L 189 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 15: Spm. om, hvad der taler for, at fastsættelse af et generelt opholdsforbud ikke er en afgørelse i forvaltningsretlig forstand, til justitsministeren

Retsudvalget 2020-21, Retsudvalget 2020-21, Retsudvalget 2020-21
L 189 , L 189 A , L 189 B
Offentligt

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

DK Danmark

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

23. april 2021

Forvaltningsretskontoret

Tarek Ziad Hussein

2021-0090-2991

1933228

Besvarelse af spørgsmål nr. 15 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende

forslag til lov om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed,

retsplejeloven og udlændingeloven (L 189).

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 15 vedrørende forslag til lov om

ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed, retsplejeloven og ud-

lændingeloven (Forbud mod deltagelse i nattelivet, tryghedsskabende op-

holdsforbud, udvidet adgang til beslaglæggelse af værdigenstande og udvis-

ning af udlændinge dømt for vanvidskørsel m.v.) (L 189), som Folketingets

Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 23. marts 2021. Spørgsmålet

er stillet efter ønske fra Kristian Hegaard (RV).

Nick Hækkerup

Rasmus Krogh Pedersen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 3392 3340

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Side 1/7

L 189 - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 15: Spm. om, hvad der taler for, at fastsættelse af et generelt opholdsforbud ikke er en afgørelse i forvaltningsretlig forstand, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 15 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til lov

om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed, retsplejeloven

og udlændingeloven (Forbud mod deltagelse i nattelivet, tryghedsska-

bende opholdsforbud, udvidet adgang til beslaglæggelse af værdigen-

stande og udvisning af udlændinge dømt for vanvidskørsel m.v.) (L

189):

”Vil ministeren oplyse, hvad der taler for, at fastsættelse af et

generelt opholdsforbud ikke er en afgørelse i forvaltningsretlig

forstand?”

Svar

Der lægges med den foreslåede bestemmelse i politilovens § 6 b, stk. 1

(lovforslagets § 2, nr. 1), op til, at politiet med henblik på at fremme tryg-

heden kan udstede forbud mod ophold til et bestemt sted, hvortil der er al-

mindelig adgang (tryghedsskabende opholdsforbud). Et sådant forbud er

ikke til hinder for almindelig færden i området.

Det fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, at begrebet »et

bestemt sted, hvortil der er almindelig adgang« skal forstås i overensstem-

melse med § 2 i ordensbekendtgørelsen. Bekendtgørelsen finder anvendelse

bl.a. på borgernes adfærd i offentligt tilgængelige parker, jernbane- og rute-

bilstationer, porte, offentlige toiletter, offentlige befordringsmidler, herun-

der taxier, forlystelsesparker samt i åbningstiden butikker, butikscentre og

offentlige kontorer.

Det fremgår samme sted, at et tryghedsskabende forbud efter den foreslåede

bestemmelse dog

–

uanset sammenhængen med ordensbekendtgørelsens

§ 2

–

ikke vil kunne udstedes på indendørs arealer, hvortil der er almindelig

adgang. Opholdsforbud vil således kunne udstedes f.eks. i områder i en of-

fentligt tilgængelig park, plads og på udendørs arealer på tog- og rutebilsta-

tioner mv., men ikke i f.eks. offentligt tilgængelige butikscentre, aktivitets-

centre, indendørs arealer på tog- og rutebilstationer, offentlige befordrings-

midler, parkeringsældre mv.

Det fremgår endvidere af pkt. 2.2.3.3.2 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger, at beslutningen om at udstede et tryghedsskabende opholdsforbud

vil skulle offentliggøres og indeholde en begrundelse og en angivelse af det

sted og tidsrum, som beslutningen gælder for.

Side 2/7

Offentliggørelsen sker på politiets officielle hjemmeside eller lignende, li-

gesom den pågældende politikreds udsteder en pressemeddelelse om det

tryghedsskabende opholdsforbud.

Ifølge pkt. 2.2.3.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger udgør en be-

slutning om at udstede et tryghedsskabende opholdsforbud efter Justitsmi-

nisteriets vurdering ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Dette

indebærer, at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring ikke finder an-

vendelse. Derimod vil almindelige forvaltningsretlige principper om bl.a.

proportionalitet og saglighed finde anvendelse i forhold til en beslutning om

at udstede et tryghedsskabende opholdsforbud.

Det følger af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at loven gælder for behand-

lingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvalt-

ningsmyndighed.

Om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb bemær-

kes følgende:

2.1.

