EUU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om drøftelser med Danske Regioner vedr. nationale sprogkrav til udenlandske læger, til sundhedsministeren, kopi til udenrigsministeren

Europaudvalget 2020-21
EUU Alm.del
Offentligt

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

Revideret notat om sproglige krav til

læger fra andre EU-medlemsstater

INDLEDNING OG BAGGRUND

Foranlediget af medieomtalen om læger fra andre EU-medlemsstater, der har vanskeligt ved at kommu-

nikere på dansk, har Sundheds- og Ældreministeriet bedt om min vurdering af, hvorvidt det inden for de

EU-retlige rammer er muligt at skærpe sprogkravene til læger fra andre EU-medlemsstater og kontrollen

hermed, herunder om det er muligt at indføre sprogkrav lignende de svenske.

På baggrund af de modtagne oplysninger fremsendte jeg den 11. marts 2019 et kort notat, som efterføl-

gende er drøftet på et møde den 21. marts 2019 med ministeriet og Styrelsen for Patientsikkerhed, hvor

jeg har modtaget supplerende oplysninger om indholdet af den ordning med skærpede generelle sprog-

krav til læger fra andre EU-medlemsstater, som Sverige har indført, jf. nærmere nedenfor. Herudover

har jeg modtaget supplerende oplysninger om, hvorledes kontrollen med lægernes sproglige og kommu-

nikative evner gennemføres i dag og hvorledes autorisationsordningen i Danmark er tilrettelagt.

På baggrund af drøftelserne på mødet og de supplerende oplysninger har jeg udarbejdet dette uddybende

og omarbejdede notat, hvori de yderligere forhold, som styrelsen har fremført, søges inddraget, herunder

hvilken betydning forholdene har for vurderingerne.

Efter det foreliggende, er det på baggrund af den nye ordning i Sverige et krav for at få udstedt autorisa-

tion som læge i Sverige, at der kan dokumenteres sprogfærdigheder i svensk, dansk eller norsk over for

Socialstyrelsen. Dokumentation for opfyldelse af sprogkravene kan ske på følgende måder:

Ved at bestå svensk, dansk eller norsk på C-1 niveau

Ved at bestå svensk 3 eller svensk som andetsprog gennem gymnasial voksenuddannelse

Ved at bestå andre kurser eller tests, som giver adgang til videregående uddannelser i Sverige, Dan-

mark eller Norge

Ved at en repræsentant for en relevant del af sundhedsvæsenet bekræfter, at den enkeltes sprogfær-

digheder er tilstrækkelige til at virke som læge.

KØBENHAVN

VESTER FARIMAGSGADE 23

DK-1606 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

EUU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om drøftelser med Danske Regioner vedr. nationale sprogkrav til udenlandske læger, til sundhedsministeren, kopi til udenrigsministeren

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

Den angivne mulighed i sidste ”pind” ovenfor angår efter det nu oplyste udelukkende en supplerende

mulighed for at dokumentere sprogfærdighederne for at kunne udøve erhvervet generelt, men er ikke

udtryk for, at kravet til sprogfærdigheder kan nedsættes ud fra en vurdering af den pågældende læges

konkrete job/funktion.

Om den nuværende danske ordning er det oplyst, at det allerede nu påhviler arbejdsgivere at føre løbende

kontrol med lægernes sproglige og kommunikative evner både ved og under ansættelsen, ligesom der ved

det almindelige individtilsyn kan skrides ind, hvis der er faglige, sproglige eller personlige problemer,

som skaber en risiko for patientsikkerheden, jf. nærmere punkt 3.1 nedenfor. Der er derimod ikke etab-

leret en central forudgående sprogkontrol af læger fra andre EU-medlemsstater inden udstedelse af au-

torisation sker.

Det er formålet med dette notat at vurdere, om det inden for rammerne af EU-retten er muligt at skærpe

de eksisterende sprogkrav og kontrollen hermed yderligere for læger fra andre EU-medlemsstater.

I den anledning bemærker jeg følgende:

KONKLUSION

Efter artikel 53, stk. 1 og 4, i direktiv 2005/36/EF, skal læger være i besiddelse af de sprogkundskaber,

der er nødvendige for at kunne udøve erhvervet i værtsmedlemsstaten, og sprogkravet skal stå i rimeligt

forhold til den virksomhed, som skal udøves.

Det må på denne baggrund antages at være i overensstemmelse med anerkendelsesdirektivet at indføre

et generelt krav om, at læger fra andre EU-medlemsstater skal dokumentere nødvendige sprogkundska-

ber i dansk for at få adgang til at udøve selve lægehvervet, ligesom der kan fastsættes regler om forud-

gående kontrol af, at de enkelte læger lever op til sådanne sprogkrav, inden autorisation udstedes.

Et sådant generelt sprogkrav skal udover at være sagligt begrundet overholde proportionalitetsprincip-

pet. Hvor strenge krav, der kan stilles til sprogkundskaber, må således bero på en konkret vurdering af,

hvad der navnlig af hensyn til patientsikkerhed er nødvendigt for at kunne udøve erhvervet generelt

(nødvendige minimumskrav, som alle må forventes at skulle være i besiddelse af for at kunne udøve

erhvervet), uanset de pågældende lægers specifikke funktion/job.

Det vil bero på en konkret vurdering, som jeg ikke har forudsætningerne for at kunne foretage, hvilke

generelle krav til niveauet for sprogkundskaber, der på denne baggrund kan fastsættes. Det må dog for-

modes, at Domstolen ud fra proportionalitetsbetragtninger vil foretage en indgående kontrol af et

Side 2 / 10

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

generelt sprogkrav, der gælder for alle læger uanset funktion, hvorfor der bør udøves en vis forsigtighed

ved fastlæggelsen af det relevante niveau.

Hvad angår kravene til dokumentation og kontrol, følger det af artikel 53, stk. 3, sammenholdt med be-

tragtning 26 i præamblen til ændringsdirektivet, at medlemsstaterne har mulighed for at indføre en for-

udgående kontrol af sprogkravene. Med forudgående sprogkontrol menes efter direktivet, at sprogkon-

trollen kan foretages efter anerkendelsen af de erhvervsmæssige kvalifikationer, men inden selve udø-

velse af erhvervet påbegyndes, jf. betragtning 26 i præamblen til ændringsdirektivet.

Direktivet indeholder ikke klare retningslinjer for, hvordan en sådan proces i givet fald skal tilrettelæg-

ges, herunder om der skal være tale om egentlige adskilte sagsbehandlingsskridt, hvor der først sker en

formel anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer, dernæst en kontrol af sprogfærdigheder og

endelig udstedelse af autorisation. Det kan på den baggrund næppe være i strid med direktivet, at den

administrative proces tilrettelægges således, at der stilles krav om, at dokumentation for sprogfærdighe-

der indsendes samtidig med ansøgningen om anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer.

Dokumentation og kontrol for nødvendige sprogkundskaber kan bestå i en egentlig prøve eller fremlæg-

gelse af anden tilstrækkelig dokumentation for opfyldelse af sprogkravene. Eventuelle dokumentations-

krav bør tage højde for, at lægen på anden vis kan tillades at dokumentere opfyldelse af dokumentations-

kravet f.eks. ved fremvisning af tilsvarende prøveresultater gennemført i andre EU-lande. Det vil endvi-

dere være tilrådeligt at indføre regler om, at en repræsentant fra sundhedsvæsenet eller eventuelt (kom-

mende) arbejdsgiveren kan attestere, at den enkelte læge behersker dansk på et tilstrækkeligt niveau til

at kunne varetage hvervet. Der vil i den forbindelse ikke være noget til hinder for, at sprogkravet alter-

nativt kan opfyldes ved kendskab til svensk eller norsk.

På den baggrund må det antages, at det vil være i overensstemmelse med direktivet at indføre en ordning

som i Sverige under forudsætning af, at sprogkravene er fastsat på et passende niveau.

Det kan overvejes, om der efter direktivet kan differentieres mellem de sprogkrav, som kan stilles af-

hængig af den konkrete funktion, som den pågældende læge skal varetage. Dette vil være bedst stem-

mende med proportionalitetsprincippet og vil alt andet lige betyde, at der ville kunne stilles lidt strengere

krav til sprogfærdighederne end i en generel ordning uden dispensationsmuligheder. Styrelsen har imid-

lertid peget på, at en sådan differentieret ordning kan være i strid med direktivets og den danske autori-

sationsordnings opbygning, hvorefter autorisation giver adgang til at udøve erhvervet varigt og uden

begrænsninger i forhold til funktioner, hvilket imidlertid de facto kan blive konsekvensen, hvis der op-

stilles differentierede sprogkrav ud fra de konkrete funktioner.

Side 3 / 10

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

Det må på baggrund af direktivets ordlyd medgives styrelsen, at det er forbundet med en ikke ubetydelig

tvivl, om det vil være muligt at indføre en egentlig funktionsbestemt differentiering af sprogkravet. En

sådan ordning vil desuden medføre en større administrativ byrde end et generelt sprogkrav og vil forud-

sætte, at det er muligt administrativt at følge op på sprogkrav ved funktionsændringer. Om dette er

realistisk, herunder i forhold til at skaffe de fornødne administrative ressourcer, ligger udenfor rammerne

af dette notat at besvare.

Det kan videre overvejes, om det vil være muligt at indføre en ordning for visse afgrænsede områder, hvor

f.eks. en læge, som udelukkende forsker på en virksomhed, og hvor der ikke er samme hensyn at tage til

patientsikkerheden, ikke er undergivet et sprogkrav eller efter konkret ansøgning kan undtages fra

sprogkravet i relation til det konkrete job.

Direktivet synes ikke at udelukke, at der kan gennemføres en sådan ordning, men direktivet er ikke

ganske klart, og det vil formentlig være hensigtsmæssigt at drøfte dette med Kommissionen forinden en

sådan ordning i givet fald indføres. Det ligger udenfor rammerne af dette notat at vurdere evt. praktiske

og administrative vanskeligheder ved at indføre en sådan ordning.

Hvis det besluttes at indføre skærpede krav til dokumentationen for sprogfærdigheder og regler om for-

udgående central kontrol, bør det endelig nøje overvejes, om der skal indføres en overgangsordning for de

læger fra andre EU-medlemsstater, som allerede er ansat i Danmark.

I den forbindelse bemærker jeg, at det er tvivlsomt om det vil være i overensstemmelse med proportiona-

litetsprincippet at kræve, at de læger, som allerede gennem deres arbejde har dokumenteret, at de besid-

der de fornødne sprogkundskaber til at bestride erhvervet, skal opfylde de nye krav til dokumentation.

3.1

RETSGRUNDLAGET

Dansk ret

De danske regler om sprogkrav til læger fremgår af § 1, stk. 2, 2. pkt., i bekendtgørelse nr. 49 af 13. januar

2010 om EU- og EØS-statsborgeres adgang til udøvelse af virksomhed som autoriseret sundhedsperson.

Det følger af § 1, stk. 2, 2. pkt., at:

”Personen skal dog tillige have sproglig færdighed til at udøve virksomheden med

den i au-

torisationslovens § 17 forudsatte omhu og samvittighedsfuldhed, jf. direktivets artikel 53”.

Dette betyder, at en læge skal have sproglige færdigheder til at kunne handle i overensstemmelse med

den til enhver tid værende almindelige anerkendte faglige standard på området.

Side 4 / 10

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

Derudover kan ved det almindelige individtilsyn skrides ind, hvis der er faglige, sproglige eller personlige

problemer, som skaber en risiko for patientsikkerheden.

Derimod er der ikke i Danmark fastsat nærmere regler om en forudgående central kontrol af sprogfær-

digheder.

3.2

EU-ret

Bekendtgørelsens § 1, stk. 2, 2. pkt., henviser til artikel 53 i direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om

anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (anerkendelsesdirektivet). Dette direktiv blev vedtaget

med henblik på at gøre de allerede eksisterende regler om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikati-

oner mere enkle og bedre, og det var med vedtagelsen af direktivet tilsigtet at bibeholde de allerede eksi-

sterende betingelser og garantier.

Det fremgår af artikel 53 i anerkendelsesdirektivet, at:

”De personer, hvis erhvervsmæssige kvalifikationer anerkendes, skal være i besiddelse af de

sprogkundskaber, der er nødvendige for at kunne udøve hvervet

i værtsmedlemsstaten”.

I medfør af ændringsdirektiv 2013/55/EU af 20. november 2013 er bestemmelsen ændret, så værtsstatens

mulighed for at anvende sprogkontrol er blevet tydeliggjort.

Det følger af betragtning nr. 26 til ændringsdirektivet, at der er behov for at klarlægge de kompetente

myndigheders og arbejdsgiveres rolle, navnlig af hensyn til bedre sikring af patientsikkerheden. De kom-

petente myndigheder bør kunne anvende sprogkontrol efter anerkendelsen af erhvervsmæssig kvalifika-

tion. Det er navnlig vigtigt for erhverv, som har konsekvenser for patientsikkerheden, at sprogkontrollen

foretages, inden erhvervsudøveren påbegynder udøvelsen af erhvervet. Sprogkontrollen bør være rimelig

og nødvendig for de pågældende job, ligesom den ikke bør have til formål at udelukke erhvervsudøvere

fra andre medlemsstater. Videre fremgår det af betragtning nr. 26, at arbejdsgivere fortsat bør spille en

vigtig rolle med hensyn til at konstatere, at erhvervsudøveren har kendskab til de sprog, der er nødven-

dige for at udføre de erhvervsmæssige aktiviteter på deres arbejdspladser.

Den nugældende artikel 53, som affattet ved ændringsdirektivet, lyder således:

”1. De erhvervsudøvere, hvis erhvervsmæssige kvalifikationer anerkendes, skal være i besid-

delse af de sprogkundskaber, der er nødvendige for at kunne udøve erhvervet i værtsmed-

lemsstaten.

Side 5 / 10

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

2. Medlemsstaten sikrer, at kontrol, der varetages eller foregår under tilsyn af den kompe-

tente myndighed for at kontrollere overholdelsen af betingelserne i stk. 1, er begrænset til

kendskab til ét af værtsmedlemsstatens officielle eller ét af værtsmedlemsstatens admini-

strative sprog, forudsat at dette også er et af Unionens officielle sprog.

3. Kontrol, der foretaget i henhold til stk. 2, kan indføres, såfremt det erhverv, der skal ud-

øves,

har konsekvenser for patientsikkerheden. […]

4. Sprogkontrollen skal stå i rimeligt forhold til den virksomhed, der skal udøves. Den på-

gældende erhvervsudøver har mulighed for at påklage denne kontrol i henhold til national

lovgivning”.

Dette betyder, at Danmark kan indføre regler om kontrol af andre EU-medlemsstaters lægers sprogfær-

digheder, i det omfang lægernes arbejde har konsekvenser for patientsikkerheden, og sprogkontrollen

står i rimeligt forhold til den virksomhed, der skal udøves.

Der er ikke afsagt domme af Domstolen, der bidrager til fortolkningen af artikel 53, heller ikke i relation

til den oprindelige udformning af bestemmelsen i direktiv 2005/36/EF eller det inden da gældende direk-

tiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af

deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der indeholdt en næsten tilsvarende

bestemmelse i artikel 20, stk. 3.

Derimod har Domstolen afsagt en dom, der vedrører artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686/EØF af 25. juli

1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tand-

læger og om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling

af tjenesteydelser. Dette direktiv er ophævet og i dag erstattet af direktiv 2005/36/EF.

Det fremgår af Domstolens dom af 4. juli 2000 i sag C-424/97, EU:C:2000:357, i præmis 59, at:

”Som generaladvokaten har anført […] udgør

pålideligheden af kommunikationen mellem

tandlægen og patienten ligesom kommunikationen med de administrative myndigheder og

faglige organer i denne henseende et tvingende samfundsmæssigt hensyn, der efter sin natur

kan begrunde, at sygesikringsanerkendelse af en tandlæge underlægges betingelser af sprog-

lig art. Både dialog med patienten og overholdelsen af fagetiske og specifikt juridiske regler

inden for tandlægeerhvervet i etableringsmedlemsstaten samt gennemførelsen af admini-

strative opgaver kræver et passende

kendskab til denne stats sprog”.

Side 6 / 10

1. MAJ 2019

4005634 PIN / KHKR

Det følger af dommen, at de sproglige krav ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt for, at tandlæ-

gerne på tilstrækkelig pålidelig vis kan kommunikere med sine patienter, administrative myndigheder

og faglige organer.

For en ordens skyld bemærker jeg, at der foreligger retspraksis fra Domstolen om sprogkrav på andre

områder, men denne praksis ændrer ikke på ovenstående.

MIN VURDERING