Finansudvalget 2020-21
FIU Alm.del
Offentligt
2340302_0001.png
Side 1 af 16
Talemanuskript til brug for besvarelse af samrådsspørgsmål E og F
vedr. Niels Bohr Bygningen
Samrådsspørgsmål E
Stillet til transportministeren:
Vil ministeren oplyse, hvornår den officielle overdragelse fra
Vejdirektoratet under Transport-
og Boligministeriet til Københavns Universitet forventes at
finde sted
–
og under hvilke økonomiske vilkår?
Samrådsspørgsmål F
Stillet til uddannelses- og forskningsministeren og
transportministeren:
Vil ministeren redegøre for, hvordan regeringen fremadrettet
vil undgå tilsvarende situationer ved statsligt byggeri på
universitetsområdet, så urimelige byggeoverskridelser får
store konsekvenser for niveauet af dansk forskning og
uddannelse?
Indledning
Jeg vil gerne starte med at takke for indkaldelsen til dette
samråd i Finansudvalget, hvor jeg får mulighed for at besvare
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 2 af 16
spørgsmålene fra udvalget vedr. Niels Bohr Byggeriet samlet.
Det skal nævnes at priserne i talen er i 2020-prisindeks.
Baggrund for fordyrelser og forsinkelser
Der er flere årsager til, at Niels Bohr Bygningen er blevet
markant fordyret og forsinket. En væsentlig faktor har været, at
opgaven med at bygge en kompliceret, højteknologisk
laboratoriebygning fra begyndelsen blev undervurderet og
underbudgetteret. Projektgrundlaget var ganske enkelt ikke
godt nok.
Håndteringen af de væsentlige projektændringer, der derfor har
været nødvendige undervejs, er desuden samtidig foregået
under uklare aftalemæssige rammer. Det er i høj grad en følge
af den særlige aftaleform, den dialogbaserede model, der er
anvendt ved byggeriet. Det har bidraget yderligere til de
forsinkelser og fordyrelser, der har været. Desuden har det i
særlig grad påvirket byggeriet negativt, at entreprenøren
Inabensa har leveret store og helt usædvanlige svigt i arbejdet
på VVS- og ventilationsentreprisen. Arbejdet med at rette op på
dette forfejlede arbejde har været yderst forsinkende og
fordyrende for projektet.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
2340302_0003.png
Side 3 af 16
Og så har COVID-19 pandemien medført forskellige typer
forsinkelser i forhold til både arbejdet, leverancer og
udenlandske eksperters adgang til landet.
SEA-ordningen
Det følger af den såkaldte SEA-ordning, at Bygningsstyrelsen
varetager ejerskabet og byggeadministrationen for Københavns
Universitets bygninger. SEA står for Statens
EjendomsAdministration, og det udgør det regelsæt, som
området administreres efter.
Københavns Universitet har ifølge universitetsloven mulighed
for at ansøge om bygningsselveje. Ved bygningsselveje vil KU
udtræde af SEA-ordningen og dermed selv stå for byggerier, og
vil selv skulle afholde alle fordyrelser. En ansøgning om selveje
blev i 2015 afvist af den daværende Venstre-regering.
Det er derfor SEA-ordningens bestemmelser, der danner
rammen om byggeriet.
Det betyder, at Bygningsstyrelsen er bygherre for
byggeprojekter til Københavns Universitet. For Niels Bohr
bygningen blev bygherreansvaret dog flyttet til Vejdirektoratet i
2018. En beslutning den daværende minister orienterede
Finansudvalget om.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 4 af 16
Den dialogbaserede model og fastprisaftaler
Det følger af SEA-ordningen, at universiteterne ved
byggeprojekter kan vælge mellem to forskellige aftalemodeller:
Den dialogbaserede model og en fastprismodel.
Den dialogbaserede aftalemodel indebærer, at universitetet er
forpligtet til at betale husleje efter de faktiske
byggeomkostninger. Det betyder, lidt sat på spidsen, at
styringen af byggeriet placeres hos Bygningsstyrelsen og
Vejdirektoratet, mens størstedelen af den økonomiske risiko
placeres hos universitetet.
Rigsrevisionen har i deres beretning for nylig belyst, de
problemer der har været med ændringer undervejs i projektet.
Disse problemer er blandt andet forårsaget af den
dialogbaserede model. Modellen indebærer således, at ansvaret
for beslutninger om ændringer i byggeriet er for utydeligt
placeret, og at der ikke er klare rammer for håndteringen af de
afledte økonomiske konsekvenser. Det ender næsten
uundgåeligt i slagsmål om både ansvaret og regningen
–
slagsmål der undergraver samarbejdet mellem bygherre og
kunde og tager fokus fra det konkrete arbejde med projektet.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 5 af 16
I tilfældet med Niels Bohr bygningen
–
hvor der som nævnt har
været behov for mange ændringer på grund af det
utilstrækkelige projektgrundlag
–
har arbejdet sågar været sat
helt i stå i længere tid, mens man forsøgte at løse en konflikt om
en ændring af bygningens stinkskabe. Og så er det jo ikke så
mærkeligt, at det hele både trækker ud og bliver dyrt.
Alternativet til en dialogbaseret aftale er en fastprisaftale. Ved
en fastprisaftale aftales en fast husleje for universitetet forud for
byggeriets udførelse. Det giver universiteterne sikkerhed for
huslejeøkonomien ved et byggeri. En fastprisaftale placerer
dermed entydigt den økonomiske risiko for merforbrug i
udførelsesfasen hos Bygningsstyrelsen, så de har det fulde
ansvar for styringen af projektet i udførelsesfasen.
Bygningsstyrelsen anbefaler universiteterne at benytte sig af
fastprisaftaler. Og min forgænger Kaare Dybvad har ved flere
lejligheder tilkendegivet, at han mente, at den dialogbaserede
aftaleform giver uheldige incitamenter. Han har bl.a. ved
besvarelsen af Finansudvalgets udvalgsspørgsmål 50 i
december 2020 tilkendegivet, at regeringen derfor vil
undersøge, hvorvidt den dialogbaserede model, skal tilpasses
eller helt afskaffes. Jeg kan kun erklære mig helt enig med min
ministerkollega.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 6 af 16
Indtil denne evaluering foreligger, har jeg anmodet
Bygningsstyrelsen om at forelægge eventuelle ønsker om at
anvende den dialogbaserede aftalemodel for
Transportministeriets departement.
Alt dette ændrer dog ikke ved, at Københavns Universitet efter
eget ønske
har
indgået en dialogbaseret aftale med
Bygningsstyrelsen om opførelsen af Niels Bohr Bygningen. Og
at det som nævnt er en del af den dialogbaserede aftale, at
Københavns Universitet skal betale husleje på baggrund af de
samlede omkostninger til byggeriet.
Totaludgift
Tidligere ministre har løbende orienteret Finansudvalget om
den beklagelige udvikling i økonomien bag Niels Bohr byggeriet.
Den oprindelige totaludgift var i 2020-priser 1,8 mia. kr., og
blev tiltrådt af Finansudvalget ved aktstykke 109 i 2013. Ved
tiltrædelse af Akt G af 2017 steg den med 1,2 mia. kr., ved
tiltrædelse af Akt Z af 2019 steg den med yderligere 0,7 mia. kr.
Siden Akt Z er stigninger i totaludgiften rapporteret løbende og
den udgjorde samlet ved seneste orientering af 22. december
2020 0,5 mia. kr. Samlet set er projektet fordyret med 2,4 mia.
kr. til en forventet totaludgift på ca. 4.178 mio. kr.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 7 af 16
Under udførelsesfasen er der som nævnt mellem Københavns
Universitet og Bygningsstyrelsen aftalt en række ændringer af
byggeprojektet. På nuværende tidspunkt opgør
Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet ændringerne til at udgøre
ca. 512 mio. kr. Tillægges disse udgifter til det oprindelige
budget stiger det til ca. 2.334 mio. kr. og budgetoverskridelsen
kan opgøres til ca. 1.843 mio. kr.
Inabensa
En meget væsentlig del af fordyrelsen skyldes omkostninger,
som stammer fra ophævelsen af kontrakten med den spanske
VVS og ventilations-entreprenør Inabensa. Der er sket store og
helt usædvanlige svigt fra Inabensas side, og entreprenørens
leverancer har i realiteten været ubrugelige. I denne helt særlige
og usædvanlige sag er det valgt, at de omkostninger på ca. 1.023
mio. kr., der vedrører ophævelsen af kontrakten med Inabensa,
ikke skal indgå i huslejegrundlaget for Københavns Universitet.
Der verserer i øjeblikket en omfattende voldgiftssag mellem
staten og Inabensa, hvor staten søger at holde Inabensa
ansvarlig for svigtet.
Husleje
Omkostningerne forbundet med Inabensas svigt udgør således
størstedelen af den tidligere nævnte budgetoverskridelse på
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 8 af 16
1.843 mio. kr. De resterende ca. 820 mio. kr. udgør den for
Københavns Universitet lejebærende budgetoverskridelse. Der
pågår en række voldgiftssager og tvister med andre
entreprenører, der vil kunne reducere det lejebærende beløb
yderligere. Der er også her tale om et betydeligt krav, der rejses
mod entreprenørerne.
Samlet set kan dette opsummeres til, at huslejen i 2013 var
forudsat til at være ca. 86 mio. kr. årligt. Huslejen vil udgøre ca.
116 mio. kr. årligt, når Københavns Universitets ændringer til
projektet medtages. Medregnet den leje-bærende del af
fordyrelsen skal Københavns Universitet betale op til ca. 168
mio. kr. årligt. I det tal indgår ikke de pågående voldgiftssager,
der kan reducere huslejestigningen. Hvis også udgifterne
vedrørende Inabensa blev medregnet, ville huslejen udgøre op
til ca. 240 mio. kr. Men det er som sagt ikke hensigten.
Intern statslig voldgiftssag om husleje
Københavns Universitet har anlagt en intern statslig
voldgiftssag mod Bygningsstyrelsen vedrørende fastsættelsen af
huslejen for Niels Bohr Bygningen. I sagen er der særligt fokus
på, hvad den huslejebærende sum skal være. Vi må altså afvente
udfaldet af den interne statslige voldgiftssag, før der kan
konkluderes endeligt på huslejeniveauet.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 9 af 16
Jeg kan oplyse, at en intern statslig voldgiftsret i 2020 afsagde
en kendelse i en lignende, men beløbsmæssig langt mindre
alvorlig sag, om nybyggeriet af Pharma Science Bygningen til
Københavns Universitet. Voldgiftsretten fandt i den forbindelse,
at aftalegrundlaget var utvetydigt og gav Bygningsstyrelsen
medhold i, at lejen skal beregnes på baggrund af totaludgiften
efter endt byggeregnskab.
Fysisk færdiggørelse og indregulering
Min forgænger orienterede senest Finansudvalget om den
aktuelle status for færdiggørelsen af Niels Bohr Bygningen ved
brev af 22. december 2020.
Af orienteringen fremgik det, at alle de fysiske arbejder, som
forudsættes færdiggjort før byggeriets endelige
indreguleringsfase kan gennemføres, blev færdiggjort i
november 2020.
Der pågår nu tilpasning, gennemtestning og generel
kvalitetssikring af bygningen og alle dens komplekse tekniske
installationer. Der er afsat alle påkrævede ressourcer for at
sikre, at denne proces færdiggøres hurtigst muligt.
Repræsentanter fra Københavns Universitet deltager i
processen, og modtager samtidig løbende brugerundervisning i
betjeningen af bygningen.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 10 af 16
Det er dog en kompleks opgave at foretage indregulering af en
højteknologisk laboratoriebygning midt i den ekstraordinære
situation som fortsat er præget af COVID-19. Særligt
indrejserestriktionerne påvirker mulighederne for at sikre den
nødvendige bemanding hos projektets udenlandske eksperter,
som bl.a. indregulerer renrummene og de godt 250 stinkskabe.
Endelig overdragelse
Vejdirektoratet arbejder med de tidligere nævnte usikkerheder
mod den hurtigst mulige overdragelsesdato. De vurderer, at det
mest sandsynlige tidspunkt for overdragelse til Københavns
Universitet er april 2021.
Vejdirektoratet arbejder på at koordinere tidsplanen for
færdiggørelsen samt overdragelsen med Københavns
Universitet, så der snarest muligt kan indgås en aftale om
overtagelsesdatoen.
Aftalen om huslejeopkrævning er forudsat efterregulereret med
tilbagevirkende kraft, når en voldgiftskendelse foreligger. På
baggrund af Rigsrevisionens beretning har Bygningsstyrelsen
over for Københavns Universitet oplyst, at den midlertidige
husleje justeres ved den samlede ibrugtagning til også at
omfatte husleje baseret på de 512 mio. kr. til de ovenfor omtalte
ændringer i projektet ønsket af universitetet. Københavns
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 11 af 16
Universitet har ikke ønsket at underskrive en samlet opgørelse
over aftaleændringerne idet bl.a. den samlede opgørelse af
omkostningerne bestrides.
Styring af statslige byggerier
Niels Bohr Bygningen er et af flere universitetsbyggerier, der
har været ramt af store budgetoverskridelser. Det gælder i
særdeleshed dem med komplekse laboratoriebyggerier. Fælles
for de særligt nødlidende projekter er, at de er blevet igangsat
for en del år siden, næsten samtidigt og i forlængelse af
globaliseringsaftalen fra 2006. Projekterne var i vidt omfang
underfinansierede, og der blev anvendt en uhensigtsmæssig
projektform, hvor nogle ufærdige arkitektprojekter blev udbudt
i fagentrepriser.
Statens byggerier skal naturligvis være kendetegnet ved den
højeste grad af styring og budgetoverholdelse, og jeg vil
redegøre for de tiltag der er iværksat for at rette op på
problemerne. Disse tiltag har ikke kunne redde de projekter, der
er kommet dårligt fra start på et skævt og underbudgetteret
grundlag, men jeg er overbevist om, at tiltagene gør, at vi i dag
og fremadrettet har langt bedre styring af byggeprojekterne.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 12 af 16
Iværksatte tiltag
I 2017 udarbejdede Ernst & Young en kritisk rapport om
arbejdet med at opføre Niels Bohr Bygningen. Som følge heraf
blev der i 2017 truffet nogle markante beslutninger med henblik
på at rette op på området.
For det første
fratrådte Bygningsstyrelsens daværende direktør,
og det omfattende arbejde med at genoprette og styrke
Bygningsstyrelsens bygherrefunktion, der på det tidspunkt
allerede var sat i gang, blev intensiveret.
For det andet
blev de fire største universitetsbyggerier (Niels
Bohr Bygningen, Statens Naturhistoriske Museum, Det
Sundhedsvidenskabelige Fakultet ved Syddansk Universitet og
Det Sundhedsvidenskabelige Fakultet ved Aalborg Universitet)
flyttet fra Bygningsstyrelsen til Vejdirektoratet.
Tiltag i Bygningsstyrelsen
For så vidt angår arbejdet med at styrke Bygningsstyrelsens
bygherrefunktion kan jeg bemærke følgende.
Bygningsstyrelsen indledte allerede i 2015 arbejdet med at
styrke styringen af de komplicerede laboratoriebyggerier på
universitetsområdet. Første skridt var indførelse af eksterne
ekspertgranskninger af det projektmateriale, der blev
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 13 af 16
udarbejdet af rådgivere. Desuden blev principperne i Ny
Anlægsbudgettering implementeret i Bygningsstyrelsens
projekter fra 2016, herunder ved afsættelse af større reserver.
I 2017 blev arbejdet med at forbedre Bygningsstyrelsens
bygherrefunktion intensiveret med særligt fokus på en helt ny
styringsmodel, på specialiseret projektledelse, på styrket
risikohåndtering, på bedre økonomisk projektcontrolling og på
kvalitetssikring af de projektmaterialer, der modtages fra
arkitekter og andre rådgivere.
Med hensyn til ansvarsfordeling og aftaleform så har
Bygningsstyrelsen siden 2015 aktivt opfordret universiteterne til
at vælge en fastprisaftale med styrelsen om byggeprojekter.
Endelig har Bygningsstyrelsen i 2019 og 2020 implementeret en
ny, overordnet udbudsstrategi, der sætter rammer og retning
for styrelsens udbud af bygge- og vedligeholdelsesopgaver.
Samlet set mener jeg, at Bygningsstyrelsen er et andet og bedre
sted i dag, end da Niels Bohr byggeriet blev indledt.
Bygningsstyrelsen har da også i de senere år stået for en række
vellykkede byggeprojekter
–
særligt på kontorområdet. Et
konkret eksempel er Politiskolen i Vejle, der blev overdraget til
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 14 af 16
politiet efter tidsplanen i 2020 og med et budget, der holdt. Der
var faktisk et markant mindreforbrug af de afsatte reserver.
Overflytning af byggerier til Vejdirektoratet
Det andet væsentlige tiltag var, at fire store
universitetsbyggerier - herunder Niels Bohr Bygningen
–
i 2018
blev overflyttet fra Bygningsstyrelsen til Vejdirektoratet.
Det skete, for at der hurtigt kunne ske en styrkelse af
projektstyringen. Vejdirektoratet har på transportområdet haft
succes med budgetoverholdelse med udgangspunkt i Ny
Anlægsbudgettering. Det er en budgetterings- og
styringsmekanisme, der indebærer en systematisk tilgang til at
afsætte reserver og gennemføre uvildige granskninger af
projekter.
Vejdirektoratet har desværre overtaget ansvaret for Niels Bohr
Bygningen på et tidspunkt i forløbet, hvor det ikke har været
muligt at undgå yderligere budgetskred.
Baseret på erfaringerne fra Niels Bohr Bygningen var det
Vejdirektoratets førsteprioritet at sikre, at de øvrige tre
projekter ikke var underbudgetterede - og særligt, at
projekterne hver især blev igangsat med en tilpas økonomisk
robusthed for at kunne håndtere de særlige risici, som er
kendetegnende for byggeprojekter af denne høje
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 15 af 16
kompleksitetsgrad. Vejdirektoratet har derfor gennemført en
dybdegående økonomisk granskning af projekterne.
Fælles for de tre projekter gælder det, at der som en fast del af
projekternes økonomi anvendes kvantificerede risikoanalyser
–
både i forbindelse med budgetteringen før byggestart, men også
som en del af den faste økonomistyring gennem projekternes
levetid.
Vejdirektoratet har underlagt projekterne deres faste
økonomistyringsprocesser baseret på erfaringen med Ny
Anlægsbudgettering på vejområdet, der har vist sig at levere
godt på tid, pris og kvalitet. Uanset dette vil der dog altid være
en risiko for uforudsete udviklinger i disse komplekse projekter.
Når man for eksempel vælger at bygge det naturhistoriske
museum under jorden i stedet for oven på jorden, så indebærer
det uundgåeligt større risici.
Fokus fremover
Den positive udvikling i Bygningsstyrelsens bygherrefunktion
ændrer dog ikke på, at vi skal tage så meget læring, vi kan, med
videre fra Niels Bohr byggeriet. Jeg vil derfor sikre, at mit
ministerium fortsat har fokus på at fastholde og udbygge de
tiltag, der er iværksat for at forbedre styringen.
 FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 177: Spm. om ministeren vil oversende talepapir fra åbent samråd den 23. februar 2021 om Niels Bohr byggeriet, til transportministeren
Side 16 af 16
Derudover er jeg som nævnt på baggrund af bl.a.
Rigsrevisionens kritik af Niels Bohr-projektet konkret klar til at
se nærmere på, om den særlige aftaleform (den såkaldte
dialogbaserede model), der har været anvendt ved byggeriet,
skal tilpasses eller helt afskaffes.
Tak for ordet.