UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 183
Offentligt

Notat

Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9.

juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark (appl. no. 6697/18 [GC])

1. Indledning

Den 9. juli 2021 afsagde Storkammeret ved Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol (Domstolen) dom i sagen

M.A. mod Danmark

(appl.

no. 6697/18 [GC]).

Sagen vedrørte den udskydelse af familiesammenføring til flygtninge med

midlertidig beskyttelsesstatus i 3 år, der er fastsat bl.a. i udlændingelovens § 9, stk.

1, nr. 1, litra d (3-årsreglen).

Domstolen fandt med stemmerne 16-1, at Danmark har krænket Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8 (retten til respekt for privat- og

familieliv). En dissentierende dommer fandt, at der ikke var sket en krænkelse af

artikel 8.

2. Sagens faktiske omstændigheder

Udlændingestyrelsen meddelte den 5. juli 2016 M.A. afslag på

ægtefællesammenføring under henvisning til, at han ikke havde haft

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, i mere end de sidste 3 år som

krævet efter udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d, og at der ikke forelå ganske

særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, der talte for at meddele

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. Udlændingenævnet

stadfæstede den 16. september 2016 Udlændingestyrelsens afgørelse. På dette

tidspunkt havde M.A. haft opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, i 1

år og 3 måneder.

3. De danske regler

Efter udlændingelovens § 7, stk. 3, gives der opholdstilladelse til en udlænding, der

risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf, der har baggrund i en særlig alvorlig

1. oktober 2021

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Familiesammenføring

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

2021 - 12607

1707086

Side

1/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

situation i hjemlandet præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile.

Denne type opholdstilladelse kaldes midlertidig beskyttelsesstatus.

Det følger af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d, at ægtefællesammenføring

med en herboende person, der har midlertidig beskyttelsesstatus efter

udlændingelovens § 7, stk. 3, er betinget af, at den herboende person har haft sin

opholdstilladelse efter § 7, stk. 3, i mere end de sidste 3 år.

En tilsvarende 3-årsregel fremgår af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, litra d, og §

9, stk. 1, nr. 3, litra d, om familiesammenføring af mindreårige børn.

Efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, 1. pkt., kan der efter ansøgning gives

opholdstilladelse til en udlænding, hvis ganske særlige grunde, herunder hensynet

til familiens enhed og, hvis udlændingen er under 18 år, hensynet til barnets tarv,

taler derfor.

Af lovbemærkningerne til 3-årsreglen i udlændingelovens § 9, jf. Folketingstidende

2015-16, A, L 87 som fremsat, side 11-12, fremgår bl.a. følgende:

Udlæ di ge, de eddeles opholdstilladelse

efter udlændingelovens § 7, stk. 1

eller 2, er individuelt forfulgte, typisk på grund af en konkret konflikt med

myndighederne eller andre i deres hjemland. Udlændinge, der meddeles

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, er i modsætning hertil på flugt

fra generelle forhold

–

f.eks. krig

–

i deres hjemland. De pågældende har således

ikke en mere konkret konflikt med nogen i hjemlandet. Derfor har denne gruppe

–

generelt set

–

et mere midlertidigt behov for beskyttelse end individuelt forfulgte,

idet situationen i hjemlandet hurtigt kan ændre karakter i retning af mere fredelige

forhold i hjemlandet.

[…]

Regeringen ønsker overordnet set at begrænse tilstrømningen af flygtninge og

migranter til Danmark. Karakteren af opholdet her i landet for en udlænding, som

er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, må normalt

betragtes som så usikker og varigheden af opholdet så begrænset, at den

pågældendes familie bl.a. under hensyn til opretholdelsen af en effektiv

immigrationspolitik ikke bør meddeles opholdstilladelse her i landet, før

udlændingen har opholdt sig tre år her i landet.

Det foreslås på denne baggrund, at der ikke skal kunne meddeles

familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 i forhold til udlændinge, der har

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, før vedkommende har haft en

sådan opholdstilladelse i mere end de sidste 3 år.

Hvis den pågældende udlænding har krav på familiesammenføring efter Danmarks

internationale forpligtelser inden for de første 3 år, vil dette skulle meddeles efter

udlændingelovens § 9 c, stk. 1.

Beskyttelsesbehovets forventede midlertidige karakter sammenholdt med, at

opholdstilladelsernes varighed alene er et år ad gangen, medfører imidlertid, at

parternes samlede tilknytning til Danmark ikke har en sådan karakter, at der i

Side

2/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

almindelighed foreligger en pligt til at tillade familiesammenføring efter Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8.

Det bemærkes i den forbindelse, at der fortsat vil være tale om en ordning, der ikke

permanent afskærer adgangen til familiesammenføring, men alene udskyder

de e i lyset af udlæ di ge s sæ lige idle tidige opholds etlige status.

