Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

2020-21
Alm.del Beretning 3
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2020-21

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 21. december 2020

Beretning

etablering af en undersøgelsesform med særlig parlamentarisk forankring

På baggrund af offentlig debat om regeringens ageren

i sagen om aflivning af alle mink i Danmark og et konkret

ønske fra en række partier om en undersøgelse heraf beslut‐

tede Udvalget for Forretningsordenen på et møde den 11.

november 2020 at nedsætte et underudvalg til nærmere at

overveje formen for og indholdet af en sådan undersøgelse.

Som medlemmer af underudvalget valgtes Flemming

Møller Mortensen (S), Karsten Lauritzen (V), René Chri‐

stensen (DF), Jens Rohde (RV), Carl Valentin (SF), Peder

Hvelplund (EL), Mai Mercado (KF) og Peter Seier Christen‐

sen (NB). Underudvalget konstituerede sig i sit første møde

med Jens Rohde som formand og Mai Mercado som næst‐

formand. Flemming Møller Mortensen blev efterfølgende

erstattet af Jeppe Bruus (S) i underudvalget.

Underudvalget har over en kort møderække drøftet navn‐

lig de forskellige mulige former for undersøgelse. Underud‐

valget har herunder holdt møder med professor emeritus

Jørgen Grønnegård Christensen, formand for Djøf Henning

Thiesen, formand for Den Danske Dommerforening, lands‐

dommer Mikael Sjöberg og højesteretsdommer, dr.jur. Jens

Peter Christensen med henblik på en nærmere afdækning af

mulighederne. Underudvalgets drøftelser har særlig samlet

sig om nedsættelse af en undersøgelseskommission efter de

gældende regler i lov om undersøgelseskommissioner som

den ene mulighed, iværksættelse af en advokatundersøgelse

som en anden mulighed og som en tredje mulighed udvik‐

ling af et nyt instrument, der skal imødegå nogle af ulem‐

perne ved de øvrige undersøgelsesformer og samtidig sikre

undersøgelsen en tæt parlamentarisk forankring. Med beho‐

vet for at imødegå ulemperne ved de eksisterende undersø‐

gelsesformer sigtes særlig til, at kommissionsundersøgelser

efter lov om undersøgelseskommissioner erfaringsmæssigt

er særdeles grundige, men også meget tidskrævende og

ressourceforbrugende, mens advokatundersøgelser omvendt

kan iværksættes og gennemføres forholdsvis hurtigt, men

er begrænset til at foretage undersøgelser på grundlag af

skriftligt materiale og i praksis er afhængige af frivillig

medvirken fra de myndigheder eller personer, der er tale om

at undersøge. Med behovet for en tæt parlamentarisk forank‐

ring sigtes til, at det generelt har været oplevet som en svag‐

hed ved kommissionsundersøgelser som undersøgelsesform,

at de nedsættes af – og i princippet refererer til – justitsmi‐

nisteren og ikke til Folketinget, ligesom kommissoriet for

undersøgelserne besluttes af justitsministeren. I forhold til

dette gælder alene den modifikation, at ministeren skal fast‐

sætte kommissoriet og udpege kommissionens medlemmer

og udspørger i samråd med Udvalget for Forretningsordenen

eller et underudvalg nedsat af udvalget, hvis Folketinget har

truffet beslutning om, at en undersøgelseskommission skal

nedsættes.

Det har under underudvalgets drøftelser været fremhæ‐

vet, at det ved en mulig ny undersøgelsesform bør sikres,

at involverede personers retssikkerhed iagttages, herunder at

de beskyttes tilstrækkeligt imod risiko for selvinkriminering,

og at de skal have adgang til at få beskikket en bisidder

i samme omfang, som det gælder ved kommissionsundersø‐

gelser. Ligeledes har underudvalget lagt vægt på, at mini‐

sterstyrets princip skal respekteres, og at den grundlæggende

ansvarsrelation fortsat bør være, at ministre står til ansvar

over for Folketinget, mens regeringens embedsmænd står

til ansvar over for deres arbejdsgiver, dvs. ministeren. Den

større parlamentariske forankring af en ny undersøgelses‐

form bør derfor ikke føre til, at Folketinget og dettes ud‐

valg i videre omfang end hidtil vil skulle forholde sig til

embedsmænds ansvar. Disse overvejelser indebærer, at der

bør iagttages en form for »armslængdeprincip«, således at

eventuel afhøring af embedsmænd ligesom hidtil bør foregå

i et regi, der er funktionelt adskilt fra Folketinget, og – i det

omfang der er tale om afhøring under vidneansvar – under

ledelse af en dommer.

