UUI, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 506: Spm. om ministeren vil kommentere artiklen "Opholdsregler på Kærshovedgård brydes i stor stil bragt på Eb.dk den 20. maj 2021, herunder at der i 2020 blev truffet 37.932 afgørelser om overtrædelse af opholds- eller meldepligten i Midt- og Vestjyllands Politikreds, hvor Kærshovedgård er beliggende og udtalelsen fra forbundsformand for Fængselsforbundet Bo Yde Sørensen “De er ikke frihedsberøvede. De kan komme og gå. Med det sæt regler, der er i dag, kan vi ikke rigtig gøre noget ved det ud over at indberette dem, når de ikke overholder meldepligten. Det er en gordisk knude. Man vil gerne vise handlekraft, men der er ikke rigtig nogle regler, man kan bruge til at udvise den handlekraft., og redegøre for hvad regeringen vil gøre for at løse problemerne, til udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del
Offentligt

HØJESTERETS DOM

afsagt mandag den 22. marts 2021

Sag 105/2020

(2. afdeling)

Anklagemyndigheden

mod

(advokat Jens Bruhn-Petersen, beskikket)

I tidligere instanser er afsagt dom af Københavns Byret den 16. oktober 2019 (SS 1-

23855/2019) og af Østre Landsrets 21. afdeling den 25. maj 2020 (S-3102-19).

I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Jens Peter Christensen, Michael Rekling, Oliver

Talevski, Anne Louise Bormann og Ole Hasselgaard.

Påstande

Dommen er anket af T med påstand om frifindelse, subsidiært formildelse. Over for anklage-

myndighedens påstand om udvisning er der nedlagt påstand om frifindelse, subsidiært tilde-

ling af en advarsel.

Anklagemyndigheden har påstået skærpelse af straffen og stadfæstelse af bestemmelsen om

udvisning.

Supplerende sagsfremstilling

Udover de af byretten og landsretten anførte afgørelser er T tidligere straffet ved

- Retten i Glostrups dom af 10. april 2018 med en bøde på 2.000 kr. for overtrædelse af

færdselsloven,

UUI, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 506: Spm. om ministeren vil kommentere artiklen "Opholdsregler på Kærshovedgård brydes i stor stil bragt på Eb.dk den 20. maj 2021, herunder at der i 2020 blev truffet 37.932 afgørelser om overtrædelse af opholds- eller meldepligten i Midt- og Vestjyllands Politikreds, hvor Kærshovedgård er beliggende og udtalelsen fra forbundsformand for Fængselsforbundet Bo Yde Sørensen “De er ikke frihedsberøvede. De kan komme og gå. Med det sæt regler, der er i dag, kan vi ikke rigtig gøre noget ved det ud over at indberette dem, når de ikke overholder meldepligten. Det er en gordisk knude. Man vil gerne vise handlekraft, men der er ikke rigtig nogle regler, man kan bruge til at udvise den handlekraft., og redegøre for hvad regeringen vil gøre for at løse problemerne, til udlændinge- og integrationsministeren

- 2 -

- Retten i Glostrups dom af 30. august 2019 med en bøde på 3.000 kr. for overtrædelse af

færdselsloven, og

- Retten på Frederiksbergs dom af 9. juni 2020 med en bøde på 2.000 kr. for overtrædelse af

færdselsloven.

Retsgrundlag

Meldepligt

Ved lov nr. 1397 af 27. december 2008 blev den dagældende bestemmelse i udlændingelo-

vens § 34, stk. 3, om meldepligt ændret. Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår

bl.a. (Folketingstidende 2008-09, tillæg A, lovforslag nr. L 69, s. 1930):

”4.

Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser

De foreslåede bestemmelser om at skærpe meldepligten samt styrke kontrollen med, at

påbudet om at tage ophold i Center Sandholm overholdes, vil være et indgreb, der er

omfattet af artikel 2 (om frihed til valg af opholdssted) i 4. Tillægsprotokol til Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskonvention. Det følger af den nævnte bestemmelse, at en-

hver, der lovligt befinder sig på en stats område, inden for dette skal have ret til at fær-

des frit og til frit at vælge sit opholdssted. Beskyttelsen omfatter også udlændinge, her-

under udlændinge, der er på tålt ophold. Retten er dog ikke absolut, idet der kan gøres

indgreb i denne ret, hvis det er i »overensstemmelse med loven« og er nødvendigt i et

demokratisk samfund af hensyn til bl.a. den nationale sikkerhed og den offentlige orden.

Det indebærer bl.a., at indgrebet skal være proportionalt i hvert enkelt tilfælde.