Af lovbemærkningernes side 13 fremgår endvidere følgende:

De e so a fø t ikke i iste iet eke dt p aksis f a De Eu opæiske

Menneskerettighedsdomstol vedrørende spørgsmålet om udskydelse af adgangen

til familiesammenføring i denne sitatuion. Henset hertil og da EMRK artikel 8 i alle

tilfælde indebærer en afvejning, er der en vis risiko for, at Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med prøvelse af en konkret sag vil kunne

nå frem til, at det ikke efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions

artikel 8 er muligt generelt at stille krav om 3 års ophold som betingelse for

familisammenføring for udlændinge, der har opholdstilladelse efter

udlændingelovens § 7, stk. 3.

Henset til den begrænsede varighed af den herboende udlændings ophold i

Danmark, beskyttelsesbehovets forventede midlertidige karakter og det forhold,

at opholdstilladelsen kun er meddelt for 1 år ad gangen, er det imidlertid

regeringens opfattelse, at der er tungtvejende argumenter for, at den foreslåede

ordning

forenelig

med

artikel

Den

Europæiske

Me eske ettighedsko e tio .

3-årsreglen i udlændingeloven blev indført med lov nr. 102 af 3. februar 2016.

Forud herfor var der i 2015 indført en lignende betingelse for familiesammenføring,

hvorefter den herboende person skulle have opholdstilladelse efter § 7, stk. 3, og

denne opholdstilladelse skulle være blevet forlænget. Da den første

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, blev givet for højst 1 år ad

gangen, virkede bestemmelsen derfor som en 1-årsregel.

Af lovbemærkningerne til den dagældende 1-årsregel, jf. Folketingstidende 2014-

15 (1. samling), A, L 72 som fremsat, side 10, fremgår bl.a. følgende:

Det fo eslås,

at der ikke skal kunne meddeles opholdstilladelse efter

udlændingelovens § 9 til en ægtefælle eller samlever eller til børn af en udlænding,

som er meddelt opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse i § 7, stk. 3,

og som ikke har fået denne opholdstilladelse forlænget. Det skyldes, at karakteren

af opholdet her i landet for en udlænding, som er meddelt en 1-årig

opholdstilladelse efter den foreslåede ordning, er så usikker og varigheden af

opholdet så begrænset, at den pågældendes familie bl.a. under hensyn til

opretholdelsen af en effektiv immigrationskontrol ikke som udgangspunkt bør

meddeles opholdstilladelse her i landet. Forlænges den midlertidige

opholdstilladelse, vil der kunne meddeles familiesammenføring efter

udlændingelovens § 9, ligesom der fortsat vil kunne meddeles

familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 c, jf. pkt. 2.4.2.1.

Det forudsættes i den forbindelse, at udlændingemyndighedernes sagsbehandling

vil blive tilrettelagt således, at en ansøgning om familiesammenføring efter

udlændingelovens § 9, som indgives mindre end 2 måneder før udløbet af den 1-

årige opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 7,

Side

3/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

stk. 3, ikke skal afslås under henvisning til, at udlændingens midlertidige

opholdstilladelse ikke er blevet forlænget, men derimod behandles med henblik

på, at sagen kan afgøres hurtigst muligt efter, at der er truffet afgørelse i sagen om

fo læ gelse af de

idle tidige opholdstilladelse efte de fo eslåede § , stk. .

Betingelserne i udlændingelovens § 9, stk. 1, er ufravigelige. Det betyder, at i sager,

hvor betingelserne ikke er opfyldt, men hvor det er nødvendigt at meddele

opholdstilladelse for at opfylde Danmarks internationale forpligtelser, gives

opholdstilladelsen i stedet efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. Efter denne

bestemmelse kan der gives opholdstilladelse til en udlænding, hvis ganske særlige

grunde, herunder hensynet til familiens enhed og, hvis udlændingen er under 18

år, hensynet til barnets tarv, taler derfor. Bestemmelsen anvendes bl.a. til at give

opholdstilladelse, hvor det vil stride imod EMRK at afslå en ansøgning.

Bl.a. følgende fremgår således af forarbejderne til den dagældende 1-årsregel, jf.

Folketingstidende 2014-15 (1. samling), A, L 72 som fremsat, side 10, om

vurderingen efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1:

Fa ilie edle

e til e

udlæ di g, de ha e

-årig midlertidig

opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 7, stk. 3,

kan efter omstændighederne opnå opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c,

stk. 1, hvis betingelserne herfor er opfyldt, herunder hvis det følger af Danmarks

internationale forpligtelser.

Efter § 9 c, stk. 1, vil der således kunne meddeles opholdstilladelse i alle tilfælde,

hvor Danmarks internationale forpligtelser kræver det. Det forudsættes i den

forbindelse, at udlændingemyndighederne efterlever disse forpligtelser, og at

udlændingemyndighederne således i hver enkelt sag foretager en konkret og

individuel vurdering, hvor relevant praksis fra navnlig EMD inddrages.

Det midlertidige 1-årige ophold må i almindelighed føre til, at karakteren og

omfanget af parternes tilknytning til Danmark vil være meget begrænset. Efter

Justitsministeriets opfattelse må det antages, at dette moment

–

det korte ophold

her i landet og det forhold, at opholdstilladelsen kun er meddelt for 1 år

–

vil indgå

ed etydelig ægt i u de i ge af, o de pågælde de efte EMRK’s a tikel il

have krav på familiesammenføring. Endvidere vil det kunne indgå, at der er tale om

en ordning, der ikke permanent afskærer adgangen til familiesammenføring, men

alene udskyder denne i lyset af udlændingens særlige midlertidige opholdsretlige

status.

Der vil dog i de enkelte tilfælde skulle foretages en konkret vurdering af, om der er

krav på familiesammenføring, idet der vil kunne være særlige situationer, hvor

hensynet til familiens enhed vejer tungere. Dette gælder f.eks., hvis personen i

Danmark før udrejsen fra hjemlandet har passet en handicappet ægtefælle i

hjemlandet, eller hvis den herboende har alvorligt syge mindreårige børn i

hjemlandet. I sådanne tilfælde kan et afslag på familiesammenføring være særligt

indgribende allerede inden for det første år. Ligeledes vil der i forhold til børn af en

udlænding, som har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, kunne

æ e situatio e , h o FN’s ø eko e tio , he u de ko e tio e s a tikel ,

stk. 1, om hensynet til barnets tarv, kan have betydning for, om der skal gives

tilladelse til fa iliesa

e fø i g.

Side

4/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Af lovbemærkningerne til 3-årsreglen, jf. Folketingstidende 2015-16, A, L 87 som

fremsat, side 12, fremgår bl.a. følgende om vurderingen efter udlændingelovens §

9 c, stk. 1:

De skal so hidtil eddeles fa iliesa

e fø i g –

også inden for de første tre

års ophold her i landet

–

hvis Danmarks internationale forpligtelser konkret tilsiger

det. Dette gælder f.eks., hvis personen i Danmark før udrejsen fra hjemlandet har

passet en handicappet ægtefælle i hjemlandet, eller hvis den herboende har

alvorligt syge mindreårige børn i hjemlandet. I sådanne tilfælde kan et afslag på

familiesammenføring være særligt indgribende allerede inden for de første tre år.

Ligeledes kan

de i fo hold til ø

æ e situatio e , h o FN’s ø eko e tio ,

herunder konventionens artikel 3, stk. 1, om hensynet til barnets tarv, kan have

betydning for, om der skal gives tilladelse til familiesammenføring på et tidligere

tidspunkt. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis den herboende er et uledsaget

mindreårigt barn, hvis forældre søger om familiesammenføring.

[…]

I forbindelse med meddelelse af midlertidig beskyttelsesstatus skal

udlændingemyndighederne som i dag vejlede om de begrænsninger i adgangen til

familiesammenføring, der følger af en opholdstilladelse efter udlændingelovens §

7, stk. 3. Udlændingemyndighederne skal således i alle tilfælde, hvor der meddeles

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, vejlede om mulighederne for

familiesammenføring, herunder om mulighederne for familiesammenføring efter

udlændingelovens § 9 c, stk. 1, inden den tidsbegrænsede opholdstilladelse

eventuelt forlænges efter 3 år. Vejledningen vil så vidt muligt skulle ske på et sprog,

som udlændi

ge fo stå .

4. Dommen

Domstolen bemærker indledningsvist i sin bedømmelse af sagen, at dens prøvelse

begrænser sig til, om Udlændingenævnets afslag den 16. september 2016 på

familiesammenføring under henvisning til 3-årsreglen indebar en krænkelse af

EMRK artikel 8 (præmis 128), og at Domstolen ikke tidligere har haft anledning til

at tage stilling til, i hvilken udstrækning en lovbestemt udskydelse af retten til

familiesammenføring for personer med beskyttelsesstatus, herunder midlertidig

beskyttelsesstatus, er forenelig med EMRK artikel 8 (præmis 130).

Herefter følger en gennemgang af den fortolkning af EMRK artikel 8, der er

etableret i domspraksis.

Det kan herfra fremhæves, at enhver stat har en grundlæggende ret til at

kontrollere udlændinges adgang til at indrejse og tage ophold på statens

territorium, og at et ægtepar ikke har en ubetinget ret til at vælge det land, hvori

de vil udøve deres familieliv. Staten kan dog være forpligtet til at sikre

forudsætningerne for, at et beskyttelsesværdigt familieliv kan udøves med

udgangspunkt i de konkrete omstændigheder. Der vil derfor skulle sikres en rimelig

balance (strike

af fair balance)

mellem forskellige modsatrettede interesser. Her vil

de relevante hensyn være bl.a. parrets tilknytning til værtslandet, og om der

foreligger uoverstigelige forhindringer for udøvelse af familielivet i hjemlandet. Er

Side

5/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

der børn involveret, skal hensynet til barnets tarv endvidere tillægges betydelig

vægt (præmis 131-133).

I tilfælde af massetilstrømning af asylansøgere udtaler Domstolen følgende om en

modtagende stats adgang til at prioritere beskyttelse af et større antal personer

efter EMRK artikel 3 end familiesammenføring til nogle efter EMRK artikel 8:

"145. The situation of general violence in a country may be so intense as to

conclude that any returnee would be at real risk of Article 3 ill-treatment

solely on account of his or her presence there. The absolute nature of the

right under Article 3 does not allow for any exceptions or justifying factors or

balancing of interests. Accordingly, an increased influx of migrants cannot

absolve a State of its obligation under that provision (see, for

example,

Khlaifia and Others v. Italy,

cited above, § 114). In principle, this

factor may also reduce the latitude enjoyed by States in striking a fair balance

between the competing interests of family reunification and immigration

control under Article 8, albeit that, during periods of mass influx of asylum-

seekers and substantial resource constraints, recipient States should be

entitled to consider that it falls within their margin of appreciation to

prioritise the provision of Article 3 protection to a greater number of such

persons over the Article 8 interest of family reunification of some."

[Udlændinge- og Integrationsministeriets fremhævning]

I Domstolens vurdering af en stats skønsmargin indgår også, om der på nationalt,

internationalt og europæisk niveau er konsensus om det, der reguleres. I forhold til

spørgsmålet om, for hvilket tidsrum der kan ske udskydelse af retten til

familiesammenføring, finder Domstolen ikke, at der foreligger en sådan konsensus

(præmis 151-160).

Bl.a. anfører Domstolen følgende i sin analyse af eventuel konsensus på europæisk

plan om udskydelse af retten til familiesammenføring:

"155. At the same time the Court notes that while Denmark was not bound

by the common European asylum and immigration policies set out in the

Treaty on the Functioning of the European Union, nor of any measures

adopted pursuant to those policies (see paragraph 42 above) it is clear that

within the EU an extensive margin of discretion was left to the member States

when it came to granting family reunification for persons under subsidiary

protection and introducing waiting periods for family reunification.

156. Thus, the Family Reunification Directive (see paragraphs 45-50 above)

did not apply to subsidiary protection (see Article 3 of the Directive). For other

categories of aliens, Article 8 provided for an opportunity for the member

States to postpone the right to family reunification by two years, or three

years by way of derogation, except where the alien was a 1951 Convention

refugee (see Article 12 of the Directive)."

Side

6/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Domstolen opsummerer herefter rammerne for statens skønsmargin på følgende

måde:

"161. Having regard to all the elements above, the Court considers that the

member States should be accorded a wide margin of appreciation in deciding

whether to impose a waiting period for family reunification requested by

persons who have not been granted refugee status but who enjoy subsidiary

protection or, like the applicant, temporary protection.

162. Nevertheless, the discretion enjoyed by the States in this field cannot be

unlimited and falls to be examined in the light of the proportionality of the

measure. While the Court sees no reason to question the rationale of a

waiting period of two years as that underlying Article 8 of the EU Family

Reunification Directive (three years being accepted only by way of

derogation, see paragraphs 46, 156 and 157 above), it is of the view that

beyond such duration the insurmountable obstacles to enjoying family life in

the country of origin progressively assume more importance in the fair

balance assessment. Although Article 8 of the Convention cannot be

considered to impose on a State a general obligation to authorise family

reunification on its territory (see paragraph 142 above), the object and

purpose of the Convention call for an understanding and application of its

provisions such as to render its requirements practical and effective, not

theoretical and illusory in their application to the particular case. This

principle of effectiveness is a general principle of interpretation extending to

all the provisions of the Convention and the Protocols thereto (see, for

example,

Muhammad and Muhammad v. Romania

[GC], no. 80982/12,

§ 122, 15 October 2020).

163. Furthermore, the said fair-balance assessment should form part of a

decision-making process that sufficiently safeguards the flexibility, speed and

efficiency required to comply with the

appli a t’s ight to espe t fo fa ily

life under Article 8 of the Convention (see paragraphs 137 to 139 above)."

[Udlændinge- og Integrationsministeriets fremhævning]

Domstolen anfører om sin anvendelse af de generelle principper på den konkrete

sag, bl.a.:

"165. Thus, the crux of the matter is whether the Danish authorities, on

16 September

, he efusi g the appli a t’s e uest fo fa ily eu io ,

owing to the three-year waiting period, struck a fair balance between the

competing interests of the individual and of the community as a whole. The

applicant had an interest in being reunited with his wife as soon as possible,

whereas the Danish State had an interest in controlling immigration as a

means of serving the general interests of the economic wellbeing of the

country, and of ensuring the effective integration of those granted protection

with a view to preserving social cohesion. However, on the latter point, it

should be borne in mind that family reunification may also favour preserving

Side

7/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

social cohesion and facilitate integration. The Court also notes that the

granting of family reunification does not in itself change the nature and legal

basis of the stay in Denmark for beneficiaries of temporary protection, which

still remains temporary."

[Udlændinge- og Integrationsministeriets

fremhævning]

Herefter følger et sammendrag af de gældende regler, hvor Domstolen fremhæver

bl.a., at udskydelsen af retten til familiesammenføring i 2015 ansås nødvendig

grundet en kraftig stigning i antallet af asylansøgninger i Danmark, hvor antallet

steg fra 7.557 i 2013 til 14.792 i 2014 og til 21.316 i 2015, og at anerkendte

flygtninge havde ret til forsørgelse, indkvartering samt sprog- og jobtræning

(præmis 166-173).

Domstolen fremhæver også bemærkningerne til lovændringerne i 2015 og 2016,

herunder beskyttelsesbehovets midlertidige karakter for udlændinge, der

meddeles opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, sammenholdt med

opholdstilladelsernes varighed på 1 år ad gangen, og at udskydelsen af

familiesammenføring alene ville være midlertidig. Endvidere fremhæves, at

familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, kan tillades inden

udløbet af de 3 år, hvis dette er påkrævet efter Danmarks internationale

forpligtelser, og at det fremgår af den tilgængelige statistik, at sådanne tilladelser

faktisk blev givet (præmis 174-176).

Domstolen finder herefter, at indførelsen af den midlertidige beskyttelsesstatus og

udskydelsen af retten til familiesammenføring var begrundet i et behov for at

kontrollere tilstrømningen til Danmark med henblik på at sikre landets økonomiske

velfærd og en effektiv integration af anerkendte flygtninge med henblik på at

bevare den sociale sammenhængskraft, og at Danmark ikke havde nogen

holdepunkter i Domstolens praksis for, om en udskydelse af retten til

familiesammenføring kunne indføres og i hvor lang tid.

Om udskydelsens længde udtaler Domstolen dog:

"179.

I the Cou t’s ie , ho e e , a aiti g pe iod of th ee yea s, although

temporary, is by any standard a long time

to e sepa ated f o o e’s fa ily,

when the family member left behind remains in a country characterised by

arbitrary violent attacks and ill-treatment of civilians and when

insurmountable obstacles to reunification there have been recognised.

Moreover, the actual separation period would inevitably be even longer than

the waiting period and would exacerbate the disruption of family life and, as

in this case, the mutual enjoyment of matrimonial cohabitation, which is the

essence of married life (see, among others,

Abdulaziz, Cabales and

Balkandali,

cited above, § 62 and

Mehemi v. France (no. 2),

no. 53470/99,

§ 45, ECHR 2003-IV). The family members would also be separated during the

period of flight, during the initial period after arrival in the host country

pe di g the i

ig atio autho ities’

processing of the asylum application,

Side

8/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

and for some time after the three-year waiting period (or two months before,

see paragraph 128) pending their decision.

180. Moreover, although

the e isio lause

hi h had

een inserted in

the 2015 Act) had been maintained in the 2016 Act so that the three-year

waiting period could be reviewed during the 2017/2018 parliamentary year

at the latest (see Act No. 562 of 29 May 2018 in paragraphs 30 and 34 above),

it does not appear that the sharp fall in the number of asylum-seekers in 2016

and 2017 prompted any reconsideration of the three-year rule."

Videre om den konkrete sag anfører Domstolen, at M.A. havde haft

opholdstilladelse i Danmark i 1 år og 3 måneder, da Udlændingenævnet traf

afgørelsen i september 2016, og at M.A. på daværende tidspunkt derfor havde en

begrænset tilknytning til Danmark, mens hans ægtefælle ingen tilknytning havde.

Det er ubestridt, at der var uoverstigelige forhindringer for at udøve familielivet i

Syrien, men parret havde dog kontakt via telefon og SMS. Afslaget på

familiesammenføring var begrundet både i, at M.A. ikke havde haft

opholdstilladelse i 3 år, og at der ikke var ganske særlige grunde, herunder hensynet

til familiens enhed, der talte for en opholdstilladelse (præmis 181-185).

Domstolen anfører afsluttende følgende:

"191. The Court observes, though, as mentioned above (see paragraph

180) that the sharp fall in the number of asylum seekers in 2016 and 2017 did

not prompt Parliament to avail itself of the possibility under the said clause

to review the duration of the waiting period.

192. Whilst acknowledging the absence of guidance in its case-law as it stood

at the time and reiterating that it sees no reason for questioning the rationale

of a waiting period of

two years

(see paragraph 162 above), the Court cannot

but note that the 2016 amendments to the Aliens Act, extended the statutory

waiting period from one to

three years

to persons who, like the applicant, had

ee g a ted te po a y p ote tio u de se tio

of the A t.

amended, the 2016 Act did not allow for an individualised assessment of the

interest of family unity in the light of the concrete situation of the persons

concerned beyond the very limited exceptions falling under section 9c(1) of

the Act (see paragraph 176 above). Nor did it provide for a review of the

situation in the country of origin with a view to determine the actual prospect

of return or obstacles thereto.

193. Thus, for the applicant, the statutory framework and the three-year

waiting period operated as a strict requirement for him to endure a prolonged

separation from his wife, irrespective of considerations of family unity in the

light of the likely duration of the obstacles. In these circumstances, it cannot

be said that the applicant was afforded a real possibility under the applicable

law of the respondent State of having an individualised assessment of

whether a shorter waiting period than three years was warranted by

considerations of family unity. The union of the applicant and his wife had

Side

9/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

been established some 25 years before the applicant obtained protection

status in Denmark and it was accepted that there were insurmountable

o sta les i the ay of the ouples’

enjoyment of family life in their country

of origin. As the Court has held above (see paragraph 162), beyond two

years the insurmountable obstacles to enjoying family life in the country of

origin progressively assume more importance in the fair balance

assessment. Whilst Article 8 of the Convention does not impose a general

obligation on a State to authorise family reunification on its territory, the right

to respect for family life as guaranteed by this provision must, like all other

rights and freedoms guaranteed by the Convention and its protocols, be

secured by the Contracting States in a manner that makes it practical and

effective, not theoretical and illusory (see paragraphs 142 and 162 above)."

[Udlændinge- og Integrationsministeriets fremhævning]

Herefter følger Domstolens samlede konklusion i præmis 194-195, hvoraf det

fremgår, at Domstolen ikke finder det godtgjort, at den danske stat, ved at pålægge

M.A. en udskydelse i 3 år, før han kunne søge om familiesammenføring med sin

ægtefælle, sikrede en rimelig balance mellem, på den ene side, hans interesse i at

blive genforenet med sin ægtefælle i Danmark, og, på den anden side, den

generelle interesse i at kontrollere indvandringen med det formål at sikre landets

økonomiske velfærd, en effektiv integration af anerkendte flygtninge, og en

bevarelse af den sociale sammenhængskraft. Som følge heraf finder Domstolen, at

der er sket en krænkelse af EMRK artikel 8.

Da Domstolen statuerede en krænkelse af EMRK artikel 8, fandt Domstolen ikke

grund til at tage stilling til M.A.s anbringende om, at også artikel 14 (forbud mod

diskrimination) sammenholdt med artikel 8 var krænket under henvisning til, at der

ikke gælder en tilsvarende udskydelse af retten til familiesammenføring for

flygtninge med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 eller 2, på grund

af en individuel asylrelevant risiko for forfølgelse.

Domstolen berører dog dette forhold i dommen således:

"177. The Court finds no reason to question the distinction made by the

Danish legislature in respect of persons granted protection due to an

individualised threat, namely refugee status under the UN Refugee

Co e tio o e ed y se tio

of the Alie s A t o p ote tio status

covered by section 7(2) of the Act, on the one hand, and persons granted

protection due to a generalised threat, the so-

alled te po a y p ote tio

status o e ed y se tio

of the A t, o the othe ha d."

5. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

5.1. Vurdering af dommen

På baggrund af dommens præmisser er det Udlændinge- og

Integrationsministeriets vurdering, at Domstolen overordnet anerkender, at der

kan fastsættes regler om at udskyde adgangen til familiesammenføring for andre

Side

10/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

flygtninge end flygtninge med konventionsstatus, og at staterne bør indrømmes en

vid skønsmargin i forhold til beslutningen om at indføre sådanne regler.

Domstolen anfører således i dommens præmis 161, at staterne bør indrømmes

wide margin of appreciation in deciding whether to impose a waiting period for

family reunification requested by persons who have not been granted refugee

status but who enjoy subsidiary protection or, like the applicant, temporary

p ote tio .

Domstolen lægger dog i præmis 162 til grund, at denne skønsmargin ikke kan være

ubegrænset og er underlagt en proportionalitetsvurdering, og fastslår på den

baggrund, at mens Domstolen ikke ser grund til at betvivle rationalet bag den 2-

årige udskydelse af adgangen til familiesammenføring, som er fastsat i artikel 8 i

EU-familiesammenføringsdirektivet, finder Domstolen, at efter 2 år får de

uoverstigelige hindringer for at nyde familielivet i oprindelseslandet gradvist større

betydning. Domstolen anfører i forlængelse heraf, at selvom EMRK artikel 8 ikke

kan anses for at pålægge en stat en generel forpligtelse til at tillade

familiesammenføring på dens territorium, kræver konventionens genstand og

formål en forståelse og anvendelse af dens bestemmelser på en sådan måde, at de

er praktiske og effektive

–

ikke blot teoretiske og illusoriske i deres anvendelse i en

konkret sag. Domstolen henviser til, at dette effektivitetsprincip er et generelt

fortolkningsprincip, der omfatter alle konventionens bestemmelser samt dens

tilhørende protokoller. Domstolen henviser i præmis 179 bl.a. til, at 3 år i alle

tilfælde er en lang periode at være adskilt fra sin familie, når et familiemedlem

opholder sig i et land karakteriseret ved vilkårlig voldsudøvelse og mishandling af

civile, og når det er anerkendt, at der er uoverstigelige forhindringer for udøvelse

af familielivet dér. Derudover vil den reelle adskillelse uundgåeligt være længere

end venteperioden på grund af, dels tiden der går i forhold til selve flugten, og dels

sagsbehandlingstiden i forbindelse med ansøgningen om familiesammenføring.

I forhold til den konkrete sag finder Domstolen i præmis 192-193, at den indførte

udskydelse af adgangen til familiesammenføring i 3 år kun giver begrænset

mulighed for at tage konkrete og individuelle hensyn til familiens enhed, og at der

ikke gives mulighed for at vurdere situationen i hjemlandet med henblik på at

fastslå de faktiske udsigter for en mulig tilbagevenden dertil eller forhindringer for

dette. 3-årsreglen virkede derfor for M.A. som et ufravigeligt krav om at måtte tåle

en længerevarende adskillelse fra sin ægtefælle uden hensyntagen til familiens

enhed i lyset af den sandsynlige varighed af disse forhindringer.

Selvom Domstolen anerkender en 2-årig venteperiode, indebærer dette efter

Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse ikke, at Domstolen ikke ville

anerkende, at en udskydelse af adgangen til familiesammenføring i 3 år for

udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus er mulig efter EMRK artikel 8 i

særlige tilfælde.

Domstolen lægger således vægt på situationen i 2015, hvor Danmark og det øvrige

Europa oplevede en massetilstrømning af asylansøgere, og at myndighederne i

Side

11/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Danmark havde pligt til at sørge for forsørgelse, indkvartering samt sprog- og

jobtræning til alle personer, der fik international beskyttelse i Danmark, jf. præmis

171-173. Da beskyttelsen i EMRK artikel 3 mod tortur, umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf er ubetinget, og der derfor ikke kan indføres

begrænsninger som følge af et stigende antal personer med krav på denne

beskyttelse, anerkender Domstolen, at det i en sådan situation vil være tilladt inden

for staternes skønsmargin at prioritere beskyttelsen af disse personer frem for at

tillade familiesammenføring under hensyn til familiens enhed efter EMRK artikel 8,

jf. præmis 145. Endelig bemærker Domstolen i præmis 180, at den betydelige

nedgang i antallet af asylansøgninger til Danmark i 2016 og 2017 ikke førte til en

ændring af 3-årsreglen i forbindelse med revisionsloven i 2018

I en situation som den aktuelle, hvor Danmark ikke oplever en massetilstrømning

af asylansøgere, vil der således ikke være grundlag for at udskyde adgangen til

familiesammenføring i mere end 2 år. Det betyder, at der efter ansøgning vil skulle

meddeles opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring, når den

herboende udlænding har haft midlertidig beskyttelsesstatus i mindst 2 år, og når

de øvrige betingelser for familiesammenføring er opfyldt eller må fraviges som

følge af hensynet til familiens enhed.

Det er endvidere Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at det ikke vil

være foreneligt med EMRK at administrere en 2-årig udskydelse af

familiesammenføring absolut. Der vil således som hidtil skulle gives

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, inden 2 år i tilfælde, hvor et

afslag på det tidspunkt må antages at være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser som følge af særlige individuelle forhold, f.eks. alvorlig sygdom.

5.2. Betydningen for verserende og afgjorte sager

Udlændingestyrelsen havde pr. 12. juli 2021 21 verserende sager om

familiesammenføring til en herboende udlænding med midlertidig

beskyttelsesstatus efter udlændingelovens § 7, stk. 3. I 18 af disse sager har den

herboende haft midlertidig beskyttelsesstatus i mere end 2 år.

Siden dommens afsigelse har Udlændingestyrelsen ikke meddelt afslag på

familiesammenføring under henvisning til, at den herboende ikke har haft

midlertidig beskyttelsesstatus i mere end 3 år. Udlændingestyrelsen vil nu skulle

fortsætte behandlingen af de verserende sager og afgøre, om der på baggrund af

vurderingen af dommen skal meddeles familiesammenføring efter

udlændingelovens § 9 c, stk. 1, på nuværende tidspunkt.

Dommen rejser endvidere spørgsmål om genoptagelse af allerede afgjorte sager.

Lov nr. 562 af 29. maj 2018 om ændring af lov om ændring af udlændingeloven (Ophævelse af

bestemmelse om revision af reglerne om midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge).

Side

12/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændingestyrelsen har i perioden fra 2015 til den 12. juli 2021 truffet 99

afgørelser om afslag på familiesammenføring efter udlændingelovens § 9, stk. 1,

hvor den herboende ikke havde haft midlertidig beskyttelsesstatus i mere end de

sidste 3 år, og hvor familiesammenføring ikke samtidig blev givet efter

udlændingelovens § 9 c, stk. 1, og hvor ansøgeren heller ikke senere har opnået

opholdstilladelse i Danmark.

Imidlertid er alene 48 af de 99 afslag begrundet i, at 3-årsreglen endnu ikke var

opfyldt. De øvrige sager er begrundet i andre forhold, f.eks. at ægteskabet ikke er

retsgyldigt, eller at den herboende person ikke havde fast bopæl i Danmark.

Udlændingestyrelsen vil derfor på baggrund af vurderingen af dommen rette

henvendelse til de 48 berørte familier og vejlede om, at de kan anmode om

genoptagelse af deres sag, hvis de fortsat ønsker familiesammenføring i Danmark.

5.3. Konsekvenser for udlændingeloven

Det følger af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d, at ægtefællesammenføring

med en herboende person, der har midlertidig beskyttelsesstatus efter

udlændingelovens § 7, stk. 3, er betinget af, at den herboende person har haft sin

opholdstilladelse efter § 7, stk. 3, i mere end de sidste 3 år.

En tilsvarende 3-årsregel fremgår af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, litra d, og §

9, stk. 1, nr. 3, litra d, om familiesammenføring af mindreårige børn.

Familiesammenføring gives efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, når 3-årsreglen

ikke er opfyldt, og Danmarks internationale forpligtelser betyder, at der skal

meddeles opholdstilladelse.

Af lovbemærkningerne til 3-årsreglen, jf. Folketingstidende 2015-16, A, L 87 som

fremsat, side 11-12, fremgår bl.a.:

"Karakteren af opholdet her i landet for en udlænding, som er meddelt

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, må normalt betragtes

som så usikker og varigheden af opholdet så begrænset, at den pågældendes

familie bl.a. under hensyn til opretholdelsen af en effektiv immigrationspolitik

ikke bør meddeles opholdstilladelse her i landet, før udlændingen har opholdt

sig tre år her i landet.

Det foreslås på den baggrund, at der ikke skal kunne meddeles

familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 i forhold til udlændinge, der

har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, før vedkommende

har haft en sådan opholdstilladelse i mere end de sidste 3 år.

Hvis den pågældende udlænding har krav på familiesammenføring efter

Danmarks internationale forpligtelser inden for de første 3 år, vil dette skulle

meddeles efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.

Side

13/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Beskyttelsesbehovets forventede midlertidige karakter sammenholdt med, at

opholdstilladelsernes varighed alene er et år ad gangen, medfører imidlertid,

at parternes samlede tilknytning til Danmark ikke har en sådan karakter, at

der i almindelighed foreligger en pligt til at tillade familiesammenføring efter

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8."

3-årsreglen er således forudsat som den klare hovedregel og meddelelse af

opholdstilladelse før udløbet af 3-årsfristen

–

efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1

–

som en undtagelse hertil.

Som nævnt er det Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at det følger

af dommen, at det inden for rammerne af EMRK ikke er udelukket at udskyde

adgangen til familiesammenføring, men at en udskydelse i over 2 år kun vil være

mulig i en situation, hvor Danmark på ny måtte opleve en massetilstrømning af

asylansøgere.

Med den aktuelle situation, hvor Danmark ikke oplever en massetilstrømning af

asylansøgere

, vil en administration i overensstemmelse med dommen derfor

indebære, at 3-årsreglen i udlændingelovens § 9, stk. 1, ikke vil blive anvendt, og at

familiesammenføring vil blive givet efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, senest efter

2 år.

Der er derfor Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at der bør

fremsættes lovforslag om at ændre udlændingelovens § 9, stk. 1, således at

perioden for udskydelse af familiesammenføring ændres fra 3 år til 2 år, idet det

ikke er retvisende, at en regel giver udtryk for en retstilstand, der reelt ikke er

gældende.

Udlændinge- og Integrationsministeriet forventer at fremsætte et sådant lovforslag

i den kommende folketingssamling.

For at tage højde for en eventuel fremtidig situation med en ny massetilstrømning

af asylansøgere til Danmark, vil der i lovforslaget blive indsat en bemyndigelse til,

at udlændinge- og integrationsministeren i tilfælde af massetilstrømning af

asylansøgere til Danmark kan ændre perioden fra 2 år til 3 år. Det vil i

lovbemærkningerne nærmere blive defineret, hvad der forstås ved

massetilstrømning.

Indtil en lovændring kan træde i kraft, vil Udlændingestyrelsen meddele

familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, til flygtninge med

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, senest efter 2 år, når der i

øvrigt er grundlag herfor.

Antallet af asylansøgninger i Danmark var i 2020 1.515, og i 2021 pr. 31. august 2021 1.017. Der er

tale om hhv. endelig og foreløbige registreringer i hhv. Rigspolitiets og udlændingemyndighedernes

systemer.

Side

14/15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 183: Juridisk vurdering af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. juli 2021 i sagen M.A. mod Danmark, fra udlændinge- og integrationsministeren

Som i dag vil en ansøgning om familiesammenføring, der indgives 2 måneder før

udløbet af 2-årsfristen, skulle realitetsbehandles med henblik på, at der kan træffes

afgørelse hurtigst muligt efter, at den herboende udlænding har haft sin

opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, i 2 år.

Side

15/15