Beretning af almen art - 2020-21 nr. 15

2020-21
Alm.del Beretning 15
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2020-21

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 24. marts 2021

Beretning

hastebehandling af regeringens lovforslag

I vinteren 2019-20 førte Udvalget for Forretningsorde‐

nen en række drøftelser om hastebehandling af lovforslag,

og på grundlag af disse drøftelser skrev formanden på ud‐

valgets vegne den 15. januar 2020 til statsministeren, jf.

UFO alm. del – bilag 49, folketingsåret 2019-20.

I brevet anførte udvalget, at udvalget grundlæggende

fandt, at de gældende regler i Folketingets forretningsorden

om tidsmæssige rammer for lovforslags behandling – og

især reglen i forretningsordens § 13, stk. 1, 1. pkt., om,

at et lovforslags 3. behandling ikke må finde sted før 30

dage efter fremsættelsen – tjener et meget væsentligt formål,

nemlig at sikre tilstrækkelig tid til, at Folketinget kan belyse

og vurdere lovforslag grundigt. Derfor var det udvalgets

principielle opfattelse, at hastebehandlinger forstået som be‐

handlinger, hvor det samlede forløb er betydelig kortere end

de forudsatte mindst 30 dage, som den klare hovedregel bur‐

de undgås. Udvalget anerkendte dog, at der kan forekomme

særligt presserende omstændigheder, som gør det nødven‐

digt at lovgive hurtigt.

For sådanne tilfælde opstillede udvalget i brevet en gene‐

rel retningslinje for forløbet af en hastebehandling indehol‐

dende en konkret angivelse af takten for de enkelte skridt i

processen. Retningslinjen tog udgangspunkt i et eksempel,

hvor et lovforslag fremsættes en fredag og kan være færdig‐

behandlet i Folketinget den følgende fredag, og indebar bl.a.

afholdelse af et møde i Udvalget for Forretningsordenen

umiddelbart inden fremsættelsen med henblik på drøftelse

af ønsket om hastebehandling og tilrettelæggelse heraf. Ud‐

valget påpegede i brevet, at retningslinjen ville skulle an‐

vendes med nogen fleksibilitet, og at processen i det enkel‐

te tilfælde naturligvis i sidste ende ville bero på politiske

beslutninger. Udvalget udtrykte herudover et ønske om, at

regeringen, når et lovforslag ønskes hastebehandlet, forsyner

lovforslaget med en såkaldt solnedgangsbestemmelse, dvs.

en bestemmelse, hvorefter de nye regler af sig selv ophæves

på et nærmere angivet tidspunkt.

Statsministeren besvarede brevet den 27. januar 2020, jf.

UFO alm. del – bilag 53, folketingsåret 2019-20. I svaret

gav statsministeren overordnet udtryk for at dele udvalgets

synspunkter og noterede sig udvalgets opfordring til at følge

de opstillede generelle retningslinjer for, hvordan hastebe‐

handlinger planlægges, herunder at udvalget havde et ønske

om, at hastelovgivning forsynes med en solnedgangsbestem‐

melse. Statsministeren noterede sig samtidig, at udvalget

selv understregede, at processen i det konkrete tilfælde i

sidste ende vil bero på politiske beslutninger, det vil sige at

tre fjerdedele af Folketingets medlemmer også fremadrettet

ville kunne beslutte den proces for hastebehandling, som

flertallet finder nødvendig i den konkrete situation.

Spørgsmålet om behandlingen af hastende lovforslag

er i høj grad blevet aktualiseret af covid-19-situationen, som

har affødt et meget stort antal hastebehandlinger af lovfor‐

slag med det formål at imødegå forskellige aspekter af epi‐

demiens konsekvenser, herunder både lovgivningsmæssige

tiltag til at håndtere selve epidemien og til at afbøde dens

økonomiske konsekvenser m.v.

En oversigt af 7. oktober 2020, som statsministeren over‐

sendte til udvalget til besvarelse af et spørgsmål herom,

jf. UFO alm. del – spørgsmål 65, folketingsåret 2019-20,

viste, at regeringen indtil da havde fremsat 36 lovforslag

for Folketinget med ønske om hastebehandling i forbindelse

med covid-19-situationen. Af oversigten fremgik endvidere,

at kun 5 af de 36 lovforslag havde været sendt i høring.

En oversigt af 26. februar 2021, som statsministeren

oversendte til udvalget til besvarelse af et nyt spørgsmål

herom, jf. UFO alm. del – spørgsmål 23, viste, at regerin‐

gen indtil da i folketingsåret 2020-21 havde fremsat eller

konkret planlagde at fremsætte 17 lovforslag for Folketinget

med ønske om hastebehandling. Heraf havde 5 lovforslag

været sendt i høring. Statsministeren anførte i besvarelsen

af spørgsmålet bl.a., at omfanget af hastelovgivning i folke‐

tingsåret altovervejende kunne henføres til håndteringen af

covid-19.

Tilrettelæggelsen af folketingsbehandlingen af hastelov‐

forslagene i forbindelse med covid-19-situationen er gene‐

relt foregået sådan, at regeringen i et brev til Folketingets

AX026105

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 15

formand har givet meddelelse om de forventede lovforslag

og om regeringens ønsker til tidsplan for behandlingen. I

den forbindelse er der efter ønske fra Folketingets side

hurtigt udviklet en praksis, hvorefter der samtidig fremsen‐

des korte notitser med beskrivelse af lovforslagenes ind‐

hold. Formanden har herefter hørt Udvalget for Forretnings‐

ordenen om den ønskede plan for behandlingen i en skriftlig

procedure med en kort frist til at fremkomme med even‐

tuelle indvendinger. Herefter har formanden – for så vidt

ingen indvendinger har været modtaget – orienteret alle

folketingsmedlemmer skriftligt om den besluttede plan for

behandlingen. Den besluttede tidsplan har typisk indebåret

nogle dage til udvalgsbehandling mellem 1. og 2. behand‐

ling. Lovforslagenes 2. og 3. behandling har ofte været

afviklet samme dag i to møder i Folketinget i umiddelbar

forlængelse af hinanden.

Som led i de politiske forhandlinger med regeringen for‐

ud for fremsættelsen af lovforslagene har ordførerne for de

partier, der har støttet tiltagene, typisk givet deres tilslutning

til en hastebehandling.

Et underudvalg under Udvalget for Forretningsorde‐

nen har været nedsat med det formål nærmere at overve‐

je spørgsmålet om eventuelle nye tiltag til imødegåelse af

udfordringerne ved hastebehandling af lovforslag. Underud‐

valget har bestået af Jeppe Bruus (S), Karsten Lauritzen

(V), Morten Messerschmidt (DF), Trine Torp (SF), Andreas

Steenberg (RV), Jette Gottlieb (EL), Mai Mercado (KF),

Peter Seier Christensen (NB) og Torsten Gejl (ALT) med

Jeppe Bruus som formand og Karsten Lauritzen som næst‐

formand.

Underudvalget har indstillet til Udvalget for Forretnings‐

ordenen at afgive denne beretning og udarbejdet udkast her‐

til.

Udvalget for Forretningsordenen finder fortsat, som

anført i brevet af 15. januar 2020 til statsministeren, at

forretningsordenens tidsmæssige rammer for lovforslags be‐

handling tjener det meget væsentlige formål at sikre til‐

strækkelig tid til en grundig parlamentarisk behandling af de

lovforslag, der fremsættes for Folketinget. Derfor er det og‐

så fortsat udvalgets opfattelse, at hastebehandlinger forstået

som behandlinger, der samlet er betydeligt kortere end 30

dage, som klar hovedregel bør undgås.

Dette gælder især for 30-dagesreglen, men også forret‐

ningsordenens øvrige tidsregler er i væsentlig grad med

til at sikre en forsvarlig lovgivningsproces. F.eks. sikrer

reglen i forretningsordenens § 8 a, stk. 2 – hvorefter et

lov- eller beslutningsforslag først må behandles i Folketin‐

get, 2 dage efter at betænkningen er offentliggjort på en af

Folketingets hjemmesider – at Folketingets medlemmer har

en reel mulighed for at sætte sig ind i indholdet af f.eks.

ændringsforslag i en betænkning og drøfte dem på et grup‐

pemøde. Reglen sikrer også, at offentligheden har mulighed

for at reagere på indholdet af en betænkning, inden sagen

kommer til behandling i Folketingets plenum. En meget

komprimeret proces, hvor f.eks. 3. behandling finder sted,

samme dag som en tillægsbetænkning afgives, forøger risi‐

koen for uhensigtsmæssigheder, f.eks. at fejl bliver overset.

Samtidig anerkender udvalget fortsat, at der kan fore‐

komme særlige omstændigheder, der nødvendiggør, at der

lovgives hurtigere, end forretningsordenens almindelige reg‐

ler tillader, og at det derfor også fremover bør være muligt

at dispensere herfra med kvalificeret flertal i Folketinget,

jf. forretningsordenens § 42. En situation som den aktuelle,

hvor udbredelsen af ny smitsom sygdom foranlediger en

omfattende nedlukning eller omlægning af afgørende sam‐

fundsfunktioner og i forlængelse heraf betydelige økonomi‐

ske forstyrrelser, er et eksempel på en sådan situation, men

også mindre drastiske forhold vil naturligvis kunne begrun‐

de, at lovgivningsprocessen må fremskyndes.

Imidlertid er det på grundlag af erfaringerne med co‐

vid-19-situationen, hvor omfanget af hastebehandlinger har

været betydeligt, udvalgets vurdering, at der kan være grund

til i højere grad end hidtil fra Folketingets side at markere

det principielt ekstraordinære ved en hastebehandling. En

sådan markering bør efter udvalgets opfattelse være tydeli‐

gere, jo kortere den samlede tid til folketingsbehandlingen

er, og kan hensigtsmæssigt ske ved en udtrykkelig og formel

tilslutning til de nødvendige dispensationer fra forretnings‐

ordenen i form af en egentlig afstemning i Folketingets ple‐

num.

Erfaringerne med hastelovgivning i forbindelse med co‐

vid-19-situationen har efter udvalgets opfattelse samtidig

belyst vigtigheden af den offentlige høringsproces, der nor‐

malt finder sted, inden regeringen fremsætter et lovforslag

for Folketinget. Hvor 30-dagesreglen og de øvrige alminde‐

lige tidsmæssige bestemmelser i forretningsordenen er med

til at fastsætte en forsvarlig ydre ramme for Folketingets

behandling af et lovforslag, bidrager høringsprocessen på

det indholdsmæssige plan afgørende til kvalitet i lovbehand‐

lingen, idet den sikrer, at relevante parters synspunkter og

erfaringer på en struktureret måde indhentes, overvejes i

vedkommende ministerium og forelægges Folketinget, så de

også kan inddrages i Folketingets stillingtagen.

Endelig er det fortsat Udvalget for Forretningsordenens

opfattelse, at hensynene bag forretningsordenens regler om

tidsrammer for lovforslags behandling taler for, at hastebe‐

handlet lovgivning som den klare hovedregel ikke gives

varig gyldighed, men at det derimod sikres, at den enten

bortfalder af sig selv på et forud bestemt tidspunkt eller for‐

inden gennemgår en fornyet og som udgangspunkt normal

folketingsbehandling.

Udvalget og underudvalget har på baggrund af udviklin‐

gen i antallet af hastebehandlinger og erfaringerne hermed

fundet behov for at lade nedenstående synspunkter og til‐

tag om høring, om det samlede Folketings stillingtagen

til dispensationer fra forretningsordenens tidsregler og om

solnedgangsbestemmelser finde udtryk i en beretning. Det

forudsættes, at udviklingen løbende følges fremover, og at

tiltagene vil kunne tages op til fornyet overvejelse på et

senere tidspunkt, hvis der viser sig behov herfor.

Udvalget for Forretningsordenen finder, at nedenståen‐

de retningslinjer fremover bør gælde for hastebehandlinger

af lovforslag. Ved hastebehandlinger forstår udvalget i den‐

ne sammenhæng folketingsbehandlinger af lovforslag, som

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 15

er betydeligt kortere end de forudsatte 30 dage, jf. forret‐

ningsordenens § 13, stk. 1, 1. pkt.

