UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 137
Offentligt

Philip Heymans Allé 7

DK-2900 Hellerup

Tel +45 3334 4000

J.nr. 192664

9. juni 2021

RETLIGE RAMMER FOR ÆNDRING AF STUDIEBEKENDTGØRELSEN IFT.

UDENLANDSKE STUDERENDE

OPDRAG OG BAGGRUND

Udlændinge- og Integrationsministeriet sendte den 25. maj 2021 et udkast til ændring af

bekendtgørelse om meddelelse af opholds- og arbejdstilladelse til studerende ("studiebe-

kendtgørelsen") i høring. Høringsfristen udløb den 1. juni 2021 kl. 12.00.

Forslaget til ændringen af studiebekendtgørelsen indebærer blandt andet, at vilkårene

ændres for studerende fra tredjelande, men alene de studerende fra tredjelande, som har

fået opholdstilladelse efter studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2.

Niels Brock (Copenhagen Business College) ("Niels Brock") er en af de få uddannelsesin-

stitutioner, der er omfattet af studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2. Da ændringen vil have

helt afgørende konsekvenser for Niels Brocks aktiviteter for studerende fra tredjelande,

har Niels Brock bedt Horten vurdere, om ændringen af studiebekendtgørelsen strider

mod lovgivningen eller ulovfæstede retsgrundsætninger.

Notatet indeholder i afsnit 2 en sammenfatning af notatets konklusioner. I afsnit 3 rede-

gøres kort for sagens faktum. I afsnit 4 redegøres nærmere for det retlige grundlag, der

daner baggrund for vores vurdering, som fremgår af afsnit 5.

SAMMENFATNING

Konsekvenser af ændringen

Ændringen af studiebekendtgørelsen medfører, at Niels Brock indskrænkes betydeligt i

sine fremadrettede uddannelsesmæssige aktiviteter, da ændringen indebærer en række

Studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2, vedrører opholdstilladelser, der er meddelt med henblik på at deltage i

en videregående uddannelse, som ikke er godkendt af en statslig myndighed, men som udbydes på en statsligt

godkendt uddannelsesinstitution under statsligt tilsyn.

Horten Advokatpartnerselskab

CVR 33775229

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

begrænsninger for studerende fra tredjelande.

Ændringen indebærer således, at disse studerende ikke har mulighed for at få arbejdstil-

ladelse til deltidsarbejde, at de ikke kan arbejde fuld tid i sommermånederne (juni-au-

gust), at de ikke kan søge om midlertidigt ophold efter endt uddannelse, og at der ikke

gives opholdstilladelse til deres medfølgende familie.

Formålet med ændringen er ifølge ministeriets høringsbrev at sikre, at "opholdstilladelse

alene gives til tredjelandestuderende, hvis reelle hensigt er at studere i Danmark."

Studerende fra tredjelande, der er optaget på statslige uddannelsesinstitutioner, omfat-

tes

ikke

af ændringen, og netop den forskel er afgørende for vores vurdering.

Studerende fra tredjelande, der optages på Niels Brock, er ikke berettigede til SU, og de

betaler et tuition fee på ca. 90.000 kr. for undervisningen.

Niels Brock har oplyst, at der på institutionen er tydelige og klare regler om studieaktivitet,

herunder krav om mødepligt og studieaktivitet (herunder aflevering af opgaver). Fravær

registreres, og der følges op på manglende afleveringer. De studerende fra tredjelande,

der er indskrevet på Niels Brock, har således fraværsprocent på blot 5 %, hvilket er meget

lavt. Ikke-aktive studerende udmeldes fra Niels Brock.

Hvis ændringen af studiebekendtgørelsen gennemføres, vil det ikke længere være attrak-

tivt for studerende fra tredjelande at studere på Niels Brock. Ifølge oplysninger fra Niels

Brock forventes dette at medføre et økonomisk tab for Niels Brock på ca. 30 mio. kr. årligt

samt nedlæggelse af ca. 30 stillinger.

Er ændringen i strid med proportionalitetsprincippet eller lighedsgrundsætningen?

Ændringen af studiebekendtgørelsen vurderes hverken at leve op til proportionalitets-

princippet eller lighedsgrundsætningen, der begge gælder ved udstedelse af bekendtgø-

relser.

Proportionalitetsprincippet indeholder et krav om egnethed, nødvendighed og forholds-

mæssighed.

Særligt

egnethedskravet

kan ikke anses for at være opfyldt i den konkrete situation. Det

fremgår således udtrykkeligt af høringsbrevet, at formålet med ændringen af studiebe-

kendtgørelsen er at sikre, at opholdstilladelse alene gives til studerende fra tredjelande,

hvis reelle hensigt er at studere i Danmark. Hvis dette var den reelle hensigt, skulle æn-

dringen rette sig mod uddannelser, hvor de studerende ikke har sådanne reelle formål,

eller

–

hvis dette ikke kan afgrænses

–

indebære krav om, at uddannelsesinstitutionerne

har mødepligt og afleveringspligt og håndhæver dette. Præcis som Niels Brock allerede

gør.

Hertil kommer, at en sådan egnethed skal kunne dokumenteres at have den anførte ef-

fekt. Niels Brock kan konstatere, at de tiltag, der allerede er iværksat fra uddannelsesin-

stitutionens side, har ført til, at de studerende fra tredjelande, der studerer på Niels Brock,

har reel hensigt om at studere. Kravene til mødepligt og afleveringer sammenholdt med,

Side 2

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

at eleverne betaler et tuition fee og ikke modtager SU, indebærer således, at institutionen

alene oplever at have studerende, hvis reelle hensigt er at studere.

