REU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 724: Spm. om oversendelse af en kopi af det materiale, der bruges ifm. undervisning om hadforbrydelser på politiuddannelsen, til justitsministeren

Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del
Offentligt

Hadforbrydelser i Danmark

– vejen til en effektiv beskyttelse

UDREDNING NR. 8

INSTITUT FOR

MENNESKERETTIGHEDER

2011

REU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 724: Spm. om oversendelse af en kopi af det materiale, der bruges ifm. undervisning om hadforbrydelser på politiuddannelsen, til justitsministeren

Hadforbrydelser i Danmark

– vejen til en effektiv

beskyttelse

Udredning nr. 8

Institut for Menneskerettigheder

2011

Hadforbrydelser

Danmark

– vejen til en effektiv

beskyttelse

Udredning nr. 8

Institut for Menneskerettigheder

2011

Kolofon

Hadforbrydelser i Danmark – vejen til en effektiv beskyttelse

Udredning nr. 8/2011

Institut for Menneskerettigheder 2011

Mekanisk, fotografisk eller anden form for gengivelse af Udredning om

hadforbrydelser i Danmark – vejen til en effektiv beskyttelse eller dele

heraf skal ske med fuldstændig kildeangivelse.

Redaktion: Lisbeth Garly Andersen og Susanne Nour (ansvarlig)

Tilrettelæggelse:

Lisbeth Garly Andersen

Cecilia Decara

Mette Foldager

Bjørn Dilou Jacobsen

Stéphanie Lagoutte

Suzanne Rosenkilde Nielsen

Mandana Zarrehparvar

Forlagsredaktør: Klaus Slavensky

Layout: Carsten Schiøler

Omslag:

DETUSCH&LUBA

Produktion: Handy-Print A/S, Skive

Trykt i Danmark 2011

Udredningen er støttet af Justitsministeriets Forskningspulje og Det Kri-

minalpræventive Råd. Udarbejdelse af udredningen og udredningens re-

sultat er alene forfatternes ansvar. De vurderinger og synspunkter, der

fremsættes i udredningen, er forfatternes egne og deles ikke nødvendig-

vis af Justitsministeriet og Det Kriminalpræventive Råd.

ISBN 978-87-91836-39-8

Resumé

......................................................................................................

Kapitel 1. Indledning..............................................................................

1.1. Baggrund ............................................................................................

1.2. Formål og indhold.............................................................................

1.3. Terminologi og afgrænsning af udredningens omfang ...............

1.3.1. Hadforbrydelsesbegrebet .......................................................

1.3.2. Diskrimination og hadefuld tale ...........................................

1.4. Udredningens metode ......................................................................

1.4.1. Den retlige analyse ..................................................................

1.4.2. Den empiriske analyse............................................................

1.5. Følgegruppen .....................................................................................

1.6. Finansiering........................................................................................

Kapitel 2. Kortlægning af eksisterende data

.....................................

2.1. Anmeldte hadforbrydelser...............................................................

2.2. Domstolssager omhandlende hadforbrydelser ............................

2.3. Oplevede hadforbrydelser ...............................................................

2.4. Sammenfatning..................................................................................

Kapitel 3. Den EU-retlige og internationale menneskeretlige

ramme

.................................................................................................

3.1. Indledning ..........................................................................................

3.2. EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og

fremmedhad .......................................................................................

3.3. FN’s Racediskriminationskonvention ............................................

3.4. Det menneskeretlige princip om lighed og

ikke-diskrimination...........................................................................

3.4.1. Koblingen mellem lighedsprincippet og bekæmpelse af

hadforbrydelser .................................................................................

3.4.2. EMRK artikel 14 og EMD’s praksis om hadforbrydelser ..

3.4.2.1. En positiv forpligtelse til at efterforske og retsforfølge

hadforbrydelser .................................................................................

3.4.2.2. Hvornår indtræder efterforskningspligten?.....................

3.4.2.3. Hvad indebærer efterforskningspligten?..........................

3.4.2.4. Hvilke forbrydelser er omfattet af efterforsknings-

pligten?................................................................................................

Indhold

Indholdsfortegnelse

3.4.2.5. Hvilke hadmotiver er omfattet af efterforsknings-

pligten?................................................................................................

3.5. Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa ..............

3.6. Sammenfatning..................................................................................

Kapitel 4. Dansk lovgivning og retspraksis.......................................

4.1. Lovgivning .........................................................................................

4.1.1. Straffelovens § 81, nr. 6 ...........................................................

4.1.2. Forholdet mellem hadforbrydelser, hadefuld tale og

æreskrænkelser ..................................................................................

4.2. Retspraksis..........................................................................................

4.2.1. Afdækning af retspraksis .......................................................

4.2.2. Resumé af sagerne...................................................................

4.2.3. Anklagemyndighedens og domstolenes anvendelse

af § 81, nr. 6 .........................................................................................

4.2.4. Beviskrav til hadmotivet ........................................................

4.2.4.1. Vold mod civile med et racistisk motiv .............................

4.2.4.2. Vold mod civile med et homofobisk motiv.......................

4.2.4.3. Sager omhandlende offentligt ansatte som forurettede..

4.3. Sammenfatning..................................................................................

Kapitel 5. Anmeldelse, efterforskning og tiltalerejsning................

5.1. Når anmeldelse undlades.................................................................

5.1.1. NGO’ers og forurettedes opfattelse ......................................

5.1.1.1. Mangel på viden om rettigheder........................................

5.1.1.2. Manglende tillid til politiet .................................................

5.1.1.3. Personlige konsekvenser ved anmeldelsen ......................

5.1.1.4. Selvforskyldt .........................................................................

5.1.1.5. Egen bagatelgrænse .............................................................

5.1.2. Politiets opfattelse ...................................................................

5.2. Anmeldelsessituationen ...................................................................

5.2.1. NGO’ers og forurettedes oplevelse af anmeldelses-

situationen ..........................................................................................

5.2.1.1. Vigtigheden af at blive taget alvorligt ...............................

5.2.1.2. Viden om minoriteter...........................................................

5.2.1.3. Skylds- og ansvarsforskubbelse .........................................

5.2.2. Politiet om anmeldelsessituationen ......................................

5.2.2.1. Afvisning af sager ved skranken........................................

5.2.2.2. Særlig om betjente på patrulje ............................................

5.2.2.3. Tone, empati og image.........................................................

Indhold

5.3. Efterforskning ....................................................................................

5.3.1. NGO’ers oplevelse af efterforskningen................................

5.3.2. Politiet og anklagemyndigheden om efterforskning .........

5.3.2.1. Kendskab til § 81, nr. 6 .........................................................

5.3.2.2. Afdækning af motiv .............................................................

5.3.2.3. Skærpelse af afdækning af hadmotiv ................................

5.3.2.4. Straffesag eller sag om brud på den offentlige orden .....

5.3.2.5. Afhøringsteknik i sager om homofobisk vold..................

5.3.2.6. Når forurettede ikke ønsker at udtale sig om motivet....

5.3.2.7. Vanskeligheder med at sikre tilstrækkelige beviser ........

5.4. Tiltalerejsning.....................................................................................

5.4.1. Beviskravet i hadforbrydelsessager......................................

5.4.2. Tidsfrist og berammelse af en sag/at lade en sag gå om...

5.4.3. Afdækning af hadmotivet under sagens behandling

ved retten ............................................................................................

5.4.4. Tilståelsessager.........................................................................

5.5. Særlige indsatser................................................................................

5.5.1. Kontaktpersonordningen .......................................................

5.5.2. Nærpoliti...................................................................................

5.5.3. Oplysningskampagner ...........................................................

5.6. Sammenfatning..................................................................................

Kapitel 6. Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis..........

6.1. Metode for dataindsamling til RACI-rapporter............................

6.1.1. OPAs rolle i forhold til dataindsamling ...............................

6.1.2. Ordliste......................................................................................

6.2. Udfordringer vedrørende dataindsamling....................................

6.2.1. Antallet af ord til identificering af mulige hadforbrydelser

6.2.2. “Sagens genstand”-feltet ........................................................

6.3. PETs arbejde med forbedring af registrering.................................

6.4. Begrænsninger i Rigsadvokatens midlertidige indberet-

ningsordning. .....................................................................................

6.5. Sammenfatning..................................................................................

Kapitel 7 – Sammenfatning og anbefalinger

.....................................

7.1. Sammenfatning..................................................................................

7.2. Viden om hadforbrydelser (anbefaling nr. 1) ................................

7.3. Omfanget af den strafferetlige beskyttelse (anbefaling nr. 2) .....

7.4. Fremme anmeldelse af hadforbrydelser (anbefaling nr. 3) .........

7.5. Modtagelse af anmeldelse og efterforskning (anbefaling nr. 4) .

100

101

Indhold

7.6. Tiltale (anbefaling nr. 5) ....................................................................

7.7. Domstoles behandling (anbefaling nr. 6) .......................................

7.8. Oplysning og kriminalitetsforebyggende indsats

(anbefaling nr. 7) ................................................................................

Abstract......................................................................................................

Indhold

103

105

107

Tabel A: PET’s tal over kriminelle forhold med baggrund i

racisme, tro, politisk og seksuel orientering. . . . . . . . . . . .

Tabel B: Typer af forbrydelser med baggrund i racisme eller

tro 2005-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabel C: Andelen af sager vedr. forskelsbehandling i PET’s tal . . .

Tabel D: Fordeling af sager i 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabel E: Oversigt over geografisk fordeling af indberetninger

2005-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabel F: Oversigt over antallet af domme i 2007 omhandlende

§ 81, nr. 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabel G: Motiv bag volden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabel H: Tabel over forskellen på, hvorvidt gerningspersonen er

kendt eller ej i forbindelse med hadforbrydelse og

antal gerningspersoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabeloversigt

Resumé

Formålet med Institut for Menneskerettigheders (IMR’s) udredning er dels

at belyse, hvordan hadforbrydelser håndteres i Danmark, dels at vurdere,

om procedurer og praksis hos politi, anklagemyndighed og domstole sik-

rer en effektiv beskyttelse mod hadforbrydelser.

Vi har givet udredningen titlen ”Hadforbrydelser i Danmark – vejen til en

effektiv beskyttelse”, fordi udredningen viser, at der i Danmark ikke er en

effektiv strafferetlig beskyttelse mod hadforbrydelser. Udredningen afslut-

tes derfor med nogle anbefalinger, der forhåbentlig kan være med til at vise

vejen til en effektiv strafferetlig beskyttelse mod hadforbrydelser.

Hadforbrydelsesbegrebet er et internationalt begreb

(hate crimes),

der bru-

ges som en overordnet betegnelse for en række forbrydelser, ofte vold, mo-

tiveret af fordomme og had til offeret på grund af offerets tilhørsforhold til

en bestemt gruppe, f.eks. køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro,

seksuelle orientering eller funktionsnedsættelse.

I en dansk kontekst knytter hadforbrydelsesbegrebet sig til straffelovens §

81, nr. 6, hvorefter det er en strafskærpende omstændighed ved strafud-

målingen, at kriminaliteten er begået på baggrund af fordomme og had til

andre personers race, etnicitet, tro, seksuelle orientering eller lignende.

Udredningen indeholder en gennemgang af dansk lov og retspraksis og

relevante EU-retlige og menneskeretlige forpligtelser. Herudover inde-

holder udredningen en beskrivelse af politiets og anklagemyndighedens

praksis på området og NGO’ers og forurettedes opfattelse af denne hånd-

tering.

Udredningen er bygget på kvalitative interviews med politi og anklage-

myndighed på forskellige niveauer i to politikredse, samt interviews med

en række frivillige organisationer. Interviewene er blevet gennemført i pe-

rioden fra september 2009 til september 2010. Udover kvalitative inter-

views er der blevet foretaget en afdækning af procedurer m.v. gennem

spørgeskemaer sendt til alle politikredse.

Udredningen beskæftiger sig ikke med kriminalitetsforebyggende indsat-

ser. Det skal understreges, at selv om et effektivt strafferetligt værn antages

at have en vis generel og special præventiv virkning, så er en bredere og

dybere kriminalitetsforbyggende indsats alfa og omega i bekæmpelsen

også af hadforbrydelser.

Udredningens hovedresultater

EU-retten og den internationale menneskeret pålægger den danske stat en

række minimumsforpligtelser, der både stiller krav til den danske regule-

ring af hadforbrydelser og til de danske myndigheders praksis på områ-

det. Dette er særlig tilfældet i forhold til hadforbrydelser motiveret af for-

urettedes race eller etniske oprindelse.

Det følger af EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og frem-

medhad og Racediskriminationskonventionen, at den danske stat er for-

pligtet til at have en bestemmelse i dansk straffelovgivning, hvorefter ra-

cistisk motiverede forbrydelser udgør en skærpende omstændighed. I hen-

hold til Racediskriminationskonventionen er den danske stat endvidere

forpligtet til at sikre ofre for hadforbrydelser adgang til effektive retsmid-

ler. Herudover forpligter lighedsprincippet i artikel 14 i den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK) den danske stat til at efterforske

og retsforfølge mulige hadmotiver ved forbrydelser, der krænker grund-

læggende menneskerettigheder. Det må endvidere antages, at det generelle

lighedsprincip i artikel 26 i FN’s Internationale Konvention om Borgerlige

og Politiske rettigheder (ICCPR) pålægger den danske stat en positiv for-

pligtelse til generelt at efterforske og retsforfølge hadforbrydelser.

I forhold til staters styrkelse af indsatsen mod hadforbrydelser anbefaler

Racediskriminationskomitéen og Organisationen for Sikkerhed og Samar-

bejde i Europa (OSCE) generelt, at der oplyses bredt om retten til ikke at

blive udsat for en hadforbrydelse og om muligheden for at anmelde had-

forbrydelser. Herudover anbefales det, at politi, anklagemyndighed og

dommere uddannes i håndtering af hadforbrydelser, og at der iværksættes

dataindsamling om hadforbrydelser ved disse aktører.

Det følger af den danske straffelovs § 81, nr. 6, at det er en skærpende om-

stændighed, at gerningen har baggrund i offerets etniske oprindelse, tro,

seksuelle orientering eller lignende. Det er imidlertid uklart, om ”seksuel

orientering” dækker kønsidentitet, f.eks. som udtrykt ved transvestisme.

Det må dog formodes, at kønsidentitet kan anses som omfattet af formule-

ringen. Omvendt må det formodes, at formuleringen ”eller lignende” ikke

kan anses for at omfatte øvrige traditionelle antidiskriminationsgrunde

som f.eks. funktionsnedsættelse eller alder.

Hvad angår antallet af hadforbrydelser i Danmark i praksis, peger de sta-

tistiske opgørelser på området i forskellige retninger.

Anmeldte hadforbrydelser registreres løbende af Politiets Efterretningstje-

Resumé

neste (PET). Herudover foretages der offerundersøgelser af Justitsministe-

riets Forskningskontor. Sammenholdes disse data, viser der sig en stor di-

skrepans mellem omfanget af oplevede hadforbrydelser og anmeldelser af

hadforbrydelser. Udredningen viser, at der kan peges på forskellige grunde

til dette. De interviewede NGO’er og personer, der har oplevet at være ble-

vet udsat for en hadforbrydelse, nævner dels en manglende tro på, at en

anmeldelse vil nytte, dels en frygt for, at en anmeldelse vil få personlige

konsekvenser. Der rapporteres endvidere om mangel på kendskab til, hvad

der er strafbart, og hvilke rettigheder den enkelte har. Herudover tyder in-

terviews med henholdsvis politi og NGO’er på, at ikke alle sager, der ef-

terforskes som hadforbrydelser, bliver registreret som sådan af politiet og

dermed heller ikke indgår i de officielle statistikker.

Hvad angår retspraksis på området, viser udredningen, at det kan være

yderst vanskeligt at afdække omfanget af straffesager omhandlende had-

forbrydelser. For året 2007 etablerede Rigsadvokaten en midlertidig indbe-

retningsordning vedrørende afgørelser i sager om kriminelle forhold be-

gået med baggrund i offerets race, hudfarve, nationale eller etniske oprin-

delse, tro eller seksuelle orientering. Der blev i perioden i alt indberettet 10

domme. Udover Rigsadvokatens særlige indberetningsordning fra 2007,

foretages der ikke særskilt registrering af retssager, hvor § 81, nr. 6, er påbe-

råbt og/eller finder anvendelse af retten. Det er således som udgangspunkt

alene muligt at finde frem til retspraksis om hadforbrydelser, hvis man har

kendskab til sagerne i forvejen.

I forhold til anmeldelsessituationen viser interviewene med henholdsvis

NGO’er, forurettede personer og politi, at afvisning og manglende regi-

strering af mulige hadforbrydelser forekommer. Hvad angår efterforsk-

ningen og eventuel tiltalerejsning, viser udtalelserne fra politi og anklagere,

at der er flere bevismæssige udfordringer forbundet med sager om had-

forbrydelser. Særligt i efterforskningsfasen kan det være et problem, at der

ikke er tilstrækkeligt fokus på et muligt hadmotiv. Ifølge interviewene bli-

ver potentielle hadforbrydelsessager således i nogle tilfælde behandlet som

almindelige straffesager.

Interviews med politiet og anklagere i to politikredse viser endvidere, at

kendskabet til § 81, nr. 6, varierer i politiet. Både politi og anklagere mener,

at en øget bevidsthed om hadforbrydelser kunne føre til, at flere sager bliver

registreret og håndteret som hadforbrydelser og at der er behov for kapaci-

tetsopbygning på området både hos politiet og hos anklagemyndigheden.

Resumé

Udredningen viser imidlertid også, at der er stigende fokus på og bevidst-

hed om hadforbrydelser både hos politi, anklagemyndighed og NGO’er.

Herudover ses en række positive tiltag på området, bl.a. efteruddannelse

af politi, diverse kampagner og en kontaktpersonordning særligt rettet

mod homoseksuelle.

En gennemgang af den sparsomme retspraksis på området viser, at had-

forbrydelser hovedsageligt udmønter sig som vold på åben gade, at ger-

ningsmanden eller gerningsmændene og forurettede ikke har kendskab til

hinanden forud for hændelsen, og at overfaldet er sket uden nogen form

for provokation fra forurettedes side. Det fremgår endvidere af retspraksis,

at det primære bevis for et hadmotiv er udtalelser fra gerningsmanden om

forurettedes etniske baggrund eller seksuelle orientering i forbindelse med

voldshandlingen. Hvor sådanne udtalelser anses for bevist, sker der som

udgangspunkt strafskærpelse efter § 81, nr. 6.

Gennemgangen af retspraksis på området viser endvidere, at det kan være

vanskeligt at vurdere alene ud fra domsudskriftet, hvornår straffelovens §

81, nr. 6, har været påberåbt af anklagemyndigheden, og hvad rettens vur-

dering af bestemmelsens anvendelse har været.

Afslutningsvis indeholder udredningen en opsummering af de problem-

felter, der gør sig gældende og konkrete forslag til en styrkelse af håndte-

ring af hadforbrydelser i Danmark.

De mest centrale anbefalinger er følgende:

Tilvejebringelse af viden om hadforbrydelser dels gennem systematisk ind-

samling af data fra politi, anklagemyndighed og domstole, dels gennem

forskning.

Afklaring af omfanget af den strafferetlige beskyttelse gennem nærmere af-

klaring af, hvilke tilhørsforhold til bestemte grupper straffelovens § 81, nr. 6,

omfatter.

Fremme af anmeldelse af hadforbrydelser bl.a. gennem en landsdækkende

oplysningsindsats rettet mod civilsamfundet med henblik på at øge viden om

hadforbrydelser samt ofrenes rettigheder og klagemuligheder.

Styrkelse af politiets indsats ved iværksættelse af systematiske initiativer i alle

politikredse og koordineret af Rigspolitichefen.

Permanent indberetningsordning af hadforbrydelsessager.

Styrkelse af domstolenes registrering af sagerne.

Bred oplysning om respekt for grundlæggende rettigheder og anti-diskrimi-

nation og kriminalitetsbyggende indsats i øvrigt.

Resumé

Indledning

Kapitel 1. Indledning

1.1.

Baggrund

Hadforbrydelser dækker som begreb kriminalitet begået på baggrund af

fordomme og had i forhold til andre personers race, etnicitet, tro, seksuelle

orientering eller lignende. Hadforbrydelsesbegrebet knytter sig i dansk ret

til straffelovens § 81, nr. 6, hvorefter det er en strafskærpende omstændig-

hed, at forbrydelsen har været motiveret af en eller flere af de førnævnte

grunde.

I Danmark registreres hadforbrydelser løbende af Politiets Efterretnings-

tjeneste (PET). I 2007 iværksatte Rigsadvokaten en midlertidig indberet-

ningsordning angående sager, hvor straffelovens § 81, nr. 6, fandt anven-

delse ved domstole.

Herudover foretager forskellige private og offentlige

aktører løbende undersøgelser af omfanget af hadforbrydelser.

De forskellige data på området tegner et billede af, at forekomsten af had-

forbrydelser er langt højere, end PET’s og Rigsadvokatens tal på området

antyder. Blandt andet tyder en offerundersøgelse fra 2008 foretaget af Jus-

titsministeriet m.fl.

og interviews med interesseorganisationer

på, at der

generelt er underrapportering på området.

En lignende udvikling ses i

OSCE-landene og i flere EU-lande.

1 Indberetningsordningen løb i et år fra den 1. januar 2007 og omfattede indberetning om til-

talefrafald i medfør af retsplejelovens § 722, domfældelser og frifindelser i sager omhandlende

straffelovens § 81, nr. 6. Se mere herom i Rigsadvokaten april 2008: Redegørelse om anven-

delse af straffelovens § 81, nr. 6 og nr. 7, samt sager om overtrædelse af lov om forbud mod

forskelsbehandling på grund af race m.v. J.nr. RA-2006-120-0033.

2 Balvig, Flemming; Kyvsgaard, Britta.

Udsathed for vold og andre former for kriminalitet.

Offer-

undersøgelserne 2005-2008 Københavns Universitet – Justitsministeriet – Det Kriminal-

præventive Råd – Rigspolitichefen (2009),

Rapport om omfanget af diskrimination og Hadforbry-

delser i Københavns Kommune 2008,

Institut for Menneskerettigheder (2009);

Lige og ulige? – Ho-

moseksuelle, biseksuelle og transkønnedes levevilkår,

CASA (Juni 2009).

3 Balvig, Flemming; Kyvsgaard, Britta.

Udsathed for vold og andre former for kriminalitet.

Offer-

undersøgelserne 2005-2008 Københavns Universitet – Justitsministeriet – Det Kriminal-

præventive Råd – Rigspolitichefen (2009).

4 En række organisationer er blevet interviewet i forbindelse med udarbejdelse af udrednin-

gen. Se metode afsnit 1.4.

5 Også andre undersøgelse peger på, at forekomsten af hadforbrydelser er højere end de re-

gistrerede tal. Se blandt andet

Rapport om omfanget af diskrimination og hadforbrydelser i Køben-

havns Kommune 2008,

Institut for Menneskerettigheder (2009).

I 2006 påpegede FN’s Racediskriminationskomité (CERD) over for Dan-

mark, at det udgør en krænkelse af FN’s racediskriminationskonvention,

hvis der ikke gennemføres en effektiv efterforskning med henblik på at af-

klare, om der er sket en racediskriminerende handling.

Komitéen har gen-

taget denne bemærkning i 2008 og anbefalet, at den danske stat indskær-

per over for anklagemyndigheden, at det er vigtigt, at der rejses tiltale for

forbrydelserne med et racistisk motiv, også selvom det handler om mindre

alvorlige forbrydelser.

1.2.

Formål og indhold

Institut for Menneskerettigheder (IMR) har mandat til at bidrage til gen-

nemførelsen af menneskerettighederne og fremme af ligebehandling i Dan-

mark. Målet med denne udredning er nærmere at belyse, hvordan hadfor-

brydelser håndteres i Danmark og samtidig vurdere, om de procedurer, der

er udviklet hos politi, anklagemyndighed og domstole, sikrer en effektiv

beskyttelse mod hadforbrydelser.

Udredningen bygger på en juridisk redegørelse og et empirisk studium og

har et rettighedsperspektiv. Rettighedsperspektivet betyder, at regler og

praksis på området vurderes i forhold til de rettigheder, som enhver bor-

ger har til effektiv beskyttelse mod hadforbrydelser.

Formålet med udredningen er således:

at bidrage til begrebsafklaring på området i en dansk kontekst

at udrede den retlige regulering af hadforbrydelser og retspraksis på

området

at kortlægge myndighedernes håndtering af hadforbrydelser, herunder

procedurer for politiets modtagelse af anmeldelser om hadforbrydelser

6 Se blandt andet

Combating hate crimes in the OSCE region: An overview of Statistics, Legislation,

and National Initiatives 2005

af ODIHR og

Comparative Study on the situation concerning homo-

phobia and discrimination on grounds of sexual orientation in the EU af EUs Agentur for Fundamen-

tale Rettigheder,

Institut for Menneskerettigheder og COWI (2008).

7 Consideration of reports submitted by States parties under article 9 of the convention. Con-

cluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD):

Denmark, 19 October 2006, (CERD/C/DEN/CO/17), pkt. 11.

8 Brev fra CERD til Permanent mission of Denmark to the United Nations Office, 7. marts 2008

(TS/NP/JF). Det bemærkes, at denne bemærkning ikke indgår i CERDs observationer fra au-

gust 2010, som udelukkende fokuserer på § 266 b (hadefuld tale), se Consideration of reports

submitted by States parties under article 9 of the convention. Concluding observations of the

Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD): Denmark, 27. august 2010

(CERD/C/DNK/CO/18-19), pkt.9.

Indledning

og registrering heraf samt anklagemyndighedens og domstolenes be-

handling af sagerne

at afdække erfaringer blandt relevante persongrupper i forhold til op-

levede hadforbrydelser, herunder erfaringer med anmeldelse til politiet

og politiets sagshåndtering

at afdække problemfelter og udfordringer og bidrage med overvejelser

til fremme af beskyttelsen mod hadforbrydelser i Danmark.

Udredningen indeholder en gennemgang af eksisterende data om hadfor-

brydelser i Danmark (kapitel 2), en redegørelse af den EU-retlige og den in-

ternationale menneskeretlige ramme for hadforbrydelser (kapitel 3) og der-

efter en gennemgang af straffelovens § 81, nr. 6 om hadforbrydelser samt

retspraksis på området (kapitel 4). Derefter gennemgås resultaterne af den

empiriske undersøgelse af myndighedernes håndtering af hadforbrydelser

i praksis. Først beskrives politiets modtagelse af anmeldelser, efterforsk-

ning i praksis og tiltalerejsning og nogle af de problemstillinger, der gør sig

gældende fra henholdsvis NGO’ers, politiets og anklagemyndighedens

perspektiv (kapitel 5). Derefter gennemgås hvordan indsamling af data

sker i praksis og nogle af de udfordringer, der er i den forbindelse (kapitel

6). Afslutningsvist opsummeres udredningens konklusioner, og der frem-

sættes en række anbefalinger på området med henblik på at styrke indsat-

sen mod hadforbrydelser (kapitel 7).

1.3.

Terminologi og afgrænsning af udredningens omfang

1.3.1. Hadforbrydelsesbegrebet

Hadforbrydelsesbegrebet er et internationalt begreb (hate

crimes),

der bru-

ges som en overordnet betegnelse for en række forskellige forbrydelser, ofte

vold, motiveret af fordomme og had til offeret på grund af offerets tilhørs-

forhold til en bestemt gruppe, f.eks. offerets køn, etnicitet eller seksuelle ori-

entering.

Indledning

9 Se f.eks.

Hate Crime Laws. A Practical Guide,

OSCE/ODHIR, 2009; Joke Swiebel og Dennis van

der Veur:

Hate crimes against lesbian, gay, bisexual and transgender persons and the policy response

of international governmental organisations,

NQHR, Vol. 27/4, 485-524, 2009; Thomas Brudholm:

Hate Crimes and Human Rights,

præsenteret ved seminarer i foråret på University of Stirling og

Institut for Menneskerettigheder. En upubliceret engelsk version kan rekvireres hos forfatte-

ren. Artiklen er under publikation i Italien (Thomas Brudholm (2011), Crimini dell’odio e

diritti umani, in: Fabrizio Sciacca (Ed.),

“Giustizia globale. Problemi e prospettive”.

Soveria Man-

nelli: Rubbettino).

Hadforbrydelsesbegrebet anvendes oftest i relation til racistisk motiverede

forbrydelser. FN konventionen om afskaffelse af alle former for racediskri-

mination fra 1965 (Racediskriminationskonventionen) pålægger således

medlemsstaterne at skærpe straffen for forbrydelser med baggrund i offe-

rets race eller etniske oprindelse.

En tilsvarende forpligtelse følger af EU’s

rammeafgørelse om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af

racisme og fremmedhad, hvorefter hadforbrydelsesbegrebet tillige omfat-

ter forbrydelser mod persongrupper på grund af deres religion.

Det fremgår af en publikation fra Organisationen for Sikkerhed og Samar-

bejde i Europa (OSCE

) fra 2009, at flere af OSCE’s medlemslande har re-

gulering om hadforbrydelser, der ikke alene inkluderer beskyttelse i for-

hold til offerets race eller etniske oprindelse og seksuelle orientering, men

tillige på grund af offerets køn, alder og/eller funktionsnedsættelse.

I Eng-

land, f.eks., påberåbte anklagemyndigheden i perioden 2007-2009 straf-

skærpelse i 576 sager alene med henvisning til forbrydelsens motivering i

forurettedes funktionsnedsættelse.

Denne udredning fokuserer på hadforbrydelser i Danmark. Hadforbry-

delser er ikke specifikt defineret i dansk ret. Det danske politi benytter dog

begrebet ”hadforbrydelser” på trods af, at begrebet ikke anvendes ekspli-

cit i lovgivningen, se bl.a.

www.stophadforbrydelser.dk

eller

www.politi.dk

for politiets anvendelse af begrebet.

IMR har valgt at fokusere på hadforbrydelser, der knytter sig til straffelo-

vens § 81, nr. 6. Udredningen tager således afsæt i den afgrænsning af mo-

tivgrunde, der er foretaget i forbindelse med straffelovens § 81, nr. 6 ved-

rørende strafudmålingen. Straffelovens § 81, nr. 6 lyder som følger:

10 Jf. CERD artikel 4. Se også International Convention on Civil and Political Rights (ICCPR)

art. 26 og bl.a. Committee Against Torture (CAT)’s General Comment nr. 2 fra 2007, der fast-

holder, at staterne skal lovgive for at forbyde vold mod diskriminerede grupper i samfundet,

CAT/C/GC/2/CRP.1/Rev.4, november 2007, §§ 20-24.

11 Jf. artikel 4 i EU’s rammeafgørelse 2008/913/RIA af 28. november 2008 om bekæmpelse af

visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgiv-

ningen. Se også gennemgang af EMDs retspraksis i kapitel 3.

12 OSCE er den officielle forkortelse for organisationens engelske titel ”the Organization for

Security and Co-operation in Europe”.

13 OSCE:

Hate Crime Laws – a practical guide

(2009) s. 43.

14 Se Crown Prosecution Service (CPS) Hate Crime Report 2008-2009 s. 42. Det følger af Cri-

minal Justice Act section 146, at det forhold, at en forbrydelse er motiveret af offerets funkti-

onsnedsættelse, skal anses som en strafskærpende omstændighed.

Indledning

Indledning

“Det skal ved straffens fastsættelse i almindelighed indgå som skær-

pende omstændighed […] 6)

at gerningen har baggrund i andres etni-

ske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende.

[…]. ”

Hadforbrydelser består således af to elementer: En kriminel handling, det

vil sige en handling i strid med straffeloven,

f.eks. vold eller hærværk, og

det forhold, at der fra gerningspersonen er et diskriminerende udvælgel-

seselement i forhold til forurettede bestående i, at forbrydelsens motiv helt

eller delvist kan tillægges forurettedes faktiske eller formodede tilhørsfor-

hold til en bestemt gruppe. Når der begås en hadforbrydelse rammes den

særlige persongruppe således også gennem kriminalitet mod en tilfældig

person, og forbrydelsen får således karakter af diskrimination, se nærmere

om diskriminationsbegrebet nedenfor. Det nærmere indhold af § 81, nr. 6

er beskrevet i kapitel 4 nedenfor.

1.3.2. Diskrimination og hadefuld tale

Begreberne diskrimination og hadefuld tale er også relevante i denne sam-

menhæng, men adskiller sig fra det hadforbrydelsesbegreb, som udred-

ningen tager udgangspunkt i.

Diskrimination

er ulovlig forskelsbehandling, der fører til udelukkelse eller

giver den diskriminerede person en mindre fordelagtig behandling end an-

dre i en tilsvarende situation. Begrebet omfatter handlinger, der har til for-

mål at diskriminere personer på grund af deres køn, race eller etniske op-

rindelse, religion eller tro m.v., også kaldet direkte diskrimination. Begre-

bet omfatter tillige indirekte diskrimination, som er anvendelse af kriterier,

der fremstår som neutrale, men virker diskriminerende i forhold til perso-

ner eller persongrupper. En sådan indirekte diskrimination kan komme til

udtryk som strukturel eller institutionel diskrimination, hvilket er tilfæl-

det, hvor praksisser og procedurer indenfor en institution eller enhed har

en diskriminerende virkning, f.eks. i forhold til minoritetsgrupper.

Diskrimination er forbudt efter lovgivning, der forbyder diskrimination på

arbejdsmarkedet på grundlag af køn, race, hudfarve, religion eller tro, po-

15 En hadforbrydelse er en straffelovsovertrædelse, der samtidig kan betegnes som diskrimi-

nation. Derimod ekskluderes en række diskriminerende kriminelle handlinger, som er defi-

neret som straffelovsovertrædelser i særlovgivninger, i definitionen af en hadforbrydelse,

såsom lov om forbud mod forskelsbehandling pga. race mv. Sådan kriminalitet omfattes af

diskriminationsbegrebet, men anses ikke som en hadforbrydelse.

16 Se nærmere om begrebets indhold i Udredning nr. 2, Institut for Menneskerettigheder 2005,

s. 24ff.

litisk anskuelse, seksuel orientering, alder, funktionsnedsættelse eller nati-

onal, social eller etnisk oprindelse.

Det er endvidere i strid med det civil-

retlige forbud mod diskrimination at diskriminere på grund af køn og race

eller etnisk oprindelse på en række områder uden for arbejdsmarkedet,

herunder adgang til sundhedspleje, sociale goder, uddannelse og varer og

tjenesteydelser.

Endelig er der et strafferetligt forbud mod at nægte per-

soner adgang eller nægte at betjene personer på grund af deres race, hud-

farve, nationale eller etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering.

Dette forbud finder oftest anvendelse i sager, hvor personer nægtes adgang

til et diskotek på grund af deres race eller etniske oprindelse.

Hadefuld tale

kan betegnes som en særlig form for hadforbrydelse. Begrebet

knytter sig til straffelovens § 266 b (ofte kaldet “racismeparagraffen”), der

kriminaliserer ytringer, der offentligt eller med forsæt til udbredelse i en vi-

dere kreds, truer, forhåner eller nedværdiger en gruppe af personer på

grund af deres race, hudfarve, nationale eller etniske oprindelse, tro eller

seksuelle orientering. Bestemmelsen blev indført i straffeloven i 1939, men

først i 1987 blev bestemmelsen om seksuel orientering indført. Begrebet ha-

defuld tale (hate

speech)

indgår ikke eksplicit i straffeloven, men er en sam-

let betegnelse for ovennævnte typer af forbrydelser.

Diskrimination (direkte), hadefuld tale og hadforbrydelser kan ses som tre

sider af samme sag i den forstand, at alle disse former for lovovertrædelse

er motivet af fordomme om en særlig gruppe. Begreberne rejser imidlertid

juridiske problemstillinger af forskellig karakter, og det er derfor vigtigt, at

der sondres mellem begreberne. Dette er endvidere vigtigt i forbindelse

med indsamling af data på området, således at det er muligt at måle og vur-

dere omfanget af de forskellige lovovertrædelser.

17 Se Bekendtgørelse nr. 734 af 28. juni 2006 af lov om ligebehandling af mænd og kvinder

med hensyn til beskæftigelse m.v. (ofte betegnet ligebehandlingsloven); Bekendtgørelse nr.

899 af 5. september 2008 af lov om lige løn til mænd og kvinder (ofte betegnet ligelønsloven);

Bekendtgørelse nr. 1349 af 16. december 2008 af lov om forbud mod forskelsbehandling på ar-

bejdsmarkedet m.v.

18 Se Bekendtgørelse nr. 1095 af 19. september 2007 af lov om ligestilling mellem kvinder og

mænd; Lov nr. 374 af 28. maj 2003 om etnisk ligebehandling.

19 Bekendtgørelse nr. 626 af 29. september 1987 af lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af race m.v. (ofte betegnet “racediskriminationsloven”).

20 Se flere eksempler herpå fremhævet i Institut for Menneskerettigheder (2009):

Rapport om

omfanget af diskrimination og Hadforbrydelser i Københavns Kommune

2008 s. 99-100.

Indledning

Indledning

IMR har valgt at afgrænse denne udredning til hadforbrydelser for derved

at fokusere på de problemstillinger, som er særlige for denne type lov-

overtrædelse.

1.4.

Udredningens metode

Udredningen består dels af en retlig analyse og dels af en empirisk analyse.

1.4.1. Den retlige analyse

Den retlige analyse bygger først og fremmest på en gennemgang af dansk

lovgivning og retspraksis. Retspraksis beskrives og analyseres, særligt med

henblik på at afdække de forhold, som lægges til grund for anvendelse af

straffelovens § 81, nr. 6. Der foretages tillige en gennemgang af relevante

internationale og EU-retlige retskilder på området, inklusiv en gennem-

gang af EMDs retspraksis.

1.4.2. Den empiriske analyse

Den empiriske del af udredningen er baseret på individuelle interviews, fo-

kusgruppeinterviews og spørgeskemaer.

Interviews med NGO’er og personer udvalgt af NGO’erne:

Med henblik på at

afdække potentielle ofres erfaring med anmeldelse af hadforbrydelser til

politiet er fem NGO-repræsentanter og 11 personer, udvalgt af NGO’erne,

herunder forurettede, interviewet.

De udvalgte NGO’er er Dokumentations- og Rådgivningscentret om Race-

diskrimination (DRC); LGBT

Danmark (tidligere Landsforeningen for

Bøsser og Lesbiske), European Network Against Racism (ENAR), Mosaisk

Trossamfund og Sabaah.

De tre af NGO’erne er udvalgt som medlemmer

af IMRs Ligebehandlingsudvalg.

Herudover blev Mosaisk Trossamfund

og Sabaah udvalgt, da de er vigtige aktører på området. Det var et krite-

rium, at NGO’erne skulle være en medlemskabsorganisation eller på an-

den vis have adgang til at identificere relevante anmeldere, og/eller skulle

være synlige i debatten om hadforbrydelser i Danmark.

21 Med forurettet menes personer, der har oplevet sig udsat for en hadforbrydelse.

22 LGBT er en engelsksproget betegnelse, der referer til ”lesbian, gay, bisexual, and transgen-

der”.

23 Sabaah er en forening, der blev stiftet i 2006 og er målrettet homo-, bi- og transseksuelle

med anden etnisk baggrund end dansk. Mosaisk Trossamfund er Danmarks største jødiske

fællesskab.

Der er som udgangspunkt gennemført fokusgruppeinterviews med alle or-

ganisationer og personer inviteret til undersøgelsen af organisationerne.

Fokusgrupperne var forholdsvis små (tre til fire personer i hver gruppe) for

at skabe en tryg stemning blandt respondenterne og give den enkelte mu-

lighed for at udtrykke sig frit og samtidig reflektere sammen med gruppen.

Gruppens størrelse muliggjorde bl.a., at der kunne tages hensyn til in-

formanterne, og at det i størst muligt omfang kunne undgås, at interview-

situationen fik utilsigtede konsekvenser for informanterne, f.eks. at frem-

provokere stress.

Der blev herudover gennemført et enkelt semi-struktu-

reret interview med en forurettet, hvilket blev foranlediget af DRC i stedet

for en fokusgruppe. Hovedparten af interviewene blev gennemført i efter-

året 2009 og enkelte i foråret 2010.

Interviews med politi og anklagemyndighed:

Som led i undersøgelsen af politi-

ets og anklagemyndighedens håndtering af hadforbrydelser i praksis er

gennemført 16 individuelle interviews med politi og anklagere i to politik-

redse. Herudover er der gennemført et fokusgruppeinterview med fem po-

litibetjente. Interviewene er alle gennemført i 2010.

IMR fik adgang til to forskellige politikredse og udvalgte blandt disse

kredse selv de fleste af interviewpersonerne. Ved udvælgelsen af inter-

viewpersoner i politiet er tilstræbt, at personer på forskellige niveauer blev

interviewet (analyse, beredskab, efterforskning, ledelse) for herved at af-

dække, hvorledes mulige hadforbrydelser håndteres på de forskellige

niveauer i politiet. Yngre såvel som ældre betjente er interviewet. En enkelt

af de interviewede har minoritetsbaggrund. De fleste af de interviewede er

erfarne politiansatte. Alle interviews er anonymiseret.

24 IMR indgik i april 2003 et samarbejde med NGOer og institutioner, der sammen og hver

for sig arbejder for ligebehandling i Danmark med det formål, at Ligebehandlingsudvalget

skal være rådgivende for IMR’s Råd for Menneskerettigheder om ligebehandling i DK. Lige-

behandlingsudvalget blev i 2007 enige om en ”Erklæring om det inkluderende samfund”, der

blev underskrevet af 20 organisationer på tværs af alder, etnicitet/race, funktionsnedsættelse,

køn, religion/tro og seksuel orientering. Udvalget består i 2010 af ni organisationer: LGBT-

Danmark, Islamisk-Kristent Studiecenter, Kvinderådet, Ældremobiliseringen, DRC, Rådet for

Etniske Minoriteter, ENAR, Dansk-Russisk Forening, Danske Handicaporganisationer og

Center for Ligebehandling af Handicappede. IMR er sekretariat for udvalget. Se også

http://www.menneskeret.dk/ for yderligere information om udvalget.

25 DRC havde ikke ressourcer til at arrangere et fokusgruppeinterview, men stillede selv op

til interview og henviste herudover til en interviewperson med særlig erfaring inden for om-

rådet, som IMR efterfølgende gennemførte interview med.

26 Se mere om etiske retningslinier i forbindelse med interviews af udsatte persongrupper i

Kvale, Steinar (1997):

Interview – en introduktion til det kvalitative forskningsinterview.

s.116.

Indledning

Udvælgelsen af interviewpersoner foregik på forskellig måde. En gruppe

af interviewpersoner blev udvalgt, fordi de har en særlig viden om områ-

det igennem deres arbejdsopgaver, f.eks. fordi de arbejder med kodning af

sager, fungerer som kontaktpersoner på området eller har en ledelsesrolle

af relevans på området. En anden gruppe interviewpersoner består af per-

soner, som IMR fik anbefalet at tale med af politiet, fordi de i praksis har

håndteret hadforbrydelsessager eller på anden måde har et særligt kend-

skab til området. Den tredje gruppe af interviewpersoner er mere tilfældigt

udvalgt og er primært personer, som IMR er kommet i kontakt med i for-

bindelse med besøgene i kredsene.

Den anvendte interviewmetode er individuelle semi-strukturerede inter-

views og fokusgruppeinterviews. Det var oprindeligt planlagt kun at lave

fokusgruppeinterviews med politi og anklagere, men det blev vurderet, at

der kunne opnås et grundigere indblik i praksis via individuelle inter-

views. Det blev endvidere vurderet, at interviewpersonerne på denne

måde ville føle sig friere til at udtrykke sig i en mere anonym sammenhæng.

Fokusgruppeinterviews blev benyttet afslutningsvis med henblik på bl.a.

at diskutere nogle af de problemstillinger, der var blevet rejst i forbindelse

med de individuelle interviews.

Spørgeskemaundersøgelse:

IMR har som en del af udredningen også gen-

nemført en spørgeskemaundersøgelse rettet mod landets 12 politikredse.

Målet med undersøgelsen er at afsøge gældende retningslinjer i de for-

skellige kredse og eventuelle kredsafhængige indsatser og fortolkninger af

retningslinjer udstukket fra Justitsministeriet, Rigspolitiet og Politiets Ef-

terretningstjeneste. Tilgangen er således primært informativ.

Enkelte ste-

der i spørgeskemaet er der stillet åbne spørgsmål, f.eks. i forhold til, hvilke

opfølgningsprocedurer, der er gældende i henhold til de udstukne ret-

ningslinjer. Spørgeskemaerne giver mulighed for at kortlægge nuværende

procedurer i hver kreds og udnytter de fordele, det giver at stille ensartede

spørgsmål. Ni kredse ud af de 12 politikredse besvarede spørgeskemaerne,

27 En informativ tilgang bygger ovenpå allerede eksisterende viden, hvilket i dette tilfælde

vil sige de retningslinjer, der er udstukket fra Justitsministeriet, Rigspolitiet og Politiets Ef-

terretningstjeneste. Den informative tilgang er kendetegnet ved, at der i interviewsituationen

hovedsageligt stilles mere lukkede spørgsmål, og at intervieweren allerede har dannet hypo-

teser om det, der undersøges, hvorfor interviewene ofte er mere strukturerede. Se bl.a. Neu-

man, Lawrence W. (1991):

Social Research Methods – Qualitative and Quantitative Approaches,

University of Wisconsin at Whitewater: USA (1. udgave), s. 18ff; og Kvale, Steinar (1997):

In-

terview – en introduktion til det kvalitative forskningsinterview,

København: Hans Reitzels Forlag

(1. udgave), s. 104ff.

Indledning

1.5.

Følgegruppen

Ved udarbejdelse af udredningen har der været tilknyttet en følgegruppe,

som er blevet involveret i udredningens forskellige stadier, herunder input

til forberedelse af spørgeskema og interviews og afklarende spørgsmål

(PET), input til tilrettelæggelse af udredningen (LGBT kontaktperson ved

Københavns Politi), materiale input (Rigsadvokaten), gennemlæsning og

kommentarer (Det Kriminalpræventive Råd, Rigsadvokaten, Justitsmini-

steriets Forskningskontor og medlemmer af IMRs ligebehandlingsudvalg).

1.6. Finansiering

Udredningen er støttet af Det Kriminalpræventive Råd og Justitsministeri-

ets Forskningspulje.

Indledning

der efterfølgende er anonymiseret. Besvarelserne er hovedsageligt brugt til

baggrundsinformation og til udvælgelse af de kredse, hvor interviewene

skulle foregå.

Kortlægning af eksisterende data

Kapitel 2. Kortlægning af eksisterende data

Nærværende kapitel har til hensigt at fremlægge de eksisterende tal på om-

rådet, dels hvad angår anmeldte og retligt statuerede hadforbrydelser, dels

oplevede hadforbrydelser. Tallene, der gennemgås, falder i tre dele:

–

anmeldte forbrydelser med et muligt hadmotiv (tal fra PET)

–

sager omhandlende anvendelse af § 81, nr. 6 indberettet til Rigsadvoka-

ten

–

oplevelse af racisme eller homofobi som muligt motiv bag vold (tal fra

Justitsministeriets offerundersøgelse).

Ovenstående er de centrale nationale tal på området, der er landsdæk-

kende og indsamlet systematisk over en længere periode.

2.1. Anmeldte hadforbrydelser

PET har siden 1992 registreret kriminelle forhold, der kan tænkes at have

racistisk baggrund. Siden 2002 har ordningen omfattet anmeldte kriminelle

forhold med baggrund i racisme eller offerets tro. Ordningen relaterer både

til straffelovens § 81, nr. 6 og overtrædelse af lov om forbud mod forskels-

behandling på grund af race m.v.

Ordningen beskrives nærmere i kapitel

Den 1. januar 2009 blev ordningen på ny udvidet, således at den nu omfat-

ter alle kriminelle forhold med mulig ekstremistisk baggrund. Tallene for

2009 omfatter således også politisk motiverede forhold og forhold med

baggrund i seksuel orientering.

28 Herudover har LGBT Danmark i 2008 lavet en levevilkårsundersøgelse for LGBT personer.

Undersøgelsen viser, at LGBT personer har været hårdere ramt af trusler og vold end hetero-

seksuelle. Undersøgelsen stiller ikke spørgsmål til motivet for volden (og dermed til om det

kan tænkes at være en hadforbrydelse), hvorfor resultaterne ikke er medtaget her. Der findes

endvidere data på området fra Københavns Kommune. Siden 2008 har det i kommunen været

muligt for den enkelte borger at registrere oplevet diskrimination på en hjemmeside. Tallene

fra hjemmesiden omfatter dog både diskrimination og hadforbrydelser og gælder kun Køben-

havn, og er derfor ikke medtaget her. For en gennemgang af tallene se IMRs Rapport om om-

fanget af diskrimination og hadforbrydelser i Københavns Kommune 2008.

29 PETs RACI-rapporter kan downloades fra www.pet.dk.

Tabel A: PET’s tal over anmeldte forhold med baggrund i racisme eller tro i pe-

rioden 2003-2008 samt PET’s tal for 2009, inklusiv politisk motiverede forhold og

forhold med baggrund i seksuel orientering.

År

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Antal indberetninger / Anmeldte forhold

(a)

113

(b)

173

(c)

(a) Teknisk anmærkning: PET oplyser i RACI 2007, at antallet af forhold i 2006 formelt er

227, idet to af indberetningerne dækker over henholdsvis 130 og tre enslydende breve med

racistisk indhold. Pågældende 130 og tre forhold opfattes derfor som to indberetninger,

hvorfor det samlede antal af indberetninger er angivet til 96. Se PET’s årlige RACI rap-

porter fra 2003-2007 for yderligere oplysninger.

(b) Teknisk anmærkning: PET har for 2008 opgjort 175 forhold med mulig racistisk eller re-

ligiøs baggrund. Heraf vurderer PET, at 53 af disse hændelser er af tvivlsomt racistisk el-

ler religiøst motiv og ikke bidrager til et korrekt billede af de faktiske forhold, hvorfor de

af PET ikke behandles videre i rapporten og derfor heller ikke medtages her. Videre har

PET kategoriseret ni sager som forskelsbehandling, og da disse sager ikke er hadforbry-

delser, er de ikke gengivet her.

konstateret 489 forhold med mulig ekstremistisk baggrund. Efter en efterfølgende konkret

vurdering har PET fundet, at 183 af disse forhold ikke vurderes at have ekstremistisk bag-

grund. Videre vurderes 131 af de resterende forhold alene som værende af tvivlsom eks-

tremistisk karakter, og de er derfor ikke medtaget her. Endeligt vedrører to sager forskels-

behandling og er derfor ikke medtaget her.

PET har for årene 2005-2009 inddelt forholdene efter gerningsindhold, hvil-

ket fordeler sig således:

Tabel B: Typer af forbrydelser 2005-2009

Gerningsindhold/ År

Personlig chikane

(d)

Skriftlig chikane

Graffiti

2005

2006

138 / 7

2007

2008

2009

30 Tallene dækker over forhold (i alt 138) og indberetninger (i alt 7), se teknisk anmærk-

ning ovenfor.

Kortlægning af eksisterende data

I perioden 2003-2007 har PET årligt registreret under 100 kriminelle for-

hold, hvor motivgrundene har været racisme eller tro, mens tallene for 2008

og 2009 er højere. Tallene fordeler sig således:

Kortlægning af eksisterende data

Gerningsindhold/ År

Hærværk

Generel propaganda

Trussel

Vold

Brandstiftelse

Drab/Drabsforsøg

(e)

Total

2005

2006

227/ 96

2007

2008

113

2009

173

(d) Teknisk anmærkning: For årene 2008 og 2009 har PET ikke adskilt kategorierne ”per-

sonlig chikane ”og ”skriftlig chikane,” men blot anvendt kategorien ”chikane.”

(e) Teknisk anmærkning: For årene 2005-2007 har PET anvendt kategorien ”drab” og for

2008 og 2009 kategorien ”drab/drabsforsøg”.

Tabellen viser, at personlig chikane, dvs. tilråb, kast, spyt, fysisk kontakt

(såsom at puffe og at gribe efter et tørklæde) og skriftlig chikane (f.eks. trus-

selsbreve) udgør langt størstedelen af sagerne. Trusler og vold udgør et be-

grænset antal.

Sagerne indeholder for flere af årene som nævnt også forskelsbehandling i

strid med lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v.,

såsom diskotekers afvisning af etniske minoriteter ved indgangen. Alle

PET’s registrerede sager kan således ikke klassificeres som potentielle had-

forbrydelser.

IMR har foretaget en gennemgang af forholdene for årene 2003–2007 med

henblik på at adskille sager vedrørende forskelsbehandling og potentielle

hadforbrydelser. I 2008 og 2009 har PET selv foretaget denne adskillelse.

Dette giver følgende billede:

Tabel C: Andelen af sager vedr. forskelsbehandling fra PET’s tal

År

Samlet antal sager

– heraf sager

vedr. forskelsbehandling

2003

2004

2005

2006

2007

2008

122

113

2009

175

173

Potentielle hadforbrydelser 48

Som det fremgår af tabellen, udgør sager vedrørende forskelsbehandling

en ganske lille del af antallet af anmeldelser.

Tallene for 2009 omfatter som omtalt også politisk motiverede forhold og

forhold begrundet i seksuel orientering. I 2009 fordeler sagerne sig som føl-

ger:

Tabel D: Fordeling af sager i 2009

Forhold

Racistisk motiveret

Religiøst motiveret

Politisk motiveret

Seksuelt orienteret

Total

Antal

173

Procent

100

Derudover har PET registreret den geografiske fordeling af sagerne. Der er

ifølge tallene størst koncentration af sager i København, Nordsjælland og

Østjylland.

Tabel E: Oversigt over geografisk fordeling af indberetninger 2005-2009:

Geografisk fordeling

Nordjylland

Østjylland

Midt- og Vestjylland

Sydøstjylland

Syd- og Sønderjylland

Fyn

Sydsjælland og

Lolland-Falster

Midt- og Vestsjælland

Nordsjælland

Københavns Vestegn

København

Bornholm

Grønland og Færøerne

I alt

(f)

2005

2006

2007

122

175

2008

2009

I alt

116

(f) Teknisk anmærkning: PET har i den geografiske fordeling i årene 2008 og 2009 inklu-

deret sager vedrørende forskelsbehandling, hvorfor antallet af sager her er højere end an-

givet ovenfor.

2.2. Domstolssager omhandlende hadforbrydelser

Rigsadvokaten etablerede for 2007 en midlertidig indberetningsordning

vedrørende domsafgørelser, hvor bestemmelsen eller dele af bestemmel-

sen i straffelovens § 81, nr. 6, udtrykkeligt var tillagt betydning ved straf-

fastsættelsen. Ordningen omhandlede således domme om kriminelle for-

hold begået med baggrund i offerets race, hudfarve, nationale eller etniske

oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende. Også domme, hvor be-

stemmelsen ikke var nævnt udtrykkeligt, men hvor det antages, at der i

Kortlægning af eksisterende data

Kortlægning af eksisterende data

strafudmålingen har været lagt vægt på denne, samt frifindende domme,

hvor anklagemyndigheden havde påberåbt sig § 81, nr. 6, skulle ifølge ord-

ningen indsendes til Rigsadvokaten. Endvidere skulle Rigsadvokaten un-

derrettes om sager, hvori forhold som anført i § 81, nr. 6 havde foreligget,

men hvor tiltale blev frafaldet.

Rigsadvokaten blev for 2007 underrettet om i alt 10 domme, der vedrørte

tiltale for hadforbrydelse. I otte sager blev § 81, nr. 6, citeret i dommens

præmisser, og i to sager blev § 81, nr. 6, ikke anvendt.

Tabel F: Antallet af indberettede domme i 2007 omhandlende § 81, nr. 6:

Indberetninger i alt

- § 81, nr. 6, anvendt

- § 81, nr. 6, afvist

I kapitel 4 gennemgås bl.a. disse 10 domme fra Rigsadvokatens indberet-

ningsordning.

2.3.

Oplevede hadforbrydelser

Justitsministeriets Forskningskontor foretager årligt såkaldte offerunder-

søgelser bl.a. med henblik på at belyse befolkningens udsathed for vold. Si-

den 2005 er der således jævnligt gennemført landsdækkende, repræsenta-

tive interviewundersøgelser af 16-74-åriges udsathed for tyveri, hærværk,

vold eller trusler om vold. I 2008 blev undersøgelsen udvidet til også at in-

deholde spørgsmål om udsathed for røveri og tvangssamleje, og samme år

blev i alt 11.716 personer interviewet.

I 2009 udkom der en samlet rapport for offerundersøgelserne fra 2005-2008.

Ifølge Offerundersøgelsen udgør tal over anmeldelser et utilstrækkeligt

grundlag for at vurdere udviklingstendenser i samfundet samt befolknin-

gens og undergruppers generelle oplevelse af udsathed for bl.a. vold, idet

anmeldelser alene dækker de sager, som politiet får kendskab til. Offerun-

dersøgelserne kan derfor primært bidrage til at danne et mere retvisende

billede af bl.a. den voldskriminalitet, der foregår i samfundet.

31 Balvig, Flemming, Kyvsgaard, Britta:

Udsathed for vold og andre former for kriminalitet. Offer-

undersøgelserne 2005-2000.

Københavns Universitet – Justitsministeriet – Det Kriminal-

præventive Råd – Rigspolitichefen (2009). Rapporten kan findes på

www.justitsministeriet.dk.

Justitsministeriets offerundersøgelse for 2008 viser følgende vedrørende

motiv:

Tabel G: Motiv bag volden

Racisme

Ja, helt sikkert

Ja, måske

Nej

I alt

90 %

100 %

Seksuel orientering

0,6 %

97 %

100 %

Ifølge Justitsministeriets Forskningskontors udregning betyder disse tal

omregnet til landsbasis, at ca. 12.000 personer mener, at de helt sikkert eller

måske kan have været udsat for vold med baggrund i racisme eller homo-

fobi i 2008.

Det følger af Offerundersøgelsen, at andelen af forbrydelser med et muligt

homofobisk motiv er 3,6 %, hvis kategorierne ”ja, helt sikkert” og ”ja,

måske” lægges sammen. Det svarer omregnet til 3.176 forbrydelser. Dette

efterlader en resterende andel af forbrydelser med muligt racistisk motiv

svarende til 8.824 forbrydelser (her er kategorierne ”ja, helt sikkert” og ”ja,

måske” også lagt sammen).

Derudover viser Offerundersøgelsen, at der for oplevede hadforbrydelser

er en anmeldelsestilbøjelighed på 46 %, hvilket er en smule højere end an-

meldelsestilbøjeligheden for øvrige forbrydelser (40 %).

32 Respondenterne er således ikke blevet spurgt direkte om, hvorvidt de mener at være ble-

vet udsat for en

hadforbrydelse,

men om de har oplevet, at hændelsen, som de er blevet udsat

for, skyldtes racisme eller homofobi. I spørgeguiden henviser “racisme” til, at man som offer

er blevet udsat, fordi man har en bestemt etnisk baggrund. “Seksuel orientering” henviser til,

at man udsættes, fordi man er (eller af gerningsmand opfattes som værende) homoseksuel el-

ler transseksuel. Se spørgeskema i Offerundersøgelserne 2005-2008, udgivet 2009 s. 84.

33 Offerundersøgelserne 2005-2008, udgivet 2009, s.45

34 Også svenske offerundersøgelser peger på, at anmeldelsestilbøjeligheden for hadforbry-

delser er lidt højere end ved andre former for forbrydelser. Offerundersøgelserne 2005-2008,

udgivet 2009 s. 45.

Kortlægning af eksisterende data

Siden 2008 har Justitsministeriets offerundersøgelse inkluderet spørgsmål

om, hvorvidt offeret tror, at racisme eller fordom mod seksuel orientering

kan ligge til grund for den oplevede hændelse.

Offerundersøgelsen giver

tillige indblik i andre forhold, som f.eks. karakteristika angående den mu-

lige gerningsperson.

Kortlægning af eksisterende data

Der ses ingen nævneværdig forskel mellem ofrenes køn i forhold til moti-

verne.

IMR har til brug for denne udredning bedt Justitsministeriet foretage en

række sammenligninger af de personer, der mener, at de har været udsat

for vold med baggrund i racisme eller homofobi med dem, der ikke mener,

at hændelsen havde baggrund i sådanne motiver. Det viser sig, at personer,

der mener, at de har været udsat for vold på grund af racisme eller homo-

fobi, oftere ikke kender gerningspersonen, samt at vold motiveret af ra-

cisme eller homofobi oftere har flere gerningspersoner end andre former

for vold.

I det følgende anvendes betegnelsen “hadforbrydelser”, som den er vide-

regivet i data fra Justitsministeriet. Det er dog fortsat vigtigt at være op-

mærksom på, at betegnelsen bygger på en fortolkning af Offerundersøgel-

sens resultater, som Justitsministeriet har foretaget.

Følgende resultater er udledt af Justitsministeriet til IMR på baggrund af

Offerundersøgelsen:

Tabel H: Tabel over forskellen på, hvorvidt gerningspersonen er kendt eller ej i

forbindelse med hadforbrydelse og antal af gerningspersoner

Gerningsperson kendt

Udsat for en hadforbrydelse

Ikke udsat for en hadforbrydelse

18 %

38 %

Gerningsperson ukendt

82 %

63 %

Mere end en gerningsperson

67 %

41 %

En gerningsperson

Udsat for en hadforbrydelse

Ikke udsat for en hadforbrydelse

33 %

59 %

Herudover gælder det for racistisk motiveret vold, at gerningspersonen of-

tere var i aldersgruppen 15-24 år, end hvad var gældende for gernings-

mændene bag vold uden et sådant oplevet motiv.

Der har udover dette ikke vist sig øvrige signifikante resultater i sammen-

ligningen af ofre, der mener at kunne have været udsat for en hadforbry-

delse, og de ofre, som ikke mener at have været udsat for en hadforbry-

delse.

35 Resultaterne er udregnet af Justitsministeriets Forskningskontor og sendt til IMR via mail

af 23. juni 2010.

2.4.

Sammenfatning

Justitsministeriets Offerundersøgelse viser, at der bag en hadforbrydelse

oftere er flere gerningsmænd end ved almindelige voldsforbrydelser, og of-

tere kender offeret og gerningsmanden/mændene ikke hinanden.

Sammenholdes antallet af personer, der ifølge Justitsministeriets Offerun-

dersøgelse mener, at de kan have været udsat for vold med et racistisk mo-

tiv i 2008 (8.824 personer) med PET’s officielle tal fra samme år over an-

meldelser over mulige hadforbrydelser i 2008 (113) viser det sig, at der er

stor diskrepans mellem antallet af oplevede hadforbrydelser og anmeldte

hadforbrydelser med et racistisk motiv.

Den samme diskrepans ses når an-

tallet af personer, der i henhold til Offerundersøgelsen mener sikkert eller

måske at have været udsat for homofobisk vold i 2008 (3.176), sammenlig-

nes med antallet af anmeldelser af forbrydelser med et muligt homofobisk

motiv for 2009 (17 sager).

Diskrepansen mellem Justitsministeriets Offerundersøgelse og PET’s tal

kan delvis forklares ved, at langt fra alle hadforbrydelser anmeldes til po-

litiet. Der er i så fald tale om eksterne ”mørketal.” Ifølge Offerundersøgel-

sen er anmeldelsestilbøjeligheden på 46 % for ofre for hadforbrydelser, men

ifølge andre undersøgelser er den en del lavere.

Der foreligger således

data, der peger på, at mange forbrydelser ikke anmeldes til politiet. På

trods af en generel lav anmeldelsestilbøjelighed er der dog fortsat en væ-

sentlig diskrepans mellem Offerundersøgelsens resultater og PET’s tal.

Dette kan tyde på, at det ikke er alle sager, der opleves som hadforbrydel-

ser og anmeldes, som bliver kategoriseret som sådan af PET. Dette er de

såkaldte ”interne mørketal”.

I kapitel 5 og 6 vil det interne såvel som det eksterne mørketal blive nær-

mere undersøgt, bl.a. ved at se på de faktorer, der kan have betydning for

det lave antal anmeldelser, og for at nogle oplevede hadforbrydelser ikke

bliver klassificeret og behandlet som sådan af politiet.

36 Offerundersøgelsen omhandler udelukkende vold, mens PET’s tal for 2008 omhandler alle

former for kriminalitet og dækker såvel racistisk som religiøst begrundede forbrydelser. Det

må således formodes, at den målte underrepræsentation af personer, der føler sig udsat for en

hadforbrydelse, i forhold til personer, der vælger at anmelde forholdet, er endnu større.

37 Som tidligere beskrevet, begyndte PET først at indsamle data om forbrydelser med et mu-

ligt homofobisk motiv i 2009. Det er således ikke muligt at sammenholde tallene fra Justits-

ministeriets offerundersøgelse for 2008 om oplevelsen af homofobisk vold m.v. med tallene

fra PET for 2008.

38 Catinet:

Diskriminationsomfanget i Københavns Kommune

2008.

Kortlægning af eksisterende data

Kortlægning af eksisterende data

Sammenholdes PET’s tal med Rigsadvokatens indberetningsordning for

2007 over domssager omhandlende et muligt hadmotiv fremgår det, at der

er stor forskel på antallet af anmeldte sager og antallet af sager, der fører til

domsfældelse. Mulige årsager til det lave antal domsfældelser er nærmere

behandlet i kapitel 4 nedenfor.

3.1. Indledning

Både EU-retten og den internationale menneskeret pålægger de kontrahe-

rende stater en række forpligtelser i forhold til bekæmpelse af hadforbry-

delser. Herudover fremkommer internationale monitoreringsorganer på

området løbende med både generelle og konkrete anbefalinger til, hvorle-

des medlemsstaterne kan bekæmpe hadforbrydelser effektivt i praksis. I

det følgende redegøres der for de centrale forpligtelser og anbefalinger på

området i forhold til Danmark.

3.2. EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad

EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad fra 2008

forpligter EU’s medlemsstater til at træffe de nødvendige foranstaltninger

til at sikre, at racistiske og fremmedfjendske motiver betragtes som skær-

pende omstændigheder, eller at sådanne motiver alternativt tages i be-

tragtning af domstolene ved strafudmålingen.

Rammeafgørelsen om bekæmpelse af racisme og fremmedhad henhørte

under det mellemstatslige søjle 3-samarbejde, men som følge af Lissabon-

traktaten udgik rammeafgørelser som udgangspunkt som EU-retligt in-

strument, og er i stedet omfattet af det overstatslige samarbejde i EU. Dan-

marks forbehold i forhold til søjle 3-samarbejdet er efter ikrafttræden af Lis-

sabontraktaten reguleret i en særlig protokol, hvorefter Danmark fortsat er

forpligtet af rammeafgørelsen.

3.3. FN’s Racediskriminationskonvention

FN’s Racediskriminationskonvention pålægger medlemsstaterne at gen-

nemføre en række principper og praktiske foranstaltninger til bekæmpelse

af enhver form for diskrimination på grund af race, hudfarve, afstamning,

national eller etnisk oprindelse. Som del heraf er medlemsstaterne forplig-

39 Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA af 28. november 2008 om bekæmpelse af visse for-

mer for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen.