Forslagene varetager hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden og må

som udgangspunkt anses for proportionale, idet det - for at sikre de pågældende perso-

ners tilstedeværelse med henblik på udsendelse - kan være vanskeligt at pege på mindre

indgribende foranstaltninger. Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal være opfyldt,

kan det med tiden blive vanskeligere at begrunde sådanne indgreb, f.eks. hvis det viser

sig fortsat at være umuligt at udsende den pågældende. Det bemærkes, at afgørelser om

meldepligt og påbud om ophold vil kunne indbringes for domstolene efter grundlovens

§ 63. Udlændingemyndighederne og politiet skal kunne godtgøre, at indgrebene i hvert

enkelt tilfælde er proportionale. Heri ligger bl.a., at myndighederne skal kunne frem-

lægge oplysninger, der viser, at der er et rimeligt grundlag for indgrebene af hensyn til

at sikre de pågældende personers tilstedeværelse med henblik på

udsendelse.”

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a. (Folketingstidende 2008-09, tillæg A, lov-

forslag nr. L 69, s. 1931):

”Til § 1

Til nr. 1

…

- 3 -

Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt pålægger de udlændinge på tålt ophold,

som er pålagt at tage ophold i Center Sandholm, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 8,

daglig meldepligt hos politiet i centret. Udlændingen skal give personligt møde hos po-

litiet.

Politiet vil således kun kunne undlade at pålægge meldepligt dagligt, hvis det vil være

uproportionalt i forhold til Danmarks internationale forpligtelser, jf. herved nærmere de

almindelige bemærkninger afsnit 4, eller hvis der foreligger andre særlige grunde, f.eks.

sygdom. I sådanne tilfælde kan meldepligt pålægges efter politiets nærmere bestemmel-

se, herunder med længere mellemrum.

For så vidt angår de udlændinge på tålt ophold, hvor Udlændingeservice har undladt at

træffe afgørelse om indkvartering i Center Sandholm, jf. udlændingelovens § 42 a, stk.

8, forudsættes det, at politiet som udgangspunkt pålægger de pågældende daglig melde-

pligt hos det lokale politi efter politiets nærmere bestemmelse. Udlændingen skal give

personligt møde hos politiet.

Politiet vil således kun kunne undlade at pålægge meldepligt dagligt, hvis det vil være

uproportionalt i forhold til Danmarks internationale forpligtelser, jf. herved nærmere de

almindelige bemærkninger afsnit 4, eller hvis der foreligger særlige grunde, f.eks. syg-

dom. I sådanne tilfælde kan meldepligt pålægges efter politiets nærmere bestemmelse,

herunder med længere mellemrum.

Ved beslutningen om pålæg af meldepligt skal udlændingen gøres bekendt med, at ud-

lændingen skal overholde den pålagte meldepligt. Der vil derfor alene i situationer, hvor

der foreligger ganske specielle omstændigheder, der betyder, at udlændingen er afskåret

fra at overholde meldepligten, kunne gives dispensation fra overholdelse af meldepligt.

Det kan f.eks. være i en situation, hvor udlændingen er syg og har behov for lægehjælp.

I sådanne situationer forudsættes det, at udlændingen så vidt muligt retter henvendelse

til politiet forinden og anmoder om dispensation fra overholdelse af meldepligt med an-

givelse af begrundelse herfor. Efterfølgende vil udlændingen blive anmodet om at do-

kumentere eller sandsynliggøre over for politiet, at de oplysninger, den pågældende har

givet om begrundelsen for den manglende overholdelse af meldepligten, kan lægges til

grund, f.eks. ved fremlæggelse af lægeerklæring.”

Udlændingelovens § 34, stk. 4, fik sin nugældende affattelse ved lov nr. 446 af 13. april 2019.

Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår bl.a. (Folketingstidende 2018-19, tillæg

A, lovforslag nr. L 165, s. 15-16):

”2.1.2. Ministeriets overvejelser

…

I forbindelse med indførelsen af opholdspligten ved lov nr. 365 af 6. juni 2002, som

omtalt ovenfor under pkt. 2.1.1.1., er det i bemærkningerne anført, at det følger såvel af

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 4. tillægsprotokol, artikel 2, som af

FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder, artikel 12, at enhver, der lovligt

befinder sig på en stats område, inden for dette område skal have ret til at færdes frit og

til frit at vælge sit opholdssted. Denne ret kan dog underkastes begrænsninger, hvis det

- 4 -

er i overensstemmelse med lov og kan begrundes i hensynet til f.eks. statens sikkerhed,

den offentlige orden eller andres rettigheder og friheder.

Det anføres i bemærkningerne til lovforslaget, at bestemmelserne omfatter ikke blot

statsborgere i et land, der er forpligtet af de nævnte bestemmelser, men også udlændin-

ge, der lovligt befinder sig på landets område. Det tilkommer som udgangspunkt stater-

ne at afgøre, hvem der lovligt befinder sig inden for dets grænser, hvis det i øvrigt er i

overensstemmelse med staternes internationale forpligtelser.

