SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del
Offentligt

Rapport

Kontinuitet i anbringelser

Delrapport II: Når forældre og forvaltning mødes

Kirstine Karmsteen, Signe Frederiksen, Freja Holst Mørch & Anne-Dorthe Hestbæk

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Kontinuitet i anbringelser

–

Delrapport II: Når forældre og forvaltning

mødes

e-ISBN: 978-87-7119-496-8

Projekt: 100056

VIVE

–

Viden til Velfærd

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11, 1052 København K

www.vive.dk

VIVE blev etableret den 1. juli 2017 efter en fusion mellem KORA og

SFI. Centeret er en uafhængig statslig institution, som skal levere viden,

der bidrager til at udvikle velfærdssamfundet og den offentlige sektor.

VIVE beskæftiger sig med de samme emneområder og typer af opga-

ver som de to hidtidige organisationer.

VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Forord

Denne rapport udgør anden rapport af evalueringen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse.

Folketinget vedtog i 2009, som optakt til Barnets Reform i 2011, tre regler, der skulle indgå som et

redskab for kommunerne til at styrke kontinuitet i anbragte børn og unges liv. Rapporten bygger på

resultaterne fra første rapport,

”Kontinuitet i anbringelser. Evaluering af lovændringer

under Bar-

nets Reform”

(2016).

Formålet med denne rapport er dels at afdække, hvor udbredt brugen af lovreglerne er i kommu-

nernes praksis. Dels at skabe en dybdegående forståelse af, hvordan der arbejdes med lovregler-

ne i den komplekse virkelighed, og hvordan samarbejdet mellem forældre og forvaltning har ind-

flydelse på implementeringen af lovreglerne og muligheden for at understøtte kontinuitet i anbragte

børn og unges liv.

I den afsluttende rapport, som udkommer ved årsskiftet 2020/2021, følger vi op på kommunernes

brug af reglerne over tid. Er der fx en stigning i kommunernes anvendelse af reglerne, eller ligger

den på samme niveau som i de første år?

Undersøgelsen er iværksat på opdrag fra Socialstyrelsen.

Vi retter en særlig tak til de forældre, der har medvirket i interviews om et overordentligt følsomt og

personligt emne, samt til de socialrådgivere, der har taget sig tid til at medvirke i undersøgelsen.

Endvidere vil vi takke rapportens følgegruppe bestående af Lene Jørgensen (konsulent, FBU -

Forældrelandsforeningen), Michael Vinther Hansen (souschef, Børn og unge, Lolland Kommune),

Mette Grostbøl (konsulent, Dansk Socialrådgiverforening), Susse Kolster (konsulent, KL) og Helle

Stage (socialfaglig konsulent i Herlev Kommune) samt referee Kresta Munkholt Sørensen (ad-

junkt, Metropol) for konstruktive og værdifulde kommentarer.

Publikationen er udarbejdet af analytiker Kirstine Karmsteen, forsker Signe Frederiksen, praktikant

Freja Holst Mørch og seniorforsker Anne-Dorthe Hestbæk.

Forfatterne, 2018

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Indhold

Sammenfatning .................................................................................................................. 6

§ 62, stk. 5: Anbringelse af børn under 1 år i 3 år uden krav om genbehandling af

sagen ............................................................................................................................ 7

§ 68, stk. 4: Fastsættelse af hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder .................................. 8

§ 68a: Videreført anbringelse uden tidsbegrænsning ............................................................. 8

Kontinuitet i anbringelsen ........................................................................................................ 9

Faglig ledelse, støtte og skøn ................................................................................................. 9

Samarbejde mellem forældre og forvaltning ......................................................................... 10

Perspektiver for lovreglernes anvendelse og virkning .......................................................... 11

Indledning ................................................................................................................ 13

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

Baggrund for lovændringen ........................................................................................ 13

Hovedresultater fra første rapport ............................................................................... 14

Tværgående temaer i første rapport ........................................................................... 15

Formål med denne rapport ......................................................................................... 16

Rapportens opbygning ................................................................................................ 16

Metode .................................................................................................................... 18

2.1

2.2

Den kvantitative undersøgelse ................................................................................... 18

Den kvalitative undersøgelse ...................................................................................... 19

Lovreglernes udbredelse og virkning på kontinuitet ................................................ 23

3.1

3.2

3.3

Indledning ................................................................................................................... 23

Kontinuitet i anbringelsen............................................................................................ 26

Opsummering ............................................................................................................. 28

Socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne.......................................................... 30

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

De interviewede socialrådgiveres erfaring med lovreglerne ....................................... 30

§ 62, stk. 5: Anbringelse af børn under 1 år i 3 år uden genbehandling af sagen ..... 31

§ 68 a: Videreført anbringelse uden tidsbegrænsning ................................................ 34

§ 68, stk. 4: Fastsættelse af hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder ...................... 38

Opsummering ............................................................................................................. 40

Faglig støtte og fagligt skøn .................................................................................... 41

5.1

5.2

5.3

Faglig fortrolighed med lovreglerne trods begrænset anvendelse ............................. 41

Hvordan kan man forstå den begrænsede regelanvendelse i et

ledelsesperspektiv? .................................................................................................... 43

Opsummering ............................................................................................................. 44

Et forældreperspektiv på lovreglernes anvendelse ................................................. 45

6.1

6.2

6.3

6.4

Forældres erfaringer med forlænget genbehandlingsfrist (§ 62, stk. 5) ........................ 45

Forældres erfaringer med videreført anbringelse (§ 68a, stk. 1) ................................ 46

Forældres erfaringer med fastsættelse af hjemgivelsesperiode (§ 68, stk. 4) ........... 50

Støtten til forældrene ved brug af kontinuitetsreglerne............................................... 53

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Samarbejde mellem forældre og forvaltning ........................................................... 55

7.1

7.2

7.3

7.4

Vilkår for samarbejde .................................................................................................. 55

Problemer ved samarbejde i konfliktfyldte sager ........................................................ 56

Samarbejde i konfliktfyldte sager

–

løsningsforslag ................................................... 64

Opsummering ............................................................................................................. 68

Perspektiver for lovreglernes anvendelse og virkning ............................................. 69

8.1

8.2

8.3

8.4

Uklare krav til dokumentation og efterspørgsel på retningslinjer ................................ 69

Kontraproduktive regler om hhv. samvær og kontinuitet ............................................ 70

Redskaber og ressourcer til konflikthåndtering og støtte til forældre ......................... 70

Gentænkning af lovreglernes relevans og potentiale for at skabe kontinuitet ............ 72

Litteratur ........................................................................................................................... 74

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Sammenfatning

Forskningen har i en årrække entydigt peget på, at ustabilitet i anbragte børn og unges liv har

negativ betydning for deres udvikling og trivsel. Derfor vedtog Folketinget i 2009 ændringer i ser-

viceloven vedrørende kontinuitet i anbringelse. Formålet er at forbedre kommunernes muligheder

for at træffe beslutninger, der understøtter kontinuitet i anbringelser. Reglerne indgår som tre red-

skaber blandt flere, som socialrådgiverne kan anvende til at skabe kontinuitet i anbringelser. VIVE

evaluerer de tre lovregler om kontinuitet i anbringelse, der skal sikre:

1. Mulighed for anbringelse af 0-1-årige i 3 år uden krav om genbehandling af sagen, § 62, stk. 5

2. Pligt til at fastsætte en hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder før en hjemgivelse, § 68, stk. 4

3. Mulighed for at videreføre en anbringelse uden tidsbegrænsning, hvis barnet eller den unge

har fået en så stærk tilknytning til anbringelsesstedet, at det vil være af væsentlig betydning for

barnet eller den unge at blive på anbringelsesstedet, § 68a.

Denne rapport udgør den anden delundersøgelse og bygger videre på resultaterne af den første

rapport (Baviskar m.fl., 2016). Den første rapport viste, at særligt de to mest indgribende regler om

forlænget genbehandlingsfrist og videreført anbringelse kun blev anvendt i begrænset omfang i

kommunerne. I forlængelse heraf viste delundersøgelsen, at socialrådgiverne var fagligt usikre på,

hvad der skal til, for at lovreglerne er relevante at anvende, hvilket pegede på et behov for mere

faglig støtte og ledelse. Ydermere pegede undersøgelsen på, at ønsket om en fornuftig samar-

bejdsrelation mellem socialrådgivere og forældre til anbragte børn var en barriere for at anvende §

62 og § 68a, som rummer et stort konfliktpotentiale. Derfor er formålet med denne delundersøgel-

se at afdække følgende:

1. Udviklingen i anvendelsen af kontinuitetsreglerne

2. Socialrådgivernes oplevelse af faglig ledelse

3. Samarbejdet mellem forældre og kommune.

Vi besvarer følgende spørgsmål:



Hvor udbredt er brugen af lovreglerne?

Har lovreglerne skabt øget kontinuitet for de anbragte børn?

Hvordan og hvornår anvender socialrådgiverne lovreglerne om kontinuitet i anbringelse i dag,

og er der sket en udvikling i løbet af de 2 år, der er gået siden første interviewrunde?

Hvad karakteriserer den faglige støtte til socialrådgiverne? Hvilken indflydelse har den på so-

cialrådgivernes implementering af lovreglerne?

Hvilke erfaringer har forældre til anbragte børn med lovreglernes anvendelse?

Hvad karakteriserer samarbejdet mellem socialrådgivere og forældre til anbragte børn ved

lovreglernes anvendelse?

Hvilken indflydelse har samarbejdet på forældrenes rolle i implementeringen af lovreglerne og

grundlaget for at skabe kontinuitet?



Undersøgelsen er baseret på både kvantitative data i form af registerdata fra Danmarks Statistik

og på et kvalitativt materiale, baseret på interview med ti socialrådgivere og med ni forældre til

anbragte børn. Det kvalitative materiale viser mønstre i anvendelsen af lovreglerne og giver en

dybdegående forståelse af arbejdet med reglerne, men bidrager ikke som sådan med generaliser-

bar viden om den generelle praksis på området.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Her i sammenfatningen samler vi først viden om hver lovregel på tværs af kapitlerne i rapporten. Vi

henviser løbende til de enkelte kapitler, så læseren kan se, hvor i rapporten de enkelte elementer

er behandlet. Dernæst sammenfatter vi på tværs af de tre regler hovedresultaterne fra de kvalitati-

ve analyser af faglig ledelse og fagligt skøn i brugen af reglerne samt af samarbejdet mellem for-

ældre og forvaltning og af perspektiverne for den fremtidige anvendelse og virkning af reglerne.

§ 62, stk. 5: Anbringelse af børn under 1 år i 3 år uden krav om

genbehandling af sagen

Lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist anvendes under § 58, stk. 1 om anbringelse uden

samtykke. Den kvantitative analyse viser, at antallet af afgørelser i børn- og unge-udvalg vedrø-

rende forlængelse af genbehandlingsfristen, jf. § 62, stk. 5 (3-årsreglen for de 0-1-årige), er relativt

begrænset i hele perioden 2009-2015 (se kapitel 3). 39 af landets kommuner har benyttet lovreg-

len om forlænget genbehandlingsfrist i perioden enten én gang eller nogle få gange. Der er ikke et

systematisk mønster i, hvilke kommuner der har brugt lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist

med hensyn til geografi, kommunens størrelse, eller om det er en land- eller bykommune. Der er

truffet mellem 2 og 31 afgørelser årligt i perioden 2009-2015.

Socialrådgiverne fortæller, at de anvender lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist i 3 år for 0-

1-årige (§ 62, stk. 5) i sager, hvor forældrene har udpræget svag forældreevne, og hvor der er en

kompliceret familiehistorik, så kommunen derfor allerede før fødslen har fokus på familien (se ka-

pitel 4). Derudover kan samarbejdet med forældrene spille ind på socialrådgivernes skøn omkring

lovreglen. Hvis samarbejdet fx er meget konfliktfyldt, kan lovreglen bidrage til at skabe kontinuitet

og stabilitet i barnets første leveår. Undersøgelsen viser, at der både er faktorer, der hæmmer

brugen af lovreglen, og faktorer, der understøtter brugen. Nogle socialrådgivere anvender lovreg-

len hyppigere end tidligere, fordi den stemmer overens med kommunens generelle fokus på tidlig

indsats. I nogle kommuner mangler der ifølge socialrådgiverne fortsat fokus på at anvende lovreg-

len. Derudover oplever nogle socialrådgivere, at det er usikkert, om lovreglen kan gøre en forskel i

barnets liv på langt sigt, fordi sagerne ofte er meget komplekse, og det er usikkert, hvorvidt et an-

bringelsessted

–

ofte en plejefamilie

–

kan sikre kontinuitet og stabilitet på langt sigt. Flere af de

interviewede socialrådgivere er ydermere i tvivl om, hvilket dokumentationsmateriale der skal ligge

til grund for en afgørelse om en 3-årig genbehandlingsfrist. Det kan skyldes flere forhold, bl.a. at

der ikke findes generelle retningslinjer og viden om, hvordan reglen skal bruges, og i forlængelse

heraf, at skiftende børn og unge-udvalg kan agere forskelligt på indstillinger om at bruge reglen,

hvilket kan skabe usikkerhed om de specifikke dokumentationskrav. Undersøgelsen peger derfor

på, at der kan være behov for at udvikle generelle retningslinjer, som både forvaltning og børn og

unge-udvalg kan tage udgangspunkt i.

Interviewene med forældrene om lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist viser, hvilke stærke

følelsesmæssige reaktioner der aktiveres, når man får eller har sit lille barn anbragt (kapitel 6). De

forældre, vi har interviewet til undersøgelsen, og som har været genstand for en forlænget genbe-

handlingsfrist på henholdsvis 1 og 2 år, er mest optaget af anbringelsen af deres barn, som de er

uenige i, og mindre optaget af genbehandlingsfristens varighed. Det viste sig i interviewene ved, at

hovedparten af forældrene løbende vendte tilbage til at tale om selve anbringelsen af deres barn,

hvilket (forståeligt) primært optog deres tanker og følelsesliv.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

§ 68, stk. 4: Fastsættelse af hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder

Lovreglen om, at der skal fastsættes en hjemgivelsesperiode før enhver hjemgivelse, er udbredt i

socialrådgivernes praksis, idet den skal anvendes ved alle hjemgivelser, og man derfor må anta-

ge, at den automatisk anvendes ved alle (planlagte) hjemgivelser. Resultaterne af interviewene

med socialrådgiverne i denne delundersøgelse udpeger dog to opmærksomhedspunkter ved fast-

sættelse af en hjemgivelsesperiode, jf. kapitel 4. For det første viser analysen et behov for at give

forældrene præcise meldinger om det potentielle udfald af hjemgivelsesperioden. Det gælder sær-

ligt i sager, hvor hjemgivelsesperioden fastsættes med det formål, at forvaltningen kan arbejde på

undgå

en hjemgivelse. For det andet peger analysen på et opmærksomhedspunkt omkring ple-

jeforældrene i hjemgivelsesperioden, da de kan have svært ved at håndtere uvisheden om hjem-

givelse og kan komme til at modarbejde hjemgivelse.

Set fra forældrenes perspektiv

–

og antageligt også barnets perspektiv, som vi dog ikke har viden

om på baggrund af data til denne rapport

–

kan en hjemgivelsesperiode give en blød overgang for

barnet fra familiepleje eller institution og tilbage til familien. Forældreinterviewene afdækker to

opmærksomhedspunkter omkring lovreglen (kapitel 6). For det første er det centralt, at formålet

med hjemgivelsesperioden er gennemskueligt, dvs. hvorvidt den reelt sættes i værk for at hjemgi-

ve eller for at undgå en hjemgivelse. Konsekvenserne af sidstnævnte kan være store for forældre-

nes, og potentielt børnenes, følelsesliv, idet det kan indebære en stor skuffelse og sorg, hvis for-

ældrene har fået opbygget et håb om at leve sammen med barnet igen, som ikke indfris. For det

andet indikerer analysen, at der kan være et behov for at rette opmærksomhed imod, hvordan

man kan sikre kontinuitet i de anbragte børns liv i perioden

efter

en hjemgivelse. Hjemgivelsespe-

rioden har primært fokus på perioden op til en hjemgivelse, men sikrer ikke nødvendigvis kontinui-

tet i barnets liv efter hjemgivelsen ved fx at sikre adækvat skolegang, adgang til fritidsinteresser,

støtte i hjemmet og evt. kontakt til plejefamilie eller pædagoger fra anbringelsesstedet.

§ 68a: Videreført anbringelse uden tidsbegrænsning

Den kvantitative analyse viser, at antallet af børn og unge-udvalgsafgørelser om videreført anbrin-

gelse med begrundelse i en stærk tilknytning til anbringelsesstedet (§ 68 a) er lavere i 2014-2015

end i perioden 2010-2013, samt at brugen af denne lovregel er temmelig begrænset i hele perio-

den 2010-2015, jf. kapitel 3. 45 kommuner har benyttet lovreglen om videreført anbringelse i peri-

oden. Det er således knap halvdelen af landets kommuner, der har gjort brug af reglen. Der er ikke

systematiske mønstre blandt de kommuner, der ofte har brugt lovreglen om videreført anbringelse,

med hensyn til geografi, størrelse, eller om det er en land- eller bykommune. Der er i perioden

2009-2015 tiltrådt mellem 4-20 indstillinger om brug af § 68a pr. år, mens der i samme periode

årligt har været 1-7 indstillinger, der ikke er blevet tiltrådt af børn og unge-udvalget.

De 10 interviewede socialrådgivere nævner forskellige faktorer, der spiller ind på skønnet om,

hvorvidt lovreglen om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning (§ 68a) kan være relevant at

bruge, jf. kapitel 4. Et problematisk samvær mellem forældre og børn i kombination med tæt til-

knytning til fx en plejefamilie kan give anledning til at indstille til en beslutning om videreført an-

bringelse. Derudover lægger flere socialrådgivere vægt på forældrenes (utilstrækkelige) udvik-

lingspotentiale, når de overvejer lovreglen. Ydermere fortæller socialrådgiverne, at en anbringelse

skal have varet en stor del af barndommen og helst mere end 3 år, før de vurderer, at grundlaget

for at indstille til videreført anbringelse barndommen ud jf. § 68a er solidt.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Vores undersøgelse peger imidlertid på, at lovreglen

–

ifølge flere socialrådgivere

–

ofte ikke giver

mening at anvende i den praktiske virkelighed. Det skyldes, at socialrådgiverne fortsat løbende

skal træffe beslutning om samvær mellem forældre og barn, efter at en eventuel videreført anbrin-

gelse uden tidsbegrænsning er trådt i kraft

–

løbende beslutninger, der kan skabe usikkerhed for

barnet og derfor kan virke kontraproduktive i forhold til det overordnede formål om at skabe konti-

nuitet for barnet. Socialrådgiverne sætter ydermere spørgsmålstegn ved det langsigtede perspek-

tiv i en videreført anbringelse, idet der kan opstå konflikter, når det anbragte barn bliver teenager,

som kan være svære for fx en plejefamilie at håndtere, og som kan gøre et skift i anbringelsessted

nødvendigt. Undersøgelsen peger desuden på, at der fortsat er usikkerhed om, hvilken dokumen-

tation der kræves for at kunne træffe afgørelse om videreført anbringelse, hvilket afspejles i en del

af de sager, der ikke er blevet tiltrådt.

Forældreinterviewene peger på tre opmærksomhedspunkter vedrørende muligheden for at træffe

afgørelse om en videreført anbringelse, jf. kapitel 6. For det første skal socialrådgiverne have fo-

kus på reel og ærlig kommunikation til forældrene om det mulige langsigtede anbringelsesper-

spektiv, så forældrene ved, at der er en risiko for, at deres barn aldrig vil blive hjemgivet. For det

andet kan det øge forældrenes mistillid til kommunen og systemet, hvis en indstilling om videreført

anbringelse ikke tiltrædes af børn og unge-udvalget, idet det kan bekræfte forældrene i, at de har

ret, selvom sagen måske faldt på grund af formalia. For det tredje kan forældrene føle sig magtes-

løse, hvis deres barn er blevet anbragt tidligt i livet, og de derfor aldrig har haft mulighed for at

opbygge en tilknytning til deres barn og vise deres potentiale som forældre. Opmærksomheds-

punkterne viser kompleksiteten i sagerne og de indgribende konsekvenser, som lovreglerne har i

forældrenes liv.

Kontinuitet i anbringelsen

For at kunne analysere, hvorvidt lovreglerne bidrager med kontinuitet i anbringelsesforløbene, blev

der i den første rapport identificeret tre undersøgelsesgrupper

–

en primær målgruppe, en sekun-

dær målgruppe og en sammenligningsgruppe (Baviskar m.fl., 2016) (se også kapitel 3 i denne

rapport). Vores analyse viser, at 2 pct. af børn og unge, hvor der i perioden 1. juli 2010 til 31. de-

cember 2012 er truffet afgørelse om enten forlænget genbehandlingsfrist, videreført anbringelse

eller fastsættelse af hjemgivelsesperioden, er/har været hjemgivet, mens 6 pct. har oplevet et skift

i anbringelsessted. Det gælder for hhv. 7 pct. og 12 pct. af børn og unge, hvor lovreglerne ikke har

været anvendt. Der er ingen signifikant forskel i andelene, der har oplevet skift af anbringelses-

sted, uanset om der har været truffet beslutning efter de nye regler eller ej. Det kan derfor ikke, ud

fra de data, vi har haft adgang til, fastslås, hvorvidt lovændringerne har bidraget til øget kontinuitet

og stabilitet for de berørte børn og unge. Beregningsgrundlaget i disse analyser er relativt lille,

hvilket giver en stor usikkerhed i beregningerne, der kan bidrage til, at der ikke findes signifikante

forskelle i målingerne.

Faglig ledelse, støtte og skøn

Den faglige ledelse og støtte udfolder sig analytisk betragtet på fem måder (se kapitel 5).

For det

første

får socialrådgiverne personlig sparring og faglige input fra deres nærmeste leder.

For det

andet

består den faglige støtte for nogle socialrådgivere i kurser og efteruddannelse. Flere social-

rådgivere fortæller

for det tredje,

at de får juridisk vejledning, og deres beslutninger er således

baseret på et tæt samspil med en juridisk ekspert. Den juridiske sparring forudsætter et indgående

kendskab til serviceloven og specifikt til anbringelsesområdet, idet nogle har oplevet, at indstillin-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

ger om brug af kontinuitetsreglerne falder i børn og unge-udvalget pga. utilstrækkelig dokumenta-

tion. Den faglige støtte er

for det fjerde

nogle steder organiseret i form af faglige fyrtårne og/eller

systematisk supervision til rådgiverne. Brugen af faglige fyrtårne kræver, at det faglige fyrtårn får

tildelt ressourcer til at sætte sig ind i de specifikke sager, for at han eller hun kan give kvalificeret

sparring og vejledning til sine kollegaer.

For det femte

viser empirien, at den faglige støtte kan

være opbygget gennem en kultur med monofaglig og tværfaglig sparring, både internt i en afde-

ling, på tværs af afdelinger i en kommune og som sparring med fagpersoner uden for kommunen,

fx Ankestyrelsen. Nogle socialrådgivere arbejder i kommuner, hvor den tværfaglige sparring er

systematiseret, mens andre efterspørger netop dette. Nogle socialrådgivere har fået et øget fokus

på at kontakte Ankestyrelsen for at få sparring i forhold til at anvende de konkrete lovregler og

derved minimere risikoen for at begå fejl i sagsbehandlingen.

Socialrådgiverne vurderer generelt, at de har tilstrækkelig faglig fortrolighed med lovreglerne, og at

deres faglige grundlag for at foretage et skøn omkring kontinuitetsreglerne er solidt. Hovedparten

af socialrådgiverne er tilfredse med den faglige ledelse af deres arbejde. Undersøgelsen peger

imidlertid på et opmærksomhedspunkt. Der har ofte ikke været ledelsesopfølgning i de sager, hvor

der er usikkerhed om formalia som fx dokumentationskravene ved indstillinger om brug af kontinui-

tetsreglerne. Den manglende opfølgning kan fastholde usikkerhed om reglerne i forvaltningerne og

kan bidrage til, at lovreglerne ikke anvendes, selvom der er fagligt grundlag for at anvende dem.

Samarbejde mellem forældre og forvaltning

Et godt samarbejde mellem forældre og forvaltning er afgørende for at skabe kontinuitet og stabili-

tet i anbragte børn og unges opvækst

–

uanset om det er med udgangspunkt i kontinuitetsreglerne

eller andre tiltag. Analysen af samarbejdet mellem forældre og forvaltning er baseret på interview

med både socialrådgivere og forældre. Resultaterne peger på tre konkrete problemstillinger om

samarbejde i konfliktfyldte sager (kapitel 7).

For det første

har de interviewede forældre ofte stor

mistillid til kommunen og føler deres retssikkerhed krænket. Det hænger bl.a. tæt sammen med

den næste problemstilling, nemlig at forældrene

for det andet

oplever upræcis kommunikation og

mangelfuld inddragelse af deres synspunkter i sagen. Denne oplevelse får de af socialrådgivernes

brug af fagsprog, ligesom de føler, at meget af kommunens kommunikation er uigennemsigtig og

uforståelig, når de fx oplever, at der ikke er overensstemmelse mellem, hvad kommunen siger, og

hvordan den efterfølgende handler. Dette skal ses i lyset af en yderligere problemstilling, nemlig

for det tredje

den udfordrende balance mellem det bureaukratiske ideal og det personlige ideal for

mødet mellem forældre og socialrådgiver. Dilemmaet består i, at socialrådgiverne skal kunne træf-

fe indgribende afgørelser i familiernes liv, samtidig med at de skal udvise empati og forståelse for

den enkelte forælders situation og forsøge at skabe et konstruktivt samarbejdsklima. Det er en

svær balance, der indimellem kan føre til, at socialrådgiverne anvender forskellige coping-

strategier, fx at være mindre til rådighed ved at have lange svartider. Samlet set betyder udfordrin-

gerne i samarbejdet, at en del forældre i de mest konfliktfyldte børnesager bliver en form for im-

plementeringsmodspillere, der yder modstand mod kommunens beslutninger og kommer til at

modarbejde mulighederne for at skabe kontinuitet i anbragte børns liv.

Resultaterne af undersøgelsen peger endvidere på tre konkrete forslag til at imødekomme udfor-

dringer i samarbejdet (jf. kapitel 7). Et forslag er

for det første

systematisk at

anerkende

forældre-

ne og udvikle redskaber til dette formål. En forælder fortæller fx, at det er vigtigt, at socialrådgive-

ren spørger ind til forældrenes mening i stedet for at formode, hvordan forældrene opfatter sagen.

Et andet forslag er at være opmærksom på at afsætte

tilstrækkelig tid

til møder med forældre og fx

undgå at have en bagkant, når kommunen skal træffe indgribende afgørelser.

For det tredje

kan

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

en neutral støtteperson, fx en § 54-støtte, afhjælpe nogle af udfordringerne i samarbejdet. En støt-

teperson kan potentielt udgøre en stabil relation, som forældrene kan have i mange år. Støtteper-

sonen kan aflaste socialrådgiveren i at balancere mellem en bureaukratisk myndighedsrolle og

den personlige rolle, hvor støttepersonen kan komme tættere på forældrenes liv. En anden mulig-

hed er at allokere to rådgivere til de mest komplicerede sager, der hver for sig skal have fokus på

hhv. barnet og forældrene. Afslutningsvist peger analysen på, at

tid

kan være en afgørende faktor i

forhold til, at forældrene udvikler sig fra at være implementeringsmodspillere til at være implemen-

teringsmedspillere. Det er nemlig naturligt, at forældrene gennemgår forskellige faser i deres mø-

de med kommunen om en langvarig anbringelsessag og fx går fra at undgå direkte dialog med

kommunen og være uforsonlige til på et tidspunkt at kunne overskue at samarbejde mere kon-

struktivt med kommunen.

Perspektiver for lovreglernes anvendelse og virkning

Resultaterne af vores analyser peger på, at lovreglen om fastsættelse af en hjemgivelsesperiode i

praksis anvendes ved hjemgivelser efter hensigten. Lovreglerne om forlænget genbehandlingsfrist

og videreført anbringelse anvendes i, hvad vi i denne sammenhæng vil karakterisere som be-

grænset omfang i kommunerne. Det kan der være flere årsager til, fx at der findes andre (mindre

indgribende) arbejdsformer og redskaber, der kan bidrage til at skabe kontinuitet i anbringelse.

Ifølge bemærkningerne til lovforslaget om kontinuitet i anbringelse skal de to sidstnævnte og mest

indgribende regler anvendes i

særlige tilfælde,

eller når det antages at være af

væsentlig betyd-

ning

for barnet at blive på anbringelsesstedet. På baggrund af denne undersøgelse har VIVE ikke

grundlag for at vurdere, om den antalsmæssigt begrænsede anvendelse af lovreglerne om for-

længet genbehandlingsfrist og videreført anbringelse stemmer overens med lovens hensigt. Ana-

lyserne peger dog på en række opmærksomhedspunkter for den videre anvendelse af kontinui-

tetsreglerne, som det er vigtigt at diskutere, jf. kapitel 8.

For det første gælder det for § 62, stk. 5 om forlænget genbehandlingsfrist og § 68a om videreført

anbringelse, at kravene til dokumentation kan opleves uklare i kommunerne. Der er derfor behov

for at fastsætte generelle retningslinjer for at træffe afgørelser efter reglerne, som både forvaltning

og børn og unge-udvalg kan tage udgangspunkt i. For det andet peger analyserne på, at reglerne

for samvær mellem anbragte børn og deres forældre kan være i modstrid med særligt § 68a om

videreført anbringelse, idet de løbende krav om beslutninger om vilkårene for samvær kan under-

minere barnets eller den unges oplevelse af kontinuitet og stabilitet. Af hensyn til barnets tarv er

der derfor behov for en politisk diskussion af, om reglerne for samvær fortsat skal gælde i deres

nuværende form, når der træffes afgørelse om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning

–

eller om der er behov for en revision.

Analyserne peger endvidere på, at der er et behov for at understøtte det sociale arbejde omkring

forældrene i sager om anbringelse uden samtykke, der i vid udstrækning er karakteriseret af et

højt konfliktniveau. Det kan fx ske ved mere systematisk at klæde socialrådgiverne på til samar-

bejdet i disse særlige sager. Endvidere kan der være behov for at udvikle indsatser målrettet for-

ældrene, idet både interview med forældre og interview med socialrådgivere peger på en tendens

til, at forældrene bliver overset efter anbringelsen af deres barn. Indsatserne bør både have fokus

på sorgbearbejdning og praktisk støtte til forældrene i samværet med deres barn. Indsatserne vil

potentielt medvirke til at sænke konfliktniveauet i relationen mellem forældre og forvaltning og

understøtte kontinuitet i anbragte børn og unges liv.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Vores analyser peger endvidere på, at en række eksterne forhold kan påvirke både anvendelsen

af lovreglerne og deres potentielle virkning på anbragte børn og unges udvikling og trivsel. En

række andre faktorer, fx forældrenes opbakning til anbringelsen og udviklingen i relationen mellem

barn og anbringelsessted, når barnet bliver teenager, kan have indflydelse på kontinuiteten i an-

bragte børn og unges liv. Endelig skal perspektiverne for lovreglernes anvendelse og virkning ses i

lyset af den øvrige udvikling på det specialiserede børneområde. Nye paradigmer som

”Sveriges-

modellen” og

”indsatstrappen” har

fået stor gennemslagskraft i nogle kommuner. Disse paradig-

mer indebærer et større fokus på indsatser, der ligger tæt på

”normalen” –

fx indsatser i hjemmet

og korte anbringelser

–

og kan betyde, at socialrådgiverne og forvaltningernes ledelser vil være

mindre tilbøjelige til at tænke i lange anbringelser. De ændrede værdier

omkring ”den gode an-

bringelse”,

som følger de nye paradigmer på det specialiserede børn- og ungeområde, kan såle-

des tænkes at modarbejde implementeringen af kontinuitetsreglerne og særligt de videreførte

anbringelser.

I lyset af indsigterne omkring lovreglernes anvendelse og udviklingen på det sociale område peger

vores undersøgelse på et behov for en faglig diskussion af følgende:



I hvilke

særlige tilfælde

lovreglerne er mest relevante?

I hvilke konkrete situationer det er af

væsentlig betydning

for barnet, at reglerne anvendes?

Hvordan lovreglernes formål om at skabe kontinuitet og stabilitet i anbragte børn og unges liv

kan understøttes via andre tiltag?

Netop hvad angår reglernes betydning for barnet, bør man overveje at undersøge, hvordan børn

og unge, der har været genstand for disse regler

–

især reglerne om forlænget genbehandlingsfrist

og om videreført anbringelse

–

selv oplever betydningen af reglerne.

Vores evaluering peger desuden på, at forløsningen af potentialet for at skabe kontinuitet i anbrag-

te børns liv gennem kontinuitetsreglerne bl.a. afhænger af forvaltningens evne til at håndtere sam-

arbejdet med forældrene. Her kan der være behov for at overveje organiseringen af medarbejdere,

tilknyttet de enkelte sager, fx ved at tilknytte to socialrådgivere til de sager, hvor kontinuitetsregler-

ne kan komme i spil

–

én rådgiver for forældrene og én for barnet. Der kan desuden være behov

for at arbejde systematisk med indsatser til forældrene samt med indsatser, der understøtter soci-

alrådgivernes rolle som facilitatorer og deres evne til at håndtere konfliktfyldte relationer, særligt i

sager om anbringelse uden samtykke. Det kan fremme, at forældrene blive

medspillere

i imple-

menteringen af kontinuitetsreglerne og understøtte formålet om at skabe kontinuitet og stabilitet i

anbragte børns liv.