Det kan ikke afvises, at det er nødvendigt at ændre rammerne for studerende fra tredje-

lande, men da ændringen retter sig mod et ikke-eksisterende problem på Niels Brock, og

da ændringen har afgørende negative konsekvenser, er kravet om

nødvendighed

heller

ikke opfyldt. Formålet kan således opnås på en mindre indgribende måde, fx ved at ind-

føre krav om mødepligt mv., og er dermed ikke nødvendigt.

Heller ikke kravet om

forholdsmæssighed

kan anses for at være opfyldt ved ændringen af

studiebekendtgørelsen. Kun enkelte uddannelsesinstitutioner er omfattet af ændringen,

og de rammes atypisk hårdt, da de vil miste en række studerende, der på grund af æn-

dringen ikke får mulighed for at arbejde i Danmark ved siden af deres studier. Dette står

ikke i rimeligt forhold til det i høringsbrevet anførte formål med ændringen.

I forhold til lighedsgrundsætningen finder vi, at det forhold, at godkendelsesordningen er

forskellig for forskellige uddannelser, ikke udgør en saglig grund til den væsentlige for-

skelsbehandling af uddannelserne, der opstår ved at knytte vilkårene for studieopholds-

tilladelse til uddannelsesinstitutionens godkendelsesform.

Der er således ingen indre forbindelse eller saglig kobling mellem en uddannelses godken-

delsesform og den studieaktivitet, der udvises af studerende fra tredjelande, og det er på

den baggrund vores vurdering, at ændringen af studiebekendtgørelsen er i strid med lig-

hedsgrundsætningen.

Er ændringen ekspropriativ?

Den betydelige indskrænkning, som ændringen af studiebekendtgørelsen indebærer for

Niels Brocks fremtidige muligheder for at drive uddannelsesinstitution, vurderes umiddel-

bart at være så intensiv og byrdefuld, at den kan have karakter af ekspropriation, jf. grund-

lovens § 73, stk. 1.

Det følger af grundlovens § 73, at et ekspropriativt indgreb skal have

hjemmel i lov,

indgrebet skal være

påkrævet af hensyn til almenvellet,

og at der skal ydes

fuldstændig

erstatning.

Ingen af disse betingelser er opfyldt i forhold til ændringen af studiebekendtgørelsen, da

indgrebet sker ved bekendtgørelse (og ikke ved lov), da det ikke er proportionalt, jf. ne-

denfor, og da der ikke betales erstatning til de berørte uddannelsesinstitutioner, herunder

Niels Brock.

-o-

Samlet set fremstår ændringen båret af et ønske om at "gøre noget", uden at det er un-

dersøgt fornødent, hvordan de faktiske forhold på de berørte uddannelsesinstitutioner,

herunder Niels Brock, er, uden at tilrettelægge ændringen så den rent faktisk vil have den

ønskede effekt, og uden at tage højde for de vidtgående, negative effekter for de berørte

uddannelsesinstitutioner, herunder Niels Brock.

Side 3

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

Særligt fremstår det retligt betænkeligt, at Niels Brock og enkelte andre uddannelsesin-

stitutioner rammes ganske hårdt af ændringen, mens andre uddannelser

–

der har et væ-

sentligt større optag af studerende fra tredjelande, og som ikke fører den samme indgå-

ende kontrol med studieaktivitet

–

ikke rammes. En sådan usaglig skævvridning bør ikke

gennemføres administrativt ved bekendtgørelse, men bør

–

også henset til det ovenfor

anførte

–

ske gennem en ændring af lovgrundlaget, så Folketinget inddrages.

3.1

FAKTUM

Organisering af Niels Brock

Niels Brock er en selvejende institution og er omfattet af lov om institutioner for erhvervs-

rettet uddannelse.

Herudover er Niels Brock reguleret af Niels Brocks vedtægter.

Institutionens formål er at udbyde erhvervsrettet grund- og efteruddannelse samt anden

uddannelse og undervisning.

En institution, der er godkendt efter lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse,

skal i sit virke som selvejende institution være uafhængig og institutionens midler må

alene komme institutionens formål til gode, jf. lov om institutioner for erhvervsrettet ud-

dannelse § 14, stk. 1.

Niels Brock ledes overordnet af en bestyrelse på 12 personer med stemmeret, samt to

medlemmer uden stemmeret. Bestyrelsen er over for undervisningsministeren ansvarlig

for institutionens drift, jf. vedtægternes § 8, stk. 1. Niels Brocks midler skal af bestyrelsen

forvaltes, så de bliver til størst mulig gavn for institutionens formål. Inden for dette formål

og under de vilkår, der er fastlagt i lovgivningen eller i medfør af denne, disponerer besty-

relsen frit ved anvendelse af de statslige tilskud og øvrige indtægter under ét, jf. vedtæg-

ternes § 9, stk. 1.

Hvis undervisningsministerens godkendelse af den selvejende institution tilbagekaldes ef-

ter lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse § 2, skal institutionen opløses, jf.

vedtægternes § 18. Ved Niels Brocks ophør anvendes overskud som udgangspunkt til un-

dervisnings- og uddannelsesformål efter undervisningsministerens bestemmelse, jf. lov

om institutioner for erhvervsrettet uddannelse § 3.

3.2

Internationale studerende i hele Danmark og på Niels Brock

Årligt indvandrer der ca. 7.700 (2019-tal

–

der gives ca 8.500 opholdstilladelser) unge fra

lande uden for EU med en opholdstilladelse til at studere i Danmark, heraf kommer ca.

3.800 fra tredjelande som Afrika, Asien og Syd- og Mellemamerika.

Niels Brock optager ca. 330 internationale studerende om året; og det anslås, at de ud-

Lovbekendtgørelse nr. 1294 af 2. september 2020 om institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

Side 4

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

dannelsesinstitutioner, der rammes af ændringen af studiebekendtgørelsen i alt giver til-

sagn om optagelse til ca. 900 om året.

Kun en meget begrænset del af de studerende fra tredjelande, der optages på en uddan-

nelsesinstitution i Danmark, optages således på den type institutioner, som ændringen af

studiebekendtgørelsen retter sig mod (ca 10 %).

Studerende på Niels Brocks internationale uddannelser kommer fra 128 forskellige lande.

I alt har Niels Brock ca. 900 internationale studerende.

Ingen af de studerende fra tredjelande på Niels Brock modtager SU, og de studerende

betaler et tuition fee på ca. 90.000 kr. årligt for uddannelsen.

Niels Brock har ca. 30 medarbejdere, der udelukkende er tilknyttet de studerende fra

tredjelande. Herudover er flere af uddannelsesinstitutionens øvrige medarbejdere indi-

rekte tilknyttet uddannelsen på Niels Brocks internationale afdeling.

3.3

Niels Brocks krav til studieaktivitet

Niels Brock har tydelige og strenge regler om studieaktivitet for alle studerende, herunder

studerende fra tredjelande. Reglerne indeholder krav om mødepligt, krav om studieakti-

vitet, herunder løbende opfølgning på eventuelle manglende afleveringer samt registre-

ring af fravær med udmeldelse til følge, hvis studieaktiviteten ikke er tilstrækkelig. Endelig

har Niels Brock indført undervisning på små hold for at sikre, at de studerende får det

ønskede udbytte af undervisningen, at de studerende er studieaktive, og at der sikres pro-

gression og fremdrift.

For forårssemesteret viser Niels Brocks analyse af de studerendes fraværsprocent, at de

studerende fra tredjelande har haft en fraværsprocent på 5 %.

Reglerne om studieaktivitet svarer således i høj grad til de regler, der gælder på ungdoms-

uddannelsesområdet.

3.4

De foreslåede ændringer af studiebekendtgørelsen

De gældende regler

Størstedelen af de danske videregående uddannelsesinstitutioner (universiteter mv.) er

omfattet af studiebekendtgørelsens § 1, stk. 1, der har følgende ordlyd:

"Opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 i, stk. 1, med henblik på at deltage

i en videregående uddannelse på en offentligt anerkendt uddannelsesinstitution

kan gives, når uddannelsen er godkendt af en statslig myndighed, og

1) deltagelsen i uddannelsen er tilrettelagt af et ministerium eller den pågæl-

dende uddannelsesinstitution, eller

2) deltagelsen i uddannelsen er et led i en af udlændingen allerede påbegyndt

Ikke alle, der har fået tilsagn om optagelse og opholdstilladelse, kommer til landet.

Side 5

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

videregående uddannelse i hjemlandet eller et andet land, hvor den pågældende

har fast ophold."

Ovenstående bestemmelse angår offentligt anerkendte uddannelsesinstitutioner, og der

er herudover et begrænset antal øvrige uddannelsesinstitutioner, som er omfattet af stu-

diebekendtgørelsens § 1, stk. 2, der har følgende ordlyd:

"Stk. 2. Opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 i, stk. 1, med henblik på at

deltage i en videregående uddannelse, som ikke er godkendt af en statslig myn-

dighed, men som udbydes på en statsligt godkendt uddannelsesinstitution under

statsligt tilsyn, kan gives, når der foreligger en gyldig vejledende udtalelse fra

Danmarks Evalueringsinstitut om, at den pågældende uddannelse vurderes til at

have et acceptabelt indholdsmæssigt kvalitetsniveau, og

1) deltagelsen i uddannelsen er tilrettelagt af den pågældende uddannelsesin-

stitution, eller

2) deltagelsen i uddannelsen er et led i en af udlændingen allerede påbegyndt

videregående uddannelse i hjemlandet eller et andet land, hvor den pågældende

har fast ophold."

Hverken § 1, stk. 1 eller stk. 2, foreslås ændret i det fremsatte forslag om ændring af stu-

diebekendtgørelsen. Sondringen er dog relevant, da ændringen angår de muligheder, som

studerende fra tredjelande har fx for at arbejde ved siden af uddannelsen

–

men dette

alene, hvis de er optaget på en uddannelse udbudt af en institution, der er omfattet af

bekendtgørelsens § 1, stk. 2.

For så vidt angår studerende fra tredjelandes mulighed for at arbejde ved siden af studi-

erne fremgår følgende af studiebekendtgørelsens gældende § 16, stk. 1 og stk. 3:

"Arbejdstilladelse gives til udlændinge med opholdstilladelse efter § 1, stk. 1-3,

§ 2 eller § 5, jf. udlændingelovens § 9 i, stk. 1 eller 2, til beskæftigelse ved del-

tidsarbejde i indtil 20 timer ugentlig. Det ugentlige timetal opgøres som et gen-

nemsnitligt ugentligt timetal pr. kalendermåned. Arbejdstilladelse gives endvi-

dere til de udlændinge, der er nævnt i § 1, stk. 1-3, § 2 og 5, jf. udlændingelovens

§ 9 i, stk. 1 og 2, med ret til beskæftigelse på fuld tid i månederne juni, juli og

august. […]

Stk. 3. Medmindre særlige grunde taler herfor, kan der ikke gives arbejdstilla-

delse til udlændinge med opholdstilladelse efter §§ 3-4, jf. udlændingelovens §

9 i, stk. 1"

(Vores understregninger)

Høringsudkast med forslag til ændring af studiebekendtgørelsen

Det fremgår af Udlændinge- og Integrationsministeriets høringsbrev over udkast til æn-

dring af studiebekendtgørelsen, at formålet med ændringerne er at sikre, at opholdstilla-

Side 6

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

delse alene gives til studerende fra tredjelande, hvis reelle hensigt er at studere i Dan-

mark.

Ifølge høringsudkastet foreslås studiebekendtgørelsens § 16 ændret, så der efter ændrin-

gen alene gives arbejdstilladelse til beskæftigelse ved deltidsarbejde i indtil 20 timer

ugentligt til udlændinge med opholdstilladelse efter § 1, stk. 1

stk. 3, § 2 eller § 5.

Tilsvarende gives der alene arbejdstilladelse til arbejde på fuldtid i juni, juli og august til

udlændinge omfattet af 1, stk. 1 og 3, § 2 og § 5.

Derudover foreslås § 1, stk. 2, indsat i § 16, stk. 3, så der ikke

kan

gives arbejdstilladelse

med opholdstilladelse efter § 1, stk. 2, medmindre særlige forhold taler for det.

Ændringen medfører således, at studerende for tredjelande på uddannelsesinstitutioner

omfattet af studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2, ikke har og ikke kan gives arbejdstilladelse

til deltidsarbejde på indtil 20 timer.

De foreslåede ændringer indebærer ligeledes, at studerende fra tredjelande, der studerer

på uddannelsesinstitutioner omfattet af studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2, ikke længere

kan meddeles jobsøgningsophold (foreslået ændring af § 5), og at der ikke meddeles op-

holdstilladelse til medfølgende familie (foreslået ændring af § 10).

Sammenfattende medfører den foreslåede ændring, at studerende fra tredjelande med

opholdstilladelse efter § 1, stk. 2, fremover påføres følgende begrænsninger i forhold til

den gældende studiebekendtgørelse:

−

Det bliver ikke muligt at få arbejdstilladelse til deltidsarbejde i op til 20

timer ugentligt.

Muligheden for at få arbejdstilladelse til arbejde på fuld tid i månederne

juni, juli og august afskæres.

Ikke mulighed for opholdstilladelse med henblik på midlertidigt ophold i

højest 6 måneder for at søge beskæftigelse i Danmark efter endt uddan-

nelse (jobsøgningsophold).

Ikke mulighed for opholdstilladelse til medfølgende familie.

−

Ovenstående ændringer vil i henhold til høringsudkastet ikke omfatte studerende fra tred-

jelande, der er optaget på uddannelsesinstitutioner omfattet af studiebekendtgørelsens

§ 1, stk. 1.

3.5

Ændringens betydning for Niels Brock

Ændringen af studiebekendtgørelsen indebærer, at studerende fra tredjelande, der stu-

derer på Niels Brock, ikke vil have mulighed for at tage deltidsarbejde under deres studie.

Da studerende fra tredjelande på Niels Brock ikke er berettiget til SU, vil ændringen af

studiebekendtgørelsen dermed betyde, at studerende fra tredjelande på Niels Brock ikke

Udlændinge- og Integrationsministeriets høring over udkast til ændring af studiebekendtgørelsen af 25. maj

2021, side 1/2, (Høringsbrev

UIM.pdf (windows.net))

Side 7

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

har mulighed for at forsørge sig selv, mens de studerer i landet.

Niels Brock forventer, at dette i praksis vil medføre, at det ikke vil være muligt for stude-

rende fra tredjelande at gennemføre den 3-årige videregående uddannelse på Niels

Brock. Niels Brock forventer derfor at miste ca. 330 studerende fra tredjelande årligt.

Ændringen vil således indebære et samlet årligt indtægtstab på 29.700.000 kr. (mistet tu-

ition fee), og det mindskede optag vil medføre, at Niels Brock er nødsaget til at afskedige

30 medarbejdere, der er dedikeret til det internationale uddannelsesområde, samt en

større andel af institutionens øvrige medarbejdere.

Hertil kommer, at Niels Brocks indsigt i og erfaring med at arbejde internationalt reduce-

res betydeligt. Dette vil også få betydning for Niels Brocks danske studerende, der ikke

kan gives samme indsigt i forholdene i andre lande. Endeligt medfører ændringen, at Niels

Brocks faste omkostninger skal fordeles på færre elever.

Samlet medfører ændringen af studiebekendtgørelsen således, at Niels Brock ikke i frem-

tiden vil være en attraktiv uddannelsesinstitution for studerende fra tredjelande, og at

Niels Brock derved vil blive indskrænket betydeligt i sine fremadrettede aktiviteter.

4.1

4.1.1

DET RETLIGE GRUNDLAG

Forfatnings- og forvaltningsret

Udlændingelovgivningen

Det følger af § 9 i, stk. 7, i udlændingeloven

, at udlændinge- og integrationsministeren

kan fastsætte nærmere regler om meddelelse af opholdstilladelser, herunder om doku-

mentation for bestået anerkendt sprogtest og oprettelse af en spærret konto med et be-

løb svarende til op til 1 års ydelser i form af statens uddannelsesstøtte som betingelse for

opholdstilladelse.

Efter § 12 kan udlændinge- og integrationsministeren fastsætte nærmere regler om op-

holdstilladelser efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n, 9 p og 9 q, herunder om adgangen til opholdstilla-

delse, om tilladelsernes varighed, og om de betingelser, der kan fastsættes for opholdet.

Udlændingelovens § 15, stk. 1, giver et retligt grundlag for at knytte betingelser til en ar-

bejdstilladelse. Efter bestemmelsens stk. 2 kan udlændinge- og integrationsministeren

fastsætte nærmere regler om arbejdstilladelser, herunder om tilladelsernes indhold og

varighed og om de betingelser, der kan knyttes til en tilladelse.

Udlændingelovens §§ 9 i, stk. 7, 9 n, stk. 4, 12 og 15 udgør således bemyndigelsesbestem-

melsen til at fastsætte bekendtgørelse om meddelelser af opholds- og arbejdstilladelse til

studerende.

Ved udstedelsen af bekendtgørelsen skal de forvaltningsretlige principper på grundlovs-

Lovbekendtgørelse nr. 1513 af 22. oktober 2020.

Side 8

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

og lovsniveau overholdes. Det drejer sig blandt andet om legalitetsprincippet og om pro-

portionalitetsprincippet, der indeholder krav om egnethed, og lighedsgrundsætningen.

Derudover er der retningslinjer for høring af bekendtgørelser, som bør overholdes.

4.1.2

Legalitetsprincippet og den formelle lovs princip

Den formelle lovs princip indebærer, at forvaltningen er bundet af loven og ikke kan

træffe afgørelser eller foretage dispositioner, der strider imod love eller grundloven.

Det formelle lovs princip gælder også for overholdelse af principper, der gælder på lovs-

niveau eller grundlovsniveau. Det kan fx være saglighedsprincippet, lighedsgrundsætnin-

gen og proportionalitetsprincippet.

Det er dermed ikke muligt at fravige forvaltningsretlige principper, der gælder på lovsni-

veau, i en bekendtgørelse, medmindre dette klart og tydeligt fremgår af bemyndigelses-

bestemmelsen i loven. Med andre ord, skal der være klare holdepunkter for at foretage

stærk derogation.

Sten Bønsing skriver således:

"Både konkrete forvaltningsakter og generelle afgørelser (fx udstedelse af be-

kendtgørelser […] skal bygge på saglige hensyn. […]"

Administrative forskrifter skal således udstedes under iagttagelse af fx saglighedsheds-

princippet og proportionalitetsprincippet, som beskrevet nedenfor.

4.1.3

Proportionalitetsprincippet og kravet om egnethed

Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at en foranstaltning ikke må

være mere vidtgående, end formålet tilsiger. Proportionalitetsprincippet indeholder nær-

mere bestemt et krav om, at en foranstaltning skal være

nødvendig

forholdsmæssig,

dvs. at foranstaltningen ikke må være mere indgribende, end formålet og det konkrete

reguleringsbehov tilsiger.

Det traditionelle, forvaltningsretlige proportionalitetsprincip suppleres af det almindelige

forvaltningsretlige krav om

egnethed.

Kravet om egnethed indebærer, at en foranstalt-

ning vil være retsstridig, hvis midlet er uegnet til at opfylde formålet med foranstaltnin-

gen.

Kravet om egnethed kendes ligeledes fra EU-retten, hvor kravet er en del af det EU-retlige

proportionalitetsprincip. Det EU-retlige proportionalitetsprincip indebærer, at en foran-

staltning skal være egnet til og nødvendig for at varetage det formål, som foranstaltningen

forfølger, og dette udgør et fortolkningsbidrag ved anvendelse af det forvaltningsretlige

proportionalitetsprincip.

Egnethedskriteriet var afgørende i sagen C-42/02, Diana Lindman. Sagen angik overordnet

en finsk statsborger, Diana Lindman, som vandt en gevinst i et svensk lotteri. Diana

Lindman blev indkomstbeskattet af gevinsten i Finland, hvor hun havde bopæl, til trods

Gammeltoft-Hansen, mfl.: Forvaltningsret, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, s. 311 f.

Bønsing, Sten:

Almindelig forvaltningsret,

2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, s. 270.

Side 9

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

for at tilsvarende lotterigevinster fra lotterier i Finland ikke var omfattet af indkomstbe-

skatningen. Den finske regering anførte, at den lovgivning, der medførte indkomstbeskat-

ning af udenlandske lotterigevinster, var begrundet i tvingende almene hensyn, herunder

forebyggelse af misbrug og svig, formindskelse af de sociale problemer, der forårsages af

spillet, finansiering af almennyttige aktiviteter eller beskyttelse af retssikkerheden.

EU-Domstolen fastslog i præmis 25, at de hensyn, der påberåbes af en medlemsstat, skal

ledsages af en gennemgang af, om den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har

truffet, er hensigtsmæssig og forholdsmæssig, og Domstolen udtalte i præmis 26:

"I hovedsagen indeholder de dokumenter, den nationale ret har tilsendt Dom-

stolen, ingen statistiske oplysninger eller andre oplysninger, hvoraf det kan ud-

ledes, hvor store risici der er forbundet med lotterier, eller hvoraf det, a fortiori,

fremgår, at der er en særlig forbindelse mellem disse risici og den pågældende

medlemsstats statsborgeres deltagelse i lotterier, der afholdes i andre medlems-

stater."

(vores fremhævning)

Domstolen fremhæver således, at der skal være oplysninger, der støtter, at der er en "sær-

lig forbindelse" mellem de risici, en foranstaltning tager sigte på, og de midler der anven-

des. Det skal således være underbygget, at det valgte middel er egnet til at opnå det an-

førte mål.

4.1.4

Lighedsgrundsætningen

Efter den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning skal offentlige myndigheder behandle

væsentligt lige forhold ens i retlig henseende.

Lighedsgrundsætningen indeholder ikke nærmere kriterier for, hvad/hvem der skal anses

for at være "lige". Det vil derfor bero på det konkrete retsgrundlag, hvilke kriterier der er

saglige at skelne mellem.

Lighedsgrundsætningen har betydning, når der foreligger et sammenligningsgrundlag,

som konkret tilfælde kan holdes op imod.

Det kan fx være et fortilfælde i form af en

forvaltningsafgørelse, men også interne regler.

Lighedsgrundsætningen indebærer under alle omstændigheder, at der kræves en saglig

grund til forskelsbehandling.

4.1.5

Høringsfrist og frist for ikrafttrædelse

Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet,

at der bør fastsættes rime-

lige høringsfrister i lovgivningsarbejdet. Høringsfristen kan normalt passende fastsættes

til 4 uger.

EU-Domstolens dom i C-42/02,

Diana Lindman,

præmis 23.

Niels Fenger, Forvaltningsret, 2018, side 356-357.

Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet ses

her.

Side 10

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

Lovgivning, som har direkte konsekvenser for erhvervslivet, skal som hovedregel træde i

kraft enten 1. januar eller (som her) 1. juli.

Da der også skal være en rimelig tid til at indrette sig på lovgivningen, fremgår det af vej-

ledningen om lovkvalitet, at lovforslag og bekendtgørelser, der er rettet mod erhvervsli-

vet, og som skal træde i kraft på næstkommende dato (1. juli eller 1. januar), senest skal

være vedtaget/udstedt mindst fire uger før ikrafttrædelsesdatoen, medmindre der opnås

dispensation fra Erhvervsministeriet.

At der skal være en rimelig høringsfrist samt tid til at indrette sig på lovgivningen indgår

også som et element i vurderingen af ekspropriation, som beskrevet nedenfor i afsnit 4.2.

4.2

Ekspropriation

Grundlovens § 73

Grundlovens § 73 beskytter både borgeres og juridiske personers ejendomsret mod ind-

greb, der har karakter af ekspropriation, dvs. tvungen/pligtmæssig afståelse.

"Ejendomsretten", henholdsvis "ejendom" fortolkes efter retspraksis bredt, så enhver

form for rettighed nyder beskyttelse efter bestemmelsen. Det er således både den fulde

ejendomsret i form af ejendomsret til fast ejendom og rettigheder, der hviler på privat-

retlig og offentligretlig adkomst, som er omfattet af beskyttelsen, herunder også retten

til at drive uddannelsesinstitution.

Ekspropriationsbeskyttelsen består deri, at ingen kan tvinges ("tilpligtes") til at afstå sin

ejendom, medmindre visse formelle og materielle betingelser er opfyldt.

Grænsen mellem ekspropriation og erstatningsfri regulering

Det er ikke alle indgreb i en beskyttet rettighed, der har karakter af egentlig ekspropria-

tion, og der kan således også foretages regulering, der i stedet betragtes som erstatnings-

fri regulering af ejendomsretten, hvor ovenstående betingelser ikke skal være opfyldt.

Ved vurderingen af, om der er tale om ekspropriation eller erstatningsfri regulering, fore-

tages en samlet vurdering af indgrebets betydning for adressaten, hvor der særlig lægges

vægt på, om der overføres en ret til andre, hvad formålet med det pågældende indgreb

er, hvor intensivt indgrebet rammer, og om indgrebet rammer generelt eller konkret.

Særligt intensitetskriteriet har været behandlet i retspraksis, hvor det er fast antaget, at

det ved intensitetsvurderingen vil indgå, hvor hårdt det pågældende indgreb rammer,

herunder ikke mindst økonomisk, samt i hvilket omfang rettighedsindehaveren har haft

mulighed for at indrette sig på de nye regler. I sammenhæng med intensitetsvurderingen

skal det også indgå, hvor generelt et indgreb rammer. Jo mere generelt et indgreb ram-

mer, jo mere trækker det i retning af, at der ikke er tale om ekspropriation. Omvendt

Se vejledningens side 79 og 145, samt Erhvervsstyrelsens vejledning om principper for agil erhvervsrettet

lovgivning

her.

Side 11

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

trækker det forhold, at et indgreb er konkret (vedrører få fysiske eller juridiske personer)

i retning af, at indgrebet er ekspropriation, idet det kan ramme disse personer atypisk

hårdt. Visse forfattere anser dette kriterium for i nyere lovgivningspraksis at være bæ-

rende.

Betingelser for ekspropriation

Hvis der er tale om et ekspropriativt indgreb

–

og ikke erstatningsfri regulering, er betin-

gelserne for at gennemføre ekspropriation, i henhold til grundlovens § 73 følgende:

−

At indgrebet har hjemmel i lov

At indgrebet er påkrævet af hensyn til almenvellet

At der ydes fuld erstatning

Alle tre betingelser skal være opfyldt.

I forhold til kravet om "påkrævet af hensyn til almenvellet" følger det af fast retspraksis,

at myndigheder er underlagt et nødvendighedskrav, hvoraf det følger, at et indgreb alene

kan gennemføres, hvis der ikke er andre mindre indgribende alternativer til det pågæl-

dende indgreb. Med andre ord gælder der en forpligtelse til at gennemføre det for rettig-

hedshaveren mindst byrdefulde indgreb.

5.1

5.1.1

VURDERING

Forfatnings- og forvaltningsret

Har ændringen af studiebekendtgørelsen hjemmel i lov?

Ja. Der er hjemmel i udlændingelovens § 9 i, stk. 7, § 9 n, stk. 4, § 12 og § 15 til at udstede

en bekendtgørelse med betingelser for at få opholdstilladelse og arbejdstilladelse.

Efter vores vurdering er det afgørende herefter, om bekendtgørelsen i øvrigt er inden for

de forvaltningsretlige rammer.

5.1.2

Er ændringen af studiebekendtgørelsen proportional?

Udlændige- og Integrationsministeriet skal som regeludstedende myndighed overholde

proportionalitetsprincippet. Konkret betyder det, at ændringen af studiebekendtgørelsen

skal være

egnet

til at opfylde formålet med ændringen, samt at ændringen skal være

nød-

vendig

forholdsmæssig.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har i høringsbrevet begrundet ændringen af stu-

diebekendtgørelsen med, at ændringen skal sikre, at opholdstilladelse alene gives til en

studerende fra tredjelande, hvis reelle hensigt er at studere i Danmark.

Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave, side 293-294.

Side 12

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

Kravet om egnethed

Det er vores vurdering, at ændringen i studiebekendtgørelsen

ikke er egnet

til at opfylde

det anførte formål, der er at sikre, at opholdstilladelse alene gives til tredjelandestude-

rende, hvis reelle hensigt er at studere i Danmark. Denne vurdering er begrundet i flere

forhold, der er uddybet lige nedenfor.

Ændringen i studiebekendtgørelsen gælder kun for studerende på uddannelsesinstitutio-

ner, der er omfattet af bekendtgørelsens § 1, stk. 2. Kun ganske få uddannelser er omfat-

tet af denne bestemmelse, herunder Niels Brock, hvilket i praksis betyder, at langt stør-

stedelen af de studerende fra tredjelande, der opnår studieopholdstilladelse, ikke bliver

omfattet af de nye regler. Langt størstedelen af studerende fra tredjelande, der p.t. får

studieopholdstilladelse, vil således fortsat også have arbejdstilladelse, tilladelse til jobsøg-

ningsophold samt opholdstilladelse til medfølgende familie.

Det betyder også, at studerende fra tredjelande, der i dag optages på Niels Brock, uden

videre i stedet kan søge ind på de øvrige uddannelsesinstitutioner, der ikke er omfattet af

ændringerne i studiebekendtgørelsen, og at samme person i så fald ikke vil være omfattet

af indskrænkningerne i muligheden for at arbejde sideløbende med uddannelsen.

Hertil kommer, at Niels Brock årligt optager ca. 330 studerende fra tredjelande ud af de

8.500 studerende fra tredjelande, der samlet set årligt optages og tildeles opholdstilla-

delse på danske uddannelsesinstitutioner (2019-niveau). De øvrige uddannelser, der be-

røres af ændringen, optager skønsmæssigt ca. 570 studerende fra tredjelande. Resten

–

ca. 7.600

–

optages på uddannelser, der ikke berøres af ændringerne i forhold til mulig-

heden for at arbejde sideløbende med studiet.

Der er således tale om, at få uddannelsesinstitutioner, der samlet optager en ganske lille

del af de årlige studerende fra tredjelande, omfattes af ændringen, at de samme stude-

rende i stedet vil kunne søge ind på øvrige uddannelsesinstitutioner i Danmark, og her

fortsat vil kunne arbejde parallelt med uddannelsen. Herved vurderes ændringen af stu-

diebekendtgørelsen ikke at være egnet til at opfylde formålet om at sikre, at opholdstilla-

delse alene gives til studerende fra tredjelande, hvis reelle hensigt er at studere i Dan-

mark.

Der kan opstilles en række mere egnede midler/tiltag til at sikre, at studerende fra tred-

jelandes reelle hensigt er at studere i Danmark. Fx indførelse af krav om mødepligt, øget

kontrol til fremmøde og studieaktivitet, herunder løbende opfølgning på eventuelle

manglende afleveringer samt registrering af fravær med udmeldelse til følge, hvis studie-

aktiviteten ikke er tilstrækkelig. Det bemærkes, at der her er tale om midler/tiltag, som

Niels Brock allerede har iværksat, men som øvrige uddannelsesinstitutioner, der ikke ram-

mes af ændringerne i studiebekendtgørelsen, så vidt vides ikke i samme omfang anven-

der. Også af denne grund må ændringen af studiebekendtgørelsen siges ikke at være eg-

net til at opfylde formålet med ændringen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet ses ikke at have oplyst sagen forud for udsendelse

af høringsbrevet, herunder dokumenteret, at ændringen vil have en reel effekt, da det i

så fald ville have stået klart, at ændringen i studiebekendtgørelsen ikke er egnet til at

sikre, at der alene gives opholdstilladelse til studerende fra tredjelande, hvis reelle hensigt

Side 13

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

er at studere i Danmark. Det ses i den forbindelse ikke dokumenteret, at netop stude-

rende på uddannelser omfattet af studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2, kommer til Danmark

uden at have reel hensigt om at studere i Danmark.

Kravet om nødvendighed

Det er vurderet ovenfor, at der er en række andre og mindre indgribende alternative mu-

ligheder til at opnå formålet med ændringen af studiebekendtgørelsen (krav til øget stu-

dieaktivitet og kontrol heraf).

Da formålet med ændringen af studiebekendtgørelsen kan opnås på en mindre indgri-

bende måde, er det vores vurdering, at ændringen af studiebekendtgørelsen ikke opfylder

nødvendighedskravet.

Dette gælder særligt, da den valgte reguleringsform har væsentlige negative konsekven-

ser for de få uddannelsesinstitutioner, der berøres.

Kravet om forholdsmæssighed

Ændringen i studiebekendtgørelsen vurderes at ramme studerende på de ganske få ud-

dannelsesinstitutioner, der er omfattet af bekendtgørelsens § 1, stk. 2, herunder Niels

Brock, uforholdsmæssigt hårdt. Niels Brock forventer, at studerende fra tredjelande ikke

længere vil have interesse i at gennemføre en uddannelse på Niels Brock, når de ikke er

berettigede til SU, skal betale tuition fee og for deres eget ophold i Danmark, og nu ikke

længere kan arbejde (max 20 timer/ugentligt) sideløbende med uddannelsen.

Dette vil selvsagt have konsekvenser for de studerende, men de vil kunne søge ind på

andre uddannelser, der er omfattet af bekendtgørelsens § 1, stk. 1.

Derimod er konsekvenserne anderledes alvorlige for Niels Brock, der forventer at skulle

lukke sin afdeling for disse studerende og afskedige flere end 30 medarbejdere. Dette er

uforholdsmæssigt, da en reel nedlukning af denne afdeling ikke står i et rimeligt forhold

til formålet med ændringen

–

at sikre, at studerende fra tredjelande reelt har til hensigt

at studere i Danmark, hvilket understreges af, at netop Niels Brock allerede tager omfat-

tende skridt for at sikre studieaktivitet blandt også disse studerende.

Samlet vurdering

På baggrund af ovenstående er det samlet vores vurdering, at ændringen af studiebe-

kendtgørelsen er i strid med proportionalitetsprincippet, herunder i særdeleshed kravet

om egnethed.

5.1.3

Er ændringerne af studiebekendtgørelsen i overensstemmelse med ligheds-

grundsætningen?

Uddannelsesinstitutionerne i studiebekendtgørelsens § 1, stk. 1 (statslig godkendt vide-

regående uddannelse) og uddannelserne i studiebekendtgørelsens § 1, stk. 2 (ikke-stats-

ligt godkendt videregående uddannelse) omfatter samme gruppe af studerende.

Det forhold, at godkendelsesordningen er forskellig, udgør ikke en saglig grund til den

Side 14

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

væsentlige forskelsbehandling af uddannelserne, der opstår ved at knytte vilkårene for

studieopholdstilladelse til uddannelsesinstitutionens godkendelsesform. Der er således

ingen indre forbindelse eller saglig kobling mellem en uddannelses godkendelsesform og

den studieaktivitet, der udvises af studerende fra tredjelande.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har ikke redegjort nærmere for denne forskelsbe-

handling.

Det er på ovenstående baggrund vores vurdering, at ændringen af studiebekendtgørelsen

er i strid med lighedsgrundsætningen.

5.1.4

Kort frist for høring og ikrafttrædelse

Der ses ikke at være en begrundelse for, hvorfor høringsfristen alene var seks dage, og

hvorfor ikrafttrædelsestidspunktet skal være allerede 1. juli 2021. Med en ikrafttrædelse

1. januar 2022 ville Niels Brock have lidt bedre muligheder for i et vist omfang at kunne

nå at tilpasse organisationen.

Det er således uhensigtsmæssigt at fravige det almindelige udgangspunkt med en så kort

høringsfrist og uden at give en

–

i denne kontekst

–

privat uddannelsesinstitution rimelig

tid til at indrette sig på lovgivningen. Dette skal navnlig ses i sammenhæng med reglerne

om ekspropriation og den samlede vurdering af proportionalitet, som beskrevet ovenfor

i afsnit 5.1.2 og nedenfor i afsnit 5.2.

5.2

Ekspropriation

Ekspropriation eller erstatningsfri regulering?

Ved vurderingen af, om ændringen har karakter af ekspropriation, må der lægges særlig

vægt på den intensitet, som ændringen har for Niels Brock, sammenholdt med det formål,

som ændringen skal varetage.

Som det fremgår ovenfor, vil ændringen betyde, at Niels Brock indskrænkes betydeligt i

sine fremadrettede uddannelsesmæssige aktiviteter, da ændringen pålægger studerende

fra tredjelande en række begrænsninger i forhold til deres hidtidige muligheder. Ændrin-

gen indebærer således, at de ikke har mulighed for at få arbejdstilladelse til deltidsar-

bejde, at de ikke kan arbejde fuld tid i sommermånederne (juni-august), at de ikke kan

søge om midlertidigt ophold efter endt uddannelse, og at der ikke gives opholdstilladelse

til deres medfølgende familie. Tilsvarende krav gælder ikke for studerende fra tredjelande

på statslige uddannelsesinstitutioner.

Dette skal ses i sammenhæng med, at de pågældende ændringer allerede træder i kraft

den 1. juli, og at Niels Brock således har ganske kort tid til at omstille sig. Ændringen er

rettet mod studerende fra tredjelande, og den har en ganske stor intensitet for Niels

Brock, der potentielt mister majoriteten af skolens internationale studerende.

Dette skal ses i sammenhæng med, at formålet med ændringerne er

"at sikre, at opholds-

tilladelse alene gives til tredjelandsstuderende, hvis reelle hensigt er at studere i Dan-

mark",

jf. Udlændinge- og Integrationsministeriets høringsbrev, side 1. Det pågældende

Side 15

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 137: Henvendelse af 10/6-21 fra Niels Brock vedrørende studiebekendtgørelse.

formål fremstår mest af alt som et hensyn til sikring af, at det ved meddelelse af opholds-

tilladelser sikres, at de nuværende regler overholdes, da det også efter de gældende reg-

ler ikke er lovligt at meddele opholdstilladelse til studerende fra tredjelande, hvis der ikke

er en reel hensigt om at studere i Danmark. Et sådant hensyn om sikring af korrekte afgø-

relser fremstår ikke som et tungtvejende samfundsmæssigt behov.

Da der således er tale om et ganske byrdefuldt indgreb for Niels Brock, der savner en reel

tungtvejende begrundelse i forhold til de ændringer, der foretages af studiebekendtgø-

relsen, kan det ikke udelukkes, at ændringerne har karakter af ekspropriation.

Er betingelserne i grundlovens § 73 opfyldt?

Ved ekspropriation følger det udtrykkeligt af grundlovens § 73, at indgrebet skal have

hjemmel i lov, at indgrebet skal være påkrævet af hensyn til almenvellet, og at der skal

ydes fuldstændig erstatning.

For så vidt angår kravet om

lovhjemmel,

er der tale om ændringer i en bekendtgørelse,

hvilket ikke er opfylder kravet om, at indgrebet skal ske ved lov.

Kravet kan ikke anses som

påkrævet,

jf. afsnittet om proportionalitet ovenfor.

Det kan i øvrigt konstateres, at der ikke i forbindelse med ændringen er lagt op til, at der

udbetales

erstatning

til de berørte uddannelsesinstitutioner, og at dette krav derfor heller

ikke er opfyldt.

Der er således ingen af de ekspropriationsretlige betingelser, der er opfyldt i forhold til

ændringen af studiebekendtgørelsen.

Hellerup, den 9. juni 2021

Horten

Rikke Søgaard Berth

Side 16