Spørgsmålet om den nærmere forståelse af forvaltningslovens afgørel-

sesbegreb er behandlet i forarbejderne til forvaltningsloven, hvor der er an-

ført bl.a. følgende, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalte 115 f.:

”Bestemmelsen

stk. 1

indeholder hovedreglen om, at forvalt-

ningsloven kun gælder for behandlingen af sager, hvori der er

eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af rets-

akter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller

skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anven-

delsesområde falder således navnlig den administrative sagsbe-

handling, der har karakter af faktiskforvaltningsvirksomhed, så

som patient- og anden klientbehandling, undervisning og råd-

givning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe

retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkelt-

personer.

[…]

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er heref-

ter den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfær-

digelsen af konkrete forvaltningsakter.”

Side 3/7

2.2.

Det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb er også behandlet i den forvalt-

ningsretlige litteratur.

Hos Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 3. udgave (1956), side 242 ff.,

defineres en forvaltningsakt som en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed,

der har et konkret indhold, idet den er rettet til en enkelt person eller en

bestemt flerhed af personer, og som går ud på at bestemme, hvad der er eller

skal være gældende ret. Poul Andersen anfører endvidere, at det undertiden

fremhæves, at en forvaltningsakt er en ”øvrighedsakt”,

som giver udtryk for

den med offentlig magt udrustede statsvilje, og at der deri ligger det rigtige,

at forvaltningsakten overvejende er retsforbindende for den, til hvem udta-

lelsen rettes. Forvaltningsakten er således udtryk for en retlig magt, og for-

valtningsakten

er en ”retsstiftende kendsgerning”, der udløser retsvirkninger

i henhold til gældende ret. Poul Andersen fremhæver endelig, at forvalt-

ningsakten er en ensidig udtalelse, og at den har karakter af en viljeserklæ-

ring.

Bent Christensen, Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 2.ud-

gave (1997), anfører på side 37 f. følgende:

”Forvaltningsakter er konkrete retsakter. De er slutprodukter, og

de har retsvirkninger udadtil for den eller de borgere, som for-

valtningsakten retter sig til. Forvaltningsakten er

–

i modsætning

til aftaler

–

sædvanligvis ensidige i den forstand, at enighed mel-

lem forvaltningen og borgeren ikke er nødvendig.

[…]

I praksis er forvaltningsakter sjældent svære at kende fra for-

valtningens andre virkemidler. De bliver til som slutprodukt af

en ret langvarig proces og på grundlag af et ret omfattende fak-

tisk og retligt materiale. Adressaten og eventuelle andre parter

er simpelthen med under processen, og forvaltningsakten har

væsentlig og i tid vidtrækkende betydning

for adressaten.”

Der har også i nyere juridisk litteratur været nærmere overvejelser om, hvor-

dan afgørelsesbegrebet skal forstås i forvaltningslovens forstand.

Hos Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret

–

Almindelige emner, 6. ud-

gave (2016), side 88 ff., er der anført følgende:

”IV Har forvaltningens virksomhed et retligt særpræg?

Side 4/7

[…]

Forvaltningens afgørelser består af en udtalelse (dvs. en tilken-

degivelse i sproglig form), der tilsigter at fremkalde retsvirknin-

ger efter sit indhold. Udtalelsen kan være af generel eller af kon-

kret karakter. Det er noget karakteristisk, at den fastsættelse af,

hvad der skal være ret, som sker ved forvaltningsafgørelsen, fo-

retages ensidigt af forvaltningsorganet.

[…]

V Forvaltningens retsakter

[...]

A. Anordninger

[…]

Anordningens nærmere karakteristika falder i fem punkter. For

det første er den ensidigt fastsat af en forvaltningsmyndighed.

For det andet er den ikke kun rettet indadtil mod underordnede

myndigheder, men tillige udadtil mod eksterne adressater, dvs.

borgerne eller myndigheder, som ikke er underordnet udstede-

ren. For det tredje er den generel, hvormed menes, at den gælder

for en (større) ubestemt kreds af adressater. Desuden er det for

det fjerde karakteristisk, at den er abstrakt, hvilket betyder, at

den tager sigte på visse kategorier af (fremtidige) hændelser,

hvis særegenheder ikke foreligger fuldt oplyst på tidspunktet for

dens udstedelse. Endelig bør det som et femte forhold påpeges,

at udstederen i et vist omfang selv bindes af anordningen, idet

denne ikke kan fraviges af udstederen til skade (ugunst) for

adressaten, men kun til gunst

for denne ved dispensation.”

