UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 73: Orientering om høring vedr. ændring af udlændingeloven (Indførelse af mulighed for overførsel af asylansøgere til asylbehandling og indkvartering i tredjelande), fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 73
Offentligt

Forslag

til

Lov om ændring af udlændingeloven

(Indførelse af mulighed for overførsel af asylansøgere

til asylsagsbehandling og indkvartering i tredjelande)

§1

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1513 af 22. oktober 2020, som ændret senest ved lov nr.

2230 af 29. december 2020 foretages følgende ændringer:

Overskriften

til kapitel 5 affattes således:

»Kapitel 5

Afvisning af udlændinge og overførsel af asylansøgere til tredjelande«.

Efter § 28 indsættes:

»§

29.

En udlænding, der påberåber sig at være omfattet af § 7, og som ikke er registreret som

asylansøger efter § 48 e, stk. 2, overføres til et tredjeland med henblik på asylsagsbehandling efter en

overenskomst eller et hertil svarende arrangement, som Danmark har indgået med et eller flere lande,

medmindre dette vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

Stk. 2.

Udlændinge- og integrationsministeren kan fastsætte nærmere regler om, at visse udlændinge

omfattet af stk. 1, skal undtages herfra.«

§ 33, stk. 3,

indsættes efter »klage,«: »jf. dog stk. 8,«.

§ 33

indsættes efter stk. 7 som nyt stykke:

»Stk. 8.

Stadfæstes en afgørelse efter § 53 a, stk. 1, nr. 1, eller frafaldes en sådan klage, fastsættes

der ikke en udrejsefrist.«

§ 36, stk. 1, 1. pkt.,

ændres »kapitlerne 1 og 3-5« til: »kapitlerne 1, 3 og 4 og § 28«.

§ 36, stk. 1,

indsættes efter 1. pkt. som nyt punktum:

»Med henblik på at sikre muligheden for overførsel efter § 29, stk. 1, kan politiet bestemme, at der

skal ske frihedsberøvelse, hvis der er væsentlig risiko for, at den pågældende udlænding forsvinder,

og de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige.«

§ 36

indsættes efter stk. 9 som nyt stykke:

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 73: Orientering om høring vedr. ændring af udlændingeloven (Indførelse af mulighed for overførsel af asylansøgere til asylbehandling og indkvartering i tredjelande), fra udlændinge- og integrationsministeren

»Stk. 10.

Ved beslutning om frihedsberøvelse efter § 36, stk. 1, 2. pkt., skal der navnlig lægges vægt

på, om der er risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig overførslen, eller om den

pågældende vil undvige eller lægge hindringer i vejen for forberedelsen af overførselsprocessen.

Risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig overførslen, foreligger, når den

pågældende ikke har medvirket under eller har lagt hindringer i vejen for sagens behandling, eller når

der i øvrigt på baggrund af oplysningerne om udlændingen og opholdets varighed og karakter er

grund til at antage, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig overførsel.«

Stk. 10 bliver herefter stk. 11.

§ 36, stk. 10, 1. pkt.,

der bliver stk. 11, 1. pkt., ændres »§ 36, stk. 1, 2. pkt.« til: »§ 36, stk. 1, 3.

pkt.«

To steder i

§ 37, stk. 3, 4. pkt.,

ændres »§ 36, stk. 1, 5. pkt.« til: »§ 36, stk. 1, 6. pkt.«

10.

§ 37, stk. 7, 2. pkt.,

ændres »§ 36, stk. 1, 2. pkt.,« til: »§ 36, stk. 1, 2. og 3. pkt.,«.

11.

§ 37, stk. 9, 1. pkt.,

ændres »§ 36, stk. 1, 2. pkt.« til: »§ 36, stk. 1, 3. pkt.«

12.

§ 37, stk. 10, 1. pkt.,

indsættes efter »med henblik på«: »overførsel efter § 29, stk. 1 eller«.

13.

§ 42 a, stk. 2,

ændres »kapitel 1 og 3-5« til: »kapitel 1, 3 og 4 og § 28«.

14.

§ 43, stk. 2,

indsættes efter 2. pkt. som nyt punktum:

»Udgifterne til overførsel af en udlænding efter § 29, stk. 1, afholdes endeligt af statskassen.«

15.

I §

48 a, stk. 1, 1. pkt.,

indsættes efter »afgørelse om«: »overførsel efter § 29, stk. 1 eller om«.

16.

§ 53 a, stk. 1,

indsættes før nr. 1 som nyt nr.:

»1)

Overførsel efter § 29, stk. 1.«

Nr. 1-8 bliver herefter nr. 2-9.

17.

§ 53 a, stk. 2, 3. pkt.,

indsættes efter »§ 8, stk. 1 eller 2,«: »træffer Udlændingestyrelsen afgørelse

om overførsel efter § 29, stk. 1«.

18.

§ 53 a, stk. 2, 4. pkt.,

ændres »1-6« til: »1-7«.

19.

§ 56

indsættes efter stk. 3 som nyt stykke:

»Stk. 4.

Sager om overførsel efter § 29, stk. 1 behandles på skriftligt grundlag. Flygtningenævnets

formand eller den, formanden bemyndiger dertil, kan henvise en sag vedrørende overførsel efter § 29

til mundtlig behandling, hvis særlige forhold gør det påkrævet.«

Stk. 4-9 bliver herefter stk. 5-10.

§2

Udlændinge- og integrationsministeren fastsætter tidspunktet for lovens ikrafttræden.

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning helt eller delvis sættes

i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som de henholdsvis færøske og grønlandske

forhold tilsiger.

Indholdsfortegnelse

1. Indledning og baggrund

................................................................................................................ 5

2. Lovforslagets hovedindhold

.......................................................................................................... 6

2.1. Indledende sagsbehandling i Danmark

................................................................................. 6

2.1.1. Gældende ret ...................................................................................................................... 7

2.1.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser ................................................... 10

2.1.3. Den foreslåede ordning .................................................................................................... 12

2.2. Klagesagsbehandling

............................................................................................................ 14

2.2.1. Gældende ret .................................................................................................................... 14

2.2.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser .................................................... 16

2.2.3. Den foreslåede ordning .................................................................................................... 18

2.3 Udrejsefrist og indrejseforbud

.............................................................................................. 19

2.3.1. Gældende ret .................................................................................................................... 19

2.3.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser .................................................... 21

2.3.3. Den foreslåede ordning .................................................................................................... 21

2.4. Kontrolforanstaltninger, frihedsberøvelse og udrejse

....................................................... 22

2.4.1. Gældende ret .................................................................................................................... 22

2.4.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser .................................................... 29

2.4.3. Den foreslåede ordning .................................................................................................... 31

3. Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser

................................................................ 32

3.1 FN’s Flygtningekonvention

................................................................................................... 34

3.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

............................................................... 35

3.3 FN’s Børnekonvention

........................................................................................................... 40

4. Økonomiske og implementeringskonsekvenser for det offentlige

........................................... 40

4.1. Økonomiske konsekvenser

................................................................................................... 40

4.2. Implementeringsmæssige konsekvenser

............................................................................. 41

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

..................................... 41

6. Administrative konsekvenser for borgerne

............................................................................... 41

7. Klima- og miljømæssige konsekvenser

...................................................................................... 41

8. Forholdet til EU-retten

................................................................................................................ 41

8.1. Udsendelsesdirektivet

........................................................................................................... 41

8.2. Dublinforordningen

.............................................................................................................. 43

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

............................................................................... 44

10. Sammenfattende skema

............................................................................................................. 46

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning og baggrund

Siden 2015 er der indgivet flere end 4,9 mio. asylansøgninger i EU. Men en stor del opfylder ikke

betingelserne for asyl. Samtidig er flere end 16.500 flygtninge og migranter druknet i Middelhavet i

forsøget på at nå frem til EU. Alene i Danmark er der registreret flere end 38.000 ansøgninger om

asyl siden 2015. I 2020 var anerkendelsesprocenten kun 44 pct. i sager om asyl afgjort i 1. instans.

Det koster i gennemsnit den danske stat ca. 300.000 kroner at indkvartere én afvist asylansøger på et

hjem- eller udrejsecenter i Danmark om året.

I forståelsespapiret ”Retfærdig retning for Danmark” mellem Socialdemokratiet, Radikale Venstre,

Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten fra juni 2019 fremgår det, at:

”Det vil være en væsentlig

prioritet i en ny dansk regerings udenrigspolitik at søge international tilslutning til et fremtidigt og

mere humant asylsystem inden for gældende international ret”.

Det er regeringens opfattelse, at den incitamentsstruktur, der kendetegner det eksisterende

asylsystem, og som får flygtninge og migranter til at søge mod EU, er uholdbar. Derfor vil regeringen

arbejde for et mere retfærdigt og humant asylsystem inden for rammerne af Danmarks internationale

forpligtelser.

Et nyt asylsystem skal bidrage til, at langt færre søger asyl i Danmark, at langt færre flygtninge og

migranter drukner i Middelhavet og udsættes for overgreb på migrationsruterne, at danske ressourcer

målrettes personer, der har et reelt beskyttelsesbehov i nærområderne, og at flere flygtninge derved

beskyttes bedre i nærområderne. Et nyt asylsystem skal samtidig bidrage til, at Danmark selv har

kontrol med indvandringen.

Ét af elementerne i regeringens plan om et retfærdigt og humant asylsystem er at skabe en ordning,

hvor tredjelandsstatsborgere og statsløse, der søger om international beskyttelse (asyl) i Danmark,

overføres til et tredjeland, hvor realitetsbehandlingen af asylansøgningen og indkvarteringen af

asylansøgerne under denne sagsbehandling skal finde sted. Ved en sådan overførsel til et tredjeland

vil en asylansøgning, der oprindeligt blev indgivet i Danmark, som udgangspunkt herefter ikke

længere kunne føre til en opholdstilladelse i Danmark.

Ordningen bygger således på en forudsætning om, at Danmark ikke yder beskyttelse i tilfælde af, at

udlændingen bliver meddelt asyl efter endt realitetsbehandling af asylansøgningen i tredjelandet.

Beskyttelsen ydes derimod af det pågældende tredjeland. Meddeles ansøgeren afslag på asyl, er det

ligeledes det pågældende tredjeland, der drager omsorg for udsendelsen af den pågældende.

Med lovforslaget foreslås det at skabe et lovgivningsmæssigt grundlag for, at Danmark efter indgåelse

af en overenskomst eller et hertil svarende arrangement med et tredjeland vil kunne overføre

udlændinge, der søger international beskyttelse (asyl) i Danmark, til det pågældende tredjeland med

henblik på realitetsbehandling af asylansøgningen og indkvartering under denne sagsbehandling

under overholdelse af Danmarks internationale forpligtelser. Det bemærkes, at der, afhængigt af bl.a.

den nærmere udformning af ordningen i tredjelandet og den overenskomst eller hertil svarende

arrangement, Danmark måtte indgå med et tredjeland, vil kunne være behov for yderligere regulering.

Den foreslåede ordning vil bero på, at Danmark indgår en overenskomst eller et hertil svarende

arrangement med et eller flere tredjelande om, at udlændinge, der har søgt asyl i Danmark, overføres

til tredjelandet med henblik på realitetsbehandling af asylansøgningen og indkvartering og

efterfølgende beskyttelse i tredjelandet eller udsendelse af den pågældende fra tredjelandet.

Det forudsættes, at en indgået overenskomst eller et hertil svarende arrangement vil skulle indeholde

tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale forpligtelser overholdes, og at disse garantier

må forventes at blive efterlevet i praksis.

Det vil endvidere være en forudsætning, at der i overenskomsten eller det hertil svarende arrangement

indskrives et krav om en monitoreringsmekanisme, der har til formål at påse, at tredjelandet efterlever

sine forpligtelser i relation til overenskomsten eller det hertil svarende arrangement. Dette skal sikre,

at tredjelande, som Danmark har indgået en overenskomst eller et hertil svarende arrangement med,

reelt overholder de forpligtelser, der følger heraf.

Med lovforslaget foreslås det, at der skabes det nødvendige retsgrundlag for, at Udlændingestyrelsen

vil kunne træffe afgørelse om overførsel efter den foreslåede ordning, og at klager over

Udlændingestyrelsens afgørelser behandles af det uafhængige Flygtningenævn. Det foreslås

endvidere, at klagesagerne automatisk indbringes for Flygtningenævnet, og at klagen i alle tilfælde

tillægges opsættende virkning.

Med lovforslaget foreslås det endvidere, at udlændinge- og integrationsministeren bemyndiges til at

kunne fastsætte nærmere regler om, at visse grupper af asylansøgere generelt skal være undtaget fra

den foreslåede ordning.

Endelig indeholder lovforslaget de nødvendige lovhjemler til, at der kan pålægges kontrol- og

tvangsforanstaltninger eller ske frihedsberøvelse af en udlænding, for hvem der er truffet afgørelse

om overførsel efter den foreslåede ordning samt til afholdelsen af overførselsudgifterne.

2. Lovforslagets hovedindhold

2.1. Indledende sagsbehandling i Danmark

2.1.1. Gældende ret

Hvis en udlænding ved indrejsen eller efter indrejsen i Danmark ansøger om opholdstilladelse efter

udlændingelovens § 7 (asyl), bliver den pågældende ansøger registreret ved navn, fødselsdata og

nationalitet på baggrund af oplysninger fra ansøgeren eller data, som fremgår af dokumenter

vedrørende ansøgeren. I forbindelse hermed bliver ansøgerens fingeraftryk og personfotografi

optaget og registreret, jf. udlændingelovens §§ 40 a og 40 b, ligesom der foretages en sammenligning

af ansøgerens fingeraftryk med fingeraftryk i det centrale Eurodac-system (den såkaldte Eurodac-

høring) og VIS (Visuminformationssystemet).

Efterfølgende får ansøgeren igen optaget biometri (fingeraftryk og personfotografi) til brug for

udstedelse af eventuelt opholdskort, og ansøgeren får udstedt et asylansøgerkort, ligesom ansøgeren

bliver anmodet om at udfylde et asylansøgningsskema, medmindre den pågældende eksempelvis er

analfabet eller mindreårig.

Når en udlænding påberåber sig at være omfattet af udlændingelovens § 7 (asyl), træffer

Udlændingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning eller overførsel efter reglerne i

udlændingelovens kapitel 5 a eller kapitel 5 b eller om afvisning efter § 28, stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7,

eller § 28, stk. 2 eller 3, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller udvisning efter § 25, nr. 2, eller § 25 b og i

givet fald udsendelse, jf. udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 1. pkt.

Det betyder, at når en udlænding ansøger om asyl i Danmark, kommer ansøgningen først i den

såkaldte indledende asylfase, hvor udlændingemyndighederne skal beslutte, om asylansøgningen skal

realitetsbehandles i Danmark eller i et andet land. I den indledende asylfase vil ansøgeren i de fleste

tilfælde og kort tid efter ansøgningens indgivelse bl.a. blive indkaldt til en første samtale med

Udlændingestyrelsen, hvor formålet med samtalen oftest bl.a. er at fastlægge ansøgerens identitet,

rejserute og asylmotiv.

En endelig afgørelse om, at en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl), skal afvises,

udvises eller overføres og i givet fald udsendes, med den virkning, at asylansøgningen ikke bliver

realitetsbehandlet i Danmark, kan af udlændingemyndighederne træffes med hjemmel i følgende

bestemmelser:

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni

2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig

for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en

tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (Dublinforordningen) følger det af

udlændingelovens kapitel 5 a, at en udlænding kan afvises eller overføres til en anden medlemsstat

efter reglerne i Dublinforordningen eller efter en overenskomst eller et hertil svarende arrangement,

som Danmark har indgået med et eller flere lande i tilslutning til Dublinforordningen, jf.

udlændingelovens kapitel 5 a.

Det er ikke muligt ved indrejsen til Danmark fra et andet land, som er omfattet af Dublinforordningen,

at afvise en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl). Det skyldes, at Danmark efter

reglerne i Dublinforordningen skal give udlændinge, der ansøger om asyl, adgang til Danmark, mens

udlændingemyndighederne vurderer, hvilket land der efter Dublinforordningen er ansvarlig for at

realitetsbehandle asylansøgningen.

Efter udlændingelovens kapitel 5 b kan en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens §

7 (asyl) endvidere afvises, hvis udlændingen allerede har opnået beskyttelse i et land som omhandlet

i udlændingelovens § 29 a, stk. 1, jf. § 29 b.

En udlænding kan dog ikke udsendes til en anden medlemsstat til Dublinforordningen, hvor der er

væsentlige grunde til at tro, at systemfejl i asylproceduren og i modtageforholdene i modtagerlandet

medfører en risiko for, at udlændingen udsættes for umenneskelig eller nedværdigende behandling

defineret i artikel 4 i EUʼs

charter om grundlæggende rettigheder.

I særlige tilfælde vil udlændinge- og integrationsministeren kunne beslutte at aktivere den såkaldte

asylretlige nødbremse efter udlændingelovens § 28, stk. 7, hvorefter udlændinge, der i forbindelse

med indrejsen påberåber sig at være omfattet af udlændingelovens § 7 (asyl), kan afvises allerede ved

indrejsen fra et land, som er omfattet af Dublinforordningen. Det vil være en forudsætning for

udlændinge- og integrationsministerens beslutning om at aktivere nødbremsen, at der foreligger en

krisesituation, hvor Dublinsamarbejdet formelt set stadig fungerer, men hvor samarbejdet efter den

danske regerings opfattelse i realiteten er holdt op med at fungere, og hvor Danmark således efter en

folkeretlig vurdering ikke længere kan anses for forpligtet til at følge procedurerne i

Dublinforordningen.

Afvisningen kan ske efter bestemmelserne i udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 1-7. Dette indebærer

bl.a., at Udlændingestyrelsen i en sådan situation ikke skal vurdere, om en udlænding skal overføres

til en anden medlemsstat efter reglerne i Dublinforordningen.

Til brug for behandlingen af en afgørelse om afvisning efter udlændingelovens § 28, stk. 7, vurderer

Flygtningenævnet, om betingelserne i udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., er iagttaget, og

Flygtningenævnets vurdering lægges til grund ved afgørelsen af sagen.

Det er derudover en forudsætning for at kunne afvise en udlænding ved grænsen efter

udlændingelovens § 28, stk. 7, at Danmark i øvrigt overholder sine internationale forpligtelser i den

forbindelse.

Afvisninger og overførsler efter udlændingelovens kapitel 5 a, 5 b eller den såkaldte asylretlige

nødbremse må kun finde sted til et land, der har tiltrådt og faktisk respekterer Flygtningekonventionen

af 28. juli 1951, og hvor der er adgang til en forsvarlig asylprocedure, jf. herved udlændingelovens §

48 a, stk. 1, 3. pkt. Betingelsen om, at landet faktisk skal respektere Flygtningekonventionen,

indebærer, at landet i praksis skal respektere forbuddet mod refoulement i Flygtningekonventionen.

Det er herudover alene muligt, jf. udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 4. pkt., at udsende en udlænding

til et land, hvor vedkommende ikke vil være i risiko for dødsstraf eller for at blive underkastet tortur

eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor der ikke er beskyttelse mod

videresendelse til et sådant land.

Bestemmelserne i udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., indeholder således en beskyttelse for

den enkelte udlænding, der svarer til den beskyttelse, der følger af udlændingelovens § 31 om det

såkaldte refoulementsforbud.

Såfremt Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om undladelse af afvisning, udvisning, overførsel

eller udsendelse, har udlændingen ret til at få sin ansøgning om asyl realitetsbehandlet i Danmark, jf.

udlændingelovens § 48 a, stk. 2. Udlændingestyrelsen træffer herved formelt en afgørelse om, at den

pågældende kan opholde sig her i landet under asylsagens behandling (processuelt ophold), jf.

udlændingelovens § 48 e, stk. 2. Herved registreres den pågældende officielt som asylansøger i

Danmark. Dernæst påbegyndes vurderingen af asylansøgningen, og asylsagen realitetsbehandles

enten i den såkaldte normalprocedure eller i åbenbart grundløs-proceduren efter § 53 b.

Afgørelser om asyl træffes af Udlændingestyrelsen i 1. instans med

–

i tilfælde af afslag

–

automatisk

klageadgang til det uafhængige Flygtningenævn, medmindre asylsagen behandles i åbenbart

grundløs-proceduren efter § 53 b. Asylmyndighederne vurderer, om den enkelte asylansøger vil være

i konkret og individuel risiko for forfølgelse eller asylrelevante overgreb ved en tilbagevenden til sit

hjemland eller tidligere opholdsland. I denne vurdering indgår ansøgerens forklaring om asylmotivet

sammenholdt med de foreliggende baggrundsoplysninger om situationen i ansøgerens hjemland eller

tidligere opholdsland.

Asylansøgere har ret til at opholde sig i Danmark (processuelt ophold), så længe asylansøgningen

behandles. De pågældende kan ikke udsendes under det processuelle ophold og har som

udgangspunkt ret til indkvartering og forsørgelse, indtil de meddeles opholdstilladelse, udrejser eller

udsendes af Danmark.

I perioden fra at der er indgivet en ansøgning om asyl til, at Udlændingestyrelsen har truffet afgørelse

om, hvorvidt asylansøgningen skal realitetsbehandles i Danmark, eller om der skal ske afvisning eller

overførsel (indledende asylfase), har udlændingen ikke et formelt opholdsgrundlag i Danmark.

Udlændingen kan dog i denne periode ikke udsendes af Danmark, idet dette vil kunne være i strid

med forbuddet mod refoulement, jf. udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt.

Hertil kommer, at en afgørelse om afvisning eller overførsel til en anden medlemsstat efter

udlændingelovens kapitel 5 a og 5 b i medfør af udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 1, kan påklages

til Flygtningenævnet. I henhold til udlændingelovens § 53 a, stk. 2, 4. pkt., har udlændingen ret til at

opholde sig i Danmark, indtil Flygtningenævnet har behandlet klagen.

En udlænding, som har påberåbt sig at være omfattet af udlændingelovens § 7 (asyl), anses således

for at opholde sig lovligt her i landet, indtil de danske udlændingemyndigheder har truffet afgørelse

om det modsatte.

Træffer Udlændingestyrelsen afgørelse om undladelse af afvisning, udvisning eller overførsel og i

givet fald udsendelse, skal asylansøgeren gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse

med Dansk Flygtningehjælp. Udlændinge- og integrationsministeren kan endvidere fastsætte

nærmere regler om, at asylansøgere allerede forud for Udlændingestyrelsens afgørelse skal gøres

bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp. Der henvises herved

til udlændingelovens § 48 a, stk. 3.

2.1.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Et element i regeringens plan om et retfærdigt og humant asylsystem er at skabe en ordning, hvor

tredjelandsstatsborgere og statsløse, der ansøger om international beskyttelse (asyl) i Danmark, kan

overføres til et tredjeland, hvor realitetsbehandlingen af asylansøgningen og indkvarteringen af de

pågældende skal finde sted.

Den foreslåede ordning bygger på en forudsætning om, at Danmark ikke yder beskyttelse i tilfælde

af, at udlændingen bliver meddelt asyl efter endt realitetsbehandling af asylsagen i tredjelandet.

Beskyttelsen vil derimod skulle ydes af det pågældende tredjeland. Meddeles udlændingen afslag på

asyl, vil det ligeledes være det pågældende tredjeland, der vil skulle drage omsorg for udsendelsen af

den pågældende.

Der er i dag ikke hjemmel i dansk ret til at overføre tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der søger

om international beskyttelse (asyl) i Danmark, til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling af

deres asylansøgning og indkvartering i det pågældende tredjeland.

Med lovforslaget foreslås det at skabe et lovgivningsmæssigt grundlag i udlændingeloven for, at

Udlændingestyrelsen kan træffe afgørelse om, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs uden lovligt

ophold, der søger om opholdstilladelse efter § 7 (asyl) i Danmark, ikke skal have sin asylsag

realitetsbehandlet i Danmark, men skal overføres til et tredjeland i henhold til en overenskomst eller

et hertil svarende arrangement, som Danmark har indgået med et tredjeland.

Ordningen forudsætter, at der indgås en overenskomst eller et hertil svarende arrangement med et

tredjeland, hvorefter tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver ansøgning om asyl i Danmark,

overføres til det pågældende tredjeland, hvor realitetsbehandlingen af asylansøgningen og

indkvarteringen skal finde sted.

Ordningen forudsætter endvidere, at en indgået overenskomst eller et hertil svarende arrangement vil

skulle indeholde tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale forpligtelser overholdes, og

at disse garantier må forventes at blive efterlevet i praksis.

Idet Udlændingestyrelsen i dag allerede behandler en række ansøgninger, hvor der skal tages stilling

til, om betingelserne for indrejse og ophold er opfyldt, er det Udlændinge- og Integrationsministeriets

opfattelse, at det er mest hensigtsmæssigt, hvis Udlændingestyrelsen varetager opgaven med at træffe

afgørelse i 1. instans vedrørende overførsel af udlændinge til et tredjeland efter den foreslåede

ordning.

Det er en forudsætning for overførsel efter den foreslåede ordning, at det i det konkrete tilfælde

vurderes, at overførslen vil kunne ske inden for rammerne af Danmarks internationale forpligtelser.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder, at Danmarks forpligtelser efter bl.a. artikel 4 i

tillægsprotokol 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indebærer, at danske

udlændingemyndigheder vil skulle tage hensyn til udlændingens individuelle omstændigheder, når

der træffes afgørelse efter den foreslåede ordning, ligesom udlændingen skal have adgang til at

fremføre sine argumenter imod overførsel af den pågældende.

På den baggrund er det Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at en afgørelse efter den

foreslåede ordning bl.a. vil skulle træffes på baggrund af en vurdering af udlændingens individuelle

omstændigheder.

Det er endvidere Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at der kan være tilfælde, hvor

en overførsel efter den foreslåede ordning vil kunne være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser.

Som eksempler på sager, hvor overførsel til et tredjeland vil kunne være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser, kan f.eks. nævnes sager, hvor et familiemedlem til personer med lovligt

ophold i Danmark eller danske statsborgere søger asyl, og hvor en overførsel til et tredjeland efter en

individuel vurdering vil udgøre en krænkelse af EMRK artikel 8 (retten til respekt for privat- og

familieliv), samt sager, hvor udlændingemyndighederne træffer afgørelse om overførsel af meget

alvorligt syge udlændinge, selvom udlændingemyndighederne vidste eller burde have vidst, at der

ikke er adgang til nødvendig og tilstrækkelig sundhedsbehandling i tredjelandet, idet der i så fald vil

være tale om en krænkelse af EMRK artikel 3.

Herudover finder ministeriet, at der kan være særlige hensyn, der taler for en overførsel efter reglerne

i kapitel 5 a (overførsel efter Dublinforordningen), herunder navnlig i sager, hvor en uledsaget

mindreårig udlænding har et familiemedlem, der opholder sig lovligt i et andet EU-land, der er

ansvarlig efter Dublinforordningen, og hvor en overførsel til den pågældende medlemsstat vil tjene

den mindreåriges tarv bedst.

Det er endvidere Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at der herudover vil kunne være

behov for generelt at undtage grupper af udlændinge fra den foreslåede ordning, f.eks. af

ressourcemæssige hensyn eller på baggrund af andre saglige hensyn.

Ministeriet finder herefter, at der f.eks. kan være behov for generelt at undtage grupper af udlændinge

efter den foreslåede ordning, hvis sag forventes at kunne udtages til behandling efter f.eks. kapitel 5

a (overførsel efter Dublinforordningen), og sager, hvor tredjelandsstatsborgere eller statsløse efter

Dublinforordningen er henvist af en anden medlemsstat til asylsagsbehandling i Danmark, samt sager,

der kan udtages til behandling efter den i § 53 b, stk. 1, nævnte procedure (åbenbart grundløs-

proceduren).

På den baggrund finder ministeriet det hensigtsmæssigt, at udlændinge- og integrationsministeren

bemyndiges til at fastsætte nærmere regler om, at grupper af udlændinge generelt kan undtages fra

ordningen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder desuden, at udlændinge, der på tidspunktet for

asylansøgningens indgivelse allerede har et lovligt opholdsgrundlag i Danmark, i sagens natur ikke

skal være omfattet, da disse har ret til at opholde sig her i landet.

2.1.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås med lovforslaget, at Udlændingestyrelsen i den indledende fase af asylsagsproceduren

vil kunne træffe afgørelse om, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der påberåber sig at være

omfattet af udlændingelovens § 7 (asyl), og som ikke er registreret som asylansøger efter § 48 e, stk.

2, skal overføres til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling af asylsagen og indkvartering i

det pågældende tredjeland. Afgørelsen vil bl.a. skulle træffes på baggrund af de oplysninger, der er

fremkommet ved en Eurodac-høring, i det af ansøgeren udfyldte asylansøgningsskema og under den

første samtale med Udlændingestyrelsen, hvor generel information om asylansøgeren, herunder

nationalitet, rejserute, familieforhold m.v., søges afdækket.

Der tilsigtes med lovforslaget ingen ændringer i udlændingelovens kapitel 7 om kontrollen med

udlændinge i forbindelse med indrejse, ophold og udrejse m.v., herunder udlændingelovens §§ 40 a

og 40 b om optagelse af fingeraftryk og personfotografi (biometri) vedrørende udlændinge, der

ansøger om opholdstilladelse efter § 7.

Med den foreslåede ordning vil Udlændingestyrelsen kunne træffe afgørelse om overførsel til et

tredjeland af en udlænding, der indgiver ansøgning om asyl i Danmark, og som endnu ikke er registret

som asylansøger i Danmark

–

uafhængig af, om ansøgningen om asyl indgives i forbindelse med eller

efter indrejsen her i landet, uanset om udlændingen er indrejst over en ydre eller indre

Schengengrænse, og uanset hvor længe udlændingen har opholdt sig i Danmark, inden vedkommende

søger asyl.

Den foreslåede ordning vil ikke omfatte udlændinge, der har lovligt ophold her i landet, herunder

f.eks. hvis den pågældende har en gyldig opholdstilladelse på andet grundlag eller processuelt ophold,

herunder bl.a. på baggrund af en ansøgning om opholdstilladelse på andet grundlag end asyl.

Ordningen vil heller ikke omfatte udlændinge, der har lovligt opholdsgrundlag i et andet EU-land

eller i øvrigt har et opholdsgrundlag efter EU-retten.

Det bemærkes i øvrigt, at udlændinge, der har søgt om international beskyttelse (asyl) i Danmark,

ikke vil kunne overføres til et tredjeland, hvis de er statsborgere i det pågældende tredjeland. Det

gælder tilsvarende for statsløse, der herefter ikke vil kunne overføres til et tredjeland, der tillige er de

pågældendes tidligere opholdsland.

Det forudsættes efter den foreslåede ordning, at såfremt en udlænding ikke kan overføres til et

tredjeland, fordi udlændingemyndighederne har vurderet, at en overførsel vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser, eller udlændingen i øvrigt ikke kan udvises, afvises eller

overføres efter udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 1. pkt., registreres udlændingen som asylansøger efter

udlændingelovens § 48 e, stk. 2, hvorefter udlændingens ansøgning om asyl realitetsbehandles i

Danmark.

Som eksempler på sager, hvor overførsel til et tredjeland vil kunne være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser, kan f.eks. nævnes sager, hvor et familiemedlem til udlændinge med

lovligt ophold i Danmark eller danske statsborgere søger asyl, og hvor en overførsel til et tredjeland

efter en individuel vurdering vil udgøre en krænkelse af EMRK artikel 8 (retten til respekt for privat-

og familieliv), samt sager, hvor udlændingemyndighederne træffer afgørelse om overførsel af meget

alvorligt syge udlændinge, selvom udlændingemyndighederne vidste eller burde have vidst, at der

ikke er adgang til nødvendig og tilstrækkelig sundhedsbehandling i tredjelandet, idet der i så fald vil

være tale om en krænkelse af EMRK artikel 3.

Herudover finder ministeriet, at der kan være særlige hensyn, der taler for en overførsel efter reglerne

i kapitel 5 a (overførsel efter Dublinforordningen), herunder navnlig i sager, hvor en uledsaget

mindreårig udlænding har et familiemedlem, der opholder sig lovligt i et andet EU-land, der er

ansvarlig efter Dublinforordningen, og hvor en overførsel til den pågældende medlemsstat vil tjene

den mindreåriges tarv bedst.

Ministeriet foreslår, at udlændingen får mulighed for at fremføre sine argumenter imod en overførsel

ved udfyldelsen af et asylansøgningsskema og under den første samtale med Udlændingestyrelsen,

hvor generel information om udlændingen, herunder familie- og helbredsmæssige forhold søges

afdækket. Under sagens behandling i Flygtningenævnet vil udlændingen have mulighed for at

fremføre sine argumenter i det skriftlige advokatindlæg, der vil indgå i sagen.

Det foreslås, at betingelserne for udsendelse, der følger af udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4.

pkt., vil skulle overholdes ved overførsel efter den foreslåede ordning.

Der vil efter den foreslåede ordning derfor alene kunne ske overførsel til et tredjeland, der har tiltrådt

og faktisk respekterer Flygtningekonventionen af 28. juli 1951, og hvor der er adgang til en forsvarlig

asylprocedure. Endvidere må en overførsel ikke finde sted til et land, hvor udlændingen vil være i

risiko for dødsstraf eller for at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land.

Betingelsen om, at landet faktisk skal respektere Flygtningekonventionen, indebærer, at landet i

praksis skal respektere refoulementsforbuddet i Flygtningekonventionen.

Der henvises i øvrigt til afsnit 3 samt bemærkningerne til § 2, nr. 2 og nr. 14.

Med lovforslaget foreslås det endvidere, at udlændinge- og integrationsministeren bemyndiges til at

fastsætte nærmere regler om, at grupper af udlændinge generelt kan undtages fra ordningen.

Vedtages lovforslaget, er det hensigten, at udlændinge- og integrationsministeren vil kunne fastsætte

nærmere regler om, i hvilket omfang grupper af udlændinge, der ikke er blevet registreret som

asylansøgere i Danmark efter udlændingelovens § 48 e, stk. 2, generelt skal undtages fra den

foreslåede ordning. Det vil f.eks. kunne omfatte udlændinge, hvis sag forventes at kunne udtages til

behandling efter kapitel 5 a (overførsel efter Dublinforordningen), og sager, hvor

tredjelandsstatsborgere eller statsløse efter Dublinforordningen er henvist af en anden medlemsstat

til asylsagsbehandling i Danmark, samt sager, der kan udtages til behandling efter den i § 53 b, stk.

1, nævnte procedure.

Det bemærkes, at udlændinge omfattet af den foreslåede ordning ikke vil være berettiget til at søge

om humanitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, da udlændingen ikke registreres som

asylansøger, jf. udlændingelovens § 48 e, stk. 2.

Frafalder en udlænding sin ansøgning om asyl under sagens behandling i Udlændingestyrelsen,

afsluttes sagsbehandlingen. Hvis udlændingen herefter ikke har et lovligt opholdsgrundlag, har den

pågældende udlændinge ikke længere har ret til at opholde sig i Danmark og har således pligt til at

udrejse, jf. udlændingelovens § 30, stk. 1.

2.2. Klagesagsbehandling

2.2.1. Gældende ret

Flygtningenævnet er et uafhængigt domstolslignende forvaltningsorgan, der behandler klager over

asylrelaterede afgørelser. Flygtningenævnets afgørelser er endelige, jf. udlændingelovens § 56, stk.

Ved Flygtningenævnets behandling af en sag medvirker formanden eller en næstformand, en advokat

og et medlem, der gør tjeneste i Udlændinge- og Integrationsministeriets departement, jf.

udlændingelovens § 53, stk. 6. Nævnets møder er som udgangspunkt mundtlige, jf. udlændingelovens

§ 56, stk. 2. Nævnets formand eller den, formanden bemyndiger dertil kan dog henvise en sag til

behandling på skriftligt grundlag, jf. udlændingelovens § 56, stk. 4. Endvidere behandles sager, der

behandles efter § 53, stk. 8-15, på skriftligt grundlag, jf. udlændingelovens § 56, stk. 3.

Det fremgår af udlændingelovens § 55, stk. 1, at Flygtningenævnet om fornødent kan beskikke en

advokat for udlændingen, medmindre den pågældende selv har antaget en sådan. Bortset fra sager,

der behandles efter udlændingelovens § 53, stk. 8, 9, 10 og 13, samt klager over statusvalg, er

udgangspunktet, at der i sager, som behandles på skriftligt grundlag, beskikkes en advokat for

udlændingen, og at advokaten har mulighed for at fremkomme med sine bemærkninger til sagen.

Ved skriftlig behandling af sager træffer Flygtningenævnet på et møde beslutning i sagen på grundlag

af det skriftlige materiale, herunder indlæg fra udlændingen, dennes advokat og Udlændingestyrelsen,

jf. Flygtningenævnets forretningsorden § 38. Efter nævnets behandling af en sag på skriftligt grundlag

modtager parterne en kopi af afgørelsen.

Efter udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 1, kan Udlændingestyrelsens afgørelser efter reglerne i

kapitel 5 a om overførsel m.v. efter reglerne i Dublinforordningen samt kapitel 5 b om afvisning af

en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, idet udlændingen allerede har opnået

beskyttelse i et land, som omhandlet i § 29 a, stk. 1 (Dublinlandene), påklages til Flygtningenævnet.

Klagesager vedrørende afvisning eller overførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller 5 b behandles som

udgangspunkt på skriftligt grundlag af Flygtningenævnets formand eller en næstformand alene, jf.

udlændingelovens § 53, stk. 10, 1. pkt., og § 56, stk. 3, 1. pkt.

Formanden eller næstformanden vil dog i helt særlige tilfælde, hvor sagen rejser væsentlige

principielle spørgsmål, kunne henvise sagen til skriftlig behandling i nævnet, hvor formanden eller

en næstformand, en advokat og et medlem, der gør tjeneste i Udlændinge- og Integrationsministeriets

departement medvirker ved sagens behandling. Dette kan navnlig være i tilfælde, hvor sagen giver

anledning til spørgsmål om forholdene i asylsystemet i den medlemsstat til Dublinforordningen,

hvortil udlændingen om muligt skal overføres, eller spørgsmål om fastlæggelse af Flygtningenævnets

praksis i forhold til en given bestemmelse i Dublinforordningen.

I sager, hvor der opstår væsentlige principielle spørgsmål, kan særlige forhold herudover helt

undtagelsesvist gøre det påkrævet, at sagen behandles mundtligt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis

det skønnes nødvendigt for oplysningen af sagen, at udlændingen afgiver mundtlig forklaring for

nævnet.

En klage til Flygtningenævnet over Udlændingestyrelsens afgørelse om afvisning eller overførsel

efter kapitel 5 a eller 5 b, der ikke er indgivet inden 7 dage, afvises, jf. udlændingelovens § 53 a, stk.

2, 1. pkt.

Klager over afgørelser om afvisning eller overførsel efter kapitel 5 a (overførsel efter

Dublinforordningen) tillægges opsættende virkning, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 2, 4. pkt.

Udlændingen har herved ret til at opholde sig i Danmark, mens klagen behandles af

Flygtningenævnet.

En klage over afvisning efter kapitel 5 b tillægges derimod ikke opsættende virkning, jf.

udlændingelovens § 53 a, stk. 2, 5. pkt. Dette medfører, at udlændingens ret til at opholde sig her i

landet som følge af sin ansøgning om asyl ophører fra tidspunktet for Udlændingestyrelsens afgørelse.

Udlændingen vil således fra dette tidspunkt være omfattet af de almindelige regler om udsendelse

m.v. Det forudsættes imidlertid ifølge lovbemærkningerne til lov nr. 153 af 18. februar 2015 om

ændring af udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af

realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land m.v.),

at Rigspolitiet (nu Hjemrejsestyrelsen) orienterer udlændingemyndighederne i verserende sager om

datoen for udlændingens udsendelse, og at Flygtningenævnet bestræber sig på at træffe afgørelse,

inden udlændingen skal udsendes, jf. Folketingstidende 2014-2015, tillæg A, L 72 som fremsat, s.

22.

I de helt særlige tilfælde, hvor Dublinsager og sager om afvisning efter § 29 b, henvises til behandling

på nævn, beskikker Flygtningenævnet en advokat for udlændingen, jf. udlændingelovens § 55, stk. 5.

I sager om klager over afgørelser om overførsel efter Dublinforordningen, der behandles på

formandskompetence, er det Dansk Flygtningehjælp, der efter Dublinforordningens artikel 27, stk. 5,

yder retshjælp. Retshjælpen omfatter bl.a. udarbejdelse af et eventuelt skriftligt indlæg i sagen. Det

fremgår endvidere af lovbemærkningerne, at udlændingen kan vælge at lade sig repræsentere af

andre, herunder en advokat, i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige principper

herom. Udlændingen må i så fald selv afholde eventuelle udgifter hertil, jf. Folketingstidende 2013-

2014, tillæg A, L 7 som fremsat, s. 10.

I tilfælde af en krisesituation, hvor udlændinge- og integrationsministeren har besluttet at aktivere

den såkaldte asylretlige nødbremse i udlændingelovens § 28, stk. 7, har politiet kompetence til at

træffe afgørelse om afvisning. Disse afgørelser kan påklages til Udlændingenævnet, jf.

udlændingelovens § 46 a, stk. 2, nr. 3. En sådan klage kan kun tillægges opsættende virkning, hvis

særlige grunde taler derfor, jf. udlændingelovens § 33 b, stk. 2.

2.2.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder, at Flygtningenævnet, henset til dets organisation,

sammensætning og nuværende opgaveportefølje, mest hensigtsmæssigt vil kunne varetage opgaven

som rekursmyndighed for Udlændingestyrelsens afgørelser efter den foreslåede ordning om

overførsel af asylansøgere til et tredjeland, og at sagerne som udgangspunkt vil kunne behandles på

skriftligt grundlag.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder endvidere, at sager efter den foreslåede ordning i nogen

udstrækning kan sidestilles med Dublinsager, idet Flygtningenævnet ved behandlingen af sager efter

Dublinforordningen ikke tager stilling til, hvorvidt udlændingen er berettiget til asyl, men alene om

en ansøgning om asyl skal realitetsbehandles i Danmark eller et andet EU-land. Der er således tale

om en processuel afgørelse.

Klagesager om afvisning eller overførsel efter reglerne i udlændingelovens kapitel 5 a eller 5 b, dvs.

afgørelser af et processuelt spørgsmål om, hvorvidt en asylansøgning skal realitetsbehandles i

Danmark, bliver som udgangspunkt truffet på skriftligt grundlag af formanden eller en næstformand

alene. Henset til, at der med lovforslaget foreslås indført en helt ny ordning, der har til formål at skabe

et nyt asylsystem, vurderer Udlændinge- og Integrationsministeriet imidlertid, at det vil være mest

hensigtsmæssigt, hvis klagesagerne som udgangspunkt behandles af et samlet nævn på skriftligt

grundlag. Dvs. at en formand eller en næstformand, en advokat og et medlem, der gør tjeneste i

Udlændinge- og Integrationsministeriets departement deltager ved behandlingen af en klagesag i

Flygtningenævnet. Derved sikres, at klagesager om overførsel til et tredjeland behandles af et bredt

sammensat sagkyndigt uafhængigt organ af domstolslignende karakter.

Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderer samtidig, at formanden eller en næstformand skal

kunne henvise en sag til mundtlig behandling, hvis særlige forhold undtagelsesvist gør det påkrævet.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at Flygtningenævnet som et uafhængigt

domstolslignende forvaltningsorgan lever op til EMRK 13, hvorefter enhver, hvis rettigheder og

friheder efter EMRK er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler.

Regeringen ønsker, at varigheden af opholdet i Danmark for de udlændinge, som efter den foreslåede

ordning skal overføres til et tredjeland, hvor realitetsbehandlingen af deres asylsager skal foregå,

bliver så kort som mulig. Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at en ordning,

hvor påklage sker automatisk og i alle tilfælde har opsættende virkning, er mest hensigtsmæssig både

ud fra retssikkerheds- og ressourcemæssige betragtninger.

Udlændinge- og Integrationsministeriet henviser endvidere til, at den gældende ordning for

automatisk indbringelse af afgørelser i spontane asylsager efter udlændingelovens § 7, der blev indsat

i udlændingeloven med lov nr. 421 af 1. juni 1994 om ændring af udlændingeloven og lov om

midlertidig opholdstilladelse til visse personer fra det tidligere Jugoslavien m.v. (Effektivisering af

asylsagsbehandlingen, foranstaltning af isolation og brev- og besøgskontrol over for frihedsberøvede

udlændinge, betalingsordning for asylansøgeres underhold m.v.), er begrundet i en meget høj

klageprocent samt til, at der ved en fremsendelse til Flygtningenævnet ex officio kunne spares tid og

ressourcer hos udlændingemyndighederne og politiet, jf. Folketingstidende 1993-94, tillæg A, spalte

7345 f.

Formålet med automatisk påklage i sager vedrørende overførsel af asylansøgere til et tredjeland vil

være, at varigheden af opholdet i Danmark for de asylansøgere, for hvem der bliver truffet en endelig

afgørelse om, at de skal overføres til et tredjeland, hvor realitetsbehandlingen af deres asylsag vil

finde sted, bliver så kort som mulig.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har endvidere lagt vægt på, at økonomiske hensyn samtidig

taler for en hurtig overførsel. Automatisk klageadgang til Flygtningenævnet vurderes således at være

tids- og ressourcebesparende for både udlændingemyndighederne og politiet, ligesom

indkvarteringsomkostningerne i asylsystemet er betydelige. Det bemærkes, at det ikke i samme

udstrækning vil være muligt for Flygtningenævnet at holde sagsbehandlingstiden kort, hvis nævnet

forinden afgørelsen af selve klagesagen vil skulle træffe selvstændig afgørelse vedrørende

spørgsmålet om opsættende virkning.

2.2.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at klager over Udlændingestyrelsens afgørelser om overførsel til et tredjeland behandles

af Flygtningenævnet. Det foreslås endvidere, at klagesagerne automatisk indbringes for nævnet, og

at sagerne i alle tilfælde tillægges opsættende virkning.

Endvidere foreslås det, at Flygtningenævnets afgørelser af klagesager om overførsel af udlændinge

til et tredjeland efter den foreslåede ordning som udgangspunkt behandles af et samlet nævn og som

altovervejende hovedregel vil skulle behandles på skriftligt grundlag.

Herudover foreslås det, at klager over afgørelser om overførsel efter den foreslåede ordning vil kunne

henvises til behandling på mundtligt nævn, hvis særlige forhold undtagelsesvist gør det påkrævet. Det

kan f.eks. være tilfældet, hvis det skønnes nødvendigt for oplysningen af sagen, at udlændingen

afgiver mundtlig forklaring for nævnet.

Den foreslåede ordning betyder, at udlændingemyndighederne i de enkelte sager skal foretage en

konkret og individuel vurdering af, om overførslen til tredjelandet kan gennemføres inden for

rammerne af Danmarks internationale forpligtelser. Det betyder bl.a., at myndighederne løbende skal

vurdere, om forholdene i asylsystemet og den generelle menneskerettighedssituation

–

for både

asylansøgere og udlændinge, der er meddelt asyl eller afslag på asyl

–

i det pågældende tredjeland, er

af en sådan karakter, at overførsel efter den foreslåede bestemmelse vil være i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser.

Hvis Flygtningenævnet vurderer, at det vil være nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af,

om tredjelandet i praksis lever op til sine forpligtelser efter den indgåede overenskomst eller et hertil

svarende arrangement, og at en overførsel derved kan gennemføres inden for rammerne af Danmarks

internationale forpligtelser, kan Flygtningenævnet sætte verserende sager om overførsler til det

pågældende tredjeland i bero. I så fald vil sager, hvor der allerede er truffet endelig afgørelse om

overførsel til tredjelandet, og hvor de pågældende udlændinge derfor er i en såkaldt

overførelsesposition, ligeledes skulle sættes i bero.

Det bemærkes, at Flygtningenævnet vil kunne beslutte at sætte sager om overførsler i bero, hvis det

skønnes nødvendigt at undersøge de generelle forhold i tredjelandet såvel som forholdene for enkelte

grupper af udlændinge i tredjelandet.

Det foreslås, at Flygtningenævnets eksisterende adgang efter udlændingelovens § 55, stk. 1, til at

beskikke en advokat for udlændinge, der har verserende sager i nævnet, udvides til også at skulle

gælde i sager, hvor Udlændingestyrelsen har truffet afgørelse om overførsel til et tredjeland efter den

foreslåede ordning.

Træffer Flygtningenævnet afgørelse om, at en udlænding ikke kan overføres til et tredjeland, fordi en

overførsel efter den foreslåede ordning vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser,

henvises sagen til realitetsbehandling i Udlændingestyrelsen. Se nærmere herom i afsnit 2.1 om den

indledende sagsbehandling og bemærkningerne til § 2, nr. 2.

Frafalder en udlænding sin ansøgning om asyl under klagesagens behandling i Flygtningenævnet,

afsluttes sagsbehandlingen, og sagens akter returneres til Udlændingestyrelsen, hvorefter

udlændingens udrejse foranstaltes, idet udlændinge, der ikke længere har ret til at opholde sig i

Danmark har pligt til at udrejse, jf. udlændingelovens § 30, stk. 1.

2.3 Udrejsefrist og indrejseforbud

2.3.1. Gældende ret

Det følger af udlændingelovens § 33, stk. 1, 1. pkt., at en afgørelse eller beslutning, hvorved det

meddeles en udlænding, at vedkommende i medfør af reglerne i kapitel 1 og 3-4 a ikke har ret til at

opholde sig i landet, skal indeholde en frist for udrejse.

Der træffes herudover en række udlændingeretlige afgørelser og beslutninger, hvor det alene

konstateres, at en udlænding, der har ulovligt ophold, i medfør af udlændingelovens § 30, stk. 1, har

pligt til at udrejse af landet, men som ikke er omfattet af udlændingelovens § 33 om fastsættelse af

udrejsefrist. Dette omfatter bl.a. afgørelser om afvisning ved indrejse efter udlændingelovens § 28.

Det bemærkes, at der ikke træffes selvstændige afgørelser efter udlændingelovens § 30, stk. 1, da

bestemmelsen alene fastslår princippet om, at en udlænding skal udrejse, når den pågældende ikke

har det fornødne opholdsgrundlag her i landet.

Danmark gennemførte i 2011 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december

2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) ved lov nr. 248 af 30. marts 2011

om ændring af udlændingeloven (Ændringer som følge af direktiv om fælles standarder og procedurer

i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

(udsendelsesdirektivet) m.v.).

Udlændingelovens § 33, stk. 2, fastsætter de i udsendelsesdirektivet angivne udrejsefrister, hvorefter

en tilbagesendelsesafgørelse i udsendelsesdirektivets forstand skal indeholde en frist for udrejse på

mellem 7 og 30 dage, som i nogle tilfælde kan fastsættes til straks.

Det fremgår således af udlændingelovens § 33, stk. 2, at udrejsefristen fastsættes til 1 måned i

afgørelser, der er omfattet af udlændingelovens § 33, stk. 1, 1. pkt., hvis udlændingen er statsborger

i et andet nordisk land og har haft bopæl her i landet, hvis udlændingen er omfattet af de regler, der

er nævnt i udlændingelovens § 2, stk. 4, (EU-reglerne), eller hvis udlændingen hidtil har haft

opholdstilladelse. I afgørelser om afslag på ansøgning om opholdstilladelse efter § 9 b (humanitær

opholdstilladelse) og § 9 c, stk. 3, nr. 2 (opholdstilladelse til uledsagede mindreårige på grund af

manglende familiemæssigt netværk), fastsættes udrejsefristen til 15 dage. For andre udlændinge

fastsættes udrejsefristen til 7 dage. I påtrængende tilfælde fastsættes udrejsefristen til straks.

Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, 5. pkt., er der navnlig tale om et påtrængende tilfælde, hvis

udlændingen er til fare for statens sikkerhed eller en alvorlig trussel mod den offentlige orden,

sikkerhed eller sundhed, når udlændingen har begået et strafbart forhold, når der er tale om svig eller

en åbenbart grundløs ansøgning, eller når der er risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage

sig udsendelse. Risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, foreligger, når

udlændingen ikke har medvirket under sagens behandling, eller når der i øvrigt på baggrund af

oplysningerne om udlændingen og opholdets varighed og karakter er grund til at antage, at

udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 6. pkt.

Det følger af udlændingelovens § 33, stk. 3, at stadfæstes en afgørelse om afvisning eller overførsel

efter kapitel 5 a (overførsel efter Dublinforordningen), der er påklaget til Flygtningenævnet, og hvor

klagen derved er tillagt opsættende virkning eller frafaldes en sådan klage, fastsættes der en ny frist

for udrejse.

Et indrejseforbud er en afgørelse om, at udlændingen ikke uden tilladelse på ny må indrejse og

opholde sig her i landet eller på området for medlemsstaterne til udsendelsesdirektivet.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 1, fastsættes der i en række tilfælde et indrejseforbud, hvorefter den

pågældende udlænding ikke uden tilladelse på ny må indrejse og opholde sig på det i afgørelsen

fastsatte område. Et indrejseforbud gælder således for det område, som er fastsat i afgørelsen, og kan

være afgrænset til enten Danmark eller til medlemsstater, der er bundet af udsendelsesdirektivet. Et

indrejseforbud, der er omfattet af udsendelsesdirektivet, skal gælde for alle medlemsstaternes område.

Et indrejseforbud skal efter udlændingelovens § 32, stk. 1, bl.a. meddeles, hvis udlændingen er pålagt

at udrejse af landet straks eller ikke udrejser i overensstemmelse med en udrejsefrist fastsat efter

udlændingelovens § 33, stk. 2.

Meddelelse af indrejseforbud til udlændinge, som er pålagt at udrejse af landet straks, eller som ikke

er udrejst i overensstemmelse med en udrejsefrist, jf. § 33, stk. 2, skal foregå systematisk, medmindre

indrejseforbuddet undlades meddelt i overensstemmelse med § 32, stk. 3, hvorefter meddelelse af

indrejseforbud kan undlades i særlige tilfælde, herunder når det sker af hensyn til familiens enhed.

Det betyder, at den myndighed, der fastsætter en udrejsefrist til straks, samtidig skal træffe afgørelse

om indrejseforbud.

2.3.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Udlændingelovens § 33, stk. 2, fastsætter de i udsendelsesdirektivet angivne udrejsefrister, hvorefter

en tilbagesendelsesafgørelse i udsendelsesdirektivets forstand skal indeholde en frist for udrejse på

mellem 7 og 30 dage, som i nogle tilfælde kan fastsættes til straks.

Det vurderes, at en afgørelse om overførsel efter den foreslåede ordning ikke udgør en

tilbagesendelsesafgørelse i udsendelsesdirektivets forstand.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder det mest hensigtsmæssigt, at der i sager efter den

foreslåede ordning ikke vil skulle fastsættes en frist for frivillig udrejse, som omfattet af

udlændingelovens § 33, stk. 2, idet dette vil forlænge selve effektueringen af overførslen.

Ministeriet finder således, at hensynet til en effektiv og hurtig tilrettelæggelse af den faktiske

overførsel efter den foreslåede ordning taler for, at der ikke fastsættes en udrejsefrist i medfør af

udlændingelovens § 33, stk. 2, i afgørelser efter den foreslåede ordning.

På den baggrund finder Udlændinge- og Integrationsministeriet det mest hensigtsmæssigt, at der ikke

vil skulle fastsættes en udrejsefrist i sager, der er omfattet af den foreslåede ordning.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 1, fastsættes der i en række tilfælde et indrejseforbud. Det gælder

f.eks. i tilfælde, hvor udlændingen er pålagt at udrejse af landet straks eller ikke udrejser i

overensstemmelse med en udrejsefrist, der er fastsat efter udlændingelovens § 33, stk. 2, hvorefter

den pågældende ikke uden tilladelse på ny må indrejse og opholde sig på det i afgørelsen fastsatte

område.

Som beskrevet ovenfor finder Udlændinge- og Integrationsministeriet det ikke hensigtsmæssigt at

meddele en udrejsefrist efter udlændingelovens § 33, stk. 2, for udlændinge, der er omfattet af den

foreslåede ordning, og det er således ministeriets vurdering, at der ligeledes ikke vil skulle fastsættes

indrejseforbud for udlændinge omfattet af den foreslåede ordning.

2.3.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at der i afgørelser om overførsel efter den foreslåede ordning ikke fastsættes en

udrejsefrist i medfør af udlændingelovens § 33. Det vil således gælde, at en udlænding, som følge af

en endelig afgørelse om overførsel efter den foreslåede § 29, stk. 1, vil have pligt til at udrejse af

landet i medfør af udlændingelovens § 30, stk. 1, som fastslår princippet om, at en udlænding skal

udrejse, når den pågældende ikke har det fornødne opholdsgrundlag her i landet.

For så vidt angår tredjelandsstatsborgere, der er eller har været omfattet af EU-reglerne om fri

bevægelighed i direktiv 2004/EF/38 (opholdsdirektivet), gælder der særlige beskyttelsesregler,

herunder særlige regler om f.eks. udrejsefrist. I tilfælde, hvor en asylansøger tillige påberåber sig EU-

reglerne, eller hvor det på anden vis fremgår af sagen, at den pågældende kan have eller tidligere har

haft en opholdsret i Danmark i henhold til EU-reglerne, skal Styrelsen for International Rekruttering

og Integration vurdere, om opholdsretten fortsat består, og hvis det ikke er tilfældet, træffe afgørelse

om ophør, hvorved der fastsættes en udrejsefrist i henhold til EU-reglerne.

Det foreslås endvidere, at Hjemrejsestyrelsen vil skulle forestå en udlændings overførsel, når der er

truffet afgørelse efter den foreslåede ordning.

Forslaget indebærer samtidig, at der i afgørelser efter den foreslåede ordning ikke vil blive meddelt

indrejseforbud.

2.4. Kontrolforanstaltninger, frihedsberøvelse og udrejse

2.4.1. Gældende ret

Kontrolforanstaltninger og frihedsberøvelse

Der er i udlændingelovens kapitel 6 fastsat bl.a. nærmere regler om kontrolforanstaltninger og

frihedsberøvelse af udlændinge i forbindelse med behandling af sager efter udlændingeloven, jf.

udlændingelovens §§ 34 og 36.

En udlænding kan pålægges forskellige pligter, når det anses for nødvendigt for at sikre udlændingens

tilstedeværelse i tilfælde, hvor der endnu ikke er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel

eller udsendelse af udlændingen, og indtil en sådan afgørelse kan iværksættes, jf. udlændingelovens

§ 34, stk. 1.

Det afgøres efter reglerne i udlændingelovens kapitel 1 og 3-5 a, hvornår en udlænding har fået en

afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel eller udsendelse.

Det fremgår af bestemmelsen i udlændingelovens § 34, stk. 1, at kompetencen til at træffe

bestemmelse om de mindre indgribende foranstaltninger som at blive pålagt at, 1) deponere sit pas,

eller anden rejselegitimation og billet, 2) stille en fastsat sikkerhed, 3) tage ophold efter nærmere

bestemmelse og 4) give møde på nærmere angivne tidspunkter, henhører under politiet.

Som følge af ressortoverførelsen ved kongelig resolution af 10. september 2019, jf. bekendtgørelse

nr. 946 af 12. september 2019 om ændring i forretningernes fordeling mellem ministrene, har

Udlændingestyrelsen siden den 1. august 2020

–

foruden politiet

–

haft kompetence til at træffe

afgørelser om foranstaltninger efter § 34, stk. 1, for at sikre en udlændings, for hvem der endnu ikke

er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel eller udsendelse, tilstedeværelse. Endvidere

har Hjemrejsestyrelsen siden den 1. august 2020 truffet afgørelser om foranstaltninger efter § 34

vedrørende udlændinge uden lovligt ophold for at sikre de pågældende udlændinges tilstedeværelse

eller medvirken med henblik på den efterfølgende iværksættelse af en afgørelse om afvisning,

udvisning, overførsel eller udsendelse.

Pligterne efter udlændingelovens § 34, stk. 1, som pålægges en udlænding, for hvem der endnu ikke

er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel eller udsendelse, pålægges således af enten

politiet eller Udlændingestyrelsen, mens pligterne efter udlændingelovens § 34, stk. 1, som pålægges

en udlænding, der skal udrejse, efter at der er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel

eller udsendelse, pålægges af Hjemrejsestyrelsen.

Det følger af udlændingelovens § 48, stk. 1, 5. pkt., at Udlændinge- og Integrationsministeriet er

klageinstans for politiets afgørelser efter udlændingelovens § 34, stk. 1. Endvidere er Udlændinge-

og Integrationsministeriet pr. 1. august 2020 klageinstans for Udlændingestyrelsens og

Hjemrejsestyrelsens afgørelser efter udlændingelovens § 34, stk. 1, som følge af den kongelige

resolution af 10. september 2019, jf. bekendtgørelse nr. 946 af 12. september 2019 om ændring i

forretningernes fordeling mellem ministrene.

Overtrædelse af udlændingelovens § 34, stk. 1, straffes med bøde eller under skærpende

omstændigheder med fængsel indtil 1 år, efter udlændingelovens § 60, stk. 1.

Efter udlændingelovens § 34, stk. 2, kan Udlændingestyrelsen i overensstemmelse med den kongelige

resolution af 10. september 2019, jf. ovenfor, bestemme, at en udlænding, hvis det skønnes

hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse eller medvirken til sagens behandling, skal

give møde hos styrelsen på nærmere angivne tidspunkter, såfremt udlændingen bl.a. indgiver

ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 og ikke medvirker til sagens oplysning, jf. § 40, stk. 1, 1. og

2. pkt. (nr. 1), uden rimelig grund udebliver fra en samtale med Udlændingestyrelsen (nr. 2), har

udvist voldelig eller truende adfærd over for personer, der udfører opgaver med driften af et

indkvarteringssted for udlændinge, eller over for de personer, der i øvrigt opholder sig på

indkvarteringsstedet (nr. 3), eller ikke efterkommer Udlændingestyrelsens bestemmelse om, at

udlændingen skal tage ophold efter styrelsens nærmere bestemmelse (nr. 4).

Kapitel 6 i udlændingeloven indeholder i § 36 nærmere regler om administrativ frihedsberøvelse af

udlændinge.

Administrativ frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. og 2. pkt., kan anvendes til at

sikre muligheden for afvisning, for administrativ udvisning, for overførsel eller tilbageførsel eller for

udsendelse af en udlænding, der i øvrigt ikke har ret til at opholde sig her i landet. Herudover er der

efter udlændingelovens § 36 i en række situationer hjemmel til at frihedsberøve en udlænding, der

ikke i tilstrækkelig grad medvirker til udlændingemyndighedernes sagsbehandling, ligesom der kan

ske frihedsberøvelse af asylansøgere i forbindelse med indrejsen.

Hjemrejsestyrelsen overtog pr. 1. august 2020, i henhold til kongelig resolution af 10. september 2019

i bekendtgørelse nr. 946 af 12. september 2019 om ændring i forretningernes fordeling mellem

ministrene, udsendelsesarbejdet fra politiet. Det er således Hjemrejsestyrelsen, der drager omsorg for

udrejsen, hvis udlændingen ikke udrejser frivilligt, jf. udlændingelovens § 30, stk. 2. Hvis

udlændingen ikke medvirker til udsendelsen, kan Hjemrejsestyrelsen anmode politiet om bistand i

forbindelse med udsendelsen, således at politiet kan anvende deres magtbeføjelser til at effektuere

udsendelsen.

Politiet har fortsat enekompetencen til at udøve magt eller tvang og træffer derfor den endelige

afgørelse om iværksættelse af frihedsberøvelse efter anmodning fra Hjemrejsestyrelsen eller

Udlændingestyrelsen, ligesom politiet står for at foretage den faktiske frihedsberøvelse.

Politiet kan således efter anmodning fra Hjemrejsestyrelsen frihedsberøve udlændinge i

udsendelsesposition efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., såfremt det skønnes nødvendigt for

at sikre muligheden for udvisning eller overførsel, og foranstaltningerne i udlændingelovens § 34

ikke er tilstrækkelige.

Efter udlændingelovens § 36, stk. 9, skal der ved en beslutning om frihedsberøvelse efter

udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., navnlig lægges vægt på, om der er risiko for, at udlændingen

vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, eller om udlændingen vil undvige eller lægge hindringer

i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen. Risiko for, at udlændingen

vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, foreligger, når udlændingen ikke har medvirket under

eller har lagt hindringer i vejen for sagens behandling, eller når der i øvrigt på baggrund af

oplysningerne om udlændingen og opholdets varighed og karakter er grund til at antage, at

udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.

Det er et ubetinget krav for frihedsberøvelse, at foranstaltninger for at sikre en udlændings

tilstedeværelse eller medvirken efter udlændingelovens § 34 ikke vurderes at være tilstrækkelige til

at sikre den pågældendes tilstedeværelse. Det beror på en konkret vurdering, hvorvidt der er grundlag

for frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., eller om foranstaltninger efter

udlændingelovens § 34 for at sikre en udlændings tilstedeværelse eller medvirken kan anses for

tilstrækkelige for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

For udlændinge, der kan afvises eller overføres efter reglerne i Dublinforordningen eller efter en

overenskomst eller et hertil svarende arrangement, som Danmark har indgået med et eller flere lande

i tilslutning til Dublinforordningen, jf. udlændingelovens kapitel 5 a, kan politiet efter anmodning fra

Udlændingestyrelsen i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1, 2. pkt., bestemme, at der skal ske

frihedsberøvelse af en udlænding, hvis der er en væsentlig risiko for, at den pågældende forsvinder,

og de i udlændingelovens § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige.

Det følger af udlændingelovens § 36, stk. 10, at ved beslutning om frihedsberøvelse efter § 36, stk.

1, 2. pkt., om udlændinge, der skal afvises eller overføres efter § 29 a (overførsel efter

Dublinforordningen), skal der lægges særligt vægt på, om udlændingen har søgt asyl i andre lande,

der er tilsluttet Dublinforordningen, eller om udlændingen under opholdet i Danmark har forsøgt at

indrejse og søge asyl i en anden medlemsstat. Endvidere skal der bl.a. lægges vægt på, om

udlændingen antræffes af politiet og ikke har indgivet ansøgning om asyl her i landet eller i øvrigt

ikke har lovligt ophold her i landet, om udlændingen tidligere har været overført fra Danmark i medfør

af Dublinforordningen og på ny er indrejst her i landet, og om udlændingen tidligere har unddraget

sig eller forsøgt at unddrage sig afvisning eller overførsel, om udlændingen har forsømt at overholde

foranstaltninger, som denne er pålagt i medfør af § 34 til sikring af dennes tilstedeværelse, om

udlændingen over for udlændingemyndighederne eller politiet har givet udtryk for ikke at ville følge

en afgørelse om afvisning eller overførsel eller om sagens omstændigheder i øvrigt, herunder længden

af et ulovligt ophold, bestyrker vurderingen af, at der er en væsentlig risiko for forsvinden.

Domstolsprøvelse og foranstaltninger under en frihedsberøvelse § 37

Spørgsmålet om domstolsprøvelse af afgørelser om frihedsberøvelse efter bl.a. udlændingelovens §

36, stk. 1, 1. og 2. pkt., er nærmere reguleret i udlændingelovens § 37, stk. 1. Bestemmelsen i

udlændingelovens § 37 indebærer, at en afgørelse om frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 36

skal indbringes for retten, hvis den varer mere end 3 døgn, og at kompetencen til at træffe afgørelse

om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse herefter henhører under retten.

Efter udlændingelovens § 37, stk. 10, skal frihedsberøvelse efter § 36 med henblik på afvisning eller

overførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller udsendelse eller af udlændinge, der ansøger om

opholdstilladelse efter § 7, finde sted i særlige faciliteter. Hvis dette ikke er muligt, skal den

frihedsberøvede holdes adskilt fra almindelige indsatte. Uledsagede mindreårige må ikke

frihedsberøves i fængsler.

Udlændingeloven indeholder i §§ 37 a-37 b bestemmelser om bl.a. domstolsprøvelse og i §§ 37 c-37

e regler om iværksættelse af en række nærmere bestemte foranstaltninger under en frihedsberøvelse

efter udlændingelovens § 36.

Efter bestemmelsen i udlændingelovens § 37 c kan der træffes afgørelse om udelukkelse fra

fællesskab (isolation). Bestemmelsen indebærer, at en udlænding, der er frihedsberøvet efter

udlændingelovens § 36, fuldstændig eller delvis kan udelukkes fra fællesskab med andre

frihedsberøvede.

Efter bestemmelsen i udlændingelovens § 37 d kan der træffes afgørelse om besøgskontrol.

Bestemmelsen i udlændingelovens § 37 d indebærer, at en udlænding, der er frihedsberøvet i medfør

af udlændingelovens § 36, kan undergives besøgskontrol. Ved besøgskontrol forstås nægtelse af, at

en frihedsberøvet modtager besøg, eller et krav om at besøg finder sted under kontrol.

Endelig kan der efter bestemmelsen i udlændingelovens § 37 e træffes afgørelse om brevkontrol.

Bestemmelsen i udlændingelovens § 37 e indebærer, at politiet kan bestemme, at en udlænding, der

er frihedsberøvet i medfør af udlændingelovens § 36, skal undergives brevkontrol. Ved brevkontrol

forstås dels adgangen til at gennemse breve til og fra den frihedsberøvede inden modtagelsen

henholdsvis afsendelsen, jf. herved udlændingelovens § 37 e, stk. 1, 1. pkt., dels adgangen til at

tilbageholde sådanne breve, jf. herved udlændingelovens § 37 e, stk. 3 og 4.

Politiet og anklagemyndigheden har ansvaret for fremstillinger for retten af udlændinge efter

udlændingelovens § 37, stk. 1, og for effektuering af løsladelse af en frihedsberøvet udlænding. Det

er endvidere anklagemyndigheden, som møder i retten i sager om frihedsberøvelse efter

udlændingelovens § 36.

Ved frihedsberøvelsens iværksættelse skal politiet efter en række nærmere angivne bestemmelser i

udlændingelovens § 37 skriftligt gøre udlændingen bekendt med reglerne om domstolsprøvelse af

frihedsberøvelsen og beskikkelse af en advokat på et sprog, som udlændingen forstår eller med

rimelighed kan formodes at forstå. Politiet skal endvidere gøre udlændingen bekendt med adgangen

til at sætte sig i forbindelse med en repræsentant for Dansk Flygtningehjælp.

Udrejse

En udlænding, der ikke har ret til at opholde sig her i landet, har pligt til at udrejse af landet, jf.

udlændingelovens § 30, stk. 1. Der træffes ikke selvstændige afgørelser efter udlændingelovens § 30,

stk. 1, da bestemmelsen alene fastslår princippet om, at en udlænding skal udrejse, når den

pågældende ikke har det fornødne opholdsgrundlag her i landet.

Dette indebærer, at det er en myndighedsforpligtelse at sikre, at udlændinge uden lovligt ophold

udrejser af landet i overensstemmelse med udlændingemyndighedernes afgørelse, og en udsendelse

kan om nødvendigt gennemføres tvangsmæssigt. Hjemrejsestyrelsen overtog pr. 1. august 2020, i

henhold til kongelig resolution af 10. september 2019 i bekendtgørelse nr. 946 af 12. september 2019

om ændring i forretningernes fordeling mellem ministrene, udsendelsesarbejdet fra politiet. Det er

således Hjemrejsestyrelsen, der drager omsorg for udrejsen, hvis udlændingen ikke udrejser frivilligt,

jf. udlændingelovens § 30, stk. 2.

Udlændingelovens § 30, stk. 2, finder bl.a. anvendelse ved forkyndelse af afgørelser om endeligt

afslag på asyl og afgørelser om f.eks. udvisning med indrejseforbud.

Hjemrejsestyrelsen foretager desuden kontrol med, om en udlænding er udrejst i overensstemmelse

med pligten hertil, når udlændingen ikke har det fornødne opholdsgrundlag her i landet

(udrejsekontrol), jf. udlændingelovens § 30, stk. 2, 1. pkt.

De nærmere regler om udrejsekontrol er efter udlændingelovens § 30, stk. 2, 2. pkt., udmøntet i

cirkulære af 15. august 2006 om forkyndelser og udrejsekontrol i asylsager m.v., hvoraf det bl.a.

fremgår, at der skal foretages udrejsekontrol i umiddelbar tilknytning til forkyndelse af et endeligt

afslag på asyl i sager, hvor udlændingen er pålagt at udrejse straks.

Hjemrejsestyrelsen har ansvaret for selve udsendelsen, herunder planlægningen og tilrettelæggelsen

af denne. Politiet alene bistår styrelsen med anvendelse af tvang og magt over for udlændinge, hvor

dette er påkrævet for at sikre udsendelsens gennemførelse.

Medvirker udlændingen til sin udrejse, kan Hjemrejsestyrelsen være behjælpelig med at tilvejebringe

forudsætningerne for udrejsen, som f.eks. ved at yde bistand til at få fremskaffet den nødvendige

rejsedokumentation eller tilbagerejsetilladelse. Hjemrejsestyrelsen kan derudover under visse

betingelser betale billetter til tog, fly m.v.

Medvirker udlændingen ikke til sin udrejse, sørger Hjemrejsestyrelsen med bistand fra politiet for

udlændingens udsendelse, når udlændingen ikke er udrejst i overensstemmelse med den frist for

udrejse, som udlændingen er givet efter udlændingelovens § 33, stk. 1, 1. pkt.

En udsendelse kan enten være påset eller ledsaget.

Ved påset udsendelse overvåger Hjemrejsestyrelsen udlændingens udrejse af landet. En påset

udsendelse vil som udgangspunkt være frivillig, således at udlændingen f.eks. efter aftale giver møde

på et bestemt tidspunkt i en lufthavn, hvorefter udlændingens ombordstigning på et fly påses.

Derudover kan en påset udsendelse ske ved politiets bistand, hvis det vurderes, at det er nødvendigt

at frihedsberøve den pågældende udlænding efter udlændingelovens § 36 for at sikre udlændingens

tilstedeværelse forud for ombordstigning på et fly. Er udlændingen således frihedsberøvet med

henblik på at sikre muligheden for udsendelse, transporteres udlændingen af politiet til f.eks.

lufthavnen med henblik på politiets løsladelse af udlændingen i forbindelse med ombordstigningen.

Ved ledsaget udsendelse ledsager Hjemrejsestyrelsen og politiet, efter anmodning fra

Hjemrejsestyrelsen, hvor anvendelse af magt og tvang er påkrævet, udlændingen til den pågældendes

hjemland eller et tredjeland, hvor udlændingen har ret til at opholde sig. Ledsaget udsendelse

anvendes som udgangspunkt i tilfælde, hvor udlændingen ikke medvirker til sin udrejse, og omfatter

således ofte anvendelse af magt eller tvang (tvangsmæssig udsendelse). Ledsaget udsendelse kan

endvidere ske uden anvendelse af magt eller tvang, men hvor ledsagelsen begrundes i andre hensyn,

såsom hensynet til udlændingens helbred, særlige behov m.v.

Behovet for ledsagelse vil typisk være begrundet i, at udlændingen fysisk modsætter sig udsendelsen,

og at det således er nødvendigt at gennemtvinge denne. Hvis udsendelsen foregår med fly kan

hensyntagen til flysikkerheden og de øvrige passagerer endvidere betyde, at kaptajnen stiller krav

om, at en urolig udlænding ledsages.

Ledsaget udsendelse sker som udgangspunkt med rutefly, men der kan også anvendes særfly,

som chartres alene eller sammen med andre lande. Fælles flyvninger

organiseres derudover af EU’s

grænse- og kystvagtsagentur, Frontex.

Gennemføres udsendelsen med fly, tager Hjemrejsestyrelsen og politiet hensyn til de fælles

retningslinjer for sikkerhedsbestemmelser i forbindelse med fælles udsendelse med fly, der er optaget

som bilag til beslutning 2004/573/EF om tilrettelæggelse af en samlet udsendelse med fly fra to eller

flere medlemsstaters område, med senere ændringer, jf. udlændingelovens § 30, stk. 3. Bestemmelsen

gennemfører artikel 8, stk. 5 i udsendelsesdirektivet.

Politiet har fortsat kompetencen til at udøve magt eller tvang, og har derfor i forbindelse med en

udsendelse

–

som kræver anvendelse af magt eller tvang

–

bl.a. kompetencen til at iværksætte

frihedsberøvelse af udlændingen, foretage legemsbesigtigelse for farlige genstande og ledsage

udlændingen under en udsendelse, efter anmodning fra Hjemrejsestyrelsen.

Når Hjemrejsestyrelsen skal drage omsorg for en udlændings udrejse, skal udlændingen efter

udlændingelovens § 40, stk. 6, meddele de nødvendige oplysninger og medvirke til at tilvejebringe

nødvendig rejselegitimation og visum til udrejsen, ligesom udlændingen skal medvirke til udrejsen i

øvrigt.

Hjemrejsestyrelsens arbejde med de konkrete udsendelsessager for så vidt angår tilrettelæggelse af

rejserute, den konkrete udrejsedato m.v. har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, hvilket

indebærer, at forvaltningslovens regler om partshøring, begrundelse m.v. ikke finder anvendelse.

Når politiet bistår Hjemrejsestyrelsen i forbindelse med udsendelsesarbejdet, skal politiet desuden

iagttage de almindelige regler for politiets virksomhed i henhold til politiloven, f.eks. vedrørende

magtanvendelse, og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om god forvaltningsskik, f.eks.

om høflighed, skånsomhed og hensynsfuldhed.

Udgifter forbundet med udlændingens udrejse

Det påhviler som udgangspunkt en udlænding selv at afholde de udgifter, som er forbundet med den

pågældendes udrejse, jf. udlændingelovens § 43, stk. 2, 1. pkt. Har udlændingen ikke tilstrækkelige

midler til sin udrejse, afholdes udgifterne foreløbigt af statskassen, jf. udlændingelovens § 43, stk. 2,

2. pkt.

Herudover afholdes udgifterne endeligt af statskassen, hvis udlændingen har indgivet ansøgning om

opholdstilladelse efter § 7 (asyl) og medvirker til sagens oplysning i overensstemmelse med § 40, stk.

1, 1. og 2. pkt., og den pågældende efter afslag på eller frafald af ansøgningen selv udrejser eller

medvirker til udrejsen uden ugrundet ophold, jf. § 43, stk. 2, 3. pkt. Det gælder dog ikke, hvis

udlændingen er omfattet af udlændingelovens § 10 (udelukkelse fra at blive meddelt

opholdstilladelse), eller hvis ansøgningen som følge af udlændingens nationalitet, og fordi der ikke

er generelle udsendelseshindringer til vedkommendes hjemland, er behandlet efter udlændingelovens

§ 53 b, stk. 1 (åbenbart grundløs-proceduren), jf. udlændingelovens § 43, stk. 2, 5. pkt.

Udgifter, der er forbundet med udlændingens udrejse, vil navnlig være udgifter til fly- eller togbillet,

hoteludgifter, hvis overnatning er nødvendig for at afvente en flyforbindelse, fortæring, udgifter til

tolke m.v. samt udgifter til transport og forsendelse af bagage. I forbindelse med udsendelsen vil

eventuelle kontante midler, som udlændingen måtte være i besiddelse af, skulle inddrages til dækning

af udgifter til udsendelsen.

Det afgøres i umiddelbar tilknytning til udrejsen, om udgifterne afholdes endeligt af statskassen.

Når en udlænding skal overføres til en anden medlemsstat efter reglerne i udlændingelovens kapitel

5 a (overførsel efter Dublinforordningen), gælder det, at udgifterne hertil skal afholdes endeligt af

statskassen, jf. udlændingelovens § 43, stk. 2, 4. pkt. Det gælder uagtet, at udlændingen ikke har

medvirket til sagens oplysning, og selvom den pågældende ikke kontinuerligt har medvirket til sin

udrejse af Danmark, efter der er truffet endelig afgørelse om overførsel.

2.4.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at foranstaltningerne i udlændingelovens

§ 34, stk. 1, der kan pålægges en udlænding for at sikre dennes tilstedeværelse eller medvirken,

ligeledes vil kunne pålægges udlændinge, der er omfattet af den foreslåede ordning, og at

foranstaltningerne, på samme måde som i dag, vil kunne pålægges af både Udlændingestyrelsen,

politiet og Hjemrejsestyrelsen.

Det anses efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse endvidere for nødvendigt, at

udlændinge omfattet af den foreslåede ordning kan frihedsberøves for at sikre muligheden for

overførsel. Det er derfor Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at der skal kunne ske

frihedsberøvelse af en udlænding, der skal overføres i henhold til den foreslåede ordning, hvis der er

en væsentlig risiko for, at den pågældende forsvinder, og de i § 34 nævnte foranstaltninger

(deponering af pas, meldepligt m.v.) ikke er tilstrækkelige til at sikre udlændingens tilstedeværelse

eller medvirken i forbindelse med overførslen efter den foreslåede ordning.

Hjemrejsestyrelsen skal således efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse kunne

anmode politiet om at frihedsberøve udlændinge i overførselsposition efter udlændingelovens § 36,

stk. 1, 2. pkt., såfremt Hjemrejsestyrelsen skønner det nødvendigt for at sikre muligheden for

overførsel efter den foreslåede ordning, og foranstaltningerne i udlændingelovens § 34, stk. 1, ikke

er tilstrækkelige.

Det er i den forbindelse Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at der ved beslutning om

frihedsberøvelse efter den foreslåede ordning navnlig skal lægges vægt på, om der er risiko for, at

udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig overførsel, eller om udlændingen vil undvige eller lægge

hindringer i vejen for forberedelsen af overførselsprocessen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder det mest hensigtsmæssigt, at den foreslåede ordning

omfattes af bestemmelserne i udlændingelovens §§ 37-37 b om bl.a. domstolsprøvelse. Endvidere

finder Udlændinge- og Integrationsministeriet det mest hensigtsmæssigt, at den foreslåede ordning

omfattes af bestemmelserne i udlændingelovens §§ 37 c-37 e, om iværksættelse af en række nærmere

bestemte foranstaltninger under en frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 36.

Med lovforslaget lægges der op til, at en udlænding efter endelig afgørelse om overførsel efter den

foreslåede § 29, stk. 1, ikke vil have ret til at opholde sig her i landet og vil således være forpligtet til

at udrejse i medfør af udlændingelovens § 30, stk. 1.

Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderer, at det vil være uhensigtsmæssigt, hvis en udlænding

forpligtes til på egen hånd at arrangere sin overførsel efter den foreslåede ordning. Det vil derfor efter

Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse være mest hensigtsmæssigt, at Hjemrejsestyrelsen

vil skulle arrangere en udlændings overførsel, når der er truffet endelig afgørelse efter den foreslåede

ordning, og at politiet kan bistå styrelsen med anvendelse af tvang og magt over for udlændinge, hvor

dette er påkrævet for at sikre overførslens gennemførelse.

Det påhviler som udgangspunkt en udlænding, som ikke er omfattet af reglerne i udlændingelovens

kapitel 5 a (overførsel efter Dublinforordningen), selv at afholde de udgifter, som er forbundet med

den pågældendes udrejse.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder, at udgifter til overførsel af udlændinge efter den

foreslåede ordning bør afholdes endeligt af statskassen. Ministeriet har i den forbindelse lagt vægt på,

at gruppen af udlændinge, der er omfattet af den foreslåede ordning, er udlændinge, som har søgt om

international beskyttelse (asyl) i Danmark, og hvis anmodning om asyl ikke har været genstand for

realitetsbehandling forud en afgørelse om overførsel.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at der ved en konkret udmøntning af en

overenskomst eller et hertil svarende arrangement med et tredjeland, vil skulle tages nærmere stilling

til Danmarks forpligtelser i forhold til videregivelse af personoplysninger til tredjelandet i henhold til

forvaltningsloven, og hvorledes en given ordning vil kunne tilrettelægges inden for rammerne af de

databeskyttelsesretlige regler, herunder databeskyttelsesforordningens regler om behandling af

oplysninger (udveksling m.v.), god databehandlingsskik samt forordningens regler om overførsel af

personoplysninger til tredjelande i databeskyttelsesforordningens forstand.

Det er endvidere Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at der ved en konkret

udmøntning af en overenskomst eller et hertil svarende arrangement med et tredjeland, vil skulle tages

nærmere stilling til, hvilke pligter en udlænding vil have

–

f.eks. til at afgive fingeraftryk, foto, m.v.

- til brug for udstedelse af et rejsedokument, og hvilket rejsedokument der er nødvendigt med henblik

på overførsel af en udlænding. Det er således Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at

dette vil bero på den konkrete overenskomst eller hertil svarende arrangement indgået med et

tredjeland.

2.4.3. Den foreslåede ordning

Pligterne efter udlændingelovens § 34, stk. 1, pålægges af Hjemrejsestyrelsen for så vidt angår de

udlændinge, som skal udrejse, efter at der er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel

eller udsendelse. Pligter som pålægges en udlænding, for hvem der endnu ikke er truffet afgørelse

om afvisning, udvisning, overførsel eller udsendelse, pålægges af Udlændingestyrelsen.

Der tilsigtes ingen ændringer i reglerne om pligter som pålægges en udlænding, for hvem der endnu

ikke er truffet afgørelse om afvisning, udvisning, overførsel eller udsendelse, der pålægges af

Udlændingestyrelsen.

Med lovforslaget foreslås det, at politiet efter indstilling fra Hjemrejsestyrelsen kan bestemme, at der

skal ske frihedsberøvelse af en udlænding, der skal overføres i henhold til den foreslåede ordning,

hvis der er en væsentlig risiko for, at den pågældende forsvinder, og de i udlændingelovens § 34

nævnte foranstaltninger (deponering af pas, meldepligt m.v.) ikke er tilstrækkelige til at sikre

udlændingens tilstedeværelse eller medvirken i forbindelse med overførslen.

Det vil betyde, at der ved beslutning om frihedsberøvelse efter den foreslåede bestemmelse herom,

navnlig skal lægges vægt på, om der er risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig

overførsel, eller om udlændingen vil undvige eller lægge hindringer i vejen for forberedelsen af

overførselsprocessen. Risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig overførsel,

foreligger, når udlændingen ikke har medvirket under eller har lagt hindringer i vejen for sagens

behandling, eller når der i øvrigt på baggrund af oplysningerne om udlændingen og opholdets

varighed og karakter er grund til at antage, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.

Hjemrejsestyrelsen vil fortsat have ansvaret for den indledende sagsbehandling i forbindelse med

iværksættelse af en frihedsberøvelse, herunder om betingelserne for frihedsberøvelsen efter

styrelsernes opfattelse er opfyldt, og om frihedsberøvelse efter styrelsernes opfattelse er nødvendig

med henblik på at sikre en udlændings tilstedeværelse til brug for overførsel.

Politiet vil fortsat have enekompetencen til at udøve magt eller tvang og træffer derfor den endelige

afgørelse om iværksættelse af frihedsberøvelse efter anmodning fra Hjemrejsestyrelsen, ligesom

politiet står for at foretage den faktiske frihedsberøvelse.

Det vil være et ubetinget krav for frihedsberøvelse, at foranstaltninger for at sikre en udlændings

tilstedeværelse eller medvirken efter udlændingelovens § 34, stk. 1, (deponering af pas, meldepligt

m.v.) ikke vurderes at være tilstrækkelige til at sikre den pågældendes tilstedeværelse. Det vil bero

på en konkret vurdering, om der vil være grundlag for frihedsberøvelse efter den foreslåede

bestemmelse herom, eller om mindre indgribende foranstaltninger vil kunne anses for tilstrækkelige

for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

Kompetencen til at træffe afgørelse om frihedsberøvelse efter den foreslåede § 36, stk. 1, nr. 2, vil

efter den foreslåede ordning henhøre under politiet.

Forslaget indebærer endvidere, at udlændingelovens § 37, stk. 10, om frihedsberøvelse i særlige

faciliteter også vil omfatte udlændinge, der frihedsberøves efter den foreslåede ordning.

Den foreslåede ordning indebærer ingen ændringer i de gældende regler om foranstaltninger med

henblik på at sikre en udlændings tilstedeværelse eller medvirken efter udlændingelovens § 34.

Den foreslåede ordning indebærer endvidere ingen ændringer i de gældende regler i udlændingeloven

§§ 37 a-37 e om adgangen til domstolsprøvelse og legemsundersøgelse, isolation samt brev- og

besøgskontrol over for udlændinge, der frihedsberøves efter den foreslåede ændring af

udlændingelovens § 36, stk. 1, 2. pkt.

Det tilsigtes således med ordningen, at reglerne om domstolsprøvelse, beskikkelse af advokat m.v. i

medfør af udlændingelovens § 37, stk. 1-8 ligeledes vil skulle finde anvendelse for udlændinge

omfattet af den foreslåede ordning.

Efter den foreslåede ordning vil en udlænding efter endelig afgørelse om overførsel efter den

foreslåede § 29, stk. 1 ikke have ret til at opholde sig her i landet, og vil således være forpligtet til at

udrejse i medfør af udlændingelovens § 30, stk. 1.

Med forslaget lægges der op til, at den pågældendes overførsel arrangeres af Hjemrejsestyrelsen, når

der er truffet endelig afgørelse efter den foreslåede § 29, stk. 1, og at politiet kan bistå styrelsen med

anvendelse af tvang og magt over for udlændinge, hvor dette er påkrævet for at sikre overførslens

gennemførelse.

Udlændinge- og Integrationsministeriet foreslår, at udgifter til overførsel af en udlænding til et

tredjeland efter den foreslåede bestemmelse afholdes endeligt af statskassen, uagtet at den

pågældende udlænding ikke har medvirket til sagens oplysning, og selvom den pågældende ikke

kontinuerligt har medvirket til sin overførsel, efter der er truffet endelig afgørelse om overførsel efter

den foreslåede ordning.

3. Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser

Overførsel af en udlænding efter den foreslåede ordning med henblik på realitetsbehandling af

asylansøgningen og indkvartering vil alene kunne ske på baggrund af en overenskomst eller et hertil

svarende arrangement, som Danmark har indgået med et eller flere tredjelande.

Det forudsættes, at en indgået overenskomst eller et hertil svarende arrangement vil skulle indeholde

tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale forpligtelser overholdes, og at disse garantier

må forventes at blive efterlevet i praksis.

Det forudsættes, at en overenskomst eller et hertil svarende arrangement skal have den nødvendige

retlige fasthed i beskrivelsen af aftaleparternes rettigheder og pligter, hvilket vil kunne forudsætte en

folkeretlig bindende aftale (traktat) mellem Danmark og tredjelandet.

En fastlæggelse af de overordnede rammer i traktatform giver mulighed for en fasthed i fastlæggelsen

af parternes pligter og rettigheder, der samtidig vil være reguleret af Traktatretskonventionen. Det vil

sige, at der vil være en veletableret folkeretlig ramme for at håndtere og løse eventuelle problemer,

der kan opstå med overenskomsten eller et hertil svarende arrangement, f.eks. hvordan

overenskomsten eller et hertil svarende arrangement kan opsiges, hvordan den skal fortolkes og

konsekvenser af brud på overenskomsten eller et hertil svarende arrangement.

Det forudsættes således, at det fastsættes i overenskomsten eller et hertil svarende arrangement,

hvordan parterne skal forholde sig ved uenighed om overholdelsen af de indgåede overenskomster

eller et hertil svarende arrangement, f.eks. ved etablering af en mæglingsproces. Kan der ikke opnås

enighed, kan der i sidste instans ske ophævelse af de indgåede overenskomster eller de hertil svarende

arrangementer. Det følger af den almindelige traktatret, at et væsentligt brud på en bilateral traktat

fra en af deltagernes side berettiger den anden part til at påberåbe sig bruddet som grund til at bringe

traktaten til ophør eller suspendere den helt eller delvis, jf. traktatretskonventionens artikel 60, stk. 1.

Et væsentligt traktatbrud defineres som: (a) en fornægtelse af traktaten, som ikke er hjemlet i

traktatretskonventionen, eller (b) krænkelse af en bestemmelse i den indgåede traktat, som er

afgørende for opnåelsen af traktatens formål og hensigt, jf. traktatretskonventionens artikel 60, stk.

Det forudsættes, at overenskomsten eller det hertil svarende arrangement vil indeholde

mindstegarantier, som skal sikre, at overførte udlændinge behandles i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser. En overenskomst eller et hertil svarende arrangement kan

f.eks. efter omstændighederne suppleres af specifikke garantier for enkeltpersoner eller visse særligt

sårbare grupper, der har et særligt beskyttelsesbehov, herunder f.eks. børnefamilier med mindreårige

børn eller alvorligt syge behandlingskrævende personer.

Udformningen af specifikke garantier kan tage udgangspunkt i de kriterier, der er fastlagt af Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. maj 2012 i sagen Othman mod Storbritannien,

der bl.a. vedrører monitorering af en aftales overholdelse og garantier for overholdelse af

internationale forpligtelser.

Det forudsættes i den forbindelse, at såvel Udlændingestyrelsen som Flygtningenævnet efter den

foreslåede ordning vil skulle foretage en individuel vurdering af, om det vil være i overensstemmelse

med Danmarks internationale forpligtelser at overføre den enkelte udlænding.

Det forudsættes endvidere, at der i overenskomsten eller det hertil svarende arrangement indskrives

et krav om en monitoreringsmekanisme, der har til formål at påse, at tredjelandet efterlever sine

forpligtelser i relation til overenskomsten eller et hertil svarende arrangement. Dette skal sikre, at

tredjelande, som Danmark har indgået en overenskomst eller et hertil svarende arrangement med,

reelt overholder garantierne indeholdt i overenskomsten eller det hertil svarende arrangement.

Monitorering vil skulle gennemføres af et uafhængigt organ. Organet vil bl.a. kunne gennemføre

anmeldte og uanmeldte besøg i indkvarteringsfaciliteterne, få adgang til oplysninger om behandling

af asylansøgere og asylsager, føre private samtaler med asylansøgerne, samt monitorere

realitetsbehandlingen af asylansøgningerne og den videre behandling af anerkendte flygtninge og

afviste asylansøgere.

Det bemærkes, at monitoreringsmekanismen bl.a. skal bidrage til de danske

udlændingemyndigheders vurdering af, om en overførsel af en udlænding er i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser.

Det er på den baggrund Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning

kan gennemføres inden for rammerne af Danmarks internationale forpligtelser.

Nedenfor følger en kort gennemgang af forholdet til de mest relevante konventioner.

3.1 FN’s Flygtningekonvention

Flygtningekonventionen af 28. juli 1951 fastlægger bl.a., hvornår en person skal anerkendes som

flygtning, og hvilke rettigheder og pligter en flygtning har i opholdslandet. Flygtningekonventionen

forpligter derimod ikke staterne til at behandle en asylansøgning eller meddele asyl til en udlænding,

og konventionen indeholder heller ikke udtrykkelige bestemmelser, der stiller nærmere krav til

asylproceduren.

Konventionen begrænser dog i væsentligt omfang staternes adgang til at afvise, udvise eller på anden

måde tvangsudsende udlændinge, som er anerkendte flygtninge. Efter konventionens artikel 33, stk.

1, må ingen kontraherende stat således på nogen måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne

til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion,

nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser (princippet

om non-refoulement).

Det fremgår af Flygtningekonventionens artikel 1 A (2), at en udlænding skal betragtes som flygtning,

hvis den pågældende som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion,

nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig

uden for det land, i hvilket den pågældende har statsborgerret, eller det land, hvor den pågældende

tidligere havde fast bopæl, hvis den pågældende er statsløs, og som ikke er i stand til

–

eller på grund

af en sådan frygt ikke ønsker

–

at søge dette lands beskyttelse.

Flygtningekonventionens artikel 1 C-1 F indeholder en række undtagelser hertil, herunder hvis den

pågældende eksempelvis har begået krigsforbrydelser eller alvorlige, ikke-politiske forbrydelser

inden ankomsten til Danmark m.v. Er en person udelukket i medfør af artikel 1 F, er den pågældende

således ikke ’flygtning’ i Flygtningekonventionens forstand og dermed heller ikke omfattet af

konventionens garantier.

Betragtes en udlænding herefter som flygtning, følger det af Flygtningekonventionens artikel 33, at

Danmark ikke må udvise eller afvise den pågældende til områder, hvor vedkommende risikerer

forfølgelse omfattet af Flygtningekonventionen. Dette gælder dog ikke, hvis flygtningen med rimelig

grund må anses for en fare for Danmarks sikkerhed eller efter en endelig dom for en særlig farlig

forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet.

Det er almindeligt anerkendt, at asylansøgere ikke har en ubegrænset ret til at vælge de lande, de

ønsker beskyttelse i, og at Flygtningekonventionen ikke forpligter staterne til at give asyl.

Flygtningekonventionen indeholder heller ikke udtrykkelige bestemmelser, der nærmere angiver

betingelser for asylproceduren.

Flygtningekonventionen indeholder heller ikke et forbud mod overførsel af en asylansøger til et

tredjeland, så længe vedkommende ikke risikerer at blive behandlet i strid med princippet om non-

refoulement i det pågældende land (direkte refoulement) eller derfra udsendes til et land, hvor det er

tilfældet (indirekte refoulement).

Princippet om non-refoulement følger bl.a. af udlændingelovens § 48 a, 3. pkt., hvorefter udsendelse

af en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af § 7, kun må finde sted til et land, der har tiltrådt

og faktisk respekterer Flygtningekonventionen. Betingelsen om, at landet faktisk skal respektere

Flygtningekonventionen, indebærer, at Danmark i praksis skal respektere princippet om non-

refoulement i Flygtningekonventionen.

Det er på den baggrund Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning

kan gennemføres inden for rammerne af Flygtningekonventionen.

3.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Lovforslaget bygger på en generel forudsætning om, at Danmark alene overfører

tredjelandsstatsborgere og statsløse, der påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl), efter den

foreslåede ordning, hvis det sker på baggrund af en overenskomst eller et hertil svarende arrangement

med et tredjeland, der indeholder tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale

forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), overholdes, og at

disse garantier må forventes at blive efterlevet i praksis.

Herudover bygger lovforslaget på en forudsætning om, at såvel Udlændingestyrelsen som

Flygtningenævnet under den indledende sagsbehandling vil skulle foretage en konkret og individuel

vurdering af, om overførsel af den enkelte asylansøger, uanset indholdet af den indgåede

overenskomst eller et hertil svarende arrangement, som følge af omstændighederne i den enkelte sag

vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK. Hvis det er tilfældet, vil

en overførsel ikke kunne finde sted.

Udlændinge- og Integrationsministeriet er ikke bekendt med, at Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol (Domstolen) har taget stilling til en ordning som den foreslåede, hvorved

spontane asylansøgere, i overensstemmelse med en overenskomst eller et hertil svarende

arrangement, kan overføres til et tredjeland med henblik på indkvartering, realitetsbehandling af

asylansøgningen og eventuel beskyttelse eller udsendelse.

EMRK beskytter grundlæggende rettigheder og friheder. Retten til asyl er ikke udtrykkeligt omtalt i

EMRK, men det vurderes, at navnlig EMRK artikel 2, 3, 5, 8 og 13 vil skulle iagttages i den foreslåede

ordning.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 2 og 3

Det følger af Domstolens praksis om EMRK artikel 2, at en person ikke må udsendes, hvis der

foreligger vægtige grunde til at antage, at vedkommendes liv vil være i fare i modtagerlandet.

Efter EMRK artikel 3 må ingen underkastes tortur eller umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf. Bestemmelsen har eksterritorial virkning, hvilket indebærer, at en udlænding

aldrig kan udsendes til et land, hvor der er vægtige grunde til at antage, at den pågældende vil være i

reel risiko for at blive behandlet i strid med artikel 3.

Efter Domstolens praksis kan en stat alene ifalde ansvar for den eksterritoriale virkning af EMRK

artikel 3, hvis en sådan reel risiko har været en forudsigelig konsekvens af beslutningen om

overførsel. Risikoen skal vurderes i lyset af den generelle situation i tredjelandet (herunder om tortur

m.v. er udbredt og praktiseres systematisk i landet) såvel som den pågældendes personlige forhold.

Det følger af praksis, at behandlingen skal have en vis intensitet (”level of severity”) for at være

omfattet af EMRK artikel 3. Hvorvidt en behandling opfylder intensitetskravet, beror på en konkret

og individuel vurdering.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering baseret på Domstolens praksis, at det

forhold, at der blot foreligger en mulighed for, at en udlænding i forbindelse med en overførsel til et

tredjeland vil blive udsat for behandling i strid med EMRK artikel 3, ikke vil være tilstrækkeligt til

at udgøre en krænkelse af artikel 3. Der skal på overførselstidspunktet foreligge vægtige grunde til at

antage, at der foreligger en reel risiko for behandling i strid med EMRK artikel 3. Vurderingen af,

hvorvidt en overførsel af en udlænding til et tredjeland vil udgøre en krænkelse af EMRK artikel 3,

vil således bero på, om danske myndigheder vidste eller burde vide, at udlændingen var i en reel

risiko for behandling i strid med EMRK artikel 3 ved en overførsel til tredjelandet.

Det påhviler som udgangspunkt asylansøgeren at sandsynliggøre, at der er vægtige grunde til at tro,

at vedkommende ved en overførsel til et tredjeland vil være i reel risiko for at blive udsat for

behandling i strid med EMRK artikel 3 eller blive videresendt fra tredjelandet og derved være i reel

risiko for behandling i strid med bestemmelsen. Sker dette, påhviler det de danske myndigheder at

tilbagevise tvivlen herom.

I sager, hvor en udlænding har sandsynliggjort, at der ved overførsel er en reel risiko for behandling

i strid med EMRK artikel 3 om forbuddet mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling

og EMRK artikel 2 om retten til liv sammenholdt med artikel 13 i EMRK følger det af Domstolens

praksis, at ansøger skal sikres en reel national klageadgang, og at klagen skal tillægges opsættende

virkning.

Det følger af Domstolens praksis, at udsendelse af en asylansøger til ekstrem fattigdom eller fattige

levevilkår kan udgøre en overtrædelse af EMRK artikel 3. Overbelægning og meget begrænset

adgang til husly, vand og sanitet under indkvartering vil også kunne udgøre en krænkelse af artikel

I sager om udsendelse af børnefamilier efter Dublinforordningen har Domstolen desuden udtalt, at

familier med mindreårige børn ved en overførsel skal tages hånd om på en måde, som er tilpasset

børnenes alder, herunder at indkvarteringen i tredjelandet er indrettet på en sådan måde, at familier

med mindreårige børn vil blive modtaget under passende forhold, og at familien ikke adskilles.

Domstolen har også udtalt, at en overførsel ikke kræver individuelle garantier, men at en generel

garanti om, at familier vil blive modtaget under passende forhold og ikke blive separeret, vil kunne

anses for tilstrækkelig.

Danmark vil forud for en overførsel af en alvorligt syg asylansøger til et tredjeland kunne være

forpligtet til at undersøge, om der er reel adgang til livsnødvendig medicinske og sundhedsfaglige

behandling af asylansøgere i tredjelandet. Desuden vil mangel på tilstrækkelig psykiatrisk bistand i

tredjelandet endvidere efter omstændighederne kunne udgøre en krænkelse i EMRK artikel 3’s

forstand.

Overførsel efter den foreslåede ordning vil således bl.a. være betinget af, at der f.eks. ikke er tale om

overførsel til et tredjeland, hvor der ikke er vished eller garanti for livsnødvendig behandling af en

alvorligt syg udlænding. Det vil således ikke være muligt efter den foreslåede ordning at overføre en

meget alvorlig syg ansøger til et land, hvis udlændingen ved behandlingsafbrydelse risikerer alvorlig,

hurtig og uoprettelig forværring af helbredet, der resulterer i intens lidelse eller væsentlig reduktion i

forventet restlevetid, medmindre det konkret er undersøgt på forhånd, at pågældende kan få

behandling eller garanti herfor i tredjelandet.

Efter omstændighederne kan de faktiske forhold i forbindelse med udsendelsen, herunder

udsendelsesmåden, være i strid med EMRK artikel 3. Eksempelvis vil en eventuel magtanvendelse i

forbindelse med gennemførelse af en tvangsmæssig overførsel skulle vurderes i forhold til artikel 3.

Det er på den ovenfor anførte baggrund Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den

foreslåede ordning kan gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel 2 og 3.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 5

Frihedsberøvelse af en udlænding med henblik på at sikre dennes tilstedeværelse ved en overførsel

efter den foreslåede ordning, kan ikke finde sted, hvis det vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser.

EMRK indeholder i artikel 5, stk. 1, litra f, en regel vedrørende frihedsberøvelse af udlændinge. Efter

bestemmelsen kan der ske frihedsberøvelse af en person ”for at hindre ham i uretmæssigt at trænge

ind i landet. Der kan endvidere ske frihedsberøvelse af en person, mod hvem der tages skridt til

udvisning eller udlevering.” Andet led vedrører således frihedsberøvelse med henblik på udsendelse.

Ifølge praksis fra Domstolen er det dog i disse situationer en betingelse for en frihedsberøvelses

forenelighed med EMRK, at der er en reel mulighed for, at udsendelsen af udlændingen gennemføres.

Domstolen har samtidig udtalt, at myndighederne skal udvise passende omhu, når de tager skridt til

udsendelse m.v. Domstolen vil således foretage en vurdering af, om den tidsmæssige udstrækning af

frihedsberøvelsen er rimelig, ligesom frihedsberøvelsen ophører med at være i overensstemmelse

med EMRK artikel 5, stk. 1, litra f, hvis sagen ikke fremmes med den fornødne omhu.

Efter artikel 5, stk. 4, har enhver, der er frihedsberøvet, ret til at indbringe sagen for en domstol, for

at denne hurtigt kan træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen og beordre ham løsladt,

hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.

Det foreslås, at der efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., indsættes et nyt punktum som § 36,

stk. 1, 2. pkt., hvorefter politiet med henblik på at sikre muligheden for overførsel efter den foreslåede

§ 29, stk. 1 kan bestemme, at der skal ske frihedsberøvelse, hvis der er en væsentlig risiko for, at den

pågældende forsvinder, og de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige.

På den baggrund er det Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning

kan gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel 5.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

Efter EMRK artikel 8 har enhver ret til respekt for bl.a. sit privatliv og familieliv.

EMRK artikel 8 indebærer ikke en generel og ubetinget ret til familiesammenføring, da en familie

efter bestemmelsen ikke har en umiddelbar ret til at vælge det land, hvori den vil udøve familielivet.

Retten til et familieliv omfatter efter Domstolens praksis retten til at opretholde et eksisterende

familieliv, f.eks. ved at staten undlader at udsende et familiemedlem, samt i visse situationer statens

positive forpligtelse til at tilvejebringe de nødvendige forudsætninger for at udøve et familieliv, f.eks.

ved at staten giver et familiemedlem opholdstilladelse.

I sager, hvor udlændingen har ægtefælle og børn, der bor i opholdsstaten, er det afgørende, om der er

åbenbare og uoverstigelige hindringer for at udøve familielivet et andet sted. Hvis dette er tilfældet,

kan udvisning af udlændingen udgøre en krænkelse af EMRK artikel 8. Overførsel til et tredjeland

efter den foreslåede ordning vil således ikke kunne ske i tilfælde, hvor en asylansøger har etableret et

beskyttelsesværdigt familieliv med en herboende ægtefælle eller mindreårige børn, som Danmark er

nærmest til at beskytte, herunder fordi den herboende familie ikke vil kunne henvises til at udøve

familielivet med asylansøgeren i tredjelandet, jf. EMRK artikel 8. Ved en beslutning om overførsel

vil Danmark derfor være forpligtet til at vurdere sagen efter EMRK artikel 8 om retten til respekt for

privatliv og familieliv.

Overførsel efter den foreslåede ordning medfører ikke, at udlændingen meddeles indrejseforbud, og

afvisningen er dermed ikke til hinder for, at udlændingen senere meddeles familiesammenføring, hvis

kravene hertil er opfyldt.

Det er på den ovenfor anførte baggrund Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den

foreslåede ordning kan gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel 8.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13

Efter EMRK artikel 13 skal enhver, hvis rettigheder og friheder efter konventionen er blevet krænket,

have adgang til effektive retsmidler ved en national myndighed. Det bemærkes, at det ifølge praksis

fra Domstolen alene er en forudsætning for retten til effektive retsmidler, at der er tale om en

”rimeligt

begrundet” klage over en mulig krænkelse af en af konventionens bestemmelser.

Det skal således efter national ret være mulighed for at få efterprøvet en afgørelse fra f.eks. en

administrativ myndighed. EMRK artikel 13 kræver ikke, at efterprøvelsen skal ske ved en domstol.

Det afgørende er, om efterprøvelsen er

”effektiv”.

Der skal således være adgang til en stillingtagen

til sagens realitet og

–

i tilfælde af krænkelse

–

passende oprejsning.

I den foreslåede ordning tillægges Flygtningenævnet, som er et uafhængigt domstolslignende

forvaltningsorgan, at behandle klagesager over Udlændingestyrelsens afgørelse efter forslaget til

udlændingelovens § 29, stk. 1, jf. § 48 a, stk. 1. Klagen vil automatisk blive påklaget, og alle sager

vil tillægges opsættende virkning.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning kan gennemføres

inden for rammerne af EMRK artikel 13.

3.3 FN’s Børnekonvention

FN’s Børnekonvention indeholder

en regulering af børns rettigheder på alle samfundsområder. Ifølge

Børnekonventionens artikel 3 skal barnets tarv i alle foranstaltninger vedrørende barnet komme i

første række.

Deltagerstaterne påtager sig at sikre barnet den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for barnets

trivsel under hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre, værge eller

andre personer med juridisk ansvar for barnet, og skal med henblik herpå træffe alle passende

lovgivningsmæssige og administrative forholdsregler.

Barnets tarv vil som udgangspunkt ikke gå forud for Danmarks ret til at regulere indvandringen. Er

et barn efterladt uden sine forældres eller en anden primær omsorgspersons beskyttelse i et fremmed

land (uledsagede mindreårige), har barnets tarv dog forrang i en eventuel konflikt mellem barnets tarv

og statens interesse i at kontrollere indvandringen.

Efter Børnekonventions artikel 9 skal staten sikre, at barnet ikke adskilles fra sine forældre mod deres

vilje, ligesom bestemmelsen forpligter staten til at genskabe en sådan kontakt, hvis adskillelsen

skyldes årsager iværksat af staten.

Forpligtelsen er ikke afhængig af, om barnet eller et af barnets familiemedlemmer er meddelt en

opholdstilladelse i Danmark.

En udlænding vil efter forslaget som udgangspunkt f.eks. ikke kunne overføres til et tredjeland, hvis

overførslen de facto vil medføre eller fastholde en adskillelse af en mindreårig udlænding fra sin

nærmeste familie.

Det er på den baggrund Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning

kan gennemføres inden for rammerne af Børnekonventionen.

4. Økonomiske og implementeringskonsekvenser for det offentlige

4.1. Økonomiske konsekvenser

[Under udarbejdelse]

4.2. Implementeringsmæssige konsekvenser

[Under udarbejdelse]

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

[Under udarbejdelse]

6. Administrative konsekvenser for borgerne

[Under udarbejdelse]

7. Klima- og miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke klima- eller miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Det danske forbehold vedrørende retlige og indre anliggender (retsforbeholdet) i protokol nr. 22 om

Danmarks stilling indebærer, at Danmark som udgangspunkt ikke deltager i vedtagelsen af de

foranstaltninger, der foreslås med hjemmel i tredje del, afsnit V, i Traktaten om Den Europæiske

Unions Funktionsmåde, hvorunder EU-samarbejdet om grænsekontrol, asyl og indvandring hører,

ligesom disse foranstaltninger ikke er bindende for og finder anvendelse i Danmark.

Danmark har imidlertid indgået en parallelaftale vedrørende Dublinforordningen og Eurodac-

forordningen, hvorefter Danmark har tilsluttet sig retsakterne, som Danmark er bundet af på

mellemstatsligt grundlag.

Herudover deltager Danmark på mellemstatsligt grundlag i

Schengensamarbejdet i kraft af den såkaldte ”Schengenteknikalitet”. Det følger heraf, at Danmark

kan træffe afgørelse om at gennemføre retsakter, der udgør en videreudvikling af Schengenreglerne,

i dansk ret på mellemstatsligt grundlag.

8.1. Udsendelsesdirektivet

Danmark gennemførte i 2011 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december

2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) ved lov nr. 248 af 30. marts 2011

om ændring af udlændingeloven (Ændringer som følge af direktiv om fælles standarder og procedurer

i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

(udsendelsesdirektivet) m.v.). Udsendelsesdirektivet er omfattet af det danske retsforbehold, men da

direktivet udgør en delvis videreudvikling af Schengenreglerne, har Danmark i medfør af

forbeholdsprotokollen truffet afgørelse om at gennemføre udsendelsesdirektivet i dansk ret. Danmark

har således tiltrådt udsendelsesdirektivet på mellemstatsligt grundlag.

Udsendelsesdirektivet forpligter medlemsstaterne til at træffe afgørelse om tilbagesendelse i forhold

til tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt i medlemsstaterne, og træffe alle nødvendige

foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, herunder eventuel tvangsmæssig

udsendelse af de pågældende tredjelandsstatsborgere.

Udsendelsesdirektivet definerer, hvad der forstås ved ”tilbagesendelse” i

direktivets forstand, jf.

artikel 3, nr. 3. Det fremgår heraf, at tilbagesendelse er ”processen i forbindelse med en

tredjelandsstatsborgers tilbagevenden

–

enten frivilligt i overensstemmelse med en forpligtelse til at

vende tilbage eller tvangsmæssigt

–

til: vedkommende tredjelandsstatsborgers oprindelsesland eller;

et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler på fælleskabsplan eller bilateralt plan eller i henhold

til andre ordninger eller; et andet tredjeland, som den pågældende tredjelandsstatsborger frivilligt

beslutter at vende tilbage til, og hvor vedkommende vil blive modtaget”.

En ”afgørelse om tilbagesendelse” defineres efter udsendelsesdirektivets artikel 3, nr. 4, som ”en

administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en

tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den

pågældende til at vende tilbage”.

Afgørelser om tilbagesendelse skal i medfør af udsendelsesdirektivet indeholde en udrejsefrist.

Udrejser udlændingen ikke i overensstemmelse med udrejsefristen, eller fastsættes udrejsefristen til

straks, skal den pågældende, medmindre særlige hensyn taler derimod, meddeles et indrejseforbud.

Herudover indeholder udsendelsesdirektivet bl.a. regler om maksimumlængde af frihedsberøvelser,

der sker med henblik på udsendelse, vilkår for frihedsberøvelsen samt regler om et tilsyn med

tvangsmæssige udsendelser.

Efter den foreslåede ordning vil Udlændingestyrelsen kunne træffe afgørelse om overførsel af

tredjelandsstatsborgere eller statsløse til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling af

asylansøgningen og indkvartering dér. Det forudsættes, at en afgørelse efter den foreslåede

bestemmelse ikke vil udgøre en tilbagesendelsesafgørelse i udsendelsesdirektivets forstand, idet en

overførselsafgørelse efter den foreslåede ordning ikke vil pålægge eller fastslå en forpligtelse for den

pågældende til at vende tilbage. En eventuel tilbagesendelsesafgørelse vil først skulle træffes i det

pågældende tredjeland, når en udlænding efter endt realitetsbehandling af asylansøgningen vurderes

ikke at have krav på beskyttelse.

Det vurderes således, at udsendelsesdirektivet ikke vil være til hinder for, at Danmark indgår en

overenskomst eller et hertil svarende arrangement med et tredjeland om overførsel til det pågældende

tredjeland under forudsætning af, at udsendelsesdirektivets sagsbehandlingsregler m.v. fuldt ud

iagttages enten af Danmark eller af tredjelandet i forbindelse med tilbagesendelsen af en afvist

asylansøger.

Danmarks forpligtelser efter udsendelsesdirektivet gælder således, uagtet om en asylsagsbehandling

finder sted i Danmark eller i et tredjeland efter en overenskomst eller et hertil svarende arrangement,

som er indgået mellem Danmark og tredjelandet. Uanset, at ansvaret for tilbagesendelsesfasen aftales

overdraget til et tredjeland, vil Danmark derfor være ansvarlig for, at tredjelandet efterlever de

retssikkerhedsgarantier, som udsendelsesdirektivet opstiller for så vidt angår håndhævelse og

effektuering af en tilbagesendelsesafgørelse.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder på den baggrund, udsendelsesdirektivet ikke finder

anvendelse for afgørelser om overførsel efter den foreslåede ordning.

8.2. Dublinforordningen

Danmark er tilknyttet Dublinforordningen på mellemstatsligt grundlag via en parallelaftale, jf.

2006/188/EF Rådets afgørelse af 21. februar 2006 om indgåelse af aftalen mellem Det Europæiske

Fællesskab og Kongeriget Danmark om udvidelse af bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr.

343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er

ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsborger i en af

medlemsstaterne, og Rådets forordning (EF) nr. 2725/2000

om oprettelse af ”Eurodac” til

sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublin-konventionen til også

at omfatte Danmark.

Seneste ændring af Dublinforordningen (Dublin III-forordningen) er gennemført ved lov nr. 1619 af

26. december 2013 om ændring af udlændingeloven (Gennemførelse af den reviderede

Dublinforordning af 26. juni 2013).

Formålet med Dublinforordningen er at fastsætte kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilket

medlemsland der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som

indgives af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i et medlemsland. Det betyder, at Danmark i

medfør af Dublinforordningen kan overføre asylansøgere til et medlemsland, hvis betingelserne

herfor er opfyldt, jf. udlændingelovens § 29 a.

Udlændinge, der allerede har opnået beskyttelse i et andet land, hvor Dublinforordningen finder

anvendelse, har som udgangspunkt ikke ret til at få deres ansøgning om asyl behandlet i Danmark, jf.

udlændingelovens § 29 b. En asylansøgning kan således afvises, hvis udlændingen allerede har opnået

beskyttelse i et land omfattet af Dublinforordningen. Det er ikke et krav, at udlændingen kan leve på

fuldt ud samme niveau som det andet medlemslands egne statsborgere eller som flygtninge i

Danmark, eller at udlændingen på afgørelsestidspunktet fortsat har en gyldig opholdstilladelse.

Det bemærkes, at det efter Danmarks parallelaftale til Dublin- og Eurodac-forordningens artikel 5,

stk. 2, fremgår, at Danmark skal afholde sig fra at indgå internationale aftaler, som kan påvirke eller

ændre anvendelsesområdet for de nævnte forordninger, og som vedrører fastsættelse af ansvaret for

behandling af asylansøgninger eller foranstaltninger vedrørende sammenligning af

tredjelandsstatsborgeres fingeraftryk.

Det følger imidlertid af EU-Domstolens dom af 17. marts 2016, C-695/15, at Dublinforordningen

ikke indeholder regler, der er til hinder for, at en ansøger sendes til et sikkert tredjeland, hverken før

eller efter det er afgjort, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, idet forordningen begrænser sig til at

fastsætte kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for

behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.

Det vurderes på den baggrund, at Danmark inden for sine forpligtelser efter parallelaftalen kan

overføre udlændinge, der påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl) i Danmark, efter den foreslåede

ordning, både før eller efter der er truffet endelig afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig

i henhold til Dublinforordningen.

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 4. februar 2021 til den 4. marts 2021 været sendt i høring

hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:

Advokatrådet (Advokatsamfundet)

Amnesti Nu

Amnesty International

Asylret

Bedsteforældre for Asyl

Børnerådet

Børne- og Kulturchefforeningen

Børns vilkår

Centralorganisationernes Fællesudvalg CFU

Danes Worldwide

Danmarks Biblioteksforening

Danmarks Rederiforening

Danmarks Rejsebureau Forening

Danner

Dansk Arbejdsgiverforening

Dansk Flygtningehjælp

DFUNK

–

Dansk Flygtningehjælp Ungdom

Dansk Socialrådgiverforening

Danske Advokater

Datatilsynet

Den Danske Dommerforening

Den Danske Europabevægelse

Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder

Den Katolske Kirke i Danmark

Det Centrale Handicapråd

DIGNITY

–

Dansk Institut Mod Tortur

Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination

Dommerfuldmægtigforeningen

Domstolsstyrelsen

Finansrådet

Flygtningenævnet

Folkehøjskolernes Forening i Danmark

Folketingets Ombudsmand

Foreningen af Offentlige Anklagere

Foreningen af Udlændingeretsadvokater

Færøernes Landsstyre

Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre)

HK/Danmark

Indvandrermedicinsk klinik, Odense Universitetshospital

Indvandrerrådgivningen

Institut for Menneskerettigheder

International Organization for Migration (IOM)

Journalistforbundet

Kirkernes Integrationstjeneste

Knud Vilby (på vegne af Fredsfonden)

Kvindernes Internationale Liga for Fred og Frihed (Kvindefredsligaen)

Samtlige byretter

Landsforeningen Adoption & Samfund

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

Landsorganisation af kvindekrisecentre (LOKK)

Mellemfolkeligt Samvirke

Parliamentary Assembly of the Organization for Security and Cooperation in Europe

Plums Fond for fred, økologi og bæredygtighed (Tidl. Fredsfonden)

Politiforbundet i Danmark

PRO-Vest

Præsidenten for Vestre Landsret

Præsidenten for Østre Landsret

Red Barnet

Reden Stop Kvindehandel

Refugees Welcome

Retslægerådet

Retspolitisk Forening

Rigsadvokaten

Rigspolitiet

Røde Kors

Rådet for Etniske Minoriteter

Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen

SOS Racisme

Udlændingenævnet

Udlændingestyrelsen

UNHCR (Regional Representation for Northern Europe)

Work-live-stay southern Denmark

Ældresagen

Ægteskab uden grænser

Aarhus Erhverv / International Community

3F Privat Service, Hotel og Restauration (3F PSHR)

10. Sammenfattende skema

Positive

konsekvenser/mindreudgi

fter (hvis ja, angiv

omfang, hvis nej, angiv

”ingen”)

Økonomiske

konsekvenser for stat,

kommuner og regioner

Implementeringskonse

kvenser

for

stat,

kommuner og regioner

Økonomiske

konsekvenser

for

erhvervslivet

Administrative

konsekvenser

for

erhvervslivet

Administrative

konsekvenser

for

borgerne

Miljømæssige

konsekvenser

[Under udarbejdelse]

Negative

konsekvenser/merudgifter

(hvis ja, angiv omfang,

hvis nej, angiv ”ingen”)

[Under udarbejdelse]

Ingen

Forholdet til EU-retten

[Under udarbejdelse]

Er i strid med de fem

principper

for

[Under udarbejdelse]

implementering

erhvervsrettet

EU-

regulering / Går videre

end minimumskrav i

EU-regulering (sæt X)

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Overskriften til udlændingelovens kapitel 5 afspejler kapitlets anvendelsesområde, som er regler om,

hvornår en udlænding kan eller skal afvises ved indrejsen til Danmark.

Det foreslås, at

overskriften

til kapitel 5 ændres til følgende: ”Afvisning af udlændinge og overførsel

af asylansøgere til tredjelande”.

Baggrunden for forslaget er, at det med lovforslagets § 1, nr. 2, foreslås at indsætte en ny bestemmelse

i udlændingelovens kapitel 5, hvorefter tredjelandsstatsborgere og statsløse, som har indgivet

ansøgning om asyl i Danmark, vil kunne overføres til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling

af deres asylsag efter en overenskomst eller et hertil svarende arrangement, som Danmark har indgået

med et eller flere tredjelande, medmindre dette vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser.

Den ændrede overskrift til kapitel 5 vil således afspejle, at kapitel 5 efter forslaget både vil omfatte

bestemmelser om afvisning af udlændinge og overførsel af asylansøgere til tredjelande.

Til nr. 2

Der er i dag ikke hjemmel til at overføre tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der søger om

international beskyttelse (asyl) i Danmark, til et tredjeland med henblik på, at realitetsbehandlingen

af asylansøgningen og den videre indkvartering af ansøgeren foretages i det pågældende land.

Bestemmelsen i den foreslåede

§ 29

har til formål at gøre det muligt at overføre en

tredjelandsstatsborger eller statsløs, der påberåber sig at være omfattet af § 7 (asyl) i Danmark til et

tredjeland med henblik på, at realitetsbehandlingen af asylansøgningen og den videre indkvartering

af den pågældende foretages af tredjelandet samt at bemyndige udlændinge- og

integrationsministeren til at fastsætte nærmere regler om, at visse udlændinge kan undtages fra den

foreslåede ordning.

Det foreslås i bestemmelsens

stk. 1,

at en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af § 7, og

som ikke er registreret som asylansøger efter § 48 e, stk. 2, kan overføres til et tredjeland med henblik

på realitetsbehandling af asylsagen efter en overenskomst eller et hertil svarende arrangement, som

Danmark har indgået med et eller flere lande, medmindre dette vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser.

Ordningen forudsætter, at Danmark har indgået en overenskomst eller et hertil svarende arrangement

med det pågældende tredjeland. Det vil endvidere være en forudsætning for overførsel efter den

foreslåede § 29, stk. 1, at overførslen ikke vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser,

herunder navnlig Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, princippet om non-refoulement i

Flygtningekonventionen og princippet om barnets tarv i FN’s Børnekonvention. Der henvises i øvrigt

til afsnit 4 i de almindelige bemærkninger.

Den foreslåede ordning bygger på en forudsætning om, at Danmark ikke vil skulle yde beskyttelse i

tilfælde af, at udlændingen bliver meddelt beskyttelse (asyl) efter endt realitetsbehandling af

asylsagen i tredjelandet. Beskyttelsen vil derimod skulle ydes af det pågældende tredjeland i henhold

til overenskomsten eller det hertil svarende arrangement. Meddeles udlændingen afslag på

beskyttelse, er det ligeledes det pågældende tredjeland, der vil skulle drage omsorg for udsendelsen

af den pågældende i henhold til overenskomsten eller det hertil svarende arrangement.

Forslaget vil indebære, at udlændinge omfattet af den foreslåede ordning ikke vil være berettiget til

at søge om humanitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, da de pågældende ikke

registreres som asylansøgere, jf. udlændingelovens § 48 e, stk. 2.

En afgørelse om overførsel efter den foreslåede § 29, stk. 1, vil bl.a. skulle træffes på baggrund af de

oplysninger, der er fremkommet ved en Eurodac-høring, i det af ansøgeren udfyldte

asylansøgningsskema og under den første samtale med Udlændingestyrelsen, hvor generel

information om asylansøgeren, herunder nationalitet, rejserute, familieforhold m.v., søges afdækket.

Efter den foreslåede bestemmelse vil udlændingemyndighederne kunne træffe afgørelse om

overførsel til et tredjeland af en udlænding, der indgiver ansøgning om asyl i Danmark, og som endnu

ikke er registret som asylansøger i Danmark, jf. udlændingelovens § 48 e, stk. 2.

Bestemmelsen i den foreslåede § 29, stk. 1, vil skulle anvendes både i forhold til udlændinge, der

pågribes umiddelbart efter grænseoverskridelsen, og i forhold til udlændinge, som først pågribes på

et senere tidspunkt.

Den foreslåede ordning vil ikke omfatte en udlænding, der har lovligt ophold her i landet, herunder