FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 132: Spm. om ministeren vil oversende en ny besvarelse, hvor tabel 1 i svaret udbygges med en ny række, der angiver skønnet for den strukturelle saldo, til finansministeren

Finansudvalget 2020-21
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

Den 1. marts 2021

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 132 (Alm. del) af 1.

februar 2021 stillet efter ønske fra Rune Lund (EL)

Spørgsmål

Vil ministeren i forlængelse af svar på FIU alm. del - spørgsmål 354 (2019-20)

oversende en ny besvarelse, hvor tabel 1 i svaret udbygges med en ny række, der

angiver skønnet for den strukturelle saldo opgjort på baggrund af den første

udregning, der er foretaget på endelige nationalregnskabstal, ligesom der blev

spurgt til i det oprindelige spørgsmål?

Svar

Den strukturelle offentlige saldo er et beregnet mål for den underliggende stilling

på de offentlige finanser

–

dvs. ved en given finanspolitik og hvor den faktiske

offentlige saldo skønsmæssigt korrigeres for en række midlertidige udsving.

Finansministeriets beregning er overordnet en såkaldt top-down beregning, hvor

den faktiske offentlige saldo korrigeres for den skønnede påvirkning fra

konjunkturer og andre midlertidige forhold, herunder blandt andet de ofte store

fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og olie- og gasudvindingen

fra Nordsøen, samt en række engangsforhold.

Der er således tale om et styringsredskab, hvor selve formålet er at skønne over en

strukturel udvikling. Det indebærer også, at den strukturelle saldo ikke er en

observerbar størrelse. Styring efter den strukturelle saldo understøtter

–

modsat fx

styring efter den faktiske offentlige saldo

–

at de automatiske stabilisatorer i

økonomien kan virke, og levner plads til finanspolitiske tiltag for at understøtte

økonomien i nedgangstider,

jf. nærmere nedenfor.

Den strukturelle saldo har gennem længere tid været et centralt styringsredskab i

tilrettelæggelsen af finanspolitikken. Denne rolle er blevet formaliseret og styrket

med budgetloven. I tilrettelæggelsen af finanspolitikken indgår der desuden en

række andre hensyn og styringsmål, herunder de fastsatte udgiftslofter, hensyn til

finanspolitikkens aktivitetsvirkning i forhold til konjunktursituationen og

finanspolitikkens holdbarhed.

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 132: Spm. om ministeren vil oversende en ny besvarelse, hvor tabel 1 i svaret udbygges med en ny række, der angiver skønnet for den strukturelle saldo, til finansministeren

Side 2 af 6

Udviklingen i skønnet for den strukturelle saldo fremgår af

figur 1

tabel 1.

For et

givent år er skønnet henholdsvis opgjort



ved indgåelsen af finansloven i forbindelse med

Økonomisk Redegørelse,

december i det forudgående år,



i forbindelse med

Økonomisk Redegørelse,

maj i det efterfølgende år, hvor der

foreligger foreløbige nationalregnskabstal og



i forbindelse med

Økonomiske Redegørelse,

maj fire år efter, hvor der foreligger

endelige nationalregnskabstal (svarende til tre år efter første Økonomiske

Redegørelse baseret på foreløbige nationalregnskabstal).

Det betyder fx, at udviklingen i skønnet for den strukturelle saldo for 2016 er

opgjort ved henholdsvis



Økonomisk Redegørelse,

december 2015

–

som var første skøn for den

strukturelle saldo efter at finanspolitikken for 2016 var tilrettelagt med

finansloven for samme år,



Økonomisk Redegørelse,

maj 2017

–

som var den første Økonomiske Redegørelse

baseret på foreløbige nationalregnskabstal for 2016, og



Økonomisk Redegørelse,

maj 2020

–

som var den første Økonomiske Redegørelse

baseret på endelige nationalregnskabstal for 2016.

Det bemærkes, at nationalregnskabstallene anses for at være endelige tre år efter

en given periode. Dog forekommer der hertil hovedrevisioner af

nationalregnskabet, hvor der indarbejdes nye metoder og internationale

standarder, også i de endelige år.

De viste skøn for den strukturelle saldo er afgrænset til perioden fra 2005 og frem

af hensyn til sammenlignelighed og konsistens i forhold til den overordnede

metode for beregningen af den strukturelle saldo. Det skal ses i sammenhæng

med, at Finansministeriets nuværende metode til beregning af den strukturelle

saldo grundlæggende blev fastlagt i 2004. Det sidste år med henholdsvis endelige

og foreløbige nationalregnskabsdata er aktuelt 2016 og 2019, hvorfor de

respektive opgørelser er afgrænset hertil.

Side 3 af 6

Figur 1

Skøn for strukturel saldo

Pct. af BNP

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

Gennemsnitlig ændring fra FL til

foreløbig regnskab, 2005-2019

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

Gennemsnitlig ændring fra FL til

endelig regnskab, 2005-2016

-1,5

-2,0

Gennemsnitlig ændring fra foreløbig

til endelig regnskab, 2005-2016

-2,5

-3,0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

FL (ØR december året før)

Foreløbig regnskab (ØR maj året efter)

Pct. af BNP

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

-3,0

2015

2016

2017

2018

2019

Endelig regnskab (ØR maj fire år efter)

Anm.: Skønnet for den strukturelle saldo ved indgåelse af finansloven for 2008 er vist fra

Økonomisk Redegørelse,

maj

2008 i lyset af det forudgående folketingsvalg, som indebar en senere finanslov for året end ellers.

Tilsvarende er første skøn baseret på hhv. endelige nationalregnskabstal for 2015 og foreløbige

nationalregnskabstal for 2018 vist fra

Økonomisk Redegørelse,

august 2019 da der ikke blev offentliggjort en

økonomisk redegørelse i maj 2019 i lyset af det udskrevne folketingsvalg. De mørkeblå og lyseblå mærker i

figuren i årene 2005-2006 angiver skønnene for den strukturelle saldo korrigeret for suspensionen af

bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP) ved hhv. indgåelsen af finansloven (mørkeblåt mærke) og

ved første Økonomiske Redegørelse baseret på foreløbige nationalregnskabstal (lyseblåt mærke)

–

svarende

til de skøn, der blev vist i svaret på Finansudvalgets spørgsmål nr. 354 (Alm. del) af 8. september 2020. Af

hensyn til sammenlignelighed med skønnene fra første Økonomiske Redegørelse baseret på endelige

nationalregnskabstal vises skønnene i årene 2005-2006 også opgjort uden korrektion for SP-bidragene ved

hhv. indgåelse af finansloven (mørkeblå linje) og første Økonomiske Redegørelse baseret på foreløbige

nationalregnskabstal (lyseblå linje).

Kilde:

Økonomisk Redegørelse,

december 2004-2006, 2008-2018, maj 2006-2018, 2020 og august 2019.

Den strukturelle saldo er mere stabil end den faktiske offentlige saldo og er et

bedre styringsredskab end den faktiske saldo eller den offentlige gæld. Det skyldes

blandt andet, at



Skøn og realiserede niveauer for den faktiske saldo kan fluktuere kraftigt fra

vurdering til vurdering eller fra år til år. Usikkerheden om fremtidige skøn for

den faktiske saldo er markant højere end for den strukturelle saldo.



Styring efter et mål for den offentlige gæld eller den faktiske saldo ville let

risikere at føre til konjunkturforstærkende finanspolitik og potentielt markante

udsving i de finanspolitiske instrumenter, herunder fx de offentlige

investeringer eller skatter.



Styring efter den strukturelle saldo betyder, at de automatiske stabilisatorer i

økonomien kan få lov at virke, og styring efter ca. strukturel balance i normale

tider levner plads inden for budgetlovens undergrænse til finanspolitiske tiltag

for at understøtte aktivitet og beskæftigelse i nedgangstider. Undergrænsen

kan fraviges ved exceptionelle omstændigheder, herunder i tilfælde af alvorlige

økonomiske tilbageslag med negativ BNP-vækst eller opbygning af et

betydeligt outputgab over en længere periode, inkl. i EU-landene, jf.

budgetloven.

Side 4 af 6

Det er et vigtigt operationelt hensyn i Finansministeriets beregning af den

strukturelle saldo, at skønnene er relativt stabile og ikke udsat for pludselige

justeringer fra vurdering til vurdering

–

bortset fra ændringer, som skyldes ændret

politik eller ændrede underliggende forhold, som også har betydning på mellem-

og langfristet sigt. Hensynet til stabilitet i skønnene for den strukturelle saldo

gælder særligt for de fremadrettede skøn, som anvendes til at tilrettelægge

finanspolitikken. Det sikrer således, at det fremadrettede grundlag er robust ved

planlægningen (i overordnede termer) og at nye oplysninger mv. indarbejdes

løbende og tages højde for i tilrettelæggelsen af finanspolitikken i et mellemfristet

perspektiv.

Den strukturelle saldo er en uobserveret størrelse og skønnene er behæftet med

usikkerhed. Efter indgåelsen af finansloven for et givent år kan der være en række

årsager til, at skønnet efterfølgende justeres. Det gælder blandt andet hvis den

realiserede diskretionære finanspolitik afviger fra den finanspolitik, der blev

planlagt i forbindelse med finansloven for et givet år. Det kan i praksis potentielt

have en tendens til i gennemsnit at påvirke den strukturelle saldo i den ene eller

anden retning såfremt der er bias i politikudmøntningen. Der har fx i de senere år

–

efter en forudgående periode med udgiftsskred

–

været en tendens til lavere

offentligt forbrug end det planlagte, jf. nedenfor.

Tilsvarende påvirkes de strukturelle skøn for en række poster af den faktiske

udvikling

–

fx poster, som behandles via et syv-års glidende gennemsnit af de

faktiske udgifter og indtægter

–

og vil således blandt andet blive påvirket af

udviklingen i de fremadrettede år (dvs. frem til år t+3) som indgår i gennemsnittet

–

som i sagens natur ikke kan opgøres endeligt, når der foreligger foreløbige

regnskabstal for år t. Herudover påvirkes historiske skøn blandt andet også af fx

hovedrevisioner af nationalregnskabet for Danmarks Statistik.

Samtidigt kan nye oplysninger om realøkonomien give anledning til ændringer i

skønnene for strukturel beskæftigelse og produktion, som påvirker

konjunkturrensningen i beregningen af strukturel saldo.

Hertil kommer, at Finansministeriet med mellemrum opdaterer forudsætninger og

beregningsmetoder for blandt andet de strukturelle provenuer for poster, der

behandles særskilt i beregningen af den strukturelle saldo

–

fx registreringsafgift,

selskabsskat, pensionsafkastskat mv., eller metoder til beregning konjunkturgab

mv. Disse årsager til skønsjusteringer bør henover en længere årrække

gennemsnitligt være nul

–

men ikke nødvendigvis i de enkelte år

–

hvis skønnene

er middelrette.

For perioden fra 2005 til 2016 er skønnet for den strukturelle saldo gennemsnitligt

blevet opjusteret med ca. 0,1 pct. af BNP fra skønnet ved den Økonomiske

Redegørelse ved indgåelsen af finansloven til skønnet ved den første Økonomiske

Redegørelse baseret på endelige nationalregnskabstal. Hvis man ser på perioden

Side 5 af 6

fra 2009 til 2016 har den gennemsnitlige skønsændring været omtrent neutral,

jf.

figur 1 og tabel 1.

Tabel 1

Skøn for strukturel saldo

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pct. af strukturelt BNP

ØR december, året før

ØR maj, året efter

ØR maj, fire år efter

1,6

1,3

(1,3) (1,1)

2,0

2,1

(1,7) (1,8)

1,8

1,5

1,9

2,1

2,4

1,7

2,5

2,2

1,1

-0,3

-0,7

-1,6

-1,7

-1,3

-0,5

-0,4

-0,9

-0,7

-0,8

-0,1

-0,2

-0,5

-0,7

-0,6

0,2

-0,4

-0,1

0,2

-0,5

-0,1

-0,3

0,2

-0,1

0,4

Anm.: Skønnet for den strukturelle saldo ved indgåelse af finansloven for 2008 er vist fra

Økonomisk Redegørelse,

maj

2008 i lyset af det forudgående folketingsvalg, som indebar en senere finanslov for året end ellers.

Tilsvarende er første skøn baseret på endelige nationalregnskabstal for 2015 og foreløbige

nationalregnskabstal for 2018 vist fra

Økonomisk Redegørelse,

august 2019 da der ikke blev offentliggjort en

økonomisk redegørelse i maj 2019 i lyset af det udskrevne folketingsvalg. Tallene i parentes i årene 2005-

2006 angiver skønnene for den strukturelle saldo korrigeret for suspensionen af bidragene til den Særlige

Pensionsopsparing (SP) ved hhv. indgåelsen af finansloven og første Økonomiske Redegørelse baseret på

foreløbige nationalregnskabstal

–

svarende til de skøn, der blev vist i svaret på Finansudvalgets spørgsmål nr.

354 (Alm. del) af 8. september 2020. Af hensyn til sammenlignelighed med skønnene fra første Økonomiske

Redegørelse baseret på endelige nationalregnskabstal vises skønnene i årene 2005-2006 også opgjort uden

korrektion for SP-bidragene ved hhv. indgåelse af finansloven og første Økonomiske Redegørelse baseret på

foreløbige nationalregnskabstal.

Kilde:

Økonomisk Redegørelse,

december 2004-2006, 2008-2018, maj 2006-2018, 2020 og august 2019.

For perioden fra 2005 til 2016 har skønsændringen mellem første Økonomiske

Redegørelse baseret på hhv. foreløbige og endelige regnskabstal gennemsnitligt

været omtrent neutral men ikke nødvendigvis i de enkelte år. Nedenfor

gennemgås nogle af hovedbevægelserne, som har givet anledning til ændringer i

skønnet for den strukturelle saldo i de enkelte år for perioden 2005 til 2016

mellem skønnet ved første Økonomiske Redegørelse baseret på hhv. foreløbige

og endelige nationalregnskabstal

Det kraftige omslag i konjunktursituationen i forbindelse med finanskrisen gjorde

skønnene for konjunkturrensningen mere usikre og produktion og beskæftigelse

reagerede med forskellig hastighed på krisen. Hvor metoden til

konjunkturrensning oprindeligt baserede sig på beskæftigelsesgabet blev metoden

i denne periode ændret til at basere sig på et vægtet gennemsnit af output- og

beskæftigelsesgabet, så konjunkturrensningen blev bedre i stand til at fange de

tidsmæssige forskelle i reaktionerne.

Ændringerne i vægtningen af output- og beskæftigelsesgabet påvirkede ligeledes

skønnene bagudrettet og bidrog isoleret set til en forværring af skønnene for den

Der henvises til svaret på Finansudvalgets spørgsmål nr. 354 (Alm. del) af 8. september 2020 for en

gennemgang af skønsændringer mellem indgåelsen af finansloven for et givent år og første Økonomiske

Redegørelse baseret på foreløbige nationalregnskabstal for perioden 2005 til 2019.

Side 6 af 6

strukturelle saldo for 2005-2008 mellem de Økonomiske Redegørelser baseret på

første beregning med hhv. foreløbige og endelige nationalregnskabstal.

For så vidt angår skønnet for 2007 skal opjusteringen af den strukturelle saldo

blandt andet ses i lyset af den reviderede konjunkturvurdering (på trods af den

isolerede negative virkning af ændret vægtning af gabene) og det positive bidrag

fra revisionen af nationalregnskabstallene.

For 2008 bidrog også de reviderede nationalregnskabstal til nedjusteringen af

skønnet for den strukturelle saldo

–

mens blandt andet højere strukturelle

indtægter fra Nordsøen isoleret set trak i modsat retning.

For 2009 bidrog blandt andet den reviderede konjunkturrensning til forværringen

af skønnet for den strukturelle saldo. Ligesom for 2008 trak især højere skønnede

strukturelle indtægter fra Nordsøen isoleret set i modsat retning.

For så vidt angår 2011-2013 bemærkes det, at Danmarks Statistiks hovedrevision

af nationalregnskabet i efteråret 2014 påvirkede kategoriseringen af en række

udgifter og indtægter. Det gør det vanskeligt at lave en nærmere dekomponering

af, hvordan ændringer i skøn for enkelte offentlige udgifter og indtægter påvirkede

skønnet for den strukturelle saldo fra vurderinger før hovedrevisionen til

vurderinger efter hovedrevisionen, herunder for skønnene for 2011-2013 mellem

skønnene ved første Økonomiske Redegørelse baseret på foreløbige og endelige

nationalregnskabstal.

For 2015-2016 kan opjusteringen af skønnet for den strukturelle saldo blandt

andet tilskrives et højere skønnet strukturelt niveau for selskabsskatten som følge

af metodeopdateringen i forbindelse med Danmarks Konvergensprogram 2019.

Ændrede skøn for strukturelle nettorentebetalinger bidrog også til opjusteringen

af skønnet for den strukturelle saldo. Herudover skal opjusteringen af skønnet for

den strukturelle saldo blandt andet ses i sammenhæng med, at Danmarks Statistik

reviderede nationalregnskabstallene

–

herunder blev blandt andet BNP opjusteret

hvormed et givent underskud bliver mindre i pct. af BNP.

Med venlig hilsen

Nicolai Wammen

Finansminister