Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del
Offentligt
2479560_0001.png
Dir. 2021:95
Kommittédirektiv
Sveriges internationella adoptionsverksamhet
lärdomar och vägen
framåt
Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ska kartlägga och analysera hur regelverk, organisering
och processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet har
fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Syftet med uppdraget är att klargöra
förekomsten av eventuella oegentligheter inom Sveriges internationella
adoptionsverksamhet och hur regeringen, berörda statliga myndigheter,
kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och
andra privata aktörer agerat och förhållit sig till eventuella oegentligheter
utifrån respektive aktörs ansvar och roll. Utredningens lärdomar ska ge väg-
ledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptionsverksamhet
genom att föreslå hur nuvarande regelverk, organisering och processer kan
förändras och förstärkas i syfte att ytterligare stärka barnrättsperspektivet
och rättssäkerheten.
Utredaren ska bl.a.
utreda behov av adoptionsspecifikt stöd och föreslå vilka hjälp- och
stödinsatser som bör erbjudas, och
föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
Internationell adoption
En internationell adoption, även kallad transnationell adoption, avser ett
barn som har sin hemvist utomlands. En adoption innebär att ett barn som
står utan föräldrar eller någon annan person som har möjlighet att ta hand
om det, får en ny familj och en ny släkttillhörighet. I svensk rätt är adoption
ett definitivt beslut som innebär att det skapas ett familjerättsligt förhållande
mellan adoptivbarnet och adoptivföräldern.
Med Sveriges internationella adoptionsverksamhet avses här alla former av
adoptionsförmedling som finns och funnits sedan mitten av 1900-talet samt
olika former av privat/enskild adoption där ingen egentlig förmedling sker.
Det inkluderar även statens och kommuners ansvar i fråga om
internationella adoptioner.
För att säkerställa barnets rättigheter vid internationell adoption finns ett
omfattande internationellt och svenskt regelverk. Proceduren för inter-
nationella adoptioner styrs av internationella konventioner som Sverige har
anslutit sig till samt av utländsk och svensk lagstiftning. De huvudsakliga
bestämmelserna om internationell adoption finns i FN:s konvention om
barnets rättigheter (barnkonventionen), konventionen om skydd av barn och
samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention),
föräldrabalken, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1997:192) om inter-
nationell adoptionsförmedling samt lagen (1997:191) med anledning av
Sveriges tillträde till konventionen om skydd av barn och samarbete vid
internationella adoptioner.
Utgångspunkten vid en internationell adoption är barnets bästa och barnets
rättigheter. En viktig del i barnrättsperspektivet är subsidiaritetsprincipen,
som innebär att det anses vara bäst för ett barn att få växa upp i sin
biologiska familj eller med släktingar i ursprungslandet. Om inte det är
möjligt, ska barnet erbjudas en annan familj i ursprungslandet genom
nationell adoption, och först om inte heller det är möjligt ska barnet erbjudas
en varaktig familj genom internationell adoption.
Målet för Sveriges barnrättspolitik är att barn och unga ska respekteras och
ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande
(prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09:127). Målet grundar sig
bl.a. på de åtaganden som Sverige gjort genom att ratificera
barnkonventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter
2 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
och intressen i samhället. Målet innebär att alla barn ska få sina rättigheter
tillgodosedda, oavsett bl.a. ålder, kön och funktionsnedsättning.
Den 1 januari 2020 blev barnkonventionen lag i Sverige. Det innebär bl.a. ett
förtydligande av att alla som tillämpar bestämmelser i svenska lagar ska tolka
dessa i förhållande till barnkonventionen (prop. 2017/18:186 s. 74). Enligt
konventionen ska konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption
säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa.
Adoptionsprocessen
Det finns tre huvudsakliga aktörer inom den svenska internationella
adoptionsverksamheten: kommunernas socialnämnder, de auktoriserade
sammanslutningarna och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
(MFoF). Därutöver har tingsrätterna en viktig roll i de fall beslutet om
adoption fattas i Sverige. De medverkande aktörerna har olika uppgifter och
ansvar i adoptionsprocessen. Medan kommunernas socialnämnder har ett
utredande ansvar för att säkerställa att sökanden är lämpad att adoptera, har
de auktoriserade sammanslutningarna förmedlande uppgifter. Samman-
slutningarna utgörs av ideella organisationer. MFoF är svensk central-
myndighet för internationella adoptioner och har såväl vägledande uppgifter
som ansvar för tillsyn och auktorisation av sammanslutningarna.
Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet ska som huvudregel
anlita en auktoriserad sammanslutning. Detta gäller dock inte vid enstaka fall
av adoption som avser släktingbarn eller när det annars finns särskilda skäl
att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning, s.k. enskild
adoption. MFoF ska i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om
förfarandet är godtagbart. Det innebär att förmedlingssättet ska vara
tillförlitligt och att processen i landet ska gå tillväga på ett etiskt riktigt sätt.
En auktoriserad sammanslutning får beviljas auktorisation att arbeta med
internationell adoptionsförmedling i ett annat land under förutsättning att
det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering
av internationell adoption som beaktar de grundläggande principer för
internationell adoption som uttrycks i barnkonventionen och i 1993 års
Haagkonvention.
3 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
Utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige
Internationella adoptioner av barn kom i gång under 1950-talet i Sverige, och
verksamheten bedrevs från början av enskilda personer. Från mitten av
1950-talet fram till 1965 hade Socialstyrelsen uppgiften att förmedla kontakt
mellan adoptionssökande och utländska organ. Åren 1965–1979 ansvarade
Socialstyrelsen för förmedling av internationella adoptioner. Samtidigt
genomfördes s.k. privata adoptioner utan att Socialstyrelsen förmedlat
kontakten. Dessa skedde utan statens eller kommuners insyn i förmedlings-
sättet. Under 1969 bildades de två första ideella organisationerna i Sverige i
syfte att förmedla adoptioner. På 1970-talet förmedlades 40–50 procent av
de barn som kom till Sverige genom enskilda kontakter (prop. 1996/97:91
s. 42 f.).
För att ta ett mer samlat grepp om adoptionsverksamheten inrättades 1971
en rådgivande nämnd inom Socialstyrelsen, som 1974 ombildades till
Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA). NIA hade ansvaret för
att förmedla ansökningar om adoption av utländska barn fram till 1979, då
denna verksamhet upphörde i samband med att den internationella
adoptionsförmedlingen reformerades. Denna uppgift utförs sedan dess av
auktoriserade sammanslutningar. Syftet med reformen var att föra in all
förmedling under statens kontroll och att minska riskerna för att barn kom
till Sverige på olagliga eller olämpliga vägar.
De privata adoptionerna minskade till följd av reformen. Det hade dock
uppmärksammats att den privata förmedlingen kunde ske under otillbörliga
former eller med tvivelaktigt syfte (SOU 2009:61 s. 203). NIA hade bl.a.
uppmärksammat att det i samband med sådana adoptioner kunde vara oklart
hur barnet hade lämnats för adoption i sitt hemland, vem som var barnets
vårdnadshavare och om pengar hade betalats för barnet. För att ytterligare
förstärka regelverket för internationell adoptionsförmedling infördes 1985
nya regler som innebar att socialtjänsten, utöver att pröva sökandes lämplig-
het att adoptera, skulle pröva lämpligheten i den förmedlingsväg som de
sökande tänkt använda. Även denna reform ledde till att antalet privata
adoptioner minskade. År 1986 kom nästan 90 procent av adoptivbarnen till
Sverige genom auktoriserade sammanslutningar (prop. 1996/97:91 s. 45).
4 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
1993 års Haagkonvention
en milstolpe för den internationella
adoptionsverksamheten
I flera internationella forum uppmärksammades det i slutet av 1980-talet att
antalet internationella adoptioner hade ökat i många länder sedan slutet av
1960-talet och att detta medförde många komplexa frågeställningar. Frågan
om oegentligheter inom internationella adoptioner diskuterades inom FN
och Europarådet. Det ansågs finnas ett behov av rättsligt bindande regler
och ett samarbetssystem länderna emellan. Resultatet blev den i Haag den
29 maj 1993 antagna konventionen om skydd av barn och samarbete vid
internationella adoptioner. Konventionen har som syfte att internationella
adoptioner ska ske på ett tryggt, lagligt och etiskt sätt. Vidare är det
grundläggande i konventionen att staterna har ansvar för att barnets bästa
beaktas i varje del av adoptionsprocessen. Sverige ratificerade konventionen
1997 och den gäller som svensk lag.
