L 196 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om, hvorfor Finanstilsynets rolle begrænses, herunder hvorfor Finanstilsynet ikke skal foretage en rimelighedsvurdering i forhold til udbetalingsbonus, til beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesudvalget 2020-21
L 196
Offentligt

Finanstilsynet

19. februar 2021

IMPE

Finanstilsynets høringssvar

–

forslag til æn-

dring af ATP-loven

Finanstilsynet har modtaget forslag til lov om ændring af lov om Arbejdsmar-

kedets Tillægspension, som blev sendt i høring af Beskæftigelsesministeriet

den 22. januar 2021. Finanstilsynet har følgende kommentarer til det frem-

sendte lovforslag.

Generelle bemærkninger

Det fremgår af lovforslaget, at baggrunden for de foreslåede ændringer er, at

renterne har været lave gennem en længere årrække og at udsigten til, at

renterne vil forblive lave et godt stykke tid endnu,

udfordrer ATP’s forretnings-

model, der sigter på at levere økonomisk grundtryghed i form af garanterede,

livslange pensioner til ATP’s medlemmer i tillæg til folkepensionen.

Der er

angivet to væsentlige forhold i den forbindelse.

Det første forhold er, at den pensionsrettighed, som medlemmerne erhverver

ved indbetaling til ATP, afhænger direkte af markedsrenterne og med det lave

renteniveau er prisen på pensionsrettighederne øget betragteligt i de seneste

år. Udviklingen i ATP-bidraget modsvarer ikke de faldende renter. Finanstil-

synet bemærker, at udviklingen i ATP-bidraget ikke har fulgt udviklingen i

hverken forbrugerpriserne eller lønningerne, hvilket har implikationer for den

pensionsydelse, som ATP kan levere.

Det andet forhold er, at udgifterne til realværdisikring af pensionsrettighe-

derne bliver større på grund af lave renter kombineret med en generel stigning

i levealderen. Udgifterne til realværdisikring finansieres af de fælles midler i

bonuspotentialet. Det stiller ifølge lovforslaget store krav til afkastet på bonus-

potentialet og vanskeliggør, at ATP kan realværdisikre pensionsrettighe-

derne, som ellers er et af formålene med bonuspotentialet.

Finanstilsynet bemærker i den forbindelse, at de senere års kraftige rentefald

har betydet, at værdien af de afgivne pensionsrettigheder er steget markant.

Da renterisikoen i dag er afdækket i ATP, betyder det, at værdien af afdæk-

ningen er steget tilsvarende, og stigningen i pensionsrettighedernes værdi,

som følge af rentefaldet, har derfor ikke ændret bonuspotentialets værdi. Når

værdien af pensionsrettighederne stiger, bliver bonusgraden alt andet lige

L 196 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om, hvorfor Finanstilsynets rolle begrænses, herunder hvorfor Finanstilsynet ikke skal foretage en rimelighedsvurdering i forhold til udbetalingsbonus, til beskæftigelsesministeren

2/11

mindre, da bonusgraden måles som forholdet mellem bonuspotentialet og

værdien af pensionsrettighederne. Faldende renter medfører, at bonusgraden

i udgangspunktet automatisk falder, og gør det som udgangspunkt sværere

for ATP at realværdisikre pensionsrettighederne. Yderligere rentefald i forhold

til det nuværende niveau vil alt andet lige forringe ATP’s

mulighed for at

real-

værdisikre pensionsrettighederne.

Forslaget skal overordnet set give ATP et bedre udgangspunkt for at generere

større pensioner ved at tage mere risiko. En større mulighed for ATP for at

tage finansiel risiko kan løfte det forventede afkast og dermed det forventede

pensionsydelsesniveau, men med en større risiko i forhold til pensionsydel-

sernes størrelse som konsekvens. Det er et politisk valg, hvordan man afvejer

afkast og ydelsens niveau i forhold til risiko.

Finanstilsynet finder derfor, at det er væsentligt, at der i lovforslaget er klarhed

over, at det er ATP’s bestyrelses ansvar at fastlægge

produktegenskaber, ri-

sikoprofilen for produktet og grænserne for risikotagning.

På de områder, hvor Finanstilsynet skal føre tilsyn med ATP, lægger Finans-

tilsynet vægt på, at reglerne og dermed rammerne for Finanstilsynets virke er

klare. Finanstilsynets tilsynsrolle skal være veldefineret.

Flere af de foreslåede ændringer i det fremsendte udkast til lovforslag relate-

rer sig til områder i ATP-loven, hvor Finanstilsynet har en tilsynsforpligtelse.

Finanstilsynet konstaterer, at ændringerne bl.a.



giver ATP’s bestyrelse mulighed

for at gennemføre en ændring i ATP

produktet Livslang Pension for de fremtidige indbetalinger. Ændrin-

gen består i, at garantibidraget som noget nyt opdeles i to dele

–

”rentebidrag” og et ”markedsbidrag”.

Ændringen indebærer, at med-

lemmerne frem mod pensioneringstidspunktet vil have et pensions-

produkt, der er ugaranteret og har markedseksponering i forhold til

forrentningen for den del af garantibidraget, der udgør markedsbidra-

get (produktændring).

giver klar mulighed for at udbetale bonus alene til pensionister i peri-

oder, hvor bonusgraden ikke muliggør udbetaling af generel bonus til

alle medlemmer (udbetalingsbonus).

gennemfører ændringer i opgørelsen af

ATP’s hensættelser

ATP’s

afdækningsstrategi. ATP vil i den forbindelse introducere mere risiko-

fyldte aktiver i afdækningsporteføljen. Formålet er at forsøge at opnå

et højere afkast end i dag, således at afdækningsporteføljen i mod-

sætning til i dag kan bidrage til at understøtte realværdisikringen af

medlemmernes pensionsrettigheder (ændret afdækningsstrategi).



Finanstilsynet vurderer, at de foreslåede ændringer vil medføre en større

kompleksitet generelt set i ATP’s produkt og styringen heraf.

Finanstilsynet

3/11

har ikke på nuværende tidspunkt et fuldstændigt overblik over ændringernes

tekniske karakter og ændringernes konsekvenser i forhold til medlemmerne,

i forhold til ledelse og styring i ATP og i forhold til tilsynet med ATP. Finanstil-

synet bemærker i den forbindelse, at de påtænkte ændringer og konsekven-

serne heraf for medlemmerne primært er vurderet af ATP selv.

Finanstilsynet skal derudover bemærke, at ATP er en særegen institution,

som hører til i søjle 1 i det danske pensionssystem. Der findes ikke tilsvarende

institutioner, og ATP er i udgangspunktet alene underlagt nationalt besluttet

regulering. ATP er på mange områder, som f.eks. ledelsesfunktioner og inve-

steringsreglerne (prudent person), i dag underlagt et regelsæt, som svarer til

det, der gælder for livsforsikring- og pensionsselskaber på baggrund af Sol-

vens II direktivet. Finanstilsynet konstaterer, at lovforslaget lægger op til, at

ATP får muligheder, som ikke gør sig gældende i forhold til livforsikrings- og

pensionssektoren. Finanstilsynet finder, at det er vigtigt, at disse særlige ATP-

forhold er adresseret i lovforslagets bemærkninger. Dermed bliver der fra po-

litisk side taget eksplicit stilling til, hvordan forholdene skal være gældende i

en ATP-kontekst.

Finanstilsynets nærmere kommentarer til de tre foreslåede justeringer frem-

går nedenfor.

Produktændring

Finanstilsynet konstaterer, at der med den foreslående produktændring intro-

duceres et nyt ugaranteret element i ATP-pensionen. Det giver mulighed for

yderligere risikotagning og dermed forventet højere afkast, men samtidig hø-

jere risiko. Finanstilsynet har i forbindelse med udbredelsen af markedsren-

teordninger i pensionsselskaberne generelt kommunikeret om det vigtige i at

holde pensionsopsparingens formål for øje. Pension er det primære forsør-

gelsesgrundlag som pensionist. Det skal indgå, når selskaberne designer de-

res ugaranterede produkter.

Finanstilsynet konstaterer, at lovforslaget fastsætter, at det udelukkende er

bestyrelsens ansvar at fastsætte risikoen i den nye produktdel. Derudover

følger det af lovforslaget, at ATP kan opretholde formuefællesskabet mellem

de forskellige ATP-ordninger. Det gælder uagtet, at en ny produktdel forven-

tes at vokse mere end den øvrige del af ATP-ordningen og derved vil kunne

udhule bonusgraden. Medlemmer med markedsrente vil altså kunne få tildelt

en relativt større andel af de kollektive midler i bonuspotentialet. Finanstilsy-

net vurderer, at det er vigtigt med tydelighed omkring disse to forhold relateret

til den nye produktdel, og finder derfor, at det er vigtigt og godt, at lovforslaget

tager eksplicit stilling til forholdene.

Finanstilsynet finder, at det med produktændringen bør overvejes, i hvilket

omfang produktet fortsat kommunikeres som et garantiprodukt over for med-

lemmerne, når det fremover kun er levetiden, der vil være garanteret. For en

4/11

del af produktet vil der være tale om et markedsrenteprodukt, som i opspa-

ringsperioden er ugaranteret, og hvor forrentningen følger afkastet i den un-

derliggende portefølje, som kan have en ikke ubetydelig aktieandel.

Frem mod pensionsalderen skal der ske en konvertering af pensionsrettighe-

der baseret på markedsbidraget via en gradvis indfasning til en fuldt garante-

ret livrente ved folkepensionsalderen. Indfasningen over en årrække skal

ifølge lovforslaget mindske risikoen for, at udsving på markederne medfører,

at pensionsrettighederne ændres væsentligt kort tid før pensioneringstids-

punktet. I praksis vil indfasningsperioden årligt blive fastsat af ATP’s besty-

relse, og ATP’s bestyrelse vil fastsætte perioden ud fra en afvejning

af forud-

sigelighed over for højere pension. Det forventes, at den bliver forholdsvis

stationær. Indfasningsperioden skal dog som minimum være 5 år, idet der

ifølge lovforslaget er behov for en periode af mindst denne varighed for at

sikre, at der ikke opstår udsving i pensionen tæt på pensionering.

Det fremgår af lovforslaget, at det i praksis er bestyrelsens ansvar at sikre, at

der fastlægges en indfasningsperiode, der sikrer den ønskede grad af stabili-

tet og forudsigelighed, og at bestyrelsen løbende kan ændre på længden. Fi-

nanstilsynet vurderer, at der er tale om beslutninger om produktets egenska-

ber og udformning. Finanstilsynet noterer sig, at det ikke vil have en tilsyns-

mæssig forpligtelse i forhold til de beslutninger, der træffes om periodens

længde. Finanstilsynet vurderer, at det stemmer overens med, at det på det

foreliggende grundlag er vanskeligt at se en veldefineret tilsynsforpligtelse for

Finanstilsynet.

Som det fremgår af lovforslaget under gældende ret, punkt 1.1.1., har ATP

fra og med 2015 gjort brug af såkaldte rullende garantier til medlemmer, der

har mere end 15 år til pensionsalderen. Med lovforslaget foreslås det, som

det har været tilfældet siden 2015, at rentebidraget anvendes til at købe en

rullende livrente, hvor forrentningen altså er garanteret for bestemte perioder

frem til pensioneringstidspunktet. Garantiperioden, som aktuelt er på 15 år,

fastsættes af ATP’s bestyrelse.

Tilgangen er indført for ikke at fastlåse og

basere pensionsrettighederne på den aktuelle lave markedsrente for medlem-

mer med relativt lang tid til folkepensionsalderen. Ved udløb af perioden på

15 år erstattes medlemmets livrente af en ny livrente med en ny garantiperi-

ode, der er beregnet på den på tidspunktet gældende 15-årige markedsrente.

Den rullende tilgang fortsætter frem til 15 år før pensioneringstidspunktet. For

medlemmer med kortere tid til pensionering

–

for tiden 15 år

–

erhverver med-

lemmerne pensionsrettigheder, der er garanteret fuldt ud, dvs. livsvarigt både

hvad angår levetid og forrentning. Tilgangen indebærer, at levetiden er ga-

ranteret fra indbetalingstidspunktet, mens forrentningen alene er garanteret

for 15 år ad gangen, hvorefter der fastsættes forrentning for en ny periode.

Ifølge lovforslaget vil der efter den fastlagte periode ske en opskrivning (ved

markedsrenter over 0 pct.) eller en nedskrivning (ved markedsrenter under 0

5/11

pct.) af de livslange pensionsrettigheder afhængig af det gældende renteni-

veau.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslaget, at ATP’s besty-

relse kan beslutte længden af garantiperioden i forhold til de rullende garan-

tier. Finanstilsynet vurderer, at der er tale om beslutninger om produktets

egenskaber og udformning, og noterer sig, at Finanstilsynet ikke vil have en

tilsynsmæssig forpligtelse i forhold til de beslutninger, der træffes om garan-

tiperiodens længde. Finanstilsynet vurderer, at det stemmer overens med,

at det på det foreliggende grundlag er vanskeligt at se en veldefineret til-

synsforpligtelse for Finanstilsynet.

Brug af udbetalingsbonus

Der gives med lovforslaget klar

mulighed for, at ATP’s bestyrelse kan beslutte

at afvige fra udgangspunktet om, at bonus udbetales til alle medlemmer, og

dermed at

ATP’s bestyrelse

i visse situationer kan beslutte at udbetale bonus

alene til ATP’s pensionister for at

understøtte realværdisikring af disses pen-

sioner. I henhold til forslaget kan ATP, hvis bonusgraden er mellem 10 og 20

pct., udbetale bonus kun til pensionister, når

ATP’s bestyrelse vurderer, at det

forsvarligt i forhold til ATP’s muligheder for at tilstræbe realværdisikring

via

samme procentvise opskrivning til alle medlemmer.

Det fremgår af lovforslaget, at det ikke kan udelukkes, at anvendelsen af ud-

betalingsbonus kan føre til omfordelinger mellem grupper af medlemmer. Der-

med forstås, ifølge lovforslaget, at der ved anvendelse af udbetalingsbonus

kan være en risiko for, at pensioner, der ikke er under udbetaling, ikke på

længere sigt kan opnå de resultater, der er en forudsætning for en realværdi-

sikring.

Finanstilsynet gør opmærksom på, at ATP med udbetalingsbonus kan an-

vende bonus på en måde, der adskiller sig fra, hvad der gør sig gældende i

livsforsikrings- og pensionsselskaber. Der er tale om en væsentlig anderledes

tilgang, end hvad der gælder i medfør af det gængse rimelighedsbegreb, som

Finanstilsynet anvender i forhold til udmøntningen af rimelighedsbegrebet i

forhold til traditionelle livsforsikrings- og pensionsselskaber.

For det første er det Finanstilsynets generelle praksis for livsforsikringssel-

skaber og pensionskasser, at der ved rimelighedsvurderingen af bonusudlod-

ning alene tages afsæt i de midler, som på det tidspunkt er optjent i bonuspo-

tentialet. Det er Finanstilsynets forståelse, at forslaget om udbetaling af bonus

til pensionister inddrager forventninger til de fremtidige afkast og resultater

som begrundelse for, at pensionister kan få bonus nu, mens ikke pensione-

rede medlemmer kan vente henset til en forventning om et fremtidigt afkast,

der muliggør en realværdisikring på sigt. For det andet er det Finanstilsynets

praksis for livsforsikringsselskaber og pensionskasser, at pensionskunder,

6/11

som deler formuefællesskab (er i samme gruppe), skal have samme forholds-

mæssige tilskrivning af bonus (målt ud fra depotstørrelsen).

Finanstilsynet finder, at der med den gældende lovgivning ikke er taget klart

stilling til, hvordan samspillet er mellem hensynet til at sikre rimelighed via

den samme procentvise bonustilskrivning til alle medlemmer i ATP og hensy-

net til at tilstræbe realværdisikring af pensionsrettighederne. En sådan stil-

lingtagen er relevant i situationer, hvor bonusgraden er under 20 pct., og bo-

nuspotentialet har en størrelse, der ikke muliggør udbetaling af bonus med

samme procentvise opskrivning af alle medlemmernes pensionsrettigheder.

Finanstilsynet noterer sig, at der med lovforslaget skabes større klarhed over,

at udbetaling af bonus med samme procentvise opskrivning til alle medlem-

mer skal være udgangspunktet, men at

ATP’s bestyrelse i visse situationer

kan vælge at udbetale bonus alene til pensionister for at understøtte en real-

værdisikring.

Finanstilsynet noterer sig, at der er klarhed over, at det er ATP’s

bestyrelses ansvar at afveje de to hensyn, og at Finanstilsynet ikke har en

tilsynsforpligtelse til at påse rimeligheden ved udbetaling af bonus alene til

pensionisterne. Finanstilsynet bemærker, at det i praksis reelt ikke er muligt

for Finanstilsynet at lave en traditionel rimelighedsvurdering på tidspunktet for

udbetaling af bonus alene til pensionisterne, da det vil basere sig på forvent-

ninger til fremtidige afkast.

Finanstilsynet vurderer, at det generelt er særdeles vanskeligt at vurdere risi-

koen for omfordeling ved anvendelse af udbetalingsbonus, og at en eventuel

tilsynsforpligtelse fordrer, at der er taget eksplicit politisk stilling til, hvilken ri-

siko for omfordeling, som vurderes acceptabel. Da lovforslaget ikke fastsæt-

ter, hvor stor denne risiko må være og hvordan den skal opgøres, finder Fi-

nanstilsynet, at det er hensigtsmæssigt, at der ikke fra Finanstilsynets side

skal ske en vurdering af rimelighed i den forbindelse.

Det fremgår af de specielle bemærkninger til lovforslagets nr. 16 (side 35-36),

at det foreslås at ændre bestemmelsen i § 18, stk. 4, i lov om Arbejdsmarke-

dets Tillægspension således, at Finanstilsynets bemyndigelse til at fastsætte

nærmere regler fremover ikke omfatter de i stk. 3 nævnte forhold. De i stk. 3

nævnte forhold angår kravet om, at ATP skal tilstræbe en langsigtet bonus-

politik, der sikrer pensionernes realværdi. Det foreslås således, at Finanstil-

synet ikke fremadrettet skal have bemyndigelse til at fastsætte nærmere reg-

ler om ATP’s bonuspolitik. Finanstilsynet bemærker, at det af § 18, stk. 1,

nr.

3, fremgår, at pensionsgrundlaget skal indeholde regler for fordeling af det

realiserede resultat til medlemmerne og andre berettigede og af § 18, stk. 2,

fremgår det, at de anmeldte forhold skal være rimelige over for medlemmerne.

Fremover vil Finanstilsynet kunne fastsætte nærmere regler om fordelingen

af det realiserede resultat men ikke om bonuspolitikken. Det er således en

forudsætning for forslaget, at det er muligt at adskille reglerne for fordeling af

det realiserede resultat og ATP’s bonuspolitik.

7/11

Det er Finanstilsynet vurdering, at der er en tæt sammenhæng mellem det

realiserede resultat og udbetaling af bonus, og at det derfor er uklart, hvordan

en sådan opdeling af kompetenceområderne kan fungere i praksis, da der

umiddelbart er en sammenhæng mellem de to dele, dvs. fordeling af realise-

ret resultat og bonuspolitikken. Finanstilsynet skal derfor foreslå, at det præ-

ciseres, hvordan Finanstilsynets rolle skal forstås i den forbindelse.

Ændret tilgang til afdækning af de garanterede pensionsrettigheder

Ifølge lovforslaget er der lagt op til en

ændring i forhold til ATP’s

afdæknings-

strategi. Ændringen indebærer, at ATP fremover vil gøre brug af en ny lang-

sigtet risikotagning,

hvor illikviditeten i ATP’s forpligtelser

afspejles i opgørel-

sen af værdien af pensionsrettighederne gennem anvendelse af et illikvidi-

tetsspænd,

som fastsættes af ATP’s bestyrelse.

Illikviditetsspændet, som ud-

møntes via et tillæg til diskonteringsrentekurven, skal afspejle, at illikvide ak-

tiver eller forpligtelser har en lavere værdi netop på grund af deres illikviditet.

Illikviditeten består i, at ATP Livslang Pension er en lovpligtig obligatorisk ord-

ning, hvor pensionsrettigheden ikke kan flyttes eller udbetales før tid, og hvor

udbetalingerne er kendte mange år ud i fremtiden.

Med den foreslåede brug af et illikviditetsspænd, i forhold til den rentekurve

ATP anvender til at opgøre værdien af pensionsrettighederne, vil der frem-

over opstå en forskel mellem den opgjorte værdi af pensionsrettighederne

med og uden inddragelse af et illikviditetsspænd. Denne forskel er foreslået

fastholdt som en særskilt kollektiv kapitalbuffer, som kan give et øget investe-

ringsmæssigt råderum. Det øgede råderum skal, gennem en mere langsigtet

risikotagning og som led i afdækningen af de garanterede pensionsrettighe-

der, anvendes til at investere i aktiver med en højere risiko og med et højere

forventet afkast. Den øgede og mere langsigtede risiko i afdækningen er

ifølge forslaget nødvendig for at opnå det forventede højere afkast, som kan

bruges til realværdisikring af pensionsrettighederne.

Finanstilsynet har alene vurderet den foreslående ændring af afdæknings-

strategien i en form, hvor det på nuværende tidspunkt ikke er muligt for Fi-

nanstilsynet at afgøre, hvorvidt ændringen kan gennemføres i praksis. Fi-

nanstilsynet har således på nuværende grundlag flere forbehold i forhold til

den foreslåede justering i relation til afdækningsstrategien.

For det første foreligger der endnu ikke en afklaring af, hvorvidt den foreslå-

ede tilgang er forenelig med de internationale regnskabsstandarder. For det

andet medfører introduktionen af illikviditetsspændet en ny opgørelse af

ATP’s hensættelser. Det er uklart,

hvordan introduktionen af den nye opgø-

relsesmetode påvirker Finanstilsynets tilsynsmæssige forpligtelse til at påse

hensættelsernes tilstrækkelighed. For det tredje er det uklart, om der kan ska-

bes en meningsfuld og tilstrækkeligt veldefineret tilsynsmæssig forpligtelse i

8/11

forhold til brugen af et illikviditetsspænd i den rentekurve, der anvendes til

opgørelsen af ATP’s hensættelser.

De tre forhold behandles nedenfor.

Forslaget bygger på en forudsætning om, at de foreslåede ændringer af af-

dækningsstrategien kan anses for at være forenelig med de internationale

regnskabsstandarder, som ATP’s nuværende regnskabsregler tager afsæt i,

eller at ATP’s regnskabsregler kan tilpasses, så regnskabsreglerne afspejler

den ønskede foreslåede tilgang. Finanstilsynet har ikke på nuværende tids-

punkt foretaget en vurdering af, om hensættelserne opgjort med udgangs-

punkt i det foreliggende forslag vil kunne siges at opfylde de kommende in-

ternationale regnskabsregler.

Det fremgår af lovforslaget, at illikviditetsspændet fastsættes

af ATP’s besty-

relse gennem deres bemyndigelse til at fastsætte ATP’s hensættelsesgrund-

lag, og er underlagt vurderingen af den ansvarshavende aktuar og Finanstil-

synet. Det fremgår af lovgivningen i dag, at hensættelsesgrundlaget skal fast-

sættes således, at hensættelserne må anses for tilstrækkelige, jf. § 19, stk. 2.

Det er uklart, hvad Finanstilsynets vurdering af hensættelserne fremover skal

bestå i. Det er nødvendigt at skabe klarhed over, hvordan en eventuel brug

af et illikviditetsspænd skal spille sammen med kravet om, at hensættelserne

skal være tilstrækkelige efter § 19, stk. 2, idet rentekurven er af væsentlig

betydning for hensættelsernes størrelse. Finanstilsynet vil i det videre arbejde

med tilpasningen af regnskabsreglerne have fokus på, om der kan skabes

den nødvendige klarhed over rammerne for brugen af et illikviditetsspænd, og

på Finanstilsynets tilsynsforpligtelse i forhold til hensættelsernes tilstrække-

lighed efter § 19, stk. 2. Det er på nuværende tidspunkt uklart, om det er muligt

at skabe den nødvendige klarhed i arbejdet med regnskabsreglerne. Finans-

tilsynet vurderer således, at det på nuværende tidspunkt er uklart, om der er

behov for at fastsætte nærmere regler i medfør af § 19, stk. 3, for at fastlægge

hvordan tilsynet med hensættelsernes tilstrækkelighed skal udmøntes, eller

om lovens § 19, stk. 2 ultimativt bør justeres. Finanstilsynet finder ikke, at det

fremover vil være oplagt med en tilsynsforpligtelse i forhold til hensættelser-

nes tilstrækkelighed, hvis Finanstilsynets vurdering skal tage afsæt i en op-

gørelse af hensættelserne, som er baseret på ATP bestyrelsens subjektivt

fastsatte illikviditetsspænd. Finanstilsynet vurderer, at lovforslaget ikke afkla-

rer dette forhold.

Finanstilsynet har på det foreliggende grundlag ikke taget stilling til, om det er

muligt at fastlægge tilstrækkeligt klare økonomisk meningsfulde rammer og

dermed en veldefineret tilsynsforpligtelse for Finanstilsynet i forhold til anven-

delsen af og størrelsen på et illikviditetsspænd. Finanstilsynet finder, at der vil

være en risiko for, at det vil vise sig ikke at være muligt at fastsætte de nød-

vendige rammer. Det skal bl.a. ses i lyset af, at Finanstilsynet ikke kender til

9/11

andre sammenlignelige eksempler eller praksis i forhold til anvendelse af illi-

kviditetsspænd i de rentekurver, som benyttes til opgørelse af hensættelser,

og at et illikviditetsspænd ikke kan aflæses i markedet.

Finanstilsynet bemærker endvidere, at det på nuværende tidspunkt ikke har

været muligt at afgøre, om ændringen af bl.a. regnskabsreglerne kan gen-

nemføres inden for den tidsmæssige ramme, som lovforslaget lægger op til.

Her vil de foreslåede ændringer få betydning for regnskabsåret, der påbegyn-

des 1. januar 2022.

Finanstilsynet finder overordnet set, at der med lovforslaget introduceres en

væsentligt øget kompleksitet i ATP’s produkt og styringen heraf,

idet der ikke

som i dag er en skarp opdeling mellem afdækningsporteføljen, som anvendes

til at afdække garantierne og som i dag ikke tager risiko, og bonuspotentialet,

som påtager sig risiko.

Finanstilsynet bemærker at introduktionen af risikofyldte aktiver, f.eks. aktier

i afdækningsporteføljen, indebærer en forventning om højere afkast, men

også en risiko for, at der ikke er midler nok i afdækningsporteføljen til at ho-

norere de afgivne garantier i modsætning til i dag, hvor afdækningsstrategien

betyder, at markedsrisikoen stort set er elimineret. Med lovforslaget bliver bo-

nuspotentialet den ultimative risikotager i det tilfælde, at kapitalbufferen bliver

opbrugt ved betydelige realiserede tab i afdækningsporteføljen. Med lov-

forslaget bliver det endvidere umiddelbart muligt at investere et større penge-

beløb i risikable aktiver end størrelsen af den nye buffer. Det svarer overord-

net til den måde, som den nuværende investeringsportefølje låner midler fra

afdækningsporteføljen, men risikostyringen i afdækningsporteføljen baseres

på et ikke nærmere defineret langsigtet risikomål der adskiller sig fra den nu-

værende risikostyringstilgang i investeringsporteføljen. Det indebærer alt an-

det lige en forøget risiko for at tabe bufferen og dermed overføre risiko til bo-

nuspotentialet. Finanstilsynet bemærker, at da ATP ikke er underlagt et kapi-

talkrav, vil niveauet for den risiko, der kan løbes, i udgangspunktet alene være

op til bestyrelsen at fastsætte.

Finanstilsynet bemærker endvidere, at det med lovforslaget umiddelbart for-

udsættes, at det vil være en fordel at fastholde risikoen i den risikofyldte del

af afdækningsporteføljen selv ved tab, fordi det forventes, at ATP over tid vil

kunne tjene det tabte tilbage. Finanstilsynet finder, at dette indebærer en ri-

siko, som ikke er tilstede i samme omfang i dag. Det er Finanstilsynets forstå-

else, at tilgangen med fastholdelse af investeringsrisikoen også ved tab for-

udsætter, at markedet vil rette sig forholdsvis hurtigt. Hvis dette ikke sker som

forudsat, er det for Finanstilsynet ikke klart hvor store tab, der kan opstå, hvis

f.eks. markederne over en lang periode fortsætter med at falde. Hvis tabene

overstiger de midler, som ATP forudsætter opsamlet i en kapitalbuffer, opstår

der behov for at anvende midler fra bonuspotentialet. Ændringen vil altså

kunne betyde et mindre bonuspotentiale, hvilket på længere sigt giver både

10/11

en ringere mulighed for risikotagning, og en mindre evne til realværdisikring.

Ultimativt er der risiko for, at ATP ikke fuldt ud kan honorere medlemmernes

garanterede pensionsrettigheder. Finanstilsynet har ikke fuld indsigt i størrel-

sen af denne risiko.

Den foreslåede tilgang forudsætter blandt andet, jf. lovforslaget, anvendelsen

af et passende langsigtet risikomål, som skal kvantificere risikoen for ikke at

have tilstrækkelige midler på det tidspunkt, hvor de garanterede ydelser skal

udbetales. Risikomålet er centralt i forhold til den fremtidige risikostyring og

risikomålet spiller en afgørende rolle i forhold til de justeringer, der foreslås i

afdækningsstrategien. Finanstilsynet konstaterer på baggrund af den forelø-

bige beskrivelse af det påtænkte risikomål, at der er tale om et risikomål, der

afviger fra de risikomål, der ellers anvendes i liv- og pensionssektoren. Fi-

nanstilsynet vurderer, at de gældende regler forudsætter, at risikomålet skal

understøtte en tilstrækkelig identifikation, måling, overvågning, forvaltning,

kontrol og rapportering af de risici, som justeringerne medfører. Der er ikke

for nuværende fra Finanstilsynets side foretaget en fuldstændig vurdering af

ATP’s

påtænkte risikomål i forhold til de gældende krav til risikostyring. Fi-

nanstilsynet finder, at det er centralt, at det risikostyringsmæssige set up er

velintegreret i ATP, når de tiltænkte tiltag skal implementeres i praksis.

Af bemærkningerne til nr. 4 fremgår det (side 30), at ændringerne i afdæk-

ningsstrategien vil betyde, at medlemmerne bidrager til en ny kollektiv buffer,

som opstår, fordi renten i tarifgrundlaget er højere end den rente med illikvi-

ditetsspænd, som benyttes til opgørelse af hensættelserne. Medlemmerne

bidrager ikke ligeligt til den nye kollektive kapitalbuffer, idet det primært er de

yngre generationer, som bidrager i kraft af deres længere forpligtelser. Det

anses i lovforslaget for at være rimeligt, idet det samtidig er de yngre genera-

tioner, der via fremtidige bonusudlodninger kan forvente at opnå den største

økonomiske fordel af den ændrede afdækningsstrategi. Finanstilsynet be-

mærker, at introduktionen af en ny kollektiv kapitalbuffer dermed ændrer på

udgangspunktet i ATP i dag, hvor alle medlemmer bidrager med 20 pct. til de

fælles kollektive midler (bonuspotentialet).

Finanstilsynet vurderer, at nye indbetalinger er nødvendige for, at den kollek-

tive kapitalbuffer løbende tilføres midler i et omfang, der sikrer, at risikoen i

afdækningsstrategien kan fastholdes. Forslaget forudsætter dermed en fort-

sat tilgang af yngre generationer, der løbende stiller den største risikokapaci-

tet til rådighed for fællesskabet. Finanstilsynet finder, at det bør fremgå klart

af lovforslaget, at fremtidige indbetalinger herigennem spiller en afgørende

rolle i forhold til løbende at skabe den nødvendige risikoevne for at skabe de

forventede bonusudbetalinger. Finanstilsynet skal derfor foreslå, at der ind-

sættes en sætning i det fjerde afsnit på side 30 i lovforslaget, som beskriver,

at det er en forudsætning for, at de yngre medlemmer over tid samlet set kan

forvente at få mere bonus, at der fremover fortsat indbetales midler, i samme

omfang og på uændrede betingelser, fra kommende yngre generationer.

11/11

Finanstilsynet foreslår endvidere, at det fremgår af lovforslaget, at den nye

kollektive buffer giver anledning til en risiko for omfordeling mellem generati-

oner. Det er især de yngre medlemmer, som stiller risikoevne til rådighed,

mens de nuværende ældre medlemmer ikke bidrager nævneværdigt, men til

gengæld har mulighed for at få opskrevet pensionsrettighederne. Det kan ske

enten som led i udbetalingen af generel bonus, hvor de ældre vil få i samme

omfang som andre og yngre medlemsgrupper, eller i tilfælde af udbetaling af

bonus kun til pensionister, hvor gruppen af pensionister vil få større del i de

kollektive midler end andre medlemmer.