Underudvalget er den 10. december 2020 nået til en po‐

litisk enighed vedrørende etablering af en ny undersøgelses‐

form og en ny parlamentarisk ramme om iværksættelse af

allerede kendte former for undersøgelser. Denne politiske

enighed, som har tilslutning af alle partier repræsenteret

i underudvalget, indebærer udmøntning i en beretning af

AX025572

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

almen art afgivet af Udvalget for Forretningsordenen. Det‐

te vil skulle følges op af de lovændringer og ændringer

af Folketingets forretningsorden, som er nødvendige for

at gennemføre den politiske enighed nærmere. På den bag‐

grund har underudvalget indstillet til Udvalget for Forret‐

ningsordenen, at denne beretning afgives i overensstemmel‐

se med det ovenfor anførte.

Udvalget finder, at der bør indføres en ny undersøgel‐

sesform i kombination med en ny parlamentarisk ramme om

beslutninger om at iværksætte undersøgelser, herunder også

undersøgelser under eksisterende former, efter følgende mo‐

del:

Der bør nedsættes et fast

granskningsudvalg

i Folketin‐

get med den opgave at varetage undersøgelse af sager,

der påkalder sig kritisk opmærksomhed i offentligheden

eller i Folketinget. Granskningsudvalget bør bestå af 1

medlem fra hver folketingsgruppe. Under hensyn til bestem‐

melsen i grundlovens § 52, hvorefter Folketingets valg af

medlemmer til kommissioner og hverv sker efter forholds‐

tal, vil granskningsudvalget kunne nedsættes som et under‐

udvalg, det vil sige, at udpegningen af dets medlemmer

foretages af Udvalget for Forretningsordenen, dog ikke nød‐

vendigvis blandt Udvalget for Forretningsordenens medlem‐

mer. Granskningsudvalget forudsættes nedsat ved eller kort

efter hvert folketingsårs og hver folketingssamlings begyn‐

delse. Det bør tilstræbes, at granskningsudvalget har en

fast medlemskreds, hvis sammensætning ikke påvirkes af

de konkrete sager, der er under behandling. Det kan f.eks.

ske ved at fastsætte nærmere bestemmelser for gransknings‐

udvalget om, at udskiftning af medlemmer kun kan ske i

forbindelse med orlov fra Folketinget eller nedlæggelse af

mandat.

Hvis medlemmer af granskningsudvalget, som repræsen‐

terer folketingsgrupper, der tilsammen udgør mindst en tred‐

jedel af Folketingets medlemmer, ønsker det, skal der iværk‐

sættes en

forundersøgelse,

som foretages af granskningsud‐

valget selv. Granskningsudvalgets virkemidler til oplysning

af sagen som led i forundersøgelsen er skriftlige spørgsmål

og samrådsspørgsmål til ministrene. Spørgsmålene forud‐

sættes at følge forretningsordenens almindelige regler for

skriftlige udvalgsspørgsmål og samrådsspørgsmål, dog såle‐

des at samråd konsekvent afholdes i lukket form. Samråd af‐

holdes i granskningsudvalget selv. Spørgsmålene formuleres

i videst muligt omfang af granskningsudvalget som helhed.

Finder granskningsudvalget ud fra forundersøgelsen til‐

strækkeligt grundlag for at drage politiske konklusioner, kan

granskningsudvalget indstille til Udvalget for Forretnings‐

ordenen, at udvalget afgiver beretning herom, og at behand‐

lingen af sagen på det foreliggende grundlag dermed afslut‐

tes. Granskningsudvalget kan også på ethvert trin af sagen

beslutte at indstille forundersøgelsen, hvis granskningsud‐

valget ikke finder grundlag for videre behandling. Beslut‐

ning herom bør dog kun kunne tages med tilslutning fra

medlemmer af granskningsudvalget, som repræsenterer fol‐

ketingsgrupper, der tilsammen udgør mindst to tredjedele af

Folketingets medlemmer.

Finder granskningsudvalget ud fra forundersøgelsen, at

yderligere undersøgelser er påkrævet, kan udvalget indstille

til Udvalget for Forretningsordenen, at en

egentlig under‐

søgelse

iværksættes, herunder hvilken nærmere form for

undersøgelse der skal tages i anvendelse, jf. nedenfor. En

sådan indstilling bør gives, og Udvalget for Forretningsorde‐

nen bør efterkomme den, hvis det ønskes af medlemmer af

granskningsudvalget, som repræsenterer folketingsgrupper,

der tilsammen udgør mindst en tredjedel af Folketingets

medlemmer. Hvis andre medlemmer af granskningsudval‐

get, som repræsenterer folketingsgrupper, der også udgør

mindst en tredjedel af Folketingets medlemmer, modsætter

sig ønsket om en egentlig undersøgelse eller blot ønsker

spørgsmålet behandlet i Folketinget som helhed, forudsæt‐

tes, at Udvalget for Forretningsordenen foranlediger, at sub‐

stansen af granskningsudvalgets indstilling kommer til for‐

handling i Folketingets plenum, hvorefter beslutning træffes

i Folketinget som helhed ved almindeligt flertal.

De former for undersøgelse, der bør kunne iværksættes

på grundlag af en indstilling fra granskningsudvalget, er

følgende:

uvildig advokatundersøgelse,

der som hidtil vil kun‐

ne iværksættes på et i hovedsagen ulovbestemt grundlag,

og som fortsat vil skulle gennemføres i alt væsentligt på

baggrund af skriftligt materiale. Det forudsættes til forskel

fra hidtidig praksis med hensyn til advokatundersøgelser,

at kommissoriet for undersøgelsen vil skulle udarbejdes af

granskningsudvalget, at granskningsudvalget skal udvælge

den eller de undersøgende advokater, og at beretningen fra

undersøgelsen vil skulle afgives til granskningsudvalget.

faglig ekspertudredning,

som ligeledes fortsat vil kun‐

ne iværksættes på ulovbestemt grundlag, og som forudsættes

også i det væsentligste at skulle gennemføres på baggrund af

skriftligt materiale. En faglig ekspertudredning vil navnlig

kunne være relevant, hvor der er tale om et udrede forhold,

som forudsætter en særlig, overvejende ikkejuridisk ekspert‐

viden. En faglig ekspertudredning bør primært anvendes til

at opnå klarhed over institutionelle forhold i forbindelse

med hændelsesforløb frem for enkeltpersoners handlinger

og undladelser, og kommissoriet bør ikke indebære, at der

skal foretages ansvarsvurderinger.

undersøgelseskommission

efter de gældende regler i

lov om undersøgelseskommissioner. Dette indebærer også,

at de gældende regler i lovens kapitel 1 om nedsættelse af

en undersøgelseskommission skal finde anvendelse. Heraf

følger bl.a., at det er justitsministeren, der nedsætter en un‐

dersøgelseskommission, men at ministeren har pligt til at

nedsætte en kommission, hvis Folketinget træffer beslutning

om det, og at udformning af kommissorium og udpegning af

kommissionens medlemmer og udspørger i det sidstnævnte

tilfælde skal ske i samråd med Udvalget for Forretnings‐

ordenen eller et underudvalg nedsat af udvalget. I tilknyt‐

ning hertil er det antaget, at justitsministeren ikke selvstæn‐

digt kan beslutte at nedlægge en undersøgelseskommission,

som er nedsat på grundlag af en folketingsbeslutning.

granskningskommission,

som vil udgøre en ny under‐

søgelsesform. Hensigten med denne er – med udgangspunkt

i den grundlæggende struktur for undersøgelseskommissio‐

ner – at etablere en undersøgelsesform, som kan gennem‐

føres hurtigere end en kommissionsundersøgelse og med

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

klarere fokus på sagens centrale problemstillinger, og som

er forankret i Folketinget frem for i regeringen. Dette skal

opnås, ved at kommissoriet for undersøgelsen fastlægges

af granskningsudvalget i Folketinget, og at granskningsud‐

valget forpligtes til at tilstræbe et så afgrænset kommisso‐

rium, at kommissionen kan afslutte sit arbejde inden for

højst 1 år fra nedsættelsen af kommissionen. Gransknings‐

kommissionen vil kun med tilslutning fra granskningsudval‐

get kunne overskride denne tidsfrist. Forlængelsen bør i

givet fald begrænses til det kortest mulige og normalt ikke

overstige nogle enkelte måneder. Granskningskommissionen

gives en vis adgang til inden for de ydre rammer, som

kommissoriet sætter, selv at målrette sin undersøgelse til de

forhold, som forekommer centrale, undervejs i arbejdet. Ved

tvivlsspørgsmål skal kommissionen have adgang til at rette

henvendelse til granskningsudvalget, som herefter kan præ‐

cisere opgaven. Det samme bør gælde, hvis kommissionen

undervejs i arbejdet konstaterer forhold, som ikke formelt er

omfattet af kommissoriet, men som har en sådan nærhed til

kommissoriet, at de forekommer nærliggende at inddrage i

undersøgelsen. Af hensyn til undersøgelsens uafhængighed

og ønsket om et »armslængdeprincip« til undersøgelsen bør

drøftelser som nævnt mellem granskningskommissionen og

granskningsudvalget undervejs i arbejdet finde sted på kom‐

missionens initiativ. I øvrigt skal bestemmelserne i lov om

undersøgelseskommissioner gælde tilsvarende for gransk‐

ningskommissioner, dog således at en granskningskommis‐

sion altid bør bestå af mindst 3 medlemmer med en dommer

som formand. Heraf følger også, at bestemmelserne i kapitel

5 og 7 i lov om undersøgelseskommissioner om vidnepligt

og anden oplysningspligt ved en undersøgelse med dommer‐

deltagelse og om de berørte personers retsstilling vil finde

tilsvarende anvendelse ved en granskningskommissions un‐

dersøgelse. Medlemmerne af kommissionen og dennes ud‐

spørger vil skulle udpeges af granskningsudvalget. Kommis‐

soriet for en granskningskommission forudsættes primært

fastlagt på grundlag af det fremkomne under forundersøgel‐

sen, jf. ovenfor. Herudover forudsættes, at regeringen gives

lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger til et

udkast til kommissorium, inden dette endelig fastlægges og

granskningskommissionen indleder sit arbejde.

Det forudsættes, at granskningsudvalget undervejs i

granskningskommissionens undersøgelse jævnligt orienteres

om, hvordan arbejdet skrider frem. Det bør som udgangs‐

punkt ske, ved at der afholdes møder f.eks. en gang i kvarta‐

let, hvor kommissionens medlemmer og den udspørger, som

bistår kommissionen, orienterer udvalget om undersøgelsens

forløb, svarende til den ordning, som i efteråret 2020 har

været fulgt med covid-19-udredningen. Orienteringen bør i

almindelighed holdes på et overordnet plan og normalt ikke

komme ind på indholdet af konkrete forklaringer, dokumen‐

ter m.v. eller andre enkeltheder i undersøgelsen, herunder

kommissionens bevisvurderinger. Eventuel fortrolig eller

klassificeret information, som er kommet i kommissionens

besiddelse, kan heller ikke videregives til granskningsudval‐

get.

Det understreges, at granskningsudvalget også bør have

mulighed for at benytte de ovennævnte undersøgelsesformer

i kombination med hinanden. Herunder forekommer det

nærliggende, at en uvildig advokatundersøgelse vil kunne

følges op af nedsættelse af en granskningskommission, hvis

det f.eks. konstateres, at der er forhold i sagen, som advo‐

katundersøgelsen ikke har kunnet afdække i tilstrækkeligt

omfang på grund af de begrænsninger i mulighederne for

sagsoplysning, som ligger i advokatundersøgelsen som un‐

dersøgelsesform.

For granskningskommissioner forventes det, at Folketin‐

get bistår kommissionen med tilrettelæggelsen af undersø‐

gelsens praktiske aspekter, herunder tilvejebringelse af uaf‐

hængig sekretariatsbistand, egnede lokaler, it-løsninger m.v.,

svarende til den bistand, som regeringen yder med hensyn til

den praktiske betjening af undersøgelseskommissioner. For

uvildige advokatundersøgelser og faglige ekspertudrednin‐

ger iværksat på grundlag af det ovenfor anførte kan der fast‐

sættes nærmere regler om sekretariatsbistand m.v. konkret

for den enkelte undersøgelse ved aftale mellem gransknings‐

udvalget og de personer, der skal gennemføre undersøgel‐

sen.

For granskningskommissioner samt advokatundersøgel‐

ser og faglige ekspertudredninger iværksat på grundlag af

det ovenfor anførte bør undersøgelsen afsluttes med en be‐

retning til granskningsudvalget, som danner grundlag for en

indstilling fra granskningsudvalget til Udvalget for Forret‐

ningsordenen. Udvalget for Forretningsordenen vil herefter

kunne afslutte sagen med afgivelse af en beretning. For

behandlingen af beretninger fra undersøgelseskommissioner

bør reglerne i forretningsordenens kapitel XVIII fortsat gæl‐

de.

Udvalget for Forretningsordenen noterer sig, at en

gennemførelse af det ovennævnte forudsætter lovgivning,

formentlig mest nærliggende i form af en ændring af lov om

undersøgelseskommissioner. Udvalget opfordrer regeringen

til at fremsætte lovforslag herom, således at en gransknings‐

kommission til undersøgelse af sagen vedrørende aflivning

af mink vil kunne nedsættes og påbegynde sit arbejde se‐

nest i april 2021. Udvalget opfordrer til, at relevante interes‐

senter, herunder Djøf, Den Danske Dommerforening, Advo‐

katrådet og universiteterne inddrages forud for fremsættelse

af lovforslaget.

Sideløbende hermed vil der skulle gennemføres en række

ændringer af Folketingets forretningsorden, som de ovenfor

beskrevne initiativer vedrørende nye undersøgelsesformer

vil kræve. Det forudsættes, at også disse ændringer vil være

gennemført, således at den nævnte granskningskommission

kan nedsættes og påbegynde sit arbejde senest i april 2021.

Udvalget for Forretningsordenen noterer sig, at der

blandt de partier, der er nået til politisk enighed den 10.

december 2020, ligeledes er enighed om at iværksætte en

undersøgelse af den aktuelle sag om aflivning af mink efter

de ovennævnte principper for en granskningskommission i

overensstemmelse med det som bilag 1 til denne beretning

optagne kommissorium.

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

P.u.v.

Henrik Dam Kristensen

formand

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

Bilag 1.

Kommissorium for en granskningskommission om sagen om aflivning af mink

Indledning

Med dette kommissorium nedsættes en granskningskommission til at undersøge og redegøre for rele‐

vante myndigheders og ministres, herunder statsministerens og Statsministeriets, handlinger og involve‐

ring i tilknytning til beslutningen i november 2020 om, at alle mink i Danmark skulle aflives straks som

led i indsatsen til bekæmpelse af covid-19.

Perioden frem til pressemødet den 4. november 2020

Granskningskommissionen skal undersøge og redegøre for beslutningsprocesserne i og imellem rele‐

vante myndigheder, i perioden fra første gang spørgsmålet om hjemmel i forbindelse med aflivning af alle

danske minkbesætninger blev drøftet eller omtalt i materiale til møder i regeringsudvalg, herunder forbe‐

redende embedsmandsudvalg, indtil den 4. november 2020, hvor det blev offentliggjort, at regeringen

havde besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives. Granskningskommissionen skal for den nævnte

periode prioritere sin undersøgelse således, at forløbet i de sidste ca. 2 uger af perioden gives størst

opmærksomhed.

Granskningskommissionen skal for den nævnte periode navnlig undersøge og redegøre for spørgsmål

om overholdelse af legalitetsprincippet. Som led i dette skal granskningskommissionen foretage en

selvstændig vurdering af, hvorvidt der på tidspunktet for regeringens offentlige tilkendegivelse af beslut‐

ningen om, at alle mink i Danmark skulle aflives straks, var hjemmel i allerede gældende ret til dette

tiltag. I forlængelse heraf skal granskningskommissionen undersøge og redegøre for, hvorvidt og i givet

fald hvornår i forløbet og på hvilken måde ministre, herunder statsministeren, er blevet gjort bekendt med

oplysninger, der kunne indikere, at der muligvis ikke var hjemmel til påtænkte eller besluttede tiltag. Det

skal i samme forbindelse belyses, hvordan de pågældende ministre reagerede på sådanne oplysninger.

Pressemødet den 4. november 2020 og perioden herefter

Granskningskommissionen skal undersøge og redegøre for beslutningsprocesserne i og imellem rele‐

vante myndigheder, i perioden fra det den 4. november 2020 blev offentliggjort, at regeringen havde

besluttet, at alle mink i Danmark skulle aflives straks, indtil lovforslag nr. L 77 om aflivning af og

midlertidigt forbud mod hold af mink blev vedtaget af Folketinget den 21. december 2020.

Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte selve pressemødet den 4. november 2020 om

situationen, hvor det ønskes belyst, om de deltagende ministre gav rigtige og fyldestgørende oplysninger

til offentligheden.

Endvidere skal granskningskommissionen også for denne periode undersøge og redegøre for, hvorvidt

myndigheder og ministre, herunder statsministeren, modtog, og i givet fald hvordan de reagerede på

oplysninger, der kunne indikere, at der muligvis ikke var hjemmel til påtænkte eller besluttede tiltag.

Ydermere skal granskningskommissionen for denne periode undersøge og redegøre for myndighedernes

gennemførelse af beslutningen om aflivning af alle mink i Danmark. Undersøgelsen og redegørelsen på

dette punkt skal omfatte Statsministeriets involvering, myndighedernes kommunikation dels med berørte

minkavlere, dels med offentligheden, og en vurdering af lovligheden af denne kommunikation. For at

afgrænse kommissoriet skal udfærdigelsen, indholdet og brugen af de såkaldte action cards dog ikke

omfattes af undersøgelsen.

Gennemgående i undersøgelsen

Der ønskes en belysning af statsministerens tilsynspligt over for regeringens øvrige ministre under

forløbet.

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 3

Granskningskommissionens undersøgelse og redegørelse skal endvidere omfatte de oplysninger, som

regeringen har givet Folketinget igennem hele forløbet. Som led i undersøgelsen heraf skal gransknings‐

kommissionen inddrage den rådgivning, der blev ydet til ministrene i forbindelse med kommunikation

med Folketinget.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal granskningskommissionen foretage

retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til

ansvar. Granskningskommissionen skal dog ikke foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet

om ministres ansvar, jf. herved de almindelige principper for undersøgelseskommissioner.

Granskningskommissionen skal ikke som led i sin undersøgelse forholde sig materielt til sundhedsfag‐

lige eller veterinærsundhedsfaglige spørgsmål om, hvorvidt trufne beslutninger var nødvendige eller

hensigtsmæssige, eller hvorvidt trufne beslutninger blev bragt til udførelse på en sundhedsfagligt, veteri‐

nærsundhedsfagligt eller miljømæssigt hensigtsmæssig måde.

Fremkommer der i forbindelse med granskningskommissionens undersøgelse forhold, som er af en

sådan karakter, at de ud fra kommissoriet må anses for nærliggende at undersøge, men som ikke

umiddelbart skønnes at være omfattet af kommissoriet, opfordres granskningskommissionen til at rette

henvendelse herom til granskningsudvalget.

Granskningskommissionen anmodes om at tilrettelægge sit arbejde på en sådan måde, at den kan afgive

beretning senest 1 år efter nedsættelsen.

Der henvises i øvrigt til det kommende retsgrundlag for granskningskommissioner og forarbejder hertil.