I samband med att Sverige tillträdde 1993 års Haagkonvention genomfördes
även ett antal förändringar av den svenska adoptionslagstiftningen. Bland
annat inskränktes möjligheterna att adoptera utan förmedling av en
auktoriserad sammanslutning väsentligt. Sedan 1998 har också social-
nämnden ett särskilt ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och
hjälp som kan finnas hos adopterade och deras familjer efter det att ett
ärende om adoption har avgjorts.
I syfte att göra det lättare för adopterade att göra efterforskningar om sitt
ursprung och få kännedom om omständigheterna kring sin adoption
infördes 2005 en skyldighet för auktoriserade sammanslutningar att
dokumentera sin förmedlingsverksamhet. All handläggning av ärenden som
rör enskilda ska dokumenteras, även uppgifter som inte direkt rör ett enskilt
adoptionsärende. Det kan t.ex. handla om den utlandskontakt samman-
slutningen har i ett visst land (prop. 2003/04:131 s. 46). Det infördes
samtidigt en rätt för adopterade att ta del av handlingar som rör det egna
adoptionsärendet.
År 2005 blev det även obligatoriskt för blivande adoptivföräldrar att
genomgå föräldrautbildning för att få ett medgivande till adoption. Vidare
infördes det skärpta och tydligare villkor för att en sammanslutning ska få
auktorisation att förmedla internationella adoptioner. Villkoren skärptes
ytterligare under 2009. Detta innebär att utöver en prövning av de
adoptionsförmedlande sammanslutningarna för auktorisation, prövas även
5 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
länder, del av länder eller adoptionskontakter, som sammanslutningarna får
förmedla barn från eller genom.
Antalet internationella adoptioner har minskat
Under de senaste 10–15 åren har den internationella adoptionsverksamheten
genomgått en omfattande förändring då antalet internationella adoptioner i
världen har minskat kraftigt. I början av 2000-talet kom omkring 1 000 barn
varje år till Sverige genom de auktoriserade sammanslutningarna, men de
senaste åren har antalet sjunkit till under 200 adoptioner per år. Totalt har
det i Sverige hittills genomförts omkring 60 000 internationella adoptioner.
Uppgifter om oegentligheter och brister i den internationella
adoptionsverksamheten
Inom den internationella adoptionsverksamheten beskrivs en oegentlighet
som något som kan vara av olika slag, allt från en s.k. illegal adoption, dvs.
en adoption som är ett resultat av övergrepp som bortförande, försäljning,
människohandel och andra olagliga aktiviteter, till olika former av oetiskt
eller olämpligt agerande av olika deltagare i processen (Hague Conference on
Private International Law, the implementation and Operation of the 1993
Hague Intercountry Adoption Convention: Guide to good practice. Guide
No 1. 2008). Gränsen mellan illegal adoption och andra oegentligheter kan
vara svår att dra. Internationella konventioner såväl som nationella lagar har
utvecklats för att förhindra oegentligheter inom internationella adoptioner.
Ett grundläggande ändamål med 1993 års Haagkonvention är att upprätta ett
system för samarbete bland de fördragsslutande staterna för att bl.a.
förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn.
Sedan 2018 pågår det i Chile en brottsutredning om bortförande av barn och
oegentligheter inom internationella adoptioner från landet under 1970–1990-
talet. Till följd av utredningen tillsatte Chiles riksdag en kommission med
uppdrag att utreda de statliga organisationernas agerande vid adoptions-
förfaranden, inskrivning av underåriga och kontroll vid deras utresa ur
landet. Genom kommissionens rapport har bl.a. vittnesmål framkommit dels
från kvinnor vars barn adopterats bort nationellt och internationellt, dels
från adopterade. Utredningen har visat att barn tagits från sina föräldrar
genom olika metoder för att adopteras bort och att ekonomiska intressen
varit styrande.
6 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
Chiles brottsutredning om internationella adoptioner och andra rapporter
som rör oegentligheter från flera andra ursprungsländer har lett till en
omfattande debatt i Sverige om Sveriges roll och ansvar för oegentligheter
som hänt historiskt, i såväl Chile som andra ursprungsländer. Flera
adopterade har även trätt fram och berättat om sin historia.