Regeringens lovforslag bør, uanset at de ønskes hastebe‐

handlet,

som altovervejende hovedregel sendes i høring.

den forbindelse bør de almindelige principper for høring,

som er beskrevet i Justitsministeriets vejledning om lovkva‐

litet, følges så nært, som omstændighederne tillader, idet det

naturligvis må anerkendes, at høringsfristerne nødvendigvis

må være kortere end det almindeligt anerkendte udgangs‐

punkt på mindst 4 uger.

Selv i tilfælde, hvor et lovforslag ønskes gennemført på

meget kort tid, f.eks. nogle enkelte dage, bør det sendes

i høring. Også en høring, som sker samtidig med fremsæt‐

telsen og med en frist på ganske få dage eller endda en

enkelt dag, vil være at foretrække frem for, at der slet ikke

sker høring. Eventuelt vil en høring, hvis et egentligt lovud‐

kast endnu ikke foreligger, kunne ske over et notat el.lign.,

der kort beskriver lovgivningsinitiativets hovedindhold. Er

intet andet praktisk muligt, vil selv en mundtlig høring af

de mest centrale interessenter på området, hvorefter disses

synspunkter sammenfattes af vedkommende ministerium el‐

ler styrelse i et kort notat, være bedre end ingen høring; det‐

te kan med fordel suppleres med en elektronisk advisering

af den sædvanlige kreds af høringsparter om lovgivningsini‐

tiativet. Er det ganske undtagelsesvis ikke muligt af hensyn

til sagens hastende karakter at udarbejde en kommenteret

høringsoversigt, bør dette heller ikke afholde vedkommende

ministerium eller styrelse fra at iværksætte høring over lov‐

forslaget. I så fald må høringssvarene blot oversendes til

vedkommende folketingsudvalg uden nærmere kommentar.

Endvidere bør det forhold, at der er bred tilslutning til

eller endda enighed blandt Folketingets partier om et lov‐

givningsinitiativ, grundlæggende ikke være et argument for

at undlade høring. Også i disse tilfælde vil høringssvarene

kunne være med til at kvalificere folketingsbehandlingen. I

den forbindelse bemærkes, at offentligheden har en væsent‐

lig interesse i, at folketingsbehandlingen, herunder de of‐

fentlige debatter i Folketingssalen, foregår på så oplyst et

grundlag som muligt.

I det helt ekstraordinære tilfælde, at der ikke foretages

høring, bør regeringen skriftligt, tidligt og tydeligt begrunde

dette over for vedkommende folketingsudvalg.

Med hensyn til

selve folketingsbehandlingen af hastelov‐

forslag

bør det princip råde, at markeringen af situationens

ekstraordinære karakter – i form af egentlige afstemninger

om dispensationer fra forretningsordenen tidsrammer – sker

tydeligere, jo kortere den samlede tid til folketingsbehand‐

lingen er.

Udvalget noterer sig i den forbindelse, at det formelle

udgangspunkt er, at Folketinget træffer alle sine beslutninger

ved afstemning. Som en praktisk foranstaltning kan forman‐

den dog efter forretningsordenens § 35, stk. 1, for de fle‐

ste beslutningers vedkommende lægge op til, at afstemning

undlades, når udfaldet anses som givet på forhånd. Herefter

kan 17 medlemmer kræve afstemning afholdt. I praksis sker

det særdeles ofte, at Folketinget efter forretningsordenens §

35, stk. 1, træffer beslutning uden afstemning, f.eks. ved

henvisning af forslag til udvalg, meddelelse af orlov til

folketingsmedlemmer, vedtagelse af ændringsforslag, som

der er flertal for ifølge en udvalgsbetænkning, og dispensa‐

tioner fra forretningsordenens tidsregler. Det vil dog være

helt i overensstemmelse med forretningsordenens regler, at

formanden i videre omfang, end det hidtil har været praksis,

følger den formelle hovedregel og således sætter spørgsmål

om dispensation til egentlig afstemning.

