Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 87
Offentligt
2337437_0001.png
Udlændinge- og Integrationsministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København K
E-mail: [email protected]
København, den 30. december 2020
Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om hjemrejse for udlændinge
uden lovligt ophold (hjemrejselov)
DIGNITY
–
Dansk Institut mod Tortur (DIGNITY) ønsker at takke Udlændinge- og
Integrationsministeriet for anmodningen af 30. november 2020 om eventuelle
bemærkninger til forslag til ny hjemrejselov
herefter ”lovudkast” , so viderefører
bestemmelser fra udlændingeloven og samtidig indfører en række nye initiativer til
at fre
e love s hovedfor ål o ”at u derstøtte, at udlæ di ge, so ikke
(længere) har ret til lovligt at opholde sig på Danmarks
territoriu , udrejser”,
og at
det for de flestes vedkommende bør ske frivilligt.
1
Vores bemærkninger og anbefalinger fokuserer på de problemstillinger, som falder
indenfor DIGNITYs mandat, hvilket primært drejer sig om forbuddet mod tortur og
umenneskelig og nedværdigende behandling og mere generelt forhold for
torturoverlevere og andre sårbare og traumatiserede flygtninge.
Sårbare flygtninge kan af forskellige grunde havne i en ud- og hjemrejseposition og
således blive omfattet af anvendelsesområdet for hjemrejseloven. Det kan ske
f.eks. efter afslag på asyl eller efter inddragelse af opholdstilladelse efter nogle års
ophold i Danmark. Det er vigtigt, at Hjemrejsestyrelsen og andre myndigheder er
opmærksomme på sårbare flygtninges særlige behov og rettigheder i de tre mulige
hovedscenarioer: a) frivillig udrejse; b) tvangsudsendelse; og c) udrejse kan ikke
gennemføres, og de sårbare personer havner derfor i en fastlåst situation på et
udrejsecenter i Danmark. Internationale komiteer og nationale aktører har
adskillige gange kritiseret danske myndigheders praksis overfor sårbare flygtninge
og påpeget den manglende implementering af Danmarks juridiske forpligtelser
ifølge FNs konvention mod tortur og anden grusom og nedværdigende behandling
og straf herefter ”FNs Torturko ve tio ”
og andre internationale konventioner.
DIGNITY savner en stillingtagen til denne kritik i lovudkastet og mener, at
udarbejdelse og vedtagelse af en ny hovedlov om hjemrejse er en oplagt anledning
til at få skabt den nødvendige lovgivningsmæssige ramme for en bedre praksis. Vi
fremsætter derfor følgende anbefalinger til specifikke ændringer i lovudkastet:
DIGNITY
Dansk Institut Mod Tortur
Bryggervangen 55
2100 København Ø
Tel. +45 33 76 06 00
Fax +45 33 76 05 10
[email protected]
www.dignity.dk
CVR nr. 69735118
P-nr. 1002304764
EAN 5790000278114
LOK nr. 5790001376147
Danske Bank Nr.
4183-4310821209
1
Lovbemærkninger s. 25.
1
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0002.png
Bedre identifikation af sårbare og traumatiserede flygtninge og videregivelse af
helbredsmæssige oplysninger fra en myndighed til en anden
Ca. 30-50% af flygtninge i Danmark døjer med traumer som følge af tortur, krig og
flugt.
2
Aktuelt screenes asylansøgere ved modtagelsen i Sandholm for, om de har
været udsat for tortur og traumer, og Røde Kors giver med samtykke relevante
helbredsmæssige oplysninger videre til Udlændingestyrelsen.
Det er DIGNITYs erfaring, at informationen om en asylansøgers særlige sårbarhed
ikke nødvendigvis følger denne gennem hele systemet og f.eks. gives videre fra
asylcentre til kommunerne og til andre myndigheder i asylsystemet.
3
Ingen eller en
begrænset videregivelse af helbredsoplysninger kan vildlede Hjemrejsestyrelsen og
myndigheder på indkvarteringssteder til at tro, at flygtningene ikke har
helbredsproblemer og derfor tages ikke særlige hensyn. Ophold på
indkvarteringscentre og frihedsberøvelse på Ellebæk kan være særligt belastende
for personer, der har været udsat for tortur, vold og andre traumer i hjemlandet
eller under rejsen til Danmark. I visse situationer kan traumer reaktiveres med
forværring af PTSD-symptomer, depression, angst m.v. til følge.
Der er således brug for, at asylsystemet har særlig opmærksomhed på denne
gruppe, og at personalet er klædt fagligt på og ved, hvem der kan have særlige
behov. Kritikken af den manglende identifikation af sårbare grupper er blevet
fremsat gentagne gange af FNs Torturkomité
4
og Menneskerettighedskomité,
5
og
af DIGNITY i tidligere høringssvar, skyggerapporter til FN-komiteer og i UPR-regi.
6
DIGNITY anbefaler således, at det endelige lovudkast tilføjes bestemmelser om
sårbare grupper med et pålæg om, at de relevante myndigheder sikrer en
identifikation af tortur og andre traumer (f.eks. i kapitel 6, 7, 8 og 9).
Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger: Forløbet for
flygtninge med traumer, Beretning nr. 6/2018 af 19. december 2018.
3
Se også Rigsrevisionens beretning, ib.
4
CAT/C/DNK/CO/6-7, 14. februar 2016, paragraf 22-23: The Committee is concerned at the lack of a
regular mechanism for the identification of victims of torture throughout the asylum process.
Moreover, the Committee is concerned that intake procedures at the Ellebæk Prison for Asylum
Seekers and Others Deprived of their Liberty (Ellebæk Prison), where decisions on fitness of asylum
seekers for detention and identification of victims of torture are made by a nurse, are inadequate. It
is also concerned at the lack of a system for handling victims of torture upon their identification during
administrative detention (arts. 3, 13 and 14). 23. The State party should (a) put into place procedures
for the systematic screening and medical examination of alleged torture victims by qualified personnel
throughout the asylum process, including at reception centres and places of detention such as the
Ellebæk Prison; and (b) ensure that victims of torture are not held in places of deprivation of liberty
and have prompt access to rehabilitation services. Se også FNs Torturkomités Follow-Up brev af 10.
maj 2018 og List-of-Issues af 28. januar 2019 (CAT/C/DNK/QPR/8(2019).
5
FNs Menneskerettighedskomité CO (CCPR/C/DNK/CO/6) af 15. august 2016.
6
Tilgængelige på vores hjemmeside:
https://www.dignity.dk/dignitys-arbejde/juridisk-indsats/
2
2
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0003.png
Frihedsberøvelse af flygtninge i forbindelse med hjemrejse
Det følger af § 16 i lovforslaget, at en udlænding
”så
vidt muligt” skal
frihedsberøves, medmindre frihedsberøvelsen vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser.
7
ICCPR artikel 9 indeholder et forbud mod vilkårlig
frihedsberøvelse, som i øvrigt også er et middel til at forebygge umenneskelig
behandling som følge af frihedsberøvelse, jf. FNs Menneskerettighedskomité
General Comment no. 35.
8
EMRK artikel 5(1), litra f, kræver bl.a., at myndighederne
behandler den frihedsberøvedes sag med tilstrækkelig hurtighed, så vedkommende
ikke sidder unødigt længe frihedsberøvet.
9
I lyset af international og national kritik af den nuværende praksis vedrørende
administrativ frihedsberøvelse af udlændinge
10
, finder DIGNITY det kritisabelt, at
lovudkastet ikke fastsætter, at frihedsberøvelse kun må anvendes som sidste udvej
og i det kortest mulige tidsrum. Lovforslagets formulering om, at en udlænding
”så
vidt muligt skal
friheds erøves”
skaber en risiko for, at frihedsberøvelse vil blive
anset for hovedreglen snarere end undtagelsen. DIGNITY anbefaler derfor, at
lovudkastets § 16 omformuleres i tråd med de internationale standarder, og det
indskærpes, at negative konsekvenser for mental sundhed som følge af
frihedsberøvelse og de konkrete forhold under frihedsberøvelse, herunder brug af
isolationsfængsling, bør afbødes, særligt overfor personer med psykisk sygdom.
Det er positivt, at lovudkastet nævner, at der skal udvises tilbageholdenhed med
frihedsberøvelse af sårbare grupper.
11
DIGNITY anbefaler en præcisering i
lov e ærk i ger e o , at ”til ageholde hed” skal fortolkes således, at
torturoverlevere ikke bør frihedsberøves (se også FNs Torturkomité og UNHCR).
12
Lovudkast s. 254.