[…]

B. Forvaltningsakter

Forvaltningsakter anvendes i nogle tilfælde som et samlebegreb

for alle typer af ensidige retsakter fra forvaltningen. Det almin-

delige er dog

–som

det også er tilfældet i nærværende fremstil-

ling

–

at reservere betegnelsen for forvaltningens konkrete en-

keltafgørelser. Det karakteristiske for forvaltningsakten er her-

efter, at den ligesom anordningen er ensidig og rettet udadtil

mod eksterne adressater. Forskellen fra anordninger ligger

navnlig i, at forvaltningsakten er rettet til en bestemt fysisk eller

juridisk person, eller en bestemt flerhed af sådanne. Desuden

adskiller den sig afgørende fra anordningen ved at være konkret

i den forstand, at den efter sit indhold angår et allerede eksiste-

rende eller hypotetisk fuldt karakteriseret enkelttilfælde (det ak-

Side 5/7

tuelle enkelttilfælde). Det bør endvidere nævnes, at forvalt-

ningsakten, uanset dens ensidige karakter, også har en vis bin-

dende virkning for udstederen.”

Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), anfører på side 76 ff. følgende:

”3.1. Generelt om afgørelsesbegrebet

[…]

Afgrænsningen må således i det væsentligste ske ud fra en vur-

dering af, om der er tale om en udtalelse fra en forvaltningsmyn-

dighed, som udstedes på et offentligretligt grundlag, som rettes

til en eller flere personer mv., og som går ud på ensidigt at be-

stemme, hvad der er eller skal være gældende ret. Endvidere har

bl.a. tradition og lovgivningsforudsætninger i særlovgivningen

betydning. Endelig indgår det

–

i forhold til afgrænsningen over

for procesledende beslutninger

–

i vurderingen, om det pågæl-

dende skridt afslutter sagen eller blot er skridt henimod sagens

endelige afslutning.

[…]

3.4. Generelle retsakter

Forvaltningslovens centrale anvendelsesområde er den admini-

strative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af kon-

krete forvaltningsakter. Loven omfatter dog også udfærdigelse

af generelle retsforskrifter som f.eks. anordninger, bekendtgø-

relser og visse planer, der efter deres indhold har retsvirkninger

i forhold til borgerne, jf. f.eks. FOB 2001.194 om ændring af et

kirkeregulativ. […]

Nogle af lovens bestemmelser finder efter deres ordlyd kun

anvendelse på udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Ef-

ter § 9, stk. 1, § 19, stk. 1, § 21, stk. 1, § 22, § 23, stk. 1, og § 25

gælder f.eks. reglerne om partens aktindsigt, partshøring, be-

grundelse og klagevejledning således ikke for behandlingen af

sager om gennemførelse af generelle forskrifter eller foranstalt-

ninger af almindelig karakter. Praksis er i den forbindelse tilba-

geholdende med at anse generelle forskrifter for reelt at udgøre

konkrete forvaltningsakter ud fra en betragtning om, at de kun

berører et fåtal af personer, jf. TfK 2004.436/2 Ø om en be-

kendtgørelse om tildeling af fiskekvoter, der alene berørte seks

fiskere direkte, og MAD 2000.1014 vedrørende en kommunes

beslutning om, hvorvidt den vil fastsætte nærmere regler om dy-

rehold i byzoneområder.”

Se tilsvarende Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. ud-

gave (2021), side 83 ff.

Side 6/7

Som anført lægges der med lovforslaget op til, at tryghedsskabende op-

holdsforbud rettes mod et bestemt sted, hvortil der er almindelig adgang.

Forbuddene vil således ikke være rettet mod en enkelt borger eller en be-

stemt flerhed af borgere, men derimod mod en ubestemt og vekslende fler-

hed af borgere.

Et tryghedsskabende opholdsforbud må således karakteriseres som en gene-

rel forvaltningsakt (i modsætning til en konkret forvaltningsakt).

Politiets beslutninger om at udstede tryghedsskabende opholdsforbud vil

dermed ikke være omfattet af de bestemmelser i forvaltningsloven, der ved-

rører partsbeføjelser, herunder partshøring, partsaktindsigt og begrundelse,

og som alene finder anvendelse i forhold til konkrete forvaltningsakter,

medmindre der undtagelsesvist er grundlag for at antage, at enkelte bliver

så individuelt berørt af et forbud, at de bør tillægges partsbeføjelser. Dette

burde have fremgået af lovforslagets bemærkninger i stedet for det anførte

om, at en beslutning om at udstede et tryghedsskabende opholdsforbud ikke

er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Det ovenfor anførte gør sig også gældende i relation til den foreslåede

bestemmelse i politilovens § 6 c, stk. 1 (lovforslagets § 2, nr. 1), hvorefter

politiet for en nærmere bestemt periode kan udpege et afgrænset geografisk

område (nattelivszone), hvor et opholdsforbud meddelt efter den foreslåede

bestemmelse i straffelovens § 79, stk. 1 (lovforslagets § 1, nr. 1), vil finde

anvendelse. Dette burde ligeledes have fremgået af lovforslagets bemærk-

ninger i stedet for det anførte om, at en beslutning om at udpege en natte-

livszone ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Side 7/7