Der bør sondres mellem forskellige tilfældegrupper: En

gruppe af »mildt hastende« lovforslag, som ønskes færdig‐

behandlet inden for et tidsrum i størrelsesordenen 15-30

dage, en gruppe af »moderat hastende« lovforslag, som øns‐

kes færdigbehandlet inden for et tidsrum i størrelsesordenen

8-14 dage, og en gruppe af »stærkt hastende« lovforslag,

som ønskes færdigbehandlet inden for en uge eller kortere

tid.

For tilfældegruppen af »mildt hastende« lovforslag bør

lovbehandlingen i det væsentligste foregå på samme måde

som normalt, blot med en lidt forkortet tidsplan og med dis‐

pensationer, der – som efter nuværende praksis – kan gives

uden afstemning, hvis formanden finder, at det er givet på

forhånd, at der er det fornødne kvalificerede flertal herfor.

For tilfældegruppen af »moderat hastende« lovforslag

bør der som noget nyt konsekvent holdes afstemning om

spørgsmålet om dispensation fra 30-dagesreglen, jf. forret‐

ningsordenens § 13, stk. 1, 1. pkt. Udvalget er opmærksomt

på, at dette vil medføre to afstemninger om samme lovfor‐

slag i samme møde, nemlig en afstemning om dispensation

og, hvis dispensationen vedtages, en afstemning om lovfor‐

slagets endelige vedtagelse.

For tilfældegruppen af »stærkt hastende« lovforslag bør

der ske afstemning om alle dispensationer fra forretnings‐

ordenens tidsregler, dvs. ikke alene 30-dagesreglen, men og‐

så reglen om, at 1. behandling tidligst må finde sted, 2 dage

efter at lovforslaget er offentliggjort på en af Folketingets

hjemmesider, og reglerne om den tid, der skal gå mellem

lovforslagets behandlinger og mellem offentliggørelsen af

en betænkning og den efterfølgende behandling i Folketin‐

gets plenum. Udvalget er opmærksomt på, at dette vil inde‐

bære, at der vil skulle afholdes afstemninger i begyndelsen

af visse af Folketingets møder, hvor der efter nuværende

praksis ikke ville skulle være afstemninger.

Regeringens lovforslag, som ønskes hastebehandlet,

bør i

alle tilfælde forsynes med en solnedgangsbestemmelse.

Det‐

te bør kun fraviges, hvor lovforslaget efter sit indhold na‐

turligt har en midlertidig karakter, f.eks. ved overenskomst‐

indgreb, eller i øvrigt, hvor særligt tungtvejende hensyn

tilsiger det. Undladelsen bør i sidstnævnte tilfælde tydeligt

og skriftligt begrundes.

Udvalget for Forretningsordenen bemærker herudover,

at det, som udvalget anførte i sit brev af 15. januar 2020

til statsministeren om de krav, som en hastebehandling i Fol‐

ketinget stiller til regeringen, fortsat er udtryk for udvalgets

opfattelse. Udvalget finder således fortsat principielt, at det

ikke bør gøre nogen forskel for tilgængeligheden og kvali‐

teten af den betjening, som Folketinget og dets udvalg og

medlemmer kan forvente fra regeringen under behandlingen

af et lovforslag, at behandlingen efter regeringens ønske skal

forløbe over et særlig kort tidsrum. Det må derfor påhvile

Beretning af almen art - 2020-21 nr. 15

regeringen at sikre, at der i alle tilfælde er tilstrækkelige per‐

sonaleressourcer til rådighed til selv med meget korte frister

at besvare spørgsmål under udvalgsbehandlingen, herunder

yde teknisk bistand til ændringsforslag, hvis dette efterspør‐

ges. Ligeledes bør vedkommende minister gøre sit yderste

for at være til rådighed, hvis udvalget ønsker afholdt samråd

under udvalgsbehandlingen.

Udvalget for Forretningsordenen opfordrer regeringen

og Folketingets formand til at sikre, at ovenstående retnings‐

linjer for hastebehandling af lovforslag følges. Udvalget

understreger i den forbindelse, at en grad af fleksibilitet i

anvendelsen af retningslinjerne bør være mulig. Udvalget

understreger endvidere, at processen for hastebehandling af

lovforslag i det enkelte konkrete tilfælde naturligvis fortsat i

sidste ende vil bero på politiske beslutninger.

P.u.v.

Karen Ellemann

fg. formand