Se også DIGNITY Joint Submission to the United Nations Human Rights Committee Comments on
Draft General Comment No. 35 on Article 9 of the International Covenant on Civil and Political Rights
(30. maj 2014) og i Joint Observations regarding
Draft Ge eral Co
e t No. 5
o
igra ts’
rights to liberty and freedom from arbitrary detention (November 2020).
9
Jens Elo Rytter,
Individets Grundlæggende Rettigheder,
(2016), s. 189
10
FNs Torturkomité CAT/C/DNK/CO/6-7 af 14. februar 2016 og List-of-Issues af 28. januar 2019
(CAT/C/DNK/QPR/8(2019), og FNs Menneskerettighedskomité afsluttende bemærkninger 15. august
2016 (CCPR/C/DNK/CO/6). Se også DIGNITY skyggerapport og follow-up report til FNs Torturkomité
og FNs Menneskerettighedskomité, tilgængelig på dignity.dk og ohchr.org
11
Lovudkast s. 264: Der vil med de foreslåede bestemmelser i § 16 skulle udvises tilbageholdenhed
med frihedsberøvelse af mere sårbare grupper. Frihedsberøvelse af familier med mindreårige børn og
uledsagede mindreårige gennemføres således kun som en sidste udvej og i det kortest mulige tidsrum.
12
FNs Torturkomité afsluttende bemærkninger 14. februar 2016 (CAT/C/DNK/CO/6-7), para 23.
Guideline 9 of the UNHCR 2012 Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to
the Detention of Asylum-seekers: [v]ictims of torture and other serious physical, psychological or
se ual viole e also eed spe ial atte tio a d should ge erall ot e detai ed…. Dete tio a a d
has been shown to aggravate and even cause the aforementioned illnesses and symptoms.
8
7
3
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0004.png
DIGNITY
kritiserer
endvidere
brugen
af
frihedsberøvelse
som
motivationsfremmende foranstaltning, da der findes dokumentation for, at
sådanne foranstaltninger ikke har nogen effekt.
13
DIGNITY anbefaler derfor, at
lovudkastet ikke tillader sådan frihedsberøvelse, og at den lovgivningsmæssige
ramme generelt formuleres i overensstemmelse med de internationale standarder.
Indkvarteringssteder
Den nye hjemrejselov berører aspekter af forhold på indkvarteringssteder og
viderefører nuværende regler om opholds-, underretnings- og meldepligt. Forhold
på udrejsecentrene Kærshovedgård og Sjælsmark er løbende blevet kritiseret af
Folketingets Ombudsmand og en række civilsamfundsorganisationer.
14
Med en ny hovedlov på området er det oplagt, at der tages stilling til relevante
internationale forpligtelser vedrørende sårbare flygtninge, som opholder sig på et
indkvarteringssted forud for en hjemrejse eller på grund af en fastlåst situation. FNs
Torturkonvention foreskriver bl.a., at Danmark har en forpligtelse til at vedtage
lovgivning med henblik på
at forebygge
umenneskelig og nedværdigende
behandling, jf. artikel 2 i FNs Torturkonvention.
DIGNITY anbefaler derfor, at lovudkastet indeholder en bestemmelse om, at
Hjemrejsestyrelsen vil forebygge umenneskelig og nedværdigende behandling i
forbindelse med brug af opholds-, underretnings- og meldepligt på
indkvarteringssteder for afviste og udviste asylansøgere.
Brug af diplomatiske forsikringer
Ifølge bemærkningerne til § 16 i lovudkastet vil der kunne ske frihedsberøvelse, hvis
der er reel udsigt til udsendelse, og det vil foreligge, såfremt der er
”indledt
forhandlinger om en diplomatisk forsikring, der har til formål at sikre, at
udlændingen kan udsendes uden, at dette vil være i strid med udlændingelovens §
”.
15
Diplomatiske forsikringer bruges, når der er risiko for, at en udvisning er i
strid med non-refoulement princippet jf. udlændingelovens § 31, og aftalen skal
asylansøgeres mulighed for at få adgang til arbejdsmarkedet og bo uden for asylcentre,
juni 2012, s. 58, hvor Rigspolitiet skriver, at erfaringen har vist, at frihedsberøvelse ikke har den
ønskede motiverende effekt.
14
DIGNITYs kritik fremgår af tidligere høringssvar og skyggerapporter til FN, se dignity.dk
15
Lovudkast s. 55: ”Kravet o reel udsigt til udse delse et der e dvidere, at der so udga gspu kt
ikke vil kunne ske frihedsberøvelse af udlændinge på tålt ophold, da udlændinge på tålt ophold som
følge af non-refoulement princippet om forbud mod udsendelse på grund af risiko for bl.a. tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, jf. udlændingelovens § 31 som
udgangspunkt ikke kan udsendes. Der kan dog f.eks. være reel udsigt til udsendelse, hvis der er indledt
forhandlinger om en diplomatisk forsikring, der har til formål at sikre, at udlændingen kan udsendes
ude , at dette vil være i strid ed udlæ di gelove s § .”
13
Rapport om
4
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0005.png
således sikre, at vedkommende ikke bliver udsat for tortur og umenneskelig
behandling.
DIGNITY er på linje med en række andre organisationer, herunder Amnesty
International, yderst kritisk overfor brugen af diplomatiske forsikringer, da sådanne
aftaler let risikerer at blive en glidebane til at omgå forbuddet mod udvisning til
tortur m.v., jf. udlændingelovens § 31. Diplomatiske garantier kan kun anses for at
være lovlige, hvis en række betingelser er opfyldte, jf. Betænkning 2009 nr. 1505
(kapitel 10), herunder effektiv monitorering fra dansk side og en stabil regering i
modtagerlandet med kontrol over de retshåndhævende myndigheder.
16
Lovbemærkningerne redegør ikke for, hvorledes disse krav kan overholdes i praksis.
DIGNITY anbefaler, at lovudkastet ændres således, at der ikke åbnes op for
muligheden for at bruge diplomatiske forsikringer til at gennemføre en udvisning.
Ledsaget udrejse
Det er fornuftigt som nævnt i lovudkastet, at sårbare grupper kan have brug for
ledsaget udrejse på grund af deres helbredsmæssige situation.
17
DIGNITY ved fra
erfaring med rehabilitering af traumatiserede torturoverlevere, at disse personer
ofte er præget af emotionelle angst- og stressreaktioner. Disse reaktioner kan
påvirkes af en forestående udrejse, som for visse kan vække ubehagelige minder.
For særligt sårbare flygtninge kan det være svært at overskue konsekvenserne af
en udrejse, som kræver et vist overblik og udsyn, og et sådant overskud kan være
svært at have for flygtninge. Vi gør også opmærksom på, at en del flygtninge med
psykiske skader, som står i en udrejseposition, aldrig vil have modtaget behandling
for deres traumer. Det kan gøre det svært for dem at håndtere en udrejse.
DIGNITY anbefaler derfor, at lovbemærkningerne fremhæver torturoverlevere som
en særlig sårbar gruppe, og at der forud for udrejse bør foretages en grundig
lægefaglig vurdering af deres behov.
Betæ k i g
9 r. 5 5, kapitel o ’diplo atiske gara tier’
Lovudkast s. 99: ”Ledsaget udse delse ka e dvidere ske ude a ve delse af agt eller tva g, e hvor
ledsagelsen begrundes i andre hensyn, såsom hensynet til udlændingens helbred, alder eller særlige behov
mv. En udlænding vil derudover kunne ledsages på en udsendelse, hvis Hjemrejsestyrelsen vurderer, at det
er nødvendigt for at gennemføre udsendelsen. Der kan f.eks. være tale om en særlig sårbar udlænding, at
udsendelsen omfatter flere skift i transitlufthavne, eller at der er tale om en udlænding, som ledsages af
hensyn til den pågældendes alder. Endvidere kan udlændingens hjemland eller det land, hvortil den
pågældende udsendes til, stille krav om, at udlændingen ledsages. Disse udsendelser vil som oftest ikke
o fatte tva g eller agt.”
16
17
5
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0006.png
Fit-for-flight
Der henvises til Europarådets Ministerkomités 20 Guidelines om
”For ed Retur ”,
som Europarådets Ministerkomité vedtog i 2005, og som Danmark har tilsluttet
sig.
18
Disse guidelines indeholder nærmere anbefalinger til, hvorledes en person
vurderes at være klar til hjemrejse, og om en hjemrejse kan gennemføres, og de
understreger, at
”perso s
shall not be removed as long as they are medically unfit
to
travel”.
19
DIGNITY anbefaler, at lovbemærkningerne redegør for, hvorledes disse
anbefalinger vil blive implementeret i praksis.
DIGNITY anbefaler endvidere, at det sundhedspersonale, som er involveret i de
såkaldte ’fit for flight vurderi ger’ i for i delse
ed hje
rejse, og det
uniformerede personale, der ledsager under en udsendelse, er oplært i og har
kendskab til, hvordan traumer og tortur kan komme til udtryk hos det enkelte
menneske, og hvorledes re-traumatisering kan forebygges. Vi anbefaler derudover,
at sundhedspersonale har adgang til relevant journalmateriale og
screeningsresultater fra asylsystemet og når relevant fra Ellebæk.
Ophævelse af den automatiske rekurs til Flygtningenævnet
Lovudkastet fastslår som noget nyt, at asylansøgere kan frafalde deres ret til at
klage til Flygtningenævnet over et afslag på asyl fra Udlændingestyrelsen, og som
belønning vil de modtage et kontant beløb i tillæg til hjemrejsestøtten.
DIGNITY er meget kritisk overfor denne lovændring af retssikkerhedsmæssige
grunde. For det første er asylansøgerne ikke repræsenteret ved en advokat i
Udlændingestyrelsen, og lovudkastet lægger ikke op til, at de skal have bevilliget en
advokat forud for en beslutning om ikke at klage over et afslag på asyl. Det
medfører, at asylansøgeren ikke længere har ret til uvillig rådgivning, men alene
modtager information fra Hjemrejsestyrelsen, som har til formål at fremme
udrejse. For det andet er det et grundlæggende forvaltningsretligt princip, at en
afgørelse i første instans kan påklages til en anden instans. For det tredje er det
velkendt, at Udlændingestyrelsen stort set aldrig rekvirerer en torturundersøgelse
fra Retsmedicinsk Institut. I en sag ved Flygtningenævnet kan nævnet anmode om
en sådan undersøgelse af asylansøgeren, hvilket er sket i praksis, og advokaten kan
indhente en undersøgelse fra Amnestys lægegruppe. Hvis et afslag på asyl ikke
behandles i Flygtningenævnet, er der stor risiko for, at endnu færre
torturundersøgelser vil blive indhentet i fremtiden. Manglende opmærksomhed på
traumer som følge af tortur kan påvirke asylmyndighedernes bevis- og
troværdighedsvurdering, jf. Flygtningenævnets 28. beretning 2019.
20
Council of Europe, Twenty Guidelines on Forced Return, September 2005.
Council of Europe, Twenty Guidelines on Forced Return, s. 46.
20
S. 493: Hvis torturundersøgelsen herefter konkluderer, at ansøgerens skader kan være opstået ved
tortur, kan det have indflydelse på den generelle troværdighedsvurdering af ansøgerens forklaringer,
19
18
6
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 87: Henvendelse af 18/2-21 fra Amnesty og DIGNITY, vedrørende anbefalinger til Udlændingecentret Ellebæk
2337437_0007.png
.
DIGNITY opfordrer derfor til, at det nuværende system om automatisk rekurs til
Flygtningenævnet bibeholdes.
---o---
Som redegjort for ovenfor ser vi gerne, at lovudkastet eksplicit afspejler vores viden
om torturoverlevere og andre sårbare flygtninge med psykiske skader. Vi bidrager
i øvrigt gerne med ekspertise til at opbygge den nødvendige ekspertise hos
Hjemrejsestyrelsen og står naturligvis til rådighed, såfremt I måtte have nogen
bemærkninger til ovenstående.
Med venlig hilsen
Rasmus Grue Christensen
CEO, DIGNITY
–
Dansk Institut mod Tortur
da det ikke kan forventes, at personer som tidligere har været udsat for tortur altid er i stand til at
afgive en forklaring om sagens faktum på samme måde som en person, der ikke tidligere har været
udsat for tortur. Hertil kommer, at nævnet anvender princippet om benefit of the doubt. Nævnet
forventer ikke, at man gennem en torturundersøgelse får oplyst årsagen til tortur, hvilket selvsagt ikke
er muligt. En torturundersøgelse kan heller ikke altid afklare, hvorvidt ansøgerens skader er udtryk for
tortur, eller om de hidrører fra for eksempel slagsmål, overfald, uheld eller krigshandlinger. I de sager,
hvor ansøgerens forklaring giver anledning til tvivl, kan en torturundersøgelse imidlertid understøtte
ansøgerens forklaring så meget, at princippet om benefit of the doubt fører til, at den pågældende
meddeles asyl
7