Liknande debatter och erfarenheter finns även i flera andra länder, och några
av dessa länder har också utrett förekomsten av oegentligheter inom
internationella adoptioner. I Nederländerna har en kommitté bl.a. utrett
statens och förmedlande parters roll och ansvar inom internationella
adoptioner under perioden 1967–1998 samt förekomsten av oegentligheter
med fokus på adoptioner från Bangladesh, Brasilien, Colombia, Indonesien
och Sri Lanka. Kommittén, som presenterade sin rapport i februari 2021,
fann bl.a. att det förekommit oegentligheter i samtliga utredda ursprungs-
länder, såväl storskaligt som systematiskt. Oegentligheterna bestod bl.a. av
handel med barn, utnyttjande av fattiga mödrars situation, förfalskade
dokument och borttappade arkivhandlingar. Därutöver studerade kommittén
adoptioner från ytterligare 18 ursprungsländer samt även perioden före 1967
och efter 1998. Kommittén fann att oegentligheter har rapporterats från alla
de kartlagda länderna och att oegentligheter har fortsatt att ske även efter
Nederländernas ratificering av 1993 års Haagkonvention.
Regeringen gav i februari 2020 Statskontoret i uppdrag att se över
organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige. I sin
rapport, som redovisades i januari 2021, konstaterar Statskontoret att
internationella adoptioner efter hand har blivit allt mer säkra och trygga,
både för barnen och för dem som adopterar. Samtidigt anser Statskontoret
att det finns risker inom adoptionsverksamheten, t.ex. vad gäller ursprungs-
ländernas adoptionslagstiftning och hur den tillämpas. Statskontoret pekar
också på att det finns risker kring hur väl ursprungsländerna dokumenterar
hur de utrett barnets bakgrund och förutsättningar för internationell
adoption (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella
adoptionsverksamheten, s. 81 f.).
Adopterades intresseföreningar i Sverige har framfört krav på en oberoende
statlig utredning för att klargöra huruvida internationella adoptioner till
Sverige har skett på ett rättssäkert och etiskt sätt utifrån barnets bästa. Vidare
ställs bl.a. krav på att utreda svenska statens ansvar om utredningen skulle
visa att oegentligheter har förekommit. Flera intresseföreningar har betonat
7 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
behovet av en tillgänglig och rättssäker DNA-testning riktad till adopterade
och deras biologiska familjer vid ursprungssökning. Adopterades intresse-
föreningar har också framfört krav på att frågan om ett förstatligande av den
internationella adoptionsverksamheten utreds.
Uppdraget att utreda vissa frågor om Sveriges internationella
adoptionsverksamhet
Eventuell förekomst av oegentligheter
De uppgifter som framkommit om att oegentligheter eller misstänkta
oegentligheter ska ha förekommit inom den internationella adoptions-
verksamheten är oroväckande. Berörda stater har ansvar för att säkerställa
rättssäkerheten och barnets bästa i varje del av adoptionsprocessen.
För att utreda om det har förekommit eller förekommer oegentligheter inom
Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver en kartläggning och
allsidig granskning genomföras av hur regelverk, organisering och processer
har sett ut och fungerat tillbaka i tiden fram till i dag. Det behövs även en
kartläggning och granskning av vilket ansvar och vilken roll olika aktörer har
och har haft. Det är viktigt att kartläggningen belyser den historiska utveck-
lingen av adoptionsförmedlande aktörer samt hur deras organisering och
arbetssätt fungerat i praktiken. Även frågan om huruvida de verksamma
aktörerna haft rätt förutsättningar att fullgöra sitt ansvar eller sin roll utgör
en viktig del i analysen. Det är också viktigt att kartläggningen belyser
effekterna av Sveriges ratificering av 1993 års Haagkonvention i regelverk,
organisering och processer. Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren
särskilt belysa oegentligheter som pekar på strukturella eller systematiska
problem som funnits eller finns i dag.
