UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 115
Offentligt

–FORTROLIG–

Kortlægning af integration i kommunerne

Kommunernes indsatser for at bringe ikkevestlige indvandrere i

beskæftigelse

Vibeke Jakobsen, Tine Jeppesen, Helle Bendix Kleif, Line Mehlsen og

Frederik Thuesen

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Kortlægning af integration i kommunerne – Kommunernes indsatser

for at bringe ikkevestlige indvandrere i beskæftigelse

e-ISBN: 978-87-7119-919-2

Forsidefoto: Mathilde Bech/VIVE

Projekt: 301647

Finansiering: Finansministeriet

VIVE – Viden til Velfærd

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11, 1052 København K

www.vive.dk

VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Forord

En betydelig del af de ikkevestlige indvandrere i Danmark er ikke i beskæftigelse. Det gælder

både en del af de nyankomne, eller relativt nyankomne, der kommer til Danmark som flygtninge

eller familiesammenførte, og en del af de ikkevestlige indvandrere, som har opholdt sig i Dan-

mark i længere tid.

Det er kommunernes opgave at hjælpe disse personer med at finde et job, og denne rapport

afdækker, hvordan kommunerne håndterer denne opgave.

Mere specifikt rummer rapporten en kortlægning og analyse af indsatser og projekter i kommu-

nerne, og kortlægningen har til formål at afdække, hvordan kommunerne arbejder med at få

forskellige målgrupper af flygtninge og indvandrere primært i beskæftigelse eller tættere på

arbejdsmarkedet, sekundært i uddannelse.

Rapporten rummer også et litteraturstudie af virkningsfulde indsatser og projekter samt en vur-

dering af deres effekter. Formålet med litteraturstudiet er at undersøge effekterne af forskellige

integrationsindsatser på primært beskæftigelse, sekundært ordinær uddannelse, på baggrund

af den eksisterende videnskabelige litteratur.

VIVE har gennemført undersøgelsen på opdrag fra Finansministeriet og KL i forlængelse af

aftalen om kommunernes økonomi for 2020. Parterne, der indgik denne aftale, blev enige om,

at der skulle gennemføres en undersøgelse af integrationsindsatser og -projekter med henblik

på at understøtte en mere sammenhængende og effektiv indsats med særligt fokus på at øge

beskæftigelsen blandt ikkevestlige indvandrere og flygtninge.

Undersøgelsen er gennemført af seniorforsker Vibeke Jakobsen, senioranalytiker Tine Jeppe-

sen, senioranalytiker Helle Bendix Kleif, senioranalytiker Line Mehlsen og seniorforsker Frede-

rik Thuesen (projektleder).

Vi vil gerne takke lektor Karen Nielsen Breidahl, Institut for Politik og Samfund, Aalborg Uni-

versitet, og adjunkt Thorbjørn Sejr Guul, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, som

har gennemlæst og kvalitetssikret rapporten. VIVE har også haft en følgegruppe med delta-

gelse af eksperter med viden om offentlig forvaltning, integration og beskæftigelse til at gen-

nemlæse og kommentere rapporten.

Evalueringen er finansieret af Finansministeriet.

Lisbeth Pedersen

Forsknings- og analysechef for VIVE Arbejde og Ældre

2021

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Indhold

Sammenfatning ......................................................................................................... 6

Indledning ...................................................................................................... 20

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

Kortlægningens formål og hoveddele ................................................................. 20

Lovrammer og målgrupper ................................................................................. 22

Metoder, empiriske data og analyser.................................................................. 25

Litteraturoversigt ................................................................................................. 32

Kortlægningens opbygning, terminologi og forkortelser ..................................... 33

Udfordringer hos flygtninge og ikkevestlige indvandrere i forhold til at opnå

beskæftigelse................................................................................................. 35

2.1

2.2

2.3

Integrationsproblemernes omfang i tal ............................................................... 35

Udfordringer hos flygtninge og ikkevestlige indvandrere .................................... 41

Opsamling ........................................................................................................... 48

Organisering af indsatsen .............................................................................. 51

3.1

3.2

3.3

3.4

Hvordan er indsatsen over for integrationsborgere organiseret? ....................... 51

Hvordan er arbejdet med indsats over for LAB-borgere organiseret?................ 62

Udfordringer i tilrettelæggelse af integrationsindsatsen ..................................... 68

Opsamling ........................................................................................................... 71

Danskuddannelse og andre tiltag til støtte for sprogindlæring ........................ 74

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

Kommunernes organisering af danskuddannelse .............................................. 74

Kommunernes tilfredshed med danskuddannelse ............................................. 77

Danskuddannelse og virksomhedsrettede tilbud samt jobrettet dansk .............. 80

Særlige tilbud, der skal forbedre borgernes danskkundskaber .......................... 83

Opsamling ........................................................................................................... 86

Virksomhedsrettede indsatser ........................................................................ 88

5.1

5.2

5.3

5.4

Brug og vurderet virkning af forskellige typer af virksomheds-rettede tilbud

mv. ...................................................................................................................... 88

Formål med virksomhedspraktik ....................................................................... 100

Udfordringer i forhold til borgernes aktive deltagelse i virksomhedsrettede

indsatser ........................................................................................................... 104

Opsamling ......................................................................................................... 110

Vejledning, opkvalificering og sanktionering ................................................. 113

6.1

6.2

6.3

6.4

6.5

Vejlednings- og opkvalificeringsindsatser ......................................................... 113

Ordinær uddannelse rettet mod job .................................................................. 123

Medbragt uddannelse og realkompetencevurderinger ..................................... 127

Anvendelsen af sanktioner ............................................................................... 128

Opsamling ......................................................................................................... 132

Ekstern finansiering fra puljer, fonde mv. ..................................................... 134

7.1

Ekstern finansiering af indsatser....................................................................... 134

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

7.2

7.3

7.4

Hvordan er de forskellige typer af indsatser finansieret? ................................. 137

Erfaringer fra casestudiet .................................................................................. 139

Opsamling ......................................................................................................... 141

Litteraturoversigt .......................................................................................... 142

8.1

8.2

8.3

8.4

8.5

8.6

8.7

8.8

8.9

Inklusionskriterier .............................................................................................. 142

Metode .............................................................................................................. 144

Sprogundervisning ............................................................................................ 147

Introduktionsprogrammer .................................................................................. 150

Virksomhedspraktik........................................................................................... 152

Løntilskud.......................................................................................................... 156

Andre beskæftigelsesrettede indsatser ............................................................ 157

Familieindsatser ................................................................................................ 160

Boligplacering og netværkseffekter .................................................................. 163

8.10 Opsamling ......................................................................................................... 164

Konklusioner og perspektiver ....................................................................... 167

9.1

9.2

Konklusioner ..................................................................................................... 167

Perspektivering ................................................................................................. 174

Litteratur................................................................................................................ 179

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Sammenfatning

Denne rapport kortlægger, hvordan kommunerne arbejder med at fremme beskæftigelsesrettet

integration af nyankomne flygtninge, familiesammenførte og andre ledige ikkevestlige indvan-

drere. Den fokuserer altså alene på førstegenerationsindvandrere af ikkevestlig herkomst.

Den

rummer også et litteraturstudie af, hvad vi på et forskningsbaseret grundlag ved om evidensen

for, hvordan forskellige typer af beskæftigelsesrettede indsatser virker for denne målgruppe.

Kortlægningens formål og hoveddele

Kortlægningens formål er at undersøge, hvilke barrierer der findes for at bringe flere ledige ikke-

vestlige indvandrere i beskæftigelse, hvordan kommunerne arbejder for at opnå dette mål, hvilke

typer af tilgange, indsatser og projekter der virker bedst, og hvilke områder der mangler viden på.

Overordnet set er formålet, at kortlægningen samlet set skal bidrage med viden om, hvordan

indvandrere og flygtninge mest effektivt bringes i primært beskæftigelse eller tættere på arbejds-

markedet, sekundært i ordinær uddannelse.

VIVE har gennemført kortlægningen i forlængelse af Aftale om Kommunernes økonomi 2020.

I aftalen var regeringen og KL enige om, at der skulle gennemføres en kortlægning og under-

søgelse af integrationsindsatser og -projekter med henblik på at understøtte en mere sammen-

hængende og effektiv indsats med særligt fokus på at øge beskæftigelsen blandt ikkevestlige

indvandrere og flygtninge. Rapporten rummer:

En empirisk kortlægning og analyse af indsatser og projekter i kommunerne,

som har

til formål at afdække, hvordan kommunerne arbejder med at få forskellige målgrupper

af flygtninge og indvandrere primært i beskæftigelse eller tættere på arbejdsmarkedet,

sekundært i uddannelse.

Et litteraturstudie af virkningsfulde indsatser/projekter og vurdering af effekter.

Dette

studie har til formål at undersøge effekterne af forskellige integrationsindsatser på pri-

mært beskæftigelse, sekundært ordinær uddannelse, på baggrund af den eksisterende

videnskabelige litteratur.

Nedenfor sammenfatter vi hovedresultaterne fra den empiriske kortlægning af kommunernes

integrationsindsats, for så vidt som denne retter sig imod primært beskæftigelse, sekundært

uddannelse.

Datakilder og analyser

Kortlægningens primære datakilder består af:



en kvalitativ forundersøgelse

en spørgeskemaundersøgelse udsendt til en leder eller medarbejder, som arbejder med

integration, i alle danske jobcentre

dybtgående casestudier i 10 kommuner.



Vi følger Danmarks Statistiks definition af ikkevestlige lande, se https://www.dst.dk/da/Statistik/dokumentation/statistikdoku-

mentation/indvandrere-og-efterkommere/indhold.

Rapporten giver også et kort overblik over de statslige lovgivningsmæssige og økonomiske rammer samt over statslige

indsatser og projekter på integrationsområdet. Det drejer sig altså her om at give et overblik over de rammer, som kom-

muner, civilsamfund og boligorganisationer løser integrationsopgaven indenfor. Dette overblik er udfærdiget på baggrund

af input fra Finansministeriet og en række relevante ressortministerier, se bilag 1 i Bilagsrapporten.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Forundersøgelsen og spørgeskemaundersøgelsen blev gennemført i foråret 2020, casestudi-

erne i sommeren og efteråret 2020. Endvidere har vi inddraget registerdata fra jobindsats.dk

og fra integrationsbarometer.dk.

Forundersøgelsen skulle bl.a. give indblik i, hvilke forskellige typer af beskæftigelsesrettede

integrationsindsatser kommunerne har, hvordan indsatserne er organiseret, og hvor stor spred-

ning der er på kommunerne mht., hvilke indsatser de anvender. I forundersøgelsen gennem-

førte vi interview med 5 ressourcepersoner med et stort kendskab til integrationsindsatsen og

med repræsentanter fra 10 kommuner med erfaring med kortlægningens målgrupper.

I spørgeskemaundersøgelsen opnåede vi en svarprocent på 83 for spørgsmål om borgere under

integrationsloven (’integrationsborgere’) og en svarprocent på 49 for spørgsmål om borgere un-

der LAB-loven (’LAB-borgere’).

Vi har undersøgt, om svarene på vores spørgeskemaundersø-

gelse, særligt vedrørende borgere under LAB-loven, er skævt fordelt i forhold til kommunestør-

relse og forskellige landsdele. Det er de ikke. Der er heller ikke betydelige forskelle i, hvordan

respondenter med og uden ledelsesansvar besvarer vores spørgeskema. Så heller ikke her fin-

der vi større uoverensstemmelser i forskellige respondenttypers bedømmelse af vores spørgs-

mål, som giver anledning til at betvivle spørgeskemaundersøgelsens resultater i forhold til kom-

munernes vurdering af integrationsindsatsen og de udfordringer, den står overfor.

Endvidere har vi gennemført dybtgående casestudier i 10 strategisk udvalgte kommuner med

i alt 58 interviewpersoner. Her interviewede vi ledere, medarbejdere i jobcentre, medarbejdere

i sprogskoler samt enkelte andre faggrupper. Det kunne også have været relevant at interviewe

ledige integrations- eller LAB-borgere om deres erfaringer. I en undersøgelse, der skal af-

dække kommunernes integrationsindsats bredt, har vi dog på baggrund af de tilgængelige res-

sourcer prioriteret at få afdækket kommunernes indsats ud fra udsagn fra dem, der leverer den,

dvs. de kommunale medarbejdere.

Kommunerne i casestudierne var strategisk udvalgte, så de repræsenterede kommuner, der

er geografisk spredt ud over landet, så de repræsenterede kommuner med forskellig perfor-

mance i forhold til at integrere ikkevestlige indvandrere på arbejdsmarkedet, og kommuner

med gode erfaringer i forhold til beskæftigelsesrettet integration, som andre kommuner poten-

tielt kan lære af. Bemærk i forhold til analysen af kommunernes besvarelser, at når vi skriver,

at ”flere kommuner har (gode) erfaringer med X”, er der tale om 3 eller flere af de 10 kommuner.

Bemærk også, at når vi afrapporterer, at respondenter i surveyen eller interviewpersoner svarer

på, hvad de oplever virker godt eller skidt integrationsindsatsen, er der tale om disse personers

(subjektive) vurderinger. Der er ikke på baggrund af disse personers udsagn videnskabelig

evidens for virkningerne af forskellige typer af indsatser. I rapportens konkluderende kapitel 9

sammenholder vi dog kortlægningens resultater vedrørende kommunernes praksis med den

videnskabelige evidens for virkningerne af forskellige typer af indsatser.

Udfordringer hos borgerne

For at få mere viden om, hvilken opgave kommunerne står over for, undersøgte vi, hvad der er

målgruppens vigtigste problemer i forhold til at komme i beskæftigelse.

Det skal understreges, at vores undersøgelse giver et billede af udfordringerne hos den gruppe

af ledige førstegenerationsindvandrere, som aktuelt modtager offentlig forsørgelse i form af

primært selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse (herefter SHO-ydelse)

For en liste over anvendte forkortelser og betegnelser, se sidste afsnit i kapitel 1.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

samt kontanthjælp. En betydelig andel af den store gruppe af flygtninge og familiesammen-

førte, som ankom i 2015-2016, er kommet i job. Undersøgelsens resultater vedrørende barrie-

rer er altså ikke repræsentative for den samlede gruppe af ikkevestlige førstegenerationsind-

vandrere i Danmark, men først og fremmest for vores kommunale respondenters opfattelse af

barrierer hos borgere i den gruppe, som er ledige.

Ser vi først på udfordringernes omfang og karakter, så oplever de kommunale respondenter,

at der er en række udfordringer hos ikkevestlige borgere i forhold til at komme i beskæftigelse.

Udfordringerne opleves på tværs af forskellige grupper af ledige ikkevestlige indvandrere i be-

skæftigelsesindsatsen, men dog i højere grad hos integrationsborgere end hos LAB-borgere

og i højere grad hos kvinder end hos mænd.

For alle fire grupper af ledige ikkevestlige borgere er de udfordringer, som de kommunale re-

spondenter i størst omfang ser:



utilstrækkelige danskkundskaber

manglende faglige kvalifikationer i forhold de kvalifikationer, der efterspørges på arbejds-

markedet

manglende viden om det danske arbejdsmarked.



Der er dog også andre udfordringer, som respondenterne oplever som mulige barrierer for

opnåelse af beskæftigelse – i særlig høj grad for ikkevestlige kvinder under integrationsloven.

Det gælder problemer med:



hverdagsmestring

manglende motivation hos borgeren til at komme i beskæftigelse

dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

social kontrol.

Nedenfor uddyber vi, hvori udfordringerne består.

Utilstrækkelige danskkundskaber

Utilstrækkelige danskkundskaber fremgår af vores spørgeskemaundersøgelse som en vigtig ud-

fordring for mange ledige ikkevestlige borgere. I vores casestudier er det vigtigt for flere af de

interviewede at understrege, at man som ny borger i Danmark, uanset etnisk oprindelse, i ud-

gangspunktet ikke behøver meget sprog for at kunne begå sig i samfundet eller på arbejdsmar-

kedet. De fleste er enige om, at sprog skal tilegnes på sprogcenteret såvel som på arbejdsplad-

sen. At det handler om at få disse to indsatser til at spille sammen, således at borgeren tilegner

sig så mange kommunikative færdigheder som muligt. Der er dog stadig grupper, for hvem sprog

bliver, eller kan blive, en udfordring i forhold til arbejdsmarkedet. Disse er eksempelvis:



Borgere, som tilegner sig meget få sprogkundskaber under deres selvforsørgelses- og

hjemrejse- eller introduktionsprogram (herefter SHI-program), fordi de enten har be-

grænset skolegang og erhvervserfaring bag sig (oftest kvinder), eller fordi de springer

Det skal påpeges, at en hel del af de ikkevestlige indvandrere, som aktuelt er i job, kan have svært ved at fastholde deres

tilknytning til arbejdsmarkedet. Det viser en analyse af flygtninges fastholdelse i beskæftigelse (Deloitte 2019). Mange

ikkevestlige indvandrere har en svag tilknytning til arbejdsmarkedet. De har perioder med beskæftigelse og perioder med

arbejdsløshed. Deres fortsatte beskæftigelsesmuligheder kan således også godt være hæmmet af fx dårlige danskkund-

skaber eller svage faglige kvalifikationer, m.a.o. nogle af de udfordringer, som i øvrigt kendetegner gruppen af ledige

ikkevestlige indvandrere.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

fra deres danskuddannelse, mens de er ledige, til fordel for et ufaglært job. Dette sker

oftest for mænd.



Kvindegruppen med mange barselsforløb, hvis danskkundskaber tabes under barsel.

Borgere, som ikke får en tilknytning til arbejdsmarkedet under introduktionsprogrammet,

og som på sigt taber deres dansksprogkundskaber.

Borgere, som finder arbejde, men som står ved det samme ”samlebånd”/forbliver i

samme funktion i en årrække uden at bruge det danske sprog særligt meget.



Manglende faglige kvalifikationer

VIVEs spørgeskemaundersøgelse peger på, at en af de største udfordringer for ikkevestlige

borgeres mulighed for at komme i arbejde er manglende faglige kvalifikationer. Vejen ind på

det danske arbejdsmarked for størstedelen af de ikkevestlige borgere går, ifølge ledere og

fagprofessionelle, via de ufaglærte job. De ufaglærte job bliver dog færre og færre. Selv job

inden for rengøring kræver i dag ofte dokumentation af kompetencer i form af kursusbeviser.

Der ligger således et stort og konstant arbejde i – for fagprofessionelle, herunder særligt virk-

somhedskonsulenter – at opdyrke nye og vedligeholde eksisterende netværk blandt arbejds-

givere og virksomheder for at kunne finde praktikpladser, job med løntilskud og reelle job til

personer med meget få faglige kvalifikationer.

Kulturelt betingede udfordringer

Ifølge interviewpersoner i casestudierne er kulturelle forskelle med til at forklare den mang-

lende motivation hos nogle ledige i forhold til at tage et arbejde samt vanskeligheder ved at

mestre en hverdag med et kombineret arbejds- og familieliv. At udfordringerne i bund og grund

afspejler kulturelle forhold og forskelle betyder, ifølge ledere og fagprofessionelle, at disse ofte

tager tid at arbejde med. Det kræver således tid at omstille sig til at leve i et dansk samfund.

De fagprofessionelle i kommunerne understreger samstemmende, at de udfordringer, som af-

spejler kulturelle forskelle, kræver intensivt og tværfagligt arbejde med identitet, normer og

forforståelse. Manglende motivation for at tage et arbejde for kvinderne handler fx om, at kvin-

derne kommer fra en kultur med traditionelle kønsroller. Disse kvinder har dermed ingen ar-

bejdsidentitet – dvs. de ser ikke sig selv på arbejdsmarkedet, og det gør deres mand og øvrige

familie heller ikke. For de fagprofessionelle handler det bl.a. om at finde frem til det, som moti-

verer den enkelte, hvad enten det er at kunne forsørge sin familie, tjene egne penge, tage

uddannelse, være en rollemodel for sine børn, få et større netværk eller en bedre bolig.

Manglende viden om det danske arbejdsmarked/arbejdspladskultur kan også blive til en udfor-

dring for at opnå beskæftigelse i situationer, hvor kulturelle forskelle ikke italesættes og hånd-

teres. En udfordring kan fx være forskellige kulturelle opfattelser af hierarkier. Nogle indvan-

drere er således tilbageholdende med selv at tage et initiativ på en arbejdsplads, fordi de for-

venter instruktioner fra en leder, selvom man på mange danske arbejdspladser forventes at

tage selvstændigt initiativ.

Dårligt helbred og sygdomsopfattelse

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at de kommunale fagpersoner vurderer, at dårligt helbred el-

ler problemer med helbredsmestring er en udfordring i forhold til at opnå beskæftigelse for op

mod halvdelen af kvinderne under integrationsloven og for godt en tredjedel af kvinderne under

LAB-loven. Traumer, PTSD eller diabetes er eksempler på sådanne sygdomme. Ud over grup-

pen med svære helbredsmæssige – og behandlingskrævende – diagnoser og lidelser peger ca-

sestudierne på, at dårligt helbred kan afspejle kulturelt forankrede sygdomsopfattelser og deraf

følgende dårlig sygdoms-/helbredsmestring. Det kan fx dreje sig om, at nogle kvinder og deres

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

familier har en forestilling om, at graviditet er en sygdom, og at man ikke kan arbejde, hvis man

er gravid. Kommunale fagpersoner peger på, at de oplever, at anerkendelse af forskellige syg-

domsopfattelser og arbejdet med helbredsvurdering/udredning og helbredsmestring ofte er afgø-

rende for den virksomhedsrettede indsats’ succes.

I forhold til udfordringer skal det også nævnes, at gruppen af modtagere af SHO-ydelse er

væsentligt yngre end gruppen af uddannelses- og kontanthjælpsmodtagere. Hvor 57 % af

SHO-modtagerne er under 40 år, gælder det kun 24 % af gruppen af uddannelses- og kontant-

hjælpsmodtagere. 47 % af sidstnævnte gruppe er 50 år eller ældre. Kontanthjælpsgruppens

alder kan være en hæmsko, fx i forhold til at gå i gang med en SU-berettiget uddannelse.

Organisering af indsatserne

Kommunerne er ansvarlige for at tilbyde en integrationsindsats til a) nye flygtninge og familie-

sammenførte (integrationsborgere), der er under det 5-årige SHI-program. Kommunerne er

også ansvarlige for at tilbyde en afklarende og aktiv beskæftigelsesindsats til b) borgere med

ikkevestlig oprindelse, der fortsat modtager SHO-ydelse, men som har afsluttet deres SHI-

program. Endelig er kommunerne også ansvarlige for beskæftigelsesindsatsen til c) borgere,

som fx modtager dagpenge eller kontanthjælp (LAB-borgere).

I denne undersøgelse har vi både belyst organiseringen af indsatsen for integrationsborgere

(a) og organiseringen af indsatsen for ikkevestlige LAB-borgere (b og c), særligt kontanthjælps-

modtagere.

Organisering vedrørende integrationsborgere

Hvad angår integrationsborgere, har langt de fleste af kommunerne et integrationsteam, der

arbejder med borgere under integrationsloven. Hovedparten af de kommuner, som ikke aktuelt

har et integrationsteam, har tidligere haft et. En kraftig nedgang i antallet af flygtninge, der kom

til Danmark fra 2017 og frem til 2020 sammenlignet med årene inden, har for de fleste kom-

muner betydet en reduktion i antal medarbejdere, der arbejder med integrationsborgere. Det

har også betydet, at nogle kommuner har nedlagt integrationsteamet, mens andre har udvidet

teamet til at arbejde med LAB-borgere.

Integrationsloven rummer et krav om påbegyndt virksomhedspraktik senest efter 4 ugers op-

hold i kommunen, og dette krav har været en stor udfordring at imødekomme. Det gjaldt særligt

i perioden 2015-2016, hvor flygtningestrømmen var størst, og hvor kommunale fagpersoner

beskriver, at indsatsen var ”automatiseret” og dermed mindre individuelt tilrettelagt samt præ-

get af få valgmuligheder og hurtig eksekvering. Mange kommuner prioriterede i 2015-2016 en

indsats til de flygtninge, som var højt motiverede, og som medbragte erhvervserfaring.

I den senere og nuværende integrationsindsats står kommunerne over for arbejdet med de

tilbageværende borgergrupper, hvoraf mange er kvinder, og mange er karakteriseret ved so-

ciale, helbreds-, familierelaterede og/eller kulturelle udfordringer. Spørgeskemaundersøgelsen

viser, at mange kommuner har været nødt til at justere de indsatser, de har mulighed for at

tilbyde integrationsborgere. Ændringerne betyder færre tilbud, og/eller at tilrettelæggelsen af

tilbuddene er blevet mindre fleksibel i forhold til at tilpasse tilbuddene til borgerne.

Integrationsteamet har typisk været organiseret som en tværfaglig gruppe bestående af myn-

dighedssagsbehandlere, virksomhedskonsulenter, familiekonsulenter, integrationskonsulenter

og koordinerende boligformidlere. Den tværfaglige organisering i integrationsteams afspejler

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

et behov for en integreret social- og beskæftigelsesrettet indsats. Den tidlige virksomhedsret-

tede indsats kræver således fokus på både virksomhedspraktik, forberedelse til praktik, sund-

hed og på familiefronten. Kommunale fagpersoner fremhæver som en stor fordel for den be-

skæftigelsesrettede indsats, at en socialfaglig tilgang og et ”socialt blik” på familiens eller bor-

gerens generelle trivsel ligger som en integreret del af integrationsteamets arbejde.

Integrationsteamet har endvidere mange samarbejdsflader til andre kommunale forvaltninger

– især i forbindelse med virksomhedsrettede indsatser og særlige vejlednings- og opkvalifice-

ringsindsatser. Mange kommuner samarbejder endvidere med frivillige organisationer vedrø-

rende særlige tilbud med fokus på at forbedre integrationsborgernes danskkundskaber.

Endvidere påpeger casestudiet, at der i de kommuner, hvor integrationsteamets samarbejde fun-

gerer bedst, er klare rolle- og ansvarsfordelinger og gode organisatoriske rammer for vidensde-

ling. Der er også en systematik i dokumentationen, fx i form af drejebøger for arbejdet med for-

skellige borgergrupper eller for opgaverne i forskellige faser af integrationsindsatsen.

Organisering vedrørende LAB-borgere

Hvad angår LAB-borgere, er det værd at bemærke, at året 2020 for mange ledige borgere mar-

kerer overgangen fra integrationsteamet til jobcenterets ordinære beskæftigelsesindsats, fordi

deres integrationsprogram af op til 5 års varighed udløber. Det drejer sig mere specifikt for mange

af de flygtninge og familiesammenførte, som ankom i 2015, og for hvem det endnu ikke er lykke-

des at blive selvforsørgende.

Casestudiet viser, at der fortsat, blandt ikkevestlige borgere omfattet af LAB-loven, er vedvarende

udfordringer relateret til sprog, kompetencer, manglende arbejdsidentitet og -erfaring. Det be-

kræfter spørgeskemabesvarelserne, som viser, at en tredjedel af kommunerne har medarbej-

dere, der udelukkende arbejder med ikkevestlige borgere under LAB-loven. Størstedelen af kom-

munerne angiver ligeledes, at de altid – eller fra sag til sag afhængigt af den enkelte borgers

udfordringer – betragter indsatsen over for ikkevestlige LAB-borgere som en integrationsindsats,

dvs. hvor der fx er behov for at bibringe borgeren en større (kultur-) forståelse for det danske

samfund og arbejdsmarked. Selvom integrationsloven fastslår, at SHI-programmet siden 2016

maksimalt kan forlænges i op til 5 år, så er der forsat behov for at arbejde med fx sprogkundska-

ber og kulturforståelse for nogle ledige borgere, som har opholdt sig i længere tid i Danmark.

I casestudiet identificerer vi to organiseringsmodeller, som begge, om end på forskellig vis,

søger at håndtere LAB-borgere med fortsatte udfordringer:

Indsatsen over for alle LAB-borgere ligger i kontanthjælpsafdelingen.

Medarbejdere sidder her med en blandet sagsstamme af ikkevestlige og etnisk danske

LAB-borgere. For ikkevestlige borgere er fokus på god overlevering fra integrationsteam

til kontanthjælp. Desuden er der stor bevågenhed omkring, at borgere uanset etnisk

herkomst får den indsats, de har behov for. Det er således ikke udelukket, at en ikke-

vestlig borger omfattet af LAB-loven eksempelvis kan tilbydes et målrettet danskuddan-

nelsesforløb. Men frem for at tilbyde det som en standardiseret pakkeløsning tilpasser

man i disse kommuner løbende indsatsen til den enkelte borgers individuelle behov.

Indsatsen over for LAB-borgere fortsætter i integrationsteamet.

Denne model er kendetegnet ved, at ikkevestlige borgere omfattet af LAB-loven enten

forbliver i eller føres tilbage til et integrationsteam – selv efter at deres integrationspro-

gram er udløbet. Et udbredt argument for at fastholde LAB-borgere i integrationsteamet

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

– som i model 1 overleveres til kommunens kontanthjælpsafdeling efter 5 års SHI-pro-

gram – er, at de risikerer at ”lande nederst i bunken” i kontanthjælpsteamet. Denne

model rummer også eksempler på, at integrationsteamet overtager sager med ikkevest-

lige LAB-borgere fra kontanthjælpsteamet, hvor det ikke er lykkedes at skabe progres-

sion. Argumentet handler om, at den specialiserede viden, som integrationsteamet har

oparbejdet, kan være til gavn for LAB-borgere selv efter en årrække i Danmark.

VIVEs undersøgelse af kommunernes forskellige organiseringsmodeller giver ikke mulighed

for at konkludere i forhold til, hvilken af disse to modeller der er bedst i forhold til at få ledige

indvandrere i beskæftigelse. Dog tyder især casestudierne på, at det er en fordel for sagsbe-

handlingen, at kommunen oparbejder specialiseret integrationsfaglig viden i et team eller en

særligt afdeling.

Danskuddannelse

Danskkundskaber har positiv betydning for indvandrernes muligheder for at opnå beskæfti-

gelse på det danske arbejdsmarked – særligt på lidt længere sigt (se litteraturstudiet, kap. 8 og

nedenfor). Danskuddannelsestilbud er derfor også en vigtig del af kommunernes integrations-

indsats, særligt til nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Nyankommne flygtninge skal

tilbydes danskuddannelse i op til 5 år, men kommunen kan også tilbyde danskuddannelse til

andre grupper. Nogle kommuner anvender endvidere tilbud ud over den danskuddannelse på

sprogcentrene, der skal forbedre danskkundskaber hos ikkevestlige indvandrere under inte-

grations- eller LAB-loven. Det drejer sig fx om barselsgrupper eller fjernundervisning.

Danskuddannelse

Som nævnt skal danskuddannelse i henhold til integrationsloven tilbydes til integrationsbor-

gere. Der er dog også kommuner, der tilbyder danskuddannelse til LAB-borgere. 17 % af re-

spondenterne i kommunerne siger, at de altid eller ofte anvender danskuddannelsestilbud til

LAB-borgere, mens 53 % svarer, at de af og til eller sjældent anvender danskuddannelse til

denne gruppe af borgere. Det er kun 15 %, som svarer, at de aldrig anvender danskuddannel-

sestilbud til ikkevestlige LAB-borgere. Bemærk her, at kommunerne selv skal finansiere dansk-

uddannelse til LAB-borgere, hvorfor det er et relativt dyrt tilbud for kommunerne.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at kommunerne i stort omfang er tilfredse med danskud-

dannelsen – både til borgere under integrationsloven og til borgere under LAB-loven – uanset

om de er blevet spurgt til kvalitet, beskæftigelsesfokus eller fleksibilitet i forhold til andre ind-

satser. Tilfredsheden er dog mindst i forhold til det beskæftigelsesrettede fokus.

Casestudierne viser, at sprogskolerne er påvirket af, at gruppen af flygtninge er blevet mindre.

Samtidig er antallet af andre typer af kursister – primært internationale studerende og uden-

landske arbejdstagere – også faldet. Derfor er der casekommuner, der har oplevet, at den

private udbyder af danskuddannelse har måttet opsige samarbejdet, fordi der ikke var borgere

nok fra disse forskellige målgrupper. Nogle kommuner overgår til en kommunal sprogskole,

mens andre vælger en anden privat udbyder. En kommunal sprogskole opleves at give mulig-

hed for et tæt samarbejde med jobcenter og sprogcenter. Færre kursister betyder eksempelvis,

at flere holdforløb er nedlagt. I stedet for holdforløb fokuserer man i flere kommuner mere på

individuelle og virksomhedsrettede sprogforløb. Der er dog også fortsat casekommuner, der

gennemfører danskuddannelse i hold, enten på sprogskolen eller ude på en virksomhed, hvor

flere kursister er i forløb.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Danskuddannelse kombineret med virksomhedspraktik

Casestudiet viser, at der blandt de deltagende kommuner er gode erfaringer med at koble

danskuddannelse og den virksomhedsrettede indsats tæt sammen. Danskuddannelse og prak-

tikforløb skal gerne foregå parallelt, så de kan informere hinanden undervejs. Det er vigtigt at

have fokus på borgerens ønsker og behov for at skabe motivation og ejerskab hos den enkelte

borger. Der er casekommuner, der fortæller, at de har gode erfaringer med, at sproglæreren

tager ud og møder borgerne på deres praktiksted. Dette giver sproglæreren mulighed for at se

den arbejdskontekst, borgeren indgår i, og mulighed for at målrette danskuddannelsen til bor-

gerens konkrete behov. Det giver også mulighed for, at sproglæreren kan observere og hjælpe

borgeren i konkrete situationer, eksempelvis med hvordan man taler med kollegaerne i pausen.

Særlige indsatser ud over den almindelige danskuddannelse

I kommunerne findes der også eksempler på særlige indsatser ud over almindelig danskud-

dannelse. Disse tæller netværk med danske familier i lokalsamfundet, barselgrupper og fjern-

undervisning. Den slags indsatser anvendes oftere til borgere under integrationsloven end til

borgere under LAB-loven. Dette skal ses i sammenhæng med, at det er integrationsborgerne

der, ifølge respondenterne, har de største sproglige udfordringer. 23 % af kommunerne anven-

der altid eller ofte netværk med danske familier i lokalsamfundet, til borgere under integrations-

loven. 9 % af kommunerne anvender dette til borgere under LAB-loven. Barselgrupper og fjern-

undervisning anvendes i lidt mindre omfang af kommunerne.

Virksomhedsrettede indsatser

Tal fra jobindsats.dk viser, at kommunerne forøgede brugen af privat og offentlig virksomheds-

praktik i årene efter 2017, hvilket formodentligt afspejler en ændret praksis i jobcentrene som

følge af de lovændringer, der blev vedtaget på området i 2016. Virksomhedspraktik i en privat

virksomhed er den type af virksomhedsrettet indsats, som kommunerne bruger mest, hvis man

sammenligner med offentlig virksomhedspraktik eller offentlig eller privat løntilskudsjob.

I spørgeskemaundersøgelsen har vi også undersøgt kommunernes brug af andre typer af virk-

somhedsrettede indsatser – eller kombinationer af indsatser. Undersøgelsen viser, at ordinære

timer i kombination med virksomhedspraktik samt mentorer er de to typer af virksomhedsret-

tede indsatser, som den største andel af de kommunale respondenter har svaret, at de altid

eller ofte benytter til borgere under integrationsloven og til borgere under LAB-loven. Der er

også forholdsvis mange kommuner, der anvender branchepakker. Ordinære timer i kombina-

tion med virksomhedspraktik er den indsats, som den største andel af respondenterne vurderer

øger progressionen mod beskæftigelse for begge målgrupper.

Casestudiet peger på, at størstedelen af tilbud som virksomhedspraktik, løntilskud eller ”hy-

bridmodeller” (der ikke er tilbud i lovens forstand), hvor virksomhedspraktik kombineres med

ordinære timer, bliver etableret i et samarbejde mellem jobcenteret og private virksomheder.

Virksomhedspraktik på offentlige arbejdspladser forekommer også, men spiller en mindre rolle

i integrationsindsatsen.

Casestudiet viser også, at man i kommunerne oplever ordinære timer og småjob som et virksomt

redskab både i indsatsen over for jobparate/aktivitetsparate uden arbejdserfaring, som har brug

for opkvalificering, og over for flygtninge og indvandrere, som har været langvarigt på kontant-

hjælp. Det kan dog være udfordrende for virksomhedskonsulenterne at få etableret kombinatio-

nen af virksomhedspraktik og ordinære timer.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Stor opbakning til virksomhedsrettede indsatser i kommunerne

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at langt størstedelen af de kommunale respondenter me-

ner, at virksomhedspraktik generelt øger progressionen mod beskæftigelse for både borgere

under integrationsloven og for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Dette på trods af, at

de også oplever en række udfordringer for målgruppens deltagelse i virksomhedspraktik. De

ser især utilstrækkelige danskkundskaber og manglende faglige kvalifikationer som en udfor-

dring, men også udfordringer omkring dårligt helbred og helbredsmestring samt manglende

motivation og social kontrol.

Ledere og fagprofessionelle i kommunerne bekræfter i casestudierne den generelt store opbak-

ning til retningen mod tidlig og øget brug af virksomhedsrettede indsatser. Lederne og de fagpro-

fessionelle omtaler dog også den nuværende integrationsopgave som ”svær”. En del af det

svære består i, at den målgruppe, kommunerne arbejder med, aktuelt er en blanding af de mest

udfordrede fra gruppen ankommet fra 2015 og frem, og de ”gamle” grupper, som har været i

Danmark og modtaget overførselsindkomster i en årrække. Begge grupper er karakteriseret ved

at leve med problemer af større eller mindre kompleksitet relateret til helbred, sociale og familie-

relaterede forhold. Sociale problemer kan relatere sig til manglende netværk i Danmark, men

også stofmisbrug eller hjemløshed. Familieproblemer kan fx handle om social kontrol i forhold til

særligt kvinder og teenagemødre eller udfordringer knyttet til opdragelse af børn.

Medarbejdere i kommunerne argumenterer for, at de må tage højde for sådanne livsvilkår i for-

hold til at afstemme forventningen til, hvornår og hvor meget den virksomhedsrettede tilgang kan

rykke disse borgere i retning af selvforsørgelse. Spørgeskemaundersøgelsen viser endvidere, at

de fleste kommunale respondenter oplever, at der er nogle borgere, som virksomhedspraktik ikke

hjælper til progression frem mod beskæftigelse – især borgere med psykiske og fysiske helbreds-

problemer og med familiære udfordringer.

Integrationsuddannelse (IGU)

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at næsten alle (89 %) kommuner anvender IGU til borgere

under integrationsloven. Der er dog et væsentligt frafald på IGU. Over halvdelen af responden-

terne vurderer, at frafaldet skyldes et manglende økonomisk incitament for den IGU-ansatte

(58 %), eller at den IGU-ansatte har fået ordinær ansættelse (55 %).

Vejledning og opkvalificering

Tal fra jobindsats.dk viser, at kommunerne – parallelt med at de forøgede deres brug af virk-

somhedspraktik i årene 2017-2019 – også forøgede deres brug af vejledning og opkvalificering

i årene 2017-2019 til integrationsborgere. Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen peger

på, at kommunerne gør brug af en række forskellige vejlednings- og opkvalificeringsindsatser.

Jobsøgningskurser, korte vejlednings- og afklaringsforløb samt vejledning vedrørende uddan-

nelsesmuligheder og valg er de indsatser, der oftest anvendes til borgere i målgruppen under

integrations- og LAB-loven, hvorimod rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner og bro-

bygningsforløb til uddannelse er blandt de mindst anvendte indsatser.

Ud over de nævnte indsatser med fokus på jobsøgning, vejledning, brobygning til uddannelse

og opkvalificering har flere kommuner også en række tiltag til borgere med problemer ud over

ledighed. De indsatser, der oftest bruges til borgere under integrationsloven, er mentorer, fa-

milieindsatser og indsatser i forhold til hverdagsmestring. For borgere i målgruppen under LAB-

loven er mentorer og helbredsindsatser, herunder helbredsscreening/helbredsundersøgelse

og indsatser i forhold til fysisk/psykisk helbredsmestring, derimod de mest anvendte indsatser.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Ordinær uddannelse som indsats og mål

Herudover viser resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen, at tæt på halvdelen af kommu-

nerne ’ofte’ eller ’af og til’ anvender ordinær uddannelse til borgere i målgruppen under både

integrations- og LAB-loven, som er på anden ydelse end SU. I begge tilfælde vurderer største-

delen af kommunerne, at dette i mindre eller nogen grad er en effektiv indsats til at få borgere

i målgruppen i beskæftigelse eller i gang med en ordinær uddannelse på SU.

Casestudiet viser, at casekommunerne efter integrationsloven fra 2016 oplever, at de anven-

der ordinær uddannelse og uddannelsesforberedende forløb i mindre omfang, end de gjorde

før 2016. Da der kom mange unge flygtninge til Danmark, var der flere borgere, der havde

kompetencerne til relativt hurtigt at kunne starte på en ordinær uddannelse. En casekommune

havde eksempelvis et særlig projekt målrettet unge flygtninge, der havde været i gang med en

uddannelse i deres hjemland, hvor det lykkedes at få de unge igennem deres danskuddannelse

på et år i stedet for tre år, hvorefter de unge kom videre på VUC, og flere fortsatte på en

videregående uddannelse. For den del af målgruppen, der er tilbage i jobcenteret i 2020, er

vejen til uddannelse ofte lang, ikke mindst fordi de mangler danskkundskaberne til at kunne

tage en uddannelse. Derfor er målet for denne gruppe ofte at komme i job frem for uddannelse.

Dette er i tråd med lovgivningens intention, som er, at borgeren skal følge den korteste vej til

selvforsørgelse.

De kommunale respondenters vurdering af vejlednings- og opkvalificeringsindsatser

Selvom der er bred opbakning til den virksomhedsrettede indsats, er der medarbejdere, der

efterlyser bedre muligheder for at tilbyde mere sammenhængende vejlednings- og opkvalifice-

ringsforløb, fx imellem borgernes praktikforløb, så der ikke bliver et ”hul” i borgernes indsats,

hvor borgerne oplever, at deres indsats går i stå. Lovgivningen giver mulighed for, at kommu-

nerne kan tilbyde vejledning og opkvalificering mellem de perioder, hvor de er i virksomheds-

praktik, men det er ikke alle kommuner, som benytter sig af disse muligheder.

Finansiering

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at omkring to-tredjedel af kommunerne har fået ekstern

finansiering til indsatser under integrationsloven, og en tredjedel har fået ekstern finansiering

til indsatser under LAB-loven. Indsatserne anvendes især til at styrke den virksomhedsrettede

indsats og til at afprøve nye metoder og arbejdsgange, men også i et vist omfang til at introdu-

cere nye indsatser. Næsten alle de kommuner, der har opnået ekstern finansiering, oplever, at

de eksterne midler har ført til en forbedret indsats.

Vores interview viser endvidere, at kommunerne oplever, at fordelene ved ekstern finansiering

er, at det giver kommunerne mulighed for at afprøve nye metoder og/eller arbejde fokuseret

med en særlig målgruppe. Ulemperne ved den eksterne finansiering er primært dokumentati-

onskravene forbundet med de eksterne midler. Kommunerne oplever dette som en stor op-

gave. Kravene kan udgøre en barriere for nogle kommuner i forhold til at søge eksterne midler,

fordi de ikke har medarbejderressourcerne til det.

Nogle casekommuner efterspørger muligheden for, at eksterne midler kan indgå i driften af

den eksisterende indsats, der opleves kraftigt beskåret. Andre casekommuner sætter pris på,

at eksterne midler giver mulighed for at prøve nye ting af, eller arbejde fokuseret med et område

og ikke bare ”forsvinder ind i driften.”

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Hovedresultater fra litteraturstudiet

I litteraturoversigten har vi afdækket den videnskabelige litteratur, der undersøger effekter af

forskellige typer af indsatser, der har til formål at få flygtninge og ikkevestlige indvandrere i

beskæftigelse. Fokus er på indsatser, som kommunerne har et betydeligt ansvar for at forvalte,

og som de påvirker. Derfor har vi ikke inddraget studier af virkninger af forskellige regler, som

primært fastsættes på nationalt plan uden et betydeligt forvaltningsansvar for kommunerne.

Det gælder eksempelvis virkninger af forskellige ydelsesniveauer, da reglerne på dette område

typisk fastsættes nationalt.

Formålet er at identificere, hvilke typer af indsatser der har vist sig at være virkningsfulde i

forhold til at nedbryde barrierer for flygtninges og indvandreres deltagelse på arbejdsmarkedet.

Oversigten er baseret på en systematisk gennemgang af den nyere videnskabelige litteratur.

Den inkluderer primært studier fra de nordiske lande. Typen af indsatser, der undersøges, in-

kluderer en række forskellige indsatser på beskæftigelsesområdet såvel som på familie- og

boligområdet. Gennemgangen af litteraturen viser følgende:

Sprogundervisning:

Baseret på to danske (Arendt et al., 2020; Rotger, 2011) og et fransk

studie (Lochmann et al., 2019) finder vi stærk evidens for, at sprogundervisning ingen effekt

har på beskæftigelse på kort sigt (under indsatsen eller kort efter), hvilket kan skyldes, at sprog-

undervisningen efterlader mindre tid til at søge job. På længere sigt, dvs. efter 3-5 år, finder vi,

at der er

moderat evidens

for, at sprogundervisning har positive beskæftigelseseffekter (Arendt

et al., 2020; Rotger, 2011). Endelig vurderer vi, at der er utilstrækkelig viden til at konkludere

på evidensgraden i forhold til deltagelse i arbejdsstyrken, idet Lochmann et al. (2019) er det

eneste studier, der undersøger dette.

Introduktionsprogrammer:

På trods af, at en række studier har undersøgt effekterne af di-

verse ændringer i nordiske integrationsprogrammer, er det svært at konkludere på tværs af de

individuelle studier, da de undersøger effekten af forskellige introduktionsprogrammer og ind-

satser, som ikke nødvendigvis er sammenlignelige. På baggrund af primært to studier fra hen-

holdsvis Sverige (Andersson et al., 2017) og Finland (Sarvimäki & Hämäläinen, 2016) vurderer

vi dog, at der er en indikation for, at individuelt tilrettelagte programmer har positive indkomst-

effekter.

Virksomhedspraktik:

Baseret på en række nyere studier (Thuesen et al., 2020a; Arendt,

2020; Arendt & Bolvig, 2020; Hardoy & Zhang, 2019) såvel som indsigter fra tidligere litteratur-

studier vurderer vi, at der er stærk evidens for, at virksomhedspraktik kan have positive be-

skæftigelseseffekter. Nyere dansk forskning peger dog på, at virksomhedspraktik inden for det

første år kan gå ud over flygtninges formelle danskkundskaber (Arendt & Bolvig, 2020). Anden

nyere dansk forskning peger på, at det har betydning, hvordan virksomhedspraktik organise-

res. En brancheorienteret tilgang kan således være særlig effektiv til at øge beskæftigelsen

blandt især ikkevestlige kvinder (Thuesen et al., 2020a).

Løntilskud:

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016), finder vi, at der er der er stærk evi-

dens for både en positiv programeffekt og en positiv nettoeffekt af løntilskud i den private sek-

tor. Samtidig er der stærk evidens for både fastholdelseseffekter og positive programeffekter

af løntilskud i den offentlige sektor, hvilket vil sige, at der under løntilskudsperioden er evidens

for negative beskæftigelseseffekter, mens disse effekter bliver positive efter løntilskudsperio-

den er overstået. Samlet set er der en indikation for, at nettoeffekten af løntilskud i den offent-

lige sektor er positiv.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Intensiverede samtaleforløb:

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016) finder vi, at der er

modstridende evidens for beskæftigelseseffekten af intensiverede samtaleforløb på jobcentrene.

Der er i det hele taget meget begrænset forskning i effekterne af forskellige typer af forvaltnings-

mæssig organisering af beskæftigelsesindsatser til ikkevestlige indvandrere.

Vikarbureauer:

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016) finder vi, at der er moderat evidens

for, at vikarbureauer har en positiv program- og nettoeffekt på beskæftigelsen.

Uddannelsesaktivering:

Baseret på indsigter fra Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al.

(2016) finder vi, at der er modstridende evidens om både programeffekten og nettoeffekten af

uddannelsesaktivering for ikkevestlige indvandrere.

Familieindsatser:

Baseret på tre studier norske studier (Naz, 2010; Flaatten, 2015; Hardoy &

Schöne, 2008) vurderer vi, at der er moderat evidens for, at et øget økonomisk incitament til at

passe egne små børn har en negativ effekt på ikkevestlige kvinders arbejdsudbud og lønind-

komst. Samtidig er der utilstrækkelig viden om effekten af at reducere prisen på børnepasning

på ikkevestlige kvinders arbejdsudbud og lønindkomst.

Boligplacering:

Baseret på et dansk (Damm, 2014) og et hollandsk (Beckers & Borghans, 2011)

studie vurderer vi, at der ikke er tilstrækkelig evidens til at konkludere på effekten af boligplace-

ringer. Resultaterne peger dog på, at nærmiljøet i det område, som flygtninge/asylansøgere bor

i, har betydning for deres beskæftigelse, og at det at bo sammen med andre ikkevestlige indvan-

drere kan have en positiv beskæftigelseseffekt. Damm (2014) peger dog på, at beskæftigelses-

raten og uddannelsesniveauet blandt andre ikkevestlige indvandrere i nærmiljøet er afgørende.

Hvis andre indvandrere i nærmiljøet er i beskæftigelse, så styrker det sandsynligheden for, at

ledige indvandrere kommer i job.

Konklusioner og perspektiver

Et relativt bredt spektrum af problemer hæmmer de ledige integrations- og LAB-borgeres mu-

ligheder for/evner til at komme i beskæftigelse. De tæller manglende danskkundskaber, faglige

kvalifikationer og viden om det danske samfund. Hertil kommer problemer med hverdagsme-

string, motivation, dårligt helbred og social kontrol. Barriererne er større for integrationsborgere

end for LAB-borgere og for kvinder end for mænd. Det er også værd at bemærke, at LAB-

borgerne er væsentligt ældre end integrationsborgerne.

Kommunerne iværksætter en relativt bred vifte af indsatser under integrations- og LAB-loven,

som sigter mod at få borgerne til at overkomme disse barrierer. Mange af interviewpersonerne i

casestudierne påpeger, at der er behov for en helhedsorienteret og tværfaglig indsats til disse

personer. Vi har imidlertid sparsom viden om effekter af helhedsorienterede og tværfaglige ind-

satser. Integrationsprogrammer er ofte helhedsorienterede og tværfaglige. Litteraturstudiet finder

indikation for, at individuelt tilrettelagte programmer har positive indkomsteffekter. Det tyder på,

at individuelt tilpassede programmer måske kan hjælpe.

Vores case-undersøgelse tyder på, at det er en fordel for sagsbehandlingen, at kommunen

oparbejder specialiseret integrationsfaglig viden i et team eller en særlig afdeling. Vores litte-

raturstudie har haft fokus på indsatser og de mulige kausale effekter heraf. Det har kun i be-

grænset omfang identificeret studier, der giver indsigt i beskæftigelseseffekter af forskellige

typer organisering på integrationsområdet. Der findes studier af, om intensiverede samtalefor-

løb på jobcentre styrker indvandreres beskæftigelseschancer, men der er modstridende evi-

dens for, om den type forløb har effekt eller ej.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Hvad angår danskuddannelse finder vi i spørgeskemaundersøgelsen en høj grad af tilfredshed

blandt kommunerne med danskuddannelsens kvalitet – både til borgere under integrationsloven

og til borgere under LAB-loven. Kommunerne er også tilfredse, men dog i knap så høj grad, med

danskuddannelsens beskæftigelsesrettede fokus. Litteraturstudiet viser, at der er moderat evi-

dens for, at sprogundervisning har en langsigtet (efter 3-5 år) positiv beskæftigelseseffekt. På

kort sigt, dvs. under indsatsen eller kort tid efter, er der derimod ingen effekter. Det er altså vigtigt,

at kommunerne har fokus på at sikre danskkundskaber – også blandt de svagere grupper af

ledige, fx kontanthjælpsmodtagere med en længere ledighedshistorik.

Det er den virksomhedsrettede indsats, som står i centrum for kommunernes indsats over for

ledige integrationsborgere og LAB-borgere. Det peger både vores spørgeskemaundersøgelse

og vores casestudier på. Kommunerne handler her i rimelig god overensstemmelse med, at

der er stærk evidens for, at virksomhedspraktik har positive beskæftigelseseffekter på kort sigt.

Vi har imidlertid sparsom viden om effekter af virksomhedspraktik på længere sigt. Nyere dan-

ske studier (Arendt, 2020; Arendt & Bolvig, 2020) peger på, at de positive effekter forsvinder

over tid, og at der er risiko for, at en intens virksomhedsrettet indsats kan gå ud over borgerens

sprogindlæring, som har betydning for beskæftigelseschancer på længere sigt.

Vi har også ret sparsom viden om indsatser, der særligt kan hjælpe de mere udsatte grupper i

beskæftigelse – dvs. de grupper, som p.t. udgør en større andel af de ledige. Nyere studier af

integrationspålæg (Arendt et al., 2018) og branchepakker (Thuesen et al., 2020a) rummer dog

til dels relevant viden i forhold til disse grupper og peger på vigtigheden af indsatser som både

forberedelse og støtte forud for virksomhedspraktik/løntilskudsjob/IGU.

Som nævnt ovenfor er det bemærkelsesværdigt, at samtidig med, at kommunerne forøgede

deres antallet af virksomhedspraktikforløb i årene 2017-2019, forøgede de også brugen af vej-

ledning og opkvalificering. Selvom der er bred opbakning til den virksomhedsrettede indsats i

kommunerne, er der også medarbejdere, der efterlyser bedre muligheder for at tilbyde vejled-

nings- og opkvalificeringsforløb som forberedelse og støtte til fx aktivitetsparate borgere. Litte-

raturstudiet har ikke identificeret nyere studier, som giver viden om beskæftigelseseffekter af

vejledning og opkvalificering, og ældre litteraturstudier kan ikke finde evidens for positive virk-

ninger heraf. Eftersom kommunerne er tilbøjelige til at kombinere vejledning og opkvalificering

med de virksomhedsrettede indsatser, er der behov for mere viden om, hvad effekten er af

kombinere disse indsatser – særligt i forhold til aktivitetsparate integrations- og LAB-borgere.

Undersøgelsens resultater giver anledning til at opridse en række perspektiver:



Det kræver en velorganiseret tværfaglig indsats fra kommunens side, hvis det skal lyk-

kes at få de ’svageste’ integrationsborgere og LAB-borgere ud på arbejdsmarkedet. En

virksomhedsrettet indsats kan virke, hvis den følges af indsatser til at forberede og

støtte. En god sammenhæng mellem virksomhedspraktik, sprogundervisning og kurser

(og evt. andre redskaber som mentorer) er særlig vigtig i forhold til borgere, der har

problemer af større eller mindre kompleksitet (fx helbredproblemer, sociale problemer

og familierelaterede problemer). Det fremgår af casestudiet, at denne gruppe kan have

vanskeligt ved at deltage i og drage nytte af virksomhedspraktik.

Stat, kommuner og regioner har brug for en bedre målgruppeforståelse – i forhold til

sprogkundskaber, kvalifikationer, helbred mv. – for at vurdere de reelle beskæftigelses-

muligheder i fx fleksjob, deltidsjob mv. for forskellige dele af målgruppen. Sundhedspro-

blemer karakteriserer i varierende omfang en betydelig del af de ledige integrations- og

LAB-borgere. I vores spørgeskemaundersøgelse anfører en større andel af responden-



UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

terne, at de oplever barrierer for beskæftigelsesindsatsen i form af ventetider i sund-

hedssystemet, og at de praktiserende læger ikke bakker op om målet om beskæftigelse

til borgerne. Derfor synes der at være behov for, at beskæftigelsessystemet og sund-

hedssektoren, herunder de praktiserende læger, formår at samarbejde bedre.



Hvad angår ikkevestlige kvindelige indvandrere, oplever kommunernes medarbejdere,

at deres indsatser kan hjælpe nogle af disse kvinder, hvis det lykkes at finde frem til dét,

som motiverer den enkelte, fx at kunne forsørge sin familie, tjene egne penge, tage en

uddannelse, være en rollemodel for sine børn, få et større netværk eller en bedre bolig.

Forskning peger dog på, at der ikke er nogen enkle metoder til at få flere af disse kvinder

i beskæftigelse. Arendt og Schultz-Nielsen påpeger (2019), at der findes studier, som

for disse kvinder finder positive korttidseffekter af virksomhedspraktik og positive lang-

tidseffekter af sprogundervisning og gennemførelse af videregående uddannelse. Men

der er brug for mere erfaringsopsamling og forskning i, hvad der kan bringe flere af

disse kvinder i beskæftigelse eller uddannelse – også for at overvinde barrierer knyttet

til manglende motivation, usikkerhed og social kontrol.

En betydelig gruppe af de ledige integrations- og LAB-borgere får ikke lært tilstrækkeligt

dansk på trods af tilbud om danskuddannelse, og mange af de ledige har ikke fået ved-

ligeholdt deres danskkundskaber, når de er stoppet på sprogskolen. I forhold til ny-

ankomne er det vigtigt at indrette de virksomhedsrettede indsatser på en sådan måde,

at borgerne kan få det bedst mulige udbytte af deres danskuddannelse. I forhold til LAB-

borgere er det vigtigt at have fokus på muligheder for at opkvalificere deres evne til at

forstå og tale dansk.

En større del af de ledige integrations- og LAB-borgere har så dårlige danskkompeten-

cer, at de vil have svært ved at tage en ordinær uddannelse. Medarbejdere i kommu-

nerne i vores casestudie efterspørger arbejdsmarkedsrettede opkvalificeringsforløb,

som kan give disse borgergrupper nogle reelle og branchespecifikke kompetencer. Det

kan fx foregå i regi af nogle lidt længere, sammenhængende forløb til vejledning og

opkvalificering. En del medarbejdere i kommunerne giver endvidere udtryk for, at

IGU’en er mere oplagt til lidt ældre personer (over 40 år), idet yngre borgere lettere kan

sluses ind i det ordinære uddannelsessystem. Dette kan dog ikke lade sig gøre i dag,

hvor IGU kun kan igangsættes for personer under 40 år og med maks. 5 års ophold i

Danmark.



UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Indledning

I Danmark er det kommunerne, der skal sikre integration af nyankomne flygtninge og familie-

sammenførte til flygtninge og styrke chancerne for, at disse personer får en tilknytning til ar-

bejdsmarkedet. Kommunerne har ansvaret for jobcentrene og derigennem også for at hjælpe

andre på fx kontanthjælp – herunder ikkevestlige indvandrere – i job. Kommunerne har en

nøglerolle, når det handler om at sikre en tæt arbejdsmarkedstilknytning blandt alle grupper i

samfundet, hvilket er en central udfordring i et velfærdssamfund som det danske.

Beskæftigelsesstatistikkerne viser, at denne udfordring stadig er stor blandt gruppen af flygt-

ninge og indvandrere fra ikkevestlige lande. De seneste tal fra 2019 viser, at beskæftigelses-

frekvensen blandt indvandrere fra ikkevestlige lande på 58,0 % ligger knap 20 procentpoint

under beskæftigelsesfrekvensen for personer med dansk oprindelse på 77,6 %

. Disse tal

dækker dog over store kønsforskelle. Hvor gabet i beskæftigelsesfrekvens mellem mænd med

ikkevestlig indvandrerbaggrund er 14,7 % i forhold til etnisk danske mænd, er forskellen for

kvindernes vedkommende på 24,1 % i 2019

. Den beskæftigelsespolitiske udfordring er såle-

des større for indvandrerkvindernes end for indvandrermændenes vedkommende.

Med hensyn til flygtninge og familiesammenførte til flygtninge viser de seneste tal fra 3. kvartal

2020, at 37 % er i lønmodtagerbeskæftigelse efter 3 års ophold i Danmark

. Trods en positiv

udvikling siden 2016 ligger dette stadig under målsætningen om, at hver anden skal være i

arbejde inden for de tre første år, efter at de er kommet til Danmark. Sammenligner vi med 3.

kvartal 2019, hvor 42 % var i beskæftigelse efter 3 års ophold i Danmark, tyder tallene des-

værre på, at covid-19-krisen og dens indvirkning på dansk økonomi har gjort det sværere for

nyankomne flygtninge at komme i og/eller fastholde beskæftigelse.

Ud over covid-19-krisen udfordrer en række andre barrierer også flygtninges og ikkevestlige

indvandreres beskæftigelsesmuligheder. Barriererne er fx manglende viden om det danske

arbejdsmarked (fx Damm, 2014) et mismatch mellem kvalifikationer og krav på det danske

arbejdsmarked (fx begrænsede danskkundskaber, Aldashev, Gernandt & Thomsen, 2009),

manglende uddannelsesmæssige kvalifikationer (fx Arendt, 2015; Gorinas og Jakobsen, 2015;

Schultz-Nielsen og Skaksen, 2017), helbredsproblemer (Rosdahl, 2006; Singhammer, 2008)

og kulturelle forskelle såsom holdninger til kønsroller og forventninger til kvinders rolle i familien

(Gorinas, 2014). For at øge arbejdstilknytningen blandt flygtninge og indvandrere er det derfor

nødvendigt at sætte ind på flere forskellige områder ud over indsatsen på selve beskæftigel-

sesområdet. Denne kortlægning handler om, hvordan kommunerne håndterer disse opgaver.

1.1

Kortlægningens formål og hoveddele

Ansvaret for integrationen af nytilkomne flygtninge og indvandrere har siden 1999, hvor Dan-

marks første integrationslov trådte i kraft, ligget hos kommunerne (Arendt, 2016). Det drejer

sig mere specifikt om udlændinge, der modtager SHO-ydelse i henhold til integrationsloven og

lov om en aktiv socialpolitik. Som nævnt har kommunerne også ansvaret for beskæftigelses-

indsatsen for flygtninge og indvandrere, der ikke er under integrationsloven, fx ikkevestlige

Data er fra Danmarks Statistik (tabel RAS200 i Statistikbanken) og dækker de 16-64-årige.

Mere specifikt lå beskæftigelsesfrekvensen i 2019 for mænd med dansk oprindelse på 78,9 %, mens den for mandlige

indvandrere med ikkevestlig baggrund lå på 64,2 %. For kvinder med dansk oprindelse lå den på 76,2 %, mens den for

kvinder med ikkevestlig indvandrerbaggrund lå på 52,1 % (RAS200).

Data er fra Det nationale integrationsbarometer og dækker gruppen af de 21-64-årige flygtninge og familiesammenførte til

flygtninge. https://integrationsbarometer.dk/aktuelt/7/?v=8367dee8e122&municipalities%3Alist%3Aint=851.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

indvandrere på kontanthjælp eller sygedagpenge. Det er altså en kommunal opgave at sikre,

at flygtninge og ikkevestlige indvandrere har de bedste forudsætninger for at komme ind på det

danske arbejdsmarked og at øge arbejdstilknytningen blandt disse grupper.

Denne opgave løses bedst muligt og mest effektivt på baggrund af et højt vidensniveau om,

hvilke typer indsatser der benyttes i de forskellige kommuner, og hvilke der har positive virk-

ninger. Det er med afsæt heri, at Finansministeriet og Kommunernes Landsforening i efteråret

2019 besluttede at igangsætte en kortlægning og undersøgelse af integrationsindsatser og

-projekter i kommunerne. I Aftale om kommunernes økonomi for 2020 besluttede regeringen

og KL således at få gennemført

”en særskilt kortlægning og undersøgelse af integrationsind-

satser og -projekter med henblik på at understøtte en mere sammenhængende og effektiv

indsats med særligt fokus på at øge beskæftigelsen blandt ikkevestlige indvandrere og flygt-

ninge.”

(Regeringen og KL, 2019 s.16).

Nærværende kortlægning af beskæftigelsesrettede integrationsindsatser, som dækker både

integrationsindsatser og -projekter, har således til formål at bidrage med viden om, hvordan

indvandrere og flygtninge mest effektivt bringes i beskæftigelse eller tættere på arbejdsmarke-

det. Rapporten rummer derfor:



en empirisk kortlægning og analyse af indsatser og projekter i kommunerne.

Denne del

af rapporten har til formål at afdække, hvordan kommunerne arbejder med at få forskel-

lige målgrupper af flygtninge og indvandrere primært i beskæftigelse eller tættere på

arbejdsmarkedet, sekundært i uddannelse.

et litteraturstudie af virkningsfulde indsatser/projekter og vurdering af effekter.

Dette stu-

die har til formål at undersøge effekterne af forskellige integrationsindsatser på primært

beskæftigelse, sekundært ordinær uddannelse, på baggrund af den eksisterende viden-

skabelige litteratur.



Desuden giver rapporten et overblik over de statslige lovgivningsmæssige og økonomiske ram-

mer samt over statslige indsatser og projekter på integrationsområdet.

Det overordnede formål med kortlægningen er således at skabe et overblik over de indsatser

og projekter, der i dag bliver brugt rundt om i kommunerne for at få flere ikkevestlige indvan-

drere og flygtninge i job eller uddannelse. Den skal også bidrage med viden om, hvordan ind-

vandrere og flygtninge mest effektivt bringes i primært beskæftigelse eller tættere på arbejds-

markedet, sekundært i ordinær uddannelse. I sidste ende skal denne viden bidrage til, at mid-

lerne til integrationsindsatsen bruges mest effektivt i forhold til at øge arbejdstilknytningen

blandt flygtninge og ikkevestlige indvandrere.

Kortlægningen anlægger en bred forståelse af beskæftigelsesrettede integrationsindsatser og

-projekter. Disse går således ud over indsatser og projekter på selve beskæftigelsesområdet

og inkluderer indsatser og projekter på en række andre områder, som har til formål at nedbryde

barrierer for flygtninges og indvandreres deltagelse på arbejdsmarkedet. Ligeledes omfatter

opgaven både de indsatser, der er specifikt henvendt til flygtninge og indvandrere (fx dansk-

uddannelse og andre indsatser under SHI-programmet) såvel som generelle indsatser, hvor

indvandrere er en del af målgruppen. Det, som ikke indgår i rapporten, er fx virkninger af

størrelsen på ydelser som SHO-ydelse eller kontanthjælp, da dette niveau fastlægges af Fol-

ketinget og ikke af kommunerne. Eventuelle virkninger af det såkaldte paradigmeskifte på be-

skæftigelse – herunder fokus på hjemsendelse af personer med midlertidig opholdstilladelse

Se bilag 1 i Bilagsrapporten.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

og ændringer af udlændingelovens regler om muligheder for at få permanent opholdstilladelse

– indgår heller ikke i kortlægningen. Det skyldes, at disse regler også er landsdækkende og

ikke som sådan indgår i kommunernes beskæftigelsesindsats.

1.2

Lovrammer og målgrupper

For at forstå, hvordan kommunerne forvalter deres myndighedsopgave på integrations- og be-

skæftigelsesområdet i forhold til ikkevestlige førstegenerationsindvandrere, er det en fordel at

kende lidt til den lovramme, som kommunerne opererer indenfor. Denne lovramme beskrives

kortfattet nedenfor. For at forstå lovrammen er det en fordel at være opmærksom på, at der er

tre primære hovedgrupper af ikkevestlige indvandrere, som modtager offentlig overførselsind-

komst i Danmark, se boks 1.1. Ud over de tre nedenstående grupper er der også ikkevestlige

indvandrere på dagpenge, sygedagpenge, ledighedsydelse mv. Disse grupper rummer dog

ikke mange personer.

Boks 1.1

Hovedgrupper af ledige ikkevestlige indvandrere

Nyankomne under et program:

Ledige, som modtager SHO-ydelse, og som er under SHI-

programmet. Det er personer, som har været i Danmark i mindre end 5 år. Det er altså de helt

nyankomne.

Relativt nyankomne, ikke længere under program:

Ledige, som modtager SHO-ydelse, og

som

ikke

er under et SHI-program. Det er personer, som har været i Danmark i 5 til 10 år. Det

er altså de flygtninge og familiesammenførte, som ikke længere er helt nyankomne.

Personer, som modtager uddannelses- eller kontanthjælp:

Disse personer har opholdt sig i

Danmark i minimum 10 år, og de er heller ikke (længere) under et SHI-program. Det er altså

ikkevestlige indvandrere, som har opholdt sig i Danmark over en længere årrække.

Inden vi beskriver de rammer for den beskæftigelsesrettede integrationsindsats, som lovgiv-

ningen fastlægger i dag, er det vigtigt at være opmærksom på, at det store antal flygtninge og

familiesammenførte, som kom til Danmark fra 2015-2017, førte til nogle lovændringer, som

også præger indsatsen i dag. Således indgik den daværende regering, KL og arbejdsmarke-

dets parter i marts 2016 to- og trepartsaftaler, hvor hovedfokus var et generelt øget fokus på

beskæftigelse i integrationsindsatsen

. Aftalernes fokusområder omfatter:



bedre brug af asyl- og overgangsfasen

at flygtninge skal mødes som jobparate

at integrationsprogrammet

intensiveres og fokuseres på job

en mere erhvervsrettet danskuddannelse

en styrket virksomhedsservice

en ny integrationsuddannelse (IGU)

Det udelukker ikke, at disse regler også kan påvirke beskæftigelsessituationen blandt integrations- og LAB-borgere (se også

Rytter & Ghandchi 2019). Et forskningsprojekt under Aalborg Universitet udforsker endvidere forskellige typer af virkninger

af disse regelændringer. Se: https://vbn.aau.dk/en/projects/life-in-a-suspended-state-rethinking-the-reception-of-asylum-

seek.

For flere oplysninger, se kapitel 2.

https://ufm.dk/uddannelse/integration-pa-uddannelsesomradet/regler-og-rammer/integrationsaftaler

I 2015/2016 havde integrationsprogrammet endnu ikke skiftet navn til SHI-programmet.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–



kompetenceafklaring

målrettede veje ind på arbejdsmarkedet (branchepakker).

Folketinget vedtog efterfølgende i juni 2016 en række ændringer af integrationsloven

. I fe-

bruar 2019 blev yderligere en række ændringer af integrationsloven, repatrieringsloven og lov

om aktiv socialpolitik vedtaget, der bl.a. førte til, at kommunerne skulle styrke deres fokus på

repatriering af flygtninge og familiesammenførte. Den seneste lovgivning forandrede dog ikke,

at kommunerne forsat skal have et stærkt arbejdsmarkeds- og virksomhedsrettet fokus i deres

integrationsindsats.

Nyankomne flygtninge og familiesammenførte

De primære lovrammer for kommunernes beskæftigelsesrettede integrationsindsats findes i

integrationsloven og lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. Integrationsloven er vigtigst i for-

hold til at sætte rammerne for integrationsindsatsen for de nyankomne indvandrere (gruppe 1

i boks 1.1.).

Af integrationsloven fremgår det, at et af hovedformålene med loven er, at udlændinge hurtigst

muligt bliver selvforsørgende gennem beskæftigelse (§ 1). Kommunen skal derfor tilbyde ny-

ankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge et

selvforsørgelses- og hjemrejsepro-

gram.

Andre familiesammenførte udlændinge, dvs. fx familiesammenførte til personer over 24

år med statsborgerskab i Danmark eller et andet nordisk land, skal have tilbudt et

introdukti-

onsprogram.

SHI-programmet blev indtil 1. juli 2019 benævnt integrationsprogrammet

. Kom-

munerne skal tilrettelægge programmerne, så udlændingen opnår beskæftigelse inden for 1

år, men programmerne kan forlænges i op til 5 år, hvis målet ikke nås tidligere.

For begge programmer gælder, at de primære indsatser består i:



beskæftigelsesrettede tilbud, dvs. vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik, an-

sættelse med løntilskud

danskuddannelse på sprogskolerne (Dansk 1, 2, 3).



Hvad angår de beskæftigelsesrettede tilbud, rummer lovgivningen et krav om tidlig virksom-

hedsrettet indsats, der indebærer, at kommunalbestyrelsen så vidt muligt inden for to uger, og

senest ved programmernes påbegyndelse, skal give en udlænding, som er berettiget til

SHOydelse, et virksomhedsrettet tilbud i form af virksomhedspraktik eller løntilskud. Integrati-

onsloven fastlægger endvidere, at den virksomhedsrettede indsats skal være kontinuerlig.

Dette krav indebærer, at der højst må være 6 uger mellem de virksomhedsrettede tilbud for

borgere, som kommunen vurderer som jobparat, dvs. parat til at påtage sig et arbejde inden

for tre måneder. For en jobparat udlænding skal tilbuddene have en varighed på gennemsnitligt

mindst 15 timer om ugen.

Nyankomne flygtninge og familiesammenførte skal som udgangspunkt vurderes som

jobparate

i de første 3 måneder, efter at kommunen har fået ansvaret for den pågældendes forsørgelse,

med mindre det er åbenbart, at borgeren ikke er i stand til at deltage i virksomhedspraktik eller

varetage et løntilskudsjob. I modsat fald må kommunen kategorisere en nyankommet som ak-

tivitetsparat, dvs. ikke parat til at påtage sig et arbejde inden for tre måneder pga. komplekse

Se Orienteringsskrivelse om ændringer af integrationsloven mv. som følge af vedtagelse af lovforslag L 189 i Folketinget

den 3. juni 2016, https://uim.dk/filer/integration/orienteringsskrivelse-l-189.pdf, og https://www.altinget.dk/arbejdsmar-

ked/artikel/overblik-her-er-trepartsaftalen-om-flygtninge

Se Orienteringsskrivelse om ændringer af integrationsloven, repatrieringsloven og lov om aktiv socialpolitik som følge af

vedtagelse af lovforslag nr. L 140 i Folketinget den 21. februar 2019, jf. https://uim.dk/filer/integration/orienteringsskrivelse-

l140.pdf.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

og sammensatte problemer, fx helbredsproblemer, PTSD o.l. For en aktivitetsparat udlænding

skal kommunen tilrettelægge en kontinuerlig virksomhedsrettet indsats efter en konkret vurde-

ring af den pågældendes forudsætninger og behov.

Både jobparate og aktivitetsparate udlændinge, som modtager SHO-ydelse, har pligt til at del-

tage i kommunens tilbud og til at udnytte deres arbejdsmuligheder.

De skal også lægge deres

CV ind på Jobnet. Jobparate skal aktivt søge job og løbende registrere alle jobsøgningsaktivi-

teter i en joblog på Jobnet. Ydelsesmodtagere, som ikke opfylder deres rådighedsforpligtelser,

fx uden rimelig grund afslår et arbejde, afviser eller udebliver fra tilbud, ikke møder til samtale

mv., skal pålægges sanktioner, der kan bestå i fradrag i eller nedsættelse af hjælpen eller i

yderste fald ophør af hjælpen.

Hvad angår sprogundervisning, skal kommunen senest én måned efter at have overtaget an-

svaret for en nyankommet flygtning eller familiesammenført til en flygtning henvise den pågæl-

dende til danskuddannelse i henhold til lov om danskuddannelse til voksne udlændinge. Tilbud

om danskuddannelse til flygtninge og familiesammenførte har en varighed på op til 5 år og kan

maksimalt udgøre gennemsnitligt 15 timer om ugen. Flygtninge og familiesammenførte omfat-

tet af integrationsloven, som har bestået Danskprøve 2 eller højere niveau, kan få en bonus på

6.000 kr. skattefrit som et éngangsbeløb, hvis de ikke modtager SHO-ydelse, eller som et tillæg

til deres ydelse over 6 måneder.

Bemærk i øvrigt, at kravene til kommunerne om at levere en integrationsindsats, som ny-

ankomne indvandrere skal deltage i, kun gælder i forhold til borgere, der er på offentlig forsør-

gelse.

Indvandrere, som har været længere tid i Danmark

Hvis flygtninge eller familiesammenførte ikke er kommet i beskæftigelse inden for de første 5

år i Danmark, vil de ikke længere skulle deltage i SHI-programmet, men vil overgå til en be-

skæftigelsesindsats under lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (’LAB-loven’). De vil dog sta-

dig kunne modtage SHO-ydelse (hvis betingelserne herfor stadig er opfyldt).

Indvandrere, som har opholdt sig i Danmark mere end samlet 9 ud af de sidste 10 år, har ret

til kontanthjælp eller uddannelsesydelse, hvis de i øvrigt lever op til forudsætninger for at mod-

tage disse ydelser i henhold til lov om aktiv socialpolitik. Ud over at leve op til opholdskravet

skal personer, for at være berettigede til disse ydelser, også leve op til et beskæftigelseskrav

ved at have haft ordinært arbejde i 2�½ år inden for de seneste 10 år. Beskæftigelseskravet

gælder som hovedregel for alle, som er indrejst til Danmark 1. januar 2008 eller senere. End-

videre skal borgere, som har modtaget kontanthjælp, uddannelseshjælp eller SHO-ydelse i

sammenlagt 1 år i løbet af de sidste 3 år, have arbejdet mindst 225 timer inden for de seneste

12 kalendermåneder for fortsat at være berettigede til hjælpen.

Personer, der modtager kontanthjælp eller uddannelseshjælp (unge under 30 år uden en kom-

petencegivende uddannelse), skal på linje med modtagere af SHO-ydelse stå til rådighed for

arbejdsmarkedet, deltage i samtaler og tilbud i jobcenteret og søge job. Virksomhedspraktik og

job med løntilskud er også centrale indsatser i jobcentrene i forhold til at styrke chancerne for,

at de kommer i job. De skal ligeledes sanktioneres af jobcenteret, hvis de ikke lever op til deres

forpligtelser i henhold til lovgivningen. Selvom reglerne for tildeling af ydelser fremgår af lov om

aktiv socialpolitik, er det fortrinsvis lov om aktiv beskæftigelsesindsats (’LAB-loven’), som defi-

nerer rammerne for indsatser i forhold til denne gruppe.

Bemærk dog, at en jobparat udlænding kan undtages fra kravet om at registrere sin jobsøgning i Jobnet, hvis den pågæl-

dende ikke har tilstrækkelige it- og sproglige kompetencer til det (jf. integrationsloven, § 26a, stk. 4)

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Overblik over antal borgere i de primære målgrupper

Når man benytter ovenstående inddeling i tre primære målgrupper (se Boks 1.1) for integrati-

onsindsatsen, kan man opgøre antallet af personer i disse målgrupper ud fra tal fra jobind-

sats.dk. Disse tal fremgår af Tabel 1.1, der viser, at det i 2019 drejer sig om ca. 27.000 borgere

(udregnet som fuldtidspersoner).

Tabel 1.1

Fordelingen af ikkevestlige indvandrere, der i 2019 modtog hhv. SHO-ydelse el-

ler kontanthjælp (fuldtidspersoner)

0-5 år under program

Opholdstid

Fuldtidspersoner 2019

Heraf andel jobparat

Lovgivning

Kilde:

Øvrige modtagere af

SHO-ydelse

5-9 år

5.566

40 %

Lov om aktiv beskæftigel-

sesindsats

10+ år

Kontanthjælp

0-4 år

5.374

64 %

SHI-program efter integrati-

onsloven

16.104

18 %

Lov om aktiv beskæftigel-

sesindsats

Jobindsats.dk

I kapitel 2 går vi i flere detaljer med sammensætningen af målgrupper for integrationsindsatsen

og udviklingen i disse målgrupper over de seneste år som baggrund for at forstå de udfordrin-

ger, kommunerne står overfor.

1.3

Metoder, empiriske data og analyser

Kortlægningen og analysen af indsatser og projekter i kommunerne har til formål at afdække,

hvordan kommunerne arbejder med at få forskellige målgrupper af flygtninge, familiesammen-

førte til flygtninge og andre ikkevestlige indvandrere i beskæftigelse eller tættere på beskæfti-

gelse. Vi undersøger også sekundært, hvordan kommunerne arbejder med at få disse borgere

i (SU-berettiget) uddannelse. Analysen ser udelukkende på borgere, som er førstegenerations-

indvandrere, og altså ikke på efterkommere.

Den empiriske kortlægning består af tre delanalyser:

1. En

forundersøgelse,

der består af telefoninterview med udvalgte kommuner og res-

sourcepersoner.

2. En

kvantitativ kortlægning,

der består af en spørgeskemaundersøgelse blandt alle

landets kommuner.

3. En

kvalitativ kortlægning,

der består af interviewbaserede casestudier i 10 kommu-

ner.

Som forberedelse til spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne har vi gennemført en for-

undersøgelse (1.), der indledningsvist skal afdække, hvilke indsatser der findes i kommunerne.

Den kvantitative kortlægning (2.) skal via spørgeskema give et overblik over de forskellige typer

af kommunale indsatser, der har til formål at øge beskæftigelsen, sekundært afgang til ordinær

uddannelse, blandt ikkevestlige indvandrere og flygtninge, mens den kvalitative kortlægning

(3.) via casestudier skal give en mere dybdegående viden om, hvordan kommunerne arbejder

med at få forskellige målgrupper af flygtninge og indvandrere i beskæftigelse.

Forundersøgelsen, spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne beskrives i det følgende.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

1.3.1

Forundersøgelsen

Vi gennemførte en forundersøgelse for at opnå et første indblik i, hvilke forskellige typer af

beskæftigelsesrettede integrationsindsatser kommunerne har, hvordan indsatserne er organi-

seret, og hvor stor spredning der er på kommunerne mht., hvilke indsatser de anvender, og

den måde de organiserer indsatsen på. Forundersøgelsen skulle også give viden om, hvordan

indsatserne omtales i kommunerne. Denne viden var vigtig i forhold til udarbejdelsen af spør-

geskemaet. Resultaterne fra forundersøgelsen blev også anvendt i tilrettelæggelsen af case-

studierne – både med hensyn til, hvem der skulle interviewes og udformning af interviewguides.

Forundersøgelsen bestod af interview med:



fem ressourcepersoner med et stort kendskab til integrationsindsatsen

repræsentanter fra 10 kommuner med erfaring med kortlægningens målgrupper.

Ressourcepersonerne arbejder alle med flygtninge, familiesammenførte og ikkevestlige ind-

vandrere og repræsenterer frivillige organisationer, relevante statslige og kommunale myndig-

heder samt interesseorganisationer og private virksomheder. Formålet var at få viden fra per-

soner uden for kommunerne, om deres kendskab til kommunale indsatser i forhold til målgrup-

perne, om deres erfaringer fra eventuelle samarbejder med kommunerne om integrationsind-

satsen, om hvad de oplever som barrierer for integration, og om hvilke typer indsatser de me-

ner, der er behov for, hvis beskæftigelsen i målgrupperne skal øges.

De 10 kommuner blev udvalgt ud fra principper om at sikre spredning både mht. geografi og

kommunestørrelse, samt hvor succesfulde kommunerne er i integrationsindsatsen. Kriterier for

succes tog udgangspunkt i dels VIVEs benchmarkinganalyse (Andrade & Rotger, 2019), dels

i ledighedstal for indvandrere fra jobindsats. Endvidere tog vi hensyn til at sikre medvirken fra

både kommuner, som har mange flygtninge og familiesammenførte under SHI-programmet,

og kommuner, der har mange ikkevestlige indvandrere under LAB-loven.

Forundersøgelsen foregik som en telefonisk rundringning, hvor vi anvendte en semistruktureret

interviewguide. Interviewguiden blev lavet med udgangspunkt i den eksisterende viden om de

beskæftigelsesrettede integrationsindsatser i kommunerne, bl.a. aktuelle analyserapporter

inspirations- og metodekataloger med gode eksempler på kommunale integrationsindsatser

samt viden opnået fra interview med ressourcepersoner.

Interviewene dækkede både indsatser for flygtninge og familiesammenførte under SHI-pro-

grammet og indsatser for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven, dvs. danskuddannelse,

vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og ansættelse med løntilskud mv. Forunder-

søgelsen gav indtryk af forskellige variationer af, hvordan den beskæftigelsesrettede integrati-

onsindsats kan tilrettelægges, om den er ens for borgere under integrations- og LAB-loven, og

hvorvidt den suppleres med andre indsatser, fx social- og sundhedsindsatser eller særligt til-

rettelagte forløb. Et særligt tilrettelagt forløb kan eksempelvis være rettet mod kulturelle for-

skelle i opfattelsen af kvinders rolle i familie- og arbejdsliv. Forundersøgelsen afdækkede et

konkret eksempel, hvor kvinder deltager i et forum, hvor deltagerne diskuterer temaer som det

danske arbejdsmarked, arbejdsidentitet, balance mellem arbejdsliv og familieliv, rollen som

mor, hustru, og medarbejder. I et eksempel på en supplerende indsats tilbydes flygtninge med

Et eksempel er LG Insight (2019), som har afdækket, hvilke typer af virksomhedsrettede indsatser kommunerne især

anvender.

Eksempler er kataloger udarbejdet af KL og SIRI, se KL (2016) og SIRI (2018)

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

psykiske helbredsproblemer støtte i den virksomhedsrettede indsats. Forundersøgelsen af-

dækkede også kommunernes brug af integrationsgrunduddannelse (IGU) samt brugen af pul-

jemidler (fx SIRIs projekt med integrations- og beskæftigelsesambassadører).

1.3.2

Spørgeskemaundersøgelsen

Spørgeskemaundersøgelsen skulle give et overblik over de forskellige typer af kommunale

indsatser, der har til formål at øge afgangen til beskæftigelse og ordinær uddannelse for ikke-

vestlige indvandrere og flygtninge under integrationsloven eller LAB-loven. Spørgeskemaet

blev sendt til jobcentre i alle kommuner i Danmark.

I det følgende beskriver vi, hvilke temaer

spørgeskemaet berører, vores fremgangsmåde ved udsendelse af spørgeskemaet, og til sidst

hvor mange kommuner vi har fået besvarelser fra, og hvem der har besvaret skemaet.

Hvad har vi spurgt om – temaer i spørgeskemaundersøgelsen

Spørgeskemaet er bygget op, så der er en stor blok med spørgsmål vedrørende indsatserne

til flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven (gruppe 1, se boks 1.1.) og en stor

blok spørgsmål vedrørende indsatserne til ikkevestlige indvandrere under LAB-loven (gruppe

2 og 3, se boks 1.1.). Temaerne er de samme i de to blokke (med undtagelse af, at der ikke

spørges til IGU i blokken om LAB-loven), men spørgsmålene er tilpasset forskellene på de to

lovgivninger.

Vi har blandt andet spurgt til:



de udfordringer, som kommunale respondenter oplever, at borgere med ikkevestlig bag-

grund har i forhold til at opnå beskæftigelse

organiseringen af indsatsen, herunder om kommunerne har et integrationsteam, indgår

i tværgående samarbejder og anvender sanktioner

hvilke konkrete indsatser kommunen anvender inden for hovedgrupperne: de virksom-

hedsrettede indsatser, IGU, danskuddannelse, vejledning og opkvalificering samt fast-

holdelsesindsatser

hvad der er formålet med en række indsatser, og hvordan de kommunale respondenter

vurderer disse indsatsers virkning

hvorvidt kommunerne har fået ekstern finansiering til dele af indsatserne (fx fra statslige

puljer).



Udarbejdelsen af spørgeskemaet bygger på resultaterne fra forundersøgelsen, litteratur om

indvandreres integration på arbejdsmarkedet samt beskrivelser og undersøgelser af forskellige

integrationsindsatser.

Udsendelse af spørgeskemaet

Målgruppen for spørgeskemaundersøgelsen var ledere med ansvar for henholdsvis indsatsen

under integrationsloven og indsatsen under LAB-loven. I nogle kommuner er det den samme

leder, der har ansvaret for begge indsatser, mens det i andre kommuner er forskellige ledere.

For at kunne sende spørgeskemaet direkte til de relevante ledere sendte vi først et kort spør-

geskema til alle jobcenterchefer, hvor vi bad dem angive, hvem der skulle besvare spørgsmål

Dog er skemaet ikke sendt til Fanø Kommune, da indsatsen her varetages af Esbjerg Kommune. Endvidere har Vallens-

bæk og Ishøj Kommuner fælles jobcenter, og det samme har Tårnby og Dragør Kommuner. Det betyder, at vi har udsendt

spørgeskemaet til i alt 95 kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

om indsatser under henholdsvis integrationsloven og LAB-loven. Dernæst sendte vi selve spør-

geskemaet til de kommunale ledere (og i nogle tilfælde relevante medarbejdere, se næste af-

snit), som jobcentercheferne havde peget på.

Spørgeskemaet blev sat op i SurveyXact, og respondenten fik tilsendt et link til det elektroniske

spørgeskema.

Hvor mange og hvem har besvaret spørgeskemaet

Af Tabel 1.2 fremgår det, at vi har fået besvarelser fra 79 kommuner på spørgsmålene vedrø-

rende integrationsloven, hvoraf 65 har svaret på alle spørgsmålene. Vi har imidlertid fået færre

svar fra kommunerne på spørgsmålene vedrørende LAB-loven. 47 kommuner har svaret på

disse spørgsmål, hvoraf 43 har svaret på alle spørgsmålene. Tager vi udgangspunkt i både de

helt og delvist besvarede spørgeskemaer, får vi en svarprocent på 83 for spørgsmålene ved-

rørende integrationsloven og en svarprocent 49 for spørgsmålene vedrørende LAB-loven.

I mange kommuner var det den sammen person, der skulle svare på spørgsmålene vedrø-

rende integrationsloven og LAB-loven. Spørgsmålene vedrørende LAB-loven stod sidst i ske-

maet. Det kan være en medvirkende årsag til, at der er færre besvarelser her. En anden for-

klaring kan være, at kommunerne ikke ser indsatserne under LAB-loven som integrationsind-

satser, og derfor har været mindre motiveret for at svare på disse spørgsmål.

Tabel 1.2

Antal kommuner, der har besvaret skemaet, og svarprocent. Særskilt for spørgs-

mål vedrørende hhv. integrationsloven og LAB-loven.

Integrationslov

Gennemførte besvarelser (antal)

Delvist gennemførte besvarelser (antal)

Besvarelser i alt (antal)

Svarprocent (procent)

Note:

Kilde:

LAB-lov

Alle besvarelser er medtaget i beregningen af svarprocenten. I alt 95 kommuner fik spørgeskemaet.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

I langt de fleste kommuner er det en chef eller leder, der har besvaret spørgsmålene, se Tabel

1.3. Det gælder for 75 % af besvarelserne vedrørende integrationsloven og for 79 % af besva-

relserne vedrørende LAB-loven. De øvrige, der har besvaret spørgsmålene, er blandt andet

integrationskonsulenter/jobkonsulenter/beskæftigelseskonsulenter og integrationskoordinato-

rer. I denne rapport omtaler vi personer, der har besvaret spørgeskemaet, som ”de kommunale

respondenter”, uanset stillingskategori.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 1.3

Respondenternes fordeling på stillingskategori. Særskilt for respondenter til

spørgsmål under integrationsloven og respondenter til spørgsmål under LAB-

loven. Procent.

Integrationsloven

Chef

Leder

Integrationskonsulent/jobkonsulent/beskæftigelseskonsulent

Koordinator

Virksomhedskonsulent

Ingen af de ovenstående

I alt, procent

I alt, antal kommuner

Kilde:

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

LAB-loven

100

101

Tjek for skævheder i svar

Vi har undersøgt, om der er skævheder i geografi eller størrelse i kommunernes tilbøjelighed

til at besvare vores spørgeskema. Bilagsfigur 3.1 og 3.2 i Bilagsrapporten viser svarprocent for

kommunestørrelse og region. Forskellene er forholdsvis små og ikke alarmerende. Dog har

kommunerne i Region Midtjylland en forholdsvis høj svarprocent i LAB-spørgsmål.

Vi har også undersøgt, om respondenter, som er chefer/ledere, afviger fra andre respondenter

i deres besvarelser i forhold til vores spørgsmål om barrierer for beskæftigelse for integrations-

borgere. Det er tænkeligt, at chefer/ledere er mere på afstand af borgerne og derfor har mindre

detaljerede eller præcise bedømmelser af fx barrierer for beskæftigelse. Vi kan her konstatere,

at chefer/ledere i forhold til kvindelige integrationsborgere er tilbøjelige til at bedømme nogle

af deres barrierer for beskæftigelse som lidt større end andre respondenter uden ledelsesan-

svar (se også kapitel 2, tabel 2.2). Det drejer sig om problemer med utilstrækkelige danskkund-

skaber, manglende kendskab til det danske arbejdsmarked, dårligt helbred/helbredsmestring

og manglende motivation. I forhold til en række andre spørgsmål om barrierer er der ingen

forskelle. Vi mener derfor ikke, at dette underminerer spørgeskemaundersøgelsens resultater,

da også respondenter, som ikke er ledere, peger på de samme udfordringer.

Endvidere finder

vi finder ikke tilsvarende signifikante forskelle i forhold til mandlige integrationsborgere.

Vi har også forsøgt at dele besvarelserne på spørgsmål om udfordringer for indsatsen op på

chefer og medarbejdere, fx spørgsmål om problemer med finde praktikpladser (se tabel 3.12 i

kap. 3.3.). Her finder vi ingen signifikante forskelle i besvarelserne.

1.3.3

Casestudier

For at opnå en dybdegående viden om kommunernes beskæftigelsesrettede integrationsind-

satser lavede vi casestudier i 10 kommuner. Casestudierne fandt sted i perioden august til

november 2020. Det var oprindeligt planen at gennemføre besøg i hver casekommune af en

til to dages varighed med interview med relevante aktører i kommunernes beskæftigelsesret-

tede integrationsindsatser. Denne plan måtte vi imidlertid ændre grundet covid-19-situationen

i efteråret og vinteren 2020. Vi nåede dog at gennemføre ét casebesøg i en kommune, mens

Bemærk også, at hvis man mere grundigt skal undersøge, om respondenternes stilling/position i organisationen har betyd-

ning for deres svar, er man også nødt til at kontrollere for en række andre forhold, fx kommunekarakteristika, som godt

kan være det, som driver tilsyneladende forskelle på chefers og andre medarbejderes svar.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

alle øvrige casestudier blev gennemført som enten fokusgruppeinterview og/eller individuelle

interview via videolink eller telefon.

Nedenfor beskriver vi udvælgelsen af casekommuner og interviewpersoner samt indhold og

analyse af de kvalitative interview.

Udvælgelse af casekommuner

I udvælgelsen af de 10 casekommuner har vi sikret en vis spredning i forhold til kommunernes

størrelse, geografiske placering, performance og resultater fra spørgeskemaundersøgelsen.

Endelig har vi skelet til, om kommunerne har haft særlige indsatser til målgrupperne. Udvæl-

gelsen af kommuner med forskellig performance, i forhold til at få henholdsvis flygtninge og

indvandrere i beskæftigelse, skete med udgangspunkt i VIVEs benchmarkinganalyse af kom-

munernes beskæftigelsesindsats for flygtninge og familiesammenførte til flygtninge (Andrade

& Rotger, 2019) samt opgørelser af ledighedstal for indvandrere fra jobindsats.dk. Udvælgel-

sen på baggrund af spørgeskemaundersøgelsen muliggjorde, at vi kunne udforske særligt in-

teressante perspektiver eller indsatser, som kom frem i spørgeskemabesvarelserne.

To kommuner fra forundersøgelsen blev udvalgt til også at deltage i casestudiet, da vi vurde-

rede, at kommunerne havde centrale erfaringer, som det var relevant at afdække yderligere.

Vi oplevede en positiv interesse fra kommunerne i forhold til kortlægningen. Kommunernes

medarbejdere på beskæftigelses- og integrationsområdet oplevede dog et stort arbejdspres

pga. covid-19-situationen, der gjorde det svært for dem at afse tid til at deltage i undersøgelsen.

På denne baggrund var der kommuner, der takkede nej til at deltage i kortlægningen.

Vi kontaktede i alt 18 kommuner, der opfyldte vores udvælgelseskriterier. Herudad var der 10

kommuner, der takkede ja til at deltage som en casekommune i kortlægningen. Kommunerne

og deres medarbejdere blev lovet anonymitet i kortlægningen.

Interviewpersoner

I hver kommune interviewede vi de centrale aktører i kommunernes beskæftigelsesrettede in-

tegrationsindsatser. Afgørelsen om, hvilke aktører der var centrale, blev truffet i samarbejde

med vores kontaktperson i kommunen og afhang af den enkelte kommunes organisering, ind-

satser og tilbud. Der var både fokus på indsatser, der udføres i kommunens beskæftigelses-

forvaltning, og andre indsatser, der kan nedbryde barrierer for målgruppens deltagelse på ar-

bejdsmarkedet – fx indsatser på sundhedsområdet og socialområdet.

Interviewene foregik som gruppe- og enkeltinterview, alt efter hvad der gav mening i den en-

kelte kommune. Gruppeinterviewene foregik inden for og ikke på tværs af kommunale forvalt-

ninger og projekter, så medarbejderne oplevede at kunne tale frit uden at påvirke deres tvær-

gående samarbejdsrelationer efterfølgende.

Vi kunne også have valgt at gennemføre interview med ledige integrations- og LAB-borgere

for at få borgernes perspektiv på kommunernes indsatser repræsenteret. Det havde også væ-

ret relevant, men havde krævet en anden prioritering af de ressourcer, som var tilgængelige

for projektet. I en kortlægning, hvis formål er at komme bredt omkring, hvad kommunerne gør

på integrationsområdet, har vi derfor valgt at fokusere på viden og erfaringer hos dem, der i

første linje er ansvarlige for denne praksis, dvs. de kommunale medarbejdere.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Omfang af interview

Casestudiet består af 38 interview med i alt 58 personer. 23 interview blev gennemført som

enkeltinterview og 15 som gruppeinterview.

I hver casekommune lavede vi som minimum et interview med en leder og en medarbejder fra

enten integrations- eller LAB-området. I de kommuner, hvor det blev vurderet relevant, og hvor

der kunne afses tid til det, interviewede vi også medarbejdere fra andre forvaltninger og øvrige

relevante samarbejdspartnere.

Tabel 1.4. viser, hvordan omfanget af interview i de 10 casekommunerne fordelte sig.

Tabel 1.4

Oversigt over medvirkende interviewpersoner i casekommuner

Beskæftigelses- og

integrationsforvaltningen

Ledere

Medarbejdere

Interview med 15 ledere

Interview med 31 medarbejdere ansat i

beskæftigelse- og integrationsforvalt-

ningen

Øvrige forvaltninger og

samarbejdspartnere

Interview med én leder fra et sprogcenter

Interview med 11 medarbejdere, fx med-

arbejder fra sprogcenter, sundhedsområ-

det og civilsamfundsorganisation.

Samlet

antal

Samlet antal

Indhold i interview

De kvalitative interview i casekommunerne byggede videre på den viden, vi havde opnået i

forundersøgelsen om, hvordan kommunerne arbejder med at få forskellige målgrupper af flygt-

ninge og indvandrere i beskæftigelse eller tættere på arbejdsmarkedet. Casestudierne gav bl.a.

dybdegående viden om:



hvilke tilbud der tilbydes forskellige dele af målgruppen

hvordan indsatsen er organiseret i kommunen

hvordan der samarbejdes med centrale aktører på beskæftigelses- og integrationsom-

rådet om målgrupperne mv.

Et særligt fokus i interviewene var aktørernes oplevelser af arbejdet med de tidlige og kontinu-

erlige virksomhedsrettede indsatser, deres oplevelser og erfaringer med målgrupperne, deres

erfaringer med og vurderinger af virkningsfulde indsatser i forhold til at bringe målgrupperne

tættere på beskæftigelse samt aktørernes oplevelser af udfordringer og barrierer i deres ar-

bejde. Vi spurgte, om der eksempelvis var nogle målgrupper, som de oplever har særlige ud-

fordringer i forhold til beskæftigelse og uddannelse. Og om nogle typer af samarbejde omkring

målgruppen har været særligt udfordrende at få til at fungere.

Interviewene blev gennemført med udgangspunkt i semistrukturerede interviewguides, der sik-

rede, at vi både fik afdækket undersøgelsens centrale spørgsmål samt eksplorativt fik afdækket

de særegne erfaringer i hver casekommune.

Analyse af interviewmateriale

Alle interview blev optaget som digitale lydfiler, og det kvalitative interviewmateriale blev efter-

følgende refereret og kodet med fokus på målgruppernes karakteristika, kommunernes orga-

nisering af integrationsindsatsen, erfaringer med danskuddannelse, erfaringer med virksom-

hedsrettede indsatser, vejledning og opkvalificering samt finansiering og puljemidler. Analysen

af det kvalitative materiale bygger således videre på og supplerer den viden, vi har fået fra

spørgeskemaundersøgelsen og litteraturstudiet.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

På baggrund af de 10 casestudier får vi indgående kendskab til kommunernes praksis med at

hjælpe forskellige målgrupper af flygtninge og indvandrere tættere på arbejdsmarkedet og i

beskæftigelse. I rapporten præsenterer vi ligheder og forskelle på tværs af kommunernes stør-

relse, performance og geografi vedrørende målgrupper, organisering, indsatser og finansie-

ring. Vi søger på den baggrund at uddrage inspirerende eksempler og erfaringer fra kommu-

nale praksisser vedrørende den beskæftigelsesrettede integrationsindsats i perioden 2015-

2020. Når vi skriver i rapporten, at

”flere kommuner fortæller/oplever/har erfaringer med X”,

så

er der tale om, at flere end to kommuner har en given oplevelse eller erfaring. Vi har ikke lavet

en kvantitativ analyse af vores kvalitative materiale, da de 10 kommuner ikke er repræsentative

for kommuner i Danmark i statistisk forstand.

1.4

Litteraturoversigt

Nærværende rapport rummer også – ud over den empiriske kortlægning af kommunernes ind-

satser med henblik på at få ikkevestlige indvandrere i arbejde – en litteraturoversigt. Formålet

med litteraturoversigten har været at udarbejde en oversigt, der beskriver virkningsfulde ind-

satser eller projekter i forhold til at få indvandrere og flygtninge i beskæftigelse baseret på den

videnskabelige litteratur på området.

Litteraturoversigten afdækker således videnskabelige studier, der undersøger effekter af for-

skellige typer af indsatser, der har til formål at nedbryde barrierer for flygtninges og indvandre-

res deltagelse på arbejdsmarkedet. Det vil sige, at studiet ikke er begrænset til indsatser på

beskæftigelsesområdet, men også inkluderer indsatser på andre områder (fx familie-, unge-

og sundhedsområdet), som har til hensigt at nedbryde barrierer for målgruppens deltagelse på

arbejdsmarkedet.

Det tidligere KORA (nu VIVE) har i 2013 (Arendt & Pozzoli, 2013) og 2016 (Arendt et al., 2016)

udgivet litteraturoversigter over effektive beskæftigelsesrettede indsatser over for ikkevestlige

indvandrere. Begge oversigter fokuserer på beskæftigelsesrettede indsatser i regi af den aktive

arbejdsmarkedspolitik. Tilsammen dækker de to litteraturoversigter kvantitative effektstudier

udgivet i perioden 2001-2014. Begge oversigter inkluderer både indsatser målrettet indvan-

drere, fx under introduktionsprogrammet, såvel som almene indsatser i beskæftigelsessyste-

met. Herudover har Arendt & Schultz-Nielsen (2019) udgivet en litteraturoversigt, som under-

søger effekten af en række forskellige indsatser på ikkevestlige kvinders beskæftigelse.

Denne nye litteraturoversigt bygger videre på den eksisterende viden og fokuserer den nye

litteratursøgning omkring studier udgivet i løbet af de seneste 10 år. Afrapporteringen af ind-

satser inden for dette område beror på en kombination af indsigter fra disse allerede eksiste-

rende litteraturoversigter og fra nyere enkeltstående studier.

Litteraturoversigten udarbejdes ud fra et metodedesign, der indeholder fire faser, som illustre-

ret i Figur 1.1.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 1.1

Faser i litteraturoversigten

Inklusionskriterier

fastsættes

Litteratursøgnin-

gen udføres på

baggrund af

søgestrategien

Relevante studier

udvælges

Resultaterne

afrapporteres

Kilde:

VIVE

Litteraturstudiets inklusionskriterier, metoder og søgestrategi, gennemførelse og resultater be-

skrives nærmere i kapitel 8. De enkelte studier, som vi har valgt at inkludere, dvs. deres indhold

og resultater, gennemgås i kortlægningens bilagsrapport.

1.5

Kortlægningens opbygning, terminologi og forkortelser

Rapporten består af en sammenfatning, diskussion og perspektivering og 9 kapitler. Strukturen

er således, at der efter dette indledende kapitel 1 følger:

Kapitel 2, som mere detaljeret beskriver den beskæftigelsesudfordring, kommunerne står over

for på integrationsområdet.

Kapitel 3, som analyserer kommunernes organisering af indsatsen – både internt i jobcenteret

og i forhold til andre relevante forvaltningsenheder i kommunen.

Kapitel 4, som analyserer organisering og kommunale erfaringer med danskuddannelse og

samarbejde med sprogskolerne.

Kapitel 5, som analyserer kommunale erfaringer med de virksomhedsrettede indsatser og virk-

ningerne heraf.

Kapitel 6, som analyserer kommunale erfaringer med brugen af vejledning, opkvalificering og

sanktionering i forhold til målgrupperne.

Kapitel 7, som analyserer kommunale erfaringer med finansiering og puljemidler på integrati-

onsområdet.

Kapitel 8, som rummer det ovenfor beskrevne litteraturstudium af virkningsfulde indsatser til at

bringe flygtninge, familiesammenførte og andre ikkevestlige indvandrere i job.

Kapitel 9, som rummer en konklusion og perspektivering af rapportens resultater med fokus

på, hvordan kommunernes indsatser kan videreudvikles.

Ud over rapporten findes der også en Bilagsrapport.

Terminologi og forkortelser

Vi bruger i rapporten følgende forkortelser og betegnelser (jf. Boks 1.1):



Vi bruger forkortelsen

SHI-programmet

for selvforsørgelses- og hjemrejse- eller intro-

duktionsprogrammet.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–



Når det drejer sig om selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse, bru-

ger vi forkortelsen

SHO-ydelser.

Borgere, der modtager en SHO-ydelse og er under et SHI-program, omtaler vi som

integrationsborgere.

Ikkevestlige borgere, der modtager en SHO-ydelse, men som ikke er under et SHI-pro-

gram, eller som modtager kontant- eller uddannelseshjælp, omtaler vi som

LAB-bor-

gere.

Branchepakker

refererer til en tilgang til at få ledige ikkevestlige indvandrere i job, hvor

en serie af virksomhedspraktikker inden for samme branche skal styrke borgerens kva-

lifikationer i forhold til at varetage et job inden for denne branche (se Thuesen et al.,

2020a, omtalt i litteraturstudiet i kap. 8 og i Bilagsrapporten)

IGU

er en forkortelse for Integrationsgrunduddannelse, som skal sikre opkvalificering

og arbejde til flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. En IGU varer to år og om-

fatter ansættelse i en lønnet praktikstilling på en virksomhed og skoleundervisning med

uddannelsesgodtgørelse.

IPS

er en forkortelse for Individuelt Placeret Job med Støtte (fra eng. Individual Place-

ment and Support) – en indsats, der sigter mod at hjælpe personer med psykisk sygdom

i job gennem hurtig udplacering i et job med støtte



Se https://uim.dk/arbejdsomrader/den-beskaeftigelsesrettede-integrationsindsats/bonus-og-igu/generelt-om-igu

Se fx https://jobmeddiagnose.dk/course/view.php?id=73

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Udfordringer hos flygtninge og ikkevestlige

indvandrere i forhold til at opnå beskæftigelse

Som en ramme for de efterfølgende kapitler beskriver vi i dette kapitel, hvilke udfordringer

kommunerne står overfor på integrationsområdet. Der er i kapitlet fokus på udfordringer hos

borgerne. Forskellige udfordringer i forhold til organisering og tilrettelæggelse af indsatsen er

nærmere beskrevet og diskuteret i kapitel 3. Vi starter med at vise omfanget af udfordringerne

med udgangspunkt i nogle tal fra Danmarks Statistik og andre myndigheder for alle ikkevestlige

indvandrere i Danmark. Dernæst beskriver vi nogle af de udfordringer, som kommunale chefer,

ledere og medarbejdere oplever, at borgere med ikkevestlig baggrund har i forhold til at opnå

beskæftigelse – delt op for integrationsborgere og LAB-borger. Beskrivelsen er dels baseret

på spørgeskemaundersøgelsen, dels baseret på de 10 kommunale casestudier.

2.1

Integrationsproblemernes omfang i tal

Befolkningsstørrelse og beskæftigelsesfrekvens

I slutningen af 2020 (målt fjerde kvartal) var der 357.436 ikkevestlige indvandrere i Danmark,

hvoraf 83 % var mellem 18 og 64 år.

Som det også fremgik af kapitel 1, har ikkevestlige

indvandrere et betydeligt efterslæb i beskæftigelse i forhold til majoritetsbefolkningen. De nye-

ste tal fra 2019 for de 16-64-årige viser således, at 58 % af ikkevestlige indvandrere er i be-

skæftigelse sammenlignet med 78 % af befolkningen med dansk oprindelse.

Der er dog mar-

kante forskelle på de to køn (se nedenfor) ligesom der over tid også er sket ændringer.

Figur 2.1 viser udviklingen i beskæftigelsesfrekvensen (andelen i beskæftigelse) blandt hen-

holdsvis mænd og kvinder over perioden 2013-2019, hvor beskæftigelsen har været generelt

stigende. Blandt ikkevestlige indvandrere har der dog været en særlig positiv udvikling. Over

perioden er beskæftigelsesfrekvensen således steget fra 54 % til 64 % blandt ikkevestlige ind-

vandrermænd og fra 45 % til 52 % blandt ikkevestlige indvandrerkvinder. For både mændene

og kvinderne skyldes dette særligt en positiv udvikling i den sidste del af perioden. Samlet set

er beskæftigelsesfrekvensen blandt ikkevestlige indvandrere steget mere end blandt majori-

tetsbefolkningen, og beskæftigelsesgabet er som resultat faldet over perioden fra 22 procent-

point til 15 procentpoint for mændene og fra 27 procentpoint til 24 procentpoint for kvinderne.

Kilde: Danmarks Statistisk (FOLK1E)

Kilde. Egne beregninger på baggrund af data fra Statistikbanken Danmarks Statistik (tabel RAS201.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 2.1

Beskæftigelsesfrekvensen for ikkevestlige indvandrere og personer med dansk

oprindelse, 2013-2019. Særskilt for kvinder og mænd. Procent

Anm.:

Note:

Kilde:

Figuren omfatter personer alderen 16-64 år.

Beskæftigelsesfrekvensen er beregnet som andelen af beskæftigede (enten lønmodtagere, selvstændige eller med-

arbejdende ægtefæller). Beskæftigelsesgabet er beregnet som forskellen mellem beskæftigelsesfrekvensen for de

to grupper.

Egne beregninger baseret på data fra Statistikbanken Danmarks Statistik (tabel RAS201).

Flygtningetilstrømningen til Danmark steg kraftigt i perioden 2011-2015 og særligt efter 2013.

Da tilstrømningen toppede i 2015, søgte 21.315 personer asyl i Danmark. Samme år fik 10.783

personer endvidere meddelt opholdstilladelse som flygtning, imens 2.575 fik tildelt opholdstil-

ladelse som familiesammenførte ægtefæller og fast samlevende. Siden da er antallet af asyl-

ansøgere, personer der fik tildelt opholdstilladelse som flygtninge og familiesammenførte æg-

tefæller til flygtninge faldet igen, og i 2019 var antallet af asylansøgere på det laveste niveau

(2.716) siden 2010 (se Figur 2.2).

For undergruppen af flygtninge og familiesammenførte hertil ser vi også udtalte forskelle mel-

lem andelen af kvinder og mænd i beskæftigelse. Blandt de 21-64-årige flygtninge og familie-

sammenførte med 3 års ophold i Danmark var 53 % af mændene i beskæftigelse i 2. kvartal

2020 sammenlignet med 16 % af kvinderne, se Figur 2.3. For begge køn har udviklingen i

andelen af beskæftigede været positiv i perioden 2015 til slutningen af 2018, hvorefter beskæf-

tigelsen stagnerede for kvinderne indtil slutningen 2019. Herefter har der for begge køn været

et fald i andelen af beskæftigede, som dog steg en smule i 3. kvartal 2020.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 2.2

Asylansøgere (bruttoansøgere), opholdstilladelser til flygtninge og familiesam-

menførte i Danmark 2010-2019. Antal

Anm.:

Kilde:

Bruttoansøgertallet angiver samtlige personer, der indgiver ansøgning om asyl i Danmark – uanset om de får deres

asylsag realitetsbehandlet i Danmark.

Danmarks Statistik (tabel VAN66 og VAN5).

Figur 2.3

Andel af 21-64-årige flygtninge og familiesammenførte til flygtninge med 3 års

ophold i Danmark i lønmodtagerbeskæftigelse. 1. kvt. 2015-3. kvt. 2020. Procent

Anm.:

Kilde:

Figuren er baseret på Danmarks Statistiks opgørelse af personer i lønmodtagerbeskæftigelse, som inkluderer per-

soner i støttet og ustøttet beskæftigelse. Selvstændige erhvervsdrivende og medarbejdende ægtefæller indgår ikke

i opgørelsen. Tallene er ikke korrigeret for sæsonudvikling og gruppens sammensætning.

Det Nationale Integrationsbarometer (https://integrationsbarometer.dk/aktuelt/7).

Overførselsindkomstmodtagere

I oktober 2019 var der i alt knap 49.000 ikkevestlige indvandrere (målt i fultidspersoner) på

SHO-ydelse, kontanthjælp, uddannelseshjælp, dagpenge, sygedagpenge og andre ydelser

(revalidering, for-revalidering, jobafklaringsforløb og ressourceforløb), hvoraf lige over halvde-

len (54 %) er kvinder.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 2.1

Antal ikkevestlige indvandrere (fuldtidspersoner) på forskellige ydelser, oktober

2019

Mænd

antal

SHO-ydelse

Heraf under program

Kontanthjælp

Uddannelseshjælp

A-dagpenge

Sygedagpenge

Andre (ekskl. Ledighedsydelse, fleksjob,

førtidspension og efterløn)

I alt

Anm.:

Note:

Kilde:

Mænd

procent

24 %

Kvinder

antal

6.678

4.195

Kvinder

procent

24 %

I alt

antal

11.716

7.250

I alt

procent

24 %

5.038

3.055

7.177

645

3.868

2.207

2.434

21.369

34 %

18 %

10 %

11 %

100 %

9.849

482

3.889

2.276

4.299

27.473

36 %

14 %

16 %

100 %

17.025

1.128

7.757

4.483

6.733

48.842

35 %

16 %

14 %

100 %

Andre (ekskl. ledighedsydelse, fleksjob, førtidspension og efterløn) inkluderer Revalidering, Forrevalidering, Jobaf-

klaringsforløb og Ressourceforløb. Tabellen dækker 16-66-årige.

I oktober 2019 var der endvidere 39.104 ikkevestlige indvandrere på ledighedsydelse, fleksjob, førtidspension, hvoraf

50 % var mænd og 50 % var kvinder.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Blandt ikkevestlige indvandrere, som modtager offentlig forsørgelse, er den største andel på

kontanthjælp. Det gælder både mænd og kvinder (34 % af mændene og 36 % af kvinderne).

Herudover er der også en lille del på uddannelseshjælp, som gives til unge under 30 år uden

en uddannelse i stedet for kontanthjælp. Blandt de, der er på kontanthjælp, er 21 % af mæn-

dene og 15 % af kvinderne visiteret til at være jobparate, mens 70 % af mændene og 75 % af

kvinderne er visiteret til at være aktivitetsparate.

SHO-ydelse udgør den næststørste gruppe for kvinderne og mændene (24 % for begge grup-

per). 61 % af kvinderne og 59 % af mændene på SHO-ydelse er visiteret til at være job- eller

uddannelsesparate, mens 38 % af kvinderne og 40 % af mændene er aktivitetsparate

Ser vi nærmere på udviklingen over tid, er antallet af ikkevestlige indvandrere på kontant-

hjælp/uddannelseshjælp, SHO-ydelse, dagpenge og sygedagpenge steget fra starten af 2013

til andet kvartal 2016, hvorefter antallet igen har været faldende indtil starten af 2020, hvor vi

igen ser en lille stigning i antallet i første og andet kvartal. Allerede i tredje kvartal 2020 er

antallet dog igen faldet en smule (se Figur 2.4).

I forhold til de enkelte ydelser viser Figur 2.4, at antallet af ikkevestlige indvandrere på syge-

dagpenge har været mere eller mindre konstant over perioden 2013-2020. Antallet på dag-

penge har varieret lidt over perioden, men faldt fra knap 12.000 i første kvartal 2013 til et mini-

mum på lige over 7.000 i tredje kvartal 2016. Siden er antallet på dagpenge dog steget igen,

særligt i 2020 og lå på lige over 11.000 i tredje kvartal 2020. I forhold til kontanthjælp/uddan-

nelseshjælp er det samlede antal på disse ydelser faldet kraftigt siden midten af 2016, hvilket

delvist skyldes, at nytilkomne er overgået til SHO-ydelse. Samlet set har der dog også været

et kraftigt fald i antallet af ikkevestlige indvandrere på kontanthjælp/uddannelseshjælp eller

SHO-ydelse siden 2016. Lidt over 50.000 ikkevestlige indvandrere var således på en af disse

tre ydelser i andet kvartal 2016, hvorimod tallet i tredje kvartal 2020 er faldet til lige over 28.000.

Kilde: Jobindsats. Visitationskategorien er uoplyst for de resterende 10 % af kvinderne og 9 % af mændene. Data er for

oktober 2019.

Kilde: Jobindsats. Visitationskategorien er uoplyst for de resterende 1 % af kvinderne og for knap 0,5 % af mændene. Data

er for oktober 2019.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 2.4

Udviklingen i antal ikkevestlige indvandrere (fuldtidspersoner) på udvalgte ydel-

ser, 2013-2020. Antal

Anm.:

Kilde:

Figuren viser antallet af ikkevestlige indvandrere i alderen 16-66 år som (målt i fuldtidspersoner) på de forskellige

ydelser over tid.

Figuren er baseret på data fra jobindsats.dk.

Ser vi nærmere på gruppen på SHO-ydelse, steg andelen, der vurderes til at være job- eller

uddannelsesparat kraftigt fra fjerde kvartal 2015 (4 %) til andet kvartal 2017 (68 %). Denne

udvikling hænger sammen med ændringen af integrationsloven fra 2016, som medførte, at alle

nyankomne efter oktober 2016 som udgangspunkt skal vurderes jobparate, hvormed de be-

tragtes som ledige, der står til rådighed for arbejdsmarkedet (Udlændige-, integrations- og bo-

ligministeriet, 2016). Fra andet kvartal 2017 forblev andelen af job/uddannelsesparate mere

eller mindre konstant indtil slutningen af 2018, hvorefter den igen er faldet til 57 % i tredje

kvartal 2020, (se Figur 2.5).

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 2.5

Visitationskategori for ikkevestlige indvandrere på SHO-ydelse 5. kvt. 2015-3.

kvt. 2020. Procent

Anm.:

Kilde:

Figuren viser andelen af ikkevestlige indvandrere (målt i fuldtidspersoner) på SHO-ydelse, som er visiteret til at være

job/uddannelsesparat, aktivitetsparat på de forskellige ydelser over tid.

Figuren er baseret på data fra jobindsats.dk.

Aldersfordeling

Før vi går videre til spørgeskemaresultater og casestudiernes resultater vedrørende udfordrin-

ger hos borgerne, er det også værd at bemærke, at modtagere af SHO-ydelser er yngre (og af

a-dagpenge) end modtagere af kontanthjælp. Det fremgår af Figur 2.6

Figur 2.6

Aldersfordeling, oktober 2020. Procent

Kilde:

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Hvor 57 % af SHO-modtagerne er under 40 år, gælder det kun 24 % af gruppen af uddannel-

ses- og kontanthjælpsmodtagere. 47 % af sidstnævnte gruppe er 50 år eller ældre. Kontant-

hjælpsgruppens alder kan tænkes at være en hæmsko fx i forhold til at gå i gang med SU-

berettiget uddannelse. Det vil også være nogle karriereforløb, der kan være sværere at komme

i gang med, hvis den ledige er over 50 år – fx fordi man i den alder ikke kan bruge et fritidsjob

til at få foden inden for i en branche.

2.2

Udfordringer hos flygtninge og ikkevestlige indvandrere

I dette afsnit beskriver vi nogle af de udfordringer, som kommunale chefer, ledere og medar-

bejdere oplever, at borgere med ikkevestlig baggrund har i forhold til at opnå beskæftigelse.

Beskrivelsen er dels baseret på spørgeskemaundersøgelsen, dels baseret på de 10 kommu-

nale casestudier.

I den spørgeskemaundersøgelse, som VIVE har gennemført blandt kommunerne, bad vi de

kommunale respondenter svare på, i hvor høj grad de ser en række udfordringer hos ikkevest-

lige borgere som en barriere for, at de opnår beskæftigelse. Resultaterne heraf er vist i Tabel

2.2. I spørgeskemaundersøgelsen har vi specifikt bedt de kommunale respondenter om at be-

svare spørgsmål om flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven (”integrations-

borgere”) og om ikkevestlige indvandrere under LAB-loven (LAB-borgere).

Overordnet viser Tabel 2.2, at de nævnte udfordringer i højere grad opleves hos integrations-

borgere end hos LAB-borgere, hvilket også er forventeligt, da integrationsborgerne har været

færre år i landet end LAB-borgerne. Desuden opleves udfordringerne i højere grad hos kvinder

end hos mænd.

Tabel 2.2

I hvilken grad ser de kommunale respondenter følgende udfordringer hos ikke-

vestlige borgere som en barriere for, at de opnår beskæftigelse? Særskilt for

borgernes køn og type af lovgivning. Procent.

I me-

get

høj

grad

Integrationsborgere – mænd:

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende viden om det danske arbejdsmarked

Manglende faglige kvalifikationer i forhold de kvalifi-

kationer, arbejdsmarkedet efterspørger

Manglende motivation til at komme i beskæftigelse

Dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

Problemer med hverdagsmestring

Social kontrol

Integrationsborgere – kvinder:

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende viden om det danske arbejdsmarked

Manglende faglige kvalifikationer i forhold de kvalifi-

kationer, arbejdsmarkedet efterspørger

Manglende motivation til at komme i beskæftigelse

Dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

Problemer med hverdagsmestring

100

I høj

grad

I no-

gen

grad

I min-

dre

grad

Slet

ikke

Ved

ikke

I alt

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

I me-

get

høj

grad

Social kontrol

LAB-borgere – mænd:

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende viden om det danske arbejdsmarked

Manglende faglige kvalifikationer i forhold de kvalifi-

kationer, arbejdsmarkedet efterspørger

Manglende motivation til at komme i beskæftigelse

Dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

Problemer med hverdagsmestring

Social kontrol

LAB-borgere – kvinder:

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende viden om det danske arbejdsmarked

Manglende faglige kvalifikationer i forhold de kvalifi-

kationer, arbejdsmarkedet efterspørger

Manglende motivation til at komme i beskæftigelse

Dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

Problemer med hverdagsmestring

Social kontrol

Anm.:

Kilde:

I høj

grad

I no-

gen

grad

I min-

dre

grad

Slet

ikke

Ved

ikke

I alt

100

Antal besvarelser: 68 kommuner har besvaret spørgsmålene vedrørende integrationsborgere og 43 kommuner har

besvaret spørgsmålene vedrørende LAB-borgere.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

For alle fire grupper af borgere vist i Tabel 2.2 er de udfordringer, som de kommunale respon-

denter ser, i størst omfang utilstrækkelige danskkundskaber, manglende faglige kvalifikationer

i forhold de kvalifikationer, der efterspørges på arbejdsmarkedet, og manglende viden om det

danske arbejdsmarked.

For

integrationsborgere

er utilstrækkelige danskkundskaber den største udfordring. For denne

gruppe oplever 66 % af de kommunale respondenter, at mændene i høj eller meget høj grad

har utilstrækkelige danskkundskaber, mens 75 % oplever, at kvinderne i høj eller meget høj

grad har utilstrækkelige danskkundskaber. Det er omkring halvdelen af de kommunale respon-

denter, der oplever, at LAB-borgere med ikkevestlig baggrund i meget høj eller høj grad har

utilstrækkelige danskkundskaber (42 % for mændene og 56 % for kvinderne).

For

LAB-borgere

er manglende faglige kvalifikationer den største udfordring. For denne gruppe

oplever 44 % af de kommunale respondenter, at mændene i høj eller meget høj grad mangler

faglige kvalifikationer, mens 58 % oplever, at kvinderne i høj eller meget høj grad mangler

faglige kvalifikationer. De tilsvarende andele for integrationsborgere er 59 % for mændene og

72 % for kvinderne.

De andre udfordringer, der er vist i Tabel 2.2, anses også af de kommunale respondenter for

at være barrierer for opnåelse af beskæftigelse, i særlig høj grad for ikkevestlige kvinder under

integrationsloven. Som en barriere for, at ikkevestlige kvinder under integrationsloven opnår

beskæftigelse, ser 66 % af de kommunale respondenter i høj eller meget høj grad problemer

med hverdagsmestring som en udfordring, 63 % ser i høj eller meget høj grad manglende

motivation hos borgeren til at komme i beskæftigelse som en udfordring, 51 % ser i høj eller

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

meget høj grad dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring som en udfordring, og

29 % ser i høj eller meget høj grad social kontrol som en udfordring.

Selvom disse udfordringer opleves som mindre udbredte blandt kvinder under LAB-loven end

for kvinderne under integrationsloven, er de dog også af et ganske betydeligt omfang for først-

nævnte gruppe. For kvinderne under LAB-loven oplever omkring 35 % af respondenterne, at

problemer med hverdagsmestring, manglende motivation hos borgeren og dårligt helbred eller

problemer med helbredsmestring er en udfordring, mens 19 % oplever, at social kontrol er en

udfordring for kvinder under LAB-loven.

Vi har også undersøgt, om respondenter, som er chefer/ledere, afviger fra andre respondenter,

dvs. frontlinjemedarbejdere uden ledelsesansvar, i deres besvarelser i forhold til vores spørgs-

mål om barrierer for beskæftigelse for integrationsborgere. Vi kan her konstatere, at chefer/le-

dere tenderer til at være lidt mere skeptiske end andre respondenter i forhold til kvindelige

integrationsborgeres beskæftigelsesmuligheder i deres besvarelser i forhold til fire spørgsmål.

Chefer og ledere er således signifikant (på et 10 %-niveau) mere tilbøjelige til at svare, at util-

strækkelige danskkundskaber, manglende viden om det danske arbejdsmarked, dårligt hel-

bred/helbredsmestring og manglende motivation er barrierer for disse kvinders beskæftigelse.

Vi har ikke fundet signifikante forskelle i forhold til de øvrige spørgsmål og heller ikke i forhold

til de mandlige integrationsborgere. Bemærk også, at vi mener dog ikke, at dette underminerer

spørgeskemaundersøgelsens resultater, da der er tale om mindre forskelle, og da også re-

spondenter, som ikke er ledere, peger på de samme udfordringer.

2.2.1

Perspektiver på udfordringer blandt ikkevestlige borgere fra 10 casestudier

I forlængelse af spørgeskemaundersøgelsens resultater uddyber dette afsnit,

hvad

det ifølge

ledere og medarbejdere, som har medvirket i de kommunale casestudier, vil sige, at ikkevest-

lige borgere eksempelvis ’mangler motivation’, ’har problemer med hverdagsmestring’ eller

’mangler viden om det danske arbejdsmarked’. Inden vi uddyber forståelsen for centrale udfor-

dringer blandt borgere med ikkevestlig baggrund, indledes afsnittet med et kort blik på, hvordan

borgergruppen har udviklet sig i den periode, kortlægningen har fokus på – set fra ledernes og

medarbejdernes perspektiv.

2.2.1.1

Udviklingen i borgergruppen

Som det fremgår af figur 2.2 sker der i løbet af den periode, kortlægningen har fokus på, store

udsving i antallet af nyankommne flygtninge og familiesammenførte og dermed i antallet af

borgere under SHI-programmet. Antallet af borgere under programmet toppede i 2015 og faldt

kraftigt frem til 2017, særligt grundet mindsket tilstrømning, men også på grund af overgang til

selvforsørgelse i borgergrupperne.

Et gennemgående svar på spørgsmålet om, hvad der ifølge medarbejdere og ledere kende-

tegner de målgrupper, som er i fokus for kommunernes integrationsindsats i 2015-2020, er, at

antallet af integrationsborgere falder mærkbart henover perioden, og at de tilbageværende

grupper adskiller sig fra de grupper, som integrationsteamet fokuserede på i 2015-2016. De

borgere, som kommunernes integrationsteams arbejder med i efteråret 2020, beskrives såle-

Bemærk, som vi også skriver om i afsnittet om data og analyser i kapitel 1, at hvis man mere grundigt skal undersøge, om

respondenternes stilling/position i organisationen har betydning for deres svar, er man også nødt til at kontrollere for en

række andre forhold – fx kommunekarakteristika, som godt kan være det, som driver tilsyneladende forskelle på chefers

og andre medarbejderes svar.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

des som en tungere gruppe, for hvem det ofte er en stor udfordring at gennemføre en dansk-

uddannelse og opnå selvforsørgelse inden for de 5 år, de maksimalt set kan være omfattet af

SHI-programmet.

I samtlige kommuner har flygtningestrømmen skabt et pres på ressourcer, hvilket har ført til et

fokus i begyndelsen af perioden 2015-2020 på de borgere, som integrationsteamet havde nem-

mest ved at hjælpe hurtigt videre i virksomhedspraktik eller selvforsørgelse. De beskrives ofte

som

”unge, raske mænd”

(leder af integrationsteam), hvoraf størstedelen havde – mestendels

ufaglært – arbejdserfaring med fra hjemlandet og meget motiverede for at komme i arbejde.

Derudover er der en mindre gruppe blandt de nyankomne, som har medbragt uddannelse fra

hjemlandet, og som relativt hurtigt gennemfører SHI-programmet og enten finder arbejde eller

fortsætter i det danske uddannelsessystem.

Kommunerne beskriver også en gruppe af ikkevestlige indvandrere, som modtager SHO-

ydelse eller kontanthjælp, og som har et længere ophold i Danmark bag sig. De omtales ofte

som den ”gamle” gruppe og består ifølge ledere og medarbejdere primært af aktivitetsparate

ikkevestlige indvandrere, som modtager en indsats under LAB-loven. Det er forskelligt, hvor-

dan kommunerne organiserer arbejdet omkring denne gruppe, hvilket uddybes i kapitel 3.

Endelig er der gruppen af ikkevestlige dagpengemodtagere, som ikke har fyldt meget i vores

casestudier, men som, ifølge de få medarbejdere vi har talt med, der har viden om og ansvar

for gruppen, eksempelvis fortsat kan opleve sproglige udfordringer, når de bliver arbejdsløse

og søger nyt job.

Gruppen af integrationsborgere med store udfordringer samt den ”gamle” gruppe på SHO-

ydelse eller kontanthjælp deler ifølge ledere og medarbejdere en række dominerende udfor-

dringer og problemstillinger. På tværs af kommuner fremhæves:



gentagne barsler

begrænsede danskkundskaber

manglende arbejdsidentitet

analfabetisme

krigstraumer og PTSD.

På trods af en række fælles udfordringer kan variationen inden for og imellem disse grupper

ifølge medarbejdere være stor. Mens nogle borgere læner sig op ad en førtidspension på grund

af manglende arbejdsevne, er andre jobparate

. Blandt de jobparate findes eksempelvis fa-

miliesammenførte kvinder med mange barselsforløb. De beskrives af medarbejdere som res-

sourcefulde i deres familieliv, men med en begrænset eller fraværende arbejdsidentitet. De har

ligeledes begrænsede danskkundskaber, fordi de under barslen ofte ikke får holdt det danske

sprog ved lige, ligesom de har flere afbrudte eller uafsluttede forløb bag sig på sprogskolen.

Ifølge medarbejdere skal de ofte starte forfra med dansk efter hver endt barsel. Blandt de sva-

geste i begge grupper findes der ifølge medarbejdere og ledere ofte massive sociale og hel-

bredsrelaterede problemer såsom psykiatriske diagnoser, angst, kræft, misbrug og hjemløs-

hed.

Flere informanter påpeger, at kategoriseringen i hhv. jobparat og aktivitetsparat er forskellig på tværs af integrations- og

kontanthjælpsafdeling. Under SHI-programmet skal der ifølge medarbejdere ”mere til” at blive kategoriseres som aktivi-

tetsparat. Det kan medføre omkategorisering for borgere, som overgår til kontanthjælpsafdelingen, når programmet udlø-

ber, og de ikke har opnået selvforsørgelse.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Det står klart i alle 10 medvirkende kommuner, at der er sket en stor udvikling i de borgergrup-

per, som er omfattet af den kommunale integrationsindsats, henover perioden 2015-2020.

Både ledere og medarbejdere beskriver sammenstemmende prioriteringen i at ”løbe først” med

dem, som kunne og ville:

”alle, der kunne, er nu i arbejde, og nu tager vi fat i den tunge gruppe”

(leder i integrationsteam). En anden leder beskriver en bevægelse fra at

”plukke de lavthæn-

gende frugter først

[ud fra et arbejdsmarkedsperspektiv, red.],

til nu at være nede at rode i

frugtkassen”

(leder i integrationsteam).

2.2.1.2

Ikkevestlige borgeres udfordringer set fra et medarbejderperspektiv

Vi så i afsnit 2.2.1, at de største udfordringer blandt ikkevestlige borgere ifølge spørgeskema-

besvarelserne består i utilstrækkelige danskkundskaber, manglende faglige kvalifikationer i for-

hold til, hvad der efterspørges på arbejdsmarkedet, og manglende viden om det danske ar-

bejdsmarked. For kvindernes vedkommende gælder særlige udfordringer i forhold til hverdags-

mestring, motivation og helbred.

Interviewmaterialet bekræfter spørgeskemaets resultater og bidrager med forklaringer på ud-

fordringernes ophav og vedholdenhed. Vi opnår derigennem en større forståelse for, hvad den

kommunale integrationsindsats skal kunne rumme inden for en arbejdsmarkedsrettet optik.

I de følgende beskrivelser grupperes borgernes udfordringer i fire kategorier:

1. Kulturelt betingede udfordringer

2. Sproglige udfordringer

3. Manglende faglige kvalifikationer

4. Dårligt helbred og sygdomsopfattelse.

1) Kulturelt betingede udfordringer

I det kvalitative materiale samler betegnelsen

kulturelt betingede udfordringer

de udfordringer,

der handler om manglende viden om det danske arbejdsmarked/arbejdspladskultur, om mang-

lende motivation for at tage et arbejde og om vanskeligheder ved at mestre en hverdag med

et kombineret arbejds- og familieliv. De har alle karakter af at være bundet til de kulturelle

kontekster, som ikkevestlige flygtninge og indvandrere har rødder i, og kommer til udtryk – og

bliver til udfordringer – i mødet med den danske arbejdsmarkedskontekst og samfundsmodel.

At udfordringer i bund og grund afspejler kulturelle forhold og forskelle betyder ifølge ledere og

medarbejdere, at de ofte tager tid at arbejde med. Det kræver kort sagt tid at omstille sig til at

leve i et dansk samfund. Dermed ikke sagt, at en arbejdsmarkedsrettet integrationsindsats ikke

kan eller bliver igangsat hurtigt, men interviewdeltagerne understreger samstemmende, at de

udfordringer, som afspejler kulturelle forskelle, kræver intensivt og tværfagligt arbejde med

identitet, normer og forforståelse. I det følgende uddybes to af disse udfordringer.

mangle motivation til at komme i beskæftigelse

handler eksempelvist om at komme fra en

kultur med andre kønsroller, hvor det at arbejde uden for hjemmet og forsørge sig selv og

familien hverken er defineret som en kvinderolle eller et kvindeansvar. At ændre på kønsroller,

familieliv og selvopfattelse kræver ifølge medarbejdere en tillidsfuld, direkte og ærlig dialog

med kvinderne og deres ægtefæller om, at den danske samfundsmodel bygger på deltagelse

fra alle. En medarbejder beskriver, hvordan integrationsindsatsen her først og fremmest består

i ’kulturel oversættelse’ og beskriver opgaven i

”at løfte borgeren ind i samfundet”

(socialrådgi-

ver i integrationsteam). Der tales med kvinderne om ønsker, tanker, drømme og muligheder.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Fokus holdes i høj grad på oversættelse og synliggørelse af kompetencer: Hvad kan eksem-

pelvis kvindens erfaring fra at holde en stor familie, passe børn, købe ind, lave mad, holde hus

mv. omsættes til på et dansk arbejdsmarked? Det handler ifølge medarbejdere om at give

borgeren en ’konkret’ indgang til det danske samfund – at vise dem, ad hvilke veje de kan gå.

Og det handler om at finde frem til dét, som motiverer den enkelte, hvad enten det er tanken

om at kunne forsørge sin familie, at tjene sine egne penge, at tage en uddannelse, at være en

rollemodel for sine børn, at opnå permanent opholdstilladelse, at få et større netværk eller en

bedre bolig.

mangle viden om det danske arbejdsmarked/arbejdspladskultur

kan blive til en udfordring

for at opnå beskæftigelse i situationer, hvor kulturelle forskelle ikke italesættes. Det kvalitative

materiale rummer her eksempler på, at kulturelle opfattelser af hierarkier er forskellige. Over

for en mandlig integrationsborger, som skal ud i første eller anden virksomhedspraktik, er det

eksempelvis vigtigt, at virksomhedskonsulenten og virksomheden er opmærksomme på dette.

Ifølge medarbejdere skal det fx formidles, at dansk arbejdspladskultur blandt andet er karakte-

riseret ved, at man tager ansvar for selv at gå i gang med dagens opgave. Man møder ikke ind

på arbejdet og afventer, at chefen kommer og sætter arbejdet i gang. Sådanne små kulturelle

forskelle kan ifølge medarbejdere vokse sig til store udfordringer i et praktikforløb eller i en

ordinær ansættelse, hvis de ikke tages hånd om. På samme måde taler medarbejdere om, at

der blandt integrations- såvel som LAB-borgere kan være problemer med stabilt fremmøde og

med et nedsat/langsomt arbejdstempo og lav effektivitet. Disse faktorer kan også hæmme ar-

bejdsgiverens vilje til at betale for ordinære løntimer.

2) Sproglige udfordringer

Sproglige udfordringer, som vi i spørgeskemaet omtaler som

utilstrækkelige danskkundskaber,

kommer ifølge medarbejdere i mange afskygninger. I spørgeskemaundersøgelsen peger kom-

munerne overordnet set på, at utilstrækkelige danskkundskaber er en stor udfordring for kvin-

der såvel som mænd, og at de sproglige udfordringer er størst blandt integrationsborgere, men

stadig aktuelle for ikkevestlige borgere med længerevarende ophold i Danmark.

I det kvalitative materiale er det vigtigt for flere af de interviewede at understrege, at man som

ny borger i Danmark uanset etnisk oprindelse ikke behøver meget sprog for at kunne begå sig

i samfundet eller komme ind på arbejdsmarkedet. De fleste er enige om, at sprog skal tilegnes

på sprogcenteret såvel som på arbejdspladsen. At det handler om at få disse to indsatser til at

spille sammen, således at borgeren tilegner sig så mange kommunikative færdigheder som

muligt. Det er der god mulighed for at arbejde på, så længe borgeren har ret til danskuddan-

nelse. Denne ophører, så snart de består en danskuddannelse, eller har opholdt sig i Danmark

i mere end 5 år, med mindre de kan få dispensation til mere danskuddannelse, eller selv vælger

at betale for det. Medarbejdere peger på, at der ligger en stor udfordring i at efterfølgende

vedligeholde

de danskkundskaber, borgeren får med sig fra sprogcenteret i den første tid i

landet, hvor indsatsen fra både jobcenter og sprogcenter er intensiv. Medarbejdere betragter

dette – i hvert fald i perioden under SHI-programmet – som et delt ansvar mellem borger, kom-

mune og virksomhed/praktikplads. Men bagefter er det borgerens eget ansvar. Medarbejdere

og ledere peger på tværs af jobcentre og sprogskoler på fire grupper, iblandt hvilke de oftest

oplever, at manglende vedligeholdelse af danskkundskaber bliver en udfordring i forhold til

arbejde:



Borgere, som tilegner sig meget få danskkundskaber under SHI-programmet, fordi de

enten har begrænset skolegang og erhvervserfaring bag sig (oftest kvinder), eller fordi

de springer fra deres danskuddannelse til fordel for et ufaglært job (oftest for mænd)

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–



Kvindegruppen med mange barselsforløb, hvis danskkundskaber tabes under barsel

Borgere (oftest kvinder), som ikke får en tilknytning til arbejdsmarkedet under SHI-pro-

grammet, og som på sigt taber danskkundskaber

Borgere (oftest mænd), som kommer i arbejde, men som forbliver i samme funktion i en

årrække.



For mændene i den første og sidste gruppe bliver sproget til en udfordring, når/hvis de mister

jobbet. Flere medarbejdere peger på, at de ser en stigning i antallet af ledige ikkevestlige ufag-

lærte mænd, som står med store udfordringer, fordi de ikke har sproglige kompetencer nok til

at finde et nyt arbejde eller skifte jobfunktion. De er typisk sprunget fra eller har bestået en

danskuddannelse for år tilbage og har ikke i deres jobfunktion haft mulighed for at fastholde

eller opøve danskkundskaber. Det vanskeliggør omskoling og opkvalificering, samtidig med at

de ikke længere har ret til danskuddannelse.

Endelig peger medarbejdere på tværs af integrations-, kontanthjælps- og dagpengeteams på,

at sproglige udfordringer for ikkevestlige flygtninge og indvandrere generelt består i, at

”alt står

på dansk”

(myndighedssagsbehandler i dagpengeteam), og i at systemet vedrørende arbejds-

søgning er digitaliseret:

”De har svært ved at forstå systemet, vanskeligt ved at læse dansk,

har behov for hjælp til at søge job, til at lægge CV op i joblog, og generelt svært ved det digitale

og skriftlige”

(myndighedssagsbehandler i integrationsteam). Disse udfordringer gælder jobpa-

rate såvel som aktivitetsparate.

3) Manglende faglige kvalifikationer

Spørgeskemaundersøgelsen peger på, at manglende faglige kvalifikationer udgør en af de

største udfordringer for integrations- og LAB-borgeres mulighed for at komme i arbejde. Vejen

ind på det danske arbejdsmarked går ifølge ledere og medarbejdere via de ufaglærte job. Disse

job findes typisk inden for detailhandel, hotel og restauration, lagerarbejde, rengøring, slagteri

og landbrug, bygge og anlæg, kantiner og i mindre grad inden for børnepasning og ældrepleje.

Hovedårsagen til, at manglende faglige kvalifikationer repræsenterer en central udfordring for

integrations- og LAB-borgeres adgang til arbejdsmarkedet, er ifølge ledere og medarbejdere,

at de ufaglærte job bliver færre og færre. Selv job inden for rengøring kræver i dag ofte doku-

mentation af kompetencer i form af kursusbeviser. De ufaglærte kompetencer efterspørges i

mindre og mindre grad, særligt hvis de går hånd i hånd med dårlige danskkundskaber. Der

ligger således et stort og konstant arbejde i – for medarbejdere, herunder særligt virksomheds-

konsulenter – at opdyrke nye og vedligeholde eksisterende netværk blandt arbejdsgivere og

virksomheder for at kunne finde praktikpladser, ordinære timer/småjob, job med løntilskud og

reelle job til personer med meget få faglige kvalifikationer Det arbejde beskriver vi nærmere i

kapitel 5, som omhandler de virksomhedsrettede indsatser.

Det oplagte og umiddelbare svar på manglende faglige kvalifikationer er opkvalificering. Det

arbejder samtlige kommuner, som deltog i casestudierne, vedholdende med. I kapitel 6-7 giver

kortlægningen eksempler på, hvordan kommunerne arbejder ad den vej i kraft af eksterne mid-

ler, egne driftsmidler, i samarbejde med sprogcentre, AMU og virksomheder (fx i IGU-forløb). I

kapitel 5 giver vi derudover eksempler på, hvordan den relativt nye hybrid mellem virksom-

hedspraktik og ordinære timer/småjob rummer et potentiale i kommunernes arbejde med bor-

gergruppernes manglende faglige kvalifikationer.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

4) Dårligt helbred og sygdomsopfattelse

Endelig viste spørgeskemaundersøgelsen, at dårligt helbred eller problemer med helbredsme-

string står i vejen for beskæftigelse særligt blandt kvindelige integrationsborgere. For op mod

halvdelen af kvinderne under integrationsloven vurderes dette i høj eller i meget høj grad at

være tilfældet. For kvinderne under LAB-loven vurderes omkring en tredjedel at opleve udfor-

dringer med dårligt helbred og helbredsmestring.

Som beskrevet tidligere, peger casestudiet på, at de svageste integrations- og LAB-borgere

ofte har svære helbredsmæssige og behandlingskrævende diagnoser og lidelser. I forhold til

denne borgergruppe samarbejder jobcenterets integrations- og kontanthjælpsteam blandt an-

det med PTSD- og traumeklinikker, regionale behandlende tilbud samt laver opsøgende ar-

bejde på gaden, i varmestuer, på krisecentre mv. I disse grupper forventes flere at blive afklaret

til førtidspension.

Derudover peger casestudierne på, at dårligt helbred kan afspejle kulturelt forankrede syg-

domsopfattelser og deraf dårlig sygdoms-/helbredsmestring. Til borgere med sådanne udfor-

dringer beskriver kommunerne forskellige tilbud rettet mod en styrket helbredsmestring. Flere

steder beretter integrationsteamets medarbejdere om veletablerede samarbejder mellem kom-

munens jobcenter og kommunale sundhedstilbud. Sådanne samarbejder og tilbud er i efteråret

2020 ikke længere, eller kun i begrænset omfang, en del af integrationsindsatsens tilbudsvifte.

Der er dog en række eksempler på tidligere vejledende og opkvalificerende forløb for kvinder,

hvor samtaler, rollespil og formidling af viden om krop, seksualitet og sundhed beskrives som

medvirkende til at nuancere deres sygdomsopfattelse. Et gennemgående eksempel i forhold

til kvindegruppen er opfattelsen af, at graviditet er en sygdom. Derudover er der eksempler på

tilbud til både mænd og kvinder, hvor fokus har været på mere diffuse lidelser, rygsmerter,

hovedpine mv.

Flere medarbejdere argumenterer for, at anerkendelsen af forskellige sygdomsopfattelser og

arbejdet med helbredsvurdering/udredning og helbredsmestring ofte er afgørende for den ef-

terfølgende/sideløbende virksomhedsrettede indsats’ succes. I flere kommuner nævnes et

tema vedrørende ’hjernens alarmberedskab’. Her har de, i både integrations- og kontant-

hjælpsteam, arbejdet med at forstå de mekanismer, der aktiveres i nervesystemet, når borgere

med dårligt helbred og problemer med helbredsmestring eksempelvis møder krav, de ikke kan

imødekomme, eller placeres i situationer, de ikke kan håndtere. Der tales om behovet for at

fokusere på ’nærmeste udviklingszone’, i forhold til at sikre, at integrations- og aktiveringsind-

satser ikke risikerer at nedbryde mere, end de udvikler. Budskabet er, at vi både i forhold til

helbred og sygdomsopfattelse, men også mere generelt i forhold til borgerens livssituation,

skal tilpasse indsatsen efter individuelle behov ved at identificere nærmeste udviklingszone,

eller næste mulige skridt. Der er i de kommunale sundhedstilbud opbakning til de virksomheds-

rettede indsatser, for:

”mennesker, som er sårbare, bange og stressede, skal ikke sidde

hjemme alene. Men vi skal give dem det arbejde, de kan klare”

(leder af kommunalt sundheds-

tilbud).

2.3

Opsamling

Kommunerne har en vigtig rolle, når det handler om at sikre en tæt arbejdsmarkedstilknytning

blandt alle grupper i samfundet. Opgørelser over beskæftigelsesfrekvenser viser, at der er et

stor beskæftigelsesgab mellem ikkevestlige indvandrere og personer med dansk oprindelse.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

De nyeste tal fra 2019 for de 16-64-årige viser, at 58 % af ikkevestlige indvandrere er i beskæf-

tigelse sammenlignet med 78 % af befolkningen med dansk oprindelse. Dette svarer til et be-

skæftigelsesgab på 20 procentpoint. I dette afsnit sammenfatter vi, hvilke udfordringer kom-

munale chefer, ledere og medarbejdere oplever, at borgere med ikkevestlig baggrund har i

forhold til at opnå beskæftigelse.

Vores spørgeskemaundersøgelse viser, at de kommunale respondenter oplever en række ud-

fordringer hos ikkevestlige borgere i forhold til at komme i beskæftigelse. Udfordringerne ople-

ves på tværs af grupper af ikkevestlige indvandrere i beskæftigelsesindsatsen, men dog i hø-

jere grad hos integrationsborgere end hos LAB-borgere, og i højere grad hos kvinder end hos

mænd. For alle fire grupper af ikkevestlige borgere er de udfordringer, som de kommunale

respondenter i størst omfang ser, utilstrækkelige danskkundskaber, manglende faglige kvalifi-

kationer i forhold de kvalifikationer, arbejdsgiverne efterspørger, og manglende viden om det

danske arbejdsmarked. Der er dog også andre udfordringer, som anses for at være barrierer

for opnåelse af beskæftigelse, i særlig høj grad for ikkevestlige kvinder under integrationsloven.

Det gælder problemer med hverdagsmestring, manglende motivation hos borgeren til at

komme i beskæftigelse, dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring og social kontrol.

Det billede, som spørgeskemaundersøgelsen giver af de kommunale respondenters opfattelse

af borgernes udfordringer, matcher udmærket med, hvad vi i forvejen ved fra forskning og an-

dre undersøgelser. Som anført i kapitel 1, peger forskning allerede på barrierer i form af mang-

lende viden om arbejdsmarkedet (fx Damm, 2014), et mismatch mellem kvalifikationer og krav

på arbejdsmarkedet (fx begrænsede danskkundskaber, Aldashev, Gernandt & Thomsen,

2009), manglende uddannelsesmæssige kvalifikationer (fx Arendt, 2015; Gorinas og Jakob-

sen, 2015; Schultz-Nielsen og Skaksen, 2017), helbredsproblemer (Rosdahl, 2006; Singham-

mer, 2008), og kulturelle forskelle såsom holdninger til kønsroller og forventninger til kvinders

rolle i familien (Gorinas, 2014) samt social kontrol (ALS Research, 2020; Mørck, Danneskiold-

Samsøe & Sørensen, 2019).

Spørgeskemaundersøgelsen peger på, at en af de største udfordringer er manglende faglige

kvalifikationer. Vejen ind på det danske arbejdsmarked for størstedelen af de ikkevestlige bor-

gere går ifølge ledere og medarbejdere via de ufaglærte job. Disse job findes typisk inden for

detailhandel, hotel og restauration, lagerarbejde, rengøring, slagteri og landbrug, bygge og an-

læg, kantiner og i mindre grad inden for børnepasning og ældrepleje. De ufaglærte job bliver

dog færre og færre. Selv job inden for rengøring kræver i dag ofte dokumentation af kompe-

tencer i form af kursusbeviser. Der ligger således et stort og konstant arbejde i for medarbej-

dere, herunder særligt virksomhedskonsulenter, at opdyrke nye og vedligeholde eksisterende

netværk blandt arbejdsgivere og virksomheder for at kunne finde praktikpladser, småjob og

ordinære timer, job med løntilskud og reelle job til personer med meget få faglige kvalifikationer.

Ifølge casestudierne er manglende motivation for at tage et arbejde og vanskeligheder ved at

mestre en hverdag med et kombineret arbejds- og familieliv relateret til kulturelt betingede ud-

fordringer. Hvad angår sprog, viser vores casestudier, at det for flere af de interviewede er

vigtigt at understrege, at man som ny borger i Danmark, uanset etnisk oprindelse, ikke behøver

meget sprog for at kunne begå sig i samfundet eller komme ind på arbejdsmarkedet. Ikke desto

mindre er der stadig en række grupper, for hvem sprog bliver, eller kan blive, en udfordring i

forhold til arbejdsmarkedet.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring

ifølge vores kommunale respondenter står i vejen for beskæftigelse for op mod halvdelen af

kvinderne under integrationsloven og for godt en tredjedel af kvinderne under LAB-loven. Ud

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

over gruppen med svære helbredsmæssige og behandlingskrævende diagnoser og lidelser

peger casestudierne på, at dårligt helbred kan afspejle kulturelt forankrede sygdomsopfattelser

og deraf dårlig sygdoms-/helbredsmestring. Flere kommuner arbejder med at forstå de meka-

nismer, der aktiveres i hjernen og nervesystemet, når borgere med dårligt helbred og proble-

mer med helbredsmestring eksempelvis møder krav, de ikke kan imødekomme, eller placeres

i situationer, de ikke kan håndtere. Casestudierne peger på, at anerkendelse af forskellige

sygdomsopfattelser og arbejdet med helbredsvurdering/udredning og helbredsmestring ofte

vurderes at være afgørende for den virksomhedsrettede indsats’ succes.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Organisering af indsatsen

Kommunerne har ansvaret for, at nye flygtninge og familiesammenførte til flygtninge i Danmark

tilbydes et SHI-program af 1-5 års varighed

(indsatser for integrationsborgere). Derudover

har kommunerne ansvaret for at tilbyde en afklarende og aktiv beskæftigelsesindsats til bor-

gere med ikkevestlig oprindelse, der fx modtager dagpenge, kontanthjælp, SHO-ydelse, men

som har afsluttet SHI-programmet. Dette er indsatser for LAB-borgere.

Formålet med disse indsatser er at hjælpe de enkelte borgere til, at de hurtigst muligt integreres

i det danske samfund og (gen)opnår ordinær beskæftigelse eller uddannelse.

Begge typer af indsatser er som udgangspunkt forankret i kommunernes jobcentre, men der

er eksempler fra de gennemførte casestudier på, at integrationsindsatsen under SHI-program-

met er placeret under ledelse af kommunens socialforvaltning. Casestudierne viser, at integra-

tionsindsatsen trækker på de muligheder, som findes i integrationsloven og LAB-loven, men

også inddrager serviceloven. Det tværgående arbejde afspejles flere steder direkte i måden,

hvorpå kommunerne organiserer og tilrettelægger integrationsindsatsen – det ses i særlig grad

i den indsats, som finder sted under SHI-programmet.

Kapitlet giver indblik i de organisatoriske konsekvenser, flere kommuner har draget af de se-

nere års nedgang i antallet af nye integrationsborgere, og tegner et billede af de centrale ak-

tører i indsatsen samt deres samarbejdsflader inden for og uden for kommunen. Kapitlet peger

afslutningsvist på nogle af de læringspunkter, flere kommuner i øjeblikket er i gang med at

uddrage fra de seneste fem års intensive integrationsarbejde. For mange kommuner indebærer

det en række overvejelser om, hvorvidt og hvilke dele af den oparbejdede erfaring og viden fra

en tværfaglig og helhedsorienteret integrationsindsats med et tidligt og kontinuerligt virksom-

hedsrettet fokus der kan overføres til arbejdet med andre borgergrupper i jobcenteret. I de

følgende afsnit beskriver vi centrale karakteristika i kommunernes organisering af integrations-

indsatsen vedrørende integrationsborgere og LAB-borgere.

3.1

Hvordan er indsatsen over for integrationsborgere organiseret?

Vi ser først på resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen, der viser organisatoriske konse-

kvenser af nedgangen i antallet af flygtninge i perioden 2017-2019 (jf. kapitel 2) og kommuner-

nes brug af tidlig indsats i forhold til borgere, som stadig befinder sig i asylfasen. Endelig bi-

drager spørgeskemabesvarelserne med indblik i de kommunale integrationsteams samar-

bejdsflader. Vi bruger herefter indsigter fra vores casestudier til at uddybe og nuancere disse

resultater.

Den 1. juli 2019 ændrede integrationsprogrammet navn til selvforsørgelses- og hjemrejseprogrammet og introduktionspro-

grammet for alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. For andre familiesammenførte benævnes

programmet nu introduktionsprogrammet: https://uim.dk/arbejdsomrader/Integration-af-nye-borgere/Selvforsorgelses-og-

hjemrejseprogrammet-og-introduktionsprogrammet. Om lovgivning, se også kapitel 1.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

3.1.1

3.1.1.1

Faldende tilgang af integrationsborgere, tidlig indsats og samarbejdsflader

Kommunernes organisering og betydningen af nedgangen i antallet af nyankomne

Langt de fleste af de adspurgte kommuner har eller har haft en integrationsenhed eller et inte-

grationsteam.

Af Figur 3.1 fremgår det, at 76 % af kommunerne i oktober 2020 har et inte-

grationsteam. Heraf arbejder teamet, i lidt over en tredjedel af kommunerne, udelukkende med

integrationsborgere. De øvrige to-tredjedele af kommunerne har udvidet teamets arbejdsopga-

ver til også at indbefatte LAB-borgere. Endelig har 20 % af kommunerne haft et integrations-

team, men har nedlagt det, mens 4 % har ikke haft et integrationsteam i perioden 2017-2020.

Figur 3.1

Har kommunen en integrationsenhed eller et integrationsteam nu? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 79 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Selvom arbejdet med integrationsborgere ikke er samlet i et integrationsteam, viser spørge-

skemaet, at kommunerne i de fleste tilfælde har valgt at samle arbejdet med integrationsbor-

gere hos få medarbejdere. Dette fremgår af Figur 3.2, der tager udgangspunkt i de 19 kommu-

ner (svarende til 24 %), som

ikke

har haft eller

har nedlagt

et integrationsteam. Den viser, at

der i ca. 10 af kommunerne (53 %) er medarbejdere ansat til udelukkende at arbejde med

integrationsborgere. 3 kommuner (16 %) angiver, at de ikke har borgere nok til at beskæftige

én medarbejder, mens de sidste 6 kommuner (31 %) har valgt at dele integrationsborgere ud

på medarbejdere, der også arbejder med LAB-borgere.

Efterfølgende refereres der til integrationsteam, som en fællesbetegnelse for både integrationsteam og integrationsenheder.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.2

Har kommunen en eller flere medarbejdere, der udelukkende arbejder med bor-

gere under integrationsloven? Procent

Anm.:

Kilde:

Kommuner, som enten har nedlagt eller i perioden aldrig har haft integrationsenhed/team. Antal besvarelser: 19

kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Når vi spørger ind til grundlaget for at nedlægge et integrationsteam, svarer ca. 14 ud af de 16

kommuner, som har stået i en sådan situation, at det hænger sammen med nedgangen i an-

tallet af flygtninge. Der kan angives andre/flere grunde: 5 ud af 16 kommuner angiver således,

at de har nedlagt integrationsteamet og i stedet placeret indsatser til integrationsborgere i kom-

munens afdeling for LAB-borgere (typisk kontanthjælpsafdelingen).

Når vi spørger om nedgangens betydning for organisering af integrationsindsatsen mere bredt,

svarer 75 %, at nedgangen i antallet af flygtninge har haft stor eller nogen betydning mens

25 % svarer, at nedgangen har haft mindre eller slet ingen betydning (Figur 3.3).

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.3

Har nedgangen i antallet af flygtninge i perioden 2017-2019 haft betydning for

organiseringen af kommunens integrationsindsats? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser:79 kommuner

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

Figur 3.4 viser,

hvilke

ændringer nedgangen i antallet af nyankomne har medført (ud over at

nedlægge integrationsteamet). Nedgangen har således især bevirket, at antallet af medarbej-

dere i integrationsteamet er blevet reduceret (85 %), og at integrationsteamet er udvidet til at

arbejde med LAB-borgere (75 %). I stedet for at nedlægge teamet, og lade eventuelle tilbage-

værende medarbejdere herfra absorbere af eksempelvis kommunens kontanthjælpsafdeling,

har man i en hel del kommuner fastholdt et team – om end reduceret – af medarbejdere med

specialviden og fokus på integrationslovgivning. Endelig svarer 48 %, at der er sket ændringer

i de indsatser, der tilbydes, mens 30 % mener, at integrationsteamet har mindsket samarbejdet

med andre forvaltninger.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.4

Hvilken betydning har nedgangen i antallet af flygtninge i perioden 2017-2019

haft? Procent

Anm.:

Kilde:

Kommuner, som har svaret, at nedgangen i antallet af flygtninge i perioden 2017-2019 har haft betydning for organi-

seringen af kommunens integrationsindsats. Antal besvarelser:71 kommuner

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

Hvis vi dykker ned i de besvarelser, som handler om ændringer i de indsatser, som kommu-

nerne tilbyder integrationsborgere, så viser Figur 3.5, at disse ændringer for flere kommuner

er lig med færre tilbud, og at tilrettelæggelsen af tilbuddene er blevet mindre fleksibel i forhold

til at tilpasse tilbuddene til borgerne.

Figur 3.5

Er indsatserne ændret på følgende måde? Procent

Anm.:

Kilde:

Blandt kommuner, som har svaret, at nedgangen i antallet af flygtninge i perioden 2017-2019 har ført til, at der er

sket ændringer i de indsatser, der tilbydes. Antal besvarelser: 34 kommuner

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

3.1.1.2

Fremrykket indsats over for asylansøgere

Nogle kommuner er i kontakt med flygtninge, som har fået ophold i deres kommune, mens

disse flygtninge stadig bor på asylcenteret. Spørgeskemabesvarelser fra 79 kommuner viser,

at 24 % af kommunerne gør aktivt brug af asylfasen i integrationsindsatsen. Størstedelen af

kommunerne (72 %) svarer dog nej på spørgsmålet om, hvorvidt de har en fremrykket integra-

tionsindsats over for asylansøgere, som har fået ophold, mens 4 % svarer ved ikke.

I Figur 3.6 peger svarene fra de 19 kommuner med en fremrykket indsats i asylfasen på, at

indsatsen har et bredt sigte i forhold til at introducere til kommende bolig, til kommunens inte-

grationstilbud og i forhold til at afdække den enkeltes beskæftigelsesmål samt kompetencer.

Figur 3.6

Hvad indebærer den fremrykkede indsats? Procent

Introduktion til kommende

bolig

Introduktion til kommunens

tilbud

Samtale om

beskæftigelsesmål

Komptetenceafklaring

20%

40%

60%

80%

100%

Anm.:

Kilde:

Blandt kommuner, der har en fremrykket indsats. Antal besvarelser: 19 kommuner

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

3.1.1.3

Samarbejde med andre forvaltninger, kommuner og organisationer

Dette afsnit undersøger, om integrationsteamet samarbejder med andre forvaltninger, kommu-

ner og organisationer omkring integrationsindsatsen. Figur 3.7 viser tal om samarbejdet med

andre forvaltninger for de 76 kommuner, der har eller har haft et integrationsteam i perioden

2017-2020. Figuren viser, at mens selve integrationsteamet sjældent rummer medarbejdere

fra andre forvaltninger (12 %), så samarbejder langt størstedelen af alle integrationsteam

(90 %) med andre kommunale forvaltninger om integrationsindsatsen. 9 % angiver dog, at de

ingen samarbejdsflader har med andre kommunale forvaltninger.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.7

Integrationsteamets sammensætning. Procent

Anm.:

Kilde:

Blandt kommuner, der har eller har haft en integrationsenhed/team i perioden 2017-2020. Antal besvarelser: 76

kommuner

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

Figur 3.8 viser, hvilke typer af indsatser integrationsteamet samarbejder med andre forvaltnin-

ger om. Figuren viser, at integrationsteamets samarbejdsflader i høj grad rækker ud over den

kommunale organisation og involverer andre kommuner såvel som frivillige aktører og andre

aktører, fx private leverandører af vejledning, træning og kontakt til potentielle praktiksteder,

private virksomheder mv.

Spørgeskemabesvarelserne peger på, at samarbejdet med andre forvaltninger inden for kom-

munen især sker i forbindelse med særlige vejlednings- og opkvalificeringsindsatser og virk-

somhedsrettede indsatser. Derimod samarbejder kommunerne eksternt især med frivillige or-

ganisationer omkring særlige danskuddannelsestilbud, og der samarbejdes også i et vist om-

fang med andre kommuner om de virksomhedsrettede indsatser.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.8

Kommunernes samarbejdsflader omkring indsatser under integrationsloven. Op-

delt på typen af indsats. Procent

Særlige indsatser -

vejledning- og opkvalficering

Øvrige vejlednings- og

opkvalficeringsforløb

Virksomhedsrettede indsatser

Andre forvaltninger

Anm.:

Kilde:

Særlige tilbud - forbedring af

danskkundskaber

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Andre

40%

Andre kommuner

Frivillige organisationer

Antal besvarelser: 66-77 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

3.1.2

Erfaringer vedrørende organiseringen af indsatsen over for

integrationsborgere

I forlængelse af de organisatoriske karakteristika, som træder frem i spørgeskemabesvarel-

serne, går vi i dette afsnit tættere på praksis og uddrager typiske eksempler på organisering af

integrationsindsatsen under SHI-programmet, og hvordan organiseringen af indsatsen har ud-

viklet sig frem til 2020. Afsnittet fokuserer på integrationsteamets organisering af arbejdet med

borgere under SHI-programmet (integrationsborgere), på medarbejdergruppens sammensæt-

ning og ansvarsfordeling og på behovet for samarbejde internt og eksternt omkring målgruppen

af integrationsborgere. Grundlaget for analysen er casestudier i 10 kommuner. Samtlige kom-

muner har henover perioden haft integrationsteam som del af deres organisation. Analysen

rummer således ikke erfaringer fra kommuner uden et integrationsteam.

3.1.2.1

Selvforsørgelses- og hjemrejseprogrammet og introduktionsprogrammet (SHI-pro-

grammet)

SHI-programmets fundament udgøres af danskuddannelse kombineret med en tidlig og konti-

nuerlig virksomhedsrettet indsats. Generelt skal programmet støtte nyankomne i ”at

tilegne sig

de sproglige, kulturelle, faglige og øvrige forudsætninger, der er nødvendige for at kunne del-

tage i samfundslivet på lige fod med andre borgere”

Casestudierne i de 10 udvalgte kommuner viser, at trepartsaftalen og ændringen i integrati-

onsloven fra 2016 (se kapitel 1) har haft stor indflydelse på kommunernes organisering af in-

tegrationsindsatsen over for nye flygtninge og familiesammenførte. At integrationsprogrammet

(som i juli 2019 blev omdøbt til selvforsørgelses- og hjemrejseprogrammet og introduktions-

https://www.cabiweb.dk/lovstof/programmet-for-flygtninge-og-familiesammenfoerte/

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

programmet) eksempelvis

intensiveres og fokuseres på job

betyder bl.a., at kommunalbesty-

relsen så vidt muligt inden for to uger og senest ved programmernes påbegyndelse skal give

en udlænding et virksomhedsrettet tilbud i form af virksomhedspraktik eller løntilskud.

”Modtagelsesmøllen” – situationen i 2015-2016 og erfaringer herfra

Efter ankomst i kommunen munder de første samtaler mellem borger, myndighedssagsbe-

handler, og i flere tilfælde også virksomhedskonsulenten, ud i en integrationskontrakt med et

individuelt integrationsprogram, der omfatter danskuddannelse og arbejdsmarkedsrettede til-

bud. Mange kommuner har et egentlig modtagerteam i integrationsteamet, som eksempelvis

varetager integrationsindsatsen i de første 3 måneder af opholdet. Ifølge medarbejdere fra

disse team henvises der derudover hurtigst muligt til en helbredsundersøgelse, som i de fleste

kommuner gennemføres af privatpraktiserende læger, men i nogle kommuner udføres i regi af

kommunens eget sundhedsfaglige tilbud.

Ifølge medarbejdere og ledere var det tilbage i 2016 og 2017, da flygtningetilstrømningen var

på sit højeste, en stor udfordring for kommunerne at imødekomme lovkravet om første virk-

somhedspraktik inden 4 uger efter ankomst. Det krævede en struktureret tilgang, hvor praktiske

og logistiske behov trådte i forgrunden, og hvor flere myndighedssagsbehandlere oplevede, at

det relationelle arbejde i forhold til borgeren trådte i baggrunden.

Kombinationen af en lovgivning, som stiller krav om en tidlig virksomhedsrettet indsats, med et

stort antal flygtninge og familiesammenførte, får en teamleder i en af kommunerne til at omtale

perioden 2016/2017 som en

”modtagelsesmølle” –

en medarbejder i en anden kommune be-

skriver, hvordan de

”i bund og grund var et modtagecenter”.

Indsatsen beskrives af medarbej-

dere som automatiseret, mindre individuelt tilrettelagt, præget af få valgmuligheder og hurtig

eksekvering. Ifølge flere myndighedssagsbehandlere var en af konsekvenserne, at man i for-

søg på at imødekomme lovgivningen prioriterede at få de flygtninge i virksomhedspraktik, som

kunne og ville. Mange mænd var umiddelbart klar og højt motiverede til at starte et arbejde.

Indsatsen var på daværende tidspunkt hjulpet på vej af, at forholdene på arbejdsmarkedet var

præget af lav ledighed. Flere medarbejdere og ledere peger dog på, at det var vanskeligt sam-

tidig at prioritere den individuelt tilrettelagte indsats, som mange af de flygtede og familiesam-

menførte kvinder havde behov for. De ankom typisk uden nogen arbejdserfaring uden for hjem-

met.

Indsatsen i 2016-2017 fokuserede på at afklare (mændenes) medbragte uddannelseskompe-

tencer og/eller arbejdserfaring og få iværksat virksomhedspraktik og sprogundervisning. Den

største udfordring bestod i at afstemme forventningen om arbejde. Mange af de flygtninge, som

ankom til Danmark først, var vant til at forsørge familien gennem arbejde og havde vanskeligt

ved at forstå og acceptere, at de til at begynde med skulle i virksomhedspraktik i stedet for at

finde et job. Nogle tog sagen i egen hånd og begyndte at søge arbejde, så snart de havde et

CV og en ansøgning. Enkelte – typisk flygtninge med et netværk i Danmark – var i stand til at

finde arbejde på egen hånd, mens størstedelen var forhindret på grund af for dårlige sprog-

kundskaber.

I den senere og nuværende integrationsindsats stod, og står man ifølge medarbejdere og le-

dere over for arbejdet med de tilbageværende borgergrupper, der, som beskrevet i kapitel 2,

er karakteriseret ved sociale og helbredsmæssige udfordringer ud over ledighed, ved at have

mange barselsforløb bag sig og ved at mangle arbejdsidentitet mv.

De kommuner, som havde mulighed for og ressourcer til allerede i asylfasen at tage kontakt til

borgere, som havde fået ophold i deres kommune, beskriver, hvordan det eksempelvis gav

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

mulighed for at gå i gang med forventningsafstemning. Et besøg i asylcenteret af myndigheds-

sagsbehandler, og typisk også en virksomhedskonsulent muliggjorde, at en del af modtager-

teamets arbejde kunne fremskyndes. Under besøget kunne sagsbehandleren eksempelvis

tage en snak med den enkelte flygtning om vedkommendes baggrund, erhvervserfaring, ud-

dannelseskompetencer, ønsker og sprogkompetencer. Dette afspejler den samme brede til-

gang, som vi så i spørgeskemabesvarelserne. At bruge asylfasen gav ifølge medarbejdere, og

i de tilfælde, hvor alt gik op i en højere enhed, mulighed for at gå i gang med at finde den første

virksomhedspraktik, som så stod klar, når flygtningen ankom til kommunen. En fremrykket ind-

sats giver altså mulighed for hurtigt at rykke på den efterfølgende praktiske del af den virksom-

hedsrettede indsats. Virkeligheden i 2015-2016 var dog typisk, at der kom for mange flygtninge

på én gang til, at integrationsteamet havde ressourcerne til besøg i asylfasen.

Organisatorisk sker der efter ca. 3 måneders ophold i Danmark i mange kommuner en overle-

vering fra modtageteamet til en ny sagsbehandler fra integrationsteamet. Den indsats, som

følger, handler i høj grad om at følge op på borgerens progression i forhold til integrationskon-

trakten og eventuelt revision af samme. Integrationsindsatsen tilrettelægges på baggrund af

de muligheder, integrationsloven giver for danskuddannelse, virksomhedsrettede indsatser,

vejledende og opkvalificerende indsatser samt særligt tilrettelagte vejledende, opkvalificerende

og forberedende forløb. Kommunernes brug af og erfaringer med de enkelte indsatstyper be-

skrives i kortlægningens kapitler 4-7.

3.1.2.2

Integrationsteamet – faggrupper, ansvarsfordeling og samarbejdsflader

Da flygtningestrømmen tog til i 2015/2016 oplevede flere af de kommuner, som har deltaget i

de kvalitative casestudier, et behov for at samle medarbejdere omkring nyankomne flygtninge

og familiesammenførte i et integrationsteam. Andre, ofte større kommuner, havde allerede fun-

gerende integrationsteam, da de løbende havde modtaget flygtninge og familiesammenførte.

I årene fra 2018-2020 har flere af de medvirkende casekommuner gennemgået en organisa-

torisk omlægning, som eksempelvis har betydet reduktion af medarbejderstaben i integrations-

teamet, nedlæggelse af integrationsteamet eller udvidelse af integrationsteamets/medarbej-

derstabens ansvarsområde, fx at myndighedssagsbehandlere også skal arbejde med LAB-

borgere, eller at de overtager ansvaret for flygtningefamilier med børn fra kommunens social-

afdeling. Endelig har man sagt farvel til nogle af de medarbejdergrupper, som tidligere var at

finde i integrationsteamet.

I de kommuner, hvor man har fastholdt integrationsteamet indtil efteråret 2020, består teamet

ofte af en reduceret gruppe af myndighedssagsbehandlere, virksomhedskonsulenter og evt.

integrationskonsulenter, mens de fleste familiekonsulenter er skåret fra i teamet. Flere case-

kommuner har desuden siden 2018 søgt om og fået midler fra Styrelsen for International Re-

kruttering og Integration (SIRI) til en 3-årig ansættelse af en eller flere integrations- og beskæf-

tigelsesambassadører. Disse IB-ambassadører har således været en del af integrationsteamet

i den seneste periode (se kapitel 7).

Boks 3.1 viser de medarbejdergrupper, der ofte indgår i de kommunale integrationsteam, og

beskriver deres funktioner. Casestudierne viser, at der er forskellige betegnelser for de samme

funktioner. Det angiver vi undervejs.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Boks 3.1



Integrationsteamets medarbejdergrupper

Myndighedssagsbehandleren

(også kaldet jobkonsulent/beskæftigelsesrådgiver/integrati-

onskonsulent) skal i den tidlige modtagelsesfase lave en integrationskontrakt, integrationsplan,

tilbud om generel helbredsattest og henvisning til dansk. Herefter har myndighedssagsbehand-

leren ansvaret for at iværksætte, vedligeholde og koordinere den sprog- og virksomhedsrettede

indsats. Myndighedssagsbehandleren har i enkelte af casekommunerne en dobbeltrolle som

både myndighedssagsbehandler og virksomhedskonsulent. Dobbeltrollen udspringer blandt an-

det af behovet for tæt, kontinuerlig opfølgning i forhold til at få borgeren i gang med og fastholdt

i praktikforløb. Dobbeltrollen ses eksempelvis i integrationsteam, hvor sagsstammen hos den

enkelte myndighedssagsbehandler har været lavere, sammenlignet med kontanthjælpsafdelin-

gen.

Virksomhedskonsulenten

(også kaldet jobformidler) skal opdyrke og vedligeholde et netværk

til lokale virksomheder, kende virksomhedernes behov, og hvilke typer af praktikmuligheder de

tilbyder. De skal stå til rådighed for både borger og virksomhed, når borgerne er i praktik. Der

er sket en opnormering af virksomhedskonsulenter i takt med, at brugen af andre kommunale

tilbud er nedjusteret. Flere ledere og medarbejdere giver ligeledes udtryk for at brug af anden

aktør stort set er ophørt. Virksomhedskonsulentens arbejde har ændret sig i takt med at mål-

gruppen har ændret sig. Det kommer eksempelvis til udtryk i et større behov for praktikpladser,

som kan rumme forskellige skånebehov.

Familiekonsulenten

(også kaldet familieguide) indgår ofte som en fast del af kommunens in-

tegrationsteam, hvor de varetager en tæt kontakt til og koordinerende rolle i forhold til flygtnin-

gefamilier med børn under 18 år. Familiekonsulenten har ikke myndighed i forhold til servicelo-

ven, men de har en tæt dialog med myndighedssagsbehandlere i kommunens socialforvalt-

ning/børne- og familieafdeling samt kommunens sundhedsplejersker, daginstitutioner, skole og

SFO-tilbud. Familiekonsulenten hjælper nyankomne familier med en række praktiske opgaver

som oprettelse af NemID, e-boks og buskort, boligindretning, madindkøb, tøj til børn mv. Ifølge

flere ledere og medarbejdere opnår familiekonsulenten ofte en tæt og tillidsfuld relation til fami-

lien. Det tillægges betydning, at tilbuddet er frivilligt, og at familiekonsulenten ikke har myndig-

hed i lovgivningen.

Integrationskonsulenten

(også kaldet integrationsmentor/integrationsmedarbejder/socialfor-

midler) har typisk ansvaret for den sociale del af modtagelsen af flygtninge og familiesammen-

førte

uden

børn. Opgaven minder om familiekonsulentens, dvs. praktisk hjælp til adgang til it-

systemer (NemID, borger.dk, e-boks, bank mv.), opstart i bolig og derudover støtte til de udfor-

dringer, som opstår i det daglige, samt integration i lokale fællesskaber.

Administrativ/koordinerende boligformidler.

Denne medarbejdergruppe eksisterer ikke som

en selvstændig funktion i alle 10 casekommuner. Opgaverne falder eksempelvis ind under in-

tegrationskonsulentens ansvarsområde. I flere kommuner er opgaven med midlertidig boligpla-

cering samt overgang til permanent bolig dog varetaget som en selvstændig funktion/af et selv-

stændigt team. Argumentet herfor er blandt andet, at det ikke skal være muligt for borgeren at

påvirke beslutninger vedrørende tildeling af bolig.



Integrationsteamets målsætninger

Organiseringen af indsatsen er tilrettelagt ud fra et tværfagligt behov hos målgruppen, uanset

om der er tale om et fuldt eller et reduceret integrationsteam. Integrationsteamets medarbej-

dergruppe afspejler således behovet for et samlet blik på gruppens og den enkeltes udfordrin-

ger. Ledere og medarbejdere udtrykker det som

”et fælles blik på borgeren”,

hvor det beskæf-

tigelsesrettede blik (varetaget af myndighedssagsbehandler og virksomhedskonsulent) kombi-

neres med det sociale blik (varetaget af familie- og integrationskonsulenter). Hvis man skal

lykkes med en tidlig virksomhedsrettet indsats, er der behov for, at kommunen arbejder på flere

fronter på én gang – både på etablering af virksomhedspraktik, praktikforberedelse, sundhed

og på familiefronten. At det sociale blik, eller indblikket i familiens eller borgerens generelle

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

trivsel, ligger som en integreret del af integrationsteamet, fremhæves af mange medarbejdere

som en fordel for den beskæftigelsesrettede indsats. Det giver en ensretning i arbejdet, at alle

arbejder henimod, at borgeren skal i kontakt med arbejdsmarkedet.

Samarbejdet fungerer i praksis ved, at integrationsteamet sidder sammen fysisk, holder ugent-

lige sagsmøder, skriftligt dokumenterer handlinger og tanker, og deler viden om sager gennem

løbende og mere uformel samtale. Integrationsindsatsen rummer således et vigtigt internt ori-

enterings-/overleveringsarbejde, som ifølge medarbejdere kan være en udfordring. En medar-

bejder mener eksempelvis, at det internt

”kan være svært at huske hinanden”,

og at

”vi ved

meget, som ikke står nogen steder”

(familiekonsulent i integrationsteamet).

Vores casestudier viser, at der i de kommuner, hvor integrationsteamets samarbejde fungerer

bedst, er klare rolle- og ansvarsfordelinger og gode organisatoriske rammer for vidensdeling.

Der er også en systematik i dokumentationen, fx i form af drejebøger for arbejdet med forskel-

lige borgergrupper eller for opgaverne i forskellige faser af integrationsindsatsen.

Samarbejdsflader uden for integrationsteamet

Spørgeskemabesvarelserne viste, at næsten alle integrationsteam samarbejder med andre

forvaltninger og aktører. Det er forskelligt, hvilke medarbejdergrupper der varetager dialogen

med de forskellige forvaltninger og aktører. Myndighedssagsbehandleren har dog typisk en

stor kontaktflade udadtil i forhold til at koordinere den virksomhedsrettede indsats med sprog-

centerets tilbud om danskuddannelse, i forhold til at få ansøgt om bostøtte til borgeren eller i

forhold til at afklare borgerens funktionsniveau og eventuelle behov for skånehensyn. Dette

kræver eksempelvis dialog med den praktiserende læge samt kommunale eller regionale be-

handlingstilbud (fx vedrørende PTSD/traumer og misbrug). Derudover peger casestudierne på,

at de mest centrale samarbejdsflader er kommunernes børne- og familieafdeling, private virk-

somheder samt frivillige organisationer.

3.2

Hvordan er arbejdet med indsats over for LAB-borgere

organiseret?

Dette afsnit handler om kommunernes organisering af indsatsen over for ikkevestlige borgere

under lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB-borgere). Fokus er ikkevestlige borgere,

som har været i Danmark i en længere periode, og som på den baggrund modtager kontant-

hjælp eller dagpenge, samt ikkevestlige borgere, som har afsluttet deres SHI-program uden at

opnå selvforsørgelse gennem ordinær beskæftigelse.

I casestudierne påpeger flere kommunale medarbejdere på, at året 2020 markerer overgangen

fra integrationsteamet til jobcenterets ordinære beskæftigelsesindsats for flere af de flygtninge

og familiesammenførte, som ankom i 2015, og for hvem det endnu ikke er lykkes at blive selv-

forsørgende. Efter beskrivelsen af resultater fra spørgeskemaundersøgelsen ser afsnittet nær-

mere på forskellige modeller for, hvordan casekommunerne organiserer indsatsen over for

LAB-borgere.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

3.2.1

Kvantitative perspektiver på organiseringen af indsatsen over for LAB-

borgere

Spørgeskemaundersøgelsen afdækker, hvorvidt kommunerne betragter indsatsen over for ik-

kevestlige borgere omfattet af LAB-loven (LAB-borgere), som en ordinær beskæftigelsesind-

sats eller som en integrationsindsats. Vi forsøger derigennem at belyse, om de udfordringer,

som findes blandt LAB-borgere, kan rummes inden for den ordinære beskæftigelsesindsats,

eller om der for denne gruppe, hvoraf en del har stået uden for arbejdsmarkedet i en årrække,

ifølge kommunerne er behov for en indsats som adresserer integrationsrelaterede udfordringer

(eksempelvis sproglige og/eller kulturelt betingede udfordringer).

3.2.1.1

Ordinær beskæftigelsesindsats eller integrationsindsats til ikkevestlige LAB-bor-

gere

I den del af vores spørgeskemaundersøgelse, som omhandler LAB-borgere, svarer 34 % af

kommunerne, at de har medarbejdere, som udelukkende arbejder med LAB-borgere, mens

19 % svarer, at de ikke har nok borgere med ikkevestlig baggrund til at udfylde arbejdsdagen

for én medarbejder. De resterende 47 % deler ikkevestlige indvandrere ud på medarbejdere,

der også arbejder med øvrige borgere under LAB-loven. Fordelingerne fremgår af Figur 3.9.

Figur 3.9

Har kommunen en eller flere medarbejdere, der udelukkende arbejder med ikke-

vestlige indvandrere under LAB-loven? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser:47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Vi har også spurgt de kommunale respondenter, om de betragter indsatsen over for de ledige

ikkevestlige LAB-borgere som en integrationsindsats – dvs. en indsats, som også må have

fokus på sprog, kulturelle normer på det danske arbejdsmarked, ligestilling, som muliggør, at

kvinder også kan være på arbejdsmarkedet mv. På trods af, at organiseringen af arbejdet med

LAB-borgere for mange kommuner afspejler et behov for specialiseret viden om gruppen og

dennes udfordringer, svarer kun 13 % af kommunerne klart ja på spørgsmålet om, hvorvidt

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

kommunen betragter indsatsen under LAB-loven for borgere med ikkevestlig baggrund som en

integrationsindsats (se figur 3.10). Dog angiver 51 %, at det afhænger af den enkelte borgeres

udfordringer, mens 34 % svarer klart nej hertil.

Figur 3.10

Betragter man i kommunen/jobcenteret indsatsen under LAB-loven for ikkevest-

lige indvandrere som en integrationsindsats? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser:47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Et kryds mellem de to besvarelser (figur 3.9 og 3.10) viser, at der i samtlige af de kommuner

(13 %), som svarer ja på spørgsmålet om, hvorvidt kommunen betragter indsatsen under LAB-

loven for borgere med ikkevestlig baggrund som en integrationsindsats, er ansat medarbej-

dere, som udelukkende arbejder med ikkevestlige borgere. Generelt peger besvarelserne på,

at størstedelen af kommunerne betragter indsatsen over for LAB-borgere som en integrations-

indsats – enten altid (13 %) eller fra sag til sag afhængigt af den enkelte borgers udfordringer

(51 %).

3.2.1.2

Samarbejde internt i kommunen og eksternt

Figur 3.11 viser, om kommunerne samarbejder med andre forvaltninger om forskellige typer af

indsatser over for LAB-borgere og i givet fald med hvem. En sammenligning med Figur 3.8

viser, at kommunerne samarbejder mindre med andre om indsatsen til LAB-borgere end om

indsatsen til integrationsborgere. Internt samarbejder man dog især med andre forvaltninger

om de særlige vejlednings- og opkvalificeringsindsatser, og med frivillige organisationer om

indsatser til forbedring af danskkundskaber. Endelig samarbejder kommunerne eksternt med

andre især om de virksomhedsrettede indsatser. De andre samarbejdsparter er i høj grad an-

den aktør men også uddannelsesinstitutioner og virksomheder.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 3.11

Kommunernes samarbejdsflader omkring indsatser til ikkevestlige indvandrere

under LAB-loven. Opdelt på typen af indsats. Procent

Særlige indsatser -

vejledning- og opkvalficering

Øvrige vejlednings- og

opkvalficeringsforløb

Særlige tilbud - forbedring af

danskkundskaber

Virksomhedsrettede indsatser

Andre forvaltninger

Anm.:

Kilde:

10%

15%

Andre kommuner

Frivillige organisationer

20%

Andre

25%

Antal besvarelser:31-44 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

3.2.2

Behovet for kontinuert integrationsarbejde i forhold til nogle LAB-borgere –

kvalitative perspektiver

Casestudierne viser, at der fortsat blandt LAB-borgere er grupper med vedvarende udfordrin-

ger relateret til sprog, kompetencer, manglende arbejdsidentitet og -erfaring. Integrationsloven

fastslår, at SHI-programmet siden 2016 maksimalt kan forlænges i op til 5 år. For mange ind-

vandrere er integrationsprocessen – herunder den arbejdsrelaterede del af denne – dog ikke

afsluttet inden for 5 år. Som det fremgik af kapitel 2, har en del af de ikkevestlige indvandrere,

som i dag modtager kontanthjælp, opholdt sig i Danmark i en lang periode. Nogle så længe, at

de ikke har deltaget i noget integrationsprogram. Casestudierne bekræfter spørgeskemabe-

svarelserne ovenfor, som peger på, at mange kommuner, afhængig af den enkelte borgers

udfordringer, betragter indsatsen over for ikkevestlige borgere under LAB-loven som en inte-

grationsindsats, dvs. en indsats, der også må have fokus på dansk sprog, kultur mv. Men hvad

betyder det i forhold til organiseringen af indsatsen? Det ser vi nærmere på nedenfor, hvor vi

beskriver to typiske kommunale modeller for organisering på dette område.

3.2.2.1

Model 1: Når indsatsen over for LAB-borgere ligger i kontanthjælpsafdelingen

Den første måde at organisere indsatsen over for ikkevestlige borgere omfattet af LAB-loven

indebærer, at medarbejdere i kontanthjælpsafdelinger typisk sidder med en blandet sags-

stamme af:



ikkevestlige borgere, som nyligt er overleveret fra integrationsteamet

ikkevestlige indvandrere og etnisk danske ledige, som har modtaget kontanthjælp i en

længere årrække (de ”gamle” grupper)

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–



ny-ledige vestlige og ikkevestlige kontanthjælpsmodtagere

Denne type organisering findes i store såvel som små kommuner. Her sker der en konsekvent

overlevering fra integrationsteam til kontanthjælpsafdelingen for borgergruppen, som efter 5

års SHI-program fortsat ikke er selvforsørgede via ordinær beskæftigelse.

I en stor kommune, der indgår i vores casestudie, er denne organisering valgt ud fra et ønske

om, at den enkelte medarbejder ikke skal arbejde under to lovgivninger (integrationslov og

LAB-lov). Efter nedgangen i antallet af nyankomne har man her valgt at fastholde et reduceret

integrationsteam. Efter 5 års indsats overleverer integrationsteamet en fortsat ledig borger til

kollegaer i kontanthjælpsteamet. I overleveringen er der fokus på, at borgerens sag er velbe-

skrevet og bliver overleveret ved fysisk møde mellem de to myndighedssagsbehandlere og

borgeren. En medarbejder fremhæver, at placeringen af kommunens integrationsteam og kon-

tanthjælpsteam på samme adresse understøtter muligheden for en

”grøn bølge”

i overleverin-

gen – dvs. at indsatsen fortsætter i det spor, som allerede er lagt. I det omfang, det er muligt,

arbejder man videre med allerede igangsatte indsatser, men konsekvent overlevering kan også

betyde afbrud af igangværende integrationsindsatser. Forlængelse af integrationsindsatser

sker som udgangspunkt kun ifølge medarbejdere i kommunens kontanthjælpsafdeling, hvis

borgeren er i gang med et IGU-forløb, eller har ret til ekstra danskuddannelse (fx ved dispen-

sation for eventuelle barselsperioder).

I en mindre kommune er den samme type organisering valgt ud fra en tankegang om, at alle

borgere skal have det tilbud, som de har behov for, uanset om de er tilknyttet integrations-,

kontanthjælps- eller dagpengeteamet. Integrationsindsatsen har siden 2016 været kendeteg-

net ved et bredt blik på borgeren. Den læring fra det tværfaglige arbejde med integration for-

søger flere af casekommunerne nu at gøre til en fælles faglighed og bevidsthed blandt medar-

bejdere på tværs af jobcenterets afdelinger:

Det kan være, det giver anledning til at nyudvikle et tilbud, eller til at hive en kollega

ind fra en anden afdeling i kommunen, hvis der er et behov for sparring til at arbejde

med sideløbende problematikker, som står i vejen for beskæftigelse.

(Leder i inte-

grationsteam)

Det er således ikke udelukket, at en ikkevestlig borger under LAB-loven kan tilbydes et målret-

tet danskuddannelsesforløb. Men frem for at tilbyde det som en standardiseret pakkeløsning,

er tanken i stedet at tilpasse indsatsen løbende til den enkelte borgers individuelle behov. Le-

deren fra integrationsteamet giver et eksempel på en ikkevestlig borger omfattet af LAB-loven

med en fortsat sproglig udfordring:

Mere ordinær danskuddannelse virker ikke nødvendigvis. I stedet benytter vi den

lokale sprogskoles tilbud om 1 times sprogvurdering af, hvad kan den enkelte? Så

bevæger vi os fra, at han kan noget/lidt, til at kunne lægge en reel kompetenceud-

viklingsplan – hvad er realistisk, hensigtsmæssigt, korteste vej?

(Leder i integrati-

onsteam)

Bemærk, at de i kommunernes dagpengeafdelinger også møder ikkevestlige borgere, som er nyledige, når de har optjent

dagpengeret, ud over ledige med etnisk dansk baggrund.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

3.2.2.2

Model 2: Når indsatsen over for LAB-borgere fortsætter i integrationsteamet/speci-

aliseret enhed

Den anden måde at organisere indsatsen på over for ikkevestlige borgere omfattet af LAB-

loven er forskellige variationer over, at gruppen bliver eller føres tilbage til integrationsteamet

eller placeres hos en mindre medarbejdergruppe i kontanthjælpsteamet, som har specialiseret

sig i forhold til ikkevestlige borgere.

I flere casekommuner er der eksempler på, at integrationsteamet fortsætter indsatsen over for

flygtninge og familiesammenførte, som ikke opfylder integrationskontrakten inden for de 5 år,

der er til rådighed i SHI-programmet. Her er et udbredt argument for at fastholde borgergruppen

i integrationsteamet, at de ellers forsvinder eller lander nederst i bunken i kontanthjælpsteamet.

I forlængelse af dette argument fremhæves integrationsteamets hyppigere samtaler og kontakt

til borgergruppen:

”Vi puster dem i nakken, og det har de brug for”

(familiekonsulent i integra-

tionsteam). Der er også eksempler på, at det stadig er muligt at bruge tolk til samtaler med

privatpraktiserende læge mv. – en mulighed, som ellers bortfalder efter 5 års SHI-program.

På samme måde er der eksempler på, at integrationsteamet overtager ”gamle” sager med

ikkevestlige LAB-borgere fra kontanthjælpsteamet, hvor det ikke er lykkedes at skabe progres-

sion i borgerens sag:

Inden sommer fik vi 40 sager fra aktivitetsparate-teamet. Her blev det vurderet re-

levant, at vi prøvede at kigge på dem igen med ”integrationsbrillerne” – hvad kunne

give mening? Det er en anerkendelse af, at det er relevant at tænke på integration,

selvom borgeren har opholdt sig i DK i lang tid. I hvert fald at tænke i kulturforstå-

else, at kende målgruppen, og hvordan den agerer. Det kendskab har vi i vores

specialenhed, og vi tror på, at det gør en forskel. Det, at vi ved, hvem vi skal rette

henvendelse til – vi har kontakterne rundt i kommunen og ud af huset – fx til udlæn-

dingestyrelsen – det kunne de andre

[kolleger, red]

sagtens lære, men vi sidder med

det. Vi kan hjælpe med skat, for de

[kolleger, red.]

ved ikke, hvor de skal gå hen

med borgerens spørgsmål. Også i forhold til dansk – Jeg presser på, at de

[borge-

ren, red.]

tager FVU-undervisning – det er frivilligt – måske har de kun DU1

[Dansk-

uddannelse 1, red.].

For at få permanent ophold skal du have DU2

[Danskuddan-

nelse 2, red.].

I andre team tænker de ”hvad søren skal vi gøre” – deres dansk er

udløbet, hvad kan vi tilbyde…

(Medarbejder i integrationsteam)

3.2.2.3

At lære af de senere års integrationsindsats

På tværs af organiseringsmodeller foregår der i flere casekommuner i øjeblikket et refleksions-

arbejde, hvor viden fra de senere års integrationsindsats søges kondenseret og om muligt in-

tegreret i den daglige drift – ikke nødvendigvis som et særligt projekt eller en særlig indsats til

en målgruppe, men som en fælles tilgang til de grupper, som står uden for arbejdsmarkedet,

som har problemer ud over ledighed, og som for nogle gruppers vedkommende har været på

kontanthjælp i mange år. Flere kommuner gør sig tanker om at overføre samme tilgang og

tankegang til de etnisk danske kontanthjælpsmodtagere, der har problemer ud over ledighed.

Det stemmer overens med

Flere skal med 1

2-indsatsen

(iværksat og medfinansieret af

STAR), som flere kommuner har været og fortsat er med i, og hvor en virksomhedsrettet ind-

sats kombineres med helhedsorienteret og håndholdt støtte.

Se https://flereskalmed.star.dk/, besøgt d. 10.1.2020.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Flere skal med 1 og 2-indsatsen

har ifølge flere ledere og medarbejdere i casekommunerne

haft afgørende betydning for, at der nu sættes fokus på de langvarige ydelsesmodtagere, her-

iblandt flygtninge og ikkevestlige indvandrere omfattet af LAB-loven. En leder af et kontant-

hjælpsteam for aktivitetsparate borgere beskriver, hvordan det ellers altid har været andre

grupper, