelse efter de almindelige regler ville det være en forudsætning, eventuelt formuleret som et vilkår,

at projektet etableres i overensstemmelse med de forudsætninger, der er lagt til grund i miljøkonsekvens-

vurderingerne, og således holder sig inden for de miljømæssige vurderinger, der fremgår af redegørelsen.

Bestemmelsen i § 3 har et tilsvarende formål i forhold til gennemførelsen af projektet. I henhold til denne

bestemmelse påhviler det således Udviklingsselskabet By & Havn I/S at udføre anlægsarbejdet på en så-

dan måde, at indvirkningerne på miljøet holdes inden for rammerne af de udførte vurderinger af projektets

indvirkninger på miljøet, herunder også beskrivelsen af projektet i implementeringsredegørelsen.”

I medfør af lovforslagets § 4 skal Udviklingsselskabet By & Havn I/S anmelde ændringer eller udvidelser

af projektet, som kan være til skade for miljøet, til Trafikstyrelsen. I lovforslaget (specielle bemærkninger

til § 4) anføres bl.a.:

”Anlæggelse af Lynetteholm er et projekt af betydelig størrelse og tidsramme. Det kan

Side 17 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

formentlig ikke undgås, at der efter lovens ikrafttræden kan opstå behov for at foretage visse justeringer

eller tilpasninger m.v. af det vedtagne projekt. Det kan blive nødvendigt at gennemføre ændringer eller

udvidelser af projektet som følge af f.eks. tilstødte tekniske komplikationer, ny viden eller andre forhold,

som ikke er forudset ved projekteringen af anlægget, og som i forhold til de miljømæssige påvirkninger

eventuelt ligger uden for rammerne af de miljømæssige vurderinger i miljøkonsekvensrapporten, der ligger

til grund for vedtagelsen af lovforslaget.”

Af miljøkonsekvensrapport af 24. november 2020 om Lynetteholm, side 9, fremgår, at infrastrukturpro-

jekterne Østlig Ringvej og metro til Lynetteholm, byudviklingen og en eventuel fremtidig dokport mellem

Lynetteholm og Nordhavn ikke på nuværende tidspunkt er konkretiserede og ikke indgår i miljøkonse-

kvensvurderingen. Det fremgår videre, at projekterne vil blive miljøvurderet på et senere tidspunkt som

led i beslutningsprocessen for de respektive projekter. Af rapportens afsnit 4.1 om byudvikling af Ly-

netteholm, side 88f, fremgår dog bl.a., at som en central præmis for byudviklingen i det nye område skal

der etableres ny infrastruktur, der blandt andet kan sikre tilgængeligheden for dem, der skal bo og ar-

bejde på Lynetteholm. Det drejer sig om en Østlig Ringvej samt metrobetjening af området.

I afsnit 5.4 om alternativer foreslået i første offentlighedsfase, fremgår af afsnit 5.4.7, at der er modtaget

et stort antal henvendelser med en forventning om, at metro, havnetunnel mv. inddrages i miljøvurde-

ringen. Det fremgår dog også, at disse projekter og planer vanskeligt lader sig inddrage på nuværende

tidspunkt, fordi de ikke er konkrete nok, og at miljøpåvirkningen fra etablering af Lynetteholm skal indgå

i miljøvurderingerne af fremtidige infrastrukturprojekter i området (kumulative virkninger).

I Trafikstyrelsens sammenfattende redegørelse af 12. maj 2021 om miljøkonsekvensrapport for etablering

af Lynetteholm, samt temarapport for uddybning af sejlrende og klapning, anføres side 40f (afsnit 3.13.1)

bl.a., at det ikke er muligt at foretage en konkret miljøvurdering af f.eks. Østlig Ringvej eller metrolinjer,

som endnu ikke er planlagt eller politisk besluttet, og at planlægningen af efterfølgende projekter ikke

er på et stadium, som kan danne grundlag for at blive inddraget i miljøvurderingen på nuværende tids-

punkt. Det fremgår videre, at det er grunden til, at den udarbejdede miljøkonsekvensvurdering kun om-

handler anlæg af Lynetteholm, og at der er tale om et selvstændigt projekt, som meningsfuldt kan gen-

nemføres for sig selv. Projektet skal anvendes til disponering af den overskudsjord, som byggeprojekter i

Københavnsområdet genererer, og derefter medvirke til at skabe en stormflodssikring af København fra

nord.

4.4

Vurdering

Transportministeriet har i første række bedt Kammeradvokaten vurdere, om det er i strid med VVM-

direktivet, at de foreliggende miljøvurderinger kun i meget begrænset omfang indeholder en beskrivelse

Side 18 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

af den mulige byudvikling samt en evt. Østlig Ringvej. Transportministeriet har bedt os redegøre for, om

dette er i strid med princippet om pligt til at undgå såkaldt ”salami slicing”.

Det stillede lovforslag fastsætter i § 1, stk. 1, rammerne for de arbejder og indgreb, som Udviklingssel-

skabet By & Havn I/S bemyndiges til at udføre. Dette omfatter anlæg af Lynetteholm ved opfyldning af

et areal i Københavns Havn. Anlægsloven omfatter således alene etablering af Lynetteholm og de i den

forbindelse nødvendige arbejder og indgreb. Projektet som defineret med anlægsloven omfatter hverken

byudvikling, etablering af en Østlig Ringvej eller øvrige mulige projekter. Som anført i miljøkonsekvens-

rapporten, side 9, er sådanne mulige infrastrukturprojekter ikke konkretiserede og kan derfor ikke indgå

i miljøkonsekvensvurderingen.

Der er ikke tale om, at projektet med etablering af Lynetteholm er kunstigt opdelt i mindre dele for at

undgå, at der skal foretages en miljøkonsekvensvurdering efter VVM-direktivet. Et spørgsmål i det fore-

liggende tilfælde om såkaldt ”salami-slicing” er nærmere, om den kumulative virkning af alle relevante

(mulige) senere projekter skulle være inddraget allerede nu i miljøkonsekvensvurderingen af etablering

af Lynetteholm.

Miljøkonsekvensrapporten skal som nævnt i medfør af VVM-direktivets artikel 5 bl.a. omfatte en beskri-

velse af projektets forventede væsentlige virkninger på miljøet som følge af bl.a.

”kumulationen af pro-

jektets virkninger med andre eksisterende og/eller godkendte projekter”,

jf. bilag IV, punkt 5, litra e. Ved

vurderingen heraf må det antages, at der skal være tale om projekter, som geografisk og kronologisk er

knyttede til det omhandlede projekt. VVM-direktivet indeholder ikke en forpligtelse for bygherren til at

lade sin ansøgning afvente mulige og ikke-konkretiserede øvrige projekters behandling.

På baggrund Trafikstyrelsens sammenfattende redegørelse af 12. maj 2021 må det lægges til grund, at

det ikke på nuværende tidspunkt er muligt at foretage en konkret miljøvurdering af byudvikling, en evt.

Østlig Ringvej mv., da disse infrastrukturprojekter hverken er planlagt eller i øvrigt politisk besluttede.

Efter det oplyste må det endvidere lægges til grund, at godkendelser af planer eller projekter vedrørende

byudvikling eller de øvrige nævne infrastrukturprojekter ikke er nært tidsmæssigt forestående.

På denne baggrund finder vi ikke, at det er i strid med VVM-direktivet, at de foreliggende miljømæssige

undersøgelser kun i begrænset omfang behandler de omtalte øvrige mulige infrastruktur- og byudvik-

lingsprojekter. Det bemærkes, at disse projekter efter omstændighederne vil skulle underkastes en sær-

skilt vurdering efter VVM-direktivet og i givet fald vil anlæg og drift af Lynetteholm skulle indgå ved

vurdering af den kumulative virkning af disse projekter.

Transportministeriet har endvidere bedt Kammeradvokaten vurdere, om det er i strid med VVM-direk-

tivet, at det efter lovforslagets § 4 er muligt for Udviklingsselskabet By & Havn I/S at anmelde ændringer

Side 19 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

eller udvidelser af projektet, som kan være til skade for miljøet, til Trafikstyrelsen og få disse ændringer

godkendt.

Som nævnt ovenfor følger det af forslaget til § 1 og § 3 i lov om Lynetteholm, at loven giver By & Havn

adgang til at gennemføre projektet inden for rammerne af de udførte vurderinger af projektets indvirk-

ninger på miljøet samt implementeringsredegørelsen.

Den foreslåede bestemmelse i § 4 har til formål – under overholdelse af VVM-direktivets regler - at give

adgang til at godkende projektændringer administrativt, således at anlægsloven ikke skal ændres ved en

ændringslov, hvis der opstår behov for justeringer i det ved anlægsloven godkendte projekt. Det er vores

vurdering, at denne bestemmelse ikke i sig selv indebærer, at projektet ikke er vedtaget ved anlægsloven

i overensstemmelse med betingelserne i VVM-direktivets artikel 2, stk. 5, når anlægsloven i øvrigt giver

By & Havn adgang til gennemførelse af projektet uden ændringer. Det er ikke i strid med VVM-direktivet,

at et godkendt projekt kan ændres, jf. direktivet artikel 4, stk. 1, bilag I, pkt. 24 samt artikel 4, stk. 2, jf.

bilag II, pkt. 13, litra.

5.1

HAVSTRATEGIDIREKTIVET

Direktivet

Rådets direktiv 2008/56/EF af 17. juni 2008 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets havmiljøpo-

litiske foranstaltninger (havstrategidirektivet) skaber en samlet reguleringsmæssig ramme, som på den

ene side skal sikre eller genoprette økosystemerne i havet og på den anden side sikre den fortsatte bære-

dygtige udnyttelse af havets ressourcer. Havstrategidirektivet pålægger det enkelte medlemsland at ud-

arbejde og gennemføre havstrategier. Samlet består havstrategierne af følgende elementer: (1) Basisana-

lyse, (2) beskrivelse af god miljøtilstand for det konkrete havområde, (3) målsætninger med tilhørende

indikatorer, (4) overvågningsprogram, og (5) indsatsprogram, jf. direktivets artikel 5, stk. 2, litra a og b.

Havstrategidirektivet er gennemført i lov om havstrategi, jf. lovbekendtgørelse nr. 1161 af 25. november

2019. Efter § 4, stk. 1, udarbejder miljøministeren efter forudgående drøftelse med berørte statslige myn-

digheder havstrategier for havområderne i Nordsøen, herunder Kattegat, og Østersøen.

I havstrategierne behandles direktivets 11 såkaldte deskriptorer, som er fastlagt af Kommissionen efter

direktivets artikel 9, stk. 3: D1 Biodiversitet, D2 Ikkehjemmehørende arter, D3 Erhvervsmæssigt udnyt-

tede fisk, D4 Havets fødenet, D5 Eutrofiering, D6 Havbunden, D7 Hydrografiske ændringer, D8 Forure-

nende stoffer, D9 Forurenende stoffer i fisk og skaldyr til konsum, D10 Marint affald og D11 Undervands-

støj. For hver deskriptor defineres god miljøtilstand, den nuværende tilstand beskrives, og der sættes

miljømål for opnåelsen af god miljøtilstand.

Side 20 / 21

L 220 - 2020-21 - Bilag 11: Orientering om Kammeradvokatens notat, fra transportministeren

17. MAJ 2021

4017256

Offentlige myndigheder vil ved udøvelsen af deres opgaver i henhold til lovgivningen være forpligtet af

havstrategierne, jf. havstrategilovens § 18. Dette betyder, at de ved udøvelsen af deres beføjelser inden

for lovgivningens rammer skal lægge havstrategien til grund. F.eks. skal det ved meddelelse af udled-

ningstilladelser sikres, at der ikke gives tilladelse til udledninger, som vil være uforenelige med opnåelse

af de fastsatte miljømål, eller som i øvrigt er i strid med retningslinjerne i indsatsprogrammet.

5.2

De foretagne undersøgelser

”Lynetteholm – Tillæg til miljøkonsekvensrapport vedr. vandplaner, Danmarks Havstrategi og uddyb-

ning af sejlrender” af 31. marts 2021 supplerer miljøkonsekvensrapporten for Lynetteholm af november

2020 samt tillæg til miljøkonsekvensrapporten af december 2020 vedr. uddybning af sejlrende og klap-

ning af havbundsmaterialer. Tillægget skal belyse, hvorvidt projektet: 1) Indebærer en direkte eller indi-

rekte påvirkning af vandforekomster, der medfører, at aktuel tilstand forringes, eller at fastlagte miljø-

mål ikke kan opnås, 2) Forhindrer opfyldelsen af den danske havstrategi, herunder fastsatte miljømål

samt det gældende indsatsprogram, og 3) Er i overensstemmelse med overvågningsprogrammet NO-

VANA og overvågningsprogrammet for havstrategidirektivet.

Det konkluderes i dette tillægs ikke-tekniske resume, at ift. Danmarks havstrategi er det vurderingen,

at anlæg og drift af Lynetteholm mv. hverken vil påvirke belastninger, kriterier eller mål for de deskripto-

rer, der skal måles og vurderes på. Vurderingen bygger på en nærmere gennemgang af de pågældende

deskriptorer i de bagvedliggende rapporter, side 31 ff. (Lynetteholm), side 20 (klapning af havbundsma-

terialer), side 78 (tillæg til miljøkonsekvensrapport – uddybning af sejlrende).

Sammenfattende vurderes det i materialet, at anlæg og drift af Lynetteholm hverken vil påvirke belast-

ninger, kriterier eller mål for de 11 deskriptorer. Der er heller ikke identificeret kumulative forhold, som

påvirker belastninger, kriterier eller mål. På dette grundlag konkluderes det i rapporterne, at Lynette-

holm ikke vil forhindre eller forsinke opnåelsen af det langsigtede mål for god økologisk tilstand, jf. tillæg

til miljøkonsekvensrapporten – påvirkninger fra det samlede projekt (side 30).

5.3

Vurdering

På ovenstående baggrund, og i det omfang disse vurderinger i øvrigt kan eftervises og dokumenteres,

finder vi ikke, at en vedtagelse af forslag til lov om Lynetteholm vil være i strid med havstrategidirektivet.

Side 21 / 21