Utredaren ska därför
kartlägga och analysera regelverk, organisering och processer inom
Sveriges internationella adoptionsverksamhet, utvecklingen och
konsekvenserna av dessa,
vid behov kartlägga och analysera regelverk, organisering och processer
när det gäller förmedlande parter i ursprungsländer, samt det ansvar och
den roll ursprungsländer och deras förmedlande parter har och har haft i
adoptionsförmedlingen,
utreda och klargöra vilket ansvar och vilken roll regeringen, berörda
statliga myndigheter, kommuner, auktoriserade sammanslutningar,
8 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
ideella organisationer och andra privata aktörer har och har haft inom
Sveriges internationella adoptionsverksamhet,
utreda och klargöra förekomsten och omfattningen av eventuella
oegentligheter i förhållande till dels de ursprungsländer varifrån flest
internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där
det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit
oegentligheter i adoptionsprocessen,
utreda och klargöra om regeringen, statliga myndigheter, kommuner,
auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och andra privata
aktörer haft vetskap om eller delaktighet i eventuella oegentligheter samt
klargöra i vilken utsträckning eventuell delaktighet i oegentligheter var
tillfällig eller systematisk, och
utreda och klargöra på vilket sätt regeringen, statliga myndigheter,
kommuner, auktoriserade sammanslutningar, ideella organisationer och
andra privata aktörer svarade på eventuella indikationer gällande
oegentligheter och om de därigenom uppfyllde sitt ansvar eller sin roll
utifrån rådande regelverk och organisering.
Konsekvenser av oegentligheter och behov av stöd
I både internationell och svensk rätt finns bestämmelser som rör
adopterades rätt till sitt ursprung och sin egen identitet. Kunskap om den
egna livshistorien kan ha stor betydelse för adopterades psykiska hälsa.
Adopterades olika erfarenheter av adoptionen kan påverka dem genom livet
och dess olika skeden. Olika livshändelser kan därför medföra att adopterade
är i behov av anpassat adoptionsspecifikt stöd.
De flesta adopterade funderar någon gång över sitt ursprung, och somliga
söker aktivt sina rötter och sin livshistoria. Uppgifter om att det förekommit
misstänkta oegentligheter i adoptionsprocessen kan skapa oro, ovisshet och
osäkerhet kring frågor om rättssäkerhet och etik inom internationella
adoptioner i stort och kring den egna bakgrunden. Att upptäcka att
dokumentationen kring ens adoption inte stämmer, att få veta att man
adopterats utan att de biologiska föräldrarna gavs möjlighet att lämna ett
informerat samtycke eller att man har varit föremål för handel med barn är
händelser som ingen ska behöva uppleva och är sådant som inte får hända. I
de fall det finns misstankar om att oegentligheter förekommit i adoptions-
processen, kan en ursprungssökning hjälpa den adopterade och dennes
familj att få ett klargörande. Andra stödinsatser såsom samtals- eller
behandlingsstöd kan också vara till hjälp.
9 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att adopterade ska få bättre stöd.
MFoF har sedan januari 2020 i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt om
att ge individuellt stöd till adopterade i samband med ursprungssökning.
Myndigheten har även sedan april 2020 i uppdrag att tillhandahålla
adoptionsspecifikt professionellt samtalsstöd till adopterade. Vidare har
regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att under 2021 genomföra en
kartläggning och analys av hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten
möter adoptionsspecifika vård- och stödbehov hos adopterade. Särskilt
fokus i uppdraget ligger på vård- och stödinsatser vid psykisk ohälsa. Därtill
har regeringen gett Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten i uppdrag att
tillsammans med 24 andra myndigheter, däribland MFoF, inkomma med
underlag inför en ny strategi inom området psykisk hälsa och suicid-
prevention. Det kan dock finnas skäl att ytterligare stärka och utveckla
adoptionsspecifikt stöd i övrigt.
Utredaren ska därför
utreda behov av adoptionsspecifikt stöd, föreslå vilka hjälp- och stöd-
insatser som bör erbjudas och hur dessa bör organiseras,
utreda och analysera vilka konsekvenser oegentligheter inom adoptions-
processen kan ha för adopterade, adoptivföräldrar och biologiska
föräldrar, och
föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Vägen framåt
hur den internationella adoptionsverksamheten i Sverige
kan utvecklas
Brister som funnits eller fortfarande finns i regelverk, organisering och
processer inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver klar-
göras och analyseras för att eventuella oegentligheter ska kunna förhindras i
framtiden. Utredningens lärdomar, resultat och slutsatser ska även i övrigt
kunna ge vägledning för utvecklingen av Sveriges internationella adoptions-
verksamhet och hur den ytterligare kan stärkas utifrån ett barnrätts- och
rättssäkerhetsperspektiv. Mot bakgrund av den historiska utvecklingen, och i
övrigt, ska utredaren analysera och ta ställning till hur dagens regelverk,
organisering och processer inom Sveriges internationella adoptions-
verksamhet kan förändras och förstärkas i syfte att ytterligare säkerställa
rättssäkerheten och att barnets bästa alltid väger tyngst.