Det anføres endvidere, at en asylansøger som udgangspunkt har lovligt, processuelt op-

hold i Danmark fra tidspunktet for indgivelsen af asylansøgningen, til asylsagen er fær-

digbehandlet, og den pågældendes udrejsefrist er overskredet. En ansøgning om op-

holdstilladelse på andet grundlag, f.eks. humanitær opholdstilladelse, kan ligeledes be-

grunde et lovligt, processuelt ophold eller forlænge et lovligt, processuelt ophold i til-

fælde, hvor ansøgningen tillægges opsættende virkning med hensyn til udrejsefristen.

Endvidere anføres det, at udlændingen ikke længere har lovligt ophold i Danmark, når

udrejsefristen er overskredet. Dette gælder, selvom udlændingen ikke kan udsendes af

landet på grund af forbuddet mod refoulement i udlændingelovens § 31. Udlændinge,

der meddeles afslag på asyl, f.eks. på grund af alvorlig kriminalitet, men som ikke kan

udsendes på grund af udlændingelovens refoulementsforbud, opholder sig således ulov-

ligt i Danmark på såkaldt tålt ophold.

I forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 anføres det, at det følger af artikel

2 i 4. tillægsprotokol til EMRK, at enhver, der lovligt befinder sig på en stats område,

inden for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at vælge opholdssted. Endvidere

anføres det, at beskyttelsen i artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK også omfatter ud-

lændinge, herunder udlændinge på tålt ophold. På den baggrund anføres det, at den

styrkede kontrol med, at påbuddet om at tage ophold i Center Sandholm (nu Udrejse-

center Kærshovedgård) overholdes, vil være et indgreb, der er omfattet af artikel 2 (om

frihed til valg af opholdssted) i 4. tillægsprotokol til EMRK.

…

Det har på den baggrund hidtil været regeringens opfattelse, at udlændinge på tålt op-

hold har været omfattet af beskyttelsen i artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK, og at de

er omfattet af den beskyttelse af bevægelsesfriheden, der følger af bestemmelsen.

Det bemærkes i den forbindelse, at det tilkommer medlemsstaterne at afgøre, hvem der

lovligt befinder sig inden for deres grænser og dermed er omfattet af beskyttelsen i arti-

kel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK, jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens afvis-

ningsbeslutning af 20. november 2007 i sagen Omwenyeke mod Tyskland.

I denne sag, der omhandlede en asylansøger, som var pålagt ikke at forlade byen

Wolfsburg, udtalte Domstolen i præmis 1, at artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK be-

skytter bevægelsesfriheden for personer, der opholder sig lovligt på en stats område.

Denne betingelse refererer til den pågældende stats nationale ret. Det er op til national

ret og nationale myndigheder at fastlægge betingelserne, som skal være opfyldt, for at

en persons tilstedeværelse på territoriet kan anses som lovlig. Artikel 2 i 4. tillægsproto-

kol til EMRK kan ikke fortolkes således, at den tildeler en udlænding ret til at tage op-

hold eller til fortsat ophold i et land, hvor den pågældende ikke er statsborger, og be-

- 5 -

stemmelsen omhandler ikke de betingelser under hvilke, en person har ret til at blive i et

land.

…

Ved dom af 31. januar 2012 i sagen M. S. mod Belgien har Menneskerettighedsdomsto-

len imidlertid fundet, at en udlænding på tålt ophold, der ikke efter belgisk ret havde

lovligt ophold, heller ikke havde lovligt ophold i medfør af artikel 2 i 4. tillægsprotokol

til EMRK. Det udgjorde dermed ikke et indgreb i denne bestemmelse, at udlændingen

bl.a. var blevet pålagt at bo på en bestemt adresse, at melde sig to gange om dagen til

det lokale politi samt ikke at forlade en bestemt kommune uden på forhånd at have un-

derrettet det lokale politi.

Menneskerettighedsdomstolen udtalte i dommens præmis 196, at stk. 1, i artikel 2 i 4.

tillægsprotokol til EMRK kun finder anvendelse på personer, som befinder sig lovligt

på en kontraherende stats territorium. En national domstol havde understreget, at dette

ikke var tilfældet for sagsøger i den konkrete sag. Domstolen udtalte på den baggrund,

at den ingen grund havde til at betvivle, at dette faktisk var situationen for sagsøger ef-

ter belgisk ret. Han kunne derfor ikke påberåbe sig artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol

til EMRK.

På baggrund af M. S. -dommen må det efter regeringens opfattelse konkluderes, at når

en stat har truffet beslutning om at udvise en udlænding, befinder vedkommende sig ik-

ke længere lovligt på den udvisende stats territorium og er derfor ikke beskyttet af arti-

kel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK. Denne vurdering ændres ikke af, at de pågældende

udlændinge pålægges at tage ophold i bestemte udrejsecentre i Danmark.

…

Den foreslåede ændring ændrer ikke ved, at myndighederne som hidtil skal vurdere, om

et pålæg om opholds-, underretnings- og meldepligt rejser spørgsmål om forholdet til

Danmarks øvrige internationale forpligtelser, herunder navnlig artikel 8 i EMRK om

beskyttelse af ret til respekt for familie- og privatlivet, jf. nærmere nedenfor under pkt.

3.1.

2.1.3. Den foreslåede ændring

…

Den foreslåede nyaffattelse har til formål at give mulighed for i bemærkningerne til be-

stemmelserne at angive, at udlændinge på tålt ophold ikke har lovligt ophold efter dansk

ret, og at de pågældende dermed ikke er omfattet af i artikel 2 i 4. tillægsprotokol til

EMRK.”

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a. (Folketingstidende 2018-19, tillæg A, lov-

forslag nr. L 165, s. 26):

”Til § 1

Til nr. 1

...

- 6 -

Formålet med nyaffattelsen er at angive i bemærkningerne til bestemmelsen, at en ud-

lænding på tålt ophold ikke er omfattet af beskyttelsen af bevægelsesfriheden i artikel 2

i 4. tillægsprotokol til EMRK, idet den pågældende ikke har lovligt ophold her i landet.

Den foreslåede ændring medfører ikke en ændring af bestemmelsen indhold eller an-

vendelse. Der er altså tale om en direkte videreførelse af den hidtil gældende bestem-

melse.”

Strafniveau

Ved lov nr. 189 af 27. februar 2017 blev som nyt stykke indsat følgende bestemmelse i ud-

lændingelovens § 60, stk. 2, med ikrafttræden den 1. marts 2017:

”Stk. 2. Overtrædelse af de i medfør af § 34, stk. 4 og 5, og § 42 a, stk. 8, 1. pkt., og stk.

10, givne pålæg straffes med fængsel indtil 1 år og 6 måneder.”

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a. (Folketingstidende 2016-17, tillæg A, lov-

forslag nr. L 51, s. 60-61):

”Til nr. 14

…

Med lovforslaget foreslås det endvidere, at der sker en væsentlig forhøjelse af strafud-

målingsniveauet for overtrædelse af de nævnte udlændingeretlige forpligtelser i forhold

til det gældende strafniveau i sager om udlændinge på tålt opholds overtrædelse af op-

holds- og meldepligten.

En skærpet strafferamme og et forhøjet strafudmålingsniveau skal bidrage til at forhin-

dre nye overtrædelser af forpligtelserne.

Med forslaget forudsættes det, at staffen for overtrædelse af den foreslåede § 60, stk. 2,

fremover som udgangspunkt fastsættes efter et takstmæssigt fastlagt strafniveau, hvor

antallet af overtrædelser som udgangspunkt vil være afgørende for den konkret udmålte

straf, jf. bilag 1 til lovforslaget.

Det foreslås i den forbindelse, at det skal anses som en skærpende omstændighed i for-

bindelse med strafudmålingen for en overtrædelse af opholds-, melde- og underret-

ningspligten, hvis udlændingen tidligere har været dømt for overtrædelse af de nævnte

forpligtelser. Den nærmere strafskærpelse i gentagelsestilfælde forudsættes ligeledes

fastsat efter det takstmæssigt fastlagte strafniveau, hvoraf også fremgår, hvilke skærpel-

ser af straf der som udgangspunkt skal idømmes i gentagelsestilfælde.

Fastsættelsen af straffen vil i øvrigt altid bero på domstolenes konkrete vurdering i det

enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen. Det angivne strafniveau vil derfor

kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger

skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straf-

fens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.

- 7 -

…

I det omfang, der er tale om et mindre antal (1-6) overtrædelser af melde-, opholds- eller

underretningspligten, og udlændingen ikke tidlige er dømt eller alene én gang tidligere

er dømt for overtrædelse af sine kontrolforpligtelser, lægges der med forslaget op til, at

domstolene kan tildele udlændingen en advarsel, hvis betingelserne i retsplejelovens §

900, stk. 1, er opfyldt. Hvorvidt den konkrete sag er egent til at afgøre med en advarsel,

vil bero på domstolenes vurdering.”

Af samme lovforslags bilag 1 fremgår bl.a. et skema til brug for straffastsættelse for overtræ-

delser begået efter den 1. marts 2017, jf. lovforslagets § 4.

Udlændingelovens § 60, stk. 2, fik sin nugældende affattelse ved lov nr. 174 af 27. februar

2019, hvor der blev gennemført en yderligere skærpelse af strafniveauet efter udlændingelo-

vens § 60, stk. 2. Bestemmelsen lyder således:

”Stk. 2. Overtrædelse af de i medfør af § 34, stk. 4-6,

og § 42 a, stk. 8, 1. og 3. pkt., og

stk. 10, givne pålæg straffes med fængsel indtil 1 år og 6 måneder.”

Af lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 9.1.3 fremgår bl.a. (Folketingstidende 2018-

19, tillæg A, lovforslag nr. L 140, s. 69-70):

”9.

Skærpet straf for overtrædelse af opholds-, underretnings- og meldepligt

…

9.1. Straf for overtrædelse af opholds-, underretnings- og meldepligt

…

9.1.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at der inden for den gældende strafferamme i udlændingelovens § 60, stk.

2, på 1 år og 6 måneder skal ske en betydelig skærpelse af strafniveauet for overtrædel-

se af opholds-, underretnings- og meldepligt i forhold til det gældende strafniveau.

Strafskærpelserne foreslås i første omgang at træde i kraft for overtrædelser af kontrol-

forpligtelser, der er begået efter den 1. juni 2019. Strafudmålingen for overtrædelser be-

gået forud for denne dato skal således ske efter de hidtil gældende takstmæssige niveau-

er. Det foreslås endvidere, at strafniveauet skærpes yderligere for overtrædelse af kon-

trolforpligtelser, der er begået efter den 1. juni 2021. Det foreslås samtidig, at straffe-

rammen i udlændingelovens § 60, stk. 2, forhøjes fra 1 år og 6 måneder til 2 år.

Med forslagene forudsættes det, at straffen for overtrædelse af opholds-, underretnings-

og meldepligten som nævnt i udlændingelovens § 60, stk. 2, fortsat som udgangspunkt

fastsættes efter et takstmæssigt fastlagt strafniveau, hvor antallet af overtrædelser som

udgangspunkt vil være afgørende for den konkret udmålte straf, jf. lovforslagets bilag 1

og 2.

- 8 -

…

Det gælder for begge de foreslåede skærpelser, at der allerede ved 10 overtrædelser in-

den for en kalendermåned sker en skærpelse af straffen. Der foreslås ikke i de takst-

mæssige strafniveauer fastsat en yderligere skærpelse af straffen ved et højere antal

overtrædelser inden for en kalendermåned. Dette skal ses i sammenhæng med, at der al-

lerede sker en markant skærpelse af straffen ved 10 overtrædelser eller derover, og at

straffastsættelsen fremover sker på grundlag af overtrædelser pr. kalendermåned. Forde-

ler overtrædelserne sig over flere måneder, vil den pågældende udlænding skulle idøm-

mes straf for hver kalendermåned, jf. nærmere nedenfor.

…

Fastsættelse af straffen for en udlænding, der i flere kalendermåneder har begået et stør-

re antal overtrædelser af opholds-, underretnings- eller meldepligten, vil skulle ske efter

den almindelige bestemmelse i straffelovens § 88, hvorefter der fastsættes en fælles

straf inden for den foreskrevne strafferamme, hvis nogen ved en eller flere handlinger

har begået flere lovovertrædelser. Det betyder, at en udlænding, der har begået flere

overtrædelser af en pålagt opholds-, underretnings- og/eller meldepligt, som skal på-

dømmes under samme sag, skal have en fælles straf, som ligger inden for den straffe-

ramme, som gælder for overtrædelse af en pålagt opholds-, underretnings- og/eller mel-

depligt.

Fastsættelsen af straffen vil i øvrigt fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering i det

enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne strafniveau vil kun-

ne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skær-

pende eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om straffens

fastsættelse i straffelovens kapitel 10.”

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a. (Folketingstidende 2018-19, tillæg A, lov-

forslag nr. L 140, s. 101):

”Til

nr. 23

…

Det betyder f.eks., at udgangspunktet for strafudmålingen fra 1. juni 2019 for henholds-

vis 6-9 overtrædelser pr. kalendermåned i førstegangstilfælde vil være 40 dages fæng-

sel. Det betyder også, at der i andengangstilfælde eksempelvis vil være tale om en

fængselsstraf i 50 dage for 6-9 overtrædelser pr. kalendermåned, at der i tredjegangstil-

fælde vil være tale om en fængselsstraf i 60 dage for 6-9 overtrædelser pr. kalendermå-

ned, ligesom der i fjerdegangstilfælde vil være tale om en fængselsstraf i 3 måneder for

det samme antal overtrædelser pr. måned, jf. nærmere herom bilag 1.