40 Artikel 4.

41 Se f.eks. Udenrigsministeriets svar af 27. januar 2010 på udvalgsspørgsmål nr. 25 af den 27.

november 2009, vedrørende oversigter over retsakter på området for retlige og indre anlig-

gender samt den danske tilknytning hertil (Europaudvalget 2009-10, EUU alm. del – Svar på

Spørgsmål 25, bilag 3).

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Kapitel 3. Den EU-retlige og internationale menneskeretlige

ramme

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

tede til at sikre effektive retsmidler imod hadforbrydelser. Denne forplig-

telse, der er nedfældet i konventionens artikel 6, lyder som følger:

Deltagerstaterne skal gennem deres kompetente domstole og andre

statsinstitutioner sikre enhver person inden for deres jurisdiktion ef-

fektiv beskyttelse og effektive retsmidler imod enhver racediskrimi-

nerende handling, som i modstrid med denne konvention krænker

hans menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder,

samt ret til gennem sådanne domstole at søge retfærdighed og pas-

sende erstatning eller oprejsning for enhver skade, han har lidt som

følge af en sådan diskrimination.

Implementeringen af Racediskriminationskonventionen i medlemssta-

terne overvåges af FN Komitéen for afskaffelse af racediskrimination (FNs

Racediskriminationskomité), der er et organ bestående af uafhængige eks-

perter. Komitéen fremkommer bl.a. med anbefalinger (såkaldte “general

recommendations”) til, hvordan de enkelte bestemmelser i konventionen

skal forstås og kan og bør implementeres i praksis.

I en

General Recommendation

fra 2000

om Racediskriminationskonventio-

nens artikel 6, anfører Racediskriminationskomitéen, at skaden på ofrene

af racediskriminerende handlinger ofte undervurderes. Komitéen anfører

endvidere, at adgangen til effektive retsmidler efter artikel 6 i konventio-

nen ikke alene sikres ved, at medlemsstaterne straffer gerningsmænd for

racediskriminerende handlinger. Ifølge komitéen bør nationale domstole

og andre kompetente myndigheder tillige være i stand til at tildele erstat-

ning for både økonomiske og ikke-økonomiske skader til ofrene for race-

diskrimination.

I en General Recommendation fra 2005

opremser Racediskriminationsko-

mitéen en række anbefalinger til forebyggelse af racediskrimination i rela-

tion til medlemsstaternes strafferetssystemer. Medlemsstaterne anbefales

bl.a.:

At være særligt opmærksomme på fravær af eller et lavt antal af an-

meldelser, tiltalerejsninger eller domme over racistiske handlinger, idet

dette kan være udtryk for mangel på information om rettigheder til ofre

42 General Recommendation No. 26: Article 6 of the Convention: 24-03-2000.

43 CERD General Recommendation 31 on the prevention of racial discrimination in the ad-

ministration and functioning of the criminal justice system, 2005 (A/60/18, pp. 98-108).

for sådanne handlinger; ofrenes frygt for social censur eller sanktioner;

mangel på tillid til politiet eller domstolene; eller at myndighederne

ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på eller har tilstrækkelig indsigt i

racistisk motiverede forbrydelser

At iværksætte indsamling af data om racistisk motiverede handlinger

ved bl.a. politiet og domstolene med henblik på at få indsigt i omfanget

af sådanne forbrydelser. Data bør bl.a. omfatte antallet af anmeldelser

over hadforbrydelser samt antallet af sigtelser, tiltalerejsninger og dom-

fældelser i sager om hadforbrydelser

At der indføres en bestemmelse i national straffelovgivning, hvorefter

det udgør en skærpende omstændighed, at en forbrydelse er racistisk

motiveret, jf. Racediskriminationskonventionens artikel 6

At dialog og samarbejde mellem politi og domstole og repræsentanter

for etniske minoritetsgrupper støttes med henblik på at bekæmpe for-

domme og styrke indbyrdes tillid

At ofre for racistisk motiverede handlinger sikres adgang til effektive

retsmidler mod gerningsmanden eller gerningsmændene, uanset om

forbrydelsen er blevet begået af en privat person eller en offentlig ansat.

Ofrene bør også have ret til at søge erstatning

At der sker et øget samarbejde på området mellem medlemsstaten og

bl.a. advokater, universiteter og retshjælpsorganisationer

At anmeldelser af racistisk motiverede forbrydelser straks registreres af

politiet, og at politiet uden forsinkelser iværksætter en effektiv og uaf-

hængig efterforskning heraf. Endvidere bør data om hadforbrydelser

registreres i politiets sagsdatabase

At enhver nægtelse fra politiets side af at tage imod en anmeldelse over

en racistisk motiveret forbrydelse medfører disciplinære eller straffe-

retlige sanktioner for den pågældende

At anklagemyndigheden påmindes om vigtigheden af at rejse tiltale i

sager om racistisk motiverede forbrydelser, også ved mindre overtræ-

delser.

44 Pkt. I. A. 1, 1 (b).

45 Pkt. I. A. 1, 2-3.

46 Pkt. I. A. 2, 4 (b).

47 Pkt. I. B. 5 (c).

48 Ibid. pkt. 6.

49 Pkt. II. A. 9.

50 Pkt. II. B. 11.

51 Pkt. II. B.12.

52 Pkt. II. C.15.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

At forurettede tildeles en formel rolle (“procedural status”) i straffe-

retsprocessen, således at forurettede får mulighed for selv at være en del

af retsprocessen eller at blive repræsenteret af en NGO.

Medlemsstaterne er forpligtede til løbende at rapportere til Racediskrimi-

nationskomitéen om den praktiske implementering af de enkelte bestem-

melser i konventionen.

I praksis suppleres medlemsstaternes rapporter

ofte med ”skyggerapporterne” fra nationale menneskerettighedsinstituti-

oner og NGO’er. På grundlag af disse periodiske rapporter fra medlems-

staterne og andre aktører samt en mundtlig høring af medlemsstaten frem-

kommer komitéen med en redegørelse om forholdene i den enkelte med-

lemsstat. Som del heraf fremhæver komitéen eventuelle forbedringer og

problemstillinger samt fremkommer med anbefalinger til, hvorledes ind-

satsen på området kan styrkes.

På grundlag af den danske stats afrapportering i 2006 udtrykte Race-

diskriminationskomitéen bl.a. bekymring for det ifølge komitéen stigende

antal af racistisk motiverede forbrydelser i Danmark. Komitéen fremkom

endvidere med en række anbefalinger til den danske regering om bekæm-

pelse af hadforbrydelser. Komitéen anbefalede bl.a. en styrkelse af den dan-

ske indsats i forhold til forebyggelse af hadforbrydelser samt en mere ef-

fektiv implementering af relevante straffelovsbestemmelser på området.

Endelig anbefalede komitéen, at den danske anklagemyndighed påmindes

den vigtige betydning af at rejse tiltale i hadforbrydelsessager, også ved

mindre forseelser.

I den danske regerings besvarelse til Racediskriminationskomitéen henvi-

ses der i forhold til den rejste bekymring om bekæmpelse af hadforbrydel-

ser alene til, at der i den danske straffelov allerede eksisterer en bestem-

melse, nemlig Straffelovens § 81, nr. 6, hvorefter det er en strafskærpende

omstændighed, at en forbrydelse er motiveret af offerets race, hudfarve, na-

53 Pkt. II. C.17 (a). Anbefalingen lyder som følger: “In order to make it easier for the victims

of acts of racism to bring actions in the courts, the steps to be taken should include offering

procedural status for the victims of racism and xenophobia and associations for the protection

of the rights of such victims, such as an opportunity to associate themselves with the criminal

proceedings, or other similar procedures that might enable them to assert their rights in the

criminal proceedings, at no cost to themselves”.

54 Racediskriminationskonventionen artikel 9, 1.

55 Committee on the Elimination of racial discrimination: Considerations of reports submit-

ted by states parties under article 9 of the Convention. Concluding observations of the Com-

mittee on the Elimination of racial discrimination: Denmark, 2006, pkt.11, p. 2-3

(CERD/C/DEN/CO/17).

I Racediskriminationskomitéens seneste observationer til Danmark i 2010

fokuserer komitéen hovedsagligt på danske forhold vedrørende hadefuld

tale, herunder særligt anklagemyndighedens mulighed for at opgive påtale

i sager omhandlende § 266 b sager samt forslag fra danske politikere om,

at § 266 b bør ophæves.

I forhold til den danske stats indsats for så vidt

angår bekæmpelse af hadforbrydelser, nævner komitéen dog, at det store

antal af individuelle klager til komitéen om påståede brud på Racediskri-

minationskonventionens artikel 6 rejser bekymring.

3.4.

Det menneskeretlige princip om lighed og ikke-diskrimination

3.4.1. Koblingen mellem lighedsprincippet og bekæmpelse af hadforbrydel-

ser

De centrale menneskerettighedsinstrumenter som FN’s Verdenserklæring

om Menneskerettighederne, FN’s Internationale Konvention om Borger-

lige og Politiske rettigheder (ICCPR), Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention (EMRK) og EU Charteret om grundlæggende rettigheder,

omtaler ikke hadforbrydelser direkte. Disse instrumenter foreskriver imid-

lertid alle et grundlæggende princip om lighed og ikke-diskrimination,

hvorefter stater er forpligtede til at sikre enhver borger lige adgang til ny-

delsen af grundlæggende menneskerettigheder som retten til liv og frihed,

retten til ikke at blive udsat for tortur, retten til ytringsfrihed m.v.

56 Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Reports submitted by states par-

ties under article 9 of the Convention. Information provided by the Government of Denmark

on the implementation of the concluding observations of the Committee on the Elimination

of racial discrimination (CERD/C/DEN/CO/17/Add.1), 2007.

57 Brev af 7. marts 2008 fra Chairperson of the Committee on the Elimination of Racial Dis-

crimination to the Permanent Mission of Denmark to the UN Office.

58 Committee on the Elimination of racial discrimination: Considerations of reports submit-

ted by states parties under article 9 of the Convention. Concluding observations of the Com-

mittee on the Elimination of racial discrimination: Denmark, 2010 (CERD/C/DNK/CO/18-

19), pkt 9.

59 Verdenserklæringens artikel 2; ICCPR artikel 2 og 26; EU Charteret om grundlæggende ret-

tigheder artikel 21; EMRK artikel 14 samt 12. tillægsprotokol til EMRK. Sidstnævnte foreskri-

ver et generelt forbud mod diskrimination. Flere af Europarådets medlemsstater, herunder

Danmark, har ikke ratificeret tillægsprotokollen.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

tionale eller etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering.

I en opføl-

gende kommentar til den danske stat afgivet i 2008 beklager Racediskri-

minationskomitéen, at den danske stat ikke har givet et mere direkte svar

på de af komitéen rejste problemstillinger, og komitéen anmoder på ny om

at modtage den danske stats kommentarer hertil.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Hadforbrydelser kan betragtes som handlinger, der krænker lighedsprin-

cippet, idet ofret bliver tilfældigt udvalgt pga. sit tilhørsforhold til en be-

stemt gruppe defineret ved køn, race eller etnisk oprindelse, tro, seksuel

orientering, eller lignende. Sikring af grundlæggende menneskerettighe-

der og bekæmpelse af hadforbrydelser er således tæt forbundne. Denne

kobling fremhæves direkte i de internationale instrumenter, der direkte

omhandler hadforbrydelser. F.eks. anfører Organisationen for Sikkerhed

og Samarbejde i Europa (OSCE

) følgende i sin beslutning fra 2009 om be-

kæmpelse af hadforbrydelser:

Tolerance og ikke-diskrimination er vigtige elementer til fremme af

menneskerettigheder og demokratiske værdier.

… diskrimination og intolerance truer individets sikkerhed og den

samfundsmæssige sammenhængskraft og […] kan give anledning til

konflikt og vold i en større skala.

I EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad beskri-

ves koblingen mellem menneskerettigheder og hadforbrydelser således:

Racisme og fremmedhad er direkte brud på principperne om demo-

krati, respekt for menneskerettigheder og fundamentale friheder

samt retsstatsprincippet.

På grund af denne relation mellem hadforbrydelser og staters pligt til at

sikre alle lige adgang til nydelse af grundlæggende rettigheder kan der i

kraft af lighedsprincippet opstå en positiv forpligtelse for stater til aktivt at

bekæmpe hadforbrydelser. I det følgende redegøres der nærmere for denne

forpligtelse med udgangspunkt i Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols (EMD) praksis om EMRK artikel 14.

3.4.2. EMRK artikel 14 og EMD’s praksis om hadforbrydelser

EMRK artikel 14 foreskriver et forbud mod diskrimination i medlemssta-

terne i forhold til nydelse af de i konventionen foreskrevne materielle ret-

60 OSCE er den officielle forkortelse for organisationens engelske titel ”the Organization for

Security and Co-operation in Europe”.

61 Organization for Security and Co-operation in Europe, Ministerial Council: Decision No.

9/09 Combating Hate Crimes, Athens 2009 (MC.DEC/9/09), præamblen.

62 Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA af 28. november 2008 om bekæmpelse af visse for-

mer for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen,

præamblens afsnit 1-2.

Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og fri-

heder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog,

religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social op-

rindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fød-

sel eller andet forhold.

EMRK regulerer som udgangspunkt alene forholdet mellem stat og borger

og ikke mellem borgere. Det er derfor nødvendigt at foretage en sondring

mellem den situation, hvor en stats magtanvendelse retter sig diskrimina-

torisk mod en bestemt gruppe, f.eks. politivold mod bestemte etniske mi-

noriteter, og den situation hvor staten forsømmer at sikre den enkelte bor-

gers rettigheder ved at retsforfølge hadforbrydelser begået af en privat-

person mod en anden privatperson.

I førstnævnte situation kan der ved statens manglende efterlevelse af dens

negative forpligtelse til at efterkomme EMRKs materielle rettigheder, f.eks.

artikel 2 om retten til liv eller artikel 3 om forbuddet mod tortur og anden

umenneskelig eller nedværdigende behandling, tillige forekomme en

krænkelse af forbuddet mod diskrimination under EMRK artikel 14.

EMD har således i en række sager om militæraktioner mod kurdere i

Sydøsttyrkiet taget stilling til, om de i sagerne påklagede menneskerettig-

hedskrænkelser var særlig motiveret af forurettedes etniske oprindelse, og

derfor tillige i strid med EMRK artikel 14. Sagerne omhandler grove men-

neskeretlige krænkelser som drab, tortur og kidnapning, og der blev fun-

det krænkelser af art. 2, 3, 5, m.fl. i de fleste sager. EMD fandt dog ikke, at

det forhold, at militæraktionerne var mod kurdere, medførte en krænkelse

af artikel 14. Ifølge EMD var der ikke blevet fremført konkrete beviser for

diskrimination i sagerne. EMD udtalte i den forbindelse, at en henvisning

til en generel tendens til forskelsbehandling af det kurdiske mindretal i for-

hold til den tyrkiske befolkning ikke var tilstrækkelig til at fastslå en kræn-

kelse af artikel 14.

EMD er siden hen nået samme resultat i lignende sager

63 Se f.eks.

Kaya v. Turkey,

dom af 19. februar 1998, sagsnr. 22729/93; Kurt v. Turkey, dom af

25. maj 1998, sagsnr. 24276/94.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

tigheder, så som retten til liv og frihed, forbuddet mod tortur og anden

umenneskelig eller nedværdigende behandling m.v. Bestemmelsen lyder

som følger:

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

mod Tyrkiet.

På samme vis har EMD i flere sager om politivold mod ro-

maer i Bulgarien og Rumænien afvist en antagelse om, at volden skulle

have været forårsaget af romaernes etniske baggrund.

I forhold til staters pligt til at gribe ind over for hadforbrydelser fremgår

det af EMD’s praksis på området, at EMRK artikel 14 tillige pålægger sta-

terne en positiv forpligtelse til at efterforske og retsforfølge et muligt had-

motiv i forbindelse med eventuelle krænkelser af EMRKs materielle be-

stemmelser, selv hvor krænkelsen er udført af en privatperson over for en

anden privatperson.

Omfanget af denne forpligtelse er nærmere beskre-

vet i de følgende afsnit.

3.4.2.1. En positiv forpligtelse til at efterforske og retsforfølge hadforbry-

delser

I den principielle dom

Nachova v. Bulgaria

fastslog EMD det princip, at sta-

ten har en positiv forpligtelse til at undersøge, om offentlige myndigheders

uretmæssige magtanvendelse mod borgere er racistisk motiveret, hvis der

er en rimelig begrundet antagelse herom.

Sagen omhandler to personer af roma-oprindelse, der blev skudt og dræbt

af bulgarsk militærpoliti i forbindelse med en anholdelse. Den betjent, der

havde affyret de dræbende skud, blev ved en national undersøgelse af epi-

soden frikendt for at have handlet i strid med sine lovmæssige beføjelser i

forbindelse med anholdelsen. Da sagen kom for EMD, blev den i første om-

gang behandlet ved et af EMD’s kamre bestående af syv dommere.

Under sagens behandling pegede klagerne på en række momenter, hvor-

efter drabene måtte anses for racistisk motiverede: Der var blevet skudt

med automatvåben i et beboelsesområde med mange romaer; militærpoli-

tiet var påvirket af deres viden om, at de pågældende var romaer; en nabo

havde hørt en betjent råbe ”forbandede sigøjnere” i forbindelse med skyd-

64 Se bl.a.

Aktas v. Turkey,

dom af 24. april 2003, sagsnr. 24351/94;

Cennet Ayhan and Mehmet

Salih Ayhan v. Turkey,

dom af 27. juni 2006, sagsnr. 41964/98.

65 Jf.

Velikova v. Bulgaria,

dom af 18. maj 2000, sagsnr. 41488/98;

Anguelova v. Bulgaria,

dom af

13. juni 2002, sagsnr. 38361/97;

Assenov and Others v. Bulgaria,

dom af 28. oktober 1998, sagsnr.

24760/94.

66 For generel information om EMRKs horisontale anvendelse, se Marianne Nørregaard:

Men-

neskerettighedskonventionens anvendelse mellem private,

Forlaget Thomson/GadJura, 2004.

Nachova and Others v. Bulgaria,

storkammerdom af 6. juli 2005, sagsnr. 43577/98 og

43579/98. Se også kammerdom af 26. februar 2004 hvor Kammeret, i modsætning til Stor-

kammeret, havde fundet en krænkelse af EMRK artikel 2 sammenholdt med artikel 14.

Kammeret fastslog på grundlag heraf, at de bulgarske myndigheder ikke

havde gjort tilstrækkeligt for at undersøge, om magtanvendelsen var ra-

cistisk motiveret, hvilket blev tillagt bevismæssig betydning ved vurde-

ringen af, om magtanvendelsen rent faktisk var racistisk motiveret. Hen-

set til de konkrete omstændigheder, herunder at der var grundlag for at

antage, at magtanvendelsen var racistisk motiveret, vurderede Kammeret,

at bevisbyrden måtte vendes, således at det måtte påhvile staten at godt-

gøre, at magtanvendelsen ikke var diskriminerende. Da staten ikke var

fremkommet med en rimelig forklaring på det passerede, og da der fand-

tes andre lignende sager mod staten om myndighedspersoners uforholds-

mæssige magtanvendelse over for romaer, fandt Kammeret tilstrækkeligt

grundlag for, at magtanvendelsen rent faktisk var racistisk motiveret og så-

ledes i strid med EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 2 om retten til

livet.

Sagen endte ved EMDs Storkammer bestående af 17 dommere. Storkam-

meret kunne ikke tiltræde kammerets brug af omvendt bevisbyrde til skade

for staten og fandt med henvisning hertil ikke tilstrækkelig godtgjort af kla-

ger, at magtanvendelsen var racistisk motiveret. Storkammeret ville dog

ikke udelukke, at der kunne forekomme tilfælde, hvor det måtte påhvile

staten at modbevise en rimeligt begrundet påstand om diskrimination.

Storkammeret statuerede derimod krænkelse af artikel 2, sammenholdt

med artikel 14 med henvisning til, at efterforskningen af, om magtanven-

delse havde været racistisk motiveret, havde været utilstrækkelig. Stor-

kammeret pegede i den forbindelse på, at det fremgik af et vidneudsagn,

at en officer havde råbt ”forbandede sigøjnere”, mens han pegede på vid-

net, lige efter de to forurettede var blevet skudt og dræbt. Denne vidneud-

talelse sammenholdt med den omfattende dokumentation af fordomme og

fjendtlighed mod romaer i Bulgarien gjorde ifølge Storkammeret en grun-

dig efterforskning af motivet påkrævet.

Det følger således af

Nachova-sa-

gen,

at medlemsstaterne har en pligt til at efterforske et muligt hadmotiv i

relation til offentlige myndigheders eventuelle krænkelse af EMRK’s ma-

terielle rettigheder.

Nachova and Others v. Bulgaria,

Kammerets dom af 26. februar 2004, pr. 164-175.

Nachova and Others v. Bulgaria,

dom af 6. juli 2005, pr. 144-159.

Nachova and Others v. Bulgaria,

dom af 6. juli 2005, pr. 162-168.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

ningen; og der havde været andre tilfælde, hvor myndighedspersoner

havde brugt skydevåben mod romaer uden, at det førte til domfældelse af

de ansvarlige.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

I sagen

Še i mod Croatia

fastslog EMD, at denne positive forpligtelse til at

bekæmpe hadforbrydelser tillige gælder for forbrydelser begået af privat-

personer. Sagen omhandler en mand af Roma-oprindelse, der blev over-

faldet af to mænd. I sin afgørelse fastslår EMD indledningsvist, at overfal-

det, der bl.a. omfattede slag med køller, var omfattet af EMRK artikel 3 om

forbud mod tortur og anden umenneskelig eller nedværdigende hand-

ling.

Med henvisning til

Nachova-sagen

gentager EMD princippet om med-

lemsstaternes pligt til at efterforske et muligt hadmotiv og tilføjer:

Domstolen betragter førnævnte sandt også i tilfælde, hvor behand-

ling i strid med Konventionens artikel 3 er udøvet af privatpersoner.

At forsømme dette og behandle racistisk foranlediget vold og bru-

talitet på lige fod med sager, der ikke har racistiske overtoner, ville

være at lukke øjnene for en bestemt type handlinger, der er særligt

ødelæggende for fundamentale rettigheder. At undlade at skelne

mellem, hvordan essentielt forskellige situationer håndteres, kan

udgøre en uberettiget behandling, der er uforenelig med Konventi-

onens artikel 14 (IMR’s oversættelse).

Derefter påpeger EMD, at politiet i

Še i -sagen

var bekendt med, at ger-

ningsmændene tilhørte en gruppe af skinheads, som tidligere havde været

involveret i racistiske overfald, og at skinheads generelt er kendt for at

været styret af en racistisk ideologi. Med henvisning hertil fandt EMD det

derfor uacceptabelt, at politiet på trods heraf ikke havde foretaget nogen

særlige skridt for at identificere eller anholde de formodede gernings-

mænd. På grundlag heraf konkluderer EMD, at der var tale om en util-

strækkelig efterforskning af hadmotivet i strid med EMRK artikel 14 sam-

menholdt med artikel 3.

EMD har i en række afgørelser fastslået dette princip om staters pligt til at

efterforske og retsforfølge racistiske forbrydelser begået af offentlige myn-

digheder eller privatpersoner i strid med EMRK artikel 2 og artikel 3.

Še i v. Croatia,

dom af 31. maj 2007, sagsnr. 40116/02. Se tillige

Beganovi

mod Croatia,

dom

af 25. juni 2009, sagsnr. 46423/06.

Še i v. Croatia,

dom af 31. maj 2007, sagsnr. 40116/02, pr. 50.

73 Se f.eks.

Stoica v. Romania,

dom af 4. marts 2008, sagsnr. 42722/02, pr. 119.

Še i v. Croatia,

dom af 31. maj 2007, sagsnr. 40116/02, pr. 66-70.

75 Se f.eks.

Bekos and Koutropoulos v. Greece,

dom af 13. december 2005, sagsnr. 15250/02;

Ogny-

anova and Choban v. Bulgaria,

dom af 23. februar 2006, sagsnr. 46317/99;

Anguelova and Iliev v

Bulgaria,

dom af 26. juli 2007, sagsnr. 55523/00;

Cobzaru v. Romania,

dom af 26. juli 2007, sagsnr.

48254/99;

Stoica v. Romania,

dom af 4. marts 2008, sagsnr. 42722/02;

Petropoulou-Tsakiris v. Gre-

ece,

dom af 6. december 2007, sagsnr. 44803/04.

3.4.2.2. Hvornår indtræder efterforskningspligten?

Det følger af EMDs praksis på området, at statens pligt til at efterforske og

retsforfølge eventuelle racistiske motiver bag en forbrydelse indtræder,

hvor konkrete beviser for et diskriminerende motiv kommer til myndig-

hedernes kendskab. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor gerningsmanden

åbenlyst tilhører en racistisk gruppe,

eller hvor vidner har hørt gernings-

manden udtale sig racistisk i forbindelse med forbrydelsen.

Omvendt indtræder der ikke en efterforskningspligt for myndighederne,

hvor der ikke foreligger konkrete beviser for et muligt hadmotiv.

Det er

således som udgangspunkt ikke tilstrækkeligt at henvise til generelle ra-

cistiske tendenser i samfundet i forhold til den i sagen berørte gruppe.

Kombinationen af generelle tendenser til racediskrimination samt en inef-

fektiv efterforskning kan imidlertid medføre en krænkelse af EMRK. I sa-

gen

Petropoulou-Tsakiris mod Grækenland

fandt EMD således, at tilstede-

værelsen af generelle diskriminerende holdninger hos myndighederne,

bl.a. at undersøgelseslederen generelt anså Romaers klager for overdrevne,

sammenholdt med en ineffektiv efterforskning af en umotiveret forbry-

delse mod en person med Roma-baggrund udgjorde en krænkelse af

EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 3.

3.4.2.3. Hvad indebærer efterforskningspligten?

EMD erkender, at det kan være vanskeligt at afdække, om der har været et

racistisk motiv for den pågældende handling, men ikke desto mindre skal

staten bestræbe sig på at efterforske motivet til bunds i henhold til sagens

øvrige omstændigheder:

Det må indrømmes, at det ofte vil være ekstremt vanskeligt i prak-

sis at bevise racistisk motivation. Den indklagede medlemsstats for-

pligtelse til at efterforske mulige racistiske overtoner af en voldelig

76 Še i v. Croatia, pr. 66-70.

Nachova and Others v. Bulgaria,

Storkammerets dom af 6. juli 2005, pr. 163.

Ognyanova and Choban v. Bulgaria,

dom af 23. februar 2006, sagsnr. 46317/99, pr. 146-149.

79 Jf. resultatet i sagerne refereret i afsnit 3.4.2 ovenfor, hvor EMD som nævnt udtalte, at en

henvisning til en generel tendens til forskelsbehandling af det kurdiske mindretal i forhold til

den tyrkiske befolkning ikke var tilstrækkelig til at fastslå en krænkelse af artikel 14.

Petropoulou-Tsakiris v. Greece,

dom af 6. december 2007, sagsnr. 44803/04, §§ 64 – 65.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

handling er en forpligtelse til at udfolde de bedste bestræbelser og

ikke absolut; myndighederne må gøre, hvad der er rimeligt under

hensyn til sagens omstændigheder.

I henhold til sagens øvrige omstændigheder skal myndighederne således

sørge for at samle og sikre bevismateriale samt efterforske alle relevante

spor, således at der kan træffes en velbegrundet afgørelse om tiltalerejsning

og eventuelt domsfældelse for hadforbrydelseselementet.

Det følger endvidere af EMDs praksis, at myndighederne skal efterforske

det mulige hadmotiv i forbindelse med efterforskningen af den pågæl-

dende forbrydelse.

I sagen

Angelova og Iliev mod Bulgarien

kritiserede EMD således, at myn-

dighederne havde kendt til et racistisk motiv bag episoden meget tidligt i

efterforskningen uden at følge op på det. EMD tilføjede, at det var uaccep-

tabelt, at efterforskningen varede så længe, at det til sidst på grund af

forældelse ikke længere var muligt at sigte den tiltalte for det racistiske mo-

tiv bag forbrydelsen.

Še i -sagen

kritiserede EMD, at politiet lod efter-

forskningen vare i mere end 7 år uden at prøve at identificere eller retsfor-

følge gerningsmændene.

3.4.2.4. Hvilke forbrydelser er omfattet af efterforskningspligten?

Artikel 14 i EMRK finder som nævnt alene anvendelse i sammenhæng med

de materielle rettigheder nævnt i EMRK. Det er imidlertid ikke et krav, at

der skal foreligge en krænkelse af den enkelte materielle rettighed, for at

artikel 14 kan finde anvendelse. Det er tilstrækkeligt, at det aktuelle spørgs-

mål falder inden for den materielle rettigheds område.

De fleste sager omhandlende hadforbrydelser angår voldshandlinger mod

forurettede. I forhold til medlemsstaternes forpligtelser på området vil det

Stoica v. Romania,

dom af 4. marts 2008, sagsnr. 42722/02, pr. 119. Kravets formulering va-

rierer lidt fra sag til sag: “duty to take all reasonable steps to unmask any racist motive”, jf.

Nachova and Others v. Bulgaria,

dom af 6. juli 2005, sagsnr. 43577/98 og 43579/98, pr. 160; eller:

“use best endeavours to assess the racist aspects of the case”, jf.

Cobzaru v. Romania,

dom af 26.

juli 2007, sagsnr. 48254/99, pr. 89.

82 Jf. Angelova and Iliev mod Bulgaria (2007), pr. 116.

Še i v. Croatia,

dom af 31. maj 2007, sagsnr. 40116/02, §§ 68 – 70. Se a contrario

Beganovi v.

Croatia,

dom af 25. juni 2009, sagsnr. 46423/06, §§ 95 – 98, hvor intet peger på et racistisk mo-

tiv.

84 Se f.eks.

Inze v. Austria,

dom af 28. oktober 1987, sagsnr. 8695/79, pr. 82.

EMRK Artikel 2 er relevant, hvor overfaldet fører til forurettedes død.

Hvad angår omfanget af EMRK artikel 3, følger det af EMD’s praksis

herom, at den pågældende handling skal indebære et vist minimum af al-

vorlighed og involvere faktisk legemlig skade eller intens fysisk eller psy-

kisk lidelse.

Grove overfald, f.eks. overfald med slagvåben

, vil således

være omfattet, mens det næppe vil være tilfældet i forhold til mindre for-

seelser som f.eks. tildeling af en enkelt lussing. I forhold til EMRK artikel 8

følger det bl.a. af EMD’s praksis, at medlemssstaterne har en positiv for-

pligtelse til at beskytte borgere mod indgreb i deres fysiske og moralske in-

tegritet, herunder deres seksuelle liv.

Det er således ikke alle voldshand-

linger, der falder under de materielle bestemmelser i EMRK og dermed hel-

ler ikke alle voldshandlinger, der medfører en efterforskningspligt for

medlemsstaterne.

EMRK’s tillægsprotokol nr. 12 fastlægger et generelt forbud mod diskrimi-

nation. Tillægsprotokollen forbyder diskrimination i enhver form, hvad en-

ten den har grundlag i køn, race, hudfarve, sprog, religion, politisk eller an-

den overbevisning, national eller social oprindelse, tilknytning til en nati-

onal minoritet, ejendom, fødestatus eller anden status. Det må formodes,

at dette generelle forbud mod diskrimination tillige medfører en generel

pligt til efterforskning og retsforfølgelse af forbrydelser med et hadmotiv.

Danmark har imidlertid ikke ratificeret tillægsprotokollen, og eventuelle

forpligtelser efter tillægsprotokollen på hadforbrydelsesområdet er således

ikke gældende for Danmark.

85 Som det f.eks. var tilfældet i

Nachova-sagen,

gengivet i afsnit 3.4.2.1 ovenfor.

86 Se f.eks. Ireland v. United-Kingdom, dom af 18. januar 1978, Series A. no. 25, pr. 167; Co-

bzaru v. Romania, dom af 26. juli 2007, sagsnr. 48254/99, pr. 61-62.

87 Som det f.eks. var tilfældet i

Še i v. Croatia,

dom af 31. maj 2007, sagsnr. 40116/02, beskere-

vet i afsnit 3.4.2.1 ovenfor. For anden praksis om omfanget af EMRK artikel 3’s beskyttelses-

område, se f.eks.

A. v. UK,

dom af 23. september 1998, sagsnr. 100/1997/884/1096 (om en sted-

faders gentagne udøvelse af vold i form af slag m.v. mod et barn);

Tomasi v. France,

dom af 27.

august 1992, sagsnr. 12850/87 pr. 104-116 (om vold mod en anholdt i forbindelse med af-

høring).

88 Se f.eks.

X and Y v. the Netherlands,

dom af 26. marts 1985, sagsnr. 8978/80;

M.C. v. Bulgaria,

dom af 4. december 2003, sagsnr. 39272/98).

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

derfor ofte være et spørgsmål om, hvorvidt den pågældende handling fal-

der under EMRK artikel 2 om retten til liv, artikel 3 om forbud mod tortur

eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller under ar-

tikel 8 om retten til privatliv.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Som anført i afsnit 3.4.1 ovenfor indeholder ICCPR tillige et grundlæggende

lighedsprincip. Dette lighedsprincip, der er fastlagt i konventionens artikel

26, foreskriver en generel ret til lighed og et generelt forbud mod diskrimi-

nation.

ICCPR artikel 26 har således anvendelsesområde svarende til 12.

tillægsprotokol til EMRK. Det synes ikke at fremgår hverken af Menneske-

rettighedskomitéens praksis eller af retsteorien på området, om ICCPR ar-

tikel 26 tillige indeholder en positiv forpligtelse for medlemsstaterne til at

efterforske og retsforfølge hadforbrydelser. Det følger imidlertid af artikel

26’s ordlyd og af Menneskerettighedskomitéens bemærkninger om be-

stemmelsens indhold, at bestemmelsen pålægger medlemsstaterne en po-

sitiv forpligtelse til at sikre alle borgere lige beskyttelse mod diskrimina-

tion.

Endvidere er der generelt en tradition for at fortolke enslydende men-

neskerettighedsprincipper i de forskellige internationale instrumenter på

samme måde. Det må derfor være en formodning for, at ICCPR artikel 26

pålægger medlemsstaterne, herunder Danmark, en generel forpligtelse til

at efterforske og retsforfølge hadforbrydelser af en vis alvor.

3.4.2.5. Hvilke hadmotiver er omfattet af efterforskningspligten?

Det følger direkte af ordlyden i EMRK artikel 14, at bestemmelsen ikke

alene beskytter mod diskrimination på grund af køn, race, farve, sprog, re-

ligion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse,

tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel, men tillige på

grund af ”andet forhold”. Opremsningen af beskyttede tilhørsforhold i ar-

tikel 14 er således ikke udtømmende. Det fremgår af EMD’s praksis, at be-

stemmelsen bl.a. beskytter imod diskrimination på grund af seksuel orien-

tering.

EMD’s praksis på området gengivet ovenfor omhandler alene sager, hvor

medlemsstaterne anses for at have en pligt til at efterforske og retsforfølge

89 ICCPR artikel 26 lyder som følger: Alle mennesker er lige for loven og er berettigede til lo-

vens ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. I denne henseende skal loven for-

byde enhver forskelsbehandling og sikre alle ligelig og effektiv beskyttelse imod forskelsbe-

handling af nogen grund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden

anskuelse, national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling. For nær-

mere om bestemmelsens anvendelseområde, se Manfred Nowak,

U.N. Covenant on Civil and

Poltical Rights. CCPR Commentary

(2005) N. P. Engel Verlag s. 600-601.

90 Se Manfred Nowak,

U.N. Covenant on Civil and Poltical Rights. CCPR Commentary

(2005) N.

P. Engel Verlag s. 630-631, hvor der bl.a. henvises til GenC 4/13, § 2.

91 Se f.eks.

Salgueiro da Silva Mouta v. Portugal,

dom af 21. december 1999, sagsnr. 33290/96,

pr. 28;

Karner v. Austria,

dom af 24. juli 2003, sagsnr. 40016/98, pr. 37.

Her kan henvises til sagen

Opuz mod Tyrkiet,

hvor EMD kom til følgende

konklusion om det tyrkiske retssystems manglende effektivitet i forhold til

sager om hustruvold:

Med henvisning til, at [EMD har lagt til grund] at den generelle og

diskriminerende retslige passivitet i Tyrkiet, om end uforsætlig, ho-

vedsageligt ramte kvinder, finder Domstolen, at den skade, som

ansøgeren og hendes mor har lidt, kan betragtes som kønsbaseret

vold, der er en form for diskrimination mod kvinder. […] det retlige

systems generelle passivitet samt straffriheden nydt af aggresso-

rerne, som det er tilfældet i foreliggende sag, indikerer, at der var en

utilstrækkelig vilje til at tage passende forholdsregler til at adressere

vold i hjemmet. … Domstolen konkluderer, at der i foreliggende sag

er sket en overtrædelse af Konventionens artikel 14 sammenholdt

med Konventionens artikel 2 og 3 i den pågældende sag (IMRs over-

sættelse).

3.5.

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) er verdens

største regionale sikkerhedsorganisation, der har alle de europæiske lande,

USA, Canada og de centralasiatiske lande som medlemmer. OSCE arbejder

bl.a. med bekæmpelse af hadforbrydelser, og den adskiller sig særligt ved

ikke at begrænse sit arbejde til hadforbrydelser på grund af race eller etni-

citet.

ODIHR er OSCEs kontor for demokratiske institutioner og menneskeret-

tigheder. ODIHRs rapporter om hadforbrydelser i OSCE-regionen præ-

senterer et overordnet overblik over statistik, lovgivning og nationale ini-

tiativer. På OSCEs hjemmeside findes der statusrapporter om hadforbry-

delser i OSCE regionen for årene 2006-2008

samt håndbøger om

Opuz v. Turkey,

dom af 9. juni 2009, sagsnr. 33401/02, §§ 200 - 202.

93 Se f.eks. “Hate Crimes in the OSCE Region – Incidents and Responses, Annual Report for

2008”, OSCE/ODHIR, 2009 (http://www.osce.org/item/41314.html).

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

episoder med et muligt racistisk motiv. Det må dog formodes, at den posi-

tive pligt tillige gælder i forhold til forbrydelser motiveret af øvrige tradi-

tionelle antidiskriminationsgrunde omfattet af artikel 14.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

forebyggelse og bekæmpelse af hadforbrydelser

. Årsrapporterne om-

handler forskellige typer hadforbrydelser: Racistiske forbrydelser, forbry-

delser mod Romaer og Sintier, antisemitiske forbrydelser, forbrydelser

mod muslimer, forbrydelser mod kristne, forbrydelser mod LGTB-perso-

ner og forbrydelser mod folk med funktionsnedsættelser.

OSCE’s Ministerråd har vedtaget en beslutning

(Ministerial Council deci-

sion)

om bekæmpelse af hadforbrydelser.

En sådan beslutning er ikke ju-

ridisk bindende, men indebærer en politisk forpligtelse for medlemssta-

terne.

Ministerrådets beslutning definerer ikke begrebet ”hadforbry-

delse”. Den benytter i stedet mere generelle begreber så som ”Tolerance”,

”bias-motivated”, ”hate crimes” og ”non-discrimination” og må på grund-

lag heraf antages at omhandle alle former for hadforbrydelser, herunder

forbrydelser motiveret af offerets race, hudfarve, nationale eller etniske op-

rindelse, tro eller seksuelle orientering, samt - som det fremgår af ODHIR

årlige rapporter om hadforbrydelser

- LGTB-personer og personer med

funktionsnedsættelse.

OSCE’s beslutning om bekæmpelse af hadforbrydelser indeholder tilsva-

rende anbefalinger til medlemsstaterne, som kendes fra området for for-

brydelser motiveret af offerets race eller etnicitet:

Dataindsamling og udgivelse af data om hadforbrydelser

Vedtagelse af lovgivning, hvorefter straffen passer til alvorligheden af

hadforbrydelsen

94 Håndbog om ”Preventing and responding to hate crimes”, OSCE/ODHIR, October 2009

og håndbog om “Hate Crime Laws - A Practical Guide”, OSCE/ODHIR, March 2009

(http://www.osce.org/publications/show_publication.php?a=1&grp=360&limit=6&pos=0

95 OSCE Ministerial Council: Decision No. 9/09 Combating Hate Crimes, Athens 2009

(MC.DEC/9/09) (http://www.osce.org/documents/cio/2009/12/41853_en.pdf).

96 Beslutninger fra OSCE Ministerråd bliver nævnt meget kort i UMs redegørelse til Folke-

tinget om Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, se vedr. beslutningen 9/09

om bekæmpelse af hadmotiveret kriminalitet: ”Inden for den menneskelige dimension lyk-

kedes det for det græske formandskab at skabe konsensus om beslutninger om […] bekæm-

pelse af hadmotiveret kriminalitet, hvor EU forgæves kæmpede til det sidste for at få seksuel

orientering med i definitionen af hadmotiveret kriminalitet, jf. Redegørelse til Folketinget om

Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, Udenrigsministeriet, februar 2010, s.

2, pkt. 3.

(http://www.ft.dk/samling/20091/redegoerelse/r4/skriftlig/837541/index.htm).

97 Se bl.a. Se f.eks. “Hate Crimes in the OSCE Region – Incidents and Responses, Annual Re-

port for 2008”, OSCE/ODHIR, 2009 (kan findes på www.osce.org/item/41314.html).

98 Se supra pkt. 4.2.2.

OSCE har påpeget hadforbrydelsers kompleksitet, der indebærer, at de re-

levante myndigheder står over for en udfordring, når det kommer til ef-

terforskning og bevisførelse vedrørende motivet bag hadforbrydelser

(hadmotivet). Som anført af OSCE kan hadforbrydelser således ofte alene

bevises ved at lægge vægt på følgeslutninger, indicier og omstændighe-

derne ved forbrydelsen. Det anbefales på grundlag heraf, at politi og an-

klagemyndighed derfor trænes, så de kan identificere hadforbrydelsessa-

ger og udvikle de nødvendige færdigheder, der skal til for at kunne bevise

hadmotivet.

Endvidere kan nævnes, at OSCE som del af sit arbejde på området har ud-

givet en praktisk guide til bekæmpelse af hadforbrydelser. Det fremgår

bl.a. heraf, at flere af OSCE’s medlemslande har regulering om hadforbry-

delser, der ikke alene inkluderer beskyttelse i forhold offerets race eller et-

niske oprindelse og seksuelle orientering, men tillige på grund af offerets

køn, alder eller funktionsnedsættelse.

100

3.6.

Sammenfatning

EU-retten og den internationale menneskeret pålægger den danske stat en

række minimumsforpligtelser, der både stiller krav til den danske regule-

ring af hadforbrydelser og til de danske myndigheders praksis på områ-

det. Dette er særlig tilfældet i forhold til hadforbrydelser motiveret af for-

urettedes race eller etniske oprindelse.

99 Se Supplementary human dimension meeting: Hate Crimes – effective implementation of

legislation. 4-5 May 2009, Vienna. Session II on: Improving the Policing and Prosecution of

Hate Crimes.

100 OSCE:

Hate Crime Laws – a practical guide

(2009) s. 43.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Særlig indsats med henblik på at opfordre ofre til at anmelde hadfor-

brydelser og overvejelse om, hvilken rolle civilsamfundet kan spille for

at støtte anmeldelser fra hadforbrydelsesofre

Uddannelse og efteruddannelse af politi, anklagemyndighed, dommere

og andre jurister, som arbejder med hadforbrydelser

Retshjælp til ofre for hadforbrydelser

Effektiv efterforskning, som sikrer, at motivet bag hadforbrydelsen do-

kumenteres og i givet fald kan straffes

Samarbejde med relevante internationale organisationer om bekæm-

pelse af hadforbrydelser.

Den EU-retlige og internationale menneskeretlige ramme

Det følger således af EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og

fremmedhad og Racediskriminationskonventionen, at den danske stat er

forpligtet til at have en bestemmelse i dansk straffelovgivning, hvorefter ra-

cistisk motiverede forbrydelser udgør en skærpende omstændighed. I hen-

hold til Racediskriminationskonventionen er den danske stat endvidere

forpligtet til at sikre ofre for hadforbrydelser adgang til effektive retsmid-

ler.

Herudover forpligter lighedsprincippet i EMRK artikel 14 den danske stat

til at efterforske og retsforfølge mulige hadmotiver ved forbrydelser, der

krænker grundlæggende menneskerettigheder. Det må endvidere antages,

at det generelle lighedsprincip i ICCPR artikel 26 pålægger den danske stat

en positiv forpligtelse til generelt at efterforske og retsforfølge hadforbry-

delser.

Endelig anbefales det generelt af Racediskriminationskomitéen og af

OSCE, at der oplyses bredt om retten til ikke at blive udsat for en hadfor-

brydelse og om muligheden for at anmelde hadforbrydelser; at relevante

aktører, herunder politi, anklagemyndighed og dommere uddannes

særligt i behandling af sager om hadforbrydelser, og at der sker en omfat-

tende indsamling af data om hadforbrydelser med henblik på at overvåge

området og sikre en effektiv indsats mod hadforbrydelser.

I dette kapitel redegøres for dansk lovgivning og retspraksis på hadfor-

brydelsesområdet.

4.1. Lovgivning

4.1.1. Straffelovens § 81, nr. 6

Hadforbrydelser er i denne udredning defineret som forbrydelser (vold,

trusler, hærværk, drab/drabsforsøg, m.v.) begået med baggrund i offerets

race, hudfarve, nationale eller etniske oprindelse, tro eller seksuelle orien-

tering, se nærmere herom i kapitel 1.

Hadforbrydelseselementet er reguleret i straffelovens § 81 nr. 6, der lyder

som følger:

Det skal ved straffens fastsættelse i almindelighed indgå som skær-

pende omstændighed, …

6) at gerningen har baggrund i andres etniske oprindelse, tro, sek-

suelle orientering eller lignende.

Bestemmelsen blev indført ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af

straffeloven og retsplejeloven, som trådte i kraft den 2. april 2004, og er pla-

ceret i straffelovens kapitel 10 (§§ 80-89a) om straffens fastsættelse. Straffe-

lovens § 80 beskriver de generelle kriterier for straffens fastsættelse, her-

under forbrydelsens grovhed og oplysninger om gerningsmanden, mens

straffelovens §§ 81 og 82 beskriver en række skærpende og formildende

omstændigheder, der skal tillægges vægt ved strafudmålingen.

§ 81, nr. 6, er ikke begrænset til bestemte forbrydelsestyper eller tilfælde,

hvor gerningsmandens motiv har været at true, forhåne eller nedværdige

en person eller gruppe af personer. Bestemmelsen vil efter omstændighe-

derne også kunne være anvendelige f.eks. på økonomisk kriminalitet, der

begås med henblik på at støtte en racistisk organisation, som gernings-

manden er medlem af. Bestemmelsen finder således anvendelse på alle ty-

Dansk lovgivning og retspraksis

Kapitel 4. Dansk lovgivning og retspraksis

Dansk lovgivning og retspraksis

per kriminelle handlinger og kan anvendes som skærpende omstændighed

ved både bødestraf og fængselsstraf.

101

Det følger af de specielle bemærkninger til lovforslaget til § 81, nr. 6, at be-

stemmelsen sigter på tilfælde, hvor forbrydelsens motiv ”helt eller delvis”

har baggrund i andres etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller

lignende.

102

Fortolkningen af ordene ”etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering el-

ler lignende” skal ske med udgangspunkt i straffelovens § 266 b.

103

Som an-

ført i afsnit 1.3.2 ovenfor, forbyder straffelovens § 266 b hadefuld tale mod

en gruppe af personer på grund af deres ”race, hudfarve, nationale eller et-

niske oprindelse, tro eller seksuelle orientering”. Det følger af forarbej-

derne til § 266 b, at begrebet ”seksuel orientering” også dækker transvest-

isme.

104

I en enkelt sag fra praksis efter Lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af race mv.

105

, hvorefter det er forbudt at nægte personer adgang til

varer eller tjenesteydelser på grund af ”race, hudfarve, nationale eller etni-

ske oprindelse, tro eller seksuelle orientering”, valgte politiet at udstede en

bøde til en butiksejer for at nægte betjening af en transvestit.

106

I en enkelt

sag fra retspraksis om straffelovens § 81, nr. 6, er det muligt, at det er ble-

vet tillagt vægt ved løftelse af bevisbyrden for, at volden var motiveret af

forurettedes seksuelle orientering, at forurettede var iført dragtøj.

107

Af-

gørelsen er nærmere beskrevet i afsnit 4.2.2 nedenfor. Den begrænsede

praksis på området peger således umiddelbart tillige i retningen af en bred

fortolkning af begrebet ”seksuel orientering”.

101 Forslag til Lov om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer

og bestemmelser om straffastsættelse mv.) (2003/1 LSF 99), FT. 2003-2004, Tillæg A Bind V s.

3322.

102 Forslag til ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og be-

stemmelser om straffastsættelse mv.) (2003/1 LSF 99), FT. 2003-2004, Tillæg A Bind V s. 3322.

103 Forslag til Lov om ændring af straffelov og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og

bestemmelser om straffastsættelse mv.) (2003/1 LSF 99), FT. 2003-2004, Tillæg A Bind V s. 3322.

Se nærmere om straffelovens § 266 b i afsnit 3.1.2 nedenfor.

104 Forslag til Lov om ændring af borgerlig straffeloven, kriminallov for Grønland og lov om

forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (Forbud mod diskrimination på grund

af seksuel orientering) (1987/1 LSF 196), FT. 1986-1987, Tillæg A Bind 3 s. 4176.

105 Lovbekendtgørelse nr. 626 af 29. september 1987 om forbud mod forskelsbehandling på

grund af race mv.

106 Den såkaldte “Kjole-Ole”-sag om en ekspedients afvisning af en transvestit fra en B&O-

forhandler i Viborg. Sagen er nærmere beskrevet i følgende artikel i Metroxpress af 8. august

2007: www.metroxpress.dk/dk/article/2007/08/08/09/0416-71/index.xml.

107 Københavns Byrets dom af 27. februar 2008.

Formuleringen ”eller lignende” i § 81, nr. 6, åbner endvidere mulighed for

den fortolkning, at opremsningen af tilhørsforhold til en bestemt gruppe

ikke skal anses for udtømmende. Der kan således argumenteres for, at § 81,

nr. 6, tillige omfatter øvrige typiske antidiskriminationsgrunde, som f.eks.

funktionsnedsættelse og alder. Denne fortolkning må dog anses for tvivl-

som, idet der i forarbejderne til § 81, nr. 6, som nævnt henvises til straffe-

lovens § 266 b, der alene omfatter race, hudfarve, nationale eller etniske op-

rindelse, tro eller seksuelle orientering. I praksis ses bestemmelsen da hel-

ler ikke anvendt på forbrydelser motiveret af offerets funktionsnedsættelse

eller alder.

Det er dog næppe afgørende for strafudmålingen, om en bestemt diskri-

minationsgrund er nævnt i § 81, nr. 6, idet domstolenes strafudmåling er

skønsmæssig. Det må således antages, at domstolene ved diskriminerende

forbrydelser må kunne skærpe strafudmålingen også uden direkte hjem-

mel i § 81, nr. 6.

Hvis anklagemyndigheden finder, at der er tale om et hadmotiv, vil an-

klagemyndigheden som udgangspunkt påberåbe § 81, nr. 6, i forbindelse

med den mundtlige procedure for straffens udmåling. Ifølge Rigsadvoka-

ten bør anklagemyndigheden i den forbindelse opfordre retten til, at det

fremgår direkte af dommen, at bestemmelsen er anvendt.

109

108 Se tillige Karnovs lovkommentar til § 81, nr. 6, hvor det på grundlag af bestemmelsens

ordlyd anbefales, at fortolke bestemmelsen ”i overensstemmelse med de internationale in-

strumenter, der ligger til grund herfor, og således begrænse bestemmelsen til beskyttelsens

kerneområde, den kønsmæssige orientering, jf. Karnovs Lovsamling (2009) Thomson s. 5580.

109 Se Rigsadvokatens meddelelse 9/2006 af 14. december 2006 s. 12.

Dansk lovgivning og retspraksis

En persons seksuelle orientering er imidlertid ikke det samme som en per-

sons kønsidentitet. F.eks. kan man som mand have lyst at klæde sig ud i da-

metøj, men samtidig være heteroseksuel. Ud fra en ren ordlydsfortolkning

kan transvestisme således som udgangspunkt ikke anses for at være om-

fattet af ”seksuel orientering”.

108

Det synes således at være uklart, hvad be-

grebet ”seksuel orientering” i straffelovens § 81, nr. 6, dækker. Som anført

dækker opremsningen i § 81, nr. 6, tillige ”eller lignende” tilhørsforhold.

Hvis denne formulering skal forstås i sammenhæng med ”seksuel oriente-

ring,” som formuleringen kommer lige efter, må det lægges til grund, at

kønsidentitet, herunder transvestisme, er omfattet af bestemmelsen.

Dansk lovgivning og retspraksis

4.1.2. Forholdet mellem hadforbrydelser, hadefuld tale og æreskrænkelser

Straffelovens § 266 b forbyder som nævnt i afsnit 1.3.2. hadefuld tale om de

samme grupper, som er omfattet af § 81, nr. 6.

Ifølge straffelovens § 267 er det i strid med loven at krænke nogens ære ved

fornærmelige ord eller handlinger eller ved at påstå, at den pågældende

har begået en kriminel handling.

Forskellen på straffelovens § 81, nr. 6, om hadforbrydelser og henholdsvis

racismeparagraffen og æreskrænkelser er, at de to sidstnævnte bestem-

melser udgør strafbare handlinger i sig selv, mens § 81, nr. 6, som anført

alene udgør en strafskærpende omstændighed ved overtrædelse af en

strafbar handling, f.eks. vold.

Der kan forekomme situationer, hvor gerningsmanden først overtræder ra-

cismeparagraffen eller begår æreskrænkelser ved at udtale sig racistisk til

en eller flere personer med minoritetsbaggrund, og derefter begår en had-

forbrydelse ved at udøve vold eller lignende mod en af de pågældende per-

soner.

110

I praksis vil der dog ofte alene blive rejst tiltale for voldshandlin-

gen, og i den forbindelse vil den racistiske udtalelse i så fald være et stærkt

indicium for, at der er tale om en hadforbrydelse.

4.2.

Retspraksis

4.2.1. Afdækning af retspraksis

Udover Rigspolitiets midlertidige indberetningsordning fra 2007, beskre-

vet i afsnit 2.2. ovenfor, foretager hverken politi, anklagemyndighed eller

domstolene en særskilt registrering af retssager, hvor § 81, nr. 6, er påberåbt

af anklagemyndigheden og/eller finder anvendelse af retten. Det er heller

ikke muligt at søge i domstolenes sagsdatabaser på specifikke lovbestem-

melser anvendt i sagen, eller ord som f.eks. ”perker”, ”bøsse” osv., der kan

bruges til at afdække, om der eventuelt kunne have været et hadmotiv for-

bundet med forbrydelsen.

111

Det er således som udgangspunkt alene mu-

ligt at finde frem til retssager om hadforbrydelser, hvis man har kendskab

til sagerne i forvejen.

110 Se Østre Landsrets dom af 9. marts 2007 (U2007.1679Ø). Dommen er beskrevet i afsnit 3.2.2

nedenfor.

111 Se nærmere i afsnit 6.2.3. nedenfor om søgeord, der kan bruges til at afdække mulige had-

forbrydelser.

Herudover har IMR kendskab til en sag om drab på et avisbud med anden

etnisk baggrund, hvor anklagemyndigheden ifølge det oplyste gjorde § 81,

nr. 6, gældende, samt en sag om vold motiveret af forurettedes seksuelle

orientering, der fandt sted i forbindelse med World Outgames i København

i 2009.

Instituttet har herudover foretaget søgninger i Ugeskrift for Retsvæsens og

i Tidsskrift for Kriminalrets elektroniske databaser for at identificere yder-

ligere mulige § 81 nr. 6-sager. Denne søgning har alene medført afdækning

af én hadforbrydelsessag fra 2008.

IMR har fået aktindsigt i samtlige sager, som er gengivet nedenfor.

113

4.2.2.

Resume af sagerne

Følgende gennemgang af de 13 ovennævnte sager om hadforbrydelser

bygger hovedsageligt på Rigsadvokatens redegørelse fra april 2008

114

, hvor

10 af sagerne er gengivet. Sagerne er i det følgende gengivet i kronologisk

orden efter domsafsigelsestidspunktet.

Retten i Århus, dom af den 17. august 2006

Tre personer blev dømt for vold efter straffelovens § 244 ved på gaden at

have overfaldet to personer, hvoraf den ene var af anden etnisk oprindelse,

med slag og spark i ansigtet og på kroppen. Ved byrettens dom blev alle tre

fundet skyldige i tiltalen og straffet med fængsel i 4 måneder. Om straf-

fastsættelsen i voldsforholdet fremgår det af dommen:

112 Rigsadvokatens Redegørelse om anvendelse af straffelovens § 81, nr. 6 og nr. 7, samt sa-

ger om overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (J.nr. RA-

2006-120-0033) april 2008.

113 Østre Landsrets dom af 19. september 2008, U2009.83Ø; TfK2008.866/2 (togrevisor) og

Københavns Byret, dom af 3. september 2009, stadfæstet af Østre Landsret, dom af 24. februar

2010 (World Outgames)

114 Rigsadvokatens Redegørelse om anvendelse af straffelovens § 81, nr. 6 og nr. 7, samt sa-

ger om overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (J.nr. RA-

2006-120-0033) april 2008.

Dansk lovgivning og retspraksis

Der blev indberettet i alt 10 sager under Rigspolitiets indberetningsordning

fra 2007.

112

Ordningen var gældende for afgørelser, der blev truffet i perio-

den fra 1. januar 2007 til udgangen af 2007. Ordningen gjaldt som nævnt

domme, hvor strafudmålingsfaktorer omfattet af straffelovens § 81, nr. 6,

indgik ved straffastsættelsen.

Dansk lovgivning og retspraksis

Der er ved straffastsættelsen lagt vægt på, at volden er begået af flere

i forening, at der har været tale om uprovokeret gadevold, og at over-

faldet har haft racistiske undertoner, idet det ved vidnernes forkla-

ringer er bevist, at der flere gange under voldsudøvelsen blev hen-

vist til den ene forurettedes etniske oprindelse, hvilket er en skær-

pende omstændighed, jf. straffelovens § 81, nr. 6.

115

Østre Landsret, dom af 9. marts 2007

Den tiltalte, som havde tilknytning til foreningen ”Dansk Front”, blev dømt

i byretten for vold efter straffelovens § 244, jf. § 247, stk. 1, ved på en par-

keringsplads at have overfaldet en mand, der var af anden etnisk oprin-

delse end dansk, idet han sparkede manden i ansigtet og svingede en med-

bragt totensläger truende over for ham. Om straffastsættelsen i voldsfor-

holdet fremgår følgende af byretsdommen:

Retten har ved fastsættelsen af straffen … tillagt det skærpende be-

tydning, at tiltalte ved angrebet på forurettede var iført en T-shirt

med påskriften ”Dansk front”, hvorom det er velkendt, at denne for-

ening nærer racistiske tilbøjeligheder. Gerningen findes derfor –

uanset at det lægges til grund, at tiltalte ikke under angrebet frem-

kom med ytringer, der kan henføres til, at forurettede er af anden et-

nisk oprindelse – omfattet af bestemmelsen i straffelovens § 81, nr. 6.

For overtrædelse af straffelovens § 244 og våbenbekendtgørelsen blev den

tiltalte straffet med fængsel i 3 måneder. Landsretten tiltrådte, at voldsfor-

holdet var henført til straffelovens § 244, og at volden var foregået i en sam-

menhæng som omhandlet i straffelovens § 81, nr. 6. I landsretten blev straf-

fen fastsat til fængsel i 3 måneder, som tillige omfattede en overtrædelse af

straffelovens § 266 b.

116

115 Ifølge Rigsadvokaten blev en af de tiltalte efterfølgende frifundet ved landsretten for over-

trædelse af straffelovens § 244, jf. Rigsadvokatens skrivelse af 21. oktober 2010 til IMR (J.nr.

RA-2009-91-0038).

116 Den tiltalte havde ved et busstoppested udtalt over for en mor og hendes to børn i over-

værelse af ca. 10 personer: ”Sig til dit perkerafkom, at de skal lade være med at glo på mig”.

Byretten frifandt for overtrædelse af straffelovens § 266 b, idet retten ikke fandt, at udtrykket

”perkerafkom” tilstrækkelig groft til at være omfattet af, at det var omfattet af § 266 b. Dom-

men blev anket af anklagemyndigheden til landsretten, der tillige fandt T skyldig i overtræ-

delse af straffelovens § 266 b, stk. 1. Landsretten lagde vægt på, at udtalelsen var fremsat på

et offentligt sted, hvor der var andre personer til stede, som overhørte udtalelsen. Anvendel-

sen af ordet ”perkerafkom” i børnenes påhør i den foreliggende situation fandtes at have haft

en sådan forhånende og nedværdigende karakter, at forholdet udgjorde en overtrædelse af

straffelovens § 266 b, stk. 1.

På baggrund af tiltaltes forklaring fra retsmødet den 7. september

2006, hvor han var gjort bekendt med, at han ikke havde pligt til at

udtale sig, og hvor han forklarede, at han ikke havde nogen anled-

ning til at kaste flasken udover det faktum, at han ikke bryder sig om

indvandrere, sammenholdt med den omstændighed, at tiltalte på

daværende tidspunkt var medlem af Dansk Front, der er kendt for

at nære racistiske tilbøjeligheder, og det forhold, at tiltalte den

pågældende dag bar en T-shirt med påskriften ”Patriot”, finder ret-

ten det bevist, at den udøvede vold havde baggrund i de forurette-

des etniske oprindelse.

Retten i Århus den 7. juni 2007

Tiltalte blev i sagen dømt for overtrædelse af straffelovens § 121 ved at have

råbt ”perkersvin” efter en politibetjent, der var af anden etnisk herkomst,

og ved at have udtalt: ”Hvad laver du i mit land?”, mens han hævede ar-

men og efterlignede en nazistisk hilsen. Straffelovens § 121 forbyder over-

fald af offentlig ansat med hån, skældsord eller anden fornærmelig tale. I

forhold til straffastsættelsen fremgår det direkte af byrettens dom, at det er

indgået som skærpende omstændighed, at udtalelserne mod politibetjen-

ten havde baggrund i dennes etniske oprindelse.

Københavns Byret, dom af 28. juni 2007

I sagen blev en 25-årig tiltalt dømt for vold efter straffelovens § 245, stk. 1,

ved i en cykelkælder i forening og efter forudgående aftale med to min-

dreårige drenge at have overfaldet en 61-årig mand med adskillige knyt-

næveslag og spark i hovedet og på kroppen. Den forurettede blev endvi-

dere slået i hovedet og på kroppen med et jernrør, hvorved han pådrog sig

to flænger i hovedet og et brud på højre håndled. Om baggrunden for vol-

den lagde retten til grund, at den tiltalte, da han via internettet kom i kon-

takt med ofret, hurtigt blev klar over, at ofret var homoseksuel og ønskede

seksuel kontakt. Den tiltalte fandt dette frastødende, men var alligevel i

kontakt med ofret i nogen tid og inviterede ham til en bestemt adresse ude-

lukkende med det formål, at ofret skulle have tæv. Den tiltalte ansporede

Dansk lovgivning og retspraksis

Retten i Lyngby, dom af den 9. maj 2007

Den tiltalte blev dømt for forsøg på vold efter straffelovens § 245, jf. § 21,

jf. § 247, stk. 1, jf. § 89, ved på en parkeringsplads at have kastet en flaske

efter en mand og dennes ægtefælle, der var af anden etnisk oprindelse end

dansk, i den hensigt at ramme en eller flere af dem. Retten fandt det bevist,

at forbrydelsen havde baggrund i de forurettedes etniske oprindelse og ud-

talte i den anledning følgende:

Dansk lovgivning og retspraksis

to mindreårige drenge til at deltage i voldsudøvelsen mod ofret. Den til-

talte blev straffet med fængsel i 1 år. Om straffastsættelsen fremgår føl-

gende af dommen:

Ved fastsættelsen af straffen har samtlige dommere fundet det skær-

pende, at gerningen er udført af flere i forening, at gerningen var

særligt planlagt, og at gerningen havde baggrund i [den forurette-

des] seksuelle orientering, jf. straffelovens § 81, nr. 2, 3 og 6.

Østre Landsret, dom af 11. september 2007

I en sag om overtrædelse af straffelovens § 119, stk. 1, blev tiltalte dømt for

at have slået en buschauffør tre gange i hovedet med flad hånd samtidig

med, at han bl.a. kaldte buschaufføren, der var af anden etnisk oprindelse,

for ”perker” og ”perkersvin”. Byretten lagde til grund, at tiltalte og en kam-

merat var blevet irriterede over, at buschaufføren ikke stoppede og sam-

lede dem op ved en station. Tiltalte og kammeraten forfulgte herefter bus-

sen i en taxa og forsøgte flere gange at spærre vejen for bussen for at påtale

episoden over for chaufføren. Byretten fandt ikke tilstrækkeligt grundlag

for at fastslå, at volden havde baggrund i chaufførens etniske oprindelse el-

ler tro, hvilket landsretten tiltrådte:

Landsretten tiltræder herved, at volden – uanset de samtidig frem-

satte krænkende udtalelser – ikke med den fornødne sikkerhed kan

anses for at have baggrund i forurettedes etniske oprindelse, men

udelukkende skyldes irritationen over, at buschaufføren ikke var

stoppet og havde taget dem med. Landsretten tiltræder således, at

straffelovens § 81, nr. 6, ikke finder anvendelse.

Københavns Byret, dom af den 12. november 2007

To 23-årige mænd blev dømt for vold efter straffelovens § 244 over for to

personer, der kom gående sammen på gaden. Det fremgår af sagen, at en

af de tiltalte rettede henvendelse til et af ofrene og spurgte, om han var

bøsse, hvilket han svarede ja til, hvorefter den første tiltalte tildelte ham to

knytnæveslag i ansigtet og sparkede ham på hånden og benet. Ofrets kam-

merat forsøgte at hjælpe ofret, hvorefter den anden tiltalte udøvede vold

mod ofrets kammerat ved at sparke ham en gang i nyreregionen og kaste

ham til jorden. Retten lagde til grund, at den vold udøvet af den første til-

talte havde baggrund i ofrets seksuelle orientering. Om fastsættelsen af

straffen fremgår det af dommen:

Retten i Herning, dom af 3. december 2007

Sagen omhandlede en 16-årig tiltalt, der blev dømt for vold efter straffelo-

vens § 244 ved at have nikket en person en skalle. Tiltalte havde henvendt

sig til forurettede og spurgt, om han var bøsse og opfordret ham til at kysse

sig, men i stedet nikket den forurettede en skalle, hvorved han pådrog sig

en rød plamage og en let hævelse i panden. Retten fandt det bevist, at den

udøvede vold i hvert fald delvist havde baggrund i forurettedes seksuelle

orientering, jf. straffelovens § 81, nr. 6. Henset til tiltaltes alder, gode per-

sonlige forhold, skolegang og fritidsjob blev straffen dog gjort betinget

uden vilkår om samfundstjeneste.

Københavns Byret, dom af 27. februar 2008

En 21-årig mand blev dømt for vold efter straffelovens § 244, jf. § 247, stk.

1, begået over for to mænd, som han tilfældigt mødte på gaden. Om bag-

grunden for volden fremgår det bl.a. af de to mænds forklaringer, at de som

led i en kampagne gik på gaden iført dragtøj og delte kondomer ud. En

større flok af personer råbte, om de var bøsser, hvilket de bekræftede.

Umiddelbart efter blev de overfaldet af tiltalte med slag i ansigtet og på

kroppen. Retten fandt ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at bringe straf-

felovens § 81, nr. 6, i anvendelse, idet det ikke fandtes bevist, at der var sam-

menhæng mellem volden og det forhold, at andre i gruppen havde råbt ad

de to forurettede.

Østre Landsret, dom af 27. februar 2008

Den tiltalte rev en kvindes tørklæde af og tildelte hende herefter et knyt-

næveslag i baghovedet. Kvinden var kommet gående på gaden iført ho-

vedtørklæde og idet hun passerede gerningsmanden og nogle af hans be-

kendte blev der råbt ”tørklædet af” eller lignende efter kvinden. En anden

kvinde påtalte episoden og blev ligeledes tildelt et slag i ansigtet af ger-

ningsmanden. Byretten lagde ved strafudmålingen vægt på, at volds-

udøvelsen havde baggrund i kvindens muslimske tro, og nåede frem til en

delvis ubetinget fængselsstraf i 60 dage, pga. tilstedeværende formildende

omstændigheder.

117

Østre Landsret skærpede straffen til ubetinget fængsel

i 60 dage. I landsrettens dom lægges der ved straffastsættelsen bl.a. vægt

117 Jf. Retten i Helsingør, dom af 22. november 2007.

Dansk lovgivning og retspraksis

Straffen for tiltalte (…) fastsættes efter straffelovens § 244 til fængsel

i 3 måneder. Der er herved lagt vægt på karakteren og omfanget af

volden, og det er anset for skærpende, at volden havde baggrund i

forurettedes seksuelle orientering, jf. herved straffelovens § 81, nr. 6.

Dansk lovgivning og retspraksis

på, at gerningsmanden selv antog, at det, ”der blev råbt efter kvinden, kan

have haft racistisk baggrund”. Trods gerningsmandens unge alder (17 år)

nægtede landsretten at bringe straffelovens § 82, nr. 3 eller § 83 (om for-

mildende omstændigheder) i anvendelse. Rigsadvokaten vurderer i for-

bindelse med sin gengivelse af dommen at:

Anvendelsen af en ren ubetinget frihedsstraf over for en kun 17-årig

ustraffet tiltalt må anses for at være udtryk for, at baggrunden for

voldsudøvelsen er tillagt skærpende betydning, selvom straffelo-

vens § 81, nr. 6 ikke er citeret i dommen.

118

Østre Landsrets dom af 19. september 2008

Tiltalte blev fundet skyldig i overtrædelse af bl.a. straffelovens § 119, stk. 1,

ved at have revet en togrevisor, der var i tjeneste, i håret og sparket ham i

ryggen. Byretten fastsatte straffen til fængsel i 60 dage. Den tiltalte ankede

dommen med påstand om frifindelse. Anklagemyndigheden ankede tillige

med påstand om skærpelse, således at der under yderligere citering af

straffelovens § 81, nr. 6, blev udmålt en straf på fængsel i 70 dage. Det frem-

gik af den tiltaltes forklaring for landsretten, at han var ”stangstiv”, og at

han kan have kaldt den forurettede ”perker”, som var en fællesbetegnelse,

han brugte om alle udlændinge, uden at han lagde noget i det. Landsretten

fandt straffen passende udmålt og anførte, at der uanset den tiltaltes udta-

lelser under overfaldet ikke fandtes grundlag for at forhøje straffen i med-

før af straffelovens § 81, nr. 6, idet det ikke fandtes bevist, at overfaldet

havde baggrund i ofrets etniske oprindelse.

Østre Landsret, dom af 25. juni 2009

Der var i sagen rejst tiltale mod tre personer med dansk etnisk baggrund

for vold med døden til følge mod et avisbud med anden etnisk baggrund.

Afdøde forurettede var kommet gående med en bekendt en tidlig morgen

på Amager, hvor de tre tiltalte umotiveret steg ud af en bil og overfaldt for-

urettede med slagvåben. Forurettede fik et slag i hovedet med en trækølle

med døden til følge. Det fremgår af Københavns Byrets afgørelse i sagen,

at forurettedes bekendte bl.a. afgav følgende vidneforklaring:

[Vidnet forklarede, at]… tiltalte 1 og tiltalte 2 begge straks, da foru-

rettede svarede, at det var de tiltalte, der stirrede, steg ud af bilen og

118 Jf. Rigsadvokatens Redegørelse om anvendelse af straffelovens § 81, nr. 6 og nr. 7, samt

sager om overtrædelse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race m.v. (J.nr.

RA-2006-120-0033) april 2008 s. 9.

Den gerningsmand, der slog forurettede med køllen, bestred i retten, at han

skulle have kaldt forurettede “perkersvin” eller lignende. De to øvrige ger-

ningsmand udtalte begge i retten, at de ikke havde hørt ordet “perkersvin”

eller lignende blive brugt. Ifølge det oplyste gjorde anklagemyndigheden

gældende for begge retter under proceduren, at det ved udmåling af straf-

fen skulle tillægges vægt, at overfaldet var motiveret af forurettedes etni-

ske oprindelse.

120

Både ved byretten og Østre Landsret lægges der ved straf-

fens udmåling vægt på flere strafskærpende omstændigheder, herunder at

volden var uprovokeret og begået af flere i forening. Straffelovens § 81, nr.

6, er imidlertid hverken nævnt i byrettens eller landsrettens afgørelse. Det

må således formodes, at retterne ikke fandt anledning til at anvende be-

stemmelsen i forbindelse med strafudmålingen.

Østre Landsret, dom af 24. februar 2010

De to tiltalte blev dømt for vold efter straffelovens § 244, jf. § 247, stk. 1, be-

gået over for tre mænd og en kvinde, som de tilfældigt mødte på gaden. De

havde henvendt sig til ofrene og kaldt dem ”homo” og ”homosvin” og slog

dem forskellige steder på ansigtet og på kroppen. Byretten fandt det bevist

at en del af den udøvede vold havde baggrund i ofrenes seksuelle oriente-

ring.

121

Dommen blev stadfæstet af landsretten.

4.2.3. Anklagemyndighedens og domstolenes anvendelse af § 81, nr. 6

I fem af de 13 sager blev der i anklageskriftet direkte henvist til straffelo-

vens § 81, nr. 6, som skærpende omstændighed ved straffens fastsættelse.

I to øvrige sager fremgik det af anklageskriftet, at gerningsmændene var

119 Københavns Byret, dom af 12. januar 2009. Se domsrésumé på

http://www.domstol.dk/KobenhavnsByret/nyheder/domsresumeer/Pages/Drabpåavisb

ud.aspx.

120 Dette fremgår ikke af anklageskriftet eller af domsudskriftet, men er oplyst af Rigsadvo-

katen til IMR ved skrivelse af 21. oktober 2010 (J.nr. RA-2009-91-0038). Ifølge en gennemgang

af retssagen i bogen

Anklageren, En Sag for Stürup

af Morten Bruun og Thomas Bjerg, Bog-

kompagniet, 2010, anførte anklageren i retten, at det var vanskeligt at se andet motiv for dra-

bet, end at forurettede var af anden etnisk herkomst end dansk, se s. 33 og s. 39.

121 Jf. Københavns Byret, dom af 3. september 2009.

Dansk lovgivning og retspraksis

bevæbnet med henholdsvis en trækølle og en kødhammer gik hur-

tigt hen imod ham og forurettede, og at tiltalte 1 - umiddelbart efter

til forurettede at have udtalt: “skal du have en med køllen dit per-

kersvin?” - svingede battet med højre hånd med retning opad mod

forurettedes øre, og at der, da slaget ramte, lød et højt smask - som

en tennisbold, der blev slået ind i en væg eller ned i jorden.

119

Dansk lovgivning og retspraksis

fremkommet med racistiske ytringer uden medfølgende henvisning til §

81, nr. 6. I disse to sager samt i de øvrige sager må det således som ud-

gangspunkt formodes, at anklagemyndigheden mundtligt har påberåbt §

81, nr. 6, under domsforhandlingen i forbindelse med proceduren om straf-

fastsættelse.

122

På nær København Byrets og Østre Landsrets afgørelse i sagen om drabet

på avisbudet på Amager, fremgår det af alle dommene, at § 81, nr. 6, er an-

vendt af retten ved straffens fastsættelse, enten ved direkte henvisning til

§ 81, nr. 6 (seks byretsdomme og tre landsretsdomme), eller ved frem-

hævelse af hadmotivet for forbrydelsen som strafskærpende omstændig-

hed (tre byretsdomme og én landsretsdom) uden nævnelse af § 81, nr. 6.

Det forekommer således i praksis, at § 81, nr. 6, anvendes af domstolene

uden direkte henvisning til bestemmelsen. Som det kan udledes af avis-

budsagen, forekommer det endvidere, at anklagemyndigheden påberåber

sig § 81, nr. 6, men hvor det på trods heraf ikke kan ses i domsudskriftet,

hvorledes retten har forholdt sig hertil. I sådanne sager er det således alene

muligt at konkludere, at retten ikke har fundet anledning til at anvende §

81, nr. 6, men ikke hvorfor.

4.2.4. Beviskrav til hadmotivet

Straffelovens § 81, nr. 6, finder, som anført i afsnit 4.1.1 ovenfor, anvendelse,

hvor forbrydelsens motiv ”helt eller delvis” har baggrund i andres etniske

oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende.

123

Fem af de gennem-

gåede sager omhandler racistisk vold mod civile, fem af sagerne vedrører

vold mod civile motiveret af deres seksuelle orientering, og tre af sagerne

omhandler forbrydelser mod offentligt ansatte. I ni af sagerne fandt retten,

at der var tale om en hadforbrydelse. I det følgende analyseres sagerne med

henblik på at vurdere beviskravet til hadmotivet i de forskellige typer af sa-

ger.

122 Det fremgår af Rigsadvokatmeddelelse nr. 9/2006 af 14. december 2006, at når betingel-

serne for at anvende § 81, nr. 6, i en konkret sag er opfyldt, skal dette fremhæves som af an-

klagemyndigheden under domsforhandlingen i forbindelse med proceduren om straffast-

sættelsen. Rigsadvokaten har ved skrivelse af 21. oktober 2010 (J.nr. RA-2009-91-0038) oplyst

til IMR, at dette svarer til anklagemyndighedens praksis i forhold til de øvrige strafskærpel-

sesgrunde i straffelovens § 81.

123 Forslag til ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og be-

stemmelser om straffastsættelse mv.) (2003/1 LSF 99), FT. 2003-2004, Tillæg A Bind V s. 3322.

4.2.4.1. Vold mod civile med et racistisk motiv

De fem sager, der handler om racistisk motiveret vold mod civile, har det

fællestræk, at der i alle sagerne er tale om vold på åben gade uden nogen

form for forudgående provokation fra forurettedes side.

I fire af sagerne blev det fundet bevist, at motivet bag volden var foruret-

tedes etnicitet. Som bevis for hadmotivet blev der af domstolene lagt vægt

på gerningsmandens fremsættelse af nedsættende udtalelser om etniske

minoriteter i forbindelse med overfaldet,

124

gerningsmandens egne udsagn

eller vidners udsagn om gerningsmandens fremmedfjendske synspunk-

ter,

125

og/eller gerningsmandens tilhørsforhold til en gruppe eller forening

med racistiske tilbøjeligheder.

126

I sagen om drab på avisbudet ved Amager

127

må byrettens og landsrettens

undladelse af at nævne straffelovens § 81, nr. 6, på trods af anklagemyn-

dighedens påberåbelse heraf, anses som udtryk for, at retterne ikke fandt

det bevist, at der var tale om et racistisk motiveret overfald. Det må umid-

delbart formodes, at grunden til dette er, at det ikke blev anset for bevist,

at den ene af gerningsmændene kaldte forurettede for “perkersvin” i for-

bindelse med overfaldet. Da hverken byretten eller landsretten behandler

spørgsmålet om et eventuelt hadforbrydelsesmotiv i dommen, er det dog

ikke muligt at vurdere dette nærmere.

124 I dom af 17. august 2006 ved Retten i Århus fremgår det af vidneforklaringer, at der blev

råbt en lang række nedsættende udtalelser til forurettede i forbindelse med overfaldet. Ifølge

forurettede kaldte gerningsmændene ham bl.a. ”fucking nigger” og ”somalier, perker og mus-

lim”. Forurettedes ven blev ifølge forurettede kaldt for ”niggerfriend”. Ifølge forurettedes ven

sagde gerningsmændene bl.a. i forbindelse med overfaldet ”danske piger er kun til danske

mænd”, ”nigger”, ”perker”, ”løb neger, det er det I altid gør”. Et vidne forklarede, at der blev

sagt ”nu har vi det sorte svin” eller lignende.

125 I dom af 9. maj 2007 ved Retten i Lyngby forklarede den tiltalte, at han ikke havde nogen

anledning til at kaste flasken udover det faktum, at han ikke brød sig om indvandrere. I Østre

Landsrets dom af 27. februar 2008 blev der ved straffastsættelsen bl.a. lagt vægt på, at ger-

ningsmanden erkendte, at det, der blev råbt efter kvinden, ”kan have haft racistisk baggrund”.

Gerningsmandens ekskæreste fortalte i sin vidneforklaring, at ”der [i forbindelse med over-

faldet] opstod en ond stemning. Tiltalte kan indimellem være lidt fremmedfjendsk. Der blev

råbt højt, og det virkede provokerende”.

126 I dom af 9. maj 2007 ved Retten i Lyngby var tiltalte medlem af Dansk Front og bar på

gerningstidspunktet en t-shirt med påskriften ”Patriot”. I dom af 17. august 2006 ved Retten

i Århus oplyste en politibetjent som vidne under sagen, at gerningsmændene havde tilknyt-

ning til White Pride. Se også Østre Landsrets dom af 9. marts 2007 (U2007.1679Ø), hvor til-

talte på gerningstidspunktet var iført en t-shirt med påskriften ”Dansk front”.

– samme tiltalte som var medlem af Dansk Front som i dom af 9. maj 2009 (retten i Lyngby).

127 Østre Landsret, dom af 25. juni 2009.

Dansk lovgivning og retspraksis

Dansk lovgivning og retspraksis

4.2.4.2. Vold mod civile med et homofobisk motiv

Sagerne om forbrydelser mod civile med et homofobisk motiv omhandler

også vold, og de fleste af sagerne vedrører vold på åben gade uden nogen

form for forudgående provokation fra forurettedes side. Det centrale bevis

i sagerne er gerningsmændenes udtalelser om forurettedes seksuelle ori-

entering, som enten blev fremsagt i forbindelse med overfaldet eller ved

den efterfølgende behandling af sagen i retten.

I to af sagerne blev det fundet bevist, at gerningsmændene før overfaldet

havde spurgt forurettede, om han var ”bøsse”, og at dette var tilstrække-

ligt til at lægge til grund, at overfaldet var motiveret af forurettedes seksu-

elle orientering.

128

I sagen om overfald på to mænd under World Outgames fandt retten det

bevist, at gerningsmændene havde kaldt forurettede for “homo”, “bøsser”

og “homosvin” under episoden. Den ene gerningsmand anførte i retten, at

han har ”overhovedet ingen problemer med homoseksuelle”. Ifølge den

anden gerningsmand brugte han ”ordet ’homo’ som en slags skældsord

over for sine venner, som ikke er homoseksuelle”. Uanset fandt både

Københavns Byret og Østre Landsret det bevist, at overfaldene var moti-

veret af forurettedes seksuelle orientering.

129

I sagen om overfaldet af en 61-årig mand i en cykelkælder, erkendte ger-

ningsmanden i retten, at han havde aftalt at mødes med forurettede med

henblik på at tæve ham, da han fandt det frastødende, at forurettede var

homoseksuel og ville have et seksuelt forhold til ham.

I sagen om overfald på to mænd iført dragtøj blev det omvendt ikke anset

som tilstrækkeligt bevis for en hadforbrydelse, at en gruppe, som ger-

ningsmanden tilhørte, forud for overfaldet råbte til forurettede, om de var

”bøsser”. Dette skyldtes dog formentlig, at retten ikke fandt tilstrækkelig

bevis for, at det var gerningsmanden, der havde råbt til de forurettede, om

de var ”bøsser”.

I sagerne om vold motiveret af forurettedes seksuelle orientering synes det

således at have været tilstrækkeligt at føre bevis for, at gerningsmanden el-

128 Københavns Byret, dom af den 12. november 2007 og Retten i Herning, dom af 3. decem-

ber 2007.

129 Københavns Byret, dom af 3. september 2009, stadfæstet af Østre Landsret, dom af 24. fe-

bruar 2010.

4.2.4.3. Sager omhandlende offentligt ansatte som forurettede

I de tre sager, hvor forurettede er offentligt ansatte, er et hadmotiv alene

fundet bevist i den sag, hvor tiltalte råbte ”perkersvin” til en politibetjent,

og hvor tiltalte selv indrømmede sine racistiske holdninger.

130

I sagen om vold mod en buschauffør

131

må det ud fra ud fra ordlyden af

Østre Landsrets afgørelse formodes, at det blev lagt til grund af retten, at

de tiltalte udtalte sig nedladende om forurettedes etniske oprindelse.

132

På

trods heraf fandt landsretten det ikke bevist ”med den fornødne sikker-

hed”, at overfaldet kunne anses for at have baggrund i buschaufførens et-

niske oprindelse, og i stedet udelukkende skyldtes irritation over, at bus-

chaufføren ikke havde stoppet og taget dem med.

I sagen om vold mod en togrevisor var der ikke bevismæssig tvivl om, at

tiltalte havde kaldt forurettede for ”perker” under overfaldet.

133

Her fandt

retten heller ikke grundlag for at forhøje straffen, idet det ikke fandtes be-

vist, at overfaldet havde baggrund i forurettedes etniske oprindelse.

I disse sager er det således ikke nødvendigvis tilstrækkeligt at føre bevis

for, at gerningsmanden har udtalt sig racistisk i forbindelse med overfal-

det. Årsagen til dette er formentlig, at overfaldet tillige kan være forårsa-

get af den konflikt, der opstod mellem gerningsmanden og den forurettede.

Der skal således i sådanne sager tilsyneladende føres yderligere bevis for,

at der er kausalitet mellem overfaldet og den ansattes race eller etniske op-

rindelse. Det er imidlertid tilstrækkeligt, at gerningspersonens diskrimine-

rende motiv helt

eller

delvist begrunder forbrydelsen.

130 Jf. Retten i Århus, dom af 7. juni 2007: den tiltalte erkendte sig skyldig og indrømmede

at have råbt som beskrevet i forholdet, ”fordi han hader pansere og perkere og altid vil gøre

det. Danmark for danskerne.”

131 Østre Landsrets dom af 11. september 2007 (U2008.65Ø).

132 Der var under sagens behandling i retten modstridende udsagn om, hvad de tiltalte sagde

til buschaufføren i forbindelse med overfaldet.

133 Jf. Østre Landsrets dom af 19. september 2008 (U2009.83Ø; TfK2008.866/2): Den tiltalte

havde selv forklaret at ”han var ’stangstiv’. Han indrømmede, at han kunne have kaldt tog-

revisoren “perker”, som er en fællesbetegnelse, han bruger for alle udlændinge, uden at han

lægger noget i det.”

Dansk lovgivning og retspraksis

ler gerningsmændene udtalte sig om forurettedes seksuelle orientering i

forbindelse med overfaldet, også selv om gerningsmanden eller gernings-

mændene efterfølgende benægter i retten at have noget imod homoseksu-

elle.

Dansk lovgivning og retspraksis

4.3.

Sammenfatning

I henhold til straffelovens § 81, nr. 6, skal det anses som en strafskærpende

omstændighed, hvis en forbrydelse helt eller delvist har baggrund i foru-

rettedes etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende.

Det er uklart, om ”seksuel orientering” dækker kønsidentitet, f.eks. som

udtrykt ved transvestisme. Det må dog formodes, at kønsidentitet kan an-

ses for omfattet af formuleringen ”seksuel orientering eller lignende”. Om-

vendt må det formodes, at formuleringen ”eller lignende” ikke kan anses

for at omfatte øvrige traditionelle antidiskriminationsgrunde, som f.eks.

funktionsnedsættelse eller alder.

Det er dog næppe afgørende for strafudmålingen, om en bestemt diskri-

minationsgrund er nævnt i § 81, nr. 6, idet domstolenes strafudmåling er

skønsmæssig. Det må således antages, at domstolene ved diskriminerende

forbrydelser må kunne skærpe strafudmålingen også uden direkte hjem-

mel i § 81, nr. 6.

Udover Rigsadvokatens særlige indberetningsordning fra 2007, foretages

der ikke særskilt registrering af retssager, hvor § 81, nr. 6, er påberåbt

og/eller finder anvendelse af retten. Dette gør det vanskeligt at afdække

sager om hadforbrydelser på området med henblik på at foretage en ud-

førlig gennemgang af retspraksis på området.

Det kan udledes af en gennemgang af de 13 sager på området, som det har

været muligt at finde frem til, at det ikke er i alle sager, at det fremgår af an-

klageskriftet eller af domsudskriftet, om anklagemyndigheden har påbe-

råbt § 81, nr. 6, som strafskærpende omstændighed. Der er endvidere et ek-

sempel på en sag, hvor anklagemyndigheden tilsyneladende har påberåbt

§ 81, nr. 6, men hvor det alene kan udledes af domsudskriftet, at retten ikke

har ladet bestemmelsen finde anvendelse. Med andre ord fremgår det ikke

af domsudskriftet, hvorfor retten ikke har fundet anledning til at anvende

§ 81, nr. 6, i den konkrete sag. Dette gør det ikke alene endnu vanskeligere

at finde frem til sager om hadforbrydelser, men også at vurdere, hvorledes

bestemmelsen finder anvendelse i praksis.

Det kan dog udledes af de gennemgåede sager, at hadforbrydelser primært

udmønter sig som vold på åben gade, at gerningsmanden eller gernings-

mændene og forurettede ikke har kendskab til hinanden forud for hænd-

elsen, og at forurettede ikke på nogen måde har fremprovokeret overfaldet.

Det fremgår endvidere af retspraksis, at det primære bevis for et hadmotiv

Efter retspraksis om vold mod offentligt ansatte anses det dog ikke nød-

vendigvis for at være tilstrækkeligt at føre bevis for gerningsmandens ra-

cistiske udtalelser eller lignende. Dette skyldes formentlig, at retten i

sådanne sager har vurderet, at voldshandlingen tillige kan være motiveret

af den konflikt, der er opstået mellem gerningsmanden og forurettede. Det

må imidlertid fremhæves, at straffelovens § 81, nr. 6, efter forarbejderne

også finder anvendelse, såfremt kriminaliteten delvist skyldes forurettedes

etniske oprindelse m.v.

Dansk lovgivning og retspraksis

i sådanne sager er udtalelser fra gerningsmanden om forurettedes etniske

baggrund eller seksuelle orientering i forbindelse med voldshandlingen.

Hvor sådanne udtalelser anses for bevist, sker der som udgangspunkt

strafskærpelse efter § 81, nr. 6. Dette er ikke overraskende. Hvis gernings-

manden ikke kender forurettede, og gerningsmanden først uopfordret ud-

taler sig nedladende om forurettedes etniske oprindelse eller seksuelle ori-

entering og derefter overfalder forurettede, må der være en formodning om

et hadmotiv.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Kapitel 5. Anmeldelse, efterforskning og tiltalerejsning

I det følgende beskrives NGO’ers og forurettedes oplevelse af at anmelde

en oplevet hadforbrydelse til politiet samt grunde til ikke at foretage en an-

meldelse. Herudover beskrives den efterfølgende behandling af sagerne af

politiet og anklagemyndigheden. Målet med denne beskrivelse er at for-

søge at afdække årsager til den lave anmeldelsestilbøjelighed på området

(eksterne mørketal). Målet er endvidere at indkredse nogle af de faktorer,

der har indflydelse på, om en sag efterforskes som en hadforbrydelsessag

af politiet og kategoriseres som sådan (interne mørketal).

Kapitlet bygger på interviews med henholdsvis NGO’er og interviewper-

soner udvalgt af NGO’erne (herunder forurettede) samt interviews med

politi og anklagere. Se i øvrigt kapitel 1, afsnit 1.4 for metode.

5.1. Når anmeldelse undlades

5.1.1. NGO’ers og forurettedes opfattelse

De interviewede NGO’er udtrykker generelt, at det er vigtigt at anmelde

hadforbrydelser til politiet. NGO’erne mener samtidig, at der er en del for-

urettede, der ikke anmelder hadforbrydelser. Denne opfattelse bekræftes af

de interviewede enkeltpersoner, der har oplevet at være udsat for en had-

forbrydelse. Der peges på flere årsager til dette.

5.1.1.1. Mangel på viden om rettigheder

Ifølge de interviewede NGO’er er mange ikke bevidste om, hvad der er

strafbart, og mange er generelt uvidende om deres rettigheder. Der er ge-

nerelt uvidenhed om politiets procedurer, og hvad man kan forvente ved

en anmeldelse. Herudover er der mange, der ikke er vidende om, at en had-

forbrydelse er anderledes end en ”almindelig” forbrydelse og har et straf-

skærpende element. Sabbah nævner f.eks., at det først er indenfor de sid-

ste par år, at man i organisationen er blevet bevidste om, hvad en hadfor-

brydelse er, og er begyndt at diskutere dette.

I forbindelse med interviewene fremhæver flere af NGO’erne, at de også

selv har en vigtig rolle i forhold til information og formidling. NGO’ernes

medlemmer og dem, de repræsenterer skal kende deres rettigheder og have

øget bevidsthed om hadforbrydelser. En interviewperson fra Sabaah siger

f.eks., at der er mange, der har en ret forenklet opfattelse af, hvad en had-

5.1.1.2. Manglende tillid til politiet

Ifølge flere af de interviewede enkeltpersoner er der ofte en manglende tro

på, at en anmeldelse vil nytte. En interviewperson fra ENAR udtrykker

dette således: ”Jeg

har talt meget med unge mennesker og når de oplever sådan

nogle ting [at blive spyttet på, verbale overfald] så reagerer de ikke ved at gå til po-

litiet og anmelde det, så går de hjem og siger ingenting. Hvorfor? – fordi det ikke

nytter noget.”

En anden interviewperson siger videre om det lave antal af

registrerede hadforbrydelser i Danmark: ”Jeg

vil sige 80 % af dem man selv

møder, de gider ikke gå ned til politiet for at fortælle, at der er en eller anden, de har

været oppe at skændes med eller oppe at slås med. De tror simpelthen ikke, at det

vil betyde noget, og de ved ikke, at man vil registrere hadforbrydelser.”

Nogle af

interviewpersonerne har følt sig svigtet af politiet tidligere, og det har en

indflydelse på deres manglende tillid til, at sagen vil blive taget alvorligt.

En interviewperson fra LGBT Danmark siger: ”Når

man først har følt sig mag-

tesløs i en konkret situation med politiet, har man tendens til at afholde sig senere.”

En interviewperson fra Sabbah nævner endvidere, at politiet i medierne

fremstår som stressede og underbemandede, og at en tættere dialog med

politiet vil have en betydning for antallet af anmeldelser. Han mener, at det

bl.a. medieskabte billede af politiet skaber en manglende tillid til, at had-

forbrydelsessager vil blive prioriteret og anfører: ”Hvis

vi skal have mere til-

lid til politiet, så har vi behov for at lære politiet at kende og vide, hvad de laver, og

hvordan de kan hjælpe os, så vi ikke danner et billede fra medierne eller andre ting.”

Han mener, at der er behov for information om vigtigheden af at anmelde,

også af præventive hensyn.

5.1.1.3. Personlige konsekvenser ved anmeldelsen

Der udtrykkes blandt interviewpersonerne frygt for, at den enkelte ved at

indlede en sag bringer sig selv i en mere sårbar situation. Dette kan ske ved,

at forholdet til gerningspersonerne forværres, men kan også være tilfældet

i situationer, hvor forurettede hemmeligholder sit tilhørsforhold til en mi-

noritetsgruppe, eksempelvis homo- eller biseksuelle, som ikke er sprunget

ud. LGBT Danmark siger generelt om deres kendskab til denne problem-

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

forbrydelse kan være, og at der er brug for, at Sabaah informerer sit bagland

yderligere på området. Interviewpersonen siger: ”vi

skal lære os selv og sige

til vores brugere, prøv at hør, det kan godt være, at du er indvandrer, og det kan godt

være, at du er muslim, men bare på grund af de her ting er det altså ikke ok, at du

bliver slået ned.”

En repræsentant fra ENAR mener, at det specielt er vigtigt,

at der formidles viden i ungdomsmiljøerne. ENAR mener, at der her er

størst chance for kontakt og for en ændring af praksis omkring anmeldelser.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

stilling: ”Der

er mange ofre for hadforbrydelser, som ikke anmelder det, da de er

biseksuelle. De lever eventuelt sammen med kone og børn, og det kan derfor være

svært at komme hjem og fortælle, at man er blevet overfaldet i Mindeparken.”

Et andet forhold, der påvirker beslutningen om at anmelde eller ej, er selve

mødet med politiet. Det kan ifølge LGBT Danmark generelt være vanske-

ligt for nogle at skulle fortælle politiet om deres seksuelle orientering. LGBT

Danmark siger: ”For

nogle føles det som at skulle ’springe ud igen’ når de står

over for politiet og det kan opleves som mere krænkende end selve overfaldet. Det

afholder nogle fra at anmelde.”

Hvis hadforbrydelsen sker i den nære familie,

kan dette også være en årsag til ikke at anmelde. Flere udtrykker, at an-

meldelse i sådanne situationer kan være vanskelig på grund af familiefor-

holdet, og at de holder sig tilbage af hensyn til at undgå yderligere konflikt.

Endelig udtrykker nogle af interviewpersonerne, at der kan være en frygt

for, at ens navn vil figurere i en statistik eller lignende.

5.1.1.4. Selvforskyldt

Ifølge flere udsagn fra NGO’er og forurettede, påtager nogle sig selv skyl-

den for en hændelse, hvilket er en yderligere begrundelse for ikke at an-

melde. En interviewperson fra Sabaah siger f.eks: ”For

nogles vedkommende

tror jeg også, at der kan være skam involveret. At mange føler, at det er selvfor-

skyldt. At de også kunne have ladet være med at gå hånd-i-hånd eller ja, at det er

selvforskyldt på grund af deres seksuelle orientering.”

5.1.1.5. Egen bagatelgrænse

Et andet forhold, der påvirker beslutningen om at anmelde en oplevet had-

forbrydelse er de interviewedes egen bagatelgrænse. F.eks. nævner en in-

terviewperson fra Sabbah, at han og hans kammerat ikke anmeldte to knyt-

næveslag. Hvis volden havde resulteret i behov for at komme på skade-

stuen, ville det imidlertid have været en anden sag.

5.1.2. Politiets opfattelse

Ifølge politiet kan der være forskellige årsager til, at oplevede hadforbry-

delser ikke anmeldes. Interviewede fra politiet mener, at nogle potentielle

anmeldere ser det som for tidskrævende at foretage en anmeldelse og ikke

ønsker at sætte tid af til afhøring af politiet og til et eventuelt besøg på ska-

destuen til dokumentation af deres skader. En anden årsag kan være, at den

forurettede er bange for, at anmeldelsen kan få personlige konsekvenser,

f.eks. at den enkelte bliver nødt til at stå frem som homoseksuel eller ube-

haget ved potentielt at skulle møde gerningspersonen i retten. En tredje år-

5.2.

Anmeldelsessituationen

5.2.1. NGO’ers og forurettedes oplevelse af anmeldelsessituationen

Ifølge de interviewede NGO’er og de personer, der har oplevet at være ud-

sat for en hadforbrydelse, er der en tendens til, at politiet i nogle sager ikke

udviser interesse for anmeldelser af hadforbrydelser, og at der bliver ud-

vist en vis ligegyldighed over for deres oplevelser. Dette opleves ifølge de

interviewede personer bl.a. i forbindelse med anmeldelse af chikane, ver-

bale overfald, trusler og voldelige overfald.

Der nævnes flere forhold, der bidrager til indtrykket af, at politiet i nogle

sager ikke viser interesse for de enkeltes anmeldelser:

at politiet ikke vil modtage anmeldelsen

at politiet ikke har tid til at registrere sagen/lave en rapport

at politiet ikke tager anmeldelsen alvorligt eller bagatelliserer den

at det er nødvendigt at have en tredjeperson med (fx en person med en

vis stilling/et vist navn), for at politiet vil tage imod anmeldelsen

at politiet argumenterer mod, at der kan være tale om en hadforbrydelse

ved at sige, at samme hændelse også kunne være sket for en, der ikke

har anden etnisk baggrund eller ikke er homoseksuel.

En interviewperson fra Mosaisk Trossamfund siger om sine oplevelser ved

anmeldelse:

”Når man kommer derop [til politiet] og går hen til manden ved

skranken og siger, hvad man vil, er det som om de ikke har tid. Jeg har langt de fle-

ste gange følt, at de var ligeglade. Det var ligesom, at det var besværligt for dem

og ikke noget, de ønskede at engagere sig i.”

5.2.1.1. Vigtigheden af at blive taget alvorligt

Ifølge interviewene er det betydningsfuldt at føle sig taget alvorligt, også

selvom politiet ikke kan gøre noget ved sagen, og gerningen måske ikke er

strafbar. En interviewet fra Mosaisk Trossamfund siger: ”Et

vigtigt punkt er,

at man bliver taget alvorligt. Velvidende at der ikke sker noget [at der ikke kan ind-

ledes en straffesag]. Det kan vi godt leve med. Så føler du retfærdighed sker fyldest

i hvert fald bare sådan minimalt. Det er for meget, at når man udover at blive for-

ulempet af overfaldsmænd, at politiet så også enten tager deres [gerningsperso-

nernes] side eller ikke tager dig alvorligt.”

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

sag, der nævnes af politiet, er fordomme mod politiet, herunder at foruret-

tede ikke har tillid til, at politiet vil behandle sagen seriøst, eller at foruret-

tede opfatter politiet som racistisk og/eller homofobisk.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

5.2.1.2. Viden om minoriteter

Flere interviewpersoner har oplevet både uvidenhed og uforståenhed fra

politiets side i forbindelse med indgivelse af en anmeldelse. En af de fak-

torer, der skaber denne følelse, er oplevelsen af, at politiet har mangelfuld

viden om minoriteter, herunder manglende indsigt i de konflikter, der kan

være mellem minoriteter. Herudover taler flere om, at politiet i nogle

tilfælde mangler forståelse for, hvorfor og hvorledes en hændelse opleves

som krænkende. Interviewpersonerne nævner forskellige eksempler

herpå, f.eks. at en politiansat tilsyneladende ikke vidste, hvad en kalot er,

og at en anden politiansat blandede en moske og en synagoge sammen.

5.2.1.3. Skylds- og ansvarsforskubbelse

Dertil oplever flere, at der i anmeldelsessituationen sker en skyldsforskub-

belse i den forstand, at de af politiet selv gøres delvist ansvarlige for hænd-

elsen, da de har været aktive i forbindelse med hændelsen, f.eks. som de-

battører eller lignende, hvorimod passivitet fra forurettedes side ifølge po-

litiet kunne have forhindret hændelsen. Der er også interviewpersoner, der

har oplevet at blive stigmatiseret og forskelsbehandlet på grund af deres

minoritetsbaggrund og mistænkeliggjort i den forbindelse. En inter-

viewperson fra ENAR siger på baggrund af en oplevelse med en anmel-

delse, som han har kendskab til: ”De

taler til alle de unge med sort hår som om

de er én kriminel mand.”

134

Samtidigt opleves der generelt også en ansvarsforskubbelse som følge af,

at det kan kræve en stor indsats som forurettet at få politiet til at tage imod

en anmeldelse, samt at politiet i nogle tilfælde ved en henvendelse under-

streger byrden i det efterfølgende arbejde. En interviewperson fra ENAR

siger følgende: ”Unge,

som bliver antastet i byen, får at vide [af politiet] at ja-

men fredag-lørdag, der sker sgu så meget. Vil du virkelig bruge dine kræfter på at

anmelde alt det her, du er godt klar over hvad du kommer igennem, og så står de

unge og tænker, ok gider jeg bruge mere tid på det. Hver sådan oplevelse gør, at du

mister troen. En enkelt episode behøver ikke betyde det store i sig selv, men når du

oplever det uge efter uge.”

134 Eksemplet, som interviewpersonen fra ENAR baserer udtalelsen på, angår en ung mand,

der havde været udsat for vold og verbale overfald. Han havde en dårlig oplevelse i forbin-

delse med anmeldelsen af overfaldet og fortæller bl.a., at politiet havde kaldt ham mafioso og

sagt: ”I

kommer kravlende når I bliver slået, ellers render I rundt og spiller smart.”

Ifølge infor-

manten fra ENAR var den unge anmelder ikke skyldig i overfaldet og havde ikke tidligere

været indblandet i kriminelle handlinger.

5.2.2. Politiet om anmeldelsessituationen

5.2.2.1. Afvisning af sager ved skranken

I forbindelse med interviewene med politiet blev forskellige ansatte ved

politiet spurgt om, hvad de mener, der kan være årsagen til den ovenfor

gengivne kritik af anmeldelsessituationen.

Ifølge de interviewede politifolk er der forskellige forhold, der kan have en

betydning. En politiansat nævner, at der er tendens til, at nogle anmeldel-

ser afvises af politiet. Det kan være tilfældet, hvor politiet på forhånd op-

giver en efterforskning, f.eks. hvis en anmelder er blevet verbalt chikane-

ret på gaden, og hvor der ikke er nogen vidner, og hvor det vil være van-

skeligt at finde frem til gerningsmanden. Andre grunde til ikke at optage

rapport kan f.eks. være, at politiet ikke ønsker at prioritere ressourcer på

anmeldelsen. Særlig i perioder med spidsbelastninger kan det hænde, at

en anmeldelse nedprioriteres, og at anmelderen vil blive bedt om at komme

tilbage på et tidspunkt, hvor der er mindre travlt på stationen. En ansat si-

ger konkret om dette: ”Hvis

én er blevet tiltalt nedsættende og kommer lørdag

aften, så kom igen mandag formiddag. Vi har ikke tid, men mandag formiddag kan

det være, at der er mulighed for det.”

Interviewer: ”Så

hvis han kommer, og siger

at han er blevet spyttet på?”

Interviewperson: ”Bad

luck… Såfremt vi helt tilfæl-

digt ikke har noget at lave på det tidspunkt, så kan vi godt tage imod anmeldelsen

og sikre spor, hvis der skulle være dna… men det er med forbehold for, at hvis tele-

fonen lige pludselig ringer, og der er sket et drab eller røveri, så er vi nødt til at

køre, og du må komme igen på mandag.”

En politibetjent peger på, at alle sager bør optages, og at det i den forbin-

delse er vigtigt, hvilke signaler der sendes til anmelderen. Han siger: ”Hvis

jeg oplever det ske [at en anmeldelse ikke registreres, og en anmelder afvises på den

ene eller anden måde], så siger jeg også til dem [kollegaerne i politiet], at det ikke

kan betale sig. Det er dumt, det du gør, for det kommer tilbage, du kommer til at

bruge dobbelt så meget tid på det og dobbelt så meget frustration. Tal ordentligt til

dem, […], vi lever af dem.”

Ifølge betjenten kan en større imødekommenhed

fra politiets side være med til at fjerne noget af den kritik, som anmeldere

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Interviewene med NGO’ere og de interviewede enkeltpersoner viser en-

delig, at der forekommer tilfælde, hvor den enkelte anmelder en hændelse,

som han/hun tror, er en hadforbrydelse, men som ikke er det. Dette skyl-

des uvidenhed om, hvad en hadforbrydelse er, og hvad der er strafbart. Li-

gesom uvidenhed kan føre til, at sager ikke anmeldes, kan uvidenhed så-

ledes også føre til anmeldelse af forhold, der ikke er strafbare.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

kommer med. Hvis politiet f.eks. signalerer, at de godt kan forstå, at an-

melderen har oplevet noget som krænkende, men samtidig f.eks. forklarer,

at hændelsen ikke er omfattet af straffeloven, er der større sandsynlighed

for, at den enkelte vil føle sig respektfuldt behandlet og taget seriøst – også

selv om politiet reelt ikke kan foretage sig noget i den enkelte sag.

En anden politibetjent med en del års erfaring siger om arbejdet med at

ændre politiets attitude i forhold til at optage rapport ved alle henvendel-

ser: ”Vi,

ledelsen, punker generelt politiet for, at når folk henvender sig, skriv den

hændelse. Og det er sgu lige meget hvad det er. Vi er blevet pålagt at registrere det

arbejde vi udfører.”

Optagelse af en anmeldelse handler ifølge en interviewet fra politiet ikke

kun om, at en anmelder skal føle sig taget seriøst. Det er også et redskab for

politiet til at kunne identificere potentielle mønstre i sagerne og kunne gå

tilbage i sagerne, hvis anmelderen f.eks. oplever det samme gentagne

gange.

En anden ansat kalder afvisning af sager et generelt problem. Det er såle-

des ikke et fænomen, der specifikt relaterer til modtagelse af anmeldelse af

hadforbrydelser: ”Vi

afviser mange sager. Der er ikke nogen tvivl om, at vi er ble-

vet et dårligere serviceorgan efter politireformen. Vi afviser enormt mange ting,

som burde være taget seriøst.”

5.2.2.2. Særlig om betjente på patrulje

I forhold til betjente på patrulje kan der ifølge politiet være forskellige år-

sager til, at der sker en afvisning af en anmeldelse af en hadforbrydelse. Be-

tjente på patrulje har i princippet pligt til at optage en anmeldelse frem for

at henvise til den nærmeste politistation, men de vil i nogle situationer pri-

oritere andre ting end at tage imod en anmeldelse om f.eks. chikane. En in-

terviewet politibetjent siger, at man godt kan forestille sig, at en betjent på

patrulje vil henvise den enkelte til at henvende sig på stationen og ikke selv

optage anmeldelse. Han siger: ”man

kan nok godt få en anden behandling ude

på gaden [end hvis man henvender sig på stationen]. Men det bliver også brugt for

at se om der er hold i anmeldelsen.”

135

135 I interviewet forklarer politibetjenten, at politiet nogle gange afviser en anmeldelse på ga-

den for at se, om anmelderen rent faktisk senere vil vælge at tage ind på politistationen og

dermed bruge de ekstra ressourcer dette kræver.

5.2.2.3. Tone, empati og image

Et andet forhold, der gør sig gældende i forhold til politiets modtagelse af

anmeldelser, er politiets tone over for anmelderen. En politiansat med en

del års erfaring mener, at tonen ikke altid er konstruktiv over for anmel-

dere og fortæller, at han nogle gange beder sine kollegaer om at ændre to-

nen.

Ifølge en anden interviewperson i politiet kan der gøres en indsats fra po-

litiets side for at skabe tillid blandt de forskellige minoritetsgrupper til, at

de vil få en respektfuld behandling af politiet. Politiet skal ifølge inter-

viewpersonen f.eks. søge at bekæmpe diskriminerende adfærd internt i or-

ganisationen og signalere nul-tolerance over for diskriminerende adfærd.

Dette vil betyde noget i forhold til f.eks. LGBT personers lyst til at anmelde,

mener interviewpersonen, der siger: ”hvis

vi offensivt markerer [..], at vi

har…[…] fokus på anti-diskriminative tiltag internt specielt, men også i forhold

til hele vores måde at agere på, så ville det lynhurtigt få vældig konsekvens i for-

hold til, hvordan mange, herunder også minoritetsgrupper, ville se på politiet og

føle sig trygge ved at anmelde personfølsomme ting.”

En anden politibetjent siger, bl.a. med reference til ”perle-sagen

136

, at han

godt kan forstå, hvis nogle anmeldere er i tvivl om, hvorvidt de bliver be-

handlet respektfuldt og seriøst: ”Perlesagen

er simpelthen så skadelig for poli-

tiet […] Sagen er så uheldig. Det smitter af på nydanskeren, som nok ikke vil frem-

hæve sin etnicitet hos politiet, hvis de udsættes for et overfald. Det er helt forfær-

deligt, at vi [i politiet] ikke har fået gjort op med denne diskriminerende sprogbrug,

der er med til at fastholde måder at se folk på.”

Ifølge flere interviewede politifolk er der forskel på, hvor gode de enkelte

politifolk er til at modtage anmeldelser, der involverer forhold, der er

følsomme for anmelderen. Der kan f.eks. være forskel på, hvor empatisk

den enkelte betjent er, herunder hvor god den enkelte er til at tale om van-

skelige og følsomme emner. En ansat ved politiet fortæller, at vagtlederen

typisk vil delegere de sager, hvor anmelderen har særlige behov, hen til de

ansatte, som han mener, vil være bedst til at håndtere disse sager. Som følge

heraf er der en tendens til, at særlige typer af sager koncentreres hos ud-

valgte sagsbehandlere, f.eks. sager angående seksuelle forbrydelser. Det er

136 ”Perle-sagen” angik, hvorvidt en betjent under en anholdelse af en dansk-palæstinensisk

mand i januar 2009 sagde “perker” eller “perle” til vedkommende. Daværende politidirektør

Hanne Bech Hansen indberettede betjenten til statsadvokat Lise-Lotte Nielsen, som fastslog,

at betjenten sagde “perle”.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

imidlertid ikke altid muligt at tage dette hensyn, da fordelingen af sager

også afgøres af, hvem der er på vagt på det gældende tidspunkt. En leder

siger om sit holds kompetencer i forhold til at håndtere sager, som kræver

en vis sensitivitet fra politiets side: ”Jo

bedre man er klædt på, jo bedre er man

også til at håndtere disse sager. Men der skal ikke være tvivl om, at der også er kol-

legaer, som bare ikke dur til det, og som ikke har den empati, der skal til. Men det

forsøger vi jo også at tage højde for.”

En anden politibetjent siger om politiets måde at behandle person-

følsomme oplysninger på, at en anmelder både ville kunne komme ud for

en kompetent behandling, men også det modsatte. Om det modsatte siger

han: ”Der

er folk, der kommer her, som får en rigtig dårlig behandling, der er folk

[betjente] med en forudindfattethed omkring alle mulige aspekter. Det er noget, vi

kæmper imod.

”

En politibetjent siger, at mange af de personer, der er i efterforskningsen-

hederne og beskæftiger sig med afhøringer, har gode kompetencer, og at

de gennem erfaring har lært at stille de rigtige spørgsmål på en respektfuld

måde. Der er dog ikke kun faglige kompetencer, men også personlige kom-

petencer, der er vigtige, f.eks. empati, og disse kompetencer kan være svære

at lære folk. Nogle af de personer, der ikke er så gode til at sætte sig i an-

melderens sted, vil i nogle tilfælde få andre stillinger i politiet, hvor netop

denne kompetence er mindre vigtig. En person i kriminalpolitiet siger om

steder i politiet, hvor afhøringskompetence er mindre vigtig: ”så

bliver de,

undskyld mig, motorcykelbetjente, hundeførere og lignende. Og fred være med det,

de skal også udfylde en funktion, og der nytter det ikke, at man står og snakker sødt

med folk.”

En anden ansat peger på, at nogle betjente fokuserer på løsning af opgaven

først og fremmest og mindre på processen og kontakten til anmelderen.

Han siger: ”[der

er nogle] kolleger som simpelthen ikke har erfaring nok til at have

overskud til at vise empati samtidigt med, at de skal løse en opgave - de er så foku-

serede på at løse opgaven korrekt og fremstå professionelle, at de ikke har mulighed

for og overskud til at vise empati.”

Der er flere af de interviewede, der mener, at politiets kompetence i forhold

til afhøring af anmeldere kan forbedres. En interviewperson i politiet siger

bl.a., at politiet mangler kompetence til at spørge om personlige forhold og

samtidig sikre, at anmeldelsessituationen forbliver tryg for offeret. En an-

den interviewperson i politiet peger generelt på, at der f.eks. er en mang-

lende åbenhed i politiet over for seksuelle minoriteter.

5.3.

Efterforskning

I det følgende beskrives politiets efterforskning af potentielle hadforbry-

delser. Der fokuseres særligt på de faktorer, der kan have indflydelse på,

om en potentiel hadforbrydelse efterforskes som en hadforbrydelse eller

som en almindelig forbrydelse. Herudover beskrives anklagemyndighe-

dens vurdering af de udfordringer, der gør sig gældende for at kunne gøre

en strafskærpelse gældende efter straffelovens § 81, nr. 6, i forbindelse med

sagens behandling ved domstolene.

5.3.1. NGO’ers oplevelse af efterforskningen

DRC fremkommer i interviewet med flere eksempler på sager, hvor den ud-

førte voldshandling efter DRCs vurdering skulle have været klassificeret

som racistisk motiveret vold og dermed som en hadforbrydelsessag. DRC

nævner blandt andet drabet på det 16-årige avisbud med tyrkisk etnisk

baggrund (sagen er gengivet i afsnit 4.2.2. ovenfor). DRC mener, at politiet

ved sagens efterforskning burde have lagt mere vægt på det mulige racis-

tiske motiv med henblik på at sikre beviser herfor. DRC kritiserer ikke po-

litiets behandling af sagen som sådan, men politiets manglende fokus på

hadmotivet. DRC bygger bl.a. kritikken på, at politiet kort efter den indle-

dende efterforskning erklærede, at overfaldet ikke var racistisk. DRC me-

ner, at det var for tidligt i forløbet at fastslå dette. DRC har derfor ifølge det

oplyste indgivet en klagesag til politiet og til Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstol.

5.3.2. Politiet og anklagemyndigheden om efterforskning

5.3.2.1. Kendskab til § 81, nr. 6

Den fornødne efterforskning af hadforbrydelser forudsætter, at der blandt

de politiansatte er kendskab til, hvad der menes med en hadforbrydelse,

og at det udgør en strafskærpende omstændighed.

Ifølge en leder ved politiet varierer kendskabet til hadforbrydelser blandt

de ansatte. Han fortæller, at politiet har modtaget retningslinier og er ble-

vet påmindet at være opmærksom på potentielle hadforbrydelser, men han

er ikke sikker på, at alle på hans hold kender til disse retningslinier. Han

mener, at politiet som regel er opmærksomme på retningslinierne, men pe-

ger alligevel på behov for kapacitetsopbygning på dette og andre områder.

Han siger: ”De

ressourcer [ansatte betjente], vi har i dag, er ikke kommet så langt

med deres uddannelse. Der er nogle ting de stort set ikke aner noget om.”

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Ifølge en anden politiansat med en leder rolle er det ikke alle, der ved, at

det er strafskærpende, hvis forbrydelsen har baggrund i offerets etniske op-

rindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende. Han siger: ”Generelt

kunne

jeg godt være bange for, at de ikke kender den [§ 81, nr. 6]. Dem der har mest erfa-

ring ved det, men vi har stor udskiftning, og jeg er ikke helt sikker på, at vi er gode

nok til at få det udbredt til alle.”

Han mener dog, at de fleste er klar over, at

de skal huske at anføre et muligt hadmotiv i forbindelse med deres regi-

strering af sagen, således at det efterfølgende kan blive belyst nærmere i ef-

terforskningen og herefter taget op af anklagemyndigheden. En anden be-

tjent siger, at der generelt er mangel på viden på området: ”Vi

er mangelfuldt

oplyste i Danmark omkring hadforbrydelser og har en manglende forståelse af den

slags kriminalitet. Man dyrker ikke diskriminationsområdet i Danmark. Vi tæn-

ker, at det ikke er så vigtigt og har ikke forstået alvoren i det.”

Ifølge flere af de interviewede politiansatte er det ikke afgørende, om de

ansatte kender § 81, nr. 6’s ordlyd, eller om de ved, hvilken paragraf det

strafskærpende element finder anvendelse i forbindelse med. Det er an-

klagemyndighedens arbejde at afgøre, hvilke paragraffer, der skal påbe-

råbes under retssagen. Det vigtige i politiets arbejde er at kende til det mu-

lige motiv og at efterforske dette tilfredsstillende.

Ifølge interviewede anklagere kan politiets manglende kendskab til eller

opmærksomhed på hadforbrydelsers strafskærpende virkning ved politiet

betyde, at der alene fokuseres på selve forbrydelsen, f.eks. voldsforholdet,

og at der ikke spørges tilstrækkeligt ind til konteksten for overgrebet og

motivet. En interviewet anklager siger: ”Der

kan også være situationer hvor de

[ofrene] fortæller det [fortæller om deres seksuelle orientering], hvor politimanden

siger, det er ligegyldigt, han er ikke opmærksom på det og siger, at det er slagene,

der er strafbare, og derfor kommer det ikke ind i sagen som en kode.”

Interviewene viser, at flere politifolk kender bestemmelsen. For nogle er

indholdet i § 81, nr. 6, dog uklart. F.eks. blander flere bestemmelsen sam-

men med æresrelateret vold, vold/overgreb relateret til jalousi og ulovlig

forskelsbehandling.

På politiskolen undervises i hadforbrydelser på både PG1 og PG3, bl.a. som

led i faget strafferet og som selvstændigt tema.

137

Der undervises også i fag

137 PG1 og PG3 er betegnelse for forskellige moduler på Politiskolen. Institut for Menneske-

rettigheder har siden 2006 undervist i hadforbrydelser på Politiskolen. Undervisningen be-

står af to timer om emnet.

5.3.2.2. Afdækning af motiv

De interviewede politiansatte siger enstemmigt, at det er en vigtig del af en

efterforskning at afklare, hvad motivet bag en forbrydelse er. Politiet har

pligt til at kende motivet for at afklare, hvorfor forbrydelsen skete. Denne

afklaring kan samtidig bidrage til en undersøgelse af, om andre er invol-

verede i overgrebet, og om anmelderen eventuelt selv kan have haft en rolle

i hændelsen. Afklaringen af motivet kan både være med til at skærpe såvel

som lempe straffen, alt efter hvad konteksten for den kriminelle handling

er. En leder inden for politiet siger: ”[at

spørge ind til motivet] det er en så in-

tegreret del, at det kan man ikke komme udenom. Man vil altid spørge om hvorfor,

det er en central del.”

At undgå fremtidig kriminalitet er ifølge politiet også en vigtig grund til at

spørge ind til motivet. Det er lettere at tilrettelægge en præventiv indsats,

når der er klarhed over, hvad et potentielt motiv er. En anklager siger om

afdækning af motivet i alvorlige sager med henvisning til DRCs klage i for-

hold til avisbud-sagen (se afsnit 5.3.1. ovenfor): ”Uden

at have set sagen er det

min overbevisning, at havde der været et hadmotiv, så havde den vinkel været med.

Der er jo ikke en grund til at lade være. Sagen skal jo køres på samme måde. Men

måske ligger der en overbevisning hos folk, at hvis man går og slår en udlænding

ned, så må det være fordi man ikke kan lide udlændinge, og det tror jeg ikke nød-

vendigvis er rigtigt.”

138 Ifølge Rigspolitiet har der været nogen efteruddannelse i hadforbrydelser. F.eks. har 16

politifolk været på studierejse til relevante europæiske storbyer for at indhente erfaringer om

håndteringen af hadforbrydelser. Målet med studierejsen var at styrke politiets forståelse af

hadforbrydelsesområdet. Herudover har politiet deltaget i en række dialogmøder og semi-

narer vedrørende diskrimination og hadforbrydelser. Deltagerne i disse forløb har fortrinsvis

været på lederniveau. I forhold til minoritetsforhold er nogle blevet undervist i indvandrer-

problematikker i forbindelse med seminarer og foredrag m.v. Institut for Menneskerettighe-

der afholdte endvidere den 25. og 26. august 2010 undervisning i hadforbrydelser for en

gruppe efterforskere som led i et EU-finansieret projekt.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

som etik, moral, holdninger og psykologi. Flere af de adspurgte politifolk,

hvoraf nogle har været færdiguddannet en del år, fortæller, at de enten ikke

er blevet undervist i hadforbrydelser eller har modtaget meget lidt under-

visning. Dette samme gælder for undervisning i minoritetsforhold, kultu-

relle forhold m.v. Afhøringsteknik er heller ikke et fag, der opleves som en

prioritet på Politiskolen. Afhøringsteknik er således noget de enkelte poli-

tifolk lærer i forbindelse med deres arbejde eller via efteruddannelse. Der

er ingen af de interviewede, der har modtaget efteruddannelse i hadfor-

brydelser.

138

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

5.3.2.3. Skærpelse af afdækning af hadmotiv

Selv om det er et grundlæggende princip at spørge ind til motivet, mener

en overordnet inden for politiet, at afhøringen og opmærksomhed i forhold

til et motiv ofte kan skærpes, og at dette typisk hænger sammen med erfa-

ring. Det er især en udfordring i de tilfælde, hvor motivet ikke umiddelbart

er indlysende fra starten. Han siger: ”Og

jeg er sikker på, at jo bedre folk er ud-

dannet inden for det her fag, jo bedre er de til at gøre det [afdække motivet], men

… en stor del af den styrke, vi har i dag, er stort set nye. Efter reformen er der

mange års erfaring, der er stort set forsvundet. Det er en af de ting, der er med til

at svække den del af politiarbejdet [opklaring af hadforbrydelser]. For hvis man ikke

er opmærksom på at spørge til det og få motivet frem, så er det ikke sikkert man får

det frem.”

Han giver et konkret eksempel på, hvad han mener med, at de er-

farne folk i politistyrken i nogle tilfælde er bedre til at klassificere en for-

brydelse som en hadforbrydelse: ”Hvis

man har været her et stykke tid, og man

har en voldssag ovre fra Ørstedsparken, så vil det være helt oplagt, at der er et had-

motiv. Men hvis du er hel ny eller lige kommet til København, så er det ikke sik-

kert, at du tænker på dette. Men et beredskab med rigtig mange unge mennesker,

det er op af bakke. Det er ikke for at bebrejde dem, men sådan er det. Det kan i hvert

fald være medvirkende til, at der er nogle sager, som ikke kommer frem i lyset,

selvom de burde have været det. Problemet ligger jo ikke i de sager, hvor folk kom-

mer og siger, at det er fordi jeg er bøsse.”

En anden interviewperson fra politiet udtrykker tilsvarende, at nogle, især

dem med mindre erfaring, ikke altid får stillet de rigtige spørgsmål. Han

siger: ”Alle

tager hver sag alvorligt, men problemet er, hvis du ikke har erfaring

til at gennemskue, hvad der er sagens karakter og skære ind til, hvad der er essensen

af det her og lægge vægt på, hvad der er essentielt [så sker der ikke en tilstrækkelig

efterforskning af et muligt hadelement].”

En politibetjent med erfaring med håndtering af hadforbrydelser mener, at

det ofte kan være lettere at spotte hadforbrydelser mod f.eks. homoseksu-

elle end hadforbrydelser mellem etniske grupper. Han siger: ”Der

er for-

skellige etniske minoriteter, der begår hadforbrydelser mod hinanden. Det er vi [i

politiet] slet ikke opmærksomme på. Vi ser det som kriminalitet mellem etniske

grupper og ikke som hadforbrydelser.”

En anden siger til spørgsmålet om iden-

tifikation af hadforbrydelser: ”Politistyrken

er ny og det er en svaghed. De åben-

bare sager kommer med. De, der ikke er så åbenbare, kommer ikke lige så let med.”

Ifølge en interviewet anklager er politiets viden og efterforskning ikke al-

tid tilstrækkelig. Anklageren peger på behovet for en kompetenceopbyg-

De interviewede anklagere fremhæver generelt, at det er politiets opgave

at få motivet belyst. I den forbindelse er efterforskningen central, men mod-

tagelsen af sagen er også vigtig. Det er bl.a. ifølge interviewede anklagere

vigtigt, at sagen begyndes som en hadforbrydelsessag, fordi der ellers er

fare for, at hadforbrydelseselementet ikke bliver en del af efterforskningen.

En interviewet betjent mener, at det ville være en god idé med en særlig en-

hed i politiet, der tager sig af hadforbrydelsessager. Han anfører, at betjen-

tene generelt ikke er godt nok klædt på og har svært ved at vurdere f.eks.

racismesager. Han siger bl.a.: ”[Man]

burde have sikkerhedsprocedurer, som sik-

rer, at hver gang vi har med minoritetsforhold at gøre, så skal et hadmotiv under-

søges. Selv ved lille mistanke [..]. Tanken om, at alle er ens, danske, den holder ikke,

vi ignorerer problemer.”

Interviewene viser endvidere, at der tilsyneladende er forskel på den for-

pligtelse, som den enkelte i politiet føler i forhold til at få afdækket et po-

tentielt hadmotiv. En interviewperson fra beredskabet siger om sin håndte-

ring af sager, hvor der ikke er noget, der umiddelbart indikerer, at der kan

være tale om en hadforbrydelse: ”For

mit eget vedkommende spørger jeg ikke

ind til, om han er blevet slået ned, fordi han har en forkert farve eller en anden farve,

end normalen er. Jeg spørger heller ikke en dansker, om han er blevet slået ned, fordi

han er hvid. Det bliver kørt som en ganske almindelig voldssag som udgangspunkt.”

Om hvorvidt fokus er på eventuelle konflikter mellem etniske minoritets-

grupper i situationer, hvor der f.eks. er slagsmål, siger en anden inter-

viewperson fra beredskabet: ”Jeg

har ikke tid til at stå og skelne, er det fordi sådan

og sådan. Man er nødt til at komme ud og så danne sig et overblik og sige, hvad er

det, der sker her, og så må man tage den herfra.”

Den pågældende inter-

viewperson anfører i forlængelse heraf, at politiet skal være påpasselig med

at spørge ind til motivet for en forbrydelse på en måde, hvor man kan trække

sagen i en bestemt retning, f.eks. ved at spørge direkte til om den foruret-

tede tror, at motivet kan være hadrelateret af den ene eller anden årsag.

Ifølge en interviewet politiansat kan en mulig manglende afdækning af et

hadforbrydelseselement også skyldes manglende ressourcer. Det priorite-

res at opklare forbrydelsen, men på grund af ressourcemangel kan politiet

ikke altid gå i dybden med et muligt hadmotiv. En anden interviewperson

siger om travlhed i politiet fredag og lørdag aften: ”Man

nedprioriterer det,

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

ning hos politiet: ”Så

hvis man vil have gjort mørketallene mindre, så handler det

om uddannelse af politiet og have det fokus.”

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

ikke med vilje, men fordi man ikke har tid til det. Hvis man ikke har noget konkret,

så må man gå videre til det næste og måske bliver hadforbrydelser til almindelige

voldssager. De bliver ikke løftet op som hadforbrydelsessag, fordi der ikke er nok be-

viser.”

Efterforskningen af en hadforbrydelsessag frem for en voldssag

kræver således en ekstra indsats, bl.a. i forhold til at sikre beviser, og dette

prioriteres ikke i alle tilfælde.”

5.3.2.4. Straffesag eller sag om brud på den offentlige orden

Nogle sager behandles ikke under straffeloven, men i stedet efter ordens-

bekendtgørelsen.

139

Ifølge politiet kan dette have en indflydelse på, om en

sag behandles som en hadforbrydelsessag. Ordensbekendtgørelsen giver

bl.a. politiet kompetence til at sikre den offentlige orden ved at stoppe

slagsmål m.v. Det er ikke ualmindeligt, at sager om slagsmål i nattelivet be-

handles under ordensbekendtgørelsen, hvis det er vanskeligt for politiet at

udrede, hvem der er mest skyldig i slagsmålet. Grunden til dette er, at po-

litiet under ordensbekendtgørelsen ikke behøver at tage stilling til skylds-

spørgsmålet og i stedet kan nøjes med at udstede en bøde til de involve-

rede parter. Ifølge en interviewet efterforsker kan sådanne sager potentielt

være hadforbrydelsessager, men de klassificeres ikke som sådan, idet sa-

gen vurderes og afsluttes efter ordensbekendtgørelsen. Efterforskeren me-

ner, at en bredere afdækning af f.eks. slagsmål kræver erfaring og en grun-

dig udredning af motivet, som ikke altid finder sted. Dette skyldes ifølge

en anden interviewet fra politiet, at der er mange unge politifolk i ordens-

politiet, og de har ikke altid kompetencer, der er stærke nok. Han siger om

ordenspolitiet: ”Det

bunder efter min mening i […] at de kollegaer, som kommer

ud som de første på stedet, er for unge og ikke har erfaring nok til at gennemskue,

at der faktisk kunne være tale om andet end en ordensbekendtgørelse eller en re-

staurationslovovertrædelse. Fordi de ikke har erfaring nok til at afdække, hvad mo-

tivet rent faktisk er for det, der er sket.”

Nogle af de interviewede fra bered-

skabet siger, at de selvfølgelig altid vil forsøge at skelne, men at der skal

være en klar gerningsmand for, at sagen kan behandles som en voldssag.

Hvis der er to implicerede, der skyder skylden på hinanden, vil sagen som

udgangspunkt blive behandlet under ordensbekendtgørelsen.

5.3.2.5. Afhøringsteknik i sager om homofobisk vold

Det fremgår af interviewene med de ansatte i politiet, at politiet kan have

nogle barrierer i forhold til efterforskning af sager, hvor voldshandlingen

139 Bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 om politiets sikring af den offentlige orden og be-

skyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv. samt politiets adgang til at iværk-

sætte midlertidige foranstaltninger.

En interviewet politiansat anfører, at hvis der skal rejses en hadforbrydel-

sessag med homofobisk motiv, er det nødvendigt at spørge ind til anmel-

derens seksuelle orientering, fordi dette vil lette bevisbyrden for anklage-

myndigheden. Dette er uagtet, at det ifølge straffelovens § 81, nr. 6, er ger-

ningsmandens opfattelse af forurettedes tilhørsforhold til en særlig

gruppe, der er afgørende, og altså ikke om forurettede reelt tilhører denne

gruppe eller ej.

En anden politiansat mener, at det kan være grænseoverskridende at

spørge ind til folks seksuelle orientering, men at det kan være nødvendigt

og bare skal gøres på en ordentlig måde: ”Man

må være ærlig omkring det, og

jeg bliver overrasket over, så langt man egentlig kan komme, når man bare siger til

folk, det kan godt være, at jeg træder dig over tæerne, men jeg er nødt til at stille

dig de her spørgsmål, og det er ufatteligt, hvad man kan komme til at sidde og tale

med folk om, hvis man bare siger, det er ikke min egen interesse, jeg har arbejdet

her i 20 år, jeg har hørt værre ting, jeg bliver nødt til at have en opfattelse af, hvad

det drejer sig om.”

Der er forskel på, hvad de enkelte politifolk opfatter som vanskeligt at

spørge ind til. En politiansat siger f.eks., at man ikke kan forvente, at poli-

tiet spørger ind til seksuel orientering, men at spørge ind til etnicitet er

umiddelbart lettere. Han siger: ”I

forhold til etnicitet, det kunne man sagtens

[spørge ind til], for det er jo […] synligt for enhver.”

En interviewet anklager mener, at det helst skal komme fra anmelderen

selv, og at politiet ikke skal spørge ind til anmelderens seksuelle oriente-

ring. Anklageren siger: ”Det

skal ligesom komme fra forurettede selv, at de blev

ved med at råbe lede homo eller et eller andet og jeg er i øvrigt også bøsse.”

5.3.2.6.

Når forurettede ikke ønsker at udtale sig om motivet

Der er ifølge politiet eksempler på, at personer, der har været udsatte for

vold i f.eks. Ørstedsparken

140

ikke ønsker at beskrive nærmere, hvordan

140 Ørstedsparken er kendt som et mødested for homoseksuelle mænd.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

kan være motiveret af forurettedes seksuelle orientering. Interviewene

med politiet viser f.eks., at der ikke er en fælles holdning til, om man som

politi skal spørge ind til en anmelders seksuelle orientering som led i en

nærmere undersøgelse af, om der kan være tale om et hadmotiv. Nogle po-

litifolk mener således ikke, at der skal spørges ind til forurettedes seksuelle

orientering, mens andre mener, at det skal man.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

konteksten var i forbindelse med overfaldet, herunder hvorfor den enkelte

opholdt sig i parken. Hvis den forurettede ikke vil udtale sig, er det van-

skeligt for politiet at forfølge sagen som en hadforbrydelsessag. Ifølge flere

interviewede politifolk vil man fra politiets side som regel gøre en indsats

for at få den forurettede til at fortælle hele historien, fordi der ellers kan sås

tvivl om vidneudsagnet, og fordi sagen som regel ellers vil være sværere at

efterforske. En politiansat siger om problematikken: ”Jeg

har siddet med en

del af de sager, og de er svære. De vil godt vedkende sig, at de er homoseksuelle, og

at de er i parken, men ikke hvorfor de er i parken. Vi ved godt, at det er et sted, de

ofte kommer for at møde andre mænd, men de siger, at det er for at tage en smut-

vej, og så er det et problem for efterforskningen. For har de været der for at møde

andre, har de måske kontakt med nogen, men det vil de ikke ud med, fordi de mu-

ligvis har en kæreste derhjemme. Så det er ikke et reelt billede af, hvad der er sket.

Så noget bliver opdigtet, og noget er reelt, og det er et problem for os i efterforsk-

ningen.”

5.3.2.7. Vanskeligheder med at sikre tilstrækkelige beviser

Ifølge flere af de interviewede ansatte ved politiet er det en central udfor-

dring at sikre de nødvendige beviser. En politibetjent fortæller om en sag,

hvor en homoseksuel taxachauffør er blevet spyttet på: ”At

begynde at køre

den som hate crime, det er jo næsten lost cause, inden det er gået i gang, for vi ville

aldrig nogensinde kunne løfte bevisbyrden og bevise, at han havde til forsæt at

spytte på ham, fordi han var homoseksuel.”

Han siger videre, at det i den pågæl-

dende sag ville ende med at blive påstand mod påstand, og at det er nød-

vendigt med mere håndfaste beviser.

En anden efterforsker udtrykker tilsvarende, at der ofte mangler beviser.

Han siger: ”De

kollegaer, jeg er bekendt med, forsøger at få belyst sagen efter bed-

ste evne, og hvis det fremgår af anmeldelsen og afhøringen osv., at der er tale om

en hate crime, så vil den blive kørt som sådan. Alle er jo interesserede i, at folk skal

have den straf, de fortjener. Men uanset hvad, skal vi jo ind og bevise, at der er et

forsæt, og det er ikke altid muligt.”

En konkret problematik i forhold til bevisførelse er fraværet af vidner. En

politibetjent siger: ”Hvis

tingene måske er svære fra starten at belyse, og man in-

gen vidner har og ting og sager, så har vi jo en voldssag tilbage. Vi kan ikke bevise

hadforbrydelsen, og så tager man måske den lette løsning med en almindelig volds-

sag. Man kan ikke løfte bevisbyrden for, at det er en hadforbrydelsessag, det kræver

jo noget ekstraordinært.”

En anden politibetjent siger: ”Har

han fået tæsk, ja,

og det er formentlig fordi, han er homoseksuel, men det kan vi ikke bevise, så det

gider vi ikke bruge tid på.”

5.4.

Tiltalerejsning

5.4.1. Beviskravet i hadforbrydelsessager

Ifølge anklagemyndigheden skal der forskellige elementer til for at kunne

rejse en sigtelse for en hadforbrydelse. Disse er typisk dokumentation for

særlige tilråb, forurettedes oplevelse af motivet for forbrydelsen, og vid-

nernes opfattelse af, om et hadmotiv kan have ligget til grund for forbry-

delsen. Endvidere kan f.eks. et foto af en forurettet være en hjælp for an-

klagemyndigheden, hvis der er synlige tegn hos den forurettede på, at ved-

kommende tilhører en bestemt gruppe, f.eks. en bestemt etnisk gruppe

eller trosretning. En anklager siger om de sager, der angår homofobi, at det

styrker sagen, hvis offeret rent faktisk er homoseksuel.

De interviewede anklagere fremhæver også manglende beviser som en væs-

entlig årsag til, at det er vanskeligt at dokumentere, at der er tale om en had-

forbrydelse. En af de interviewede anklagere fremhæver bl.a. det vanske-

lige i at dømme nogen for et særligt motiv, fordi det ikke er en objektiv

størrelse på samme måde som en synlig handling. Gerningsmanden vil sjæl-

dent indrømme motivet, og anklagemyndigheden er derfor som regel af-

hængig af vidneafhøringer, den forurettedes beretning og andre typer bevi-

ser. En anklager siger, at der godt kan være en mistanke om en hadforbry-

delse, men at dette aspekt af sagen i nogle tilfælde ikke kan bevises. En

anden siger, at hun synes, at sagerne er svære: ”Hvorfor

er det, at man over-

falder en person? Er det fordi vedkommende er homoseksuel, eller fordi man regner

med, at han har penge, eller er det fordi, at man i øvrigt ikke kan lide vedkommende?”

Nogle sager er mindre klare end andre. Hvis det f.eks. gælder en forbry-

delse begået af en minoritet mod en anden minoritet, eller en forbrydelse

begået af en minoritet mod en etnisk dansker, eller som det er tilfældet i

nogle sager i Sverige, en forbrydelse begået mod en heteroseksuel på grund

af dennes seksuelle orientering, er der større chance for, at hændelsen ikke

vil blive kategoriseret som en hadforbrydelse.

141

En interviewet anklager si-

ger, at sådanne eksempler teoretisk set ville blive kategoriseret som en had-

forbrydelse, men i praksis er det næppe realistisk, med mindre det står me-

get klart, at der er tale om et hadmotiv.

5.4.2. Tidsfrist og berammelse af en sag/at lade en sag gå om

Tidsfristen i forhold til berammelse af en sag kan ifølge de interviewede an-

klagere være en udfordring i forhold til at få alle aspekter af en sag belyst.

141 Brå: Hatbrott 2008. Rapport 2009:10.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

En anklager fortæller, at der godt kan være sager, hvor anklageren kunne

have ønsket, at hadforbrydelsesaspektet blev videre undersøgt. At foretage

yderligere undersøgelser vil imidlertid nogle gange være svært i praksis og

betyde, at man i nogle tilfælde vil være tvunget til at udskyde sagen. Dette

vil man sjældent vælge, da en ny berammelse af en sag vil være meget res-

sourcekrævende. En interviewet anklager anfører, at for at sende sagen til-

bage til yderligere uddybning, skal der være en meget klar mistanke om,

at der er tale om en hadforbrydelse, ellers vil man ikke sende en sag tilbage.

En anden anklager siger om tidsfristerne, som anklagemyndigheden er un-

derlagt i voldssager: ”Så

vil man være ret tilbageholdende med at sende sagen

tilbage til yderligere eller uddybende afhøring, for så springer fristen. Det er jo en

prioritering.”

En anden siger om muligheden for at efterforske yderli-

gere/lade en sag gå om, hvis anklagemyndigheden i forbindelse med af-

høring i retten finder, at der kan være et hadmotiv i sagen:”At

få sagen ud-

skudt er der ikke nogen, der bliver lykkeligere af, så er det bedre at få sagen afgjort.”

Hadmotivet vil ifølge anklageren således blot blive taget ind som et straf-

skærpende element i forbindelse med proceduren, og sagen vil som regel

ikke gå om.

5.4.3. Afdækning af hadmotivet under sagens behandling ved retten

Ifølge de interviewede anklagere bliver et eventuelt hadmotiv i nogle sa-

ger først belyst, når sagen kommer for retten. Denne situation kan opstå,

hvis politiet ikke har belyst hadmotivet i forbindelse med efterforskningen,

men hvor anklagemyndigheden i løbet af sagens behandling i retten finder,

at der kan være tale om strafskærpende omstændigheder. I sådanne situa-

tioner påberåber anklagemyndigheden § 81, nr. 6, strafskærpelse i forbin-

delse med proceduren om straffastsættelsen. Det er imidlertid ikke altid, at

anklagemyndigheden har blik for, at der kan være tale om en hadforbry-

delse. Her mener en interviewet anklager, at anklagemyndighedens egen

indsats i nogle tilfælde kan forbedres: ”Han

[gerningspersonen] skal nok blive

dømt for knytnæveslaget. Spørgsmålet er bare om straffen bliver hårdere, fordi han

har haft det motiv. Man skal vænne anklageren til at have de øjne på.”

Den inter-

viewede anklager udtrykker, at der er lang erfaring med voldssager og be-

handling af disse, men mindre erfaring med hadforbrydelser, og at dette

kræver en øget bevidsthed og viden på feltet hos anklagemyndigheden.

Herudover viser interviewene af anklagerne, at nogle sager kan være svære

at håndtere på grund af sagens karakter. F.eks. fortæller en anklager, at hun

ikke brød sig om i retten at spørge til offerets seksuelle orientering, og at

hun i den forbindelse ”lige

skulle tage sig sammen.”

5.4.4. Tilståelsessager

Det hænder i visse sager, hvor der kan have været et hadmotiv, at tiltalte

tilstår at have begået selve straffelovsovertrædelsen, f.eks. et voldeligt

overfald, men ikke erkender hadmotivet. Anklagemyndigheden kan da

vælge ikke at forfølge hadforbrydelseselementet nærmere, fordi den tiltalte

har tilstået dele af de forhold, som vedkommende er sigtet for. En anklager

siger om denne situation, som hun betegner som sjældne: ”så

ville jeg lade

den [sagen ang. hadmotivet/nedsættende tale] falde. For det er simpelthen ikke det

værd, det ekstra han ville kunne få, i forhold til alt det ekstra sagsbehandling, tid

og ressourcer, der ville gå til det.”

5.5. Særlige indsatser

I de forrige afsnit er beskrevet nogle af de problematikker, som politi,

NGO’er og forurettede oplever i forbindelse med hadforbrydelser. De in-

terviewede NGO’er og forurettede har imidlertid også en række positive

erfaringer.

5.5.1. Kontaktpersonordningen

LGBT Danmark fortæller, at de i løbet af de seneste år har forbedret deres

samarbejde med politiet på området betydeligt. Efter en periode i foråret

2007, hvor der i Mindeparken i Århus

142

jævnligt kom personer med køller,

baseballbats og kasteskyts og chikanerede de tilstedeværende, indledte

LGBT Danmark en dialog med politiet i Århus. Dialogen førte bl.a. til, at

politiinspektøren i Århus opfordrede til, at sager om hadforbrydelser an-

meldes direkte til ham. Politiinspektøren er efterfølgende blevet kontakt-

person for LGBT miljøet for Østjyllands politikreds.

I 2009 blev kontaktpersonordningen etableret på landsplan, således at hver

politikreds nu har udpeget en ansat, der er til rådighed for en løbende dia-

log med LGBT Danmark. Det er bl.a. målet med ordningen at finde ud af,

hvordan flest mulige hadforbrydelser, motiveret af forurettedes seksuelle

orientering, anmeldes til politiet. Ifølge LGBT Danmark har ordningen en

vigtig signalværdi og har også ført til positive tiltag i praksis.

5.5.2. Nærpoliti

Som følge af dialogen med LGBT Danmark og politiet i Århus beskrevet

ovenfor, er politiet begyndt at lufte deres hunde i Mindeparken i Århus. Po-

litiet har også lagt nogle af deres ruter om og kører nu oftere igennem Min-

142 Mindeparken er kendt som et mødested for homoseksuelle.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

deparken. Denne øgede synlighed fra politiets side har ifølge LGBT Dan-

mark medført en oplevelse af større tryghed og sikkerhed.

En repræsentant fra ENAR gør opmærksom på nærpolitiets indsats i Gel-

lerupparken. Ifølge ENAR har politiet en god kontakt til beboerne i områ-

det. Dette har en positiv indflydelse på beboernes indtryk af politiet og der-

med også på deres tillid til, at de vil blive behandlet respektfuldt i en an-

meldelsessituation.

5.5.3. Oplysningskampagner

Ifølge interviewene med flere af NGO’erne er der i løbet af de senere år

skabt en øget bevidsthed om, hvad en hadforbrydelse er. Dette skyldes dels

forskellige kampagner, herunder politiets kampagner og mediernes

dækning af disse kampagner.

Sportsbegivenheden World Outgames, der blev afholdt i 2009 i Køben-

havn, nævnes som et eksempel på en begivenhed, der har spillet en rolle i

forhold til at skabe en øget bevidsthed på området. Under World Outga-

mes iværksatte Københavns Politi i samarbejde med IMR en kampagne

mod hadforbrydelser med det formål at få ofre for hadforbrydelser til at

anmelde hændelserne til politiet og generelt at få medborgere til at sige fra

over for hadforbrydelser. I forbindelse med denne kampagne blev websi-

tet www.stophadforbrydelser.nu etableret. Ifølge LGBT Danmark er poli-

tiet blevet mere åbne og mere bevidste om deres indsats på området efter

kampagnen. LGBT Danmark mener endvidere, at kampagnen har haft en

positiv indflydelse i forhold til at få flere til at anmelde hadforbrydelser. I

august 2010 blev der i hovedstadsområdet iværksat en ny kampagne med

samme budskab. Kampagnen var et samarbejde mellem Københavns Po-

liti, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og IMR og blev gen-

nemført på baggrund af en bevilling fra bl.a. Integrationsministeriet.

5.6.

Sammenfatning

I forhold til anmeldelsessituationen viser interviewene med henholdsvis

NGO’erne, forurettede personer og politi, at afvisning og manglende regi-

strering af sager kan forekomme. Interviewene viser, at politiet i nogle

tilfælde ikke prioriterer sagerne og ikke altid har en konstruktiv tone over-

for anmeldere. Ifølge politiet skyldes dette bl.a. manglende ressourcer og

manglende kompetence i politiet.

Hvad angår efterforskningen af mulige hadforbrydelser viser udtalelserne

fra politiet og fra anklagemyndigheden, at der i nogle tilfælde ikke er til-

Ifølge udtalelserne fra anklagemyndigheden kan et øget fokus på et muligt

hadmotiv ved politiets modtagelse af en anmeldelse og i forbindelse med

efterforskningen føre til, at flere sager bliver klassificeret og behandlet som

hadforbrydelser. Det er imidlertid ikke kun politiets sagsbehandling, der

kan forbedres. Anklagemyndigheden kan i følge egne udsagn blive mere

bevidst om muligheden for strafskærpelse i forbindelse med et hadmotiv.

Endelig viser interviewene, at der generelt er en oplevelse af, at der er sti-

gende bevidsthed om hadforbrydelser i Danmark, og at der generelt er en

øget indsats på området fra politiets side. Dette ses bl.a. i forhold til politi-

ets indsats i forbindelse med forskellige kampagner samt ved anklage-

myndighedens prioritering af enkeltsager.

Anmeldelse, efterforskning oog tiltalerejsning

strækkelig fokus på hadmotivet. Interviewene viser endvidere, at der er

flere bevismæssige udfordringer forbundet med efterforskning af et muligt

hadelement relateret til en almindelig straffesag. I de situationer, hvor der

er tale om en hadforbrydelsessag, og hvor politiet er opmærksom på dette,

kan det således i nogle tilfælde være svært at sikre de nødvendige beviser.

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

Kapitel 6. Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

I dette kapitel redegøres for, hvordan dataindsamling af anmeldte hadfor-

brydelser foregår i praksis og politiets rolle i den forbindelse. I kapitlet be-

skrives nogle af de faktorer, der har betydning for, om sager registreres som

hadforbrydelsessager eller ej og dermed også om de figurerer i PET’s sta-

tistik.

I kapitlet berøres endvidere begrænsninger i forhold til Rigsadvokatens

midlertidige indberetningsordning fra 2007 af domstolssager omhand-

lende straffelovens § 81, nr. 6.

6.1. Metode for dataindsamling til RACI-rapporter

Som beskrevet i kapitel 2 udarbejder PET årligt de såkaldte RACI-rappor-

ter med opgørelser over kriminelle forhold, der kan have baggrund i ra-

cisme, fremmedhad og andre ekstremistiske holdninger. PET benytter ikke

begrebet hadforbrydelser i deres rapporter, men bruger i stedet begrebet

”kriminalitet med ekstremistisk baggrund.”

143

Siden 1992 har RACI-ordningen gennemgået to omstruktureringer, der har

udvidet ordningen begge gange. Da ordningen trådte i kraft, omfattede

den udelukkende racistiske forhold begået mod personer af udenlandsk

herkomst. Den 1. februar 2002 blev ordningen udvidet til at inkludere samt-

lige anmeldte kriminelle forhold med baggrund i racisme eller religion og

tro begået mod personer af både dansk og udenlandsk herkomst.

144

Pr. 1. ja-

nuar 2009 blev ordningen yderligere udvidet, således at den i dag omfatter

al kriminalitet, der formodes at være motiveret af ekstremistiske holdnin-

ger til ofrets seksuelle orientering, politiske overbevisning, race, hudfarve,

nationalitet, tro (religion) eller etniske oprindelse.

145

Baggrunden for udvi-

delsen af ordningen er ifølge PET et ønske om en bredere og mere samlet

kortlægning af kriminalitet, der har sammenhæng med ekstremistiske

143 PET skriver: ”Der vil herefter skulle lægges vægt på, om det kriminelle forhold må anses

for motiveret af ekstremistiske opfattelser af politiske spørgsmål eller af spørgsmål ved-

rørende race, hudfarve, nationalitet, etnisk oprindelse, tro eller seksuel orientering” (Raci

2009:2)

144 Se brev fra Rigspolitichefen til Politidirektøren i København og politimestrene i politi-

kredsene 20-54 pr. 18/12/01 med journal nr. 2001-010-135.

145 Se brev fra PET til samtlige politikredse og Rigspolitiets afdelinger pr. 23/12/08 med jour-

nal nr. 2008-60-7.

Samtidig med, at ordningen har gennemgået nogle udvidelser, er selve me-

toden for dataindsamlingen også ændret. Indtil 2009 skulle politiet indbe-

rette sager til PET, som efter politiets vurdering havde en mulig racistisk

eller religiøs baggrund.

147

Siden 2009 baseres RACI-rapporterne imidlertid

på PET’s egne søgninger i politiets registre kombineret med oplysninger

fra politikredsenes afdelinger for Operativ Planlægning og Analyse (OPA),

som bl.a. har ansvar for at markere/kode sager, der kan tænkes at være

hadforbrydelsessager.

148

PET har det endelige ansvar for at afgøre, om en

sag skal klassificeres som ekstremistisk og således som mulig hadforbry-

delse, og PET kan vælge at kontakte de involverede politibetjente, hvis en

sag ikke er tilstrækkeligt beskrevet. De sager, som af PET klassificeres som

ekstremistiske, analyseres og offentliggøres i PET’s RACI-rapporter.

6.1.1. OPAs rolle i forhold til dataindsamling

Som beskrevet overfor, har OPA en rolle i forhold til dataindsamling i sam-

arbejde med PET. OPA foretager en søgning i politiets rapporter og giver

de sager, hvor den anmeldte gerning kan tænkes at være motiveret af f.eks.

racisme eller homofobi, en særlig kode. OPA læser ikke hver enkelt politi-

rapport igennem, men søger udelukkende i et enkelt felt i politiets rapport

Dette felt, der hedder “sagens genstand” er til brug for et kort resumé af sa-

gen. Det er det samme felt, som PET tager udgangspunkt i, når PET laver

søgninger efter kriminelle forhold, der kan være motiveret af ekstremisti-

ske opfattelser og således potentielle hadforbrydelser.

146 Kriminelle forhold i 2008 med mulig racistisk eller religiøs baggrund. 3. december 2009,

PET.

147 Indberetningsordningen var bl.a. baseret på en instruks fra Rigspolitichefen Afdeling G

December 2001, brev fra PET til samtlige politikredse og Rigspolitiets afdelinger pr. 23/12/08

med journal nr. 2008-60-7. Instruksen indeholdt vejledning om, hvilke faktorer politiet skulle

lægge vægt på i deres vurdering af, om der kunne være tale om en hadforbrydelse eller ej bl.a.

verbale udsagn i forbindelse med forbrydelsen, budskaber fra gerningsmanden, udråb eller

slagord osv.

148 I forbindelse med politireformen, der trådte i kraft 1. januar 2007, har hver af landets 12

politikredse oprettet en OPA afdeling. Den organisatoriske omstrukturering er foregået for-

skelligt mellem kredsene, hvorfor de specifikke arbejdsopgaver inden for OPA afdelingerne

varierer. Fælles for OPA afdelingerne er dog, at de i grundtræk fungerer som stabs- og støtte-

funktion for den øverste ledelse samt på tværs af de operative afdelinger i kredsen (bered-

skab, lokalpoliti og efterforskning). Se endvidere vicepolitikommissær ved Politiets Videns-

center, Morten Bingen Jacobsens notat vedrørende beskrivelse af OPA centrene, af 17. no-

vember 2008.

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

holdninger. Formålet med udvidelsen er herudover at styrke PET’s mulig-

heder for at vurdere, om der kan konstateres tegn på mere organiseret og

systematiseret udøvelse af disse former for kriminalitet.

146

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

6.1.2. Ordliste

OPAs kodning af sagerne foregår på baggrund af 39 ord, der er fastlagt af

Det Nationale Efterforskningscenter under Rigspolitiet (NEC) og som OPA

bruger i deres søgning efter mulige hadforbrydelsessager i politiets data-

base. Listen indeholder ord, der relaterer til f.eks. etnicitet, religion og sek-

suel orientering, f.eks. ord som ”racistisk”, ”jøde”, ”homo”, ”hagekors” og

”hatecrime.”

149

Interviews med OPA viser dog, at denne liste løbende sup-

pleres, hvis OPA finder nye ord, der kan være brugbare til at indfange sa-

ger med ekstremistisk motiv. Denne tilgang er nærmere beskrevet neden-

for, herunder de udfordringer, der bl.a. er i den forbindelse.

6.2.

Udfordringer vedrørende dataindsamling

6.2.1. Antallet af ord til identificering af mulige hadforbrydelser

I listen med ordene fra NEC, beskrevet i afsnit 6.1.2. ovenfor, indgår ikke

ord som f.eks. “islam”, “sigøjner”, “roma”, “trans”, “kalot” eller “tørklæ-

de”. Spørgsmålet er derfor om listen er udtømmende i forhold til at iden-

tificere hadforbrydelsessager. Ifølge en interviewet fra OPA, kunne OPAs

filtrering af sager gøres mere detaljeret, og der kunne være flere ord, der

kunne bidrage til i højere grad at identificere hadforbrydelsessager i sags-

systemet. En person fra OPA siger i forhold til listen med de ord: ”jeg

er slet

ikke i tvivl om, at listen ikke er udtømmende. Der kan komme flere på. Og i det øje-

blik jeg falder over et [ord] lægger jeg det ind som en supplering.”

I Sverige benyttes et lignende filtreringssytem og her indgår der 265 ord på

listen. Der er således over 200 ord mere på den svenske liste til brug for

identifikation af mulige sager om hadforbrydelser. Søgetermerne er ud-

valgt af Säkerhetspolisen på baggrund af erfaringer fra de seneste års epi-

soder og af konkret gennemlæsning af anmeldelser generelt.

150

Ifølge

Brottsförebyggande Rådet er en stor del af de udvalgte ord nedværdigende

og krænkende ord, der er normalt forekommende i sprogbrugen.

149 Ordlisten indeholdt 30 ord da interviewene blev gennemført. Listen er derefter blevet ud-

videt til 39 ord. Ordlisten udgør nu racisme, racediskrimination, etnisk oprindelse, diskrimi-

nerende, hagekors, jøde, jødisk, politisk hærværk, politisk chikane, homoseksuel, homo,

bøsse, lesbisk, hate crime, hatecrime, religiøst, kirkegård, gravsten, mindesten, mindeplade,

gravplads, dansk front, blood, honour, combat, ekstremisme, muslimsk, diskrimination, fa-

scist, hadmotiv, hagekors, hetero, højreorienteret, kristne, lebber, muslim, nazi, perker, racis-

tisk, venstreorienteret.

150 Se Brottsförebyggande Rådet 2008:15 Hatbrott 2007.

6.2.2. “Sagens genstand”-feltet

Som anført ovenfor, skal politiet ved optagelse af en anmeldelse udfylde et

felt med betegnelsen “sagens genstand” og her give et kort resumé af sa-

gen, herunder anføre, om motivet for den påståede gerning kan være sket

med udgangspunkt i den forurettedes race, etnicitet, seksuelle orientering

m.v. Det er som nævnt dette felt OPA foretager sin søgning i når de koder

de sager, der potentielt er hadforbrydelser.

Ansatte ved politiet er via nyhedsbreve, møder og andre instrukser blevet

informeret om, hvorledes anmeldelser over ekstremistiske gerninger skal

registreres og vigtigheden heraf for OPA’s filtrering af sager og PET’s sam-

lede årlige redegørelse. En interviewperson fra OPA udtrykker dog, at det

er svært at vurdere, hvorvidt alle politiansatte er opmærksomme på de ord,

de skal skrive i sagens genstand: ”Vi

kan lave mange ting, analyser og output,

men kun ud fra den kvalitet, vi modtager og hvis den mangler, er det klart, at vo-

res data i den anden ende bliver knap så valide.”

Hvis en politibetjent glemmer at anføre hadmotivet i “sagens genstand”-

feltet, eller beskriver sagen utilstrækkeligt med ord, der ikke er på OPA’s

liste og i stedet beskriver det mulige hadforbrydelseselement inde i selve

politirapporten, bliver sagen ikke kodet som en mulig hadforbrydelsessag.

En ansat ved OPA siger om den begrænsning: ”Vi

kan jo ikke sidde og gen-

nemgå alle rapporter, det ville være håbløst. Så derfor vil der helt sikkert være nogle

sager, vi ikke spotter.”

En anden problematik i forhold til ”sagens genstand”-feltet er de tilfælde,

hvor politiet i anmeldelsessituationen ikke identificerer et hadmotiv ind-

ledningsvist, men kun efterfølgende finder frem til det. Hvis efterforsk-

ningen ikke resulterer i, at feltet for “sagens genstand” bliver opdateret, vil

sagen ikke komme med i PET’s endelige opgørelse. En interviewperson fra

OPA siger herom: ”Så

det er derfor jeg siger, at det [antallet af kodede sager] ikke

er fuldstændigt, […] hvis kollegaerne ikke er opmærksomme på, at det skal skrives

i sagens genstand, at det udsprang af seksuel orientering eller den forurettedes et-

niske oprindelse, så er der masser af faldgruber kan man sige.”

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

Udover at listen ifølge OPA kunne suppleres med flere ord, kunne den

ifølge OPA også gøres ensartet i de forskellige kredse. Et interview med en

ansat i OPA viser som anført ovenfor, at listerne suppleres lokalt med flere

ord og at der ikke er ens praksis i de forskellige kredse. Han siger: ”Vi

har

en platform, som vi har fået fra NEC, og så kan hver enkelt kreds have lavet noget,

der burde vi jo nok mødes en gang og afstemme ordene.”

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

Interviews med politiet om, hvorvidt betjentene er opmærksomme på at

anføre hadmotivet i feltet “sagens genstand’’ viser, at dette ikke altid gøres

omhyggeligt nok. Dels er der nogen, der ikke er tilstrækkelig klar over, at

det skal præciseres i dette felt, eller der er andre ting, der prioriteres højere.

En politiansat mener, at den enkelte politibetjent generelt ikke er tilstræk-

kelig opmærksom på at skrive de rette ord i ”sagens genstand”, så det op-

fanges af OPA som en hadforbrydelsessag. Han siger: ”Det

handler om edb-

disciplin. Vi bliver hver morgen bombarderet med nye ting, vi skal huske. Og på et

eller andet tidspunkt er man nødt til bare at sige ”ud til højre”, og så laver vi op-

klaringsarbejdet. Vi opklarer ingen sager ved opdatering. Det gør vi ved efter-

forskning.”

6.3.

PETs arbejde med forbedring af registrering

PET har som beskrevet indledningsvist løbende forsøgt at forbedre syste-

met for at sikre, at de interne mørketal begrænses. Ifølge PET er der særlig

sket en forbedring siden 2009, hvor PET har foretaget egne søgninger i po-

litiets database. Som det fremgår af opgørelsen af det samlede antal krimi-

nelle forhold i 2008 med mulig racistisk eller religiøs baggrund er tallet fra

2008 cirka fem gange højere end tallet fra 2007. Dette tilskriver PET, at de

indberetninger, der kom fra politikredsene tidligere, muligvis ikke var

dækkende for omfanget og karakteren af kriminelle forhold, der kunne

tænkes at have en racistisk eller religiøs baggrund.

151

I RACI-rapporten for 2008 skriver PET således om den tidligere praksis,

hvor kredsene selv skulle indberette manuelt, at det efter PET’s vurdering

var usikkert, i hvilket omfang indberetningerne er dækkende for omfanget

og karakteren af kriminelle forhold, der kunne tænkes at have racistisk el-

ler religiøs baggrund.

152

Det forholdsvis høje tal for 2008 tilskriver PET så-

ledes ikke en flerdobling af kriminelle forhold, men snarere en grundigere

registreringspraksis. I rapporten for 2009 er antallet af forhold igen steget.

PET mener også her, at dette kan tilskrives en forbedret registreringsprak-

sis, men også, at der generelt er kommet mere fokus på området. Stignin-

gen i antallet af forhold fra 2008 til 2009 bekræfter ifølge PET, at tidligere

års indberetninger ikke har givet et retvisende billede af antallet af forhold

omfattet af ordningen.

153

151 Kriminelle forhold i 2008 med mulig racistisk eller religiøs baggrund. PET 3. december

2009.

152 Politiets Efterretningstjenestes rapport om politikredsenes indberetninger for 2007 om kri-

minelle forhold med mulig racistisk eller religiøs baggrund. PET. 1. juli 2008, s. 4.

153 Kriminelle forhold i 2009 med mulig ekstremistisk baggrund. PET 4.november 2010

6.4. Begrænsninger

i Rigsadvokatens midlertidige indberetningsord-

ning.

Som omtalt i kapitel 2 etablerede Rigsadvokaten i 2007 en midlertidig ind-

beretningsordning, hvorefter anklagemyndigheden skulle oplyse Rigsad-

vokaten om domstolssager omhandlende straffelovens § 81, nr. 6. I 2007

blev der som nævnt indberettet i alt 10 sager fra samtlige landets politi-

kredse.

Ifølge nogle af de adspurgte anklagere kan antallet af sager imidlertid godt

have været større i 2007. En af anklagerne anfører, at den slags indberet-

ningsordninger ofte ikke virker i praksis, fordi den enkelte anklager glem-

mer at indberette sagen eller ikke føler sig motiveret til at gøre det på grund

af andre mere presserende opgaver. Den pågældende anklager formulerer

det bl.a. således: ”Folk[anklagerne]

glemmer det simpelthen [at indberette]. Folk

er ikke opmærksomme på ordningen, selv om man sender det ud [..]. Der er så

mange andre ting at fokusere på.”

En anden anklager siger om ordningen:

”Den

tror jeg ikke fungerer, folk glemmer det simpelthen.”

Interviewene tyder

således på, at indberetningsordningen for 2007 ikke giver et retvisende bil-

lede af domstolssager omhandlende hadforbrydelser i denne periode.

6.5. Sammenfatning

PET’s RACI-ordning søger at afdække omfanget af anmeldelser over mu-

lige hadforbrydelser. En gennemgang af ordningen viser, at den er blevet

forbedret og udvidet i løbet af de sidste år, særlig som følge af, at PET selv

foretager egne søgninger i politiets databaser.

Der er dog fortsat forskellige forhold, der peger på, at ordningen ikke i til-

strækkeligt omfang indfanger anmeldelser over mulige hadforbrydelser.

Dette skyldes dels politiets registreringspraksis, dels den detaljeringsgrad

søgningerne af sagerne har. I forhold til politiets registreringspraksis viser

interviewene, at politiet ikke altid beskriver hadmotivet i det felt, der er til

brug for angivelse af et resumé af sagen, ”sagens genstand.” Dette kan bl.a.

bevirke, at sagen ikke identificeres som hadforbrydelsessag af OPA og PET

og derfor ikke figurerer i statistikken over hadforbrydelser. Samtidig viser

interviewene, at det filtreringssystem politiet anvender til at identificere

hadforbrydelsessager kunne være mere detaljeret. Sammenlignes søgesy-

stemet med f.eks. systemet i Sverige, er det svenske system mere avanceret.

Både OPA og politi erkender begrænsningerne ved den nuværende prak-

sis, der gør, at ikke alle relevante sager statistisk markeres som hadforbry-

delsessager og dermed ikke kommer med i PETs endelige statistik. Der er

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

Indsamling af data om hadforbrydelser i praksis

således, på trods af en forbedret praksis, fortsat udfordringer i forhold til

at nedbringe det interne mørketal.

I forhold til Rigsadvokatens særlige indberetningsordning fra 2007 af dom-

stolssager omhandlende straffelovens § 81, nr. 6 tyder interviewene med

anklagemyndigheden på, at den slags indberetningsordninger ikke altid

efterleves i praksis. Det er derfor muligt, at de 10 sager indberettet i 2007 til

Rigsadvokaten ikke giver et fuldstændigt billede af omfanget af sager om

hadforbrydelser ført ved domstolene i denne periode.

7.1. Sammenfatning

Formålet med Institut for Menneskerettigheders (IMR’s) udredning er dels

at belyse, hvordan hadforbrydelser håndteres i Danmark, dels at vurdere,

om procedurer og praksis hos politi, anklagemyndighed og domstole sik-

rer en effektiv beskyttelse mod hadforbrydelser.

Vi har givet udredningen titlen ”Hadforbrydelser i Danmark – vejen til en

effektiv beskyttelse”, fordi udredningen viser, at der i Danmark ikke er en

effektiv strafferetlig beskyttelse mod hadforbrydelser. I det følgende er for-

muleret nogle anbefalinger, der forhåbentlig kan være med til at vise vejen

til en effektiv strafferetlig beskyttelse mod hadforbrydelser. Anbefalin-

gerne er ikke udtømmende. Det væsentligste er, at offentligheden og an-

svarlige myndigheder indser, at det er nødvendigt med en bred og dyb ind-

sats for at skabe en effektiv, strafferetlig beskyttelse mod hadforbrydelser.

Udredningens enkelte kapitler indeholder opsummering af hovedkonklu-

sioner, der i det følgende er knyttet direkte til de enkelte anbefalinger for

at tydeliggøre, hvad der kan gøres for at forbedre retsbeskyttelsen i Dan-

mark.

7.2. Viden om hadforbrydelser (anbefaling nr. 1)

IMR anbefaler, at der tilvejebringes mere viden om hadforbrydelser dels ved sy-

stematisk indsamling af data fra politi, anklagemyndighed og domstole, dels uaf-

hængig forskning, dels ved uddybning af Justitsministeriets løbende offerun-

dersøgelser.

Udredningen viser, at der er utilstrækkelig viden om hadforbrydelser i

Danmark. De tilgængelige oplysninger tyder på omfattende mørketal,

navnlig i form af manglende anmeldelse, men også i form af uklar be-

handling af anmeldelser.

Racediskriminationskomitéen og OSCE anbefaler, at der foretages en sy-

stematisk indsamling af data om hadforbrydelser ved politiet, anklage-

myndigheden og domstolene. Racediskriminationskomitéen fremhæver i

den forbindelse, at data, der peger på et lavt antal hadforbrydelser, kan

Sammenfatning og anbefalinger

Kapitel 7. Sammenfatning og anbefalinger

Sammenfatning og anbefalinger

være udtryk for mangel på information om rettigheder til ofre for sådanne

handlinger; ofrenes frygt for social censur eller sanktioner; mangel på til-

lid til politiet eller domstolene; eller at myndighederne ikke er tilstrække-

ligt opmærksomme på eller har tilstrækkelig indsigt i racistisk motiverede

forbrydelser.

I Danmark indsamles data om hadforbrydelser bl.a. af PET og Justitsmini-

steriets Forskningskontor. Justitsministeriets Forskningskontor gennem-

fører løbende offerundersøgelser, der medvirker til at afdække omfanget af

oplevede hadforbrydelser. IMR anbefaler, at denne praksis fortsættes og

udvikles, således at data om anmeldte hadforbrydelser også fremover kan

suppleres med yderligere data om omfanget af oplevede hadforbrydelser.

Hvor PET’s tal angår anmeldte potentielle hadforbrydelser, dækker Jus-

titsministeriets tal anmeldte såvel som ikke anmeldte potentielle forbry-

delser med et muligt hadmotiv. Sammenholdes tallene fra de to instanser,

er PET’s tal signifikant lavere, hvilket bl.a. kan forklares ved, at en del sa-

ger ikke bliver anmeldt.

Hvis man ser nærmere på PET’s tal, og hvordan de er indsamlet, kan der

stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt de i tilstrækkeligt omfang er dæk-

kende for omfanget af anmeldte kriminelle forhold, der kan tænkes at have

et hadmotiv. Forskellige udfordringer, bl.a. i forbindelse med mangelfuld

registrering af sagen fra politiets side, og OPA og PET’s metode i forbin-

delse med at kode og filtrere sagerne, bidrager til denne usikkerhed. Det

bør derfor alvorligt overvejes at flytte politiets registrering fra PET til Rigs-

politiet, således at indberetningerne vurderes, ikke med det snævre og

særlige henblik på at spore radikaliseringstendenser, men fra et bredere og

almindeligt politimæssigt hensyn til at forebygge og opklare forbrydelser.

Domstolens behandling af sager er ikke let at afdække. Det er således ikke

muligt at søge i domstolenes sagsdatabaser på f.eks. straffelovens § 81, nr.

6, eller ord som f.eks. ”perker”, ”bøsse” osv., der kan bruges til at afdække,

om der eventuelt kunne have været et hadmotiv forbundet med forbry-

delsen. Det er således som udgangspunkt alene muligt at finde frem til rets-

praksis om hadforbrydelser, hvis man har kendskab til sagerne i forvejen.

Det kan i det hele anbefales, at der iværksættes uafhængig forskning om

omfanget og karakteren af hadforbrydelser i Danmark, herunder de moti-

ver, der ligger bag disse forbrydelser.

7.3.

Omfanget af den strafferetlige beskyttelse (anbefaling nr. 2)

IMR anbefaler en nærmere afklaring af, hvilke tilhørsforhold til bestemte grup-

per straffelovens § 81, nr. 6, omfatter. Det er således uafklaret, om straffelovens

§ 81, nr. 6, omfatter køn, alder og/eller funktionsnedsættelse (handicap), og – i

benægtende tilfælde – om strafskærpelse i så fald kan finde sted uden direkte

hjemmel i § 81, nr. 6.

Udredningen viser, at det ifølge straffelovens § 81, nr. 6, er en skærpende

omstændighed, at gerningen har baggrund i offerets etniske oprindelse,

tro, seksuelle orientering eller lignende. Det er imidlertid uklart, hvad be-

stemmelsen omfatter i forhold til det beskyttede tilhørsforhold til en be-

stemt gruppe. Det må dog antages, at formuleringen ”seksuel orientering

eller lignende” ikke alene dækker seksuel orientering, men tillige køns-

identitet, herunder hadforbrydelser mod transvestitter og transkønnede.

Omvendt må det formodes, at § 81, nr. 6, ikke omfatter øvrige traditionelle

antidiskriminationsgrunde, som f.eks. køn, alder og/eller funktionsned-

sættelse (handicap).

Både EU-retten og den internationale menneskeret pålægger den danske

stat en række forpligtelser i forhold til bekæmpelse af hadforbrydelser.

Disse forpligtelser stiller bl.a. minimumskrav til den danske regulering af

hadforbrydelser. Den danske stat er således forpligtet til at indføre en be-

stemmelse i dansk straffelovgivning, hvorefter racistisk motiverede for-

brydelser straffes hårdere end andre forbrydelser.

Herudover forpligter lighedsprincippet i EMRK artikel 14 den danske stat

til at efterforske og retsforfølge mulige hadmotiver ved forbrydelser, der

krænker offerets grundlæggende menneskerettigheder. Da opremsningen

i EMRK artikel 14 ikke er udtømmende, må det lægges til grund, at denne

forpligtelse ikke alene gælder forbrydelser motiveret af offerets race, etni-

ske oprindelse, religion eller seksuelle orientering, nævnt direkte i artikel

14, men tillige øvrige anerkendte antidiskriminationsgrunde som f.eks. of-

ferets kønsidentitet, funktionsnedsættelse (handicap) og alder. Det må end-

videre antages, at det generelle lighedsprincip i ICCPR artikel 26 pålægger

den danske stat en positiv forpligtelse til generelt at efterforske og retsfor-

følge hadforbrydelser af en vis alvor.

Uklarhed omkring omfanget af den strafferetlige beskyttelse svækker både

forurettedes og gerningsmands retssikkerhed, ligesom uklarhed svækker

Sammenfatning og anbefalinger

Sammenfatning og anbefalinger

100

politiets opmærksomhed på alle former for diskriminerende motiver dæk-

ket af loven. De statistiske opgørelser på området bliver i sagens natur mis-

visende, hvis kun nogle former for hadforbrydelser er i fokus.

7.4.

Fremme anmeldelse af hadforbrydelser (anbefaling nr. 3)

IMR anbefaler, at der iværksættes en bred indsats for at fremme ofres mod, vilje

og evne til at anmelde forbrydelser, der opleves forårsaget helt eller delvist af of-

ferets tilknytning til en bestemt gruppe.

En bred indsats kan indeholde mange elementer, hvoraf navnlig kan fremhæves

en landsdækkende oplysningsindsats rettet mod civilsamfundet med henblik på

at øge viden om hadforbrydelser samt ofrenes rettigheder og klagemuligheder.

NGO’er og andre med formelle eller uformelle rådgivningsfunktioner bør op-

fordre ofre til at anmelde hadforbrydelser til politiet, ligesom NGO’erne m.v. bør

understøttes i arbejdet med at hjælpe ofre med at anmelde hadforbrydelser.

Udredningen viser, at der er mange, der oplever at være udsat for en had-

forbrydelse, men som af forskellige grunde undlader at anmelde dette til

politiet. Interviewpersonerne nævner f.eks. en manglende tro på, at de vil

blive taget seriøst af politiet og at en anmeldelse vil nytte. Endvidere næv-

nes en frygt for, at anmeldelsen vil få personlige konsekvenser, både i for-

hold til repressalier fra gerningsmanden samt i forhold til familiens kend-

skab til ens seksuelle orientering. Herudover peger interviewene på uvi-

denhed om, hvad der er strafbart, og hvilke rettigheder, den enkelte har.

I 2009 blev der etableret en kontaktpersonsordning for LGBT personer med

det mål at finde ud af, hvordan flest mulige hadforbrydelser motiveret af

forurettedes seksuelle orientering anmeldes til politiet. Dette har ifølge in-

terviewene ført til positive tiltag i praksis og en forbedret dialog med og til-

lid til politiet.

Racediskriminationskomitéen og OSCE anbefaler, at der rettes særlig op-

mærksomhed på fravær af eller et lavt antal af anmeldelser af hadforbry-

delser, idet dette bl.a. kan være udtryk for mangel på information om ret-

tigheder til ofre for hadforbrydelser eller manglende tillid til politi og dom-

stole. Det anbefales bl.a., at der oplyses bredt om retten til ikke at blive

udsat for en hadforbrydelse og om muligheden for at anmelde hadforbry-

delser. Herudover anbefales staterne at støtte en dialog mellem politi, dom-

stole og repræsentanter for etniske minoritetsgrupper, bl.a. med henblik på

at forbedre den indbyrdes tillid mellem parterne.

7.5. Modtagelse

af anmeldelse og efterforskning (anbefaling nr. 4)

IMR anbefaler, at politiets indsats mod hadforbrydelser styrkes, navnlig ved

iværksættelse af systematiske initiativer i alle politikredse og koordineret af

Rigspolitichefen. En samlet og koordineret indsats bør prioriteres i en hand-

lingsplan, der udarbejdes og vedtages efter drøftelse med de relevante aktører,

således at der opnås forståelse for de prioriteringer, Rigspolitiet nødvendigvis

må foretage.

En samlet og koordineret indsats kan indeholde mange elementer, hvoraf navn-

lig kan fremhæves dialog med relevante organisationer, undervisning i og op-

lysning om hadforbrydelser, registrering og indberetning af data, konkret

rådgivning i efterforskning af enkeltsager, udvikling af redskaber til at identifi-

cere og efterforske et muligt diskriminerende motiv m.v.

Udredningen viser, at afvisning og manglende registrering af anmeldelser

af hadforbrydelser forekommer i politiet. Anmeldere oplever bl.a., at poli-

tiet ikke tager anmeldelser alvorligt eller ikke har tid til at optage rapport.

Ifølge politiet selv bør alle sager som minimum optages som en hændelse

i politiets register, men dette sker ikke altid i praksis. Dette kan, ifølge po-

litiet, bl.a. skyldes travlhed og prioritering af sager i situationer, hvor der

er spidsbelastninger. NGO’erne oplever dog samtidig, at politiet har for-

bedret indsatsen på området. Dette ses bl.a. i forhold til politiets indsats i

forhold til forskellige kampagner på området, f.eks. i forbindelse med

World Outgames.

Udredningen viser endvidere, at politiets tone overfor anmeldere ikke al-

tid er konstruktiv, og at der er forskel på, hvor gode de forskellige betjente

er til at møde særlige behov og vise empati over for anmelderen.

Internationale konventioner pålægger Danmark en positiv forpligtelse til

at efterforske og retsforfølge mulige hadmotiver ved forbrydelser. Der

påhviler således de relevante offentlige myndigheder en forpligtelse til at

efterforske alle relevante spor og sikre relevant bevismateriale så tidligt og

effektivt i forløbet som muligt, således at myndighederne har et rimeligt

grundlag for at vurdere, om der er tale om en hadforbrydelse.

Racediskriminationskomitéen anbefaler, at anmeldelser af racistisk moti-

verede forbrydelser straks registreres af politiet, og at politiet uden forsin-

kelser iværksætter en effektiv og uafhængig efterforskning heraf. Det an-

101

Sammenfatning og anbefalinger

Sammenfatning og anbefalinger

102

befales herudover af Racediskriminationskomitéen, at enhver nægtelse fra

politiets side af at tage imod en anmeldelse af en racistisk motiveret for-

brydelse bør medføre disciplinære eller strafferetlige sanktioner for den

pågældende. OSCE anfører, at hadforbrydelser ofte alene bevises ved at

lægge vægt på følgeslutninger, indicier og omstændighederne ved forbry-

delsen. OSCE anbefaler derfor, at politi og anklagemyndighed undervises

i at identificere hadforbrydelsessager og udvikler de nødvendige færdig-

heder, der skal til for at kunne bevise et hadmotiv.

Interviewene med ansatte ved politiet og anklagemyndigheden viser, at det

kan være vanskeligt at bevise, at en forbrydelse er motiveret af diskrimi-

nation. Gennemgangen viser endvidere, at det bl.a. er afgørende for sagens

udfald ved domstolene, at det så tidligt som muligt under efterforskningen

afdækkes, om den pågældende hændelse er motiveret af forurettedes etni-

ske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende.

Det er et grundlæggende princip for politiet at spørge ind til motivet bag

en forbrydelse. Interviewene viser imidlertid, at opmærksomheden på et

muligt hadmotiv kan skærpes, særlig i forbindelse med politiets afhøring

af de involverede parter i sagen. Interviewene viser endvidere, at efter-

forskningen af sager, bl.a. relateret til homofobi, kan være særligt kompli-

ceret. Det kan f.eks. være et problem i efterforskningen, at den forurettede

ikke vil udtale sig af private årsager, f.eks. hvis den enkelte ikke er åben om

sin seksuelle orientering.

Udredningen viser herudover, at de vejledninger, de centrale myndigheder

har udstukket til politikredsene, hovedsageligt angår kortlægning af om-

rådet og i mindre grad den efterforskningsmæssige og præventive indsats

i forhold til hadforbrydelser.

Det er vanskeligt at vurdere præcis, hvilke initiativer, der er nødvendige og

hensigtsmæssige for at styrke indsatsen mod hadforbrydelser i en travl

hverdag, hvor de ansatte i politiet er udsat for betydeligt arbejdspres og har

været i gennem en omsiggribende administrativ reform.

Politiets indsats mod hadforbrydelser bør imidlertid styrkes, navnlig ved

iværksættelse af systematiske initiativer i alle politikredse og koordineret

af Rigspolitichefen, således at ansvaret med at løfte opgaven ikke alene

påhviler den enkelte politikreds. Det er mindre ressourcekrævende at gen-

nemføre de nødvendige indsatser, hvis de forberedes og koordineres af

Rigspolitichefen. Det vil hindre gentagne opfindelser af den dybe tallerken,

En samlet og koordineret indsats kan som nævnt indeholde mange ele-

menter, herunder dialog med relevante organisationer, undervisning i og

oplysning om hadforbrydelser, konkret rådgivning i efterforskning af en-

keltsager, udvikling af redskaber til at identificere og efterforske et muligt

diskriminerende motiv m.v.

IMR anbefaler endvidere, at politiet styrker modtagelsen af anmeldelser af

hadforbrydelser med henblik på at sikre, at mulige anmeldelser over had-

forbrydelser altid optages og registreres. Modtagelsen af anmeldelser kan

også forbedres ved, at politiet styrker indsigten i minoritetsforhold blandt

de ansatte, suppleret af et fokus på ligebehandling og mangfoldighed in-

ternt i politiet. Den nuværende kontaktpersonsordning mellem LGBT Dan-

mark og politiet kan udvides til at omfatte flere diskriminationsgrunde om-

fattet af § 81, nr. 6. Politiet kan via en løbende dialog med alle relevante

NGO’er på området styrke den gensidige tillid.

Der kan ligeledes gennemføres en styrkelse af de enkelte politikredses re-

gistrering af sagerne samt et forbedret system til kodning af sagerne, som

det bl.a. ses i Sverige. Indførelse af et ”afkrydsningsfelt” i anmeldelses-

blanketten for forbrydelser med et muligt hadmotiv anbefales som et kon-

kret redskab til forbedret registrering hos politiet. Det vil også være muligt

at gennemføre undervisning i indikatorer på en hadforbrydelse samt i

særlige interview- og afhøringsteknikker til brug for afdækning af mulige

hadmotiver.

7.6.

Tiltale (anbefaling nr. 5)

IMR anbefaler, at anklagemyndighedens indsats mod hadforbrydelser styrkes

navnlig ved at øge fokus på de eksisterende retningslinjer for sager om anven-

delse af straffelovens § 81, nr. 6, herunder særlig hvad angår anklagemyndig-

hedens opfordring til retten om, at § 81, nr. 6’s anvendelse bør fremgå af dom-

men. Rigsadvokaten bør koordinere denne indsats og beslutte en permanent ind-

beretningsordning.

Udredningen viser, at anklagemyndigheden generelt har omfattende erfa-

ring med voldssager, men mindre erfaring med sager om vold begået med

et muligt diskriminerende motiv. De interviewede anklagere fremhæver de

103

Sammenfatning og anbefalinger

ligesom en strømlining af indsatsen vil sikre lige behandling af ofre og ger-

ningsmand, uanset hvor i landet forbrydelsen er begået.

Sammenfatning og anbefalinger

104

praktiske vanskeligheder med at bevise hadmotivet som en væsentlig år-

sag til, at det er vanskeligt at påberåbe straffelovens § 81, nr. 6 under sagens

behandling ved domstolene. F.eks. nævnes det, at det i forbindelse med af-

høring af forurettede i retten kan være svært at spørge ind til forhold, der

er følsomme for den pågældende i forhold til dennes seksuelle orientering.

Fokus på et potentielt hadmotiv og belysning af dette kræver ifølge inter-

viewene øget bevidsthed og viden på feltet.

For året 2007 etablerede Rigsadvokaten en midlertidig indberetningsord-

ning vedrørende domstolsafgørelser i sager om kriminelle forhold begået

med baggrund i offerets etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering

eller lignende, det vil sige afgørelser, hvor straffelovens § 81, nr. 6 er tillagt

betydning. I 2007 blev der i alt indberettet 10 domme. Indberetningsord-

ningen er imidlertid ikke blevet videreført. Data peger således på, at antal-

let af tiltalerejsninger og domfældelser i sager om hadforbrydelser er sær-

deles begrænset. Det forhold, at ordningen alene fandt sted for 2007 bety-

der, at der er begrænset viden om retspraksis omhandlende § 81, nr. 6. En

permanent indberetningsordning vil ikke alene give øget statistisk data på

området, men tillige give bedre indsigt i og muligheder for tilsyn med an-

klagemyndighedens og domstolenes brug af § 81, nr. 6

Det følger af Rigsadvokatens retningslinjer, at anklagemyndigheden i sa-

ger om hadforbrydelser skal påberåbe straffelovens § 81, nr. 6, og at an-

klagemyndigheden skal opfordre retten til at lade bestemmelsens anven-

delse fremgå direkte af dommen. Det kan imidlertid udledes af en gen-

nemgang af de 13 sager på området, som det har været muligt at finde frem

til, at det ikke er i alle sager, at det fremgår af dommen, at anklagemyn-

digheden har påberåbt § 81, nr. 6, som strafskærpende omstændighed. Der

er endvidere et eksempel på en sag, hvor anklagemyndigheden tilsynela-

dende har påberåbt § 81, nr. 6, men hvor det alene kan udledes af doms-

udskriftet, at retten ikke har ladet bestemmelsen finde anvendelse. Med an-

dre ord fremgår det ikke af domsudskriftet, hvorfor retten ikke har fundet

anledning til at anvende § 81, nr. 6, i den konkrete sag. Dette gør det ikke

alene endnu vanskeligere at finde frem til sager om hadforbrydelser, men

også at vurdere, hvorledes bestemmelsen finder anvendelse i praksis. En

indberetningsordning kan omfatte indberetning af sager, hvor § 81, nr. 6,

har været påberåbt, men hvor dette ikke er afspejlet i rettens behandling af

sagen.

7.7.

Domstoles behandling (anbefaling nr. 6)

IMR anbefaler, at domstolene drager omsorg for dels, at anklagemyndighedens

henvisning til § 81, nr. 6, fremgår af retsbogen, dels af domstolenes stillingta-

gen til anvendelsen af § 81, nr. 6, begrundes i dommen. Domstolene bør ligele-

des være opmærksomme på, at strafskærpelse efter § 81, nr. 6, ikke skal være på-

stået af anklagemyndigheden. Domstolene bør være opmærksomme på, at straf-

skærpelse ikke kræver, at det diskriminerende motiv er den eneste årsag til

forbrydelse.

Udredningen viser, at det ikke altid fremgår af dommen, at anklagemyn-

digheden har påberåbt § 81, nr. 6, som strafskærpende omstændighed. Der

er endvidere et eksempel på, at anklagemyndigheden tilsyneladende har

påberåbt § 81, nr. 6, men hvor dommen ikke angiver nogen begrundelse for,

at strafskærpelse ikke har fundet sted. Dette gør det ikke alene endnu van-

skeligere at finde frem til sager om hadforbrydelser, men også at vurdere,

hvorledes bestemmelsen finder anvendelse i praksis.

Udredningen viser også, at der tilsyneladende er anlagt en for snæver vur-

dering af strafskærpelsesreglen i de få sager, der har foreligget om vold

mod offentligt ansatte efter en konkret opstået konflikt. I disse sager er det

således ikke nødvendigvis tilstrækkeligt at føre bevis for, at gerningsman-

den har udtalt sig racistisk i forbindelse med overfaldet. Der skal således i

sådanne sager tilsyneladende føres yderligere bevis for, at der er kausalitet

mellem overfaldet og den ansattes race eller etniske oprindelse. Det er

imidlertid tilstrækkeligt, at gerningspersonens diskriminerende motiv helt

eller

delvist begrunder forbrydelsen.

7.8. Oplysning og kriminalitetsforebyggende indsats (anbefaling nr. 7)

IMR anbefaler, at der på baggrund af uafhængig forskning om omfanget og ka-

rakteren af hadforbrydelser i Danmark identificeres andre relevante tiltag til be-

kæmpelse og forebyggelse af hadforbrydelser.

IMR anbefaler, at der iværksættes en bred oplysningsindsats om respekt for

grundlæggende rettigheder og anti-diskrimination uanset etnicitet, race, reli-

gion, seksuel orientering eller lignende. Budskabet vil være, at ingen må for-

skelsbehandles, nedværdiges eller trues på grund af deres tilhørsforhold til en

bestemt gruppe og skal kunne færdes frit og trygt i det offentlige rum.

105

Sammenfatning og anbefalinger

Sammenfatning og anbefalinger

106

Udredningen beskæftiger sig ikke med kriminalitetsforebyggende indsat-

ser. Det skal understreges, at selv om et effektivt strafferetligt værn antages

at have en vis generel og special præventiv virkning, så er en bredere og

dybere kriminalitetsforebyggende indsats alfa og omega i bekæmpelsen

også af hadforbrydelser.

Udredningen har heller ikke beskæftiget sig med den generelle indsats

mod intolerance og diskrimination. Det må imidlertid fremhæves, at

diskriminerende forbrydelser blot er ét – meget alvorligt – udtryk for into-

lerance og diskrimination. Indsatsen mod hadforbrydelser kan derfor ikke

foregå isoleret fra samfundets generelle bekæmpelse af intolerance og

diskrimination. Det er nødvendigt at gå flere veje for at bekæmpe intole-

rance og diskrimination – at styrke den effektive, strafferetlige beskyttelse

mod diskriminerende kriminalitet er én af dem.

The purpose of this study from the Danish Institute for Human Rights

(DIHR) is to analyse how hate crimes are handled in Denmark and to as-

sess whether the procedures that have been developed by the police, the

prosecution and the courts ensure effective protection against hate crimes.

The study shows that legal protection against hate crimes in Denmark is

not effective. The report therefore also forwards recommendations that

hopefully can help to show the way to effective protection against hate

crimes.

The term ‘hate crime’ is internationally interpreted as covering criminal

acts – most often violence – motivated by prejudice and hatred based on

the victim’s gender, race, ethnicity, religion or faith, sexual orientation or

disability.

In the Danish context, hate crime is associated with article 81, no. 6, of the

Criminal Code, according to which there is an aggravating sentencing

clause in cases, where a crime is motivated by prejudice and hatred based

on the victim’s race, ethnicity, faith, sexual orientation or similar.

The study contains a review of Danish law and case-law, as well as of rele-

vant EU law and human rights obligations. It also contains a description of

the practice of the police and the prosecutors in this field as well as an anal-

ysis of NGOs’ and victims’ perceptions of this practice.

The study builds on qualitative interviews with the police and the prose-

cutors at various levels in two police districts, as well as on interviews with

a number of NGOs. The interviews were conducted from September 2009

till September 2010. Besides the qualitative interviews, a description of the

relevant procedures is provided and documented through questionnaires

sent to all police districts in Denmark.

The study does not focus on the prevention of hate crimes in Denmark.

However, it should be emphasized that although an effective criminal law

is seen to have a general deterrent effect, dedicated crime preventive efforts

should still be undertaken. This is fundamental in relation to combating

hate crimes.

107

Abstract

Abstract

108

Main

results of the analysis

EU and international human rights law impose a set of minimum obliga-

tions on the Danish authorities that places demands both on the Danish re-

gulation of hate crimes and on the Danish authorities’ practice in this field.

This is especially the case with respect to hate crimes motivated by the vic-

tims’ race or ethnic origin.

According to the EU Framework Decision on Combating Racism and Xeno-

phobia and the Convention on the Elimination of Racial Discrimination, the

Danish government is obliged to have a provision in the Danish Criminal

Code according to which racially motivated crimes are sentenced with ag-

gravating circumstances. Under the Convention on the Elimination of

Racial Discrimination, the Danish government is also committed to guar-

antee access to effective remedies to the victims of hate crimes. In addition,

the equality principle formulated in Article 14 of the European Convention

on Human Rights commits the Danish government to investigate and pro-

secute possible hate motives for crimes which constitute a violation of hu-

man rights.

As far as state action against hate crimes is concerned, the Committee on

the Elimination of Racial Discrimination and the OSCE at large recommend

that information be broadly disseminated about the right not to be sub-

jected to a hate crime, and about the possibility of reporting hate crimes to

the police. In addition, it is recommended that the police, the prosecutors

and the judges are trained in handling hate crimes, and that data collection

on hate crimes should be implemented by these actors.

It follows from article 81, no. 6, of the Danish Criminal Code that there is

an aggravating sentencing clause in cases, where a crime is motivated by

prejudices and hatred of the victim’s ethnicity, faith, sexual orientation or

similar. However, this provision is unclear as far as the protected categories

are concerned. It cannot be said with certainty whether “sexual orientation

or similar” covers e.g. gender identity, including hate crimes against trans-

gender persons, or affiliation to other specific groups.

The number of hate crimes in Denmark is unclear and the statistical ac-

counts and inquiries point to different results.

Reported hate crimes are recorded regularly by the Police Intelligence Ser-

vice (PET). In addition, surveys of victims are made by the Research Unit

of the Ministry of Justice. These data reveal a large discrepancy between the

extent of hate crimes experienced by individuals, and the actual number of

reported hate crimes. The study shows that this is due to a number of

causes. The interviewed NGOs and individuals, who had experienced be-

ing victims of a hate crime, refer both to a lack of trust in the benefit of re-

porting such hate crime to the police, as well as to a fear that reporting the

crime will have personal consequences for them. They also express a lack

of knowledge about their rights and about what would be regarded as a

criminal offence by the police. In addition, the interviews with the police

and NGOs suggest that cases that are investigated as hate crimes are not al-

ways recorded as such by the police, and thus do not figure in the official

statistics on hate crime.

Concerning the reporting of potential hate crimes, the interviews with

NGOs, victims and the police show that refusal by the police to register

complaints of hate crime does occur. As far as the investigation and the

prosecution are concerned, declarations by the police and the prosecutors

show that there are several challenges associated with securing evidence in

hate crime cases. Difficulties can especially occur during the investigation

if there is, from the start of the investigation, an insufficient focus on a pos-

sible hate crime. Potential hate crimes are therefore, in some cases, treated

as ordinary criminal cases.

Interviews with the police and the prosecutors in two police districts also

show that awareness of the Danish Criminal Code’s article 81, no. 6, varies

within the police. Both the police and the prosecutors believe that an in-

creased awareness of hate crimes could lead to more cases being detected and

handled as hate crimes and, consequently, that there is a need for capacity

building in this area both within the police and the prosecution office.

However, the study also shows that there is already a growing focus on,

and awareness of, hate crimes among the police, the prosecutors and the

NGOs. In addition, a number of positive developments in the field can be

registered, including training of police, various campaigns and a contact

system specifically targeting homosexuals, who want to report hate crime.

Regarding case law on hate crimes, the study shows that it can be extremely

difficult to determine the volume of criminal cases dealing with hate

crimes. In 2007, the prosecution service established a temporary registra-

tion system of judgements in cases involving criminal offences committed

on account of the victim’s race, colour, national or ethnic origin, religion or

sexual orientation. During the period, a total of 10 judgements were regis-

109

Abstract

tered. Since this special registration system for the year 2007, no separate

system for registration of cases in which article 81, no. 6, is invoked and /

or applied by the courts, has been established. It is therefore in principle

only possible to find case law on hate crimes, if one is aware of the cases in

advance.

A review of the sparse case law indicates that hate crimes mostly occur in

the form of violence on the street, that the perpetrator(s) and victim(s) do

not know each other prior to the crime, and that the violence occurs with-

out any provocation from the victim’s side. The case law also shows that

the primary evidence of a hate motive is the words/insults pronounced by

the perpetrator about the victim’s ethnic background or sexual orientation

during the commission of the crime. Where such words/insults have been

documented as evidence, the courts conclude on the existence of aggravat-

ing circumstances in the case when deciding on the sentencing of the per-

petrator.

The analysis of the case law indicates also that it may be difficult to assess

solely from the written judgements whether or not article 81, no. 6, has been

invoked by the prosecution, and what the court’s assessment of its appli-

cation has been during the examination of the case.

To conclude, the study contains a summary of the problem areas that have

been identified as well as concrete proposals for consideration in relation

to strengthening the handling of hate crimes in Denmark.

The most central recommendations are:

To provide information on hate crimes through a systematic collection of

Abstract

data from police, prosecutors and courts as well as through research.

To clarify further which discriminatory motives are covered by article 81,

no. 6.

To promote reporting of hate crimes to police through a nationwide effort

to raise knowledge of hate crimes, rights and remedies.

Reinforcement of the efforts of the police through the undertaking of sys-

tematic efforts in all police districts.

Improvement of the registration of cases by the courts.

Establishment of a permanent incident reporting scheme

Identification of initiatives for crime prevention. Among others implemen-

tation of information campaigns on respect for fundamental rights.

110

Denne udredning belyser, hvordan hadforbrydelser håndteres i

Danmark og indeholder vurderinger af om de procedurer, der er

udviklet hos politi, anklagemyndighed og domstole, sikrer en

effektiv beskyttelse mod hadforbrydelser.

Udredningen indeholder desuden en gennemgang af dansk lov

og retspraksis samt relevante EU-retlige og menneskeretlige

forpligtelser.

Herudover indeholder udredningen en beskrivelse af politiets

og anklagemyndighedens håndtering af hadforbrydelser, og

NGO’ers og forurettedes opfattelse af denne håndtering.

Udredningen er bl.a. bygget på kvalitative interviews med politi

og anklagemyndighed på forskellige niveauer i to politikredse,

samt interviews med en række frivillige organisationer.

Institut for Menneskerettigheders udredning om hadforbrydelser,

indeholder afslutningsvis en opsummering af de problemfelter,

der gør sig gældende og en række forslag til hvordan håndtering

af hadforbrydelser kan styrkes i Danmark.

Udredningen er den 8. i en serie

Nr. 1:

Ægtefællesammenføring i Danmark

(2004)

Nr. 2:

Dansk strategi for ligebehandling

(2005)

Nr. 3:

Personer med funktionsnedsættelser i Danmark

(2005)

Nr. 4:

Særforanstaltninger over for psykisk syge og kriminelle i et menneskeretligt perspektiv

(2006)

Nr. 5:

Effektiv beskyttelse mod diskkrimination – om retlige og faktiske tiltag

(2007)

Nr. 6:

Afviste asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition i Danmark

(2009)

Nr. 7:

Diskrimination på grund af fagforeningsmedlemskab

(2009)

ISBN 978-87-91836-39-8