Det är av stor vikt att internationella adoptioner genomförs med hög och
likvärdig kvalitet över hela landet och att kommunerna möter de behov av
10 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
stöd som kan finnas efter en genomförd adoption hos barn och unga och
deras familjer. Kommunerna har en viktig roll i att säkerställa barnrätts-
perspektivet i adoptionsprocessen då de ansvarar för att utreda om de
sökande är lämpliga för adoption och för att se till att adoptionen sker
utifrån barnets bästa. Kvaliteten och likvärdigheten på de utredningar som
kommunerna genomför påverkar också rättssäkerheten. Statskontoret
konstaterar att kommunernas medgivandeutredningar varierar i kvalitet och
att det därigenom finns en risk för att rättssäkerheten och barnrätts-
perspektivet i vissa fall inte blir tillgodosedda vid kommunernas besluts-
fattande. Statskontoret bedömer att kommunerna behöver mer stöd för att
genomföra utredningarna. Statskontoret föreslår också att kommunernas
arbete med medgivandeutredningar bör samlas till och genomföras av färre
kommuner (Statskontoret, 2021:1, Organiseringen av den internationella
adoptionsverksamheten, s. 107 f.). MFoF har sedan tidigare utfärdat
allmänna råd till kommunerna kring adoptionsprocessen. De allmänna råden
är dock inte några bindande regler. För att kunna påverka processen på ett
tydligare och bättre sätt beslutade regeringen den 9 september i år om en
ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) som ger MFoF rätt att utfärda
bindande föreskrifter för handläggning och dokumentation av ärenden som
rör internationella adoptioner.
Ett område inom Sveriges internationella adoptionsverksamhet där det i
olika sammanhang har framförts invändningar gäller regleringen om enskilda
adoptioner. Det har bl.a. uttalats att adoptionsprocessen vid adoption av ett
känt barn inte är tydlig och enhetlig och att regelsystemet kan behöva ses
över (prop. 2003/04:131 s. 75 f.). Även Utredningen om internationella
adoptioner uttalade i betänkandet Adoption
till vilket pris? (SOU 2003:49)
att adoptionsprocessen vid enskild adoption är otydlig och att ansvars-
fördelningen mellan berörda myndigheter är oklar (SOU 2003:49 s. 302 f.).
Vidare har MFoF framhållit att det finns särskilda svårigheter att säkerställa
att enskilda adoptioner är till barnets bästa, det kan t.ex. vara svårt att
bedöma om barnet redan lever i en fungerade familjesituation i hemlandet.
Enligt Statskontoret är risken för oegentligheter inom det internationella
adoptionssystemet störst vid enskilda adoptioner. Den granskning som
MFoF genomför vid en enskild adoption är inte lika ingående som när en
adoption sker via en auktoriserad sammanslutning och dess auktoriserade
samverkansländer. Dessutom är adoptivföräldrar som har adopterat enskilt
ofta inte lika förberedda för adoptionerna som de som har adopterat via en
11 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
auktoriserad sammanslutning. MFoF får i dag inte kännedom om alla
enskilda adoptioner som tingsrätten hanterar. Tingsrätten för inte heller
någon statistik över de adoptionsärenden som de hanterar utifrån
adoptionstyp, vilket innebär att det är svårt att veta hur många enskilda
adoptioner som faktiskt genomförs. Vidare lyfter Statskontoret behovet av
att tydliggöra kommunernas och MFoF:s ansvar vid enskilda adoptioner och
tydligare kriterier för vad som ska bedömas som ett godtagbart förfarande
vid adoptionerna. Även frågan om huruvida det ska vara möjligt att
genomföra enskilda adoptioner från länder där en svensk adoptions-
förmedling redan har ett samarbete lyfts. Statskontoret föreslår en översyn
av hur enskilda adoptioner ska hanteras i Sverige (Statskontoret, 2021:1,
Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten, s. 117 f.).
Utredaren ska därför
ta ställning till om dagens regelverk, organisering och processer inom
Sveriges internationella adoptionsverksamhet behöver förändras eller
förstärkas i syfte att ytterligare stärka och säkerställa barnrätts-
perspektivet och rättssäkerheten,
lämna förslag på vilka åtgärder regeringen, statliga myndigheter och
adoptionsförmedlare i Sverige bör vidta när uppgifter om oegentligheter
inom den internationella adoptionsverksamheten framkommer,
kartlägga och analysera vilka problem och risker som i dag finns när det
gäller enskilda adoptioner och överväga om möjligheten till sådan
adoption bör begränsas,
ta ställning till om det ska vara möjligt att genomföra enskilda
adoptioner från ursprungsländer där en svensk auktoriserad samman-
slutning redan har ett samarbete,
överväga om det finns ett behov av att domstolarna utvecklar sin
statistik kring olika typer av adoptioner och om domstolarna bör ha
rapporteringsskyldighet om adoptioner till MFoF, och
föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs i syfte
att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten.
Utgångspunkter och avgränsningar
Utgångspunkten i utredarens arbete ska vara barnets rättigheter i enlighet
med barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention.
Utredningen ska omfatta perioden från mitten av 1900-talet till nutid.
Utredaren ska fokusera på dels de ursprungsländer varifrån flest
12 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
internationella adoptioner till Sverige skett, dels de ursprungsländer där det
finns vetskap eller allvarliga misstankar om att det förekommit oegentlig-
heter i adoptionsprocessen. Utredaren ska bl.a. granska internationella
adoptioner till Sverige från Chile och Kina.
De analyser som görs av regeringens, statliga myndigheters, kommuners,
auktoriserade sammanslutningars, ideella organisationers och andra privata
aktörers ansvar och ställningstaganden ska utgå från vid tiden rådande
regelverk och organisering samt beakta de attityder och normer som fanns i
samhället vid den aktuella tiden.
Det ingår inte i uppdraget att granska individuella adoptionsärenden.
I uppdraget ingår inte heller att överväga eventuella ansvarsfrågor i enskilda
fall eller ekonomisk kompensation eller annan gottgörelse till enskilda som
drabbats.
Utredaren får överväga sådana närliggande frågor som har samband med de
frågeställningar som ska utredas.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa konsekvenserna av de förslag
som lämnas. Utöver vad som följer av bestämmelserna i 14–15 a §§
kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt analysera
förslagens betydelse för de auktoriserade sammanslutningarna. Om förslagen
kan förväntas leda till ökade offentligfinansiella kostnader, ska utredaren
föreslå hur dessa ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar eller
utökar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostnaderna för detta
redovisas. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de
konsekvenser och de särskilda avvägningar som motiverar förslagen särskilt
redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen). Konsekvensanalysen avseende
jämställdhet ska avse förhållanden såväl i ursprungsländerna som i Sverige i
den mån de berörs av utredningens betänkande. En redogörelse för
förslagens konsekvenser och förenlighet med Sveriges internationella
konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, såsom barnkonventionen
och 1993 års Haagkonvention, ska göras.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från
adopterade, adoptivföräldrar, berörda statliga myndigheter, kommuner,
13 (14)
SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 679: Spm. om ministeren vil oversende kommissoriet for den svenske undersøgelse om ulovlige forhold i adoptioner og undersøgelserne fra hhv. Holland og Norge om samme emne, til social- og ældreministeren
regioner, auktoriserade sammanslutningar och adopterades intresse-
föreningar. Utredaren ska för detta ändamål söka nå ett så representativt
urval av adopterade och adoptivföräldrar som möjligt. Utredaren ska även ta
tillvara kunskap och erfarenheter som finns hos andra relevanta
organisationer, forskare och myndigheter i Sverige såväl som utomlands. I
den mån det är möjligt ska utredaren inhämta kunskap och synpunkter från
privatpersoner och nedlagda sammanslutningar som förmedlat
internationella adoptioner till Sverige. Till utredaren ska det knytas en
referensgrupp för berörda aktörer som ges möjlighet att lämna upplysningar
och synpunkter.
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår
inom Regeringskansliet, MFoF, Socialstyrelsen och andra berörda
myndigheter samt inom utredningsväsendet. Utredaren ska beakta regelverk,
organisering och utvecklingen av den internationella adoptionsverksamheten
i övriga nordiska länder. Utredaren ska i övrigt göra de internationella
jämförelser som anses befogade och beakta Sveriges internationella
konventionsåtaganden på området. Vidare ska utredaren inhämta kunskap
och söka dialog när det är möjligt med andra relevanta utredningar, inklusive
brottsutredningar, som rör oegentligheter inom internationella adoptioner i
andra länder.
Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2023.
(Socialdepartementet)
14 (14)