De foreslåede strafudmålingsniveauer indebærer, at der allerede ved 10 overtrædelser

inden for en kalendermåned sker en skærpelse af straffen. Der foreslås ikke i de takst-

mæssige strafniveauer fastsat en yderligere skærpelse af straffen ved et højere antal

overtrædelser inden for en kalendermåned. Det foreslås dog, at der i tilfælde, hvor der

alene skal fastsættes straf inden for én kalendermåned fastsættes en yderligere skærpelse

af straffen for et særligt højt antal overtrædelser af kontrolforpligtelserne. Formålet

- 9 -

hermed er, at sikre at straffen også i disse tilfælde skærpes i forhold til de gældende

strafniveauer. Se hertil bilag 1.

Hvis antallet af overtrædelser er betydeligt højere end 10 inden for en kalendermåned,

vil der dog kunne fastsættes en højere straf end dem, som fremgår af de takstmæssige

fastsatte strafniveauer.

Det skal som hidtil anses som en skærpende omstændighed i forbindelse med strafud-

målingen for en overtrædelse af opholds-, melde- og underretningspligten, hvis udlæn-

dingen tidligere har været dømt for overtrædelse af de nævnte forpligtelser. Den nærme-

re strafskærpelse i gentagelsestilfælde forudsættes ligeledes fastsat efter det takstmæs-

sigt fastlagte strafniveau, hvoraf også fremgår, hvilke skærpelser af straf der som ud-

gangspunkt skal idømmes i gentagelsestilfælde.”

Af samme lovforslags bilag 1 fremgår bl.a. et skema til brug for straffastsættelse for overtræ-

delser begået efter den 1. juni 2019 og før den 1. juni 2021, jf. lovforslagets § 11, stk. 2, jf. §

1, nr. 23.

Anbringender

T har anført navnlig, at afgørelsen om meldepligt er ugyldig i medfør af dansk rets almindeli-

ge proportionalitetsgrundsætning og udgør et uproportionalt indgreb i retten til privat- og fa-

milieliv efter Menneskerettighedskonventionens artikel 8. Han er herudover beskyttet efter

artikel 2 i Tillægsprotokol 4, idet afgørelsen om meldepligt er truffet forud for lov nr. 446 af

13. april 2019.

Om den konkrete proportionalitetsafvejning gælder det, at selv et beskedent indgreb over tid

kan blive uproportionalt. Graden af meldepligtens intensitet skal vurderes i sammenhæng med

den lange periode siden 2008, hvor der har været pålagt opholds- og meldepligt, herunder at

den tidligere opholdspligt i lyset af Højesterets dom af 17. januar 2017 (UfR 2017.1228) må

antages at have været uproportional i flere år frem til ophævelsen i 2017.

Hertil kommer, at der ikke på noget tidspunkt efter prøveløsladelsen i 2008 har været grund-

lag for at antage, at han vil skjule sig for myndighederne. Desuden er der forløbet mere end

17 år, siden han begik den kriminalitet, der førte til udvisningen. Der er ikke grundlag for at

antage, at han vil begå ny kriminalitet, og kriminaliteten begået i 2004 må derfor betragtes

som enkeltstående. Desuden må der lægges vægt på, at han ikke har reel udsigt til at kunne

blive udsendt til Afghanistan, og at en eventuel udsendelse under alle omstændigheder ikke

kan ske inden for en overskuelig fremtid.

- 10 -

Der skal endvidere tages hensyn til hans egne og familiens forhold, herunder at han har dårligt

knæ, sådan at han ikke kan cykle eller gå de i alt ca. 8 km frem og tilbage mellem bopælen og

Hovedbanegården. Han er derfor nødsaget til at benytte offentlig transport, hvilket vil koste

ca. 400 kr. om måneden, og dette udgør en særlig belastning for ham, idet han er uden ind-

komst og uden mulighed for at skaffe sig indkomst som følge af sin status på tålt ophold.

Ved en eventuel strafudmåling må der tages hensyn til hans samlede situation, herunder at

han i en lang periode har opfyldt sin opholds- og meldepligt og aldrig har skjult sig for myn-

dighederne. Hans samlede situation indebærer også, at en udvisning vil være i strid med hans

ret til familieliv efter Menneskerettighedskonventionens artikel 8.

Anklagemyndigheden har anført navnlig, at betingelserne for at pålægge T meldepligt efter

udlændingelovens § 34, stk. 4, har været opfyldt, og at meldepligten ikke har udgjort et upro-

portionalt indgreb i strid med bl.a. Menneskerettighedskonventionens artikel 8.