1. Her skal man være opmærksom på, at børnene i sager om forlænget genbehandlingsfrist er meget små og dermed vanskelige at

interviewe om så kompleks en sag og beslutningen om at anvende den forlængede genbehandlingsfrist. Her kan man senere

undersøge, hvad deres opfattelse er, retrospektivt set.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Indledning

Som første skridt i Barnets Reform vedtog Folketinget i 2009 lovændring L116 om kontinuitet i

anbringelser. Lovændringens formål var at medvirke til at skabe øget kontinuitet i anbragte børn

og unges liv ved at give kommunerne et værktøj til at sikre færre genanbringelser, skift og flytnin-

ger i anbringelser. Lovreglerne skal således ses som ét redskab blandt flere, som socialrådgiverne

kan anvende til at skabe kontinuitet og stabilitet i anbragte børn og unges liv. Denne rapport indgår

som anden rapport ud af i alt tre rapporter, der skal afdække, hvorvidt og hvordan lovreglerne le-

ver op til deres formål. Lovændringen rummede tre lovregler:



§ 62, stk. 5: Børn og unge-udvalget kan i særlige tilfælde anbringe 0-1-årige børn i 3 år uden

krav om genbehandling af sagen.

§ 68, stk. 4: Kommunalbestyrelsen får pligt til altid at træffe afgørelser forud for en hjemgivelse

og fastsætte en hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder, når et barn eller en ung hjemgives

fra en anbringelse.

§ 68a, stk. 1: Børn og unge-udvalget får mulighed for at videreføre en anbringelse, når det på

kortere eller længere sigt må antages at være af væsentlig betydning for barnets eller den un-

ges bedste at forblive på anbringelsesstedet.



VIVE

–

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd (VIVE) undersøger lovreglernes

anvendelse og virkningen på de berørte anbragte børn og unges trivsel. I det følgende beskriver vi

baggrunden for vedtagelsen af lovreglerne: Vi resumerer kort resultaterne fra den første rapport

(Baviskar m.fl., 2016) og det specifikke formål med den delundersøgelse, der afrapporteres i den-

ne rapport.

1.1

Baggrund for lovændringen

Den brede kontekst for lovreglerne om kontinuitet i anbringelse er Barnets Reform, der trådte i

kraft i 2011, som kontinuitetsreglerne var en forløber for. Barnets Reform blev vedtaget i forlæn-

gelse af Anbringelsesreformen fra 2006 og har fokus på tidlig indsats, kontinuitet i anbringelse og

barnets rettigheder. Det styrkede fokus på barnets rettigheder markerer et formelt skifte i statens

holdning til arbejdet med udsatte familier, hvor barnets tarv sættes i centrum, mens hensynet til

dets forældre glider mere i baggrunden (Servicestyrelsen, 2011).

Folketinget vedtog lovændringen om kontinuitet i anbringelse på baggrund af flere års forskning.

Forskningen viste dengang som i dag, at anbragte børn og unge klarede sig markant dårligere

med hensyn til uddannelse og tilknytning til arbejdsmarkedet (Egelund m.fl., 2009; Egelund &

Hestbæk, 2003). Samtidig havde forskningen peget på, at anbragte børn ofte oplevede mange

brud og svigt både før, under og efter anbringelsen (Egelund m.fl. 2009; Egelund, Hestbæk & An-

dersen, 2004; Egelund & Hestbæk, 2003; Kliman, 2006; Ottosen & Christensen, 2008). En under-

søgelse fra 2007 havde vist, at 41 pct. af anbragte unge havde oplevet enten uplanlagte sammen-

brud i anbringelse eller planlagte skift i anbringelsessted (Egelund & Vitus, 2007).

Forskningen pegede desuden på, at graden af kontinuitet i sagsbehandlingen hang sammen med

sandsynligheden for sammenbrud, hvorfor der var større chance for at undgå sammenbrud, hvis

det var den samme socialrådgiver, der varetog hele sagsforløbet (Egelund & Vitus, 2007). Desu-

den viste forskningen, at der var sammenhæng mellem økonomiske begrænsninger i kommunen

og risikoen for sammenbrud (Egelund & Vitus, 2007). Mangel på ressourcer kunne have betydning

for, hvilke sager socialrådgiverne prioriterede, og i den forbindelse var der risiko for, at socialrådgi-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

verne kom til at fungere som

”brandslukkere”

med fokus på de kritiske sager, der hastede mest.

Ressourcemangel kunne derfor medføre en øget risiko for sammenbrud, idet socialrådgiverne ikke

havde tilstrækkelig tid til at forberede sig, hvilket potentielt kunne føre til forhastede og mangelful-

de anbringelser. Endvidere viste forskningen, at kvaliteten af barnets eller den unges relationer til

anbringelsessted og socialt netværk havde betydning for risikoen for sammenbrud, idet stabilitet

sikredes gennem meningsfulde og trygge relationer (Egelund & Jakobsen, 2009).

Forskningen pegede således på, at den ustabilitet i anbragte børn og unges liv, der opstår som

følge af mange skift, havde negativ betydning for deres trivsel. Ustabiliteten forringede anbragte

børn og unges mulighed for at etablere en stærk tilknytning til deres nærmeste omsorgspersoner.

Derudover havde den negativ betydning for deres mulighed for at skabe og fastholde venskaber,

idet den generelt kunne forhindre barnet eller den unge i at opretholde sociale sammenhænge i

forbindelse med skole og fritidsaktiviteter. Disse forhold anses i forskningen tilsammen for at være

en vigtig faktor bag anbragte børn og unges lave trivsel og udfordringer i forbindelse med skole-

gang med negativ betydning for deres uddannelse, tilknytning til arbejdsmarkedet og generelle

trivsel. Lovreglerne om kontinuitet i anbringelse blev vedtaget for at imødegå disse udfordringer

ved at skabe bedre forudsætninger for øget kontinuitet og stabilitet i anbragte børn og unges liv.

1.2

Hovedresultater fra første rapport

SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (i dag VIVE

–

det Nationale Forsknings- og Ana-

lysecenter for Velfærd) udgav i 2016 delrapport 1 som første led i undersøgelsen af lovreglernes

anvendelse og effekt (Baviskar m.fl., 2016). Rapporten viste, at de 10 interviewede socialrådgivere

var positivt indstillet over for lovreglernes potentiale, men havde forskellige udfordringer med at

tage lovreglerne i brug i praksis. Især lovreglerne om 3-årig genbehandlingsfrist ved anbringelse af

0-1-årige og videreført anbringelse indtil barnets 18. år, jf. § 62, stk. 5 og § 68a, blev af de fleste

socialrådgivere opfattet som voldsomme og stærkt indgribende i forældrenes liv.

1.2.1

Anvendelsen af § 62, stk. 5 om 3-årig genbehandlingsfrist i sager om 0-1-årige

børn

Her lagde socialrådgiverne vægt på, at lovreglen havde potentiale til at skabe ro og kontinuitet for

det lille barn. Lovreglen gav ligeledes ro for forældrene og anbringelsesstedet. Dog kunne social-

rådgiverne være usikre på, hvornår der var tilstrækkeligt grundlag for at anvende lovreglen i over-

ensstemmelse med lovens intentioner. Socialrådgiverne oplevede, at den usikkerhed blev forstær-

ket i de tilfælde, hvor børn og unge-udvalget eller Ankestyrelsen ikke havde tiltrådt indstillinger.

Det medførte en vis tilbageholdenhed i anvendelsen af lovreglen, da socialrådgiverne var tilbøjeli-

ge til at vælge en indstilling, som de var fuldt fortrolige med, fremfor at tage den nye lovregel i

brug. Socialrådgivernes beskrivelser vidnede om, at de ikke oplevede en ensartet vurdering fra

henholdsvis børn og unge-udvalgene og Ankestyrelsen af betingelserne for at anvende lovreglen.

1.2.2

Anvendelsen af § 68a om videreført anbringelse

Her gav socialrådgiverne overordnet udtryk for, at lovreglen havde potentiale til at skabe ro for alle

parter, både barn, forældre og anbringelsessted. Samtidig gav socialrådgiverne udtryk for en vis

usikkerhed, som de begrundede i de tilfælde, hvor Ankestyrelsen erklærede sig uenig i forvaltnin-

gens indstilling til anvendelsen af lovreglen, grundet fejl i dokumentationen. I den forbindelse efter-

spurgte socialrådgiverne mere konkrete retningslinjer fra Ankestyrelsen. Flere socialrådgivere

lagde vægt på, at de i nogle sager ville foretrække at anvende en forlænget genbehandlingsfrist

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

fremfor lovreglen om videreført anbringelse, da de vurderede, at den kunne være nemmere at få

tiltrådt i børn og unge-udvalget, i og med at denne regel er mindre indgribende. Endvidere gav

socialrådgiverne udtryk for, at de tog højde for forældrenes udviklingspotentiale i anvendelsen af

lovreglen til trods for, at lovreglen ikke indeholder krav om sådanne hensyn. Socialrådgiverne øn-

skede ikke at træffe en beslutning om at videreføre en anbringelse, medmindre de var overbeviste

om, at forældrene aldrig ville kunne forbedre udøvelsen af deres forældreskab. Generelt fokusere-

de socialrådgiverne i høj grad på betydningen af et godt forældresamarbejde, da et konfliktfyldt

forældresamarbejde kunne risikere at påvirke barnet negativt og dermed modarbejde lovreglernes

potentiale for at skabe kontinuitet og stabilitet. Socialrådgiverne lagde vægt på, at der kan være

flere forstyrrende forhold, der indvirker på effekten af lovreglen. Eksempelvis kan et problematisk

samvær mellem barn og forældre påvirke tilknytningen mellem barnet og plejefamilien, hvilket kan

risikere at påvirke barnets tarv negativt.

1.2.3

Anvendelsen af § 68, stk. 4 om fastsættelse af hjemgivelsesperiode

Her lagde alle socialrådgiverne vægt på, at hjemgivelsesperioden gav mulighed for en rolig og tryg

overgang mellem anbringelsesstedet og hjemmet for både barn, forældre og anbringelsessted.

Hjemgivelsesperioden på op til seks måneder giver socialrådgiverne tid til at skabe en rolig over-

gang for barnet, ligesom perioden giver socialrådgiverne tid til at forberede en fortsat anbringelse,

hvis en hjemgivelse ikke vil sikre barnets tarv. Socialrådgiverne beskrev, at seks måneder kunne

være for kort tid til at foretage de nødvendige undersøgelser, men at seks måneder omvendt kun-

ne være lang tid for barnet at befinde sig i en usikker venteposition. Hvis hjemgivelsesperioden

fungerede optimalt, ville den kunne anvendes til at skabe et godt forældresamarbejde, hvilket ville

være til gavn for både barnet og forældrene. Endvidere gav flere socialrådgivere udtryk for, at

hjemgivelsesperioden kunne være svær at gøre brug af i sager, hvor unge selv valgte at forlade

deres anbringelsessted.

1.3

Tværgående temaer i første rapport

Overordnet satte den første rapport fokus på følgende tværgående tematikker i forbindelse med

socialrådgivernes anvendelse af de tre konkrete lovregler (Baviskar m.fl., 2016):



Det er ressourcekrævende at implementere lovreglerne

Der er usikkerhed om anvendelsen som følge af manglende tiltræden i børn og unge-udvalg

og Ankestyrelsen

Forældresamarbejdet har betydning for lovreglernes anvendelse

Der er behov for mere faglig støtte og kvalificeret ledelse.



For det første

oplevede socialrådgiverne, at det var ressourcekrævende at implementere den nye

lovgivning. Det krævede en ekstra indsats at anvende lovreglerne, især på grund af den store

mængde dokumentation.

For det andet

oplevede socialrådgiverne, at de var usikre på lovreglerne,

fordi deres indstillinger nogle gange ikke blev fulgt i børn og unge-udvalget og Ankestyrelsen, hvil-

ket medførte tilbageholdenhed. Socialrådgiverne ønskede ikke at bruge unødige ressourcer på at

indstille til noget, som de vurderede ikke ville have en realistisk chance for at blive tiltrådt.

For det

tredje lagde

flere socialrådgivere vægt på, at de indimellem oplevede en modsætning mellem et

godt forældresamarbejde og anvendelsen af lovreglerne. Socialrådgiverne ønskede at gå dialo-

gens vej og undgå konflikt, men gav samtidig udtryk for, at det kunne være vanskeligt at skabe tid

til at opnå forældrenes forståelse i en travl hverdag, især i forhold til de to særligt indgribende lov-

regler, § 62, stk. 5 og § 68a. Desuden var socialrådgiverne påpasselige med at anvende lovreg-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

lerne, hvis de var i tvivl om, hvorvidt lovreglen ville blive tiltrådt i praksis i børn og unge-udvalget,

da dette kunne skade samarbejdet med forældrene. Hvis socialrådgivernes indstilling blev afvist,

var der risiko for, at de efterfølgende ville stå tilbage med et svært samarbejde, hvor de havde

lovet forældrene mere, end de kunne holde.

For det fjerde

ville mere faglig støtte og kvalificeret

ledelse kunne bidrage til at reducere tvivl og usikkerhed og ruste socialrådgiverne bedre til at an-

vende de tre lovregler i praksis.

1.4

Formål med denne rapport

Formålet med denne rapport er dels at give en status for anvendelsen af lovreglerne om kontinui-

tet i anbringelse, efter at de har været i anvendelse i 7-8 år, dels at stille skarpt på de barrierer,

som vores første delundersøgelse af implementeringen af lovreglerne pegede på. Med denne

rapport ønsker vi derfor at besvare følgende spørgsmål:



Hvor udbredt er brugen af lovreglerne?

Har lovreglerne skabt øget kontinuitet for de anbragte børn?

Hvordan og hvornår anvender socialrådgiverne lovreglerne om kontinuitet i anbringelse i dag,

og er der sket en udvikling i løbet af de 2 år, der er gået siden første interviewrunde?

Hvad karakteriserer den faglige støtte til socialrådgiverne? Hvilken indflydelse har den på so-

cialrådgivernes implementering af lovreglerne?

Hvilke erfaringer har forældre til anbragte børn med lovreglernes anvendelse?

Hvad karakteriserer samarbejdet mellem socialrådgivere og forældre til anbragte børn ved

lovreglernes anvendelse?

Hvilken indflydelse har samarbejdet på forældrenes rolle i implementeringen af lovreglerne og

grundlaget for at skabe kontinuitet?



For at besvare spørgsmålene om brug af reglerne anvender vi registerdata fra Danmarks Statistik.

Derudover har vi (så vidt muligt) geninterviewet de socialrådgivere, der deltog ved første interview-

runde, samt som noget nyt interviewet forældre til anbragte børn, hvor en eller flere af kontinuitets-

reglerne er blevet anvendt. Viden om forældre til anbragte børn er begrænset (Egelund m.fl.,

2009), og undersøgelsen giver derved et unikt indblik i problemstillinger i socialt arbejde, der rela-

terer sig til denne stærkt udsatte målgruppe. Inddragelsen af forældrene i undersøgelsen har såle-

des givet et endnu mere nuanceret grundlag for at diskutere anvendelsen og implementeringen af

de tre lovregler om kontinuitet i anbringelse. Selvom Barnets Reform netop har fokus på at bringe

barnets stemme frem, har vi i denne undersøgelse valgt at fokusere på forældrene, for det første

fordi samarbejdet med dem er et centralt led i at sikre kontinuitet, og for det andet fordi viden om

forældre til anbragte børns perspektiv generelt er underbelyst i Danmark. Endvidere undersøger vi

i evalueringens kvantitative del lovreglernes betydning for børn og unge.

1.5

Rapportens opbygning

I kapitel 2 præsenterer vi de metodiske overvejelser og undersøgelsens datagrundlag.

I kapitel 3 præsenterer vi resultaterne af den kvantitative undersøgelse af udbredelsen af lovreg-

lerne og deres betydning for kontinuitet i anbringelsen.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

I kapitel 4 og 5 præsenterer vi resultaterne af analysen af socialrådgivernes anvendelse af lovreg-

lerne og den ledelsesmæssige opbakning til det faglige skøn, som udføres i forbindelse med lov-

reglernes anvendelse.

I kapitel 6 præsenterer vi forældrenes perspektiv på lovreglernes anvendelse, og i kapitel 7 sætter

vi fokus på forældresamarbejdet, set fra både forældre og socialrådgiveres perspektiv.

Afslutningsvist diskuterer vi perspektiver for kontinuitetsreglernes virkning og fremtidige anvendelse.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Metode

I dette kapitel beskriver vi det metodiske grundlag for undersøgelsen af lovreglerne om kontinuitet i

anbringelse i denne rapport. Undersøgelsen bygger på såvel kvantitative som kvalitative data. I

det følgende beskriver vi undersøgelsens design og de metodiske tilgange til indsamling og an-

vendelse af data.

2.1

Den kvantitative undersøgelse

Den kvantitative analyse omhandler dels en opgørelse af udbredelsen af lovreglerne og dels en

opgørelse af lovreglernes virkning på kontinuitet i anbringelsesforløb. Opgørelserne om udbredel-

sen af lovreglerne bygger på kommunernes indberetninger til anbringelsesstatistikken, som i dag

indsamles af Danmarks Statistik, men som tidligere blev forvaltet af Ankestyrelsen. Et generelt

problem ved at anvende data, som bygger på indberetninger, er, at der kan forekomme indberet-

ningsfejl. Eksempelvis er lovreglen om forlængelse af genbehandlingsfristen, jf. § 62, stk. 5, ude-

lukkende målrettet børn i 0-1-årsalderen, men der er flere indberetninger for børn, der er 2 år eller

ældre. De børn, der har en registrering for denne lovregel, og som er over 2 år på indberetnings-

tidspunktet, er ikke inkluderet i opgørelsen i denne rapport. Der kan desuden også forekomme

flere indberetninger for de samme afgørelser. I opgørelsen i kapitel 3 er der kun inkluderet én af-

gørelse pr. barn.

I analysen af, hvorvidt lovreglerne bidrager med kontinuitet, tages der afsæt i de tre undersøgel-

sesgrupper, som blev identificeret i den første rapport (Baviskar m.fl., 2016).



Primær målgruppe: alle de børn og unge, for hvem der er truffet afgørelse efter de nye lovreg-

ler fra 1. juli 2010 til og med 31. december 2012.

Sammenligningsgruppen: de børn og unge, der fra 1. januar 2006 til og med 31. december

2008 er blevet anbragt uden for hjemmet, og som stadig er anbragt i måleperioden 1. juli 2010

til 31. december 2012., uden at de nye regler er blevet anvendt.

Sekundær målgruppe: alle de børn og unge, som anbringes i perioden 1. juli 2010 til og med

2012, og som opfylder betingelserne i de nye lovkrav, men hvor lovreglerne ikke anvendes.



På baggrund af ovenstående definition indgår i alt 832 børn i undersøgelsespopulationen, som er

fordelt på følgende måde:



232 børn, som har/kunne have en afgørelse om forlænget genbehandlingsfrist

―

35 børn i primærgruppen

145 børn i sammenligningsgruppen

52 børn i sekundærgruppen

130 børn i primærgruppen

112 børn i sammenligningsgruppen

105 børn i sekundærgruppen

137 børn i primærgruppen

116 børn i sammenligningsgruppen.



347 børn, som har/kunne have en afgørelse om videreført anbringelse

―



253 som har en afgørelse vedr. fastsættelse af hjemgivelsesperioden

―

2. Lovreglen om fastsættelse af hjemgivelsesperioden skal ske ved alle sager om hjemgivelse af anbragte børn og unge.

Det er derfor ikke muligt at identificere en sekundær målgruppe, bestående af en gruppe anbragte, der ikke har fået

indsatsen.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

For disse grupper undersøges det, hvorvidt der har været skift i løbet af deres anbringelsesforløb.

Det er på nuværende tidspunkt vanskeligt at sige noget om baggrunden for de skift, der har været

i perioden 2010-2015 for disse tre undersøgelsesgrupper. Det skyldes for det første, at det er et

relativt lille antal børn og unge, der er omfattet af lovreglerne, som har oplevet et skift. For det

andet er lovreglerne stadig relativt nye i den forstand, at vi kun har mulighed for at se de ændrin-

ger, som er foregået i perioden 2010-2015. I den tredje rapport, som forventes at udkomme om-

kring årsskiftet 2020/2021, vil vi kunne vise skift for en længere periode.

2.2

Den kvalitative undersøgelse

Vi har designet den kvalitative undersøgelse til denne rapport med det formål at besvare nogle af

de spørgsmål, der opstod på baggrund af resultaterne af analyserne i den første rapport (Baviskar

m.fl., 2016). For at besvare vores evalueringsspørgsmål har vi for det første (så vidt muligt) genin-

terviewet de socialrådgivere, der indgik i den første dataindsamling, for at skabe grundlag for en

analyse af udviklingen i socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne og deres oplevelse af den

faglige ledelse. Socialrådgiverne har på interviewtidspunktet haft 2 år mere til at implementere

lovreglerne i deres praksis siden første dataindsamling. Ved at geninterviewe socialrådgiverne får

vi mulighed for at tage højde for en eventuel udvikling i socialrådgivernes praksis omkring anven-

delse af lovreglerne. Desuden kan vi få uddybet socialrådgivernes perspektiver på forældresamar-

bejdet og på, hvilke barrierer de forbinder med det. Det giver en større systematik i evalueringen,

end hvis vi havde interviewet ti nye socialrådgivere.

Vi har for det andet inddraget forældre til anbragte børn for at besvare vores evaluerings-

spørgsmål. Vi har dermed inddraget målgruppen for implementeringen af lovreglerne om kontinui-

tet i anbringelse

–

det vil sige det sidste led i en implementeringskæde fra politisk niveau til borger,

som lovreglerne skal igennem, for at vi kan tale om, at de er blevet implementeret i praksis (Winter

& Nielsen, 2008). Ved at inddrage perspektiver fra både socialrådgivere og forældre har vi kunnet

undersøge og analysere lovreglernes anvendelse, set fra to perspektiver i de sidste led i imple-

menteringskæden: socialrådgiverperspektivet og forældreperspektivet (børnene og de unge udgør

et tredje perspektiv i dette led af kæden, som vi ikke har haft mulighed for at inddrage i denne

rapport). Derved opnår vi indsigt i lovreglernes anvendelse og implementering i mødet mellem soci-

alrådgiver og forældre, set fra begge perspektiver. Det har givet et solidt og nuanceret grundlag for

at forstå udfordringerne omkring implementeringen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse.

2.2.1

Den kvalitative undersøgelses generaliseringspotentiale

Formålet med den kvalitative undersøgelse er at skabe dybdegående viden om de dynamikker,

der er på spil i anvendelsen af kontinuitetsreglerne. Ambitionen for denne del af undersøgelsen er

således ikke at opnå et bredt generaliseringspotentiale. Delundersøgelsens analyse af socialråd-

givernes perspektiv på lovreglerne, faglig ledelse og forældresamarbejde viser mønstre, som er

relevante at overveje og diskutere, og som kan bidrage som lærings- og inspirationskilde i det

videre arbejde med kontinuitetsreglerne. Det samme gælder for analysen af forældrenes perspek-

tiv på lovreglerne og samarbejdet med forvaltningen. Her er det dog vigtigt at være opmærksom

på, at vi udelukkende har interviewet forældre, der ikke

–

eller tidligere ikke

–

har givet samtykke til

anbringelsen. Disse analyser kan således primært anvendes som inspirationskilde for arbejdet

med tvangsmæssige anbringelser, men de kan ikke dokumentere udbredelsen af problematikker-

ne i kommunerne.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

2.2.2

Socialrådgiverne i den kvalitative undersøgelse

Undersøgelsen er baseret på 10 kvalitative interview med socialrådgivere, der alle sidder i en

myndighedsfunktion med anbringelsessager inden for børn og unge-området. Det var muligt at

geninterviewe 8 ud af 11 socialrådgivere, der deltog i interview til den første rapport (Baviskar

m.fl., 2016). Tre socialrådgivere havde enten skiftet job eller var ikke interesserede i at deltage

igen. Derfor har vi suppleret med to nye socialrådgivere, der ikke deltog i undersøgelsen til den

første rapport, som vi har rekrutteret gennem VIVEs praktikerpanel på børn og unge-området.

Praktikerplanelet består af omkring 30 praktikere, der alle har stor viden om området for udsatte

børn og unge, som satte os i forbindelse med socialrådgivere med myndighedsfunktion på børn og

unge-området.

Ud af de ti socialrådgivere, der indgår i undersøgelsen, er der syv kvinder og tre mænd i alderen

ca. 35-60 år. De fordeler sig på i alt ni forskellige kommuner, hvoraf seks befinder sig på Sjælland,

to i Jylland og én på Fyn. To socialrådgivere har 5-6 års erfaring, to har omkring 10 års erfaring,

og seks socialrådgivere har mere end 20 års erfaring inden for børn og unge-området.

Hovedparten af de interviewede socialrådgivere sidder i funktioner, hvor lovreglerne er en del af

grundlaget for de sager, de varetager. Alle socialrådgivere har kendskab til lovreglerne og deres

anvendelse, uafhængigt af om de har konkret erfaring med at anvende dem eller ej. Grundet om-

struktureringer i kommunerne sidder nogle af de geninterviewede socialrådgivere i dag i funktio-

ner, hvor de ikke har direkte indflydelse på, om lovreglerne anvendes, hvorfor deres perspektiver

har en mere retrospektiv form. Et andet forhold, der kan have indflydelse på resultaterne af under-

søgelsen, er socialrådgivernes alder og erfaring på børn og unge-området. Hovedparten af social-

rådgiverne er over 50 år og har mere end 20 års erfaring på området. Ingen af de interviewede

socialrådgivere er unge og/eller nyuddannede. Forskning peger på, at der kan være forskel på,

hvordan erfarne og mindre erfarne socialrådgivere arbejder, og hvad de oplever som udfordringer

og perspektiver (Pösö & Forsman, 2013). Vi kunne fx forestille os, at nyuddannede socialrådgivere

kunne have et andet behov for faglig ledelse og sparring end erfarne socialrådgivere. Det ligger dog

ikke inden for denne undersøgelses ramme at afdække specifikke udfordringer, der relaterer sig til

socialrådgivernes erfaring, men i vurderingen af undersøgelsens resultater skal læseren have med i

sine overvejelser, at resultaterne hviler på relativt erfarne socialrådgiveres perspektiver.

2.2.3

Forældrene i den kvalitative undersøgelse

Vi har interviewet ni forældre til anbragte børn, hvor en af de tre lovregler er blevet anvendt i deres

sag. Forældrene er blevet rekrutteret gennem socialrådgivere, FBU Forældrelandsforeningen og

forældrefællesskaber med en gruppeside på Facebook. Ud af de ni interviewede forældre har tre

erfaring med § 68, stk. 4 om fastsættelse af en hjemgivelsesperiode, og fire har erfaring med § 68

a, stk. 1 om videreført anbringelse af børn og unge med særlig tilknytning til anbringelsesstedet

indtil deres 18. år.

Ved ”erfaring” forstår vi,

at der enten er blevet truffet afgørelse om at bruge en

af reglerne, eller for § 68a, at en indstilling efter reglen er blevet afvist i Børn og unge-udvalget. Vi

havde udfordringer med at rekruttere forældre, der havde erfaring med § 62, stk. 5 om forlænget

genbehandlingsfrist i 3 år ved anbringelse af 0-1-årige. Lovreglen er møntet på spædbørn af for-

ældre med fx alvorlig psykisk sygdom, psykisk eller kognitiv funktionsnedsættelse eller vedvaren-

de misbrug. Målgruppen for denne lovregel er derved særligt udsat og er derfor svær at skabe

kontakt til. I arbejdet med at opnå kontakt til målgruppen modtog vi henvendelse fra to forældre,

der har erfaring med en genbehandlingsfrist på henholdsvis 1 og 2 år ved anbringelsen af deres

spædbørn (som vedrørende andre stykker under § 62). Vi valgte at interviewe disse forældre,

selvom de ikke har været genstand for en beslutning om 3 års genbehandlingsfrist, for at inddrage

et forældreperspektiv på sagsbehandlingen og samarbejdet med kommunen ved anbringelse af

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

spædbørn, hvor § 62, stk. 5 om forlænget genbehandlingsfrist ved anbringelse af 0-1-årige kunne

være relevant. Forældreinterviewene har tilsammen givet en unik indsigt i, hvordan det er at være

genstand for de konkrete lovændringer, og hvorfor forældrene ikke samtykker.

Generelt har vi erfaret, at det er en udfordring at rekruttere forældre til anbragte børn med ud-

gangspunkt i en forholdsvis snæver lovregel. Lovreglerne er ofte grundlag for blot én (mulig) afgø-

relse blandt mange i forældrenes sagsforløb. Under interviewene har vi derfor flere gange erfaret,

at forældrene har været usikre på, hvilke konkrete lovregler der har været anvendt i deres sag.

Betydningen af de specifikke lovregler har samtidig været svær for forældrene at udspecificere, da

brugen af kontinuitetsreglerne blot er ét element i en større og længerevarende sag om anbringel-

sen af deres barn. Rekruttering gennem sociale medier kan desuden have skabt en overrepræ-

sentation af forældre, der er utilfredse med deres sagsbehandler og kommune, og hvor samarbej-

det er præget af et højt konfliktniveau. Kontaktpersonen fra FBU kan ligeledes have haft en inte-

resse i at udpege forældre med særlige sager, hvor sagsbehandlingen fx har været utilstrækkelig.

I undersøgelsen indgår fire fædre og fem mødre i alderen 24 til 50 år. I et af interviewene deltager

både moren og hendes mand. Interviewpersonerne fordeler sig på otte forskellige kommuner: tre

på Sjælland, tre i Jylland og to på Fyn. Alle, både fædrene og mødrene, er skilt eller er ikke længe-

re sammen med henholdsvis moren og faren til deres barn. Tre arbejder, én er under uddannelse,

og fem er uden for arbejdsmarkedet.

7 ud af 9 interviewede forældre repræsenterer sager, der inkluderer anbringelse uden samtykke,

og to forældre repræsenterer tidligere tvangssager, hvor barnet ved interviewet var anbragt med

samtykke. Den fordeling er ikke overraskende. I den første rapport viste vi, at socialrådgiverne

primært anvendte lovreglerne om videreført anbringelse og forlænget genbehandlingsfrist ved

anbringelsessager uden forældrenes samtykke (Baviskar m.fl., 2016), hvorfor det er forventeligt, at

rekrutteringen har ført os til denne gruppe af forældre. Overvægten af sager med anbringelse

uden samtykke kan endvidere begrundes i, at fire forældre er rekrutteret gennem Facebookgrup-

pen Tvang og Magt, som samler forældre, der er utilfredse med kommunernes sagsbehandling.

Gruppen af sager, hvor forældrene ikke samtykker til deres barns anbringelse, udgør på landsplan

ca. 12 pct. af alle anbringelser.

De resultater, vi præsenterer i denne undersøgelse, omhandler derfor primært sager om anbrin-

gelse uden samtykke, hvor det ikke er lykkedes for kommunerne at opnå et samarbejde med for-

ældrene om anbringelsen.

2.2.4

Anonymisering og etiske overvejelser

I overensstemmelse med de videnskabelige retningslinjer er persondata blevet behandlet fortroligt.

Vi har gjort det tydeligt for alle interviewpersoner, at de anonymiseres fuldt ud, således at ingen

kan genkende dem i læsningen af rapporten. Det har medvirket til at opnå tillidsbetonede og fortro-

lige interview med både socialrådgivere og forældre. I en undersøgelse som denne, der omhand-

ler et særlig sårbart emne, har det været afgørende, at interviewpersonerne har følt sig trygge ved

at deltage i interviewet.

Det er en central etisk overvejelse, hvordan forældrene opfatter interviewsituationen, og hvilken

motivation de har for at deltage. Det har i forældreinterviewene været vigtigt at understrege over

for dem, at ud over at kommunen ikke får kendskab til interviewet, har vi heller ikke indflydelse på

forældrenes konkrete sagsforløb. Flere forældre har haft en opfattelse af, at et interview til en under-

søgelse for VIVE kunne gøre en forskel i deres sag, hvorfor de har nævnt socialrådgivere og andre

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

kommunale personer ved navn med et håb om, at vi ville gå ind i sagen. Dette er sket til trods for, at

vi har tydeliggjort vores rolle som forskere uden mulighed for at påvirke de konkrete sager.

2.2.5

Interviewform, databehandling og analyse

I interviewene med såvel socialrådgivere som forældre har vi anvendt en semistruktureret inter-

viewform. Interviewene med socialrådgiverne har fokuseret på tre overordnede temaer: deres

anvendelse af lovreglerne i dag, den ledelsesmæssige og faglige opbakning til at anvende lovreg-

lerne samt forældresamarbejdet i disse sager. Interviewene med forældrene har fokuseret på to

overordnede temaer: Deres sagsforløb fra det tidspunkt, hvor den relevante lovregel blev nævnt

for dem første gang, samt samarbejdet med kommunen.

Alle interview er blevet optaget, og vi har kodet interviewmaterialet i datahåndteringsprogrammet

NVivo. Vi foretog først en såkaldt linje-for-linje-kodning af henholdsvis et socialrådgiver- og et for-

ældreinterview for at identificere de væsentligste tematikker i tæt overensstemmelse med infor-

manternes udtalelser (Charmaz, 2006). Derefter brugte vi de vigtigste og hyppigst forekommende

temaer til at danne koder, der kunne bruges til at belyse ligheder og forskelle på tværs af interviewe-

ne. Kodningen afspejler et ønske om at belyse socialrådgivernes konkrete erfaring med lovreglerne,

og på hvilket grundlag de baserer deres faglige skøn (med særligt fokus på hvordan faglig ledelse og

forældresamarbejde spiller ind). For forældreinterviewene afspejler kodningen et ønske om at belyse

betydningen af forældrenes oplevelse af sagen for implementeringen af lovreglerne.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Lovreglernes udbredelse og virkning på

kontinuitet

Indledning

3.1

For at sikre bedre kontinuitet og stabilitet i anbringelsesforløb vedtog Folketinget 1. juli 2009 tre

lovregler. Forlængelse af genbehandlingsfrist (3-årsreglen), fastsættelse af hjemgivelsesperioden

og videreført anbringelse. Hensigten med ændringerne var at sikre ro omkring børnene, så de får

de bedst mulige rammer for at udvikle kognitive, sociale og adfærdsmæssige kompetencer. Lov-

reglerne om genbehandlingsfrist og videreført anbringelse er af meget indgribende karakter, og

målgruppen for disse lovregler er begrænset. En stor udbredelse har således ikke været hensigten

med lovreglerne. Den første rapport viste da også, at udbredelsen af lovreglerne 5-6 år efter deres

ikrafttræden var begrænset, og at der fra socialrådgivernes side er usikkerhed om, hvordan reg-

lerne skal fortolkes, samt hvilke dokumentationskrav de fordrer (Baviskar m.fl., 2016). I det følgen-

de undersøger vi først, hvordan udbredelsen af lovreglerne har været i perioden 2009-2015, hvor-

efter vi ser på, om brugen af lovreglerne har skabt øget kontinuitet for de berørte børn og unge.

3.1.1

Udbredelsen af lovreglerne 2009-2015

I første del af kapitlet giver vi et overblik over udbredelsen af lovreglerne. En lignende opgørelse

blev foretaget i den første rapport (Baviskar m.fl., 2016). Nedenstående tabeller er derfor en opda-

tering af den tidligere opgørelse. Data fra Danmarks Statistik (tidligere Ankestyrelsens årsstatistik-

ker) danner baggrund for opgørelsen og bygger på kommunernes indberetninger af børn og unge-

udvalgenes afgørelser i perioden 2009 til 2015.

3.1.1.1

Forlænget genbehandlingsfrist i 3 år, jf. § 62, stk. 5

I perioden 2009-2015 har lovreglen om

forlænget genbehandlingsfrist,

jf. § 62, stk. 5, i 3 år for de

0-1-årige været benyttet i alt 62 gange.

Tabel 3.1

De kommunale børn- og unge-udvalgs afgørelser vedrørende forlænget genbehand-

lingsfrist, jf. § 62, stk. 5, i 3 år for de 0-1-årige i perioden 2009-2015. Særskilt for år.

Antal.

Afgørelser i alt

I tabellen forekommer afvigelser fra den første rapport. Det skyldes korrektioner i datagrundlaget siden udgivelsen.

Egne beregninger på data fra Danmarks Statistik.

År

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

I alt

Note:

Kilde:

Tabel 3.1 viser antallet af afgørelser i børn og unge-udvalgene år for år. Af tabellen fremgår det

tydeligt, at antallet af afgørelser har været begrænset i hele perioden 2009-2015, men at det varie-

rer meget fra år til år. Eksempelvis var der i 2013 fire afgørelser, hvilket er det færreste antal afgø-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

relser (næstefter 2009, hvor loven dog kun var trådt i kraft i årets sidste 6 måneder). Året efter, i

2014, var der 21 afgørelser, som er det højeste antal afgørelser i perioden.

Som udgangspunkt er denne lovregel forbundet med en anbringelse uden samtykke. 48 af sager-

ne er registreret som sager uden samtykke

, 9 sager er registreret som foreløbige afgørelser

, 1

sag er registreret med samtykke.

For 14 sagers vedkommende er der ikke nogen registrering

vedr. samtykke eller ej.

Ser vi på udbredelsen af lovreglen blandt kommunerne, er der 39 kommuner, der har brugt lovreg-

len, mens 59 kommuner ikke på noget tidspunkt har brugt lovreglen. 34 kommuner har brugt den

1-2 gange, 5 kommuner har brugt den 3 eller flere gange. Blandt de 5 kommuner, der har brugt

lovreglen tre gange eller mere, er der ingen systematiske mønstre i forhold til geografisk placering,

kommunestørrelse, eller om det er land- eller bykommuner.

Et generelt problem ved at anvende data, som hviler på indberetninger, er, at der kan forekomme

indberetningsfejl. Eksempelvis er lovreglen om forlængelse af genbehandlingsfristen, jf. § 62, stk.

5, udelukkende målrettet børn i 0-1-årsalderen, men der er flere indberetninger for børn, der er 2

år eller ældre. De børn, der har en registrering for denne lovregel, og som er over 2 år på indbe-

retningstidspunktet, er ikke inkluderet i analyserne, da vi ikke ved, hvad fejlen består i. Der kan

desuden også forekomme flere indberetninger for de samme afgørelser. Ankestyrelsen gør op-

mærksom på, at der ofte har været forelagt flere spørgsmål i samme afgørelse. Opgørelserne

beror på indberetninger fra kommunerne, og

–

som det gælder generelt

–

man må tage forbehold

for eventuelle fejl i den slags opgivelser. I tabellerne i dette kapitel tæller det enkelte barn kun med

én gang, selvom der måtte være taget flere afgørelser om barnet jf. samme paragraf.

3.1.1.2

Videreført anbringelse jf. § 68a

I perioden 2009-2015 har lovreglen om

videreført anbringelse

jf. § 68a været benyttet 121 gange

Tabel 3.2 viser antallet af børn og unge-udvalgsafgørelser om videreført anbringelse med begrun-

delse i, at barnet har udviklet en stærk tilknytning til anbringelsesstedet. Tabellen viser for det før-

ste, at brugen af lovreglen faldt i 2014 og 2015 og således ligger lavere end de tidligere år. Gen-

nemsnitligt var der årligt knap 20 afgørelser i perioden 2010-2013. I 2014-2015 var der til sam-

menligning henholdsvis 14 og 15 afgørelser

–

altså noget, som man uden at have en fast norm at

læne sig op ad kan betragte som en begrænset brug på landsplan. En del af baggrunden for den-

ne nedgang kan muligvis skyldes, at der sideløbende har været et stigende fokus på andre indsat-

ser, eksempelvis

”Sverigesmodellen” og ”Indsatstrappen”.

Tilgange, som har fokus på indsatser i

familien og korte anbringelser, og som således medfører en anden prioritering i det sociale myn-

dighedsarbejde.

Som udgangspunkt skal barnet have været anbragt i minimum 3 år, for at lovreglen om videreført

anbringelse kan anvendes, således at relationen mellem barnet og plejeforældrene kan nå at op-

bygges. I 74 pct. af de sager, hvor lovreglen har været brugt, har børnene været i alderen 3-10 år.

Lovreglen bruges således oftest ved yngre børn under teenagealderen.

Ved beslutninger om videreført anbringelse er det ikke en forudsætning, at anbringelsen er uden

samtykke, som i tilfældet ved brug af lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist. Afgørelser om

3. Børn og unge-udvalget, uden eller med samtykke (§ 74, stk. 1, nr. 10, jf. § 58, stk. 1, jf. § 52, stk. 3, nr. 7)

4. Foreløbig afgørelse (formanden for børn og unge-udvalget, § 75, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, jf. § 52, stk. 3, nr. 7)

5. Forvaltningsafgørelse med samtykke (§ 52, stk. 1, jf. stk. 3, nr. 7)

6. I 12 af tilfældene er der ikke registreret anden information, end at sagen har været forelagt børn og unge-udvalget, og at der er

taget beslutning om videreført anbringelse. Det vil sige, at for disse 12 sager fremgår bl.a. effektueringsdato eller alder på

barnet ikke. Disse 12 sager indgår derfor ikke i opgørelserne af effektueringsår eller barnets alder ved afgørelsen.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

videreført anbringelse kan dog ofte have afsæt i et konfliktfyldt samarbejde mellem kommunen og

forældrene, hvor anbringelse uden samtykke indgår som en del af grundlaget for uenigheder.

Tabel 3.2

De kommunale børn og unge-udvalgs afgørelser vedrørende videreførelse af anbrin-

gelse ved særlig tilknytning til anbringelsesstedet jf. § 68 a i perioden 2009-2015, for-

delt efter, om indstillingen er tiltrådt. Særskilt for år. Antal.

Tiltrådt

Ikke tiltrådt

Afgørelser i alt

109

År

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

I alt

Anm.: I tabellen forekommer afvigelser fra den første rapport. Det skyldes korrektioner i datagrundlaget siden udgivelsen.

Kilde: Egne beregninger på data fra Danmarks Statistik.

Blandt de 121 sager, hvor lovreglen om videreført anbringelse har været benyttet, er 50 af sagerne

uden samtykke,

32 sager er med samtykke,

og i 10 sager er der tale om en foreløbig afgørelse.

I de resterende 29 sager er der ikke nogen information om, hvorvidt der er givet samtykke eller ej.

For ni af de børn, der har en videreført anbringelse, har der været samtykkeskift i løbet af deres

anbringelse. Fire sager er gået fra at være uden samtykke til at være med samtykke. To er om-

vendt gået fra samtykke til at være uden samtykke, og fire sager er gået fra en foreløbig afgørelse

til anbringelse uden samtykke. I sager med videreført anbringelse er det således langtfra alle sager,

der er uden samtykke. På baggrund af det relativt lille antal sager, hvor der har været skiftet samtyk-

kestatus undervejs i anbringelsesforløbet, tegner der sig således ikke et entydigt billede af, hvorvidt

disse er gået fra at være sager med samtykke til at være sager uden samtykke eller omvendt.

Brugen af lovreglen om videreført anbringelse varierer blandt kommunerne. 53 kommuner har ikke

benyttet lovreglen på noget tidspunkt

–

det har de resterende 45 kommuner. Heraf har 26 kommu-

ner brugt den 1-2 gange. 16 kommuner har brugt den 3-5 gange, og 3 kommuner har brugt lovreg-

len mere end 5 gange. Heller ikke her ses der systematiske mønstre mellem udbredelsen af lov-

reglen og kommunernes geografiske placering, størrelse, eller hvorvidt det er land- eller bykom-

muner. Blandt de kommuner, der oftest bruger videreført anbringelse, er der to kommuner, som

også er blandt de kommuner, der oftest bruger forlængelse af genbehandlingsfristen. Her skal

man være opmærksom på, at der ikke kan forventes et ensartet tal på tværs af kommuner. De

relativt store forskelle i befolkningsunderlaget gør, at en stor kommune også har større sandsyn-

lighed for at have relativt flere sager, hvor kontinuitetsreglerne potentielt kunne anvendes.

3.1.1.3

Hjemgivelsesperiode jf. § 68, stk. 4

For den sidste regels vedkommende findes der i Danmarks Statistiks data ikke en samlet registre-

ring af

hjemgivelsesperioden.

Lovreglen adskiller sig fra de to andre, idet kommunalbestyrelsen

har bemyndigelse til at anvende lovreglen (i dagligdagen delegeret til forvaltningen), uden at sa-

gen skal i børn og unge-udvalget. Desuden adskiller den sig ved, at kommunen

altid er forpligtet til

at tage stilling

til varigheden af hjemgivelsesperioden. Længden af hjemgivelsesperioden fastsæt-

tes under hensyntagen til, at barnet får tid til at vænne sig til at skulle hjemgives, og at der er tid til

7. Børn og unge-udvalget, uden eller med samtykke (§ 74, stk. 1, nr. 10, jf. § 58, stk. 1, jf. § 52, stk. 3, nr. 7)

8. Forvaltningsafgørelse med samtykke (§ 52, stk. 1, jf. stk. 3, nr. 7)

9. Foreløbig afgørelse (formanden for børn og unge-udvalget, § 75, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, jf. § 52, stk. 3, nr. 7)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

at forberede relevant støtte. Endelig skal fastsættelsen af længden sikre, at forvaltningen har tid til

at vurdere, om barnet i stedet for at blive hjemgivet skal forblive anbragt

–

i så fald uden samtykke

(Servicestyrelsen, 2011).

3.2

Kontinuitet i anbringelsen

I denne del af kapitlet beskæftiger vi os med virkningen af de tre lovregler. Lovændringerne har til

formål at sikre, at anbragte børn og unge kommer til at opleve færre genanbringelser, færre skift i

anbringelsessted og færre flytninger fra ét anbringelsessted til et andet, samt at der ikke sker

sammenbrud med uplanlagte skift i anbringelsessted. Lovreglerne skal således medvirke til at

sikre mere stabile og trygge rammer for børnene.

Som en del af undersøgelsen er det hensigten både at vurdere de kort- og langsigtede virkninger

af de ændrede lovregler i forhold til formålet med ændringerne. På nuværende tidspunkt i under-

søgelsens forløb er det kun muligt at se på virkningerne på kort sigt. De langsigtede virkninger af

lovændringer, fx på uddannelse, sundhed, kriminalitet og selvforsørgelse, er det ikke muligt at

analysere endnu, idet børnene og de unge ikke er gamle nok til, at vi kan indsamle data om disse

forhold. Derfor skal resultaterne nedenfor læses som en status for, hvordan det ser ud, efter at

lovreglerne har været effektueret i 6 år.

Analysen af de kortsigtede virkninger af lovændringerne her i denne rapport fokuserer på, om bør-

nene og de unge opnår mere kontinuitet og stabilitet i anbringelsen. Dette måles ved, om barnet

eller den unge har oplevet skift i anbringelsessted eller hjemgivelse.

I den første delundersøgelse blev der identificeret en primær målgruppe samt en sekundær mål-

gruppe og en sammenligningsgruppe. Herved bliver det muligt at vurdere lovreglernes virkning. De

tre grupper beskrives kort her

–

en udførlig beskrivelse kan læses i den første rapport, bilag 1

(Baviskar m.fl., 2016).

Den primære målgruppe er den gruppe af børn og unge, hvor de tre lovregler har været anvendt.

Der er således tre undergrupper, svarende til de tre regler. Den sekundære målgruppe og sam-

menligningsgruppen består af børn og unge, som potentielt kunne have fået indsatserne under de

nye lovregler henholdsvis efter og før lovens ikrafttræden:



I undersøgelsens

primære målgruppe

indgår alle de børn og unge, for hvem der er truffet af-

gørelse efter de nye lovregler fra 1. juli 2010 til og med 31. december 2012.

I den

sekundære målgruppe

indgår alle de børn og unge, som blev anbragt i perioden 1. juli

2010 til og med 2012, og som på analysetidspunktet opfylder betingelserne i de nye lovkrav,

men hvor lovreglerne ikke er blevet anvendt.

sammenligningsgruppen

indgår de børn og unge, der fra 1. januar 2006 til og med 31. de-

cember 2008 er blevet anbragt uden for hjemmet, og som stadig er anbragt i måleperioden 1.

juli 2010 til 31. december 2012, uden at de nye regler er blevet anvendt.



3.2.1

Børn og unge, der har oplevet skift i anbringelsessted

Hver gang et barn anbringes, skifter anbringelsessted, hjemgives eller genanbringes, oplever det

et skift i det primære omsorgsmiljø. Børn og unge, der oplever skift af anbringelsessted og dermed

et skift i deres omsorgsmiljø, har som udgangspunkt dårligere vilkår for at etablere en stærk til-

knytning til deres nærmeste omsorgspersoner og generelt indgå i sociale sammenhænge, hvilket

har stor betydning i forhold til børn og unges trivsel og udvikling på både kort og lang sigt (Egelund

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

& Hestbæk 2003; Egelund m.fl. 2004; Egelund m.fl. 2009; Egelund & Vitus 2007; Ottosen & Chri-

stensen 2008). Blandt alle de børn og unge, der er identificeret som tilhørende en af de tre mål-

grupper, har 9 pct. været (og er eventuelt stadig) hjemgivet. Blandt de børn, hvor lovreglerne har

vært anvendt, har 2 pct. været (og er eventuelt stadig) hjemgivet, og blandt de børn, hvor lovreg-

lerne ikke har været anvendt, er det 7 pct. Derudover har 6 pct. af børn, hvor lovreglerne har været

anvendt, oplevet et skift fra ét anbringelsessted til et andet. Det gælder for 12 pct. af de børn, hvor

lovreglerne ikke har været anvendt.

Figur 3.1 viser fordelingen af de børn og unge, der har oplevet et skift i anbringelsessted, inden for

hver lovregel mellem de tre målgrupper nævnt ovenfor (den primære og den sekundære målgrup-

pe samt sammenligningsgruppen).

Figur 3.1

Anbragte børn og unge, der har oplevet skift i anbringelsessted, fordelt efter under-

søgelsens målgrupper. Særskilt for lovregel. Procent.

procent

3-års regel

Videreført anbringelse

Fastsættelse af hjemgivelsesperioden

Anm.: Der er i alt 149 observationer (45 vedr. 3-års reglen, 55 vedr. videreført anbringelse og 49 vedr. fastsættelse af

hjemgivelsesperioden).

Note: Lovreglen om fastsættelse af hjemgivelsesperioden skal ske ved

alle

sager om hjemgivelse af anbragte børn og

unge. Det er derfor ikke muligt at identificere en sekundær målgruppe bestående af en gruppe anbragte, der ikke

har fået indsatsen.

Kilde: Egne beregninger på data fra Danmarks Statistik.

Selvom der i figur 3.1 visuelt tegner sig et billede af forskelle inden for hver lovregel mellem grupper-

ne (hhv. mellem primærgruppen, sekundærgruppen og sammenligningsgruppen), er der ingen signi-

fikante forskelle mellem primærgruppen og hhv. sammenligningsgruppen og sekundærgruppen.

Det vil sige, at selvom det kunne se ud til, at børn i primærgruppen, som er anbragt efter 3-

årsreglen om

forlænget genbehandlingsfrist

for de 0-1-årige, med et niveau på 18 pct. oplever

færre skift i anbringelsessted end børn fra sammenligningsgruppen og sekundærgruppen (hhv. 55

og 27 pct.), kan vi som udgangspunkt ikke sige, at børn anbragt efter denne lovregel har større

kontinuitet i deres anbringelsesforløb end tilsvarende børnesager, hvor der ikke er besluttet for-

længet genbehandlingsfrist. Hvad angår

videreført anbringelse

med begrundelse i en stærk til-

knytning til anbringelsesstedet, har 45 pct. af børnene fra den primære målgruppe ændret anbrin-

gelsessted. Det samme gælder 26 pct. i sammenligningsgruppen og 29 pct. i den sekundære mål-

gruppe. Selv om der umiddelbart ser ud til at være store forskelle, er disse heller ikke signifikante.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Det tilsvarende gælder lovreglen om

fastsættelse af hjemgivelsesperioden.

I primærgruppen, hvor

der er truffet afgørelse jf. de nye regler, har ca. 39 pct. oplevet ændret anbringelsessted, mens det

gælder 61 pct. af sammenligningsgruppen

Der kan være flere forklaringer på, at forskellene ikke er signifikante. En oplagt forklaring kan væ-

re, at der er tale om relativt få personer i hver gruppe. I alt har 149 børn og unge oplevet skift i

anbringelsessted

–

45 vedr. 3-års reglen, 55 vedr. videreført anbringelse og 49 vedr. fastsættelse

af hjemgivelsesperioden. For hver lovregel opdeles i tre målgrupper (primær gruppe, sammenlig-

ningsgruppe og sekundær gruppe) hvilket bevirker, at antallet af personer i hver enkelt analyse i

figur 3.1 er så lille, at det øger usikkerheden i beregningerne. En anden forklaring kan være, at der

ganske enkelt ikke er forskel mellem grupperne med hensyn til kontinuitet.

Ud over at det lave antal af børn og unge, der oplever skift i anbringelsessted, øger usikkerheden i

de statistiske beregninger af forskellen mellem grupperne, betyder det også, at det ikke er muligt

at analysere på årsagen til skiftet. Det vil sige, at vi på nuværende tidspunkt ikke kan sige noget

om, hvorvidt skift i anbringelsessted er en del af et planlagt udviklingsforløb, hvorvidt det afspejler

en forbedring eller en forværring af forholdene for barnet/den unge, hvorvidt det skyldes, at det

hidtidige anbringelsessted lukker, hvorvidt der er tale om et reelt sammenbrud, eller hvorvidt der er

andre årsager til skiftet.

3.3

Opsummering

Resultaterne af analyserne af udbredelsen af lovreglerne i første del af kapitlet viser, at brugen af

lovreglerne er begrænset i perioden 2009-2015. Det gælder både for brugen af lovreglen vedrø-

rende

forlængelse af genbehandlingsfristen,

jf. § 62, stk. 5 (3-årsreglen for de 0-1-årige), og for

lovreglen vedrørende

videreført anbringelse

med begrundelse i en stærk tilknytning til anbringel-

sesstedet (§ 68 a). Der ses ikke nogen systematiske mønstre i brugen af lovreglerne. 60 pct. af

kommunerne har benyttet lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist i perioden 2009-2015, og 54

pct. af kommunerne har benyttet lovreglen om videreført anbringelse i perioden 2009-2015. Blandt

de kommuner, der har brugt lovreglerne oftest, er der heller ingen systematik med hensyn til geo-

grafi, størrelse, eller om det er en land- eller bykommune.

I anden del af kapitlet undersøges det, hvorvidt de børn, hvor lovreglerne har været i brug, oplever

en større grad af kontinuitet i deres anbringelsesforløb end blandt de børn, hvor lovreglerne ikke

har været i brug. Til det formål er der udarbejdet en primær målgruppe, en sammenligningsgruppe

og en sekundær målgruppe for hver lovregel. Det er dog vanskeligt at afgøre, om der er tale om

øget kontinuitet mellem grupperne i det hele taget, fordi kun få børn har oplevet skift i anbringel-

sessted både blandt de børn, hvor lovreglerne har været i brug, og blandt de børn, de sammenlig-

nes med. 2 pct. af de børn og unge, hvor der i perioden 1. juli 2010 til 31. december 2012 er truffet

afgørelse om enten forlænget genbehandlingsfrist, videreført anbringelse eller fastsættelse af

hjemgivelsesperioden, er/har været hjemgivet, og 6 pct. har oplevet et skift i anbringelsessted. Det

gælder for hhv. 7 pct. og 12 pct. af børn og unge, hvor der

ikke

i perioden 1. juli 2010 til 31. de-

cember 2012 er truffet afgørelse om enten forlænget genbehandlingsfrist, videreført anbringelse

eller fastsættelse af hjemgivelsesperioden. Der er ingen signifikant forskel i andelene, der har op-

levet skift af anbringelsessted, uanset om der har været truffet beslutning efter de nye regler eller

ej. Det kan derfor ikke ud fra beregningerne i denne rapport fastslås, hvorvidt lovændringerne har

bidraget til øget kontinuitet og stabilitet for de berørte børn og unge. Beregningsgrundlaget er imid-

lertid relativt lille, hvilket bevirker større usikkerhed i beregningerne, og dermed kan det bidrage til

at forklare, at der ikke kan spores signifikante forskelle i målingerne. Resultaterne peger på, at

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

skift i anbringelsessted hverken for primærgruppen, sekundærgruppen eller sammenligningsgrup-

pen sker særlig hyppigt, hvilket kan indikere, at der generelt er et kraftigt fokus på at skabe stabile

forløb for disse særligt udsatte børn og unge. Først på langt sigt vil vi kunne efterprøve, om denne

hypotese holder stik på et større materiale.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne

I dette kapitel gør vi status over socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne om kontinuitet i an-

bringelse. Vi besvarer evalueringsspørgsmålene om, hvordan socialrådgiverne anvender lovreg-

lerne, 2 år efter den første delundersøgelse, og derpå, om der er sket en udvikling i deres anven-

delse af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse, siden vi interviewede dem i 2015 til den første

delundersøgelse. Resultaterne baserer sig på vores analyse af dybtgående kvalitative interview

med 10 socialrådgivere og på en sammenligning med fundene fra den første rapport om evaluering

af lovændringer om kontinuitet i anbringelser (Baviskar m.fl., 2016). Analysen skaber ikke viden om

praksis i alle landets 98 kommuner, men anskueliggør mønstre i socialrådgivernes anvendelse af

lovreglerne, som giver anledning til generelle overvejelser og diskussioner af kontinuitetsreglerne.

4.1

De interviewede socialrådgiveres erfaring med lovreglerne

Tabel 4.1 giver et overblik over det erfaringsgrundlag, de 10 interviewede socialrådgivere udtaler

sig om lovreglerne på. Som det fremgår af tabellen, har socialrådgiverne varierende erfaring med

at anvende lovreglerne. Nogle har anvendt reglerne i praksis, mens andre reflekterer over sager,

hvor de har overvejet, men ikke i praksis har anvendt, en af lovreglerne.

Tabel 4.1

Lovregel

Oversigt over socialrådgivernes erfaringsgrundlag med de tre lovregler.

Anvendt og tiltrådt i

børn og unge-

udvalget.

Informanter i alt:

Erfaringsgrundlag:

3 (10)

1 har anvendt den 1

gang, 2 andre har

anvendt den ca. 2

gange

Potentiel anvendelse

Foreslået anvendt,

men ikke tiltrådt i børn

og unge-udvalget

2 (10)

1 har oplevet det ca.

4 gange, og 1 har

oplevet det flere

gange, uden at have

et konkret antal

§ 62, stk. 5

I særlige tilfælde har

børn og unge-

udvalget mulighed for

at anbringe 0-1-årige

børn i 3 år uden krav

om genbehandling af

sagen

§ 68a

Børn og unge-

udvalget kan videre-

føre en anbringelse

uden tidsbegræns-

ning, hvis et barn eller

en ung er særligt

knyttet til anbringel-

sesstedet og har

været anbragt i over 3

år

§ 68, stk. 4

Kommunalbestyrel-

sen har pligt til at

fastsætte en hjemgi-

velsesperiode forud

for en hjemgivelse på

op til 6 måneder, når

et barn eller en ung

hjemgives fra en

anbringelse.

6 (10)

2 kunne have anvendt

den 1 gang, 1 kunne

have anvendt den 2

gange, og 3 kunne se

den brugt i flere sager

Informanter i alt:

Erfaringsgrundlag:

2 (10)

1 har anvendt den ca.

5 gange, og 1 har

anvendt den ca. 2

gange

7 (10)

5 kunne have anvendt

den ca. 1 gang og 2

kunne se den brugt

ca. 2 gange

2 (10)

2 har oplevet ikke at

få tiltrådt en sag 1

gang

Informanter i alt:

Erfaringsgrundlag:

9 (10)

2 har anvendt den ca.

1 gang, 4 har anvendt

den ca. 2 gange, 1

har anvendt den 3-4

gange, og 2 har

anvendt den i flere

sager uden et konkret

antal.

0 (10)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

4.2

§ 62, stk. 5: Anbringelse af børn under 1 år i 3 år uden

genbehandling af sagen

§ 62, stk. 5 giver mulighed for at forlænge en genbehandlingsfrist i 3 år af sager om anbringelse

uden samtykke af børn under 1 år. Lovreglen kan derved udelukkende anvendes under § 58, stk.

1 om tvangsmæssige anbringelser, hvilket i sig selv begrænser antallet af sager, hvor reglen er

relevant. Lovreglen er målrettet anbringelse af spædbørn, der har forældre med alvorlig psykisk

sygdom, kognitiv eller psykisk funktionsnedsættelse eller vedvarende misbrug. Intentionen med

lovreglen er, at den skal anvendes i særlige tilfælde, hvor det er overvejende sandsynligt, at de

forhold, der ligger til grund for anbringelsen, vil være til stede i hele den maksimalt 3-årige periode

(Servicestyrelsen, 2011).

4.2.1

Det faglige skøn ved anvendelse af lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist

Vi har identificeret tre faktorer, som socialrådgiverne lægger til grund i deres faglige skøn omkring

anvendelse af § 62, stk. 5, jf. boks 4.1.

Boks 4.1 Faktorer, der lægges til grund i det faglige skøn ved indstilling om afgørelse jf. § 62, stk.

5: anbringelse i 3 år af 0-1-årige børn uden genbehandling af sagen:



Udpræget svag forældreevne

Kompliceret familiehistorik

Udfordrende forældresamarbejde.

Som vist i tabel 4.1 indledningsvist har tre ud af ti socialrådgivere haft sager, hvor lovreglen er

blevet tiltrådt og har fundet anvendelse i praksis, mens seks har sager, hvor de potentielt kunne

bruge lovreglen. I disse sager er lovreglen blevet anvendt eller overvejet brugt på baggrund af en

kombination af udpræget svag forældreevne, kompliceret familiehistorik og udfordrende forældre-

samarbejde. I det følgende uddyber vi disse faktorer.

Udpræget svag forældreevne:

Sager, hvor forældrene efter barnets fødsel viser sig dårligt i stand

til at tage vare på barnet. Det kan fx være forhold som dårlig begavelse, misbrug og psykisk syg-

dom. En socialrådgiver beskriver et konkret eksempel på en sag, hvor hun, på baggrund af en

sundhedsplejerskes store bekymring lige fra barnets fødsel, vurderede, at en mor havde så alvor-

lige problemer, at der var grundlag for at anvende lovreglen. Et andet eksempel er en socialrådgi-

ver, der har en aktuel sag med en mor, der har et sansehandicap og samtidig har flere tunge soci-

ale problemer, hvilket får socialrådgiveren til at overveje at anbringe barnet i 3 år uden genbe-

handling af sagen.

Kompliceret familiehistorik:

Sager, hvor kommunen på forhånd har kendskab til familien som følge

af forskellige udfordringer og allerede inden barnets fødsel derfor har fokus på familien. Det kan fx

være sager, hvor familien tidligere har fået fjernet et barn. Desuden nævner flere socialrådgivere,

at forældres tidligere kontakt med kommunen, fx i forbindelse med psykisk sygdom, er faktorer,

der indgår i det faglige skøn omkring anvendelsen af lovreglen.

Udfordrende forældresamarbejde:

Karakteren af samarbejdet med forældrene kan spille ind på

socialrådgivernes skøn omkring anvendelse af lovreglen. Hvis samarbejdet er voldsomt konflikt-

fyldt, vurderer flere socialrådgivere, at det kan understøtte anvendelse af lovreglen, idet lovreglens

anvendelse i sådanne sager giver ekstra mulighed for at sikre den essentielle stabilitet for barnet i

de første 3 år af dets levetid. En socialrådgiver beskriver fx en sag, hvor et konfliktfyldt forældre-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

samarbejde var altoverskyggende i sagen, og hvor forældrene i forvejen havde et anbragt barn.

Kommunens kendskab til familiens problemer i kombination med det udfordrende forældresamar-

bejde fik socialrådgiveren til at overveje at anvende § 62, stk. 5, omend sagen endte med fastsæt-

telse af en genbehandlingsfrist på 1 til 2 år.

To af de interviewede socialrådgivere har indstillet til at anvende lovreglen om anbringelse af børn

i 3 år uden genbehandling, uden at det er blevet tiltrådt i børn og unge-udvalget eller i Ankestyrel-

sen. Socialrådgiverne fortæller, at det skyldtes mangelfuld dokumentation i sagens indstillings-

grundlag til børn og unge-udvalget. Imidlertid er de fortsat i tvivl om, hvad de skal gøre anderledes.

Denne problematik var også til stede for 2 år siden, da vi første gang interviewede socialrådgiver-

ne, og det vidner om, at dokumentation i disse komplekse sager ikke er

”eksakt

videnskab”, men

hviler på faglige skøn. Forskellige børn og unge-udvalg (som principielt kan udskiftes helt efter

hvert kommunalvalg) kan agere forskelligt, hvilket kan skabe usikkerhed blandt socialrådgiverne

om, hvilken dokumentation der kræves.

4.2.2

Udvikling i anvendelse af § 62, stk. 5 om anbringelse af 0-1-årige i 3 år uden

genbehandling

I den første rapport havde 4 ud af 11 socialrådgivere erfaring med at anvende lovreglerne i kon-

krete sager (Baviskar m.fl., 2016). Socialrådgiverne så et potentiale for, at lovreglen kunne skabe

mere ro i anbringelsen af børn under 1 år. Samtidig pegede undersøgelsen imidlertid på, at social-

rådgiverne for det første var i tvivl om, hvilken dokumentation det kræver at anvende lovreglen.

For det andet var der en tendens blandt de 11 socialrådgivere til fortrinsvis at indstille til beslutnin-

ger efter regler, som de var vant til at anvende, og som de derfor havde bedre fornemmelse af,

hvorvidt børn og unge-udvalget ville følge, end hvis de indstillede til forlænget genbehandlingsfrist.

De kvalitative interview med de 10 socialrådgivere til denne rapport peger både på faktorer, der

fremmer, og faktorer, der hæmmer implementering af reglen om anbringelse i 3 år uden genbe-

handling. Når vi sammenligner oplysningerne fra de interviewede socialrådgivere i denne rapport

og deres anvendelse af reglen om anbringelse i 3 år uden genbehandling af sagen med deres

anvendelse 2 år tidligere, er erfaringsgrundlaget nogenlunde enslydende. Halvdelen af de 10 in-

terviewede socialrådgivere har anvendt lovreglen i praksis, hvor den i tre tilfælde er blevet tiltrådt

og i to tilfælde ikke er blevet tiltrådt. Den anden halvdel af de interviewede socialrådgivere har

eksempler på sager, hvor de potentielt kunne have anvendt lovreglen, uden at den

–

af forskellige

årsager

–

blev bragt i spil.

4.2.2.1

Fokus på tidlig indsats understøtter implementeringen af lovreglen

Tre af de interviewede socialrådgivere peger på, at lovreglen bliver anvendt hyppigere end tidlige-

re i deres kommune. Ifølge socialrådgiverne afspejler den stigende anvendelse af forlænget gen-

behandlingsfrist, at der er et stigende fokus på at skabe ro i barnets liv så tidligt som muligt gen-

nem tidlig indsats og forebyggelse. En socialrådgiver beskriver det således:

Der er jo blevet mere og mere samarbejde med jordmødre og med regionen og alle de

her ting omkring risiko, forældre med misbrug, ja, dårlig begavelse og alle sådan nogle

ting. Der er blevet meget mere fokus på det. Så vi har faktisk også oprettet et spæd-

børnsteam i vores

forebyggelse […] Det er jo blevet intensiveret af, at man jo også rent

samfundsmæssigt, også her i kommunen, laver mere og mere forebyggende arbejde, tid-

lig indsats. Derfor så tænker jeg jo, at den [reglen om forlænget genbehandling] er blevet

mere relevant, og derved får vi også flere, der bliver anbragt ved fødslen. (Socialrådgiver)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Den faglige udvikling på børn og-unge-området med et stigende fokus på den tidlige forebyggende

indsats ser derved ud til i nogle kommuner at have fremmet implementeringen af lovreglen om

anbringelse af 0-1-årige i 3 år uden genbehandling. Derudover kan en hyppigere anvendelse af

lovreglen have medvirket til at skabe større erfaring med at udarbejde dokumentation for at træffe

beslutning efter reglen, og den kan derved have medvirket til at imødegå en udfordring, som andre

af de interviewede socialrådgivere fortsat oplever.

4.2.2.2

Fortsatte barrierer for implementeringen af lovreglen

Flere af socialrådgiverne har relativt begrænsede erfaringer med lovreglen. Det skyldes bl.a., at

flere af socialrådgiverne sidder i stillinger, hvor de ikke beskæftiger sig med de helt små 0-1-årige

børn. Derudover oplyser nogle rådgivere, at der i deres kommune fortsat mangler fokus på at an-

vende lovreglen. En socialrådgiver pointerer fx, at de i hendes afdeling ikke har oparbejdet rutiner

om at inddrage § 62, stk. 5. Socialrådgiveren giver under interviewet eksempler på flere sager,

hvor det kunne have været relevant at anvende lovreglen, men hvor de i hendes afdeling ikke var

opmærksomme på lovreglens eksistens:

Den [genbehandlingsreglen] har simpelthen ikke været synlig. Til at starte med så tror

jeg, at der er en eller anden, der tilfældigt opdager den. Det er selvfølgelig lidt uheldigt,

kan man sige, fordi jeg tænker, at det er sådan noget, man burde vide et eller andet

sted. Det er jo ikke noget, man tilfældigt skal støde på eller opdage. (Socialrådgiver)

Ydermere er flere af de interviewede socialrådgivere fortsat usikre på, hvilken dokumentation der

skal ligge til grund i indstillingsgrundlaget til børn og unge-udvalget, for at anvendelse af lovreglen

bliver tiltrådt. I kapitel 3 præsenterede vi antallet af afgørelser vedrørende § 62, stk. 5 om anbrin-

gelse i 3 år uden genbehandling. Her fremgår det for 2014, at 5 ud af 42 sager ikke blev tiltrådt af

børn og unge-udvalget, mens det i 2015 var hele 10 sager ud af 26, der ikke blev tiltrådt. Det kan

vidne om en generel usikkerhed om, hvilken dokumentation det kræver at anvende lovreglen.

Denne usikkerhed kan hænge sammen med den kompleksitet, der kendetegner disse sager, og

som betyder, at dokumentationskravene ikke nødvendigvis er entydige og kan variere mellem

forskellige børn og unge-udvalg.

Interviewene med socialrådgiverne i forbindelse med denne rapport bidrager desuden til at forstå

betydningen af hensynet til forældrene og samarbejdet med dem. En 3-årig anbringelse af små 0-

1-årige børn har store konsekvenser for deres fremtidige tilknytning til forældrene

. Tilknytning er

universel, og små børn vil i de fleste tilfælde have udviklet en følelsesmæssig tilknytning til en

voksen, inden de er 1 år gamle. Allerede når barnet er 6-7 måneder gammelt, vil det vise de første

tegn på tilknytning og begynde at gøre modstand og blive følelsesmæssigt påvirket, hvis det ad-

skilles fra de primære omsorgspersoner (Haugaard & Hazan, 2003). Lovreglen har derved en ind-

gribende og vidtrækkende effekt på både barnets og forældrenes liv og langsigtede relationer.

Samtidig fortæller nogle socialrådgivere, at de ofte oplever, at

den ”almindelige”

ret til genbehand-

ling af en sag efter et år ved førstegangsanbringelser udfylder en vigtig psykologisk funktion for

nogle forældre, som derigennem får mulighed for at kæmpe for deres børn og vise dem, at de er

uenige i kommunens beslutning

–

uanset om der er en realistisk mulighed for hjemgivelse:

Så for forældrene, der er det måske ikke en god ting [den 3-årige genbehandlingsfrist],

fordi det er rigtig svært, hvis man er uenig med kommunens beslutning, så bliver det

10. Med indførelsen af § 62, stk. 5 begrænses forældrenes ret til at få en sag genoptaget, men hvis der er sket væsentlige ændrin-

ger i de forhold hos forældrene, som begrundede anbringelsen af deres barn, kan forældrene begære om hjemgivelse inden

genbehandlingsfristens udløb.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

rigtig svært at sluge den, at man ikke skal genbehandle, fordi de hele tiden venter på, at

ved den næste behandling, om et år, så sker der noget. (Socialrådgiver)

Citatet eksemplificerer, hvilke overvejelser socialrådgiverne kan have i forhold til forældre, når de

anvender lovreglen om anbringelse i 3 år uden genbehandling. Spørgsmålet er, om det i højere

grad er muligt at få disse forældre til at

”indstille

kampen mod kommunen” for deres børn og ac-

ceptere og dermed finde ro i, at barnet er anbragt. Selvom muligheden for at kæmpe imod anbrin-

gelsen af barnet kan give forældrene mulighed for at vise deres barn, at de virkelig gerne vil bar-

net, er det samtidig en udmattende kamp, der kræver mange ressourcer, vrede og bekymringer

hos forældrene. Det er ressourcer, vrede og bekymringer, som det ville være i ikke mindst børne-

nes, men også forældres og samfundets interesse at mindske.

I geninterviewene med socialrådgiverne retter nogle af dem desuden fokus mod mulighederne for

adoption i stedet for forlænget genbehandlingsfrist for 0-1-årige, idet en anbringelse aldrig kan

skabe den samme stabilitet som en adoption. En socialrådgiver sætter spørgsmålstegn ved, om

lovreglen overhovedet kan gøre en forskel for barnets trivsel på langt sigt. Hun oplever, at mange

børn, der anbringes fra fødslen, er skadede i fostertilstanden og derfor har svære opvækstvilkår

uanset hvad. Disse forbehold blandt socialrådgiverne sætter spørgsmålstegn ved den praktiske

værdi af lovreglen for dem. Dette kan spille ind på implementeringen af lovreglen i socialrådgiver-

nes praksis, idet de er mindre tilbøjelige til at anvende reglen, hvis de vurderer, at den ikke gør en

positiv forskel i den praktiske virkelighed.

4.3

§ 68 a: Videreført anbringelse uden tidsbegrænsning

Lovreglen om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning indebærer, at en anbringelse kan vide-

reføres indtil det 18. år, hvis barnet eller den unge har været anbragt i mindst 3 år og har opnået

en stærk tilknytning til anbringelsesstedet. Lovreglen kan anvendes både, når der er tale om an-

bringelser uden forældresamtykke, og ved frivillige anbringelser, men blandt de interviewede soci-

alrådgivere anvendes den primært ved anbringelse uden samtykke. En anbringelse kan viderefø-

res, uanset om det oprindelige anbringelsesgrundlag er ændret eller ej (Servicestyrelsen, 2011).

4.3.1

Det faglige skøn ved anvendelse af lovreglen om videreført anbringelse

Vi har identificeret tre faktorer, som socialrådgiverne lægger til grund i deres faglige skøn af poten-

tialet for at anvende § 68a, jf. boks 4.2.

Boks 4.2 Faktorer, der lægges til grund i det faglige skøn ved potentiel anvendelse af § 68a, vide-

reført anbringelse uden tidsbegrænsning.



Problematisk samvær mellem barn og forældre

Mere end 3 års anbringelse

Utilstrækkeligt udviklingspotentiale hos forældrene.

Vi beskriver faktorerne separat i det følgende, og ligesom med forlænget genbehandlingsfrist er

det ofte en kombination af flere samtidige faktorer, der giver socialrådgiverne anledning til at over-

veje lovreglen om videreført anbringelse:



Problematisk samvær mellem barn og forældre:

Barnets tætte tilknytning til anbringelsesstedet

i kombination med et samvær med forældrene, der fungerer uhensigtsmæssigt, indgår i social-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

rådgivernes faglige skøn om anvendelse af lovreglen om videreført anbringelse. Et eksempel

er en sag, hvor en pige over længere tid er blevet traumatiseret under samvær med forældre-

ne. På den baggrund er samværet blevet afbrudt, og der er indstillet til en videreført anbringel-

se uden tidsbegrænsning hos plejefamilien.



Utilstrækkeligt udviklingspotentiale hos forældrene:

Størstedelen af socialrådgiverne inddrager

vurderinger af forældreevne i deres faglige skøn om anvendelsen af lovreglen. Socialrådgiver-

ne lægger vægt på, at de skal være sikre i deres sag, når de anvender lovreglen, og igennem

lang tid have observeret et udpræget negativt mønster hos forældrene som følge af fx psykisk

sygdom, misbrug eller dårlig begavelse, før de overvejer § 68a. Det sker til trods for, at lovreg-

len ikke indeholder krav om sådanne hensyn. Lovreglen kan anvendes, hvis barnet eller den

unge har opnået en så stærk tilknytning til anbringelsesstedet, at det vil være af væsentlig be-

tydning for barnets eller den unges bedste at blive på anbringelsesstedet, uafhængigt af for-

ældrenes udviklingsmuligheder. Socialrådgiverne forklarer hensynet med det voldsomme ind-

greb, som lovreglen foretager i forældrenes (og barnets) liv på både kort og langt sigt.

Mere end 3 års anbringelse:

Tre socialrådgivere peger på, at det kræver et relativt langt tids-

forløb at vurdere, hvorvidt de vil iværksætte § 68a. De vurderer, at anbringelsen ofte skal have

varet en stor del af barndommen og helst mere end 3 år, før grundlaget for at indstille til § 68a

er tilstrækkeligt solidt til, at de kan udelukke muligheden for at hjemgive barnet.



Socialrådgivernes beskrivelse af det faglige skøn, der ligger til grund for at anvende § 68a om

videreført anbringelse uden tidsbegrænsning, viser desuden, at en vurdering af forældreevne og

barnets tilknytning til forældrene ofte indgår i dette skøn. Det er bemærkelsesværdigt, idet lovreg-

len

netop giver mulighed for at videreføre en anbringelse uden hensyn til, hvorvidt det oprindelige

anbringelsesgrundlag fortsat er til stede

(Indenrigs- og Socialministeriet, 2009). Vurderinger af

forældreevne og udviklingspotentiale samt barnets tilknytning til forældrene har desuden betydning

for, hvorvidt afgørelser om § 68a kan tiltrædes (Ankestyrelsen, 2015). De to socialrådgivere, der

har erfaring med ikke at få en indstilling om videreført anbringelse tiltrådt, forklarer, at det skyldtes

manglende dokumentation af manglende forældreevne og utilstrækkelig tilknytning mellem foræl-

dre og barn. Det skal også her bemærkes, at der ikke er et entydigt facit i det faglige skøn i disse

komplekse sager, og at forskellige børn og unge-udvalg kan agere forskelligt. Ud fra hensigten

med lovreglen om fokus på barnets tilknytning til anbringelsesstedet, uanset forældrenes udvikling,

kan det tyde på, at det vil være relevant at få klarlagt og tydeliggjort

–

både for socialrådgivere og

børn og unge-udvalg

–

hvordan og hvornår forældrenes kompetencer og barnets tilknytning til

forældrene skal indgå i dokumentationsgrundlaget for afgørelser om videreført anbringelse uden

tidsbegrænsning i generelle retningslinjer.

4.3.2

Udvikling i anvendelse af § 68a om videreført anbringelse uden

tidsbegrænsning

Ved første interviewrunde tilbage i 2015 havde 2 ud af 11 socialrådgivere anvendt lovreglen om

videreført anbringelse uden tidsbegrænsning i praksis. Resultaterne af den første rapport viste

dengang, at socialrådgiverne allerede dengang så et potentiale for, at lovreglen kunne skabe mere

ro for det anbragte barn (Baviskar m.fl., 2016). Samtidig pegede rapporten på flere barrierer for

implementeringen af lovreglen, bl.a. usikkerhed om, hvilke kriterier der er for at anvende den. Ved

første interviewrunde nævnte socialrådgiverne også hensynet til forældrenes udviklingsbehov og

samarbejdet med de anbragte børns forældre. Derudover pegede socialrådgiverne dengang på, at

kompleksiteten i mange anbringelsessager gjorde det svært at vurdere barnets tilknytning.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

4.3.2.1

Begrænsninger for anvendelse af lovreglen om videreført anbringelse uden tidsbe-

grænsning

Når vi sammenligner de interviewede socialrådgiveres anvendelse inden for de seneste 2 år af

lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist uden tidsbegrænsning med vores første interviewrun-

de, er erfaringsgrundlaget en anelse større. To socialrådgivere har anvendt § 68a, hvor indstillin-

gen er blevet tiltrådt, mens to andre har haft sager, hvor en indstilling ikke er blevet tiltrådt., jf. ta-

bel 4.1 ovenfor. Derudover har socialrådgiverne flere eksempler på sager, hvor de kunne have

anvendt lovreglen, uden at de

–

af forskellige årsager

–

har anvendt den. De interviewede social-

rådgiveres erfaring med at anvende lovreglen om videreført anbringelse er derved fortsat begræn-

set, og det er naturligvis et interessant spørgsmål, hvorvidt det afspejler forholdene på nationalt

plan.

Geninterviewene med socialrådgiverne viser, at de fortsat kan se et potentiale i at anvende videre-

ført anbringelse uden tidsbegrænsning. Samtidig viser interviewene, at det faglige skøn i en del

sager ender med, at socialrådgiverne

ikke

indstiller til videreført anbringelse uden tidsbegræns-

ning. Set i lyset af, at antallet af afgørelser om videreført anbringelse generelt er meget lille og

tilmed faldende (se kapitel 3, tabel 3.2), er der tydelige indikationer på, at der fortsat er udfordrin-

ger med at implementere lovreglen. Resultaterne fra interviewrunde 2 peger på, at udfordringerne

består i, at lovreglerne ofte kan være i modstrid med andre hensyn i den praktiske virkelighed, og

derfor ikke er meningsfulde. Netop socialrådgivernes oplevelse heraf er afgørende for implemente-

ringen af regler i praksis (Tummers, 2013). Flere forhold kan, ifølge flere socialrådgivere, spille

negativt ind på muligheden for at skabe kontinuitet på baggrund af videreført anbringelse, bl.a.:



At der fortsat er krav om løbende fastsættelse af samvær

At en langsigtet tilknytning i plejefamilier kan være usikker.

Samværsordninger skal fastsættes løbende, selvom der er truffet afgørelse om videreført anbrin-

gelse uden tidsbegrænsning. Flere socialrådgivere fremhæver, at de løbende vurderinger og fast-

sættelse af samværet mellem det anbragte barn og dets forældre kan modvirke en videreført an-

bringelses mulighed for at skabe stabilitet og kontinuitet i anbragte børns liv. En socialrådgiver

fortæller om en sag, hvor han overvejede, men ikke anvendte, § 68a, da forældrene var så psykisk

dårlige, at en hjemgivelse af børnene var udelukket også på langt sigt. Samtidig vurderer han re-

trospektivt, at lovreglen ikke ville have skabt den ønskede stabilitet i børnenes liv på grund af et

vanskeligt samarbejde med deres forældre:

Det har været et meget vanskeligt samarbejde med forældrene, men desværre også på

et niveau, hvor forældrenes funktion er så dårlig, så enhver tanke om, at børnene kun-

ne komme hjem til dem, nærmest er udelukket. Så det er derfor, at der var tale om en

kvalitet i, hvis man videreførte anbringelsen til det 18. år. Det, der var målet også for

mig, var, at sagen overhovedet ikke skulle behandles i børn og unge-udvalget i det hele

taget for at give børnene mest muligt ro. Men det mål kunne jeg umuligt nå med lovpa-

ragraffen her, fordi én ting var, at jeg måske kunne få selve anbringelsen [§ 68a] igen-

nem. Men samværet med forældrene, som er overvåget, det ville jeg ikke kunne lave

en gældende beslutning for i resten af barndommen. Så det betød, at sagen under alle

omstændigheder skulle op igen efter en vis årrække. (Socialrådgiver)

Både lovreglen om samvær og lovreglen om videreført anbringelse er en tidlig forløber for Barnets

Reform fra 2011, og begge har til hensigt at understøtte barnets behov for kontinuitet (Servicesty-

relsen, 2011). Reglerne kan dog risikere at komme i karambolage med hinanden. Der skal stadig

følges op i sagerne, selvom § 68a er trådt i kraft, hvilket kan påvirke barnets oplevelse af kontinui-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

tet. Samtidig skal afgørelser om tvangsmæssige foranstaltninger i forhold til samvær, fx overvåget

eller afbrudt samvær, træffes af børn og unge-udvalget. Nogle af de interviewede socialrådgivere

efterspørger i den forbindelse flere parametre at skrue på, når de skal fastsætte samvær, så lov-

reglen vil kunne implementeres mere succesfuldt i praksis. En socialrådgiver forklarer:

Du kan jo ikke lave ret mange samvær

–

altså overvåget samvær, afbrudt samvær, og

alle de her ting kan du kun lave for en meget, meget kort periode. Og de her forældre

har jo klageret over det, og det kører jo ved siden af, og det er jo lige før, at de der kla-

gefunktioner dårligt nok når at blive afsluttet, før at sagen skal op igen. Så jeg tænker,

at det kunne man godt gøre noget ved. Eventuelt at man ikke behøvede at skulle have

overvåget og afbrudt samvær i byretten, men måske, at den stoppede ved Ankestyrel-

sen.

[…]

Men man kunne også sige:

”Jamen,

nu har der været overvåget samvær, og

den er fastholdt måske i 4

år i træk[…]

Og nu kan vi simpelthen se, at den her forælder

bare ikke kan udvikle sig, så det støttede samvær kan vi måske fastsætte for 2 eller 3

år”.

Og det ville ikke være ret tit, at det ville

blive brugt, men nogle gange så står vi bare

med nogle sager, hvor det bare gør, at det stopper barnets udvikling, fordi barnet hele

tiden er i arousal [alt for modtagelig over for sanseindtryk] i forhold til alt det, der foregår

ved siden af. (Socialrådgiver)

Socialrådgiverne sætter således fokus på den svære balance mellem at sikre forældrenes retssik-

kerhed og samtidig tage hensyn til barnets bedste. Endvidere kan samværet mellem barn og for-

ældre i nogle sager udfordre tilknytningen mellem barn og plejefamilie, hvis forældrene fx påvirker

barnets indstilling til plejefamilien negativt (Baviskar m.fl., 2016). Derfor er det både selve forhand-

lingen af samvær og interaktionen mellem barn og forældre under samvær, der kan blive en barri-

ere for at skabe kontinuitet for barnet på trods af en videreført anbringelse uden tidsbegrænsning.

Interviewene med socialrådgiverne peger således på, at samværsreglerne kan modarbejde den

kontinuitet i barnets liv, som en videreført anbringelse har til formål at understøtte.

I en af de kommuner, som de interviewede socialrådgivere kommer fra, har man endnu ikke an-

vendt lovreglen om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning på en eneste sag. Socialrådgive-

ren fra denne kommune sætter spørgsmålstegn ved det langsigtede perspektiv i lovreglen, idet til-

knytningen mellem det anbragte barn og plejefamilien kan komme på prøve i barnets teenagefase:

Altså, et dilemma er jo, at man har et barn, der har været i plejefamilien, fra han var 3,

til han var 10, og hvor man er inde og tale om tilknytning. Og når barnet er 14 og røget i

teenagealder og pubertet, kan han jo vende sig fuldstændigt imod plejeforældrene og

slet ikke gide at være der. Set i den kontekst, hvad er det så overhovedet, vi skulle tilla-

de os at beslutte med det her? Altså, en adoptionslignende ting, eller hvor er vi egentlig

henne her? Og hvad så, hvis vi har truffet den beslutning? Altså skal vi så se på vores

plejeanbringelse, som om det var en helt almindelig familie, hvor der opstår teenage-

problemer, eller hvordan skal vi håndtere det? (Socialrådgiver)

Socialrådgivernes tvivl om det langsigtede perspektiv i en videreført anbringelse uden tidsbe-

grænsninger er således en barriere for at implementere lovreglen, hvis der opstår udfordringer, når

det anbragte barn kommer i puberteten. Antallet af sammenbrud i anbringelser i plejefamilier stiger

generelt i denne fase af anbragte børns liv (Ankestyrelsen, 2014). Det er derfor relevant at diskute-

re, hvordan sådanne udfordringer skal håndteres, når der er truffet afgørelse efter § 68a om vide-

reført anbringelse, indtil barnet fylder 18 år

–

samtidig er det en udfordring, der potentielt kan gæl-

de i alle anbringelser, der varer ind i teenagelivet, uanset regelgrundlaget.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Man skal i øvrigt være opmærksom på, at når der indstilles til en videreført anbringelse, er der i sig

selv tale om en afgørelse, hvor det må antages, at barnet eller den unge vil være anbragt i en

længere årrække. I den forbindelse har kommunalbestyrelsen pligt til at overveje, om hensynet til

kontinuitet og stabilitet i stedet taler for adoption (Svendsen, 2017). Flere socialrådgivere giver

udtryk for sådanne overvejelser, da de vurderer, at adoption er det bedste middel til at sikre ro og

kontinuitet for barnet, idet der ved adoption er definitiv afklaring af barnets situation, hvor samvær

med det biologiske netværk ophører helt. En socialrådgiver beskriver en sag, hvor hun overvejer

både videreført anbringelse og adoption uden samtykke. Hendes beskrivelse tydeliggør forskellen

mellem at være plejeforældre og at overtage forældremyndigheden ved en adoption, da det første

også er et job, mens det sidste udgør en livslang, ulønnet familierelation:

Men § 68, ja, det er sådan helt groft at sige, men ofte vil plejefamilien jo ikke have en

adoption, for så får de ikke noget løn. Mange af dem bor jo ude i udkantsområderne, og

de lever jo af det, for fanden. Det kan godt være, at de elsker børnene, men de lever af

det. Så derfor kan en § 68a være rigtig godt, men jeg tænker nogle gange, specielt med

de helt små, fra 0-3 år, der tænker jeg sgu’ nogle gange, hvis det er så dårlige forældre

[så ville det være en fordel med adoption]. Adoptionsloven er jo blevet nemmere, så jeg

tænker, at det bliver nemmere at lave en bortadoption. Det tænker jeg, at man skal

tænke ind i det, også for ældre børn. (Socialrådgiver)

Socialrådgiverens refleksioner sætter fokus på den mere principielle begrænsning for anbragte

børns oplevelse af tilknytning i en plejefamilierelation, idet den altid er betinget af, at plejeforæl-

drene får løn for deres indsats

–

en omstændighed, som mange anbragte børn er bevidste om.

Det understreger, at lovreglen om videreført anbringelse er et redskab blandt flere til at skabe kon-

tinuitet i anbragte børns liv. I en række tilfælde vil socialrådgivere se efter andre løsninger i deres

faglige vurdering af, hvad der bedst sikrer kontinuitet, stabilitet og stærk tilknytning i anbragte

børns liv.

4.4

§ 68, stk. 4: Fastsættelse af hjemgivelsesperiode på op til 6

måneder

Lovreglen om fastsættelse af en hjemgivelsesperiode på op til 6 måneder betyder, at et barn eller

en ung først kan hjemgives, efter at kommunalbestyrelsen

–

i praksis forvaltningen

–

har truffet

afgørelse om, at barnet skal hjemgives, og om hjemgivelsesperiodens længde (Servicestyrelsen,

2011). Derved er lovreglen væsensforskellig fra de to andre lovregler om kontinuitet i anbringelse,

idet den altid skal anvendes, når anbragte børn hjemgives eller begæres hjemgivet af forældre-

myndighedsindehaveren. Perioden fastsættes under hensyn til:



Muligheden for at sikre en skånsom og planlagt hjemgivelse for barnet eller den unge

Forberedelse af eventuel støtte til barnet, den unge eller forældrene efter hjemgivelsen efter §

52, stk. 3, nr. 1, 3, 5 eller 6

Kommunens mulighed for at foretage en vurdering af, om der er grundlag for at træffe

tvangsmæssig afgørelse efter § 58 eller § 68a i situationer, hvor forældrene har tilbagekaldt et

samtykke til en frivillig anbringelse efter § 52, stk. 3, nr. 7 (Servicestyrelsen, 2011).



I overensstemmelse med resultaterne af første interviewrunde i den første rapport (Baviskar m.fl.,

2016) peger resultaterne af denne delundersøgelse på, at lovreglen er velimplementeret i social-

rådgivernes praksis. Derfor har vi mindre fokus på lovreglen i denne rapport. Resultaterne fra den

første rapport viste, at socialrådgiverne i en del sager anvendte lovreglen til at videreføre en an-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

bringelse efter § 68a. Derudover pegede rapporten på, at hjemgivelsesperioden er svær at anven-

de i sager, hvor unge selv beslutter at forlade et anbringelsessted. Yderligere pegede socialrådgi-

verne på, at længden af hjemgivelsesperioden skal tage hensyn til børnene, der kan befinde sig i

et vakuum i hjemgivelsesperioden. Disse forhold gør sig fortsat gældende. Derudover peger soci-

alrådgivernes nyere erfaringer med fastsættelse af en hjemgivelsesperiode på yderligere to op-

mærksomhedspunkter ved den videre anvendelse af lovreglen:



At forældrene får præcise meldinger om det potentielle udfald af hjemgivelsesperioden

At samarbejdet med plejeforældrene understøttes i hjemgivelsesperioden.

Fastsættelse af en

hjemgivelsesperiode

giver indtryk af, at formålet er, at det anbragte barn skal

tilbage og bo hos sine forældre. Det er formålet i en del af de sager, hvor lovreglen anvendes. Men

som nævnt er der også sager, hvor kommunen bruger hjemgivelsesperioden til at beslutte at und-

gå hjemgivelse. Når reglen om fastsættelse af hjemgivelsesperiode anvendes med det formål, kan

det skabe misforståelser og falske forventninger hos både børn og forældre. En socialrådgiver

sætter fokus på udfordringerne, når det faglige skøn peger på, at et barn ikke kan hjemgives:

Jeg er stødt på den i nogle sager også, i nogle sager bl.a. hvor det ikke er os, der er

handle-kommune, men hvor jeg af forskellige grunde kendte forløbet. Og dér har man

fastsat en hjemgivelsesperiode på 6 måneder. Så der var nærmest en dato på

–

så

skulle barnet være hjemme den og den dato

–

samtidig med, at man ikke endeligt hav-

de besluttet, at barnet skulle hjem. Forstå mig ret, for det var der mange, der i den grad

mente, at barnet ikke skulle. Men alligevel havde man fastsat en hjemgivelsesperiode

på 6 måneder, og forældrene, som jeg hørte det, de stod sådan, jamen 6 måneder,

dvs. at så skal barnet være hjemme den og den dato. (Socialrådgiver)

Eksemplet peger på, at det i sager, hvor kommunen i hjemgivelsesperioden overvejer at viderefø-

re en anbringelse, er centralt at forklare de mulige udfald af hjemgivelsesperioden for forældrene.

Interviewene med forældre til anbragte børn understøtter dette opmærksomhedspunkt, som vi skal

se senere i kapitel 6.

Anbringelsesstedets samarbejde i hjemgivelsesperioden og efter hjemgivelsen er et andet op-

mærksomhedspunkt. Plejefamiliens opbakning til hjemgivelsen og de forandringer, der sker i

hjemgivelsesperioden, er afgørende for at skabe en rolig overgang for barnet mellem de to hjem.

Flere socialrådgivere fremhæver, at nogle plejeforældre kan komme til at modarbejde hjemgivelse

og en stabil og rolig overgang i løbet af hjemgivelsesperioden, fordi de dybest set er kede af at

skulle give slip på barnet, ligesom nogle måske er decideret uenige i beslutningen. E socialrådgi-

ver fortæller om et konkret eksempel, hvor en plejemor havde negativ indflydelse på, hvordan

hjemgivelsesperioden forløb:

Jeg følte faktisk ikke, jeg vil ikke sige, at de ikke tog sig godt nok af børnene, for det

gjorde de, men de ville jo bare rigtig gerne have, at de børn boede hos dem. Og der var

ikke nogen af børnene, der rent faktisk ønskede at bo der, og de følte sig faktisk ikke

særligt velkomne i den der plejefamilie. Og plejefamilien lavede rigtig meget splid og

fortalte ting og sager om mor og i det hele taget, hvor man kan sige, at meget af det var

der slet ikke hold i, men de gjorde alt for at beholde de her børn. (Socialrådgiver)

Eksemplet sætter fokus på den svære rolle, som plejefamilier påtager sig, hvor de på den ene side

forventes at tage børnene til sig og give dem kærlighed, samtidig med at de skal være bevidste

om, at børnene måske kun er deres for en periode. I dette skisma kan det være en fordel, at råd-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

giverne i hjemgivelsesperioden også har fokus på plejefamiliens rolle i og efter overgangsperioden

og hjælper dem med at håndtere de svære følelser omkring hjemgivelsen.

4.5

Opsummering

Resultaterne af analysen af udviklingen i socialrådgivernes anvendelse af kontinuitetsreglerne

peger på en række punkter, som er relevante at overveje og diskutere for dels at understøtte lov-

reglernes potentiale for reelt at medvirke til kontinuitet og stabilitet i anbragte børns liv, dels at

understøtte og udvikle socialrådgivernes anvendelse af lovreglerne.

Samlet set skal lovreglerne for det første betragtes som tre redskaber blandt en række redskaber,

der kan medvirke til at skabe kontinuitet og stabilitet i anbragte børn og unges liv. Det betyder, at

der i en række sager

–

hvor det formelle grundlag for at anvende en given kontinuitetsregel er til

stede

–

vil være andre foranstaltninger, der i den konkrete sag fagligt vurderes at være bedre eg-

net til at sikre barnets bedste. Ydermere skal § 62, stk. 5 om anbringelse af 0-1-årige i 3 år uden

genbehandling og § 68a om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning anvendes i

særlige til-

fælde,

eller når det antages at være af

særlig betydning

for barnet at blive på anbringelsesstedet.

Derfor er det helt forventeligt, at reglerne kun anvendes i begrænset omfang. Når socialrådgiverne

i praksis anvender lovreglerne i så få sager, som det er tilfældet, og fortæller om de oplevede bar-

rierer for at bruge dem, er det et udtryk for, at lovreglerne ikke alle steder er indarbejdet som en

del af den almindelige praksis i socialrådgivernes arbejde

–

og at de derfor er behæftet med større

usikkerhed og kræver ekstra ressourcer at anvende.

For det andet peger analysen på, at der er behov for at tydeliggøre dokumentationskravene for at

anvende §§ 62, stk. 5 og 68a om henholdsvis forlænget genbehandlingsfrist og videreført anbrin-

gelse. Det kunne fx ske ved at udforme retningslinjer for dokumentation, som både forvaltning og

børn og unge-udvalg kan tage udgangspunkt i.

For det tredje indikerer analysen, at reglerne om fastsættelse af samvær modarbejder muligheden

for at understøtte kontinuitet i anbragte børns liv med afsæt i § 68a om videreført anbringelse. Ved

videreført anbringelse har forældrene fortsat ret til løbende at få behandlet vilkårene for samvær,

hvilket kan skabe uro i barnets liv og derved udvande potentialet for at skabe kontinuitet og stabilitet.

Der er derfor behov for at diskutere, om de almindelige regler for samvær også skal gælde ved vide-

reført anbringelse uden tidsbegrænsning, og hvordan man i så fald håndterer dette bedst muligt.

For det fjerde peger analysen på, at der ved fastsættelse af hjemgivelsesperiode efter § 68, stk. 4

skal rettes opmærksomhed mod plejefamilien, der kan have behov for støtte. Da plejeforældre

indtager rollen som primære omsorgspersoner for barnet eller den unge, mens det er anbragt, kan

plejeforældrene have svære følelser på spil, der kan udfordre deres støtte til en hjemgivelse. Ved

fastsættelse af hjemgivelsesperioden er der derfor behov for at adressere risikoen for, at plejefor-

ældrene kan modarbejde kontinuiteten i barnets eller den unges overgang mellem de to hjem, og

hvordan man kan støtte plejeforældrene, hvis barnet eventuelt skal hjemgives.

11. Samarbejdet med personale på institutioner eller opholdssteder kan ligeledes være afgørende i hjemgivelsesperioden, men

socialrådgiverne har ikke kommenteret det i interviewene.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Faglig støtte og fagligt skøn

I dette kapitel besvarer vi spørgsmålene:

Hvad karakteriserer den faglige støtte fra ledelsen til

socialrådgiverne? Hvilken indflydelse har den på socialrådgivernes implementering af lovreglerne

om kontinuitet i anbringelse?

Den faglige ledelse skal understøtte socialrådgiverne i at udføre de-

res skøn på et kvalificeret grundlag, og den har afgørende betydning for, at politiske tiltag imple-

menteres hensigtsmæssigt i praksis (Winter & Nielsen, 2008). De afgørelser, som socialrådgivere

træffer i samarbejde med kollegaer, rummer altid et fagligt skøn, og derfor kan manglende ledelse

og for stor fortolkningsfrihed føre til, at socialrådgiverne træffer afgørelser, der hviler på et util-

strækkeligt grundlag eller ikke understøtter de politiske intentioner fra et højere niveau i den politi-

ske styringskæde (Järvinen m.fl., 2002). Arbejdet med anbringelse af børn og unge indebærer ofte

komplekse problemstillinger, som stiller høje krav til socialrådgivernes faglighed og til ledelsens

understøttelse af socialrådgivernes udøvelse af det faglige skøn

–

ikke mindst ved anvendelse af

de to kontinuitetsregler, der har en særligt indgribende karakter.

5.1

Faglig fortrolighed med lovreglerne trods begrænset anvendelse

De 10 interviewede socialrådgivere oplever generelt at have tilstrækkelig faglig fortrolighed med

de tre lovregler til at kunne anvende dem i praksis. De vurderer i vid udstrækning, at deres faglige

grundlag for at foretage et skøn omkring at anvende reglerne er solidt. Det er interessant, set i

lyset af at de i praksis sjældent anvender de særligt indgribende regler om forlænget genbehand-

lingsfrist og videreført anbringelse uden tidsbegrænsning

–

og at kompleksiteten særligt i sagerne

om forlænget genbehandlingsfrist og videreført anbringelse er høj og gør det vanskeligt at doku-

mentere og få forskellige regler til at spille sammen i disse sager. Det antyder nødvendigheden af

en diskussion af, i hvilket omfang lovreglerne skal anvendes, for at vi kan sige, at lovreglerne er

implementeret succesfuldt.

Interviewene med socialrådgiverne viser fem måder, hvorpå den faglige ledelse udfolder sig i de-

res kommuner. Der er forskel på, i hvilket omfang og i hvilken kombination de enkelte socialrådgi-

vere modtager eller bakkes op af de fem typer af faglig ledelse og støtte:



Direkte faglig støtte fra ledelsen

Kurser og efteruddannelse

Juridisk vejledning

Faglige fyrtårne og supervision

Tværfaglig sparring internt og eksternt.

For det første

består den faglige ledelse og støtte til socialrådgivernes arbejde i lederes personlige

input og sparring omkring de beslutninger, som socialrådgiverne træffer. Alle interviewede social-

rådgivere beskriver, at de får direkte faglig støtte fra deres leder. Et eksempel fra et af socialrådgi-

verinterviewene er, at ledelsen sender afgørelser fra Ankestyrelsen ud til de socialrådgivere, som

sidder med konkrete sager, hvor den givne afgørelse er relevant. På den måde understøtter ledel-

sen i kommunen socialrådgivernes grundlag for at fortolke og anvende lovreglerne i praksis i over-

ensstemmelse med Ankestyrelsens nyeste retningslinjer.

Flere socialrådgivere fortæller, at de får opbakning fra deres faglige ledere til at håndtere vanskeli-

ge samarbejdsrelationer med forældre til anbragte børn. Opbakningen består ofte i, at den faglige

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

ledelse deltager i samtaler med forældrene i situationer, hvor forældrene er vrede eller på anden

måde meget følelsesmæssigt berørt.

For det andet

kan den faglige støtte til socialrådgiverne bestå i kurser og efteruddannelse, som

nogle af de interviewede socialrådgivere har eksempler på. Socialrådgiveren Pia fortæller fx, at

ledelsen i hendes kommune løbende arrangerer kurser, der skal introducere ny lovgivning på om-

rådet og sikre en fælles forståelse af lovgivningen på området:

Vi har jo været på diverse kurser om handleplaner og § 50-undersøgelser, og lovregler,

og ja, hvor vi jo tit har haft rigtig god glæde og gavn af at have en specialist ude til at

fortælle om de ting, der rører sig, og hvad der er vigtigt at have fokus på, og blive frisket

op i, at det er sådan, det er. Og det kan godt være, der er nogle ting, der siger noget

andet, men loven siger sådan. (Socialrådgiver)

Et andet konkret eksempel på udvikling af socialrådgivernes faglige kompetencer er efteruddan-

nelse med fokus på kommunikation med forældre og pårørende til anbragte børn.

For det tredje består

den faglige støtte i juridisk vejledning. Adgang til sparring med specialister er

vigtig for, at socialrådgiverne træffer beslutninger på et velfunderet fagligt og juridisk grundlag.

Fem socialrådgivere fortæller, at de har en juridisk konsulent tilknyttet fast til deres afdeling. De

socialrådgivere, der ikke har en jurist i afdelingen, har adgang til juridisk vejledning fra andre afde-

linger i deres kommune. I flere kommuner er det en juridisk konsulent i afdelingen, som skriver den

endelige indstilling i de sager, som skal for børn og unge-udvalget. Det faglige skøn, socialrådgi-

verne foretager, er derfor baseret på et tæt samspil med en juridisk ekspert, som vurderer, hvad

der er muligt og korrekt i henhold til lovgivningen. Kvalificeret juridisk sparring forudsætter dog, at

de juridiske konsulenter har indgående kendskab til serviceloven og lovgivningen på anbringel-

sesområdet. Utilstrækkelig juridisk vejledning har, ifølge en af de interviewede socialrådgivere,

medvirket til, at en afgørelse om § 68a om videreført anbringelse uden tidsbegrænsning ikke blev

tiltrådt af børn og unge-udvalget i en konkret sag.

For det fjerde

kan den faglige støtte indarbejdes i kommunens måde at organisere arbejdet på, fx

ved at man udpeger særligt dygtige medarbejdere til

”faglige

fyrtårne” eller tilbyder supervision.

Alle interviewede socialrådgivere modtager supervision flere gange årligt, mens kun få af social-

rådgiverne har erfaring med faglige fyrtårne. De faglige fyrtårne har specialiseret viden på speci-

fikke områder og har fx indgående kendskab til bestemte områder af lovgivningen. Andre social-

rådgivere kan henvende sig til de faglige fyrtårne for at få sparring til fx bestemte områder af lov-

givningen. En socialrådgivers erfaring med faglige fyrtårne peger dog på ressourcemæssige og

logistiske begrænsninger ved den form for faglig støtte. Socialrådgiveren fik sparring i forhold til

eventuelt at anvende § 68a om videreført anbringelse, men han fik ikke faglig opbakning til at gå

videre med dette. Ifølge socialrådgiveren skyldtes det, at det faglige fyrtårn ikke havde tilstrækkelig

indsigt i sagen og sagsmaterialet. I socialrådgiverens kommune skal de faglige fyrtårne udfylde

deres rolle inden for samme arbejdsramme, som de øvrige socialrådgivere arbejder indenfor. Der

er således ikke afsat ekstra ressourcer til at give faglig sparring til kollegaer, hvilket formentlig kan

påvirke kvaliteten af de faglige fyrtårnes støtte til deres kollegaer.

For det femte

består den faglige støtte i at opbygge en kultur med monofaglig og tværfaglig spar-

ring, både internt i en afdeling og eksternt, dvs. med andre afdelinger i en kommune og fagperso-

ner uden for kommunen, fx Ankestyrelsen. Alle interviewede socialrådgivere sparrer meget ofte

med kollegaer internt i deres afdeling, både på ugentlige møder og ad hoc i hverdagen. Den mo-

nofaglige sparring, der består af tætte kollegaers råd og vejledning, er således en væsentlig faktor

i udøvelsen af det konkrete faglige skøn. Derudover fortæller socialrådgivere i flere kommuner, at

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

den tværfaglige sparring er systematiseret, så socialrådgiverne kontinuerligt sparrer med andre

faggrupper, fx psykologer. Socialrådgivere i kommuner, som ikke har denne ordning, udtrykker et

ønske om et større fokus på systematisk tværfaglig sparring om arbejdet med at indstille til konkre-

te afgørelser om fx videreført anbringelse for at sikre et så velbegrundet skøn som muligt. Flere

socialrådgivere fremhæver desuden, at de har fået et øget fokus på at kontakte Ankestyrelsen for

at få sparring til at anvende konkrete lovregler. En socialrådgiver fortæller om sine erfaringer:

Der er nye situationer hele tiden, og vi bliver hele tiden udfordret: Kan man nu det, og

må man nu det og alle de her ting? Og der tænker jeg, der kan man selvfølgelig godt

sætte sig ned og læse, men nogle gange er man også nødt til at skulle have noget fag-

lig sparring fra dem, der sidder med det i hverdagen, og som bagefter kan sige, om det

var okay, det vi gjorde. Der bruger jeg i hvert fald Ankestyrelsen rigtig meget. Det er jo

alligevel dem, der beslutter, om vi træffer de rigtige afgørelser eller ej. Og jeg tænker

også, at jo mere vi bruger dem, jo mere bliver de forhåbentlig også opmærksomme på,

at vi sidder faktisk med nogle ret komplekse sager, hvor lovgivningen nogle gange

spænder ben for at gøre det lidt mere lempeligt og lidt mere gnidningsløst, uden egent-

lig at skulle lave en hel masse arbejde. (Socialrådgiver)

Et tættere samspil med Ankestyrelsen kan minimere risikoen for at begå fejl i sagsbehandlingen,

samtidig med at man opnår en klarere forståelse af lovreglernes anvendelsesmuligheder. Samtidig

kan den øgede interaktion mellem socialrådgiverne i kommunerne og juristerne i Ankestyrelsen

bidrage til at give Ankestyrelsen en større forståelse for den komplekse virkelighed i kommunerne

og derigennem medvirke til at øge anvendeligheden af Ankestyrelsens vejledninger. Det kan po-

tentielt understøtte socialrådgivernes muligheder for at foretage et kvalificeret fagligt skøn i anven-

delsen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse.

5.2

Hvordan kan man forstå den begrænsede regelanvendelse i et

ledelsesperspektiv?

Lovreglerne om kontinuitet i anbringelse er, ifølge flere socialrådgivere, ikke altid meningsfulde at

anvende. Socialrådgiverne vurderer i en del sager, at lovreglerne ikke kan opfylde deres formål,

fordi andre forhold, som fx fastsættelse af samvær med forældre, spiller ind på mulighederne for at

skabe stabilitet for barnet. Interviewene med socialrådgiverne skaber overordnet set ikke grundlag

for at konkludere, at den faglige ledelse er utilstrækkelig i forhold til disse udfordringer. På nær én

socialrådgiver, som fortæller, at der i vedkommendes kommune er truffet en ledelsesbeslutning

om slet ikke at anvende lovreglen om videreført anbringelse (hvilket må betragtes som en ledel-

sesbeslutning, der ikke er juridisk holdbar), udtrykker socialrådgiverne samlet set en bred tilfreds-

hed med den faglige ledelse og støtte til udøvelsen af deres faglige skøn ved anvendelse af lov-

reglerne om kontinuitet i anbringelse. Hovedparten af de interviewede socialrådgivere oplever,

som nævnt, at de har tilstrækkelig faglig fortrolighed med lovreglerne om kontinuitet i anbringelse

til at kunne anvende dem i relevante sager, idet kendskabet til det samlede lovgrundlag ligger i

deres faglighed. Den begrænsede anvendelse af lovreglerne begrunder de med, at der ikke har

været anledning til at tage lovreglerne i anvendelse i flere sager end dem, de har anvendt dem i.

Set fra et ledelsesperspektiv giver socialrådgivernes beskrivelser af den faglige ledelse og støtte

anledning til at rette fokus mod et forhold, som socialrådgiverne

ikke

nævner i interviewene, nem-

lig ledelsesopfølgning på usikkerhed omkring dokumentation. Kravene til den dokumentation, der

skal foreligge ved en indstilling om at anvende lovreglerne om kontinuitet i anbringelse, er ifølge

flere socialrådgivere utydelige, selvom de har fået juridisk bistand til at fortolke lovreglerne. Det

betyder, at flere af de interviewede socialrådgivere fortsat (ligesom det er vist i den første rapport

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

(Baviskar m.fl., 2016) er i tvivl om, hvilken dokumentation der er nødvendig for, at en afgørelse om

en af lovreglerne tiltrædes. Et kerneelement i god faglig ledelse er, ifølge Pyton m.fl., at ledelsen

følger op på fx kvaliteten af socialrådgiveres faglige arbejde. Det indebærer bl.a., at ledelsen skal

facilitere evalueringer af sagsforløb og skønnet heri og indgå i en dialog med socialrådgiverne om

justeringer og ændringer, der kan forbedre kvaliteten af det faglige skøn og dokumentationen ved

fx en indstilling om at anvende en af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse (Pyton m.fl., 2009).

Ledelsen for de socialrådgivere, der har oplevet, at en afgørelse om anvendelse af enten forlæn-

get genbehandlingsfrist eller videreførelse af anbringelse ikke er blevet tiltrådt, har ikke, eller har

kun i begrænset omfang, foretaget en sådan opfølgning og evaluering. Det peger på, at den usik-

kerhed, som disse afgørelser har afstedkommet hos den enkelte socialrådgiver og potentielt i ved-

kommendes afdeling, ikke er blevet håndteret. Manglende opfølgning kan således bidrage til, at

lovreglerne ikke anvendes, selvom der fagligt set er grundlag for det.

5.3

Opsummering

Resultaterne af analysen af faglig støtte og fagligt skøn viser, at de 10 socialrådgivere generelt

oplever at have et solidt grundlag for at udøve fagligt skøn omkring kontinuitetsreglerne. Social-

rådgiverne understøttes fagligt i forskelligt omfang og af forskellige typer af faglig støtte, herunder

direkte faglig støtte fra ledelsen, kurser og efteruddannelse, juridisk vejledning, faglige fyrtårne og

supervision samt tværfaglig sparring internt og eksternt.

Analysen peger på, at kvalificeret juridisk sparring kræver, at den juridiske konsulent har indgåen-

de kendskab til serviceloven og særligt lovgivningen på anbringelsesområdet. Analysen peger

ydermere på et opmærksomhedspunkt omkring ekstra ressourcer til de faglige fyrtårne. Det kan

være nødvendigt at afsætte særlige ressourcer til, at et fagligt fyrtårn kan sætte sig ind i sine kol-

legaers sager og på den baggrund give brugbar og kvalificeret sparring. Endvidere kan ledelses-

opfølgning på socialrådgivernes usikkerhed om dokumentation understøtte deres faglige skøn

omkring anvendelse af kontinuitetsreglerne.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Et forældreperspektiv på lovreglernes

anvendelse

Den første rapport viste, at socialrådgivernes relation til forældrene er af stor betydning for, hvilke

tiltag de ender med at indstille til i komplicerede anbringelsessager, herunder brugen af kontinui-

tetsreglerne, og at forældresamarbejdet nogle gange bliver en barriere for implementeringen af

lovreglerne om kontinuitet i anbringelse (Baviskar m.fl., 2016). I dette kapitel præsenterer vi derfor

resultaterne af analysen af, hvordan kontinuitetsreglerne opleves fra forældrenes perspektiv. Vi

besvarer evalueringsspørgsmålet:

Hvilke erfaringer har forældre til anbragte børn med anvendel-

sen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse?

Formålet er at skabe viden om, hvad kommunerne

skal være opmærksomme på i forældresamarbejdet, når de anvender lovreglerne. Det skal skær-

pe grundlaget for socialfaglige diskussioner om anvendelse af lovreglerne om kontinuitet i anbrin-

gelse. I kapitlet behandler vi først forældrenes oplevelser med anvendelsen af de tre lovregler. Vi

ser derudover på implikationerne af lovreglerne for forældrenes position og retssikkerhed. Kapitlet

leder frem til kapitel 7 om samarbejde mellem forældre og socialrådgivere.

7 ud af 9 interviewede forældre har fået deres barn anbragt uden samtykke, mens de resterende

to tidligere har været imod anbringelsen, men nu har samtykket. Interviewpersonernes sager er

over en bred kam derfor præget af konflikt og uenighed med kommunen. Det er naturligt, idet § 62,

stk. 5 altid anvendes under § 58, stk. 1 om anbringelse uden samtykke, mens § 68a ofte anvendes

i sager om anbringelse uden samtykke. Resultaterne af analysen af interviewene med forældrene

skal forstås ud fra den kontekst, at der er tale om en gruppe forældre, der har været i det, man kan

betegne som en ultimativ konflikt med kommunen, som er mundet ud i, at deres barn er blevet

anbragt mod deres vilje.

6.1

Forældres erfaringer med forlænget genbehandlingsfrist (§ 62, stk. 5)

Forlænget genbehandlingsfrist jf. § 62, stk. 5 er, som nævnt tidligere, en meget indgribende lovre-

gel og anvendes i særlige tilfælde. Socialrådgiverne kan fx anvende den i sager, hvor et spædbarn

er født af alvorligt psykisk syge forældre, forældre med psykisk eller kognitiv funktionsnedsættelse

eller forældre med vedvarende misbrug. Vi kan derfor generelt forvente, at denne forældregruppe

er særligt udsat og kan være svær at komme i kontakt med. Det har således også været en udfor-

dring at få kontakt til forældre, der har ønsket at blive interviewet om deres erfaringer med en gen-

behandlingsfrist på 3 år. Vi har interviewet to forældre med erfaring med en genbehandlingsfrist på

henholdsvis 1 og 2 år, dvs. kortere tid end den maksimale frist på 3 år. Vi har interviewet dem for

at inddrage forældre, der oplever at samarbejde med kommunen om anbringelse af et spædbarn,

og hvor fristen på 3 år ud fra barnets alder ved anbringelse kunne være blevet anvendt, men ikke

er blevet det.

De to forældre havde på interviewtidspunktet lige fået eller var ved at få deres sag behandlet i

Ankestyrelsen. De står derved midt i en kamp med kommunen om hjemgivelse af deres børn, som

fylder i deres liv under interviewet. En mor fortæller:

Jeg kunne sagtens have brugt de der 12.000 kr. [der er brugt til advokat] og købt en fe-

rie til Rhodos til mig og min mand, så vi kunne have hygget os, og så bare sagt: "Fuck

det hele altså!”

Så kunne vi se Anna hver 14. dag. Hvad fanden betyder det for os? Vi

får en pige tilbage, som åbenbart kommer til at få et rigtig godt liv dernede hos plejefa-

milien. Og hun får sig sikkert en god uddannelse og alle de her ting her.

[…]

Så det kan

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

vi da bare lade ligge. Men alligevel, skulle man sidde om 30 år og kigge sig selv i et

spejl og sige: ”Men

har jeg egentlig gjort alt for at få Anna hjem? Har jeg gjort alt for at

vi...?” […] Og nu ligger vi jo i en situation, hvor vi er så uretfærdigt behandlet gennem

hele systemet, at… det er svært at leve i. Det er svært ikke, at... Det er derfor… Vi sad

og heppede på den mand, der skød en advokat, i fjernsynet. Det kan da ikke være rig-

tigt, at vi sidder som en helt almindelig familie og siger: ”Det kan vi sgu’ godt forstå”

[griner opgivende]. (Forælder)

En anden forælder forklarer, hvordan det stadig påvirker ham, at hans lille barn er blevet anbragt

uden samtykke:

Jeg er stadigvæk i sorg den dag i dag, efter at de tvangsfjernede ham. Og da jeg så fik

dommen her, eller vi fik den overordnede dom, der har jeg bare haft lyst til at rejse væk

fra det hele. Men, det er jo lysten, men jeg vil være der for min søn, 100 pct., hele tiden.

Så det vidste jeg da godt, jeg ikke fik noget ud af, men jeg blev meget ked af det. Og

jeg er stadig meget ked af det den dag i dag. Jeg har lige været til lægen her for et par

dage siden og fået at vide, at hvis jeg ikke begynder at komme ud og være lidt social

med nogle af mine venner, så ender jeg i en depression, som også vil have effekt på,

hvordan mit samvær med min søn kommer til at fungere. (Forælder)

Forældrenes fortællinger viser eksempler på de reaktioner, det sætter i gang hos forældrene, og

den sorg, det kan medføre at få anbragt et lille barn. Kampen er ressourcekrævende for dem og

påvirker dem psykisk. Forældrene er mest optaget af selve anbringelsen af deres barn og mindre

af genbehandlingsfristens varighed. Grundlaget for at udlede potentialer og udfordringer, set fra

forældrenes perspektiv, ved en, for deres vedkommende, længere genbehandlingsfrist, er derfor

spinkelt. Samtidig kan man sætte spørgsmålstegn ved, om forældrene i en situation, præget af

sorg, vrede og frustration, er i stand til at reflektere over værdien af en teknisk lovregel, der netop

skal skærme barnet mod forældres uhensigtsmæssige adfærd eller manglende forældrekompe-

tence, som kan give anledning til skift og ustabilitet i den tidlige barndom.

En genbehandlingsfrist på 3 år kan imidlertid også potentielt give forældrene ro i kampen for at få

deres barn hjem. En socialrådgiver beskrev i den første rapport en sag, hvor den lange genbe-

handlingsfrist bidrog til, at forældrene kunne lægge deres kamp på hylden for en længere periode

(Baviskar m.fl., 2016). Interviewene med de to forældre, der har fået anbragt et barn under 1 år,

sætter dog alt andet lige fokus på socialrådgiveres udfordring med at skulle håndtere forældrene i

den situation, de stilles i, når deres barn anbringes i en længere periode af den tidlige barndom.

De forældre, vi har interviewet, har ikke oplevet at få tilstrækkelig støtte efter anbringelse og fastsæt-

telse af forlænget genbehandlingsfrist. Selv med en kortere genbehandlingsfrist end de maksimale 3

år peger interviewene på et behov for at sætte fokus på samarbejdet med og støtten til forældrene.

Disse behov understøttes, som vi skal se, af interviewene om de øvrige to kontinuitetsregler.

6.2

Forældres erfaringer med videreført anbringelse (§ 68a, stk. 1)

Forældrenes erfaringer med videreført anbringelse indtil det 18. år af børn eller unge, der har væ-

ret anbragt i mindst 3 år og er blevet særligt knyttet til anbringelsesstedet, kan opdeles i to hoved-

spor. To af fire forældre har oplevet, at indstillingen er blevet tiltrådt af børn og unge-udvalget og

derved er taget i praktisk anvendelse. To andre har oplevet, at lovreglen ikke blev tiltrådt af børn

og unge-udvalget. Alle fire interviewede forældre har fået anbragt deres barn enten lige fra fødslen

eller få måneder efter. På baggrund af interviewene har vi identificeret potentialer for barnet og

opmærksomhedspunkter ved anvendelse af lovreglen set fra forældrenes perspektiv.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

6.2.1

Potentiale: Lovreglen kan skabe ro for barnet

Tre ud af de fire forældre, vi har interviewet om videreført anbringelse, er imod den videreførte

anbringelse, hvorfor forældrene ikke ser nogen fordele ved at anvende lovreglen. Én mor støtter

principielt reglens anvendelse og fremhæver, at videreført anbringelse kan skabe ro og stabilitet

for hendes søn. I sagen har kommunen lagt en videreført anbringelse op til børn og unge-

udvalget, uden at den er blevet tiltrådt, da kommunen ikke havde foretaget en tilknytningsunder-

søgelse mellem barn og forældre. Moren har derfor anket kommunens afvisning af en afgørelse

om videreført anbringelse til Ankestyrelsen:

Jeg synes, det ville være bedst for min søn. Ikke fordi jeg er enig i anbringelsen. Det

bliver jeg aldrig. Men nu har han været anbragt i 11 år, så det bedste, synes jeg, for min

søn er at blive i den plejefamilie, han er i. Der er blevet lavet en psykologundersøgelse

af ham sidste år, som viste, at han har brug for at få at vide, at han altid skal være ved

sine plejeforældre. Det er også derfor, jeg accepterer en videreført anbringelse og blev

ret ked af det, da de afskar… Fordi en ting er, at jeg har været anbragt

–

og har været

anbragt ti forskellige steder som barn

–

det kan jeg ikke gøre noget ved i dag. Men jeg

føler jo lidt, at man er ved at gentage historien. Og som jeg sagde, en ting er, at man

flyttede mig meget dengang, men man skal absolut ikke flytte min søn på samme må-

de. I psykologundersøgelsen gav min søn udtryk for, at han er bange for, at mor og far

bare kommer og henter ham. Og det er også derfor, jeg accepterer en videreført an-

bringelse, hvis det kan give ham den ro, han har brug for. (Forælder)

For denne forælder er videreførelse af anbringelse en mulighed for at sikre, at hendes søn ikke får

en barndom magen til hendes egen ustabile barndom. Forælderens perspektiv stemmer overens

med intentionen med lovreglen.

6.2.2

Opmærksomhedspunkter ved brug af videreført anbringelse

Vi har identificeret følgende tre opmærksomhedspunkter ved anvendelse af § 68a, stk. 1 om vide-

reført anbringelse set fra forældrenes perspektiv:



Falske håb om mulighed for hjemgivelse, når anbringelsesperspektivet er langsigtet

Mistillid som følge af, at en indstilling til børn og unge-udvalget ikke tiltrædes

Videreført anbringelse, når muligheden for at skabe tilknytning mellem forælder og barn har

været begrænset.

Reel kommunikation til forældrene om det langsigtede anbringelsesperspektiv

6.2.2.1

Vedtagelse af en videreført anbringelse indtil barnets 18. år medfører, at forældrene aldrig mere

kan hjemtage deres barn, uanset hvilken udvikling de og/eller barnet gennemgår. Muligheden for

at træffe denne afgørelse har således afgørende betydning for, hvad socialrådgivere kan stille

forældre i udsigt. Et eksempel er en forælder, der fik sit barn anbragt umiddelbart efter fødslen.

Forælderen blev på det tidspunkt præsenteret for en handleplan, der beskrev, hvad hun skulle

gøre for at få sin datter hjem igen:

Jeg kan godt følge hende [socialrådgiveren], når jeg kigger tilbage, for det var ikke et

liv, jeg ville tilbyde et barn. Men problemet er også bare, at jeg fik at vide

–

det står og-

så i handleplanen

–

at jeg skal enten have et arbejde eller en uddannelse. Jeg skal ha-

ve en fast indtægt og et stabilt sted at bo. Og de tre ting har selvfølgelig manglet de

første 2 år af hendes liv, indtil jeg valgte at gå fra faren, hvilket nu har resulteret i, at jeg

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

har en grunduddannelse. Jeg har en fast indtægt. Jeg har på intet tidspunkt fået trussel

om at få taget min SU eller noget.

[…] Så det har

været et stabilt sted. Men til trods for

det, så står jeg stadig i en situation, hvor jeg på ingen måde har en chance for at få

hende hjem.

[…]

Interviewer: Så socialrådgiveren har fået lavet en tilknytningsundersøgelse?

Ja, mellem Sally og [mig] og mellem Sally og plejemor. Og jeg kan godt forstå, at til-

knytningen er højere til hende [plejemoren], for hun [Sally] kender ikke andet end at

være der. Hvilket også gør mig utilpas. Altså, ikke fordi hun er en dårlig plejemor, for

det er hun bestemt ikke. Jeg synes, det er nogle rigtig gode mennesker, Sally bor hos.

Men jeg synes bare ikke, det er i orden, altså uanset hvad jeg gør af, hvad kommunen

siger, så er det aldrig det [hjemgivelse], de mener. (Forælder)

Datteren blev anbragt umiddelbart efter fødslen, og hun har i de efterfølgende år opnået en stær-

kere tilknytning til sin plejemor end til sin mor. Med begrundelse i datteren Sallys tarv har kommu-

nen besluttet at videreføre anbringelsen for at sikre kontinuitet i relationen mellem Sally og hendes

tætteste omsorgspersoner, som hun har stærkest tilknytning til

–

altså lige efter lovreglens hensigt.

Dilemmaet i denne case består for det første i, at forælderen er blevet stillet en hjemgivelse i ud-

sigt, såfremt hun får en stabil tilværelse med uddannelse, fast indtægt og fast bolig. Da forælderen

opnår det, afviser kommunen muligheden for, at hun nogensinde får sin datter hjem at bo, fordi

datterens særligt stærke tilknytning til anbringelsesstedet betyder, at kommunen skal se bort fra,

hvorvidt det oprindelige anbringelsesgrundlag er til stede. For det andet har forælderen ikke haft

mulighed for at skabe tilknytning til sin datter, og hun fratages den mulighed i hele opvæksten på

baggrund af lovreglen. Det medfører en gennemgribende følelse af magtesløshed hos forælderen

og sætter fokus på kommunens udfordring med at håndtere det ulige magtforhold mellem forvalt-

ning og borgere. Lovreglen om videreført anbringelse af anbragte børn og unge indtil deres 18. år

stiller således særlige krav om langsigtede vurderinger og til kommunikationen af disse forhold til

forældrene allerede ved anbringelsen af et barn, hvis kommunen skal undgå at give forældrene

falske håb om en fremtid sammen med deres barn. Eksemplet peger samtidig på et dilemma mel-

lem forlænget genbehandlingsfrist på 3 år ved anbringelse af 0-årige og videreført anbringelse ved

særlig stærk tilknytning til anbringelsesstedet, når barnet har været anbragt i mindst 3 år. Med

mindre der gøres en særlig indsats for at sikre tilknytning mellem forældre og barn ved anvendelse

af forlænget genbehandlingsfrist, vil tilknytningen til anbringelsesstedet næsten automatisk udvikle

sig til at blive særligt stærk, og forældre og børn kan således efterlades uden mulighed for at op-

bygge en tæt relation, uanset forældrenes eventuelle positive udvikling.

6.2.2.2

Når indstillingen til børn og unge-udvalget ikke tiltrædes

Den første rapport viste, at det havde konsekvenser for samarbejdet med forældrene, når en soci-

alrådgiver lagde en sag om forlænget anbringelse op til børn og unge-udvalget, og sagen herefter

ikke blev tiltrådt (Baviskar m.fl., 2016). To af de fire forældre, vi har interviewet om videreført an-

bringelse, har oplevet, at indstillingen ikke blev tiltrådt af børn og unge-udvalget, hvilket ifølge for-

ældrene skyldtes fejl i formalia i arbejdet med deres sager. For den ene forælder har det højst

usædvanligt affødt, at hun har anket sagen for at få beslutningen om videreført anbringelse tiltrådt,

da hun inderst inde føler, at det vil være bedst for hendes barn. For en anden af de fire forældre

har børn og unge-udvalgets beslutning om ikke at tiltræde anvendelsen af lovreglen bekræftet

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

ham i, at kommunens anbringelse af hans barn er behæftet med fejl, og at hans kamp for at få sit

barn hjem derfor er reel:

De satte den op [sagen om videreført anbringelse] i januar måned, efter en fadæse i [X

Kommune], hvor man så valgte at lave en videreførelse, som de [forvaltningen] ikke fik i

gennem deroppe [i børn og unge-udvalget], fordi man ikke havde undersøgt tingene

overhovedet.

[…]

Så overskred man samtidig med det samtlige lovregler inden for om-

rådet og valgte at fortsætte ad den vej, man nu engang kører. Og sagen har været i

Ankestyrelsen, hvor Ankestyrelsen ikke turde røre den. (Forælder)

Citatet eksemplificerer en gennemgående pointe fra alle ni forældreinterview, nemlig en grund-

læggende mistillid blandt forældrene til systemet og de afgørelser, systemet træffer. Børn og un-

ge-udvalgets afvisning af socialrådgiverens indstilling om at anvende videreført anbringelse be-

kræfter forælderen i, at afgørelsen om anbringelsen af hans søn er behæftet med fejl. Det øger

samtidig hans mistillid til kommunen og hans oplevelse af manglende retssikkerhed. Interviewene

med forældrene bekræfter derved resultaterne fra den første rapport, der viste, at det, ifølge soci-

alrådgiverne, kan have alvorlige konsekvenser for forældresamarbejdet fremover, når sager ikke

tiltrædes i børn og unge-udvalget (Baviskar m.fl., 2016). Det er i den sammenhæng vigtigt at min-

de om, at vi i denne undersøgelse har fokus på sager om anbringelse uden samtykke, hvor det

ikke lykkes kommunerne at opnå forældrenes accept af baggrunden for deres beslutning og op-

bakning til denne. Når sagerne så falder i børn og unge-udvalget, kan det mindske sandsynlighe-

den for at overbevise forældrene om grundlaget for anbringelsen som helhed. Samtidig mindskes

muligheden for at opnå forældrenes konkrete samtykke.

6.2.2.3

Videreført anbringelse og muligheden for tilknytning

Barnets tilknytning til henholdsvis anbringelsessted og omsorgspersoner er afgørende for anven-

delsen af § 68a, stk. 1. Som nævnt er det fælles for de fire interviewede forældre, at deres børn er

blevet anbragt som spæde. Tre af forældrene ønsker deres barn hjemgivet, mens den fjerde som

nævnt støtter en videreført anbringelse for at sikre stabilitet. Fælles for de fire er, at de aldrig, eller

kun i en kort periode, har boet sammen med deres børn, og at de dermed ikke har nået at knytte

tætte bånd til dem. Især en af forældrene reflekterer over den magtesløshed, hun oplever i forbin-

delse med, at hun aldrig har fået chancen for at vise sit værd som mor, og over, at kommunen nu

anvender hendes manglende tilknytning til sin datter og datterens tilknytning til sin plejemor som

argument for en videreført anbringelse, indtil datteren fylder 18 år.

Og ja, nu går jeg også ud fra, at Ankestyrelsen snart er træt af alle mine klager over

samværsafgørelserne, men altså, jeg vil jo gerne skabe en relation til hende [datteren].

Jeg vil gerne lære hende at kende og have et bånd til hende. Jeg får bare aldrig chan-

cen. Og det er jo det, kommunen lægger meget vægt på, at jeg ikke har det bånd til

hende, men hvordan skulle jeg kunne nå at skabe det på så kort tid? […] Også fordi det

skal være overvåget med plejemor der, hvilket for hendes [datterens] vedkommende

også gør, at hun søger kontakt til hende [plejemor], fordi hun er der. Hvem skulle hun

ellers søge kontakt til? (Forælder)

Det samme beskriver en anden forælder:

Og det er jo helt klart, at hvis du spørger min søn, hvor han har mest tilknytning til, så

vil han jo til hver en tid svare plejefamilien. Hvad kender han ellers? [...] Det er jo umu-

ligt! (Forælder)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Forældrene oplever at være blevet kørt ud på et sidespor i relationen til deres barn, og at der er en

slags cirkelslutning i systemet, de ikke kan bryde ind i. Samtidig beskriver forældrene, at de ikke

oplever at få tilstrækkelig støtte til at udfylde deres rolle som forældre under anbringelsen. Det

kommer bl.a. til udtryk i, at de kun i begrænset omfang inddrages i beslutninger om deres barn, og

hvordan de bedst muligt kan have samvær, tilmed overvåget af plejefamilien. En af forældrene har

efterspurgt at blive guidet i, hvordan hun skal gebærde sig i samværet med sin datter, som hun op-

lever som svært, uden at kommunen har imødekommet hendes ønske. Den utilstrækkelige støtte til

forældrene udfordrer deres mulighed for at indgå så positivt som muligt i deres børns liv og skabe en

stærkere tilknytning til dem

–

til gavn for både forældre og børn (Socialstyrelsen m.fl., 2012).

I to af sagerne har kommunen desuden overvejet tvangsbortadoption. I den ene sag vurderede

kommunen, at tilknytningen til forældrene var for stærk til, at bortadoption kunne komme på tale. I

den anden sag arbejder kommunen på at gennemføre en tvangsbortadoption af barnet, som nu er

6 år og har boet hos sin plejefamilie næsten hele sin barndom. Det er ikke overraskende, at begge

forældre foretrækker videreført anbringelse frem for bortadoption. Ved bortadoption mister foræl-

drene forældremyndigheden over deres barn. Det betyder for det første, at de mister deres ret til

samvær med barnet i resten af dets opvækst. For det andet er det den ultimative afvisning af de-

res funktion som forældre for barnet. En forælder udtrykker, hvordan det påvirkede ham, da han

hørte om muligheden for bortadoption:

Jeg var rigtig, rigtig, rigtig ked af det, for selvfølgelig vil jeg gerne have mit barn hjem.

Det er jo stadig mit barn, uanset hvordan og hvorledes, også selvom hun bliver bort-

adopteret. Hun er stadigvæk mit barn. Jeg vil stadigvæk gerne gøre alt for, at jeg kan

give hende det bedste, jeg har. (Forælder)

Ved bortadoption mister forældrene muligheden for at tilbyde deres børn den ubetingede kærlig-

hed, som de på forskellige måder kæmper for at give udtryk for i samværet med deres børn, uag-

tet at de ikke fungerer som forældre. Samtidig mister børnene potentielt muligheden for at skabe

en relation til deres forældre. Forældrenes eksempler og perspektiver på lovreglerne tydeliggør de

komplekse spørgsmål, der indgår i anvendelsen af reglen om videreført anbringelse og dens kon-

sekvenser.

6.3

Forældres erfaringer med fastsættelse af hjemgivelsesperiode (§ 68,

stk. 4)

De tre forældre, vi har interviewet om deres erfaring med kommunens anvendelse af § 68, stk. 4,

udtaler sig på forskellige grundlag. En forælder er interviewet i en periode, hvor kommunalbesty-

relsen har fastsat en hjemgivelsesperiode, så barnet forventes at flytte hjem ved hjemgivelsespe-

riodens udløb. En anden forælder har erfaring med en hjemgivelsesperiode, der ikke førte til

hjemgivelse af hendes barn, mens en tredje har fået hjemgivet sit barn direkte, uden at der først

var en hjemgivelsesperiode, og hun er i dialog med kommunen om hjemgivelse og fastsættelse af

hjemgivelsesperiode for sit andet barn. De tre forældre understreger, at det er positivt, at deres

børn ikke hjemgives fra den ene dag til den anden, men at børnene forberedes på, hvordan et liv

sammen vil blive. En forælder forklarer:

Det er godt for Malte, at han ikke skal rykkes fra den ene dag til den anden, at han lige-

som kan... Man er også i tvivl, om plejemor kan samarbejde om det her, for hun har alt-

så nogle seriøse vrangforestillinger. Men det er godt for Malte, at han ikke bliver rykket

fra den ene dag til den

anden. […] Jeg er da ikke interesseret i at skade mit barn. Altså,

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

jeg vil mit barn det allerbedste, så jeg er da ikke interesseret i at skade ham ved at ryk-

ke ham op ved rod en gang til. Altså, de anbringelser her giver varige mén for de børn

her, og det er så vigtigt, at man gør det på den rigtige måde. (Forælder)

En anden forælder pointerer desuden, at det er vigtigt, at perioden anvendes til at forberede bør-

nenes skolegang efter hjemgivelsen og til at støtte forælderen i dennes rolle som primær om-

sorgsperson og forsørger for barnet igen.

På baggrund af de tre forældreinterview har vi identificeret to opmærksomhedspunkter omkring

anvendelsen af lovreglen om fastsættelse af en hjemgivelsesperiode, set fra et forældreperspektiv.

Ingen af de tre forældre har (endnu) erfaring med en hjemgivelsesperiode, der faktisk er mundet

ud i en hjemgivelse af deres barn. Det afspejler sig i opmærksomhedspunkterne, der er relateret til

forældrenes frustrationer omkring kommunernes praktiske gennemførelse af hjemgivelsesperio-

den. De to opmærksomhedspunkter er:



Gennemskuelighed i, om hjemgivelsesperioden fører til hjemgivelse

Støtte efter hjemgivelsen.

6.3.1

Gennemskuelighed i, om hjemgivelsesperioden fører til hjemgivelse

Det er en gennemgående pointe i interviewene med de ni forældre, at de savner gennemskuelig-

hed i kommunens beslutninger, herunder sammenhængen mellem tale og beslutninger på den

ene side og kommunens faktiske handlen på den anden side. Ved fastsættelse af en hjemgivel-

sesperiode kommer det for alle tre forældre til udtryk i en frustration over, at kommunen i praksis

ikke arbejder på at hjemgive, selvom der i to tilfælde er eller har været fastsat en hjemgivelsespe-

riode. Kommunalbestyrelsen har, ifølge den ene mor, fastsat en hjemgivelsesperiode på 9 måne-

der,

fordi socialforvaltningen har haft brug for ekstra tid til at udføre nødvendige undersøgelser,

der mangler i hendes sag. På interviewtidspunktet har hjemgivelsesperioden varet i 5 måneder, og

der er derfor 4 måneder, til hendes søn efter planen skal flytte hjem. Men hun oplever ikke, at

hendes socialrådgiver arbejder mod samme mål, som kommunalbestyrelsen (i praksis delegeret til

socialforvaltningen) har fastsat:

De har et år til at få ham hjem i, men det vil man ikke, og det fortæller de [socialrådgiver

og socialforvaltning] ligeud […] Altså sagsbehandler er jo også blevet pålagt at lave en

ny § 50-undersøgelse med min deltagelse. Men det har hun søreme heller ikke fået

gjort. Så den har hun lavet efter [§] 11c igen, og det har ikke været i børn og unge-

udvalget. Handleplaner, det er der heller ikke kommet noget af.

[…] De gør jo alt for, at

han ikke skal gøre det [komme hjem], de nægter jo at opfylde... Altså, man har ikke vil-

let snakke med mig, lige siden jeg var i børn og unge-udvalget, overhovedet. Man har

undladt at svare på mine mails, man har nægtet at tage sin telefon, når jeg har ringet.

(Forælder)

Kommunen har, ifølge forælderen, ikke iværksat de nødvendige forberedende tiltag for at sikre en

stabil overgang mellem anbringelse og hjemgivelse for hendes søn. Samværet er ikke blevet øget,

ligesom der ikke er gjort tiltag til at sikre stabilitet i sønnens skolegang og fritidsliv. Det betyder, at

forælderen oplever, at hendes socialrådgiver og kommunen modarbejder hjemgivelsen af hendes

søn. Det sætter fokus på behovet for, at kommunen gør sin hensigt med at iværksætte en hjemgi-

velsesperiode klar for forældrene

–

det vil sige, om kommunen er skeptisk over for en hjemgivelse

og anvender hjemgivelsesperioden til at vurdere, om forældrene har tilstrækkelig kompetence til at

varetage barnets tarv, og om børn og forældre kan fungere i et hjem sammen, eller om hjemgivel-

12. Serviceloven sætter 6 måneder som den maksimale hjemgivelsesperiode.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

sesperioden fastsættes ud fra kommunens overbevisning om, at hjemgivelse vil være den bedste

løsning for barnet og dets familie. Hvis kommunen ikke informerer forældrene om den reelle hen-

sigt med en hjemgivelsesperiode, kan det føre til skuffelser og frustrationer hos forældrene, der

kan udfordre samarbejdet med kommunen.

En af forældrene har oplevet, at en hjemgivelsesperiode alligevel ikke førte til hjemgivelse af hen-

des barn. Interviewene med socialrådgiverne viser, at lovreglen om fastsættelse af en hjemgivel-

sesperiode på op til 6 måneder indimellem anvendes til at vurdere, om en hjemgivelse ikke vil

fungere

–

hvilket også var en intention med loven. For denne mor førte hjemgivelsesperioden til, at

hendes datter blev i sin plejefamilie. Interviewet viser, hvilke konsekvenser det kan få for forælderen:

Hun (datteren) aner ikke, hvordan jeg har det, det ved hun ikke. Og så er der så nogen,

der siger, "Jamen, du vil fortryde det, hvis det er, vent nu bare, det skal nok gå". Jamen

jeg ved sgu’ ikke, om jeg kan vente. Jeg har ventet i 7 år [på hjemgivelse], og jeg ved

ikke, om jeg kan vente mere. Jeg er 50. Jeg har brugt 7 år. Jeg har skubbet så mange

mennesker væk fra mig [græder]. Jeg sidder her helt alene og har hverken kæreste,

fordi jeg kan ikke

…

Så skal jeg det, så skal jeg være der, så skal jeg være der og der.

Mine børn har jeg sat frem for alt hver eneste gang, og jeg gider bare ikke mere.

[…]

Jeg skal have en til at tale med det om, fordi jeg, jeg må ærligt indrømme, at jeg er så

tæt på

–

det kan godt være, det lyder hård

–,

men jeg er så tæt på at sige:

”Fuck

dig

Vibeke [datter], du kan bare blive, hvor du er, jeg gider dig ikke mere”. Jeg har virkelig

lyst til at sige, at jeg ikke gider dig mere, Vibeke. Fuck dig, farvel, du er ikke min datter

mere. Så langt er jeg kommet, jeg gider det ikke [gråd]. (Forælder)

På baggrund af interviewet kan vi ikke udtale os om, hvorvidt kommunens intention har været at

understøtte den fortsatte anbringelse af morens datter ved at anvende hjemgivelsesperioden til at

klarlægge dette. Interviewet giver heller ikke svar på, hvilke konsekvenser den ikke-realiserede

hjemgivelse har for datteren. Moren forklarer dog, at den mislykkede hjemgivelse har ført til, at

hendes datter har vendt hende ryggen, og det er en barsk oplevelse oven i erkendelsen af, at hun

og datteren ikke skal bo sammen. Interviewet med moren sætter fokus på, at det kan have store

konsekvenser for både forældre, børn og deres indbyrdes relation, hvis kommunen anvender

hjemgivelsesperioden til at demonstrere familiens udfordringer med de konflikter, der kan opstå i

en hverdag sammen. I situationer, hvor en kommune vurderer, at den bedste løsning er at anven-

de lovreglen med dette formål, peger interviewene på, at kommunen skal være opmærksom på at

støtte familien, så det ikke også medfører et utilsigtet brud mellem forælder og barn.

6.3.2

Støtte efter hjemgivelse

Hjemgivelsesperiodens formål er at sikre stabilitet i overgangen, inden et anbragt barn eller en ung

hjemgives. Der er dog ikke fastsat regler om støtte, efter at et barn er hjemgivet. De interviewede

forældre har ikke erfaring med, om hjemgivelsesperioden sikrer stabilitet for barnet efter hjemgi-

velsen, da de ikke har oplevet en faktisk hjemgivelse. Forskningen viser, at der næsten altid vil

være behov for støtte i familierne efter hjemgivelse for at sikre stabilitet og kontinuitet i børnenes

liv. En undersøgelse fra SFI blandt anbragte børn og unge har vist, at forældre til hjemgivne børn

ikke er bedre stillet end forældre til anbragte børn, og begge forældregrupper er klart dårligere

stillet end andre forældre på stort set alle områder (Egelund m.fl., 2008; Lausten m.fl., 2013).

Selvom et barn eller en ung er hjemgivet, er der fortsat mange risikofaktorer til stede i hjemmet.

Samme undersøgelser viser, at kun halvdelen af hjemgivne børn går til fx en idrætsaktivitet, hvilket

er ca.10 procentpoint færre end børn, der er anbragt på institution. Hjemgivne børn har desuden et

spinkelt børnenetværk, og markant færre har mere end én god ven, sammenlignet med andre

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

udsatte børnegrupper. Blandt 15-årige hjemgivne fortæller 14 pct., at de står uden skolegang

–

det

svarer til, at hver syvende hjemgivne, der på det tidspunkt burde gå i 8.-9. klasse, ikke har et sko-

letilbud. Det peger på et tydeligt behov for ikke blot at fokusere på perioden op til hjemgivelse af et

barn, men også på perioden efter.

6.4

Støtten til forældrene ved brug af kontinuitetsreglerne

Undersøgelsen af forældrenes erfaringer med lovreglerne om kontinuitet i anbringelse peger på et

behov for klar kommunikation. Selvom interviewene med forældrene giver eksempler på, at lovreg-

lerne kan møde opbakning fra forældre til anbragte børn, er hovedresultatet, at kommunens hen-

sigt med at anvende kontinuitetsreglerne ofte er uigennemskuelige for forældrene og kan give

anledning til forgæves håb om at få barnet hjem. Det er derfor centralt, at socialrådgiverne er op-

mærksomme på, hvad de stiller forældrene i udsigt, idet det kan have store følelsesmæssige kon-

sekvenser, hvis de stilles en hjemgivelse i udsigt, som aldrig bliver aktualiseret.

Undersøgelsen peger endvidere på et behov for bedre støtte til forældrene under anbringelsen af

deres børn. Forældre til anbragte børn har, ifølge serviceloven, ret til at udøve forældreskabet

under anbringelsen af deres børn, så børnene kan bevare en relation til deres forældre (Socialsty-

relsen m.fl., 2012). Tilsvarende har børnene, ifølge FN’s Børnekonvention, ret til at opretholde

kontakten til forældrene under anbringelsen. Kommunerne er forpligtede til at støtte forældrene

under anbringelsen. Formålet er for det første at understøtte, at familiens problemer løses, så

barnet eller den unge kan hjemgives. For det andet er formålet at sikre, at forældrene får mulighed

for at udfylde deres rolle som forældre under anbringelsen. Det gælder også, selvom kommunen

ikke vurderer, at barnet vil kunne hjemgives (Socialstyrelsen m.fl., 2012). Trods forældrenes juri-

disk sikrede ret til støtte under anbringelsen af deres børn gælder det for alle interviewede foræl-

dre, at de ikke oplever at have modtaget en støtte, der efterkommer formålene om at muliggøre en

hjemgivelse og/eller understøtte deres mulighed for at udfylde deres rolle som forældre under

anbringelsen af deres barn. Alle interviewede forældre har fået tilbud om en støtteperson efter

servicelovens § 54, hvoraf én har afvist tilbuddet. Kun to forældre har fået anden hjælp ud over en

støtteperson. Forældrene efterspørger aktivt en mere nuanceret støtte til at være en god forælder,

herunder fx støtte til at håndtere børn med særlige behov.

Kommunernes socialforvaltninger har i en årrække arbejdet med at implementere et stærkere

fokus på barnet, jf. servicelovens udtrykkelige bestemmelse om, at alle beslutninger skal tages til

barnets bedste. Man kan anskue det som en kulturændring i socialrådgivernes faglige arbejds-

gang, som de har skullet implementere. Forskning om implementering har vist, at sådanne pro-

cesser tager tid og ressourcer fra det øvrige arbejde (Winter & Nielsen, 2008). Interviewene med

socialrådgiverne peger på, at fokus på at implementere tankegangen om at sætte barnets tarv i

centrum har betydet, at de har haft mindre fokus på forældrene. Og selvom dette kapitel handler

om forældreperspektivet, vil vi bringe et citat af en socialrådgiver, der kan bidrage til forståelsen af,

hvorfor man som forælder kan opleve ikke at føle sig set og hørt:

Jeg tænker, at forældresamarbejdet er rigtig vigtigt. Men jeg tænker måske også, at når

man først har en anbringelse oppe at køre, så er det måske ikke det, der er hovedfo-

kus. Så er fokus måske mere på barnet i stedet for på forældresamarbejdet. Selvfølge-

lig gør man stadigvæk, hvad der skal til for, at der er et godt samarbejde, men det er jo

ikke det, der bliver prioriteret, at tage hjem til dem og sidde og snakke med dem om,

hvordan de egentlig har det, som jo netop kan gøre, at det måske bliver et bedre sam-

arbejde. (Socialrådgiver)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Vores undersøgelse indikerer således, at der nogle steder kan være en tendens til at nedprioritere

forældrene, når deres barn er blevet anbragt. Det kan betyde, at kommunerne ikke i tilstrækkelig

grad inddrager og støtter forældrene i deres rolle som forældre til deres barn, selvom det er lov-

pligtigt (Socialstyrelsen m.fl., 2012). Forældrenes følelse af at blive tilsidesat kan have betydning

for deres modstand mod kommunens afgørelse og dermed en negativ indflydelse på forældrenes

rolle i sagen. En far, der har haft stor modstand mod kommunen, fortæller om sin oplevelse:

Tilsidesat. Mindreværd. De taler ned til mig. Man respekterer ikke mig som den, jeg er.

Det er de følelser, jeg sidder med, når det er. Det er måske lidt groft at sige, at jeg føler,

de skal hævde sig [socialrådgiverne]. Virke bedrevidende end mig, og det har de må-

ske gjort på nogle punkter. Prøv at mød forældrene, hvor de er. (Forælder)

Netop inddragelse og støtte til forældrene ved anvendelse af lovreglerne om kontinuitet i anbrin-

gelse er særlig vigtigt grundet reglernes indgribende karakter. I det videre arbejde med anvendel-

sen af de tre lovregler om kontinuitet i anbringelse er der derfor behov for et øget fokus på at ind-

drage og støtte forældrene i relationen til deres anbragte barn.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Samarbejde mellem forældre og forvaltning

Forældrene er centrale aktører i at sikre succesfuld implementering af de tre lovregler om kontinui-

tet i anbringelse. I dette kapitel sætter vi således fokus på samarbejdet mellem forældre og for-

valtning ved implementering og anvendelse af de tre lovregler. Vi besvarer evalueringsspørgsmå-

lene:

Hvad karakteriserer samarbejdet mellem socialrådgivere og forældre?

Hvordan påvirker

samarbejdet forældrenes rolle i implementeringen af lovreglerne og grundlaget for at skabe konti-

nuitet?

Formålet er at undersøge, hvordan forældre, der ikke samtykker til anbringelse af deres

barn, i højere grad kan blive medspillere i anvendelsen af kontinuitetsreglerne og generelt under-

støtte kontinuitet og stabilitet i deres børns liv.

Den første rapport viste, at socialrådgivernes hensyn til forældresamarbejde kan være en barriere

for anvendelse af kontinuitetsreglerne (Baviskar m.fl., 2016). Hvis forældrene ikke støtter op, er

der nemlig risiko for, at forældrenes kamp mod kommunen udfordrer netop kontinuiteten og stabili-

teten i barnets liv. I implementeringslitteraturen taler man om, at forældrene kan optræde som med-

og modspillere i mødet med kommunen (Winter & Nielsen, 2008). Herved forstår vi i denne sam-

menhæng, at forældrene som medspillere vil bakke op, mens de som modspillere vil yde modstand

mod kommunens beslutninger og modarbejde mulighederne for at skabe kontinuitet og stabilitet.

Vi samler perspektiver fra både socialrådgivere og forældre. Denne tilgang muliggør, at vi kan

betragte samarbejdet som det konkrete møde mellem socialrådgivere og forældre på nuanceret

vis. Interviewene giver særligt indblik i mødet mellem kommune og forældre i sager om anbringel-

se uden samtykke, da reglerne ofte anvendes i forbindelse med tvang. Det er derved de særlige

sager, som er væsensforskellige fra anbringelser med samtykke, der ellers udgør hovedparten

(over 85 pct.) af alle anbringelsessager. Vi beskriver først de vilkår, som samarbejdet mellem so-

cialrådgivere og forældre hviler på. Dernæst præsenterer vi problemer omkring forældresamarbej-

det, og vi afslutter med anbefalinger til at imødekomme udfordringerne.

7.1

Vilkår for samarbejde

Samarbejdet skal forstås ud fra de vilkår, der gælder for mødet mellem forældre og kommune. Det

indebærer bl.a., at relationen mellem forældre og kommune er lovmæssigt forankret. Kommunen,

repræsenteret ved socialrådgiverne, har bemyndigelse til at træffe afgørelser, der influerer i foræl-

drenes liv. Forældresamarbejdet er derved betinget af et afhængighedsforhold og en ulige magt-

fordeling i socialforvaltningens favør (Winter & Nielsen, 2008).

Mødet mellem kommune og forældre knytter sig til et klassisk bureaukratisk ideal for mødet mel-

lem professionel og borger og dermed de bureaukratiske regler, procedurer og værdier, som be-

tinger mødet mellem socialrådgiver og forældre. Ved siden af det bureaukratiske ideal står et ideal

om personlighed i mødet (Mik-Meyer, 2017; Järvinen & Mik-Meyer, 2012; Harrits, 2016). Det per-

sonlige stiller krav om empati, respekt og inddragelse af forældre og børn i sagsbehandlingen.

I et demokratisk samfund som det danske er det centralt, at kommunen udøver sin magt over for-

ældrene legitimt og træffer sine beslutninger på et sagligt grundlag i overensstemmelse med både

det bureaukratiske og det personlige ideal for socialforvaltningens professionelle arbejde. Illegitim

udøvelse af magt i relationen til forældrene udfordrer deres opbakning til socialforvaltningen. Ege-

lund (2002) fremhæver tre forhold, der kan karakteriseres som illegitim anvendelse af magt. Det er

for det første pseudo-frivillige anbringelser, også kaldet gråzone-anbringelser, dvs. oplevelsen af,

at der er tvang i baghånden, hvis ikke forælderen samtykker til en anbringelse. For det andet er

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

det utilstrækkelig inddragelse af både forældre og børn. Og for det tredje er det stereotype tolknin-

ger af, hvad der karakteriserer henholdsvis en normal og en afvigende familie, der er forbundet med

socialrådgivernes definitionsmagt, når de fortolker lovgrundlaget for lovreglerne. På den måde kan

det ulige magtforhold medvirke til, at forældrene bliver implementeringsmodspillere. Resultatet af

anvendelsen af lovreglerne bliver måske ikke lige så succesfuld, fordi forældrene modarbejder

grundlaget for at skabe kontinuitet på baggrund af reglerne ved fx at begære hjemgivelse eller ved

løbende at stille krav om at få genbehandlet deres samvær med barnet (Winter & Nielsen, 2008).

Socialstyrelsen udgav i 2012

Håndbog om forældresamarbejde.

Håndbogen giver anvisninger til,

hvordan professionelle på udsatte børn og unge-området kan fremme forældresamarbejdet i ofte

konfliktfyldte situationer (Socialstyrelsen m.fl., 2012), fx gennem forældreinddragelse, respekt,

anerkendelse af forældrene som børnenes forældre og vidtgående bestræbelser på at få foræl-

drene til at acceptere og finde ro i anbringelsen af deres barn. Vores undersøgelse indikerer imid-

lertid, at der stadig er betydelige udfordringer forbundet med at håndtere samarbejdet i de vanske-

lige sager, som vi præsenterer i det følgende.

7.2

Problemer ved samarbejde i konfliktfyldte sager

Fælles for de interviewede forældre er, at de er uenige med kommunen i anbringelsen af deres

børn, hvor én forælder dog skiller sig ud ved at være på vej til at finde sig til rette med det efter 9

års anbringelse. I lyset af dette kan man argumentere for, at kommunernes relationsarbejde med

forældrene ikke lykkes i særlig stor udstrækning. Et overordnet spørgsmål er naturligvis, i hvilket

omfang man kan forvente forældrenes accept af så grundlæggende og indgribende interventioner.

Anbringelser uden samtykke er blandt de vanskeligste sager, og det er en plausibel antagelse, at

samarbejdet mellem forældre og forvaltning generelt er bedre i anbringelsessager med samtyk-

ke.

Vi har identificeret tre konkrete problemstillinger i samarbejdet mellem forældre og socialråd-

givere/kommune i sager om anbringelse uden samtykke:



Forældrenes mistillid til kommunen og manglende retssikkerhedsfølelse

Utydelig kommunikation og mangelfuld inddragelse af forældrenes synspunkter

Udfordrende balance mellem det bureaukratiske og det personlige ideal for samarbejdet.

7.2.1

Forældrenes følelse af manglende retssikkerhed og mistillid til kommunen

Et gennemgående tema på tværs af alle

forældreinterview

har været forældrenes grundlæggende

mistillid til kommunen og en opfattelse af at få krænket retssikkerheden i mødet med socialforvalt-

ningen, og for nogle forældre med retssystemet som helhed. En far beskriver sin mistillid til syste-

met, som er opstået på baggrund af mødet med en socialrådgiver, som han oplever sidder alene

med magten over hans og hans barns liv:

Jeg synes, det er et problem, at man lægger så meget magt på en person, og det er så

sagsbehandleren. For det er tit, selvom det bliver prøvet andre steder, i Ankestyrelsen

og byretten, men hvis sagsbehandleren lyver, så er man på den. Hvis det ikke fungerer

med sagsbehandleren, så er man virkelig på den. Og det synes jeg, der er et problem

ved det her system. Man kan have haft nogle gode sagsbehandlere

–

og det er det, jeg

havde

–

hvor tingene fungerede, og så kan man have en dårlig sagsbehandler, der

ødelægger det hele. (Forælder)

13. Uggerhøj (2010a) har på baggrund af interview med danske og norske børneværnsklienter tilsvarende beskrevet det a priori

vanskelige samarbejde mellem forældre og socialrådgivere og det implicitte og eksplicitte magtspil heri.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Faren illustrerer en oplevelse, som flere forældre giver udtryk for, nemlig at en enkelt socialrådgi-

ver har bemyndigelse til at udlægge deres sag og derved i høj grad er ene om at præge forudsæt-

ningerne for de beslutninger, kommunen træffer. Som vi viste i kapitlerne 4 og 5 om kommunernes

anvendelse af kontinuitetsreglerne, er denne opfattelse langt fra virkeligheden, når man spørger

socialrådgiverne. De skal altid rådføre sig med andre fagpersoner, når de træffer beslutninger i

deres sager, og det vil typisk være et indstillings- eller visitationsudvalg, der sanktionerer en ind-

stilling om brug af fx kontinuitetsreglerne. De to mest vidtgående regler skal derefter, på baggrund

af et grundigt forberedelsesarbejde, tiltrædes af børn og unge-udvalget. Det er dog den enkelte

socialrådgiver, der videreformidler sagen til andre fagpersoner og dermed har

”magten”

til at vide-

reformidle sit perspektiv på sagen.

Dette oplevede misforhold er en udfordring for samarbejdet, idet forældrene derved får en oplevel-

se af vilkårlighed og af, at det drejer sig om at have held i mødet med kommunen. Mistilliden til

kommunen har derudover for nogle forældre betydet, at de foretrækker at kommunikere med

kommunen på skrift for at sikre dokumentation. De undgår helst fysiske møder uden bisidder eller

samtaler over telefon. Når samarbejdet udelukkende foregår skriftligt, er det sværere for social-

rådgiverne at uddybe uklarheder og forholde sig til spørgsmål hos forældrene. Det underminerer

derved muligheden for at få forældrene til at fungere som medspillere i de beslutninger, som

kommuner træffer for at sikre barnets bedste.

Forældrenes mistillid kommer ydermere til udtryk i det, de beskriver som en kamp mod kommunen

(og i nogle tilfælde plejeforældrene) og for deres anbragte barn. Forældrene anerkender selv, at

de i den kamp kan være meget vrede i mødet med kommunen, være højrøstede, råbe til medar-

bejderne og bruge ukvemsord både ved møder og i mails, eller blive fysiske ved fx at slå hårdt i

bordet. Flere forældre sender mange klager til kommunen over sagsbehandlingen i deres sag.

Beskrivelserne indikerer, at forældrenes adfærd ikke altid er i overensstemmelse med samfundets

normer for mødet mellem mennesker i det offentlige rum, og at mange vil opleve disse forældre

som svære at samarbejde med. Omvendt står forældrene i en særlig presset situation, hvor det

må forventes, at de ikke nødvendigvis agerer afdæmpet og kontrolleret.

Syv af de ni forældre oplever, at kommunerne som reaktion på uhensigtsmæssig forældreadfærd

indimellem træffer beslutninger, som forældrene opfatter som

sanktioner.

Flere forældre frygter

sanktioner, hvis ikke de samarbejder med kommunen. En forælder har fået et polititilhold og en

bøde for fornærmelig tiltale, da han har sendt en række klager pr. mail til sin kommune, hvori han,

efter eget udsagn, bl.a. har omtalt sin socialrådgiver som en idiot. Derudover er han pålagt forbud

mod at indsende klager over kommunen i et år af hensyn til det offentliges brug af ressourcer.

En anden sanktion, som flere forældre frygter (og nogle mener, de har oplevet), er nedsættelse af

samvær med deres barn, hvis de ikke giver samtykke til kommunens beslutninger. En mor fortæl-

ler, at hun på et tidspunkt i sit sagsforløb trak samtykket til anbringelsen af sin datter tilbage, da

hun ønskede en hjemgivelse. Det forårsagede, ifølge moren, at kommunen satte samværet mel-

lem hende og hendes datter ned. Moren føler sig derfor tvunget til at give sit samtykke til anbrin-

gelsen, og denne kan derved defineres som det, Egelund kalder en pseudo-frivillig anbringelse

(Egelund, 2002).

Det var også, fordi sidst jeg trak den frivillige anbringelse tilbage, hvor de gerne ville

have trumfet det [anbringelsen] igennem som tvang, der røg jeg i børn og unge-

udvalget. Det havde jeg så ikke et problem med overhovedet, for det var det, jeg egent-

lig gerne ville, bare for at jeg også kunne blive hørt. Men det, som det førte til, det var

mindre samvær. (Forælder)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

En far beskriver tilsvarende sin frygt for, at kommunen sætter samværet ned, hvis ikke han er

samarbejdsvillig:

For jeg ved ikke, hvad de finder på. Jeg ved, at de har alle mulige indflydelser og magt,

og jeg har sgu’ været bange for, hvad det kunne være, de kunne finde på. […] F.eks.

med samvær, det kan de jo fjerne, hvis de vil. Der har jeg mange gange været bange for,

at de ville fjerne det, fordi jeg har skrevet, at de fx er nogle idioter og sådan. (Forælder)

Selvom forældrenes beskrivelser af deres egen adfærd viser, at de kan være udfordrende at sam-

arbejde med, er de sanktioner, de frygter, en udfordring, da det kan føre til afstandtagen og frem-

medgørelse over for kommunen og systemet generelt. En afstandtagen, der betyder, at de mere

er modspillere til kommunens beslutninger end medspillere. Ved implementeringen af så indgri-

bende lovregler, som særligt lovreglerne om forlænget genbehandlingsfrist ved anbringelse af 0-1-

årige og videreført anbringelse af børn og unge indtil deres 18. år er, må det desuden betragtes

som særlig vigtigt at opnå forældrenes forståelse for og accept af kommunens beslutninger og

måden at tage beslutninger på.

Socialrådgiverinterviewene viser, at socialrådgiverne arbejder for at få forældrene til at acceptere

og finde ro i kommunens beslutninger. En socialrådgiver opsummerer en pointe, som alle social-

rådgiverne giver udtryk for:

Hovedsageligt handler det om, at forældrene skal kunne forstå. Eller jeg ved ikke, om

de skal kunne forstå det, for det er ikke sikkert, at de nogensinde kommer til det, men i

hvert fald så hvile i sig selv med, at det her er en beslutning, der er taget ud fra barnets

bedste på en eller anden facon. (Socialrådgiver)

Socialrådgivernes håndtering af forældresamarbejdet på den ene side og forældrenes opfattelse

på den anden side retter fokus mod et dilemma i samarbejdet, idet kommunens intentioner om at

gøre det, der er bedst for barnet og barnets familie i socialrådgivernes optik, sjældent bliver mod-

taget som gode intentioner. Her er kommunikationen med og relationen til forældrene afgørende.

7.2.2

Utydelig kommunikation og mangelfuld inddragelse af forældrenes synspunkter

Forældre til anbragte børn har ret til at blive inddraget i deres børns sag. Det skal foregå efter dia-

logprincippet, og kommunen skal sikre, at sagen tilrettelægges, så dialog med forældrene er mu-

lig. Derudover forudsætter dialogprincippet, at forældrenes egne oplevelser og beskrivelser af

egen situation tillægges vægt i afgørelser i deres sag (Socialstyrelsen m.fl., 2012). Kommunikatio-

nen med forældrene kan foregå over mail, pr. sms, over telefon og ved fysiske møder hos kom-

munen eller i forældrenes eget hjem. Derudover har socialrådgiverne notatpligt (jf. offentlighedslo-

ven § 13), og forældrene kan søge om aktindsigt i deres sag. Måden at kommunikere på kan imid-

lertid have stor betydning for forældrenes oplevelse af samarbejdet, og den kræver grundige over-

vejelser fra socialrådgivernes side. Nogle forældre har oplevelser med at få voldsomme beslutnin-

ger overleveret uhensigtsmæssigt. En mor fik således besked om, at hendes datter skulle anbrin-

ges, i en telefonsamtale, mens hun var indlagt på en psykiatrisk afdeling:

Det var voldsomt. Det har spoleret alt indeni. […] Det var telefonisk. Det var en grov

måde, det var på. Og jeg måtte ikke se Anna. De første 3 måneder, eller uger eller så-

dan noget, måtte jeg overhovedet ikke se Anna. Jeg måtte ikke en gang ringe og høre,

hvordan hun havde det. (Forælder)

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

På baggrund af interviewene beskriver vi i det følgende to specifikke typer af udfordringer for sam-

arbejdet, der alle relaterer sig til problemer omkring kommunens inddragelse og kommunikation

med forældrene:



Mangelfuld inddragelse af forældrenes synspunkter

Upræcis og uigennemsigtig kommunikation.

Mangelfuld inddragelse af forældrenes synspunkter

7.2.2.1

Det er vigtigt for forældrene, at kommunen hjælper med at sikre forældrenes inddragelse i deres

børns liv. Forældrene ønsker at blive anerkendt som det, de er: deres børns forældre:

Men jo, jeg samarbejder. Men jeg synes ikke, at samarbejdet er godt på samme tid. Jeg

vil gerne høres. Jeg vil gerne ses som min datters mor og ikke som hendes legekam-

merat eller den, der har leveret hende til verdenen. Jeg vil ses og høres som hendes

mor. (Forælder)

Alle forældre er optagede af samværet med deres børn. Flere er kommet med forslag til, hvordan

kommunen kan indrette samværet anderledes, men oplever, at deres forslag ikke bliver taget i

betragtning:

Jamen, de vil ikke høre mine forslag. De vil ikke snakke med mig. De vil ikke på nogen

måde godtage det, jeg siger. Jeg skal snakke med en jurist og en socialrådgiver og en

socialpædagog og en fremmed socialrådgiver bare for at få lov til at beholde mit sam-

vær, som går godt. (Forælder)

En far beskriver tilsvarende sin oplevelse af, at dialogen udelukkende foregår på kommunens

præmisser:

”Jeg er i myndighed, og det er mig, der bestemmer.” Færdig, slut. ”Hvis jeg får lyst, kan

jeg måske give jer medhold i noget af det”. Og det er den attitude, hun har haft hver

gang over for os, virkelig. Hvor hun virker nærmest irriteret. (Forælder)

Citaterne viser den komplekse udfordring, kommunerne har i forhold til at involvere forældrene.

Næsten alle forældrene oplever, at inddragelsen af deres perspektiv i de beslutninger, som kom-

munen træffer, er proforma. Lovgivningen pålægger kommunerne at sikre, at forældrene inddra-

ges i barnets liv efter deres evner. Spørgsmålet er, om reglerne giver forældrene for høje forvent-

ninger til, hvilken vægt kommunen skal og kan tillægge forældrenes perspektiver på sagen i sine

beslutninger, i og med, at kommunen samtidig er forpligtet til at gøre det, der bedst tilgodeser bar-

nets tarv. Det stiller krav til kommunikationen med forældrene.

7.2.2.2

Upræcis og uigennemsigtig kommunikation

Kommunerne, repræsenteret ved de individuelle socialrådgivere, skal ofte formidle faglige beslut-

ninger, der er truffet på et komplekst grundlag. Det stiller krav til socialrådgivernes evner som

oversættere af et komplekst stof. For nogle af de interviewede forældre er det en udfordring at

gennemskue de principielle forhold i kommunens beslutninger og forstå det fagsprog, som social-

rådgiverne anvender:

Så siger jeg til socialrådgiveren: ”Hvad nu, hvis vi nægter at skrive under?” [Så siger

hun] ”Nej, men så bliver der ingen undersøgelse”. Og det betød, at så kunne jeg ikke

klage over undersøgelsen, men hvis der kom en ny, så kunne jeg klage ... Jeg forstod

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

simpelthen ikke, hvad hun mente. Fem gange måtte jeg spørge. […] Og det,

der nogle

gange er svært i samarbejdet

–

og det er ikke kun i forvaltningen, det er alle fagperso-

ner

– de taler fagsprog. De taler det, jeg kalder ”indforstået sprog”.

(Forælder)

Og selv ved mere almindeligt sprog kan konsekvensen af komplekse beslutninger være vanskelig

at forstå for den del af forældrene, som har kognitive udfordringer. Flere af de interviewede social-

rådgivere lægger vægt på at tale et sprog, som forældrene forstår, og som er tilpasset deres kog-

nitive niveau, da de godt ved, at det komplicerer samarbejdet, når forældrene føler sig forbigået og

udenfor:

Med nogle, så går jeg selvfølgelig på deres sprog og kan bande og ligesom anvende de

samme ord [som forældrene], fordi så, "now we are talking". Altså, selvom det er lidt

primitivt, ikke? Så jeg finder bare en balance mellem det, der er vigtigt for dem, og det

skaber man jo i det møde. Hvis man møder dem én gang, er det svært at finde ud af.

Men møder man dem flere gange og i forskellige situationer, så ved du også godt,

hvordan man skal opføre sig og gebærde sig. Og dem der har de psykiske skavanker,

som befinder sig på et ”andet niveau”, dem snakker man til, som man normalt ville gøre

til børn. Og nogle gange skal man bare være mere konkret: Du gør sådan, og vi gør

sådan, og vi skal sådan, og det skal være sådan, og så får du is til sidst, altså. Primitivt

sagt. Men så kan de godt forstå det. For hvis man begynder at fremlægge de og de teo-

rier, og fordi det og det, så står de af. For de kan slet ikke kapere det. Mange af dem

har virkelig kognitive vanskeligheder. (Socialrådgiver)

Socialrådgiveren beskriver her flere vigtige pointer i socialrådgiveres arbejde. For det første, at en

god dialog med forældrene skabes i gentagne møder med forældrene i forskellige situationer

–

hvilket kan være svært i en ressourcemæssigt presset situation (Uggerhøj & Nielsen, 2005). Der-

udover skifter socialrådgivere ofte sager i forbindelse med interne omorganiseringer eller jobskifte

(Egelund m.fl., 2010), hvilket også udfordrer muligheden for et indgående, kontinuerligt kendskab

til forældrene. For det andet har mange forældre svære kognitive vanskeligheder, hvilket stiller

store krav til socialrådgivernes pædagogiske og formidlingsmæssige evner. Én socialrådgiver

fortæller, at kommunen har iværksat et kursusforløb netop for at give socialrådgiverne konkrete

værktøjer til at håndtere forældrekommunikationen. Hovedparten af socialrådgiverne beskriver

dog, at man i deres kommune ikke har en systematisk tilgang eller særlige redskaber til at kom-

munikere med forældre med svære kognitive udfordringer. Her er det relevant at have in mente, at

de interviewede socialrådgivere alle er relativt erfarne eller tilmed meget erfarne. Udfordringen

omkring kommunikation med forældrene kan være endnu større blandt nyuddannede og mere

uerfarne socialrådgivere på børn og unge-området. Uggerhøj foreslår på baggrund af et dansk-

norsk studie af forældre i forbindelse med den såkaldte § 50-undersøgelse i børnesager, at social-

rådgiverne i større udstrækning overvejer, hvornår man kan klæde familien bedre på gennem at

informere dem skriftligt ”umiddelbart og

let tilgængelige former”, som kan forbedre familiernes

mulighed for at deltage (Uggerhøj, 2010b).

Alle forældrene oplever, at kommunens kommunikation til tider er uigennemsigtig og upræcis. Den

upræcise kommunikation kan give forældrene urealistiske forventninger til, hvad der er muligt i

deres sag. Flere forældre beskriver, at de har forsøgt at skabe den forandring i deres liv, som de

har forstået på kommunen var nødvendig for at hjemgive deres barn

–

uden at hjemgivelsen er

blevet til virkelighed. I den forbindelse oplever nogle forældre, at der ikke altid er overensstemmel-

se mellem, hvad kommunen siger, og hvordan den efterfølgende handler. Et eksempel er en mor,

der ved anbringelsen af sin datter fik en handleplan, der beskrev, at hun skulle have et stabilt

hjem, en stabil indtægt og en uddannelse eller et arbejde for at kunne få sin datter hjemgivet. I dag

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

mener moren, at hun har indfriet alle tre krav, men kommunen har i mellemtiden besluttet at vide-

reføre anbringelsen, indtil datteren fylder 18 år. Hun ønsker derfor præcis besked og større ærlig-

hed fra kommunen:

Jeg vil hellere blive såret af sandheden end at leve på en løgn. Og jeg har det sådan

lidt, at jeg også gerne vil vide helt præcist, hvad deres tanker med hendes anbringelse

er. Hvad deres tanker for, at jeg nogensinde kan få noget mere samvær, hvad deres

planer med det er. De kan ikke blive ved med at sige, at jeg skal have en uddannelse,

stabilt hjem og stabil økonomi, når det er det, jeg har. (Forælder)

For socialrådgiverne er det en meget vanskelig balancegang at være præcise og ærlige omkring

forældrenes og deres børns situation og samtidig anerkende og vise empati for forældrenes følel-

ser i den svære situation, de er i. Alle interviewede socialrådgivere bestræber sig på at være ærli-

ge og klare i mælet over for forældrene, men fortæller, at det kan være svært. Socialrådgiverne

oplever et dilemma ved at skulle imødekomme og inddrage forældrene uden samtidig at love me-

re, end de kan holde, hvilket følgende citat illustrerer:

De forældre, man arbejder med, de tænker fuldstændig lavpraktisk. Jamen, hvis jeg si-

ger til dem, at deres hjem fremstår koldt, så vil de sørge for, at der er varmt næste

gang. […] Men selve mentaliseringen i forhold til, hvad barnet har behov for, at kunne

se og aflæse barnet, at barnet har et behov for en krammer eller er sultent osv. Altså,

jeg har ikke fundet opskriften på at få det kommunikeret ud til forældrene, fordi det er

så… Det er noget, som de fleste bare kan. Det kan være så svært at forklare, at de ikke

kan det. Fordi hvis jeg skal lave en handleplan, som skal være meget konkret:

”Jamen

du skal kramme dit barn oftere, du skal vise mere varme og omsorg”. Men hvordan gør

man det? Og det er der, at jeg engang imellem kommer til kort og siger, ja altså, jeg

kan ikke svare på deres spørgsmål, for de spørger oftest, eller har i hvert fald gjort,

hvornår kan jeg få mit barn hjem igen? Og så tager man jo fat i handleplanen og siger,

at når målet her opfyldes, så tænker vi, at vi godt kan snakke om det. Og så er de me-

get ihærdige:

”Hvad

er en god madpakke?”, altså, de bliver så konkret-tænkende. Og

det er alt det bløde, som de ikke kan. For vi kan sagtens lære dem alt det andet, men

det bløde, det har vi svært ved at lære dem. (Socialrådgiver)

Flere af de interviewede socialrådgivere oplever, at det kan være vanskeligt at give forældrene en

opskrift på, hvad de skal opfylde for at få deres barn hjemgivet. Forældrenes problemer stikker

ofte dybt og omhandler forhold, der kan være yderst svære for forældrene at forandre. Det er både

et svært budskab at forklare, men også et svært budskab at skulle give et forældrepar. Samtidig er

sagerne karakteriseret ved komplekse problemstillinger

–

også kaldet

”vilde

problemer”, hvor soci-

alrådgivere og andre fagpersoner ikke altid er enige om løsningen eller nødvendigvis ved, hvad

den bedste løsning vil være (Krogstrup, 2006; Dreyfus & Dreyfus, 2005; Ejrnæs, 2006; Munro,

2008; Skytte, 2013; Sørensen, 2016). Det kan gøre det endnu vanskeligere at kommunikere kon-

kret og klart til forældrene. Forældrehandleplanen kan i bedste mening derved give forældrene

falske forhåbninger om, at de kan tillære sig de nødvendige kompetencer ved at opfylde objektive

målsætninger i handleplanen. Kommunikationsopgaven er vanskelig, fordi socialrådgiverne skal

udstikke konkrete målsætninger for forældrene, samtidig med at de skal lade forældrene forstå, at

udviklingen af forældreevner er en langstrakt proces, hvor de måske ikke vil nå de mål, der sættes

op. Socialrådgiverne er forpligtede til at arbejde med forældrene og understøtte deres udvikling,

samtidig med at de skal træffe beslutninger, der er stærkt indgribende i forældrenes liv. Det leder

frem til udfordringen i samarbejdet omkring socialrådgivernes forening af en bureaukratisk rolle og

en personlig rolle.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

7.2.3

Udfordrende balance mellem det bureaukratiske og det personlige ideal for

mødet

Forældrenes tillid og oplevelse af at blive inddraget i deres sag hænger tæt sammen med et ønske

om at møde en socialrådgiver, der udviser empati og forståelse for deres situation. Empati med

borgeren er indlejret i det personlige ideal for socialrådgiveres profession (Järvinen & Mik-Meyer,

2012; Uggerhøj, 2002). Alligevel fremgår det på tværs af forældreinterviewene, at de kun i be-

grænset omfang eller slet ikke oplever, at deres socialrådgiver forstår deres situation. Et eksempel

er en mor, der er ulykkelig efter en hjemgivelsesperiode, der har ført til, at hendes datter valgte at

blive boende hos sin plejefamilie og ikke ønsker at tale med sin mor. Moren har ikke fået hjælp til

at bearbejde forløbet og oplever ikke at møde forståelse for sin situation:

Hver gang jeg er til møde: "Du skal arbejde på det, du skal jo arbejde". Så sagde jeg til

hende den her gang:

”Ved

du hvad, nu skal jeg sige dig en ting, Gitte: Ja, det skal jeg,

men du mangler også at give mig et eller andet,

jeg kan arbejde med”. Jeg sidder her

alene, mand, hvem fanden skal jeg vende og dreje det her med? [meget vred] […] Jeg

ved godt, jeg afbryder […] men der en grund til, jeg gør det. Fordi jeg er så ødelagt,

som jeg er, og jeg kan snart ikke holde til mere. (Forælder)

Flere af de interviewede forældre ønsker, at socialrådgiverne gør en større indsats for at sætte sig

ind i den enkelte forælders liv, fx ved at prioritere at tage på hjemmebesøg. Men på den anden

side af skrivebordet kan de interviewede socialrådgivere føle sig splittede imellem deres hensyn til

deres bureaukratiske rolle som lovmæssig autoritet på den ene side og på den anden side til mø-

det med mennesker, der er ramt af alvorlige sociale problemer, dvs. deres personlige rolle, hvor

de skal udvise empati og medmenneskelighed, og således befinder de sig i et krydspres (Lipsky,

1980). Indimellem må de undertrykke deres bløde værdier og anlægge en

”professionel”

distance

til forældrene for at leve op til deres myndighedsbeføjelser:

Jeg synes, det er en svær samtale, fordi jeg bliver jo også berørt, ellers var jeg en ro-

bot. Så mine følelser kommer jo også i spil, men man bliver jo bare nødt til at være pro-

fessionel, og så kan man lade paraderne falde, når børnene eller familien er gået ud.

(Socialrådgiver)

Socialrådgiveren oplever, at det kan være vanskeligt at håndtere de modstridende følelser, der

kan opstå, når hun skal varetage barnets tarv, samtidig med at hun skal håndtere forældre, der er

ulykkelige og står i en desperat situation:

Jeg synes, det er vigtigt, at man taler ordentligt med forældrene. Men omvendt er jeg jo

stadigvæk barnets

”dommer”,

og jeg skal jo repræsentere barnet. Og det forsøger jeg

også at fortælle forældrene

–

at det er barnet, jeg kommer for, og ikke dem. Men det er

ikke ensbetydende med, at jeg ikke synes, det er synd for dem. Men kasketten er jo

barnets trivsel, og det forsøger jeg at tale ind. At de forstår, det er rigtig vigtigt. At de

forstår, at det her handler ikke om dem, men det handler om, at der ikke kommer flere

skader på barnet, fordi nogle af dem er jo allerede skadede, før vi kommer ind og får

dem anbragt. (Socialrådgiver)

En anden socialrådgiver fortæller, hvordan hun understreger sin empatiske og personlige rolle ved

at italesætte sig selv som fejlbarlig og jordnær. Hun ønsker ikke, at forældrene alene skal opfatte

hende som en ophævet autoritet:

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Jeg forsøger egentlig på at signalere, at jeg også bare er et menneske, som har fået

den her opgave at anbringe jeres barn og få det til at fungere. Og jeg går ikke af vejen

for at sige undskyld, hvis de synes, jeg kommer til at sige noget forkert, eller kommer til

at gøre noget forkert eller glemme noget eller skrive noget forkert eller et eller andet, så

tager jeg det som regel på mig med det samme. Også for at vise, at jeg egentlig også

bare er et menneske. (Socialrådgiver)

Andre bruger teknikker såsom at løfte en flig af deres eget liv igennem smalltalk om

”irrelevante”

emner, køre en tur med forældrene i deres bil eller anerkende forældrene i den vrede, de udviser

til møderne, ved fx at trække luft med dem i pausen.

Et gennemgående budskab er imidlertid, at socialrådgiverne, set fra et forældreperspektiv, ikke i

tilstrækkelig grad imødekommer idealet om empati i mødet, idet forældrene ofte ikke oplever at

blive forstået og anerkendt i deres situation.

I forlængelse af kravet om empati ønsker forældrene at blive behandlet respektfuldt. Forældrene

beskriver, hvordan de har en oplevelse af, at de ikke bliver mødt med tilstrækkelig respekt. Et ek-

sempel er en mor, som føler, at kommunen har en forudindtaget holdning til hendes forældreevner

og stigmatiserer hende unødigt, da de i forvejen kender hendes kriminelle far:

Første gang hun [socialrådgiveren] kom hjem og besøgte mig, der var min far der, og

det første hun gør, det er at kigge på ham og kigge op og ned:

”Hej

Henrik”.

Og så satte

hun sig ind. Hun var sådan meget pernitten [med], hvordan hun var. Generelt så synes

jeg, hun virker forudindtaget, fordi jeg bliver sammenlignet så meget med min far. Og

jeg er ikke som min far, og jeg vil ikke være som min far. Jeg vil faktisk helst ikke sam-

menlignes med ham. (Forælder)

Det, der af forældrene opfattes som behandling med disrespekt, kan fra socialrådgivernes syns-

punkt ofte afspejle mangel på ressourcer. Det kan være vanskeligt at efterleve det professionelle

ideal om at møde mennesket, hvor det er, når ressourcerne er knappe, og socialrådgiverne er

nødt til at prioritere mellem opgaver (Winter & Nielsen, 2008). Det er kendt fra forskningen, at so-

cialrådgiverne benytter sig af standardklassifikationer og vurderer borgere på baggrund af syste-

matiserede risikovurderinger og sikkerhedsplaner, som kan gøre det vanskeligt at tage højde for

det enkelte individs unikke situation (Järvinen & Mik-Meyer, 2003). En risiko ved dette er, at social-

rådgiverne stempler forældrene og fastholder dem i en bestemt forståelse.

Forældrenes oplevelse af manglende respekt kommer ydermere til udtryk ved lang svartid på de-

res henvendelser:

Hun overholder ikke ... Altså, fx hun har det med, at hvis hun skal give mig en eller an-

den besked angående samvær, så kan hun godt finde på en fredag i sidste øjeblik,

hvor jeg ikke aner noget

[…]

Så sender hun en mail til mig fem minutter før, hun har fri

fra arbejde. Dvs. jeg kan nå at svare på den mail en eller to gange, og til sidst får jeg en

mail, hvor der står: ”Tak for det, din mail er modtaget, jeg er hermed gået på weekend”.

Det er bare ikke i orden, at jeg ikke kan få lov til at komme med mine udtalelser og få

hende i røret. Men det gør hun, hun sender de mails i stedet for at ringe til mig. Og når

man så ringer til hende og beder hende om at kontakte én, så kontakter hun heller ikke

én. (Forælder)

En far pointerer tilsvarende, hvordan en lang svartid betyder, at han føler sig glemt eller ligegyldig i

systemet. Han efterspørger i det mindste at få besked om den lange svartid:

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Blandt andet har jeg fuld forståelse for, at når jeg beder eller søger om aktindsigt, at de

har travlt. Jeg har også fuld forståelse for, at de nogle gange ikke kan nå at svare inden

for tidsfristen, men som jeg siger

–

kan I så ikke lige sende mig en mail? Jeg afventer,

og jeg kan ikke nå at træffe en afgørelse.

[…]

Når man ikke får svar på en konkret an-

søgning om et eller andet, så føler du dig glemt, at du er ligegyldig. Og det er i min ver-

den ikke respektfuldt samarbejde. Selvfølgelig skal jeg også lade være med at skælde

socialrådgiveren for meget ud

–

det kan godt spidse situationen til. Det går jo begge ve-

je, altså. (Forælder)

Når rådgiverne begrænser deres service, er det også en coping-strategi for at afværge krydspres

og gøre opgaverne mere håndterbare (Lipsky, 1981). Men det kan også afspejle en måde at hånd-

tere krævende forældre på ved at gøre det besværligt for forældrene at komme igennem til dem

pr. telefon eller mail. En socialrådgiver fortæller, hvordan en mor har urealistiske forventninger til,

hvor meget tid der er afsat til hendes sag, hvilket bliver en barriere for samarbejdet:

F.eks. så forventer hun jo, at hvis hun skriver en mail, så svarer jeg to minutter efter. El-

ler hun kan blive sur, fx som nu. Vi sidder i et møde, og jeg har telefonsvarer på, og hun

ringer,

og så hører man sådan en besked: ”Jeg får sgu’

altid din svarer, hvor er du hen-

ne? Er du der?”. Altså sådan meget utålmodigt, hvor jeg snakker meget med hende og

siger:

”Du

ved, at jeg svarer på dine henvendelser, men det er ikke samme dag altså,

det kan jeg ikke imødekomme altid”. Nogle gange kan jeg, og hvis jeg også selv vurde-

rer, at det hun siger, det er jeg også nødt til lige at handle på. Som regel er det noget,

ikke ligegyldigt, men noget, der godt kan vente. (Socialrådgiver)

Essensen er, at hovedparten af de interviewede forældre har følt sig nedgjort i relationen til deres

socialrådgiver, fx via tiltaleformen, via lange svarfrister eller via antagelser om dem. Den oplevelse

hos forældrene kan være medvirkende til, at de bliver modspillere i forhold til de beslutninger,

kommunen træffer, og at det fx underminerer kontinuitet og stabilitet i barnet eller den unges liv. I

det følgende præsenterer vi en række mulige løsningsforslag, der kan bidrage til at imødekomme

udfordringerne i samarbejdet mellem forældre og forvaltning.

7.3

Samarbejde i konfliktfyldte sager

–

løsningsforslag

Interviewene med de ni forældre og ti socialrådgivere viser en række udfordringer ved forældre-

samarbejdet i sager om anbringelse uden samtykke, men giver også grobund for at udpege mulige

løsninger. Alle løsningsforslag er rettet mod de konkrete udfordringer i samarbejdet om inddragel-

se af og kommunikation med forældre samt socialrådgivernes evne til at udvise empati med foræl-

drene og samtidig varetage deres myndighedsfunktion. Da disse problemer i samarbejdet hænger

sammen med forældrenes oplevelse af mistillid og manglende retssikkerhed, har vi grund til at

antage, at løsningerne også vil have indflydelse på disse grundlæggende udfordringer. I arbejdet

med løsninger er det værd at medtænke konklusionen fra et dansk-norsk studie af forældre med

børneværnssager og § 50-undersøgelser,

som viste, at ”Der

er ikke tegn på, at bestemte metoder

–

det være sig netværksmøder, livsformsinterview eller

’Nygrenmodellen’ –

markant ændrer famili-

ernes opfattelser af undersøgelsen. Det, der optager familierne, er, hvordan samarbejdet former

sig, samt hvordan de involveres og respekteres” (Uggerhøj, 2010b, s. 160).

7.3.1

Anerkendelse

af forældrene for at opnå ”commitment”

Nogle af de interviewede socialrådgivere har særlige ”kneb”, som de anvender i dialogen med

forældrene for at danne grundlag for en gensidig forståelse. De benytter sig fx af sproglige figurer

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

eller drager nytte af et personligt kendskab til sagen. Herved søger de at opnå det, som inden for

implementeringslitteraturen kendes som ”commitment-adfærd”. Det vil sige, at forældrene bakker

op om og aktivt arbejder for implementeringen af de beslutninger, kommunen træffer

–

de bliver

implementeringsmedspillere. Interviewene med socialrådgiverne viser, at samarbejdet i konflikt-

fyldte relationer fra socialrådgivernes perspektiv er en proces, hvor de trin for trin forsøger at få

forældrene til at acceptere eller finde ro i kommunens beslutninger og i sidste ende eventuelt at

opnå forståelse for dem. Derved vil kommunen skabe en større sandsynlighed for, at forældrene

konstruktivt kan støtte beslutninger til gavn for barnets tarv. En socialrådgiver beskriver, hvordan

hun i samarbejdet med forældrene løbende anerkender og roser dem, når de støtter de beslutnin-

ger og indsatser, hun er med til at iværksætte:

Det er jo det at anerkende dem, når de nu bakker op om nogle tiltag, som gør, at det er

godt for deres barn. Og så siger man: ”Ved

du hvad, det gør I faktisk rigtig godt. Og det

her lykkes kun ved, at I bakker om det her”. Simpelthen italesætte det jeg ser, som de

gør godt. Og det har jeg da nogle forældre, som bliver helt underlige over, når de prø-

ver det første gang. (Socialrådgiver)

Et par forældre nævner, at de reelt har følt sig inddraget og anerkendt i mødet med kommunen, fx

ved at blive taget med på råd ved en børneundersøgelse. En forælder beskriver forskellen mellem

et positivt og et negativt samarbejde med to forskellige socialrådgivere:

Når nu hun starter et møde her, hvor hun startede med at sige: ”Nå, jamen, jeg vil ger-

ne give dig ordet. Hvordan synes du,

at tingene de er?” I stedet for at man bare har den

der: ”Jeg tænker og formoder”, uden at have noget som helst at have

det i, uden over-

hovedet at kende familien eller tage ud og besøge familien. Hende her, hun er faktisk

lydhør. […] Jeg skal jo skrive, hvordan jeg føler, mødet er gået, og hvordan jeg har…

osv. Det er jo noget helt andet noget. Jeg er jo aldrig nogensinde blevet spurgt om...

Det har bare været sådan noget:

”Hey, jeg tænker og formoder”. (Forælder)

Citatet er et eksempel på, hvad forældrene efterspørger, hvis socialrådgiverne skal imødekomme

udfordringen omkring proforma-inddragelse af forældrene. Vi vil samtidig bemærke, at de inter-

viewede forældre føler sig inddraget, når de oplever at blive hørt, og kommunen derefter handler i

overensstemmelse med forældrenes perspektiv på sagen. De føler sig mindre inddraget, når

kommunen ikke efterkommer deres ønsker

–

og det vil der naturligvis altid være eksempler på.

Udfordringen er således ikke kun at skabe mere enighed, men også at skabe gode metoder til at

håndtere uenigheder respektfuldt.

7.3.2

Afsættelse af tid til mødet med forældrene

Tid synes at være en faktor til forbedring af samarbejdet omkring præcis, ærlig og forståelig kom-

munikation med forældrene. Ved at afsætte tilstrækkelig tid til møder med forældrene får social-

rådgiveren mulighed for at give en grundig forklaring, mens forældrene får mulighed for at stille

opklarende spørgsmål. Derved er der en større sandsynlighed for at skabe accept hos forældrene

af kommunens beslutning. En socialrådgiver forklarer:

Oftest med de typer sager [anbringelse], så afsætter jeg to timer. Men jeg plejer så og-

så at prøve at have min kalender rimeligt åben, hvis der kommer et spørgsmål dagen

efter eller dagen efter igen. Så tager man tiden til at svare. Og eventuelt hvis de har

brug for et nyt møde. Altså lige der, så har jeg ikke nogen ramme for, hvor mange mø-

der jeg holder med dem. For jeg tænker, at min vigtigste opgave er, at hvis de kan sam-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

tykke til det og forstå, hvorfor vi vil anbringe barnet, så har vi en succesfuld anbringelse.

Og det er der, at forarbejdet ligger. (Socialrådgiver)

Socialrådgiverens eksempel sætter fokus på vigtigheden af at afsætte tilstrækkelig tid til møder

med forældrene, når kommunen skal træffe indgribende afgørelser i deres sager. Socialrådgiveren

prioriterer at tage denne ekstra tid i disse sager fra tiden til sin øvrige sagsstamme. Derved kan

der naturligvis opstå et dilemma omkring socialrådgivernes ressourcer i form af tid og antallet af

sager. Den interviewede socialrådgiver havde på interviewtidspunktet 37 sager. Det er 15 sager

mere end det antal sager, man arbejder efter i den såkaldte

”Sverigesmodel”. I Sverigesmodellen

er idealet, at socialrådgiverne har 15-25 sager hver (Pedersen & Kloppenborg, 2017). Man kan

forestille sig, at modellen kan understøtte forældresamarbejdet ved at give socialrådgiverne bedre

muligheder for at imødekomme forældrene ved at udvikle løsninger i tæt samarbejde med familien

og netværket. Der er ingen udførlige undersøgelser af dette endnu, men flere resultater peger i

den retning. Slutevalueringen af implementeringen af Sverigesmodellen i Herning Kommune viste,

at forældrene blev inddraget mere i sagsbehandlingen, og resultaterne af evalueringen indikerede

en bedre kvalitet i sagsbehandlingen end ved almindelig procedure. Dette viste sig ved, at der var

væsentligt færre klager i de sager, der blev behandlet efter principperne i Sverigesmodellen, end i

andre sager (Pedersen & Kloppenborg, 2017).

7.3.3

§ 54-støtteperson som støtte til samarbejdet

Kommunalbestyrelsen har pligt til at tilbyde forældremyndighedsindehaveren en støtteperson i

forbindelse med anbringelse, både med og uden samtykke efter § 54 (Socialstyrelsen, 2011). Støt-

tepersonen kan medvirke til at hjælpe forælderen på forskellig vis, fx ved at deltage i møder med

kommunen og efterfølgende uddybe og

”oversætte”,

så forældrene opnår bedre forståelse for

mødets indhold. Støttepersonen kan derudover hjælpe forældrene med at bearbejde de følelser,

der opstår som konsekvens af anbringelsen. Støttepersonerne skal være neutrale over for kom-

munen, anbringelsesstedet og barnet, samtidig med at de skal være støttende og rummelige over

for forældrene, så de føler sig hørt og forstået og måske derigennem også får større overskud til at

se deres barns behov. På den måde kan støttepersonen også være en indirekte støtte til barnet.

Forældrene kan i udgangspunktet selv vælge en støtteperson, der efterfølgende skal godkendes

af kommunen.

Alle socialrådgiverne har primært positive erfaringer med § 54-støttepersoner. De medvirker til at

aflaste socialrådgivernes arbejde og bygge bro til forældrene. Støttepersonen kan have en vigtig

mæglerfunktion, der kan bidrage til at øge forældrenes forståelse af, hvorfor kontinuitetsreglerne

er bragt i anvendelse i netop deres sag. Socialrådgiverne beskriver, hvordan støttepersonen støt-

ter og guider forældrene i møderne med kommunen og sikrer, at forældrene får spurgt ind til de

nødvendige ting. Støttepersonen kan hjælpe forældrene med at sætte en dagsorden og oversætte

de forskellige fagtermer, som rådgiverne bruger. En socialrådgiver beskriver en kompliceret sag

præget af et højt konfliktniveau, hvor støttepersonen var i stand til at rumme og arbejde med den

modstand og vrede, som en far udviste, og på den måde fungerede som brobygger i sagen:

Med hensyn til faren, der fik jeg ham i tale fysisk én gang, i det her rum i øvrigt, og det

var alene, fordi han havde en støtteperson, det man kalder en § 54-støtteperson, som

hjalp ham i kontakten med mig. Han hjalp ham rent faktisk til at komme op [på kommu-

nen til møderne] […] Det er jo en del af spillereglerne i mange kommuner, at der er

mange, så kanon-mange sagsbehandlerskift, altså de har haft så mange, at det er lige

før, man tænker, at det ikke kan være rigtigt. Men jo, det er rigtigt, de har måske haft ti

forskellige sagsbehandlere i den periode, hvor barnet har været anbragt, men har i bed-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

ste fald haft den samme støtteperson, der kan hjælpe dem med at formidle viden til sags-

behandleren, ikke, når det går godt, på en positiv og konstruktiv måde. (Socialrådgiver)

Støttepersonen udgør potentielt en relation, som forælderen kan have i mange år, i modsætning til

forældrenes relation til socialrådgiverne, som ofte er af korterevarende karakter som følge af det

store antal skift i sagsbehandler, som mange borgere er udsat for over tid. Desuden kan støtteper-

sonen aflaste socialrådgiveren i at skulle balancere mellem en bureaukratisk myndighedsrolle med

særligt fokus på barnets bedste og en mere empatisk rolle over for forældrene. Det er centralt, at

støttepersoner er bevidst om deres rolle som neutral støtte, hvor de hverken tager parti for foræl-

drene eller kommunen. En socialrådgiver har oplevet støttepersoner, der ud fra rådgiverens per-

spektiv har bidraget til at optrappe et konfliktfyldt samarbejde ved at tage forældrenes parti og

kæmpe imod kommunen på forældrenes vegne. Det kan være problematisk, hvis støttepersonen

bliver så involveret i forældrenes liv, at vedkommende viger fra rollen som upartisk mægler. Sam-

let set fremstiller socialrådgiverne dog en støtteperson som et positivt tiltag, men lægger samtidig

vægt på, at støttepersonen skal være tilstrækkeligt kvalificeret til jobbet.

En anden måde at understøtte forældrenes rolle som implementeringsmedspillere på er at involve-

re andre udenforstående, kvalificerede personer

–

eventuelt i form af professionelle bisiddere. En

mor har haft kontakt med to socialrådgivere fra en frivillig forening, hun er tilknyttet, og de fik hen-

de gennem en lang dialog til at støtte en videreført anbringelse af hendes søn:

Socialrådgiveren, eller rådgiverne inde i [den frivillige forening] […] Når jeg snakkede

med dem om min søn og hans anbringelse, og om han skulle hjem eller ikke skulle

hjem,

begyndte de at stille mig alle de der farlige spørgsmål, som jeg kalder dem: ”Ja-

men, hvordan havde du det som barn? Hvad med dengang du selv var anbragt osv.

osv. osv.” Så lige pludselig,

langsomt, begyndte de at tvinge mig, med alle deres farlige

spørgsmål, til at tænke mig om… Det var en rigtig svær beslutning at træffe, og rigtig

mange nætter har jeg ligget vågen. Og har jeg ligget og tudet. Men jeg kom frem til:

”Nej, kan jeg gøre

noget for, at min søn ikke skal have

samme oplevelse”. Jeg er nok

lidt bitter på min mor […] Og jeg ville ikke have, min søn skal komme som voksen og

bebrejde mig. (Forælder)

I implementeringsøjemed kan denne mor betragtes som en implementeringsmedspiller

–

i mod-

sætning til flere af de andre forældre. Hun er gået fra at være en vred forælder med stor modstand

mod kommunen og dens beslutninger til at være imødekommende og bakke op om en videreført

anbringelse af sin søn. Moren arbejder med at tøjle sin vrede

og kommunikere ”ordentligt” med

kommunen. Man kan argumentere for, at hun er blevet disciplineret til at samarbejde i overens-

stemmelse med de normer, som socialrådgiveren og kommunen værdsætter (Egelund, 2002). Det

går igen i seks af forældreinterviewene, at forældrene forsøger at samarbejde og kommunikere i

overensstemmelse med kommunens (og det øvrige samfunds normer), fordi de ved, at det gavner

deres situation bedst. Forskellen mellem denne mor og de resterende forældre er, at hun i vid

udstrækning har accepteret kommunens magt og beslutninger.

Ifølge Goffman (1967) er denne udvikling ikke unaturlig, idet borgere udfylder deres roller forskel-

ligt efter, hvor lang tid de har interageret med den pågældende sociale myndighed. Borgeren gen-

nemgår fire faser: stigmatisering, hvor vedkommende trækker sig tilbage og undgår kontakt; den

uforsonlige holdning, hvor borgeren udfordrer systemet og nægter at samarbejde; kolonisering,

hvor vedkommende søger at opbygge en stabil tilværelse på baggrund af det, systemet tilbyder,

uden dog at stræbe efter den forandring, som systemet forventer; og sidst omvendelsen, hvor

borgeren overtager kommunens opfattelse af sig og forsøger at udleve rollen som den perfekte

borger (Goffman, 1967). Ud fra dette perspektiv har moren i citatet ovenfor nået den fjerde fase,

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

omvendelsen, og indtager rollen som den perfekte borger, der søger at samarbejde konstruktivt og

er enig i kommunens beslutninger for sit barn og familie. Ud fra denne betragtning er

tid

en afgø-

rende faktor i arbejdet med at gøre forældrene til implementeringsmedspillere. Især i forbindelse

med lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist ved anbringelse af 0-1-årige kan det være en

uoverstigelig udfordring at opnå forældrenes ”omvendelse”, idet anbringelsessagen i sagens

natur

vil have varet en begrænset tid.

7.4

Opsummering

Karakteren af samarbejdet mellem forældre og forvaltning er afgørende for, hvordan forældrene

spiller med i implementeringen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse

–

og særligt resultatet af

dem. Otte ud af de ni interviewede forældre udviser modstand mod eller er afkoblet fra beslutnin-

ger, som kommunen træffer, hvilket betyder, at de bliver implementeringsmodspillere. Vores un-

dersøgelse peger på tre overordnede elementer i samarbejdet, der kan bidrage til at forklare, hvor-

for forældrene er modspillere.

Problemerne i samarbejdet mellem forældre og forvaltning i disse særligt komplekse sager om

anbringelse uden samtykke manifesterer sig i en stor mistillid og manglende oplevelse af retssik-

kerhed blandt de interviewede forældre. En årsag er, at forældrene oplever at være tvunget til at

bakke op om kommunens beslutninger, da de ellers frygter fx at få mindre samvær med barnet.

En anden årsag er mangelfuld inddragelse af og uklar kommunikation med forældrene, som kan

være afgørende for deres manglende accept af anbringelsen af deres børn.

En tredje årsag er socialrådgivernes udfordringer med at balancere mellem rollen som embeds-

mand, der skal træffe afgørelser, der griber ind i forældrenes liv, og den personlige rolle, som kræ-

ver empati i forhold til forældrene

–

en spænding, som er indlejret i socialrådgivernes funktion, og

som er svær at se en nem løsning på under de nuværende organisationsformer. Ydermere føler

nogle socialrådgivere, at de mangler specifikke redskaber til at håndtere samarbejdet med foræl-

dre i sager om anbringelse uden samtykke

–

sager, der ikke er repræsentative for den generelle

sagsstamme, men som kan kræve særlige redskaber og indsatser.

Vores undersøgelse af samarbejde mellem forældre og forvaltning peger på elementer, der poten-

tielt kan bidrage til at løse problemerne i samarbejdet

–

eller reducere konfliktniveauet. Elementer-

ne er rettet mod at opnå forældrenes forståelse for eller accept af kommunens beslutninger, her-

under både anbringelsen af deres barn og anvendelsen af kontinuitetsreglerne:



Anerkendelse af forældrene som netop barnets forældre i den måde, de inddrages på.

Tilstrækkelig tid til møder med forældrene, der omhandler beslutninger med indgribende kon-

sekvenser for forældrenes liv, så der er tid til, at forældrene kan tale ud, stille mange spørgs-

mål og få en forklaring på flere måder.

Tilkobling af en § 54-støtteperson eller anden personlig støtte. Støttepersonen kan potentielt

udfylde den personlige rolle, som socialrådgiverne kan have svært ved at udfylde, samtidig

med at de udfylder rollen som myndighedsfunktion.

Koble to socialrådgivere på i de meget komplekse og indgribende sager, hvor den ene pri-

mært varetager forældrenes ønsker og behov, og den anden primært varetager barnets øn-

sker og behov, som jf. serviceloven og FN’s Børnekonvention har fortrinsret.



SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Perspektiver for lovreglernes anvendelse og

virkning

I dette afsluttende kapitel diskuterer vi en række overordnede perspektiver af betydning for imple-

menteringen af lovreglerne om kontinuitet i anbringelse og deres potentiale for at sikre øget stabili-

tet og kontinuitet i anbringelse af børn og unge.

Som det fremgår af kapitel 3, anvendes lovreglen om hjemgivelsesperiode ofte i og med, at der

skal træffes afgørelse om hjemgivelsesperiode ved alle hjemgivelser, mens de to mest indgriben-

de lovregler om henholdsvis en 3-årig genbehandlingsfrist og videreført anbringelse af børn og

unge er blevet anvendt i et antalsmæssigt begrænset omfang. Således har i alt henholdsvis 39 og

45 kommuner truffet beslutning efter de to lovregler, siden de trådte i kraft i 2009. Ydermere bliver

en del af de sager, der bliver lagt op til børn og unge-udvalget, ikke tiltrådt.

Der kan være flere forklaringer på den relativt begrænsede anvendelse af de to lovregler. For det

første er der andre (mindre indgribende) redskaber og arbejdsformer, der kan skabe kontinuitet i

en anbringelse. For det andet anbringer nogle kommuner sjældent børn uden samtykke, hvilket

betyder, at de fx ikke har grundlag for at anvende § 62, stk. 5 om forlænget genbehandlingsfrist.

For det tredje kan den begrænsede anvendelse være udtryk for, at der er et uforløst potentiale for

at understøtte kontinuitet i anbragte børn og unges opvækst med afsæt i disse regler.

Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget om kontinuitet i anbringelse, at lovreglerne er mål-

rettet

særlige tilfælde,

eller når det antages at være af

væsentlig betydning

for barnet at blive på

anbringelsesstedet (Indenrigs- og Socialministeriet, 2009). Vi har på baggrund af denne undersø-

gelse ikke grundlag for at vurdere, hvorvidt den antalsmæssigt begrænsede anvendelse af regler-

ne om forlænget genbehandlingsfrist og videreført anbringelse således er i overensstemmelse

med intentionen for reglerne, idet der ikke er (og heller ikke kan være) en norm for den forventede

anvendelse.

Analyserne peger imidlertid på en række opmærksomhedspunkter for den videre anvendelse af

kontinuitetsreglerne. Det er vigtigt at diskutere, i hvilke typer sager og dermed i hvilket omfang det

overhovedet er relevant at anvende lovreglerne. Og hvad kræver det, hvis kommunerne skal an-

vende lovreglerne i større omfang? Vi retter derfor opmærksomheden mod lovreglernes fremtidige

anvendelse og fremhæver fire forhold, der har betydning for at indfri lovreglernes potentiale for at

understøtte kontinuitet i anbragte børns liv:



Uklare krav til dokumentation og efterspørgsel på retningslinjer

Kontraproduktive regler om hhv. samvær og kontinuitet

Behov for redskaber og ressourcer til konflikthåndtering og støtte til forældre

Behov for gentænkning af lovreglernes relevans og potentiale for at skabe kontinuitet

8.1

Uklare krav til dokumentation og efterspørgsel på retningslinjer

Der er blandt flere socialrådgivere tvivl om dokumentationsgrundlaget for at anvende lovreglerne

om forlænget genbehandlingsfrist og videreført anbringelse. Denne tvivl kan hænge sammen med

flere forhold.

Selvom socialrådgiverne giver udtryk for, at de er fortrolige med reglerne og har god ledelses-

mæssig og faglig støtte i at anvende dem, er den fortrolighed kun i begrænset omfang baseret på

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

daglig praksis. Her er det værd at huske lovens intention, nemlig at den skal anvendes i særlige

tilfælde, eller når det er af væsentlig betydning for barnet. Det betyder, at de fleste socialrådgivere

på børneområdet kun sjældent vil have berøring med reglerne, og det kan medvirke til, at reglerne

glider ud af socialrådgivernes daglige fokus. Endvidere oparbejder forvaltningerne ikke erfaring og

rutiner i at sikre det dokumentationsgrundlag, der er påkrævet for at træffe afgørelse efter de to

regler, hvilket jo er reflekteret i, at under halvdelen af landets kommuner har erfaring med at bruge

reglerne. Når der samtidig i en presset hverdag kan være en tendens til, at frontlinjemedarbejdere

”automatiserer” deres arbejde ved at skabe rutiner i håndteringen af sager og/eller

ved at anvende

standardløsninger, er der risiko for, at man overser muligheden for at tage kontinuitetsreglerne i

anbringelse i brug eller i stedet anvender andre tiltag, som man er mere vant til at arbejde med

(Lipsky, 1981; Winter & Nielsen, 2008).

Forskellige børn og unge-forvaltninger agerer ydermere forskelligt, ligesom ledelserne har forskel-

lige prioriteringer og det politiske bagland varierer. Det betyder, at kravene til dokumentation for at

anvende kontinuitetsreglerne kan variere mellem forskellige forvaltninger og børn og unge-udvalg

til forskellige tider. Det implicerer en vis uforudsigelighed for medarbejderne i forhold til, hvad det

kræver at få tiltrådt en beslutning om fx videreført anbringelse i børn og unge-udvalget.

Begge forhold kalder på generelle retningslinjer for dokumentation for at træffe beslutning om

henholdsvis en 3-årig genbehandlingsfrist ved anbringelse af børn under 1 år og beslutning om

videreført anbringelse uden tidsbegrænsning. Retningslinjerne bør udformes, så de er retningsgi-

vende for både forvaltningens medarbejdere og for børn og unge-udvalgene i kommunerne. Sam-

tidig skal de være så fleksible, at de kan dække komplekse problemstillinger, som kræver, at soci-

alrådgiverne kan agere i overensstemmelse med den enkelte sag, så den sagsbehandles bedst

muligt. Et supplerende initiativ kunne være at udarbejde et nationalt vejledningsmateriale, der gi-

ver eksempler på, hvornår kontinuitetsreglerne oplagt kan tages i brug, og eksempler på, hvornår

sager er faldet i Ankestyrelsen.

8.2

Kontraproduktive regler om hhv. samvær og kontinuitet

Analysen i kapitel 4 og 5 viser, at nogle socialrådgivere vurderer, at videreført anbringelse ikke

nødvendigvis understøtter kontinuitet i anbragte børns liv, da reglen ikke ændrer på kravet om

løbende at fastsætte samvær med barnets biologiske forældre. Det medvirker til, at socialrådgi-

verne i flere tilfælde fravælger at anvende lovreglen, selvom et barn eller en ung er stærkt tilknyttet

til sit anbringelsessted, idet de oplever, at lovreglen i disse sager ikke giver mening at anvende i

praksis (Tummers, 2013).

8.3

Redskaber og ressourcer til konflikthåndtering og støtte til forældre

Lovreglen om forlænget genbehandlingsfrist i 3 år (§ 62, stk. 5) kan anvendes i forbindelse med

afgørelser under § 58, stk. 1 og omhandler dermed altid anbringelse uden samtykke. Lovreglen

om videreført anbringelse (§ 68a, stk. 1) anvendes ligeledes oftest i sager om anbringelse uden

samtykke, selvom den også kan anvendes, når der er samtykke til anbringelsen. Sager med an-

bringelse mod forældrenes vilje er karakteriseret ved konflikt og et kompliceret samarbejde. En

sådan kontekst kan modarbejde netop intentionen om at skabe kontinuitet og stabilitet i børnenes

liv. Hvis forældrene fx vedbliver at kæmpe for øget samvær og er utilfredse med anbringelsen eller

anbringelsesstedet, kan de fortsat tilføre ustabilitet og usikkerhed i børnenes liv.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Vores undersøgelse afdækker flere dilemmaer og udfordringer vedrørende socialrådgivernes

kompetencer til at håndtere sager, præget af et højt konfliktniveau. For det første står socialrådgi-

verne over for et dilemma om at inddrage og være lydhøre over for forældrene uden samtidig at

indgyde forældrene falske forhåbninger om fx hjemgivelse eller samvær, som socialrådgiverne på

længere sigt ikke kan leve op til. I forlængelse heraf står dilemmaet mellem på den ene side at

vise empati og interesse for forældrenes liv og på den anden side at være en autoritet, der skal

træffe beslutninger, der af forældrene opleves som uacceptable og stærkt indgribende i familiens

liv. Forældrenes oplevelse af dobbelttydighed mellem socialrådgivernes kommunikation og ageren

kan føre til lav tillid og en manglende oplevelse af retssikkerhed, der dels kan svække legitimiteten

af socialrådgivernes arbejde, og dels betyder, at nogle forældre i praksis bliver modspillere.

Yderligere har indførelsen af Barnets Reform i 2011 betydet et formaliseret fokus på barnets tarv

fremfor på hensynet til forældrene. Forældrenes perspektiv på lovreglerne, som vi har kunnet af-

dække via interview med forældre til børn, der er anbragt uden samtykke, giver et unikt indblik i,

hvordan forældrene inddrages i forhold omkring anbringelsen og anvendelsen af lovreglerne, og

hvilken betydning det har for forældrene, når hensynet til barnets tarv sættes i centrum. Her peger

både forældre- og socialrådgiverinterview på en tendens til, at forældrene bliver overset, særligt

efter at et barn er blevet anbragt.

VIVEs undersøgelse peger derfor på et behov for at yde både følelsesmæssig og praktisk støtte til

forældrene under anbringelsen af deres børn. Kommunalbestyrelsen skal efter § 54, stk. 2 fast-

sætte en særskilt plan for støtte til forældrene med henblik på at støtte dem i at varetage omsor-

gen for barnet eller den unge ved en eventuel hjemgivelse eller i samvær med barnet eller den

unge under anbringelsen. Forældreinterviewene peger på et behov for indsatser, der dels hjælper

forældrene med at bearbejde den sorg, der er forbundet med anbringelsen, dels udvikler forældre-

nes kompetencer til at være sammen med og/eller tage vare på barnet under samvær eller ved en

eventuel hjemgivelse. Det gælder også ved fastsættelse af hjemgivelsesperiode med henblik på at

undgå hjemgivelse og videreføre en anbringelse. Det kan være forbundet med stor sorg, skuffelse

og frustration for forældrene, når håbet om en hjemgivelse ikke indfris, og det kan afføde et behov

for sorgbearbejdning og støtte til at håndtere relationen til barnet eller den unge efter en, set fra

forældrenes perspektiv, mislykket hjemgivelsesperiode. Indsatser, der støtter forældrene, kan

medvirke til at nedbringe konfliktniveauet og styrke samarbejdet med forældrene i sagerne.

VIVEs undersøgelse peger desuden på et behov for mere systematisk at klæde socialrådgiverne

på til at håndtere samarbejdet i konfliktfyldte borgerrelationer samt mestre kunsten at oversætte

fagsprog og tale på en måde, hvor forældrene er i øjenhøjde, så samarbejdsrelationen bliver min-

dre afhængig af den enkelte socialrådgivers egne strategier for at håndtere konflikterne og egen

flair for forældresamarbejde. Endvidere kan kommunerne overveje, om flere medarbejdere bør

specialuddannes i mægling og konfliktløsning.

Yderligere kan kommunerne overveje, om et sagsbehandlerskift kan være hensigtsmæssigt, hvis

samarbejdet mellem forvaltning og forældre er konfliktfyldt. Interviewene med forældrene peger

på, at et sagsbehandlerskift kan give ny grobund for samarbejdet mellem kommune og forvaltning,

hvis det er gået i hårdknude. En anden mulighed er at tildele de allermest komplekse sager to

rådgivere, der har til opgave at håndtere henholdsvis barnets og forældrenes perspektiv.

Vores undersøgelse peger endvidere på muligheden for systematisk at inddrage en tredjepart, der

kan agere ”neutral udenforstående”. Vedkommende kan fx bidrage til at afhjælpe nogle af de di-

lemmaer, der er indlejret i socialt myndighedsarbejde, og understøtte, at forældrene bliver med-

spillere i mødet med kommunen. Det kan fx være en § 54-støtteperson eller repræsentan-

ter/bisiddere fra frivillige organisationer, der kan støtte forældrene og samtidig

–

i kraft af den etab-

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

lerede relation til forældrene

–

kan udfordre forældrenes opfattelse af deres sag og deres relation

til deres barn.

8.4

Gentænkning af lovreglernes relevans og potentiale for at skabe

kontinuitet

Samlet set har undersøgelsen afdækket en række forhold, som giver anledning til at reflektere

over lovreglernes grundlag for at skabe kontinuitet i anbragte børns liv. Det relativt spinkle omfang

af sager, hvor kontinuitetsreglerne er blevet anvendt, indikerer, at kontinuitetsreglernes potentielle

virkning er begrænset kvantitativt, idet reglerne kun er anvendt i en meget lille andel anbringelses-

sager. Desuden spiller en række andre forhold ind på lovreglernes potentiale for at skabe større

kontinuitet og stabilitet og i sidste ende øget trivsel i anbragte børns liv. Hvis forældrene fx har

modstand og skaber konflikt omkring anbringelsen, samværet med barnet og andre beslutninger

omkring barnet, kan barnet fortsat opleve ustabilitet og usikkerhed omkring anbringelsen og have

svært ved at få gavn af den. Derudover kan der være særlig stor usikkerhed omkring en anbrin-

gelse, når barnet bliver ældre. Teenageren kan blive svær for en plejefamilie at håndtere, hvilket

kan føre til sammenbrud i anbringelsen uanset de afgørelser, der tidligere er truffet ud fra et konti-

nuitetsønske (Ankestyrelsen, 2012).

Hvis man perspektiverer kontinuitetsreglerne i lyset af udviklingen på det sociale, specialiserede

børneområde, er det interessant at overveje, i hvilken udstrækning kontinuitetsreglerne harmone-

rer med normaliseringstankegangen i fx

”Sverigesmodellen” og ”Indsatstrappen”.

Disse tilgange er

i de seneste år blevet udviklet og implementeret i flere kommuner og har her haft stor indflydelse

på organiseringen af indsatserne på børn og unge-området. Spørgsmålet er, hvilken indflydelse

dette paradigme har på kommunernes anvendelse af særligt lovreglen om videreført anbringelse,

indtil barnet fylder 18 år, da lovreglen netop medfører lange anbringelser. I den svenske model er

normaliseringstænkningen et centralt element, hvilket bl.a. indebærer, at barnet skal have en ind-

sats, der er så tæt på normalområdet som muligt

–

fx indsatser i hjemmet og korte anbringelser

(Pedersen & Kloppenborg, 2017). En konsekvens af denne normaliseringsbestræbelse kan være, at

socialrådgiverne vil være mindre tilbøjelige til

–

eller få mindre opbakning til

–

at tænke i lange, konti-

nuerte anbringelser. Udbredelsen af normaliseringstænkningen med indsatstrappen på det social-

faglige område kan således tænkes at arbejde imod implementeringen af lovreglerne om kontinuitet i

anbringelse, især de videreførte anbringelser. Spørgsmålet er, om udviklingen på det specialiserede

børneområde kan bidrage til at forstå den relativt begrænsede anvendelse af lovreglerne.

Den antalsmæssigt begrænsede anvendelse af lovreglerne betyder, ud fra et evalueringsperspek-

tiv, at mulighederne for at foretage kvantitative vurderinger af lovreglernes effekt på anbragte børn

og unges trivsel er stærkt begrænset. Antallet af børn, hvor de enkelte lovregler har været an-

vendt, er for lille til statistisk at kunne afgøre, om variationer skyldes de tre lovregler eller blot til-

fældigheder. Det peger på et behov for at undersøge lovreglernes betydning, set fra anbragte børn

og unges perspektiv. Her er det særlig relevant at afdække, hvilken betydning lovreglen om videre-

ført anbringelse har haft for børn og unge, der har oplevet brugen af den, eller har haft et ønske om,

at den blev anvendt. Det vil bidrage til at besvare spørgsmålet om, hvorvidt lovreglerne har skabt

øget kontinuitet til fordel for anbragte børn, samtidig med at vi sikrer barnets perspektiv høj prioritet.

Fra et socialpolitisk og socialfagligt perspektiv peger vores undersøgelse således på et behov for

en generel diskussion af lovreglerne i lyset af udviklingen på det sociale område siden lovregler-

14. Her skal man være opmærksom på, at en stor del af de børn, i hvis sag kontinuitetsreglerne anvendes, er meget små, når

beslutningen tages, og at det derfor først er muligt på et senere tidspunkt i opvæksten at spørge til barnets egen vurdering af,

hvorvidt der var tale om en hensigtsmæssig beslutning.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

nes vedtagelse. I hvilke særlige tilfælde er de mest relevante? I hvilke helt konkrete situationer er

det af væsentlig betydning for barnet, at kontinuitetsreglerne tages i brug, som lovbemærkninger-

ne foreskriver? Hvilke konkrete tiltag er nødvendige for, at lovreglerne som redskaber til at sikre

kontinuitet og stabilitet kan blive mere virkningsfulde? Vores evaluering indikerer, at forløsningen

af lovreglernes potentiale for at skabe kontinuitet afhænger af forvaltningernes evne til at håndtere

samarbejdet med forældrene og til at yde støtte til dem. Her kan der være behov for at udvikle nye

metoder til at organisere socialrådgivernes relation til forældrene, hvor der fx er to socialrådgivere i

hver enkelt sag, som nævnt ovenfor

–

én rådgiver for forældrene og én for barnet. Endvidere kan der

være behov for at udvikle systematiske indsatser, der er målrettet forældrene. På den måde kan

kommunerne skabe et stærkere udgangspunkt for, at forældre bliver medspillere i implementeringen

af reglerne ved at understøtte formålet om at skabe kontinuitet og stabilitet i anbragte børns liv.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Litteratur

Ankestyrelsen (2014):

Ankestyrelsens undersøgelse om samarbejdet mellem plejefamilier og

kommuner. Delundersøgelse 3: Praksisundersøgelse om anbragte børn og unge, der flytter fra

en plejefamilie til et nyt anbringelsessted.

København: Ankestyrelsen.

Ankestyrelsen (2015):

Uensartet praksis i sager om videreført anbringelse.

Tilgængelig på:

https://ast.dk/born-familie/sager-om-born-og-unge/viderefort-anbringelse. Besøgt 13-11-17.

Baviskar, S., M.N. Christoffersen, K. Karmsteen, H. Hansen, M. Leth-Espensen, A. Christensen &

J. Brauner (2016):

Kontinuitet i anbringelser. Evaluering af lovændringer under Barnets Re-

form, delrapport 1.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 16:03.

Charmaz, K. (2006):

Constructing Grounded Theory: A Practical Guide through Qualitative Re-

search.

London, Sage Publications Ltd.

Dreyfus, H.L. & S.E. Dreyfus (2005):

”Peripheral

Vision: Expertise in Real World Contexts”.

Orga-

nization Studies,

26(5), s. 779-792.

Egelund, T., T.B. Jakobsen, I. Hammen, M. Olsen & A. Høst (2010):

Sammenbrud i anbringelser

af unge. Erfaringer, forklaringer og årsagerne bag.

København: SFI

–

Det Nationale Forsk-

ningscenter for Velfærd, 10:06.

Egelund, T. & T.B. Jakobsen (2009):

Omsorg for anbragte børn

–

døgninstitutionens hverdag og

vilkår.

København: Akademisk Forlag.

Egelund, T., P.S. Christensen, T.B. Jakobsen, T.G. Jensen & R.F. Olsen (2009):

Anbragte børn og

unge, En forskningsoversigt.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd,

09:24.

Egelund, T. & K. Vitus (2007):

Sammenbrud i anbringelser af unge. Risikofaktorer hos de unge,

forældre, anbringelsessteder og i sagsbehandlingen.

København: SFI

–

Det Nationale Forsk-

ningscenter for Velfærd, 07:24.

Egelund, T., A.-D. Hestbæk & D. Andersen (2004):

Små børn anbragt uden for hjemmet. En for-

løbsundersøgelse af anbragte børn født i 1995.

København: SFI

–

Det Nationale Forsknings-

center for Velfærd, 04:17.

Egelund, T. & A.-D. Hestbæk (2003):

Anbringelse af børn og unge uden for hjemmet. En forsk-

ningsoversigt.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 03:04.

Egelund, T., D. Andersen, A.-D. Hestbæk, M. Lausten, L. Knudsen, R. Fuglsang & F. Gerstoft

(2008):

Anbragte børns udvikling og vilkår. Resultater fra SFI’s forløbsundersøgelser af årgang

1995.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 08:23.

Egelund, T. (2002): ”Magtudøvelse i børneforsorgen”. I:

M. Järvinen, J.E. Larsen & N. Mortensen

(red.):

Det magtfulde møde mellem system og klient,

Aarhus: Aarhus Universitetsforlag, s.

130-147.

Ejrnæs, M. (2006):

Faglighed og tværfaglighed: Vilkårene for samarbejde mellem pædagoger,

sundhedsplejersker, lærere og socialrådgivere.

København: Akademisk Forlag.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Goffmann, E. (1967):

Anstalt og menneske.

København: Jørgen Paludans Forlag.

Haugaard, J.J. & C. Hazan (2003): ”Adoption

as a Natural Experiment”.

Development and Psy-

chopathology,

15(4), s. 909-926.

Harrits, G.S. (2016):

”Being Professional and Being Human. Professional’s Sensemaking in the

Context of Close and Frequent Interactions with Citizens”.

Professions & Professionalism,

6(2), s. 1-17.

Indenrigs- og Socialministeriet (2009):

Orienteringsskrivelse om ændring af lov om social service

(Kontinuitet i anbringelsen m.v.).

Tilgængelig på:

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=123261. Besøgt 20-12-2017.

Järvinen, M., J.E. Larsen & N. Mortensen (2002):

Det magtfulde møde mellem system og klient.

Aarhus, Aarhus Universitetsforlag.

Järvinen, M. & N. Mik-Meyer (2003):

At skabe en klient

–

Institutionelle identiteter i socialt arbejde.

København: Hans Reitzels Forlag.

Järvinen, M. & N. Mik-Meyer (2012):

At skabe en professionel

–

Ansvar og autonomi i velfærdssta-

ten.

København: Hans Reitzels Forlag.

Kliman, G. (2006): ”Methods for Maximizing good Effects of Foster Care”.

International Journal of

Applied Psychoanalytic Studies,

3(1), s. 4-16.

Krogstrup, H.K. (2006):

Evalueringsmodeller.

Århus: Academica.

Lausten, M, D. Andersen, P.R. Skov & A.A. Albæk (2013):

Anbragte 15-åriges hverdagsliv og ud-

fordringer. Rapport fra tredje dataindsamling af forløbsundersøgelsen af anbragte børn født i

1995.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 13:07.

Lipsky, M. (1980):

Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services.

New

York: Russell Sage Foundation.

Lipsky, M. (1981):

”The

Welfare State

as Workplace”.

Public Welfare,

39(3), s. 22-26.

Mik-Meyer, N. (2017):

The Power of Citizens and Professionals in Welfare Encounters. The Influ-

ence of Bureaucracy, Market and Psychology.

Manchester: Manchester University Press.

Munro, E. (2008):

Effective Child Protection.

London: SAGE Publications Inc.

Ottosen, M.H. & P.S. Christensen (2008):

Anbragte børns sundhed og skolegang. Udviklingen

efter anbringelsesreformen.

København: SFI

–

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd,

08:21.

Pedersen H.S. & H.S. Kloppenborg (2017):

Slutevaluering af Herning Kommunes Sverigespro-

gram.

København: KORA

–

Det Nationale Institut for Kommuner og Regioners Analyse og

Forskning.

Pösö, T. & S. Forsman (2013):

”Messages

to Social Work Education: What Makes Social Workers

Continue and Cope in Child Welfare?”.

Social Work Education. The International Journal,

32(5), s. 650-661.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren

Tummers, L. (2013):

Policy Alienation and the Power of Professionals: Confronting New Policies.

Rotterdam: Edward Elgar.

Servicestyrelsen, 2011:

Håndbog om Barnets Reform.

Odense: Servicestyrelsen. Tilgængelig på:

www.servicestyrelsen.dk/born-og-unge/barnets-reform. Besøgt 20-12-2017.

Skytte, M. (2013): ”Socialt Arbejde” I:

J. Guldager & M. Skytte (red):

Socialt arbejde

–

teorier og

perspektiver,

København: Akademisk Forlag, s. 10-49.

Socialstyrelsen, UC Lillebælt & Inquiry Partners (2012):

Håndbog om forældresamarbejde.

Oden-

se: Socialstyrelsen.

Svendsen, I.L. (2017): ”Anbringelse – hvad siger reglerne?”.

I: I.L. Svendsen (red.):

Den svære

beslutning. En antologi om beslutninger om anbringelse af børn og unge

–

hvornår, hvorfor og

hvordan,

Frederiksberg: Professionshøjskolen Metropol, s. 80-107.

Sørensen, K. (2016):

”Vidensdeling

med henblik på faglig udvikling”.

Uden for Nummer

16(33), s.

36-46.

Uggerhøj,

L. (2002): ”Menneskelighed i mødet mellem socialarbejder og klient –

ideal eller reali-

tet”. I:

M. Järvinen, J.E. Larsen & N. Mortensen (red.):

Det magtfulde møde mellem system og

klient,

Aarhus: Aarhus Universitetsforlag, s. 81-106.

Uggerhøj, L. (2010a):

”Familiernes

involvering og deltagelse i undersøgelsesprocessen”. I: K. Kil-

dedal, L. Uggerhøj, S. Nordstoga & S. Sagatun (red.):

Å bli undersøkt

–

norske og danske

foreldres erfaringer med barnevernsundersøkelsen,

Oslo: Universitetsforlaget AS, s. 49-75.

Uggerhøj, L. (2010b):

Konklusion og perspektivering.

I: K. Kildedal, L. Uggerhøj, S. Nordstoga & S.

Sagatun (red.):

Å bli undersøkt

–

norske og danske foreldres erfaringer med barnevernsunder-

søkelsen,

Oslo: Universitetsforlaget AS, s. 159-169.

Uggerhøj, L. & Nielsen, S.B. (2005):

”Mellem

nærhed og magt: Om retlig regulering af borgernes

medvirken i børn- og ungesager”. I: A. Munch (red.),

Forskning i socialt arbejde med udsatte

børn og unge: en antologi,

Aabenraa: UFC Børn og Unge, s. 105-126.

Winter, S.C. & V.L. Nielsen (2008):

Implementering af Politik.

Aarhus: Academica.

SOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om 3-års grænsen i regeringens udspil Børnene Først, til social- og ældreministeren