Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
MOF Alm.del
Offentligt
2412094_0001.png
NOTAT
Rent drikkevand og sikker
kemi
J.nr. 2021-7207
Ref. JKRLA/JOMUW
Den 26. maj 2021
Notat om handlemuligheder og råderum for løsning af
problemstilling med udendørs rengøringsmidler, der bruges
til algebekæmpelse
Nærværende notat gennemgår Miljøministeriets vurdering af de juridiske handlemuligheder og
råderum for løsning af problemstillingen omkring brugen af udendørs rengøringsmidler til
bekæmpelse af alger. Notatets sammenfatning indeholder deslige en redegørelse for de initiativer, der
er iværksat på området.
EU's forordning om vaske- og rengøringsmidler og EU's kemikalieregulering, REACH
Markedsføring af rengøringsmidler er totalharmoniseret ved Europa-Parlamentets og Rådets
forordning (EF) nr. 648/2004 om vaske- og rengøringsmidler. Forordningen har til formål at sikre fri
bevægelighed for vaske- og rengøringsmidler og overfladeaktive stoffer til vaske- og rengøringsmidler i
det indre marked, samtidig med at der sikres et højt beskyttelsesniveau for miljøet og menneskers
sundhed. Af forordningens artikel 14 følger således, at medlemsstater ikke må forbyde, begrænse eller
hindre markedsføringen af vaske- og rengøringsmidler eller af overfladeaktive stoffer til vaske- og
rengøringsmidler, der opfylder forordningens krav.
Forordningens eneste undtagelse hertil
beskyttelsesklausulen
er yderst snæver og giver kun
mulighed for fastsættelse af
midlertidige
nationale regler, når der er tale om en sikkerheds- eller
sundhedsfare for mennesker eller dyr eller en risiko for miljøet. Endvidere vil sådanne midlertidige,
nationale regler kun kunne indføres for et
konkret
vaske- og rengøringsmiddel. En generel
begrænsning af et stof i vaske- og rengøringsmidler, f.eks. en begrænsning for vaske- og
rengøringsmidler indeholdende benzalkoniumklorid, vil ikke kunne indføres i henhold til denne regel.
Indførelse af begrænsninger for fremstillingen, anvendelsen eller markedsføringen af et stof som
sådan, i en blanding eller i en artikel vil kun kunne ske i henhold til procedurerne i EU’s generelle
kemikalieregulering, REACH-forordningen.
1
Det betyder, at begrænsningsproceduren i REACH artikel
68-73 skal iværksættes, og konkret indebærer dette, at der skal udarbejdes et forslag til en ny
begrænsning. Ifølge REACH-forordningen kan Kommissionen såvel som en medlemsstat selv tage
initiativ hertil. Ved medlemsstatens initiativ, vil denne medlemsstat skulle udarbejde et såkaldt bilag
XV-dossier, hvori det dokumenteres, at den pågældende form for fremstilling, anvendelse eller
markedsføring af stoffet udgør en uacceptabel risiko for menneskers sundhed eller miljøet, som ikke er
tilstrækkeligt kontrolleret, og som det er nødvendigt at imødegå på EU-plan. Med EFTA-domstolens
afgørelse E-9/16 er det desuden blevet anerkendt, at en medlemsstat kan indføre midlertidige
1
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18. december 2006 om registrering,
vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier
Miljøministeriet
Slotsholmsgade 12
1216 København K
Tlf. 38 14 21 42
Fax 33 14 50 42
• CVR
12854358
• EAN
5798000862005
[email protected]
www.mim.dk
MOF, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 1380: Spm. om, hvorfor fliserens ikke i første omgang er reguleret som et biocidprodukt, når det kan indeholde relativt store mængder benzalkoniumklorid, der har en biocideffekt ift. alger, til miljøministeren
2412094_0002.png
nationale begrænsninger, såfremt begrænsningsproceduren i REACH for en tilsvarende begrænsning
allerede er iværksat i EU, eller hvis medlemsstaten straks selv tager initiativ til at iværksætte
begrænsningsproceduren, som beskrevet ovenfor. De midlertidige nationale regler skal være i
overensstemmelse med TEUF artikel 34-36 og vil desuden skulle notificeres i henhold til
informationsproceduredirektivet.
2
Derudover skal de midlertidige nationale begrænsninger ophæves
ved afslutningen af EU-begrænsningsproceduren.
Hvis der omvendt ikke kan dokumenteres en uacceptabel risiko på EU-plan, men kun på nationalt
plan, bringes begrænsningsproceduren til ophør. I dette tilfælde vil medlemsstaten derefter kunne
indføre nationale regler, forudsat at reglerne er i overensstemmelse med TEUF artikel 34-36. Sådanne
regler vil desuden skulle notificeres i henhold til informationsproceduredirektivet. Det er ministeriets
vurdering, at der ikke er noget, der tilsiger, at de miljømæssige konsekvenser af benzalkoniumchlorid i
rengøringsmidler skulle være større i Danmark end i andre lande, og at denne mulighed derfor ikke er
relevant.
Derudover kan medlemsstater i henhold sikkerhedsklausulen i REACH artikel 129 indføre foreløbige
foranstaltninger, såfremt der er tale om berettigede grunde, og en øjeblikkelig indsats er nødvendig for
at beskytte menneskers sundhed eller miljøet. Kommissionen træffer derefter afgørelse herom inden
for 60 dage fra medlemsstatens underretning. Medlemsstaten vil derefter skulle iværksætte
begrænsningsproceduren beskrevet ovenfor ved at fremsende et bilag XV-dossier senest 3 måneder
efter Kommissionens afgørelse.
Endelig indeholder TEUF artikel 114, stk. 5, en snæver mulighed for indførelse af nationale regler efter
vedtagelsen af en harmoniseringsforanstaltning,
når det er nødvendigt ”baseret
på nyt videnskabeligt
belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er
specifikt for den pågældende medlemsstat”.
Det er –
af samme grund som forklaret ovenfor vedr.
TEUF art. 34-36
ministeriets umiddelbare vurdering, at denne mulighed ikke er anvendelig i det
pågældende tilfælde. Der henvises i øvrigt til besvarelsen af MOF alm. del spørgsmål 1125 (2020-21).
EU’s forordning om tilgængeliggørelse på markedet og anvendelse af biocidholdige
produkter, biocidforordningen
Forordningen om biocidholdige produkter (forordning (EU) nr. 528/2012) vedrører markedsføring og
anvendelse af biocidholdige produkter. Som i det tidligere direktiv sker godkendelsen af aktivstoffer på
EU-niveau og den efterfølgende godkendelse af de biocidholdige produkter på medlemsstatsniveau.
Biocidforordningens formål er, i henhold til art. 1, at forbedre det indre markeds funktion gennem en
harmonisering af bestemmelserne på markedet og anvendelsen af biocidholdige produkter, herunder
en harmonisering af definitionen af biocidholdige produkter. Endvidere er formålet med forordningen
at sikre et højt beskyttelsesniveau for både menneskers og dyrs sundhed og miljøet. Det er
Miljøministeriets vurdering, at formålet med biocidforordningen undergraves, såfremt
rengøringsmidler reelt bruges til bekæmpelse af alger, og at alle produkter som bruges til bekæmpelse
af alger bør omfattes af definitionen af biocidholdige produkter og dermed af biocidreglerne.
Eftersom definitionen af biocidholdige produkter er harmoniseret ved biocidforordningen afhænger
dette af, hvor bredt denne definition kan fortolkes. EU-Domstolen er den fortolkende instans på dette
område, og navnlig to sager fra EU-Domstolens praksis har relevans:
2
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9. september 2015 om en informationsprocedure
med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester
2
MOF, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 1380: Spm. om, hvorfor fliserens ikke i første omgang er reguleret som et biocidprodukt, når det kan indeholde relativt store mængder benzalkoniumklorid, der har en biocideffekt ift. alger, til miljøministeren
2412094_0003.png
Sag C-592/18 (Pure Air), omhandlede en tvist mellem en virksomhed og de nederlandske
myndigheder, som gav virksomheden et påbud om at stoppe markedsføringen af et
rengøringsmiddel med den begrundelse, at der var tale om et ikke-godkendt biocidmiddel.
Domstolen bemærkede her generelt, at et produkt kan kvalificeres både som et vaske- og
rengøringsmiddel og som et biocidholdigt produkt.
I sag C-420/10 (Söll) bemærkede Domstolen, at et produkts primære formål ikke behøver at være
et ”biocidformål”, for at et produkt kan kvalificeres som et biocidmiddel,
men at det er
tilstrækkeligt, at der er en indirekte virkning på skadegøreren.
Ovenstående praksis fra Domstolen tyder på, at definitionen af biocidprodukter ikke skal fortolkes
snævert, og at biocidforordningen bl.a. godt kan omfatte produkter, der ikke direkte markedsføres som
biocidprodukter. Denne fortolkning af biocidholdige produkter har Kommissionen sidenhen tilsluttet
sig, herunder igennem et vejledende dokument.
3
Kommissionen anfører, at også en række andre
momenter spiller ind i vurderingen af, om et produkt omfattes af definitionen, bl.a. koncentrationen af
aktivstoffet i produktet, slutbrugerens anvendelse af produktet, samt om andre anprisninger på
produktet kan tale for, at der er tale om et biocidprodukt, f.eks. at det er ”langtidsvirkende”
eller
”forebyggende”.
Muligheder for fastsættelse af nationale regler
Udgangspunktet efter dansk ret er, at biocidforordningen definerer biocidholdige produkter. Formålet
med biocidforordningen er bl.a. at harmonisere markedet på EU-niveau. En fastsættelse af nationale
regler på et EU-reguleret område udfordres tillige af princippet om EU-rettens forrang og
forordningens direkte anvendelighed.
Det er på den baggrund Miljøministeriets umiddelbare vurdering, at en bestemmelse i dansk ret, om at
benzalkoniumchlorid i koncentration, der er effektiv til bekæmpelse af alger, er at betragte som et
algemiddel, er udfordret af, at området er reguleret af biocidforordningen.
Sammenfatning og igangsatte initiativer
Sammenfattende vurderes det, at handlemuligheder og råderum efter EU's forordning om vaske- og
rengøringsmidler og EU's kemikalieregulering, REACH er begrænsede.
Ligeledes vurderes det, at mulighederne for fastsættelse af en national bestemmelse er udfordret af
biocidforordningens regler. Miljøministeriet er i dialog med Kommissionen om mulighederne og har i
april 2021 spurgt ind til muligheden for at fastsætte national lovgivning om, at benzalkoniumchlorid i
en opløsning der er effektiv til bekæmpelse af alger, betragtes som algemiddel, og derfor skal
godkendes af Miljøstyrelsen før markedsføring ud fra en vurdering af midlets effektivitet og risiko for
miljøet.
Bestemmelsen i biocidforordningen vurderes at overlade et vist fortolkningsrum, som navnlig består i
at lade produkter, som også har en ikke-ubetydelig biocidfunktion, være omfattet af
biocidforordningen, såfremt en række forhold er gældende. Miljøministeriet kan oplyse, at man i tråd
med biocidforordningen har fremsendt en art. 3(3)-anmodning, og har bedt Kommissionen vurdere
hvorvidt et repræsentativt rengøringsprodukt er omfattet af biocidforordningen. Hvis det er
3
CA-Sept15-Doc.7.6FINAL
Concepts of placing and making available on the market in the context of Regulation
(EU) No 528/2012
3
MOF, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 1380: Spm. om, hvorfor fliserens ikke i første omgang er reguleret som et biocidprodukt, når det kan indeholde relativt store mængder benzalkoniumklorid, der har en biocideffekt ift. alger, til miljøministeren
Kommissionens vurdering, at dette er tilfældet, så skal produktet
og lignende produkter
godkendes af Miljøstyrelsen i henhold til biocidforordningen. Dette vil således udvide den gruppe af
produkter, der kan gribes ind over for.
4