Påbuddet om meldepligt ved Københavns Politi på Hovedbanegården tre gange om ugen må

anses for at være et meget begrænset indgreb, særligt når der henses til, at han bor med sin

ægtefælle og børn tæt på det sted, hvor han er pålagt meldepligt. Desuden må det indgå i vur-

deringen, at det ikke kan udelukkes, at han på et tidspunkt vil kunne udsendes til Afghanistan.

Det følger af ordlyden af artikel 2 i Tillægsprotokol 4, at kun udlændinge med lovligt ophold i

et land er omfattet af beskyttelsen. I forarbejderne til lov nr. 446 af 13. april 2019 blev det

præciseret, at en person på tålt ophold ikke kan anses for at have lovligt ophold i landet og

dermed omfattet af artikel 2. Som følge af Menneskerettighedsdomstolens dom af 31. januar

2012 var der således tale om en præcisering af, hvad der allerede før lovens ikrafttræden den

1. maj 2019 var gældende ret. Da T er udvist ved dom for strafbart forhold, og hans opholds-

tilladelse derfor er bortfaldet, har han ikke længere lovligt ophold i Danmark. Han er som

følge heraf ikke omfattet af beskyttelsen i artikel 2 i Tillægsprotokol 4.

Straffen skal fastsættes som en tillægsstraf på ikke under 7 måneders fængsel, idet der er tale

om et stort antal overtrædelser begået over en periode på mere end 1 år, hvor han bevidst har

- 11 -

tilsidesat sin meldepligt. Desuden må det på baggrund af Retten i Hernings advarsel af 23.

januar 2018 lægges til grund, at forholdene skal bedømmes som et andengangstilfælde.

Det følger af udlændingelovens § 24, nr. 1, jf. § 23, nr. 3 og 4, samt § 24, nr. 2, at han skal

udvises, da dette ikke vil være strid med Danmarks internationale forpligtelser, jf. § 26, stk. 2.

Højesterets begrundelse og resultat

Sagens baggrund og problemstilling

T, som er afghansk statsborger, blev i 2000 meddelt asyl i Danmark efter udlændingelovens §

7, stk. 2. I 2005 blev han idømt fængsel i 7 år for overtrædelse af straffelovens § 246, jf. §

245, og han blev ved dommen udvist for bestandig. Flygtningenævnet traf i 2007 afgørelse

om, at han fortsat opfyldte betingelserne for asyl efter udlændingelovens § 7, stk. 2, men at

han var udelukket fra på ny at få opholdstilladelse efter lovens § 10, stk. 3. Det blev derfor

bestemt, at han skulle udrejse, men at han ikke kunne tvangsmæssigt udsendes til Afghanistan

eller til et land, hvor han ikke var beskyttet mod at blive videresendt til Afghanistan, og dette

fastholdt Flygtningenævnet i en afgørelse i 2012.

I 2008 blev han prøveløsladt og pålagt at tage ophold i Center Sandholm og melde sig på ste-

det én gang om ugen og efterfølgende tre gange om ugen. I 2016 blev han pålagt at opholde

sig på Udrejsecenter Kærshovedgård og melde sig på stedet tre gange om ugen. I marts 2017

ophævede Udlændingestyrelsen opholdspligten i lyset af Højesterets dom af 17. januar 2017

(UfR 2017.1228), og han blev herefter pålagt meldepligt tre gange om ugen på Udrejsecenter

Sjælsmark. Ved Retten i Helsingørs dom af 14. juni 2018 blev han frifundet for i 50 tilfælde i

perioden fra maj til august 2017 at have undladt at efterkomme meldepligten på Udrejsecenter

Sjælsmark, idet retten fandt, at den fastsatte meldepligt var et uproportionalt indgreb i bevæ-

gelsesfriheden efter artikel 2 i Tillægsprotokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention.

Rigspolitiet fastsatte herefter ved afgørelse af 6. juli 2018, der blev opretholdt ved Udlændin-

ge- og Integrationsministeriets afgørelse af 16. november 2018, at han fra den 1. august 2018

skulle melde sig mandag, onsdag og fredag mellem kl. 10 og kl. 17 hos Københavns Politi på

Hovedbanegården. Denne meldepligt blev efter en fornyet vurdering videreført ved Rigspoli-

- 12 -

tiets afgørelse af 25. februar 2019, der blev opretholdt ved ministeriets afgørelse af 5. juli

2019.

Sagen angår, om T kan straffes for i 165 tilfælde at have overtrådt den pålagte meldepligt hos

Københavns Politi på Hovedbanegården i perioden fra den 1. august 2018 til den 19. august

2019.

Meldepligten

Det fremgår af udlændingelovens forarbejder, at pålæg om meldepligt kun kan undlades, hvis

det vil være uproportionalt i forhold til Danmarks internationale forpligtelser, eller hvis der

foreligger andre særlige grunde, f.eks. sygdom. I lovforarbejderne er det forudsat, at personer,

som er på tålt ophold, og som ikke er pålagt opholdspligt, som udgangspunkt pålægges daglig

meldepligt hos det lokale politi efter politiets nærmere bestemmelse.

I forhold til Danmarks internationale forpligtelser omfatter vurderingen navnlig Menneskeret-

tighedskonventionens artikel 8 om ret til privatliv og familieliv. Der ses i den forbindelse ikke

at foreligge domme fra Menneskerettighedsdomstolen, der tager stilling til proportionaliteten

af indgreb, der består i pålæg om meldepligt over for udlændinge på tålt ophold.

Vurderingen omfatter desuden den ret til bevægelsesfrihed efter artikel 2 i Tillægsprotokol 4,

som udlændingelovens forarbejder indtil den 1. maj 2019 forudsatte, at personer på tålt op-

hold i Danmark var omfattet af. Når det gælder tiden efter, at forudsætningen herom i lovfor-

arbejderne er blevet ophævet fra den 1. maj 2019, finder Højesteret i overensstemmelse med

det, der er anført i forarbejderne til ændringen af udlændingelovens § 34, stk. 4, i 2019, at

personer på tålt ophold i Danmark ikke skal anses for omfattet af artikel 2 i Tillægsprotokol 4.

Meldepligt for en person på tålt ophold er et vilkår, der er knyttet til, at vedkommende ophol-

der sig her i landet, selv om der er sket udvisning. T har i den foreliggende sag været pålagt at

melde sig tre gange om ugen inden for tidsrummet mellem kl. 10 og kl. 17 på politistationen

på Københavns Hovedbanegård, der ligger få kilometer fra hans opholdssted hos ægtefællen

og deres to børn på Frederiksberg.

- 13 -

Højesteret finder, at der ikke er grundlag for at fastslå, at den pålagte meldepligt udgjorde et

uproportionalt indgreb i hans ret til privatliv eller familieliv efter Menneskerettighedskonven-

tionens artikel 8 eller

–

for så vidt angår perioden indtil den 1. maj 2019

–

den ret til bevægel-

sesfrihed efter artikel 2 i Tillægsprotokol 4, som udlændingelovens dagældende forarbejder

forudsatte, at personer på tålt ophold i Danmark var omfattet af.

Højesteret finder desuden, at der ikke i øvrigt foreligger særlige grunde, der kan føre til at

tilsidesætte den pålagte meldepligt.

Strafudmåling og udvisning

T er tidligere tildelt advarsler for ikke at efterkomme pålæg om meldepligt, og anklagemyn-

digheden har anført, at advarslen tildelt af Retten i Herning den 23. januar 2018 har gentagel-

sesvirkning, således at der er tale om et andengangstilfælde.

Højesteret finder, at den nævnte advarsel skal tillægges gentagelsesvirkning, og at sagen efter

anklagemyndighedens tilkendegivelse alene skal bedømmes som et andengangstilfælde ved

strafudmålingen.

131 af overtrædelserne er begået forud for den 1. juni 2019, hvor det var forudsat i forarbej-

derne til udlændingeloven, at straffen i andengangstilfælde som udgangspunkt skal udmåles

til fængsel i 60 dage. 34 af overtrædelserne er begået efter den 1. juni 2019 fordelt med 12, 14

og 8 overtrædelser i henholdsvis juni, juli og august 2019. I forarbejderne til udlændingeloven

er det forudsat, at straffen i andengangstilfælde som udgangspunkt skal udmåles til fængsel i

50 dage for mellem 6-9 overtrædelser pr. kalendermåned og fængsel i 60 dage for 10 eller

flere overtrædelser pr. kalendermåned, og at der som udgangspunkt skal idømmes straf for

hver kalendermåned, hvis overtrædelserne er fordelt over flere måneder.

Straffen, der skal fastsættes som en tillægsstraf efter straffelovens § 89, udmåles herefter til

fængsel i 7 måneder. Der er ikke grundlag for at gøre straffen betinget, idet der er tale om et

større antal overtrædelser over en længere periode.

Højesteret tiltræder, at T er udvist med indrejseforbud i 6 år, jf. udlændingelovens § 32, stk. 4.

- 14 -

Konklusion

Højesteret stadfæster landsrettens dom med den ændring, at straffen forhøjes til fængsel i 7

måneder.

Thi kendes for ret:

Landsrettens dom stadfæstes med den ændring, at straffen forhøjes til fængsel i 7 måneder.

T skal betale sagens omkostninger for Højesteret.