BOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 273: Spm. om oversigt med konkrete eksempler, som viser hvor kommuner tidligere har begået fejl med hensyn til registreringer på kode 4 m.v., til indenrigs- og boligministeren

Indenrigs- og Boligudvalget 2020-21
BOU Alm.del
Offentligt

Indenrigs- og Boligudvalget 2020-21

BOU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 134

Offentligt

Finansieringsudvalget

Dato

18-02-2020

Afrapportering om arbejdet om kommunale registreringer

1. Indledning og sammenfatning af konklusioner

Social- og Indenrigsministeriet foretager årligt en opdatering af parametrene i det

kommunale tilskuds- og udligningssystem, og det er afgørende, at det kan ske på et

retvisende statistisk grundlag.

Nogle kommuner anvender konsulenthuse til at gennemgå oplysningerne om kommu-

nerne i det statistiske grundlag for udligningen.

Fejl i det statistiske grundlag for udligningen skal naturligvis rettes, både når det er til

fordel og til ulempe for de enkelte kommuner. Kommunernes anvendelse af konsulen-

ter til at se på disse grundlag er imidlertid øget. Det har, sammen med markedsføring

fra konsulenter, givet anledning til mistanke om, at der især rettes fejl, der fører til hø-

jere tilskudsbeløb for de kommuner, der betaler for konsulenternes arbejde. Mistan-

ken om, at usaglige hensyn kan påvirke registreringerne, bidrager til at svække tilliden

til beregningsgrundlaget for tilskuds- og udligningssystemet.

På den baggrund har Finansieringsudvalget gennemgået datagrundlaget for kriteri-

erne i tilskuds- og udligningssystemet for at undersøge, om kommuner har mulighed

for og incitamenter til at tilrettelægge kommunale registreringer, så det skævvrider da-

tagrundlaget for udligningen til kommunens fordel.

Udvalget har endvidere i 2019 foretaget en vurdering af kvaliteten af befolkningsstati-

stikken, som lå til grund for tilskudsudmeldingen i 2020.

Der er særligt to registre baseret på kommunale registreringer, som har central betyd-

ning for tilskuds- og udligningssystemet. Det drejer sig om CPR og BBR. Der ses flere

tegn på, at kommuner i stigende grad har interesseret sig for registreringerne i disse

registre og for konsekvenserne for udligningen af ændringer i registreringerne. Det ba-

seres på markedsføringsmateriale fra forskellige typer af rådgivningsfirmaer, kommu-

ners egne tilkendegivelser samt det samlede billede af bevægelser i datagrundlag og

kriterier.

Det svækker tilliden til tilskuds- og udligningssystemet, hvis kommuner eksempelvis

kan påvirke udligningen ved at optimere timingen af en eventuel ændring af data-

grundlaget for udligning. Der er konstateret problemer med kvaliteten i befolknings-

statistikken og dermed grundlaget for en hel række parametre i tilskuds- og udlig-

ningssystemet, ud over befolkningstilbagegangskriteriet. Det kan bl.a. tilskrives, at der

har været et efterslæb i kommunernes opgave med at udføre kontrol for udrejste ud-

lændinge i CPR, mens der i andre kommuner er foretaget ”oprydninger” i bopælsregi-

streringerne i CPR.

BOU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 273: Spm. om oversigt med konkrete eksempler, som viser hvor kommuner tidligere har begået fejl med hensyn til registreringer på kode 4 m.v., til indenrigs- og boligministeren

Oprydning i CPR kan medvirke til at forbedre kvaliteten af statistikken, men det kan

også påvirke særligt befolkningstilbagegangskriteriet og ad den vej få stor økonomisk

betydning for kommuner. Det skal ses i lyset af, at kriteriets såkaldte enhedsbeløb

–

som er det beløb, der knyttes til hver fraflyttede borger

–

over tid er steget kraftigt, og

således også langt overstiger det beløb, som kan knyttes til en tilflyttet borger for en

kommune.

Udligningssystemet anvender primært et folketal efter betalingsforpligtelse. Det vur-

deres, at der kan være en risiko i forhold til påvirkeligheden og kvaliteten af oplysnin-

ger om betalingskommune. Oplysningerne er således direkte baseret på kommunale

registreringer, som alene anvendes til udligningsformål. I dag kontrolleres kommuner-

nes registreringer kun ved, at en bopælskommunes ændring af registreringen af beta-

lingsforpligtigelsen for den enkelte borger påvirker en anden kommunes folketal.

Denne kommune har så mulighed for at tage spørgsmålet om registreringen op med

bopælskommunen. Social- og Indenrigsministeriet har ingen mulighed for at kontrol-

lere kvaliteten af oplysningerne. For de fleste kommuner er der dog en forholdsvis be-

skeden forskel mellem de to opgørelser.

Herudover er der problemer med grundlaget for boligkriterierne gennem registrerin-

ger i BBR. Sådanne problemer er også tidligere påpeget af Finansieringsudvalget, se-

nest i

Afrapportering fra Finansieringsudvalget, februar 2018.

Endelig kan der peges på et problem med kriteriet for enlige forsørgere. Der er i en-

kelte tilfælde tegn på, at kriteriet kan give incitament til, at der sker selektiv opsøgende

adfærd over for borgere for at påvirke kriteriet til en kommunes fordel.

Arbejdet har ikke haft til formål at udpege bestemte kommuner. Vurderingen er, at

ovennævnte aktiviteter har været stigende over de senere år og sker i en væsentlig del

af landets kommuner. Arbejdet har primært været rettet mod at afdække behov og

muligheder for tiltag for at sikre et mere robust datagrundlag for udligningen.

Efter arbejdet blev igangsat, er der iværksat tiltag med sigte på forbedring af kvaliteten

i befolkningsstatistikken. Herudover peges der på mulige tiltag til at gøre grundlaget

for udligningssystemet mere robust.

Der kan peges på følgende tiltag, hvoraf nogle allerede er gennemført:

Befolkningsstatistikken

Social- og Indenrigsministeriet har i brev af 23. april 2019 indskærpet over for kom-

munerne, at der bør foretages løbende kontroller i CPR mindst hver 3. måned.

Alle landets kommuner har givet en tilbagemelding til Social- og Indenrigsministeriet,

som i den anledning har udsendt et brev til landets borgmestre, hvor det fremgår, at

der i tillæg til Finansieringsudvalgets undersøgelse af kommunernes registreringer

også mere bredt skal gennemføres en særskilt undersøgelse af kvaliteten af bopælsre-

gistreringen i CPR. Dermed kan kvaliteten af bopælsregistreringen i CPR og den kom-

munale opgaveløsning i den forbindelse undersøges.

Betalingskommunefolketal

Den nuværende anvendelse af betalingskommunefolketallet i udligningen skal ses på

baggrund af, at kommunernes udgifter hænger mere direkte sammen med betalings-

kommunefolketallet end bopælsfolketallet i CPR. Det er dog en væsentlig forudsæt-

ning, at betalingskommunefolketallet kan opgøres på et tilstrækkeligt sikkert og objek-

tivt grundlag. Udvalgets analyse tyder på, at der ikke er sikkerhed for, at denne betin-

gelse er opfyldt.

Det vurderes på den baggrund, at der bør overvejes en omlægning, så udligningen ba-

seres på bopælsfolketallet i CPR frem for den nuværende registrering efter betalings-

kommunefolketallet, som afhænger af kommuners indberetninger. Alternativet ville

være en grundlæggende omlægning af registreringen af betalingskommunefolketal.

En overgang til anvendelse af CPR-folketallet i udligningen bør ske i sammenhæng

med en vurdering af evt. fordelingsmæssige virkninger, fx i forbindelse med en samlet

ændring i udligningssystemet. Kommunernes incitamenter til oprettelse og anvendelse

af sociale tilbud kan i den forbindelse også være relevant at tage i betragtning.

Befolkningstilbagegangskriteriet

Der peges også på et behov for at mindske de økonomiske incitamenter i befolknings-

tilbagegangskriteriet ved at sænke dets enhedsbeløb. Desuden kan følsomheden i kri-

teriet, og dermed påvirkeligheden, mindskes ved at fjerne muligheden for tilskud efter

kriteriet ved et vist fald over to år, så fald opgøres alene over en periode på fem år. En-

delig bør det overvejes, om de forhold kriteriet bygger på, kan tilgodeses på anden vis i

tilskuds- og udligningssystemet. Hvis befolkningstilbagegangskriteriet fjernes, vil det

indebære en markant reduktion af en kommunes eventuelle økonomiske incitament til

at fastholde en negativ befolkningsudvikling af hensyn til udligningen.

BBR og boligkriterierne

Finansieringsudvalget har i

Afrapportering fra Finansieringsudvalget, februar 2018

fremlagt forslag til to nye boligkriterier, som retter op på skævheder i kriterierne og

samtidig indebærer, at kriterierne kun i begrænset omgang baseres på BBR.

Kriteriet for børn af enlige forsørgere

Kriteriet blev afskaffet i 2007 med henblik på at begrænse kommuners incitamenter til

kontrol for socialt bedrageri. Det blev genindført fra 2013 efter Udbetaling Danmark

overtog udbetalingerne af tilskud til enlige forsørgere. De nye tegn på påvirkning af

kriteriet giver dog anledning til, at det må overvejes igen at afskaffe kriteriet.

Tiltag

Ovenstående tiltag, hvoraf flere vedr. afgrænsning af kriterier mv. kræver lovgivning,

vurderes samlet at kunne give et mere robust grundlag for tilskudsudmeldingerne.

Det gælder endvidere, at ovenstående tiltag nødvendigvis må ses i sammenhæng med

fordelingsvirkningerne m.m. af en kommende samlet ændring af udligningen for kom-

munerne.

Det bemærkes endelig, at der ikke er fundet grundlag for at rette op i fx befolknings-

statistikken bagudrettet. Statistikgrundlaget for tilskudsudmeldingen 2020 er vurde-

ret til at have en kvalitet svarende til foregående år.

Ovennævnte tiltag vil således også først kunne få virkning fra udmeldingen i 2021.

2. Baggrund for undersøgelsen

Undersøgelsen har fokuseret på udgiftsbehovskriterierne i det kommunale tilskuds- og

udligningssystem. Opgørelsen af udgiftsbehovet består af hhv. 14 socioøkonomiske

kriterier og 16 demografiske kriterier, som opgøres på baggrund af data leveret hoved-

sageligt af Danmarks Statistik. Nogle af de bagvedliggende statistikker dannes på

grundlag af kommunale registreringer.

Udvalget har til identifikation af relevante datakilder indhentet bidrag fra statistikleve-

randørerne omkring opgørelsen af statistikkerne. Samtidig indikerer forskellige pri-

vate firmaers markedsføring også, hvilke statistikker hvor der øjnes en mulighed for at

”optimere” kommunale indtægter via kommunale registreringer,

jf. boks 1.

Ved søg-

ning på internettet er der også fundet eksempler på kommunale dokumenter, der illu-

strerer, hvordan enkelte kommuner arbejder aktivt med registreringerne i forhold til

kommunens tilskud og udligning,

jf. boks 2.

Boks 1

Eksempler på markedsføring af ”indtægtsoptimering”

Firma 1:

Formålet med disse servicer er at øge kommunens udgiftsbehov, som det opgøres i det kommunale tilskuds- og udlig-

ningssystem, hvilket vil give kommunen mere i tilskud og udligning.

Boligkriterierne:

I det socioøkonomiske udgiftsbehov indgår to boligkriterier:

”Familier i bestemte boligtyper”

”Udlejede bebo-

elseslejligheder”,

som opgøres på baggrund af data fra Bygnings- og Boligregistret (BBR). Konsulenthuset tilby-

der at gennemgå registret, identificere fejl, og udbedre disse i samarbejde med kommunen.

Som case på sådan et samarbejde fremhæves Viborg Kommune. I 2015 har konsulenthuset identificeret 259 fejl-

registrerede boligenheder for Viborg Kommune, som eksempelvis kan være manglende registrering på lejligheds-

niveau af, at der er tale om en almennyttig bolig. Konsulenthuset vurderer, at ændringerne i datagrundlaget med-

fører, at Viborg Kommune får en merudligning på 5,6 mio. kr. årligt.

Betalingskommunefolketal:

I det kommunale tilskuds- og udligningssystem opgøres bl.a. det aldersbestemte udgiftsbehov ud fra betalings-

kommunefolketallet. Oplysninger om betalingskommune fremgår af CPR, og konkret tilbyder konsulenthuset, at

”identificere de sager, hvor kommunens betalingskommuneforhold enten ikke er korrekt registreret, eller en

registrering ikke har fundet sted. Analysen beror på CPR-berigtigelser med fokus på, hvilke kriterier den en-

kelte borger udløser.”

Kriteriet ”Børn af enlige forsørgere”:

I det socioøkonomiske udgiftsbehov indgår kriteriet ”0-15-årige børn af enlige forsørgere”, som opgøres på bag-

grund af antal børn af modtagere af ordinært børnetilskud for enlige forsørgere. Konsulenthuset beskriver et ek-

sempel på proces:

Konsulenthuset identificerer

”i

omegnen af 30 enlige forsørgere (ud af 50.000 borgere), som ikke har søgt ydel-

ser og services som enlige forsørgere. Kommunen frasorterer herfra en række af de identificerede forsørgere på

baggrund af tidligere eller igangværende kontrolsager (i gennemsnit ca. 7 forsørgere). Herefter sender kom-

munen brev ud til de resterende ca. 23

enlige forsørgere.”

Givet at borgerne, som modtager sådan et brev fra kommunen, søger om tilskud og modtager tilskud, vurderer

konsulenthuset, at for en landkommune med et indbyggertal på ca. 50.000 borgere og med højt strukturelt un-

derskud, vil kommunen få en merudligning på ca. 450.000 kr. årligt.

Firma 2:

”Vi bistår din kommune med korrekt hjemtagelse af indtægter og sikrer, at kommunen ikke taber penge, som retmæs-

sigt skal i kommunekassen. Erfaringer viser, at selv kommuner med ”godt styr på sagerne” ofte går glip af

indtægter i

millionklassen.

Som markedsledende inden for rådgivning og revision i kommunerne har vi et dybdegående kendskab til de kommu-

nale regler og lovgivning, og derfor kan vi bistå med kvalitetssikring, rådgivning og analyser på alle de kommunale ind-

tægtsområder. Vores mest efterspurgte ydelser omfatter:



Mellemkommunal refusion

Statsrefusion på sociale ydelser

Statsrefusion for særligt dyre enkeltsager

Egenbetaling

Regres på sygedagpenge

Kommunale udligning og generelle tilskud

Moms og afgifter

Selskabsskat”

Firma 3:

”Det er nok ikke alle, der er klar over det, men der kan være mange kroner bundet op på, at medarbejderne registrerer

data korrekt i en lang række systemer.

Derfor er vi i [Firmaet] i fuld gang med at udvikle en lang række produkter, der både skal være med til at sikre korrekt

registrering af data og være med til at finde og korrigere fejl, der er af afgørende betydning for kommunens økonomi.

Det handler i første omgang om enkelte produkter inden for refusion, udligning og mellemkommunale

betalinger.”

Kilde: Formuleringerne er hentet fra de tre firmaers hjemmeside pr. 7. februar 2019

Boks 2

Eksempler på kommuners aktivitet med ”indtægtsoptimering”

Ved simple søgninger på internettet kan man støde på kommunale dokumenter, der kan give eksempler på, hvor kom-

munerne aktivt arbejder med registrering af data med henblik på at øge tilskud og udligning:

Kommune 1:

”Endelig har [x] Kommune i 2016 indgået aftale om to nye dataanalyser med [Firma]:



Gennemgang af kommunens BBR-oplysninger med henblik på den kommunale udligning

–

Familier i

bestemte boligtyper.

Formålet er primært at berigtige BBR- og ESR-registreringer og derved rette på den del af kommunens socioøkonomi-

ske indeks, hvor registreringerne har en afledt effekt. Ved projektets gennemførelse vil de forskellige fagsystemer

danne grundlaget for registreringen. Efter registreringerne vil det være muligt at udlede, hvordan de socioøkonomiske

kriterier er blevet påvirket.



Gennemgang af betalingskommunefolketal med henblik på den kommunale udligning

–

Gennemgang

af betalingskommunefolketal.

Formålet er primært at berigtige CPR-registreringer og derved ændre på kommunens betalingskommunefolketal og

dermed dens demografiske profil, som ligger til grund for tilskudsberegningen ved udligning. Ved projektets gennem-

førelse vil de forskellige fagsystemer danne grundlaget for registreringerne, og det vil derigennem være muligt at ud-

lede, hvilke demografiske og socioøkonomiske værdier de personer, hvis data berigtiges

i Cpr., udløser.”

Dokumentet omhandler godkendelse af tillægsbevillinger vedrørende bl.a. dataanalyser.

Kommune

”Formålet med digital indtægtsoptimering er, at optimere indtægterne eller minimere udgifterne ved hjælp af korrekt

dataregistrering. Foretages dette på stamdata-registre, eksempelvis BBR, ESR eller CPR, vil dette have direkte og posi-

tive, økonomiske effekter på [kommunens] bidrag og tilskud til det mellem kommunale udligningssystem.

Der har i 2016 været foretaget en konkret indtægtsoptimeringsanalyse for at berigtige Bygnings- og Boligregisteret

(BBR). Pilotprojektet BBR-Almen, beskrevet i forbindelse med forventet regnskab for 2015, havde til formål at korri-

gere og berigtige stamdata i både BBR og Ejendom-stamdataregistret (ESR), hvor der som følge heraf ville dannes posi-

tive gevinster via det mellemkommunale udligningssystem.

Med afsæt i projektet ’Indtægtsdækket BBR’ er der udpeget en række områder i registret, som kan have indflydelse på

[kommunens] indtægter gennem den kommunale udligningsordning, dækningsafgiften og ejendomsværdiskatten.

Indtægtsoptimering foregår også i investeringsmodellen Korrekt CPR-registrering på det sociale område, hvor indsat-

sen i Sociale Forhold og Beskæftigelse vedrører korrekt registrering af borgernes betalingskommuneforhold i Folkere-

gistret. Indsatsen udløser merindtægter for kommunen dels via øgede indtægter fra bloktilskuddet, dels via reducerede

udgifter til bl.a. førtidspension og servicelovsydelser.

Et andet projekt, som er under forberedelse, omhandler mellemkommunale betalinger på folkeskoleområdet, hvor der

overordnet opstår potentiale for indtægtsoptimering, idet der kan være uoverensstemmelse imellem registreringen af

betalingskommuneforhold i CPR og indtægten/udgiften i fagsystemer, så [kommunen] går glip af mellemkommunale

indtægter eller betaler unødigt. Endvidere kan øvrige uoverensstemmelser medføre at [kommunen] går glip af udlig-

ning for borgeren via udligningssystemet.”

Dokumentet omhandler indtægtsoptimering ved korrekt dataregistrering.

Kommune 3:

”[Firma]

udarbejdede et prioriteringskatalog forud for budget 2016. Heri fremgik blandt andet, at der var et indtægtspo-

tentiale i at gennemgå hjemtagelse af refusioner. Efterfølgende blev indhentet flere tilbud og indgået aftale med [Firma],

om at analysere 5 udvalgte områder for indtægtsoptimering: Mellemkommunal refusion, Moms, Udligningsordningen,

Statsrefusion på sociale ydelser og Økonomisk friplads.

Analysen vedrørende udligningsordningen medfører en merindtægt på 286.000 kr. fra 2018. Indtægten findes ved, at

foretage korrektioner til registreringen af boligenheder i BBR registeret, der udløser udligning via de to kriterier 'udlejede

beboelseslejligheder' og 'familier i bestemte boligtyper'.”

Dokumentet omhandler referat for møde i Økonomiudvalget.

Anm.: Dokumenterne skal ses som eksempler, og er ikke verificeret af de pågældende kommuner. Derfor vises heller ikke

kommunenavn.

Kilde: Internetsøgning.

Ud over de nævnte forhold vedr. udligning i boks 1 og 2, har der været et særligt fokus

på befolkningsstatistikken, som må betragtes som det mest centrale statistikgrundlag

for tilskuds- og udligningssystemet.

Social- og Indenrigsministeriet har modtaget henvendelser fra kommuner vedrørende

sene registreringer af udvandring i CPR. Der har i henvendelserne været fokus på an-

dre kommuners registreringer i CPR og deres betydning for indtægter fra tilskuds- og

udligningssystemet.

En kortlægning af 15 kommuners praksis vedrørende registrering af udrejste udlæn-

dinge i CPR, som er gennemført af konsulentfirmaet Implement, konkluderer også, at

der navnlig for så vidt angår udenlandske studerende og udenlandske arbejdstagere

med kortere ophold her i landet finder en vis overregistrering sted. Det vil sige til-

fælde, hvor udlændinges udrejse registreres i CPR med en tidsmæssig forsinkelse.

Endvidere konkluderes, at flere kommuner ikke anvender de værktøjer, der er til at

kontrollere registreringer, og det kan ikke afvises, at der kan ligge økonomiske hensyn

bag en afdækket tendens til kun at kontrollere borgere, der modtager ydelser.

Samlet set peger ovenstående på følgende registre, hvor kommunerne især har mulig-

hed for at påvirke det statistikgrundlag, som udligningssystemet hviler på:



CPR, som er grundlaget for Danmarks Statistiks Befolkningsstatistik, der

sammen med kommuners indberetninger om betalingskommuneforhold,

har en helt central betydning hele vejen igennem tilskuds- og udlignings-

systemet.

BBR, som er grundlaget for Danmarks Statistiks Boligopgørelse, og anven-

des til opgørelsen af de to boligkriterier, der indgår med en vis vægt i det

socioøkonomiske indeks i udgiftsbehovsopgørelsen.



I forhold til kriteriet ”børn af enlige forsørgere” har kommunerne ikke direkte

ansvar

for registreringerne i børnetilskudsregistret, som udgør grundlaget for kriteriet. Her er

der tale om en anden type aktivitet, hvor enkelte kommuner tilsyneladende søger at

påvirke kriteriet ved (selektive) opsøgende aktiviteter over for borgere, som et konsu-

lentfirma udsøger for kommunen.

3. Kommunale registreringer i CPR

Det er kommunens ansvar at sikre korrekt bopælsregistrering i CPR. Hvis en kom-

mune får en formodning om, at en person ikke er korrekt bopælsregistreret i CPR, skal

kommunen undersøge sagen for at rette eventuelle fejl. Det gør sig gældende for såvel

indenlandske flytninger, tilflytning fra udlandet (indrejse) som fraflytning til udlandet

(udrejse).

Den enkelte kommune vælger selv indhold og omfang af den forebyggende og kontrol-

lerende indsats i sager omkring bopælsregistreringer inden for rammerne af forvalt-

ningsloven, CPR-loven og anden lovgivning.

I analysen har der særligt været fokus på registreringer af udrejse

–

samt den særskilte

registrering i CPR af oplysning om tidligere opholdskommune, når denne kommune

har den generelle betalingsforpligtelse.

3.1 Folketal og kommunale incitamenter i forhold til udligning

I den kommunale udligning anvendes i udgangspunktet det såkaldte

betalingskommu-

nefolketal,

dvs. det antal borgere, hvor kommunen har den generelle betalingsforplig-

telse,

jf. boks 3.

Boks 3

Anvendt folketal i den kommunale udligning

I opgørelsen af udgiftsbehov anvendes betalingskommunefolketallet i følgende demografiske og socioøkonomiske kri-

terier:



Demografiske kriterier (antal personer i 5-års aldersintervaller)

Rejsetidskriteriet

Enlige 65+ årige

Børn af enlige forsørgere

Befolkningstilbagegangskriteriet

De øvrige socioøkonomiske kriterier er opgjort efter bopælskommune.

Ud over opgørelsen af udgiftsbehov anvendes betalingskommunefolketallet også ved fordeling af den del af bloktil-

skuddet, som fordeles efter indbyggertal, særtilskudsordningerne og selskabsskatteudligningen.

Kilde: Bekendtgørelse om opgørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne for 2019.

Hvis en kommunes betalingskommunefolketal øges i forhold til andre kommuner, vil

kommunen alt andet lige modtage mere i tilskud og udligning. For kommuner, som

indgår i det socioøkonomiske befolkningstilbagegangskriterium, er virkningen dog ty-

pisk modsatrettet.

Udviklingen i flyttemønstre og indvandring har betydet, at befolkningstilbagegangskri-

teriet over tid har fået et ganske højt enhedsbeløb i forhold til de øvrige socioøkonomi-

ske og demografiske kriterier. Enhedsbeløbet er det beløb, som knyttets til hver værdi i

kriteriet

–

altså her hver fraflyttede og udvandrede borger. Det høje enhedsbeløb bety-

der, at relative små ændringer i en kommunes kriterieværdi kan have relativ stor be-

tydning for resultatet af udligningen for kommuner, som er en del af kriteriet.

Enhedsbeløbet for befolkningstilbagegangskriteriet var i 2016 ca. 59.000 kr., men er i

2020 vokset til ca. 172.000 kr. Til sammenligning kan oplyses, at enhedsbeløbet for

kriteriet vedr. antal 85+-årige er ca. 138.000 kr., mens de øvrige kriterier har noget la-

vere enhedsbeløb.

Samtidig er kriteriet defineret således, at det kun opgøres for kommuner, hvor kom-

munen opfylder mindst ét af følgende to forhold:

Hvis en kommune over en periode på 5 år har en befolkningstilbagegang.

2. Hvis kommunen har haft en nedgang i befolkningen på mere end 0,5 pct. over

de seneste 2 år.

Hvis kommunen opfylder et af disse forhold, opgøres kriteriet som summen af netto-

fald i de år i perioden, hvor kommunen har befolkningstilbagegang.

Når et kriterium alene har en værdi over nul, hvis bestemte betingelser er opfyldt, får

kriteriet karakter af ”tænd/sluk”, og det øger følsomheden i kriterieværdierne, forstået

på den måde, at et fald i folketallet på én person fra et år til næste år, kan indebære, at

kriterieværdien for befolkningstilbagegangskriteriet for den kommune ændres fx fra 0

til 200 fra et år til næste år.

Samlet indebærer det høje enhedsbeløb og følsomheden i opgørelsen af befolkningstil-

bagegangskriteriet, at kommunen ved en befolkningsfremgang påføres en markant

nedgang i tilskuds- og udligningsbeløbet. Det reducerer incitamentet til at fremme be-

folkningsudviklingen

–

hvis en kommune opfylder en af de to nævnte betingelser. For

kommuner med en befolkningsudvikling, hvor det ikke er sandsynligt, at kommunen

vil opfylde betingelserne i befolkningstilbagegangskriteriet, er incitamentet entydigt

rettet mod at øge betalingskommunefolketallet.

Hvor stor den samlede virkning af en ændring i befolkningstilbagegangskriteriet vil

være, afhænger af flere faktorer, herunder befolkningsudviklingen i de øvrige kommu-

ner. Hvis mange kommuner på én gang går fra befolkningsfremgang til befolkningstil-

bagegang, mindskes

kriteriets såkaldte ”enhedsbeløb”, hvilket reducerer virkningen af

større kriterieværdi i befolkningstilbagegangskriteriet. Det har ligeledes betydning for

den samlede virkning, om det er en 25-årig eller 85-årig, som forlader kommunen, på

grund af forskelle i aldersgruppernes enhedsbeløb. Og endelig har det også betydning,

hvilke øvrige socioøkonomiske karakteristika personen, som forlader kommunen,

måtte have.

I forhold til kommunale tilskud og udligning er der således modsatrettede incitamen-

ter omkring folketallet. Nogle kommuner vil således kunne opnå et højere tilskuds- og

udligningsbeløb fx ved et efterslæb i kontrollen for udrejste udlændinge i CPR for der-

igennem at optimere flere kriterier, mens andre kan opnå et højere tilskuds- og udlig-

ningsbeløb

ved at rydde op i registreringer for at ”komme ind i kriteriet” eller øge vær-

dien af kriteriet for befolkningstilbagegang.

3.2 Sene registreringer af udvandrede

Set på tværs af alle landets kommuner er gruppen af udvandrede personer gradvist

steget over de seneste 10 år. Gruppen af personer, som er udvandret før indeværende

år, er ligeledes steget,

jf. figur 1.

Personer, som er udvandret før indeværende år, er

personer, hvor udvandringen er registreret med en vis forsinkelse og hvor udvandrin-

gen fandt sted i et tidligere år. Det samlede folketal synes således overvurderet med ca.

11.700 personer, som har haft faktisk udrejse før 2018, men først fik registreret udrejse

i CPR i 2018. Der kan dog også være manglende indberetninger om indvandrere, der

illegalt opholder sig i DK. Bevægelserne i antallet af sene registreringer må ses i sam-

menhæng med en markant større tilgang af udlændinge i de senere år end tidligere.

Der er en vis spredning mellem landets kommuner i forhold til sene registreringer af

udvandring i forhold til den samlede udvandring.

Det er relevant at tage med i betragtning, at udgangspunktet omkring udvandring for

kommunerne ikke er ens. Nogle kommuner har væsentlig flere borgere, der udvan-

drer, end andre kommuner, hvilket igen afhænger af det omfang, kommunen har ind-

vandring og tilflytning af særligt udenlandske statsborgere.

Det samlede billede af udvandrede personer, som bliver sent registreret, er, at godt 80

pct. er udenlandske statsborgere primært i aldersgruppen 20-35 år, som har opholdt

sig i Danmark i en kortere periode. Tages mønstret for udvandringstidspunktet i be-

tragtning må desuden formodes, at en vis del af disse er studerende. Der er også i tidli-

gere analyser konkluderet, at det er særligt studerende og udenlandske arbejdstagere

med kortere ophold her i landet, hvor udrejsen registreres i CPR med en vis forsin-

kelse,

jf. ”Kommunernes registrering af udrejste udlændinge” af Implement (2018).

Den sene registrering af udvandring skaber ”slør” i forhold til at opnå et retvisende bil-

lede for befolkningen i indeværende år, så vel som andre typer af forsinkede eller fejl-

registreringer også kan sløre billedet.

Når en kommune får en formodning, om at en person ikke er korrekt bopælsregistre-

ret i CPR, skal kommunen undersøge sagen for at rette eventuelle fejl. I den forbin-

delse har kommunen mulighed for at indhente oplysninger til brug for belysning af en

borgers bopælsforhold,

jf. notat om kommunernes bopælsregistrering og registrering

af oplysning om betalingskommune.

Denne afklaringsproces må formodes at inde-

bære, at der uundgåeligt vil være forsinkelser mellem udrejsetidspunktet og registre-

ringen, når personen glemmer selv at anmelde udrejse til CPR.

Hvert år i den seneste femårige periode er der kommuner, som i ét år har en statistisk

set ”ekstrem” høj andel af sene registreringer i forhold til den samlede udvandring, og i

de øvrige år har disse kommuner en noget lavere andel af sene registreringer. Det kan

eventuelt afspejle, at kommunen i ét år har foretaget en oprydning med ekstra kontrol-

ler af bopælsregistreringer i CPR, så det også alt andet lige må forventes, at kommu-

nens andel af sene registreringer året efter og året før er mindre.

I flere tilfældes ses sammenhæng mellem oprydningerne og en kriterieværdi på befolk-

ningstilbagegangskriteriet.

Samtidig kan det også bemærkes, at der i nogle kommuner synes at være et meget lavt

niveau af sent registrerede udvandringer, hvilket kan indikere et efterslæb i den kon-

trollerende indsats. Årsagen kan fx også være en effektiv løbende kontrol eller sam-

mensætningen af udlændingegruppen.

Det kan ikke påvises, hvorvidt timingen af om og hvornår den kontrollerende indsats

finder sted, sker med henblik på enten at holde kommunens folketal så højt som mu-

ligt, eller med sigte på en befolkningstilbagegang for at indgå i befolkningstilbage-

gangskriteriet. Det kan dog konstateres, at kommunernes adfærd kan påvirke grundla-

get for udligning, og at kommunernes indsats på området kan variere.

3.4 Registrering af betalingskommune

Det fremgår af udligningslovens § 29, at opgørelsen af det folketal, der indgår ved be-

regning af tilskud og bidrag efter denne lov, henregnes til folketallet i en kommune

personer, for hvilke kommunen i henhold til lov om social service, lov om aktiv social-

politik, lov om almene boliger m.v. og lov om social pension har den generelle beta-

lingsforpligtelse. Dette kaldes

betalingskommunefolketallet,

og det opgøres af Dan-

marks Statistik på baggrund af CPR.

Kommunerne skal registrere oplysninger om eventuelle kommunale forhold i CPR,

herunder skal bl.a. registreres oplysning om tidligere opholdskommune, når denne

kommune har den generelle betalingsforpligtelse.

Det kan eksempelvis dreje sig om, at den tidligere bopælskommune for en person, som

er anbragt på institution eller tilkendt førtidspension, stadig har betalingsforpligtel-

sen.

Registreringen i CPR af oplysning om betalingskommune foretages af personens bo-

pælskommune eventuelt i samråd med kommunens socialforvaltning efter anmodning

fra socialforvaltningen i den tidligere bopælskommune (betalingskommunen). Det er

understøttet i den tekniske løsning, som indebærer, at det kun er bopælskommunen,

som kan registrere oplysning om betalingskommune henholdsvis slette en sådan op-

lysning på ny,

jf. Notat om kommunernes bopælsregistrering og registrering af op-

lysning om betalingskommune.

Ændrer en bopælskommune registreringen af beta-

lingsforpligtigelsen for en borger vil det både påvirke betalingskommunefolketallet for

kommunen selv samt for en anden kommune.

Oplysninger om betalingskommune blev indført i CPR i december 1984, og betalings-

kommunefolketallet blev indført i den kommunale udligning med virkning fra 1986.

Oplysningen om betalingskommune i CPR anvendes alene til brug for tilskud og udlig-

ning, og anvendes heller ikke i andre statistiske sammenhænge. Der er endvidere in-

gen automatisk kobling mellem den enkelte kommunes økonomisystem, hvor de kon-

krete betalinger håndteres, og registreringen af betalingskommune i CPR. Det har hel-

ler ikke været muligt at finde registreringer under Socialministeriet, som oplysnin-

gerne kan kobles til eller sammenholdes med.

Forskellen mellem en kommunes bopæls- og betalingskommunefolketal i 2019 ligger

på mellem 0,8 og -0,7 pct.

Samlet set vurderes forskellen mellem bopæls- og betalingskommunefolketal begræn-

set, og udsvingene i udviklingen små. Det er endvidere ikke muligt ud fra de forelig-

gende data at kontrollere den enkelte kommunes oplysninger om betalingskommune,

og der kan ikke entydigt konkluderes ud fra mønstre i data og kommunens incitamen-

ter.

Det kan dog konstateres, at der ikke foretages kontroller af oplysninger om betalings-

kommune fra centralt hold, og konsulenthuse tilbyder indtægtsoptimering i forhold til

disse registreringer. Samtidig kan selv små udsving i betalingskommunefolketallet

have relativt stor betydning i udligning for kommuner omfattet af befolkningstilbage-

gangskriteriet Det kan ikke udelukkes, at det har haft betydning for enkelte kommu-

ners registreringspraksis. Som tidligere nævnt vil en kommunes ændringer af registre-

ringen for en borger automatisk påvirke en anden kommunes betalingskommunefol-

ketal. Det må omvendt forventes at bidrage til, at ændringer i registreringerne sker på

et sagligt grundlag.

Det vurderes uhensigtsmæssigt, hvis data til brug for tilskud og udligning er baseret på

kommunale indberetninger foretaget alene med sigte på udligningen og ikke kan sam-

menholdes af Social- og Indenrigsministeriet med andre oplysninger som led i en fejl-

kontrol.

4. Kommunale registreringer i BBR

I den kommunale udgiftsbehovsopgørelse indgår to boligkriterier, som opgøres på

baggrund af Danmarks Statistiks Boligopgørelse. Denne statistik indsamler oplysnin-

ger fra BBR og CPR. Det er kommunerne, som har ansvaret for BBR, og kommunerne

har pligt til at reagere aktivt ved mistanke om uoverensstemmelse mellem BBR og de

faktiske forhold.

Der kan imidlertid konstateres visse udfordringer med oplysningerne i BBR. Siden til-

skudsåret 2014 har datagrundlaget til boligkriterierne i udgiftsbehovsopgørelsen været

korrigeret på baggrund af et datagrundlag for almene boliger fra Trafik-, Bolig- og

Byggestyrelsen baseret på landsbyggefondens register. Korrektionen er indført, da der

i forbindelse med Danmarks Statistiks Boligopgørelse 2013 blev konstateret fejl i ejer-

forholdskoden for almene boliger.

En anden mulig problemstilling, som påpeges i Finansieringsudvalgets rapport fra fe-

bruar 2018, er, at det ene boligkriterium er baseret på oplysning fra BBR om boligers

mangler. Der har været indikationer på, at efter renovering af en bolig med mangler

kan opdateringen i BBR om boligens tilstand være forsinket.

Samtidig ses både i konsulenthuses markedsføring samt eksempler fra kommunerne,

jf. boks 1 og 2,

at der foregår en aktivitet omkring registreringer i BBR med henblik på

optimering af tilskud og udligning.

Det er særligt oplysninger i BBR om boligens ejerforhold, anvendelse samt oplysninger

om toiletforhold, badeforhold og varmeinstallation, som har betydning for opgørelsen

af boligkriteriet ”Familier i bestemte boligtyper”. I kriteriet indgår almene boliger, pri-

vate udlejede boliger med mangler

, ældre private udlejede boliger uden mangler be-

liggende i landdistrikter samt beboede sommerhuse. Det andet boligkriterium opgøres

ud fra udlejede beboelseslejligheder.

En forøgelse af antallet af ovennævnte boligtyper giver automatisk kommunen et hø-

jere tilskuds- og udligningsbeløb.

4.1 Krav og vejledning til kommuners praksis omkring registrering i BBR

Det er kommunerne, der har ansvaret for BBR, men det er ejeren af en ejendom, som

har pligt til at sikre, at den pågældende ejendom er registreret korrekt i BBR. Ejeren

indberetter således ændringer i bygningsforhold til kommunen, som indfører disse i

selve BBR-registret.

Kommunerne er forpligtiget til at revidere ejerens oplysninger ud fra en sandsynlig-

hedsbetragtning og skal reagere aktivt ved mistanke om uoverensstemmelse mellem

BBR og de faktiske forhold.

Kommunerne arbejder ud fra en BBR-instruks, der indeholder vejledning og retnings-

linjer i forbindelse med ajourføring af BBR.

Omkring oplysninger om en boligenheds mangler i forhold til toiletforhold, badefor-

hold og varmeinstallation er det i praksis stort set kun ejerne, som har indsigt i disse

oplysninger, og kommuner har i praksis kun ringe mulighed for at kontrollere ejernes

oplysninger herom.

For

kriteriet ”Familier i bestemte boligtyper”

har udvalget undersøgt udviklingen i

kommunernes kriterieværdier. Der er fundet eksempler på forholdsvis høje årlige

vækstrater samt udviklinger, hvor der er en forholdsvis høj vækst i kriteriet og mere

end 2.500 kriterieenheder i 2019. Uden at der kan konkluderes på årsagerne, kan det

blot konstateres, at det må ses i sammenhæng med, at der er fundet indikationer på, at

kommuner og konsulentfirmaer har tilkendegivet et fokus på

”optimering” af boligkri-

terierne.

Kriteriet ”Børn af enlige forsørgere”

Kriteriet ”børn af enlige forsørgere” opgøres på baggrund af Danmarks Statistiks Bør-

netilskudsregister, som igen er baseret på oplysninger fra Udbetaling Danmark. Udbe-

taling Danmark oplyser, at deres registre indeholder oplysninger om borgere, som har

søgt om ordinært børnetilskud til enlige hos Udbetaling Danmark, og der er således

ikke tale om direkte kommunale registreringer.

’Mangler’ vil sige intet toilet, intet bad, og ovn eller ingen varmeinstallation.

Når et konsulentfirma

tilbyder en service med at optimere ”registreringen” af ”Børn af

enlige forsørgere” i forhold til tilskud og udligning, er det således ikke ved at rette

kommunale indberetninger. Det fremgår af konsulentfirmaets hjemmeside, at den ser-

vice, de udbyder, består i at hjælpe kommunen med at udvælge personer, som ikke har

søgt ordinært børnetilskud for enlige forsørgere, men hvor kommunen med fordel kan

oplyse om muligheden for at søge om det,

jf. boks 1 i afsnit 2.

Det vurderes, at der er

risiko for, at denne aktivitet kan ske ud fra en vurdering af, om det i de konkrete til-

fælde kan betale sig økonomisk for kommunen, eller om der kan være tale om afledte

udgifter, der overstiger en potentiel indtægtsforøgelse gennem udligningssystemet.

Det må vurderes, at det i det hele taget ikke er hensigtsmæssigt, at kriterier i den kom-

munale udligning kan have en sådan betydning for den kommunale adfærd.

Det kan bemærkes, at kriteriet blev genindført i systemet fra 2013, efter det havde væ-

ret afskaffet i en årrække. Det blev afskaffet i 2007, da det mindskede kommunernes

incitamenter til kontrol for socialt bedrageri. Det blev genindført i 2013 efter Udbeta-

ling Danmark havde overtaget administrationen af børnetilskuddet og i tilknytning

hertil også har en kontrolopgave i forhold til borgeren. Der synes dog altså igen at

være tegn på, at kriteriet kan give utilsigtede incitamenter hos kommunerne.