2020-21
Alm.del Beretning 3
Offentligt
2311789_0001.png
Beretning nr.
3
Folketinget 2020-21
Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 21. december 2020
Beretning
om
etablering af en undersøgelsesform med særlig parlamentarisk forankring
1.
På baggrund af offentlig debat om regeringens ageren
i sagen om aflivning af alle mink i Danmark og et konkret
ønske fra en række partier om en undersøgelse heraf beslut‐
tede Udvalget for Forretningsordenen på et møde den 11.
november 2020 at nedsætte et underudvalg til nærmere at
overveje formen for og indholdet af en sådan undersøgelse.
Som medlemmer af underudvalget valgtes Flemming
Møller Mortensen (S), Karsten Lauritzen (V), René Chri‐
stensen (DF), Jens Rohde (RV), Carl Valentin (SF), Peder
Hvelplund (EL), Mai Mercado (KF) og Peter Seier Christen‐
sen (NB). Underudvalget konstituerede sig i sit første møde
med Jens Rohde som formand og Mai Mercado som næst‐
formand. Flemming Møller Mortensen blev efterfølgende
erstattet af Jeppe Bruus (S) i underudvalget.
Underudvalget har over en kort møderække drøftet navn‐
lig de forskellige mulige former for undersøgelse. Underud‐
valget har herunder holdt møder med professor emeritus
Jørgen Grønnegård Christensen, formand for Djøf Henning
Thiesen, formand for Den Danske Dommerforening, lands‐
dommer Mikael Sjöberg og højesteretsdommer, dr.jur. Jens
Peter Christensen med henblik på en nærmere afdækning af
mulighederne. Underudvalgets drøftelser har særlig samlet
sig om nedsættelse af en undersøgelseskommission efter de
gældende regler i lov om undersøgelseskommissioner som
den ene mulighed, iværksættelse af en advokatundersøgelse
som en anden mulighed og som en tredje mulighed udvik‐
ling af et nyt instrument, der skal imødegå nogle af ulem‐
perne ved de øvrige undersøgelsesformer og samtidig sikre
undersøgelsen en tæt parlamentarisk forankring. Med beho‐
vet for at imødegå ulemperne ved de eksisterende undersø‐
gelsesformer sigtes særlig til, at kommissionsundersøgelser
efter lov om undersøgelseskommissioner erfaringsmæssigt
er særdeles grundige, men også meget tidskrævende og
ressourceforbrugende, mens advokatundersøgelser omvendt
kan iværksættes og gennemføres forholdsvis hurtigt, men
er begrænset til at foretage undersøgelser på grundlag af
skriftligt materiale og i praksis er afhængige af frivillig
medvirken fra de myndigheder eller personer, der er tale om
at undersøge. Med behovet for en tæt parlamentarisk forank‐
ring sigtes til, at det generelt har været oplevet som en svag‐
hed ved kommissionsundersøgelser som undersøgelsesform,
at de nedsættes af – og i princippet refererer til – justitsmi‐
nisteren og ikke til Folketinget, ligesom kommissoriet for
undersøgelserne besluttes af justitsministeren. I forhold til
dette gælder alene den modifikation, at ministeren skal fast‐
sætte kommissoriet og udpege kommissionens medlemmer
og udspørger i samråd med Udvalget for Forretningsordenen
eller et underudvalg nedsat af udvalget, hvis Folketinget har
truffet beslutning om, at en undersøgelseskommission skal
nedsættes.
Det har under underudvalgets drøftelser været fremhæ‐
vet, at det ved en mulig ny undersøgelsesform bør sikres,
at involverede personers retssikkerhed iagttages, herunder at
de beskyttes tilstrækkeligt imod risiko for selvinkriminering,
og at de skal have adgang til at få beskikket en bisidder
i samme omfang, som det gælder ved kommissionsundersø‐
gelser. Ligeledes har underudvalget lagt vægt på, at mini‐
sterstyrets princip skal respekteres, og at den grundlæggende
ansvarsrelation fortsat bør være, at ministre står til ansvar
over for Folketinget, mens regeringens embedsmænd står
til ansvar over for deres arbejdsgiver, dvs. ministeren. Den
større parlamentariske forankring af en ny undersøgelses‐
form bør derfor ikke føre til, at Folketinget og dettes ud‐
valg i videre omfang end hidtil vil skulle forholde sig til
embedsmænds ansvar. Disse overvejelser indebærer, at der
bør iagttages en form for »armslængdeprincip«, således at
eventuel afhøring af embedsmænd ligesom hidtil bør foregå
i et regi, der er funktionelt adskilt fra Folketinget, og – i det
omfang der er tale om afhøring under vidneansvar – under
ledelse af en dommer.
Underudvalget er den 10. december 2020 nået til en po‐
litisk enighed vedrørende etablering af en ny undersøgelses‐
form og en ny parlamentarisk ramme om iværksættelse af
allerede kendte former for undersøgelser. Denne politiske
enighed, som har tilslutning af alle partier repræsenteret
i underudvalget, indebærer udmøntning i en beretning af
AX025572
Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3
2311789_0002.png
2
almen art afgivet af Udvalget for Forretningsordenen. Det‐
te vil skulle følges op af de lovændringer og ændringer
af Folketingets forretningsorden, som er nødvendige for
at gennemføre den politiske enighed nærmere. På den bag‐
grund har underudvalget indstillet til Udvalget for Forret‐
ningsordenen, at denne beretning afgives i overensstemmel‐
se med det ovenfor anførte.
2.
Udvalget finder, at der bør indføres en ny undersøgel‐
sesform i kombination med en ny parlamentarisk ramme om
beslutninger om at iværksætte undersøgelser, herunder også
undersøgelser under eksisterende former, efter følgende mo‐
del:
Der bør nedsættes et fast
granskningsudvalg
i Folketin‐
get med den opgave at varetage undersøgelse af sager,
der påkalder sig kritisk opmærksomhed i offentligheden
eller i Folketinget. Granskningsudvalget bør bestå af 1
medlem fra hver folketingsgruppe. Under hensyn til bestem‐
melsen i grundlovens § 52, hvorefter Folketingets valg af
medlemmer til kommissioner og hverv sker efter forholds‐
tal, vil granskningsudvalget kunne nedsættes som et under‐
udvalg, det vil sige, at udpegningen af dets medlemmer
foretages af Udvalget for Forretningsordenen, dog ikke nød‐
vendigvis blandt Udvalget for Forretningsordenens medlem‐
mer. Granskningsudvalget forudsættes nedsat ved eller kort
efter hvert folketingsårs og hver folketingssamlings begyn‐
delse. Det bør tilstræbes, at granskningsudvalget har en
fast medlemskreds, hvis sammensætning ikke påvirkes af
de konkrete sager, der er under behandling. Det kan f.eks.
ske ved at fastsætte nærmere bestemmelser for gransknings‐
udvalget om, at udskiftning af medlemmer kun kan ske i
forbindelse med orlov fra Folketinget eller nedlæggelse af
mandat.
Hvis medlemmer af granskningsudvalget, som repræsen‐
terer folketingsgrupper, der tilsammen udgør mindst en tred‐
jedel af Folketingets medlemmer, ønsker det, skal der iværk‐
sættes en
forundersøgelse,
som foretages af granskningsud‐
valget selv. Granskningsudvalgets virkemidler til oplysning
af sagen som led i forundersøgelsen er skriftlige spørgsmål
og samrådsspørgsmål til ministrene. Spørgsmålene forud‐
sættes at følge forretningsordenens almindelige regler for
skriftlige udvalgsspørgsmål og samrådsspørgsmål, dog såle‐
des at samråd konsekvent afholdes i lukket form. Samråd af‐
holdes i granskningsudvalget selv. Spørgsmålene formuleres
i videst muligt omfang af granskningsudvalget som helhed.
Finder granskningsudvalget ud fra forundersøgelsen til‐
strækkeligt grundlag for at drage politiske konklusioner, kan
granskningsudvalget indstille til Udvalget for Forretnings‐
ordenen, at udvalget afgiver beretning herom, og at behand‐
lingen af sagen på det foreliggende grundlag dermed afslut‐
tes. Granskningsudvalget kan også på ethvert trin af sagen
beslutte at indstille forundersøgelsen, hvis granskningsud‐
valget ikke finder grundlag for videre behandling. Beslut‐
ning herom bør dog kun kunne tages med tilslutning fra
medlemmer af granskningsudvalget, som repræsenterer fol‐
ketingsgrupper, der tilsammen udgør mindst to tredjedele af
Folketingets medlemmer.
Finder granskningsudvalget ud fra forundersøgelsen, at
yderligere undersøgelser er påkrævet, kan udvalget indstille
til Udvalget for Forretningsordenen, at en
egentlig under‐
søgelse
iværksættes, herunder hvilken nærmere form for
undersøgelse der skal tages i anvendelse, jf. nedenfor. En
sådan indstilling bør gives, og Udvalget for Forretningsorde‐
nen bør efterkomme den, hvis det ønskes af medlemmer af
granskningsudvalget, som repræsenterer folketingsgrupper,
der tilsammen udgør mindst en tredjedel af Folketingets
medlemmer. Hvis andre medlemmer af granskningsudval‐
get, som repræsenterer folketingsgrupper, der også udgør
mindst en tredjedel af Folketingets medlemmer, modsætter
sig ønsket om en egentlig undersøgelse eller blot ønsker
spørgsmålet behandlet i Folketinget som helhed, forudsæt‐
tes, at Udvalget for Forretningsordenen foranlediger, at sub‐
stansen af granskningsudvalgets indstilling kommer til for‐
handling i Folketingets plenum, hvorefter beslutning træffes
i Folketinget som helhed ved almindeligt flertal.
De former for undersøgelse, der bør kunne iværksættes
på grundlag af en indstilling fra granskningsudvalget, er
følgende:
En
uvildig advokatundersøgelse,
der som hidtil vil kun‐
ne iværksættes på et i hovedsagen ulovbestemt grundlag,
og som fortsat vil skulle gennemføres i alt væsentligt på
baggrund af skriftligt materiale. Det forudsættes til forskel
fra hidtidig praksis med hensyn til advokatundersøgelser,
at kommissoriet for undersøgelsen vil skulle udarbejdes af
granskningsudvalget, at granskningsudvalget skal udvælge
den eller de undersøgende advokater, og at beretningen fra
undersøgelsen vil skulle afgives til granskningsudvalget.
En
faglig ekspertudredning,
som ligeledes fortsat vil kun‐
ne iværksættes på ulovbestemt grundlag, og som forudsættes
også i det væsentligste at skulle gennemføres på baggrund af
skriftligt materiale. En faglig ekspertudredning vil navnlig
kunne være relevant, hvor der er tale om et udrede forhold,
som forudsætter en særlig, overvejende ikkejuridisk ekspert‐
viden. En faglig ekspertudredning bør primært anvendes til
at opnå klarhed over institutionelle forhold i forbindelse
med hændelsesforløb frem for enkeltpersoners handlinger
og undladelser, og kommissoriet bør ikke indebære, at der
skal foretages ansvarsvurderinger.
En
undersøgelseskommission
efter de gældende regler i
lov om undersøgelseskommissioner. Dette indebærer også,
at de gældende regler i lovens kapitel 1 om nedsættelse af
en undersøgelseskommission skal finde anvendelse. Heraf
følger bl.a., at det er justitsministeren, der nedsætter en un‐
dersøgelseskommission, men at ministeren har pligt til at
nedsætte en kommission, hvis Folketinget træffer beslutning
om det, og at udformning af kommissorium og udpegning af
kommissionens medlemmer og udspørger i det sidstnævnte
tilfælde skal ske i samråd med Udvalget for Forretnings‐
ordenen eller et underudvalg nedsat af udvalget. I tilknyt‐
ning hertil er det antaget, at justitsministeren ikke selvstæn‐
digt kan beslutte at nedlægge en undersøgelseskommission,
som er nedsat på grundlag af en folketingsbeslutning.
En
granskningskommission,
som vil udgøre en ny under‐
søgelsesform. Hensigten med denne er – med udgangspunkt
i den grundlæggende struktur for undersøgelseskommissio‐
ner – at etablere en undersøgelsesform, som kan gennem‐
føres hurtigere end en kommissionsundersøgelse og med
Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3
2311789_0003.png
3
klarere fokus på sagens centrale problemstillinger, og som
er forankret i Folketinget frem for i regeringen. Dette skal
opnås, ved at kommissoriet for undersøgelsen fastlægges
af granskningsudvalget i Folketinget, og at granskningsud‐
valget forpligtes til at tilstræbe et så afgrænset kommisso‐
rium, at kommissionen kan afslutte sit arbejde inden for
højst 1 år fra nedsættelsen af kommissionen. Gransknings‐
kommissionen vil kun med tilslutning fra granskningsudval‐
get kunne overskride denne tidsfrist. Forlængelsen bør i
givet fald begrænses til det kortest mulige og normalt ikke
overstige nogle enkelte måneder. Granskningskommissionen
gives en vis adgang til inden for de ydre rammer, som
kommissoriet sætter, selv at målrette sin undersøgelse til de
forhold, som forekommer centrale, undervejs i arbejdet. Ved
tvivlsspørgsmål skal kommissionen have adgang til at rette
henvendelse til granskningsudvalget, som herefter kan præ‐
cisere opgaven. Det samme bør gælde, hvis kommissionen
undervejs i arbejdet konstaterer forhold, som ikke formelt er
omfattet af kommissoriet, men som har en sådan nærhed til
kommissoriet, at de forekommer nærliggende at inddrage i
undersøgelsen. Af hensyn til undersøgelsens uafhængighed
og ønsket om et »armslængdeprincip« til undersøgelsen bør
drøftelser som nævnt mellem granskningskommissionen og
granskningsudvalget undervejs i arbejdet finde sted på kom‐
missionens initiativ. I øvrigt skal bestemmelserne i lov om
undersøgelseskommissioner gælde tilsvarende for gransk‐
ningskommissioner, dog således at en granskningskommis‐
sion altid bør bestå af mindst 3 medlemmer med en dommer
som formand. Heraf følger også, at bestemmelserne i kapitel
5 og 7 i lov om undersøgelseskommissioner om vidnepligt
og anden oplysningspligt ved en undersøgelse med dommer‐
deltagelse og om de berørte personers retsstilling vil finde
tilsvarende anvendelse ved en granskningskommissions un‐
dersøgelse. Medlemmerne af kommissionen og dennes ud‐
spørger vil skulle udpeges af granskningsudvalget. Kommis‐
soriet for en granskningskommission forudsættes primært
fastlagt på grundlag af det fremkomne under forundersøgel‐
sen, jf. ovenfor. Herudover forudsættes, at regeringen gives
lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger til et
udkast til kommissorium, inden dette endelig fastlægges og
granskningskommissionen indleder sit arbejde.
Det forudsættes, at granskningsudvalget undervejs i
granskningskommissionens undersøgelse jævnligt orienteres
om, hvordan arbejdet skrider frem. Det bør som udgangs‐
punkt ske, ved at der afholdes møder f.eks. en gang i kvarta‐
let, hvor kommissionens medlemmer og den udspørger, som
bistår kommissionen, orienterer udvalget om undersøgelsens
forløb, svarende til den ordning, som i efteråret 2020 har
været fulgt med covid-19-udredningen. Orienteringen bør i
almindelighed holdes på et overordnet plan og normalt ikke
komme ind på indholdet af konkrete forklaringer, dokumen‐
ter m.v. eller andre enkeltheder i undersøgelsen, herunder
kommissionens bevisvurderinger. Eventuel fortrolig eller
klassificeret information, som er kommet i kommissionens
besiddelse, kan heller ikke videregives til granskningsudval‐
get.
Det understreges, at granskningsudvalget også bør have
mulighed for at benytte de ovennævnte undersøgelsesformer
i kombination med hinanden. Herunder forekommer det
nærliggende, at en uvildig advokatundersøgelse vil kunne
følges op af nedsættelse af en granskningskommission, hvis
det f.eks. konstateres, at der er forhold i sagen, som advo‐
katundersøgelsen ikke har kunnet afdække i tilstrækkeligt
omfang på grund af de begrænsninger i mulighederne for
sagsoplysning, som ligger i advokatundersøgelsen som un‐
dersøgelsesform.
For granskningskommissioner forventes det, at Folketin‐
get bistår kommissionen med tilrettelæggelsen af undersø‐
gelsens praktiske aspekter, herunder tilvejebringelse af uaf‐
hængig sekretariatsbistand, egnede lokaler, it-løsninger m.v.,
svarende til den bistand, som regeringen yder med hensyn til
den praktiske betjening af undersøgelseskommissioner. For
uvildige advokatundersøgelser og faglige ekspertudrednin‐
ger iværksat på grundlag af det ovenfor anførte kan der fast‐
sættes nærmere regler om sekretariatsbistand m.v. konkret
for den enkelte undersøgelse ved aftale mellem gransknings‐
udvalget og de personer, der skal gennemføre undersøgel‐
sen.
For granskningskommissioner samt advokatundersøgel‐
ser og faglige ekspertudredninger iværksat på grundlag af
det ovenfor anførte bør undersøgelsen afsluttes med en be‐
retning til granskningsudvalget, som danner grundlag for en
indstilling fra granskningsudvalget til Udvalget for Forret‐
ningsordenen. Udvalget for Forretningsordenen vil herefter
kunne afslutte sagen med afgivelse af en beretning. For
behandlingen af beretninger fra undersøgelseskommissioner
bør reglerne i forretningsordenens kapitel XVIII fortsat gæl‐
de.
3.
Udvalget for Forretningsordenen noterer sig, at en
gennemførelse af det ovennævnte forudsætter lovgivning,
formentlig mest nærliggende i form af en ændring af lov om
undersøgelseskommissioner. Udvalget opfordrer regeringen
til at fremsætte lovforslag herom, således at en gransknings‐
kommission til undersøgelse af sagen vedrørende aflivning
af mink vil kunne nedsættes og påbegynde sit arbejde se‐
nest i april 2021. Udvalget opfordrer til, at relevante interes‐
senter, herunder Djøf, Den Danske Dommerforening, Advo‐
katrådet og universiteterne inddrages forud for fremsættelse
af lovforslaget.
Sideløbende hermed vil der skulle gennemføres en række
ændringer af Folketingets forretningsorden, som de ovenfor
beskrevne initiativer vedrørende nye undersøgelsesformer
vil kræve. Det forudsættes, at også disse ændringer vil være
gennemført, således at den nævnte granskningskommission
kan nedsættes og påbegynde sit arbejde senest i april 2021.
4.
Udvalget for Forretningsordenen noterer sig, at der
blandt de partier, der er nået til politisk enighed den 10.
december 2020, ligeledes er enighed om at iværksætte en
undersøgelse af den aktuelle sag om aflivning af mink efter
de ovennævnte principper for en granskningskommission i
overensstemmelse med det som bilag 1 til denne beretning
optagne kommissorium.
Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3
2311789_0004.png
4
P.u.v.
Henrik Dam Kristensen
formand
Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3
2311789_0005.png
5
Bilag 1.
Kommissorium for en granskningskommission om sagen om aflivning af mink
Indledning
Med dette kommissorium nedsættes en granskningskommission til at undersøge og redegøre for rele‐
vante myndigheders og ministres, herunder statsministerens og Statsministeriets, handlinger og involve‐
ring i tilknytning til beslutningen i november 2020 om, at alle mink i Danmark skulle aflives straks som
led i indsatsen til bekæmpelse af covid-19.
Perioden frem til pressemødet den 4. november 2020
Granskningskommissionen skal undersøge og redegøre for beslutningsprocesserne i og imellem rele‐
vante myndigheder, i perioden fra første gang spørgsmålet om hjemmel i forbindelse med aflivning af alle
danske minkbesætninger blev drøftet eller omtalt i materiale til møder i regeringsudvalg, herunder forbe‐
redende embedsmandsudvalg, indtil den 4. november 2020, hvor det blev offentliggjort, at regeringen
havde besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives. Granskningskommissionen skal for den nævnte
periode prioritere sin undersøgelse således, at forløbet i de sidste ca. 2 uger af perioden gives størst
opmærksomhed.
Granskningskommissionen skal for den nævnte periode navnlig undersøge og redegøre for spørgsmål
om overholdelse af legalitetsprincippet. Som led i dette skal granskningskommissionen foretage en
selvstændig vurdering af, hvorvidt der på tidspunktet for regeringens offentlige tilkendegivelse af beslut‐
ningen om, at alle mink i Danmark skulle aflives straks, var hjemmel i allerede gældende ret til dette
tiltag. I forlængelse heraf skal granskningskommissionen undersøge og redegøre for, hvorvidt og i givet
fald hvornår i forløbet og på hvilken måde ministre, herunder statsministeren, er blevet gjort bekendt med
oplysninger, der kunne indikere, at der muligvis ikke var hjemmel til påtænkte eller besluttede tiltag. Det
skal i samme forbindelse belyses, hvordan de pågældende ministre reagerede på sådanne oplysninger.
Pressemødet den 4. november 2020 og perioden herefter
Granskningskommissionen skal undersøge og redegøre for beslutningsprocesserne i og imellem rele‐
vante myndigheder, i perioden fra det den 4. november 2020 blev offentliggjort, at regeringen havde
besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives straks, indtil lovforslag nr. L 77 om aflivning af og
midlertidigt forbud mod hold af mink blev vedtaget af Folketinget den 21. december 2020.
Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte selve pressemødet den 4. november 2020 om
situationen, hvor det ønskes belyst, om de deltagende ministre gav rigtige og fyldestgørende oplysninger
til offentligheden.
Endvidere skal granskningskommissionen også for denne periode undersøge og redegøre for, hvorvidt
myndigheder og ministre, herunder statsministeren, modtog, og i givet fald hvordan de reagerede på
oplysninger, der kunne indikere, at der muligvis ikke var hjemmel til påtænkte eller besluttede tiltag.
Ydermere skal granskningskommissionen for denne periode undersøge og redegøre for myndighedernes
gennemførelse af beslutningen om aflivning af alle mink i Danmark. Undersøgelsen og redegørelsen på
dette punkt skal omfatte Statsministeriets involvering, myndighedernes kommunikation dels med berørte
minkavlere, dels med offentligheden, og en vurdering af lovligheden af denne kommunikation. For at
afgrænse kommissoriet skal udfærdigelsen, indholdet og brugen af de såkaldte action cards dog ikke
omfattes af undersøgelsen.
Gennemgående i undersøgelsen
Der ønskes en belysning af statsministerens tilsynspligt over for regeringens øvrige ministre under
forløbet.
Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3
2311789_0006.png
6
Granskningskommissionens undersøgelse og redegørelse skal endvidere omfatte de oplysninger, som
regeringen har givet Folketinget igennem hele forløbet. Som led i undersøgelsen heraf skal gransknings‐
kommissionen inddrage den rådgivning, der blev ydet til ministrene i forbindelse med kommunikation
med Folketinget.
På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal granskningskommissionen foretage
retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til
ansvar. Granskningskommissionen skal dog ikke foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet
om ministres ansvar, jf. herved de almindelige principper for undersøgelseskommissioner.
Granskningskommissionen skal ikke som led i sin undersøgelse forholde sig materielt til sundhedsfag‐
lige eller veterinærsundhedsfaglige spørgsmål om, hvorvidt trufne beslutninger var nødvendige eller
hensigtsmæssige, eller hvorvidt trufne beslutninger blev bragt til udførelse på en sundhedsfagligt, veteri‐
nærsundhedsfagligt eller miljømæssigt hensigtsmæssig måde.
Fremkommer der i forbindelse med granskningskommissionens undersøgelse forhold, som er af en
sådan karakter, at de ud fra kommissoriet må anses for nærliggende at undersøge, men som ikke
umiddelbart skønnes at være omfattet af kommissoriet, opfordres granskningskommissionen til at rette
henvendelse herom til granskningsudvalget.
Granskningskommissionen anmodes om at tilrettelægge sit arbejde på en sådan måde, at den kan afgive
beretning senest 1 år efter nedsættelsen.
Der henvises i øvrigt til det kommende retsgrundlag for granskningskommissioner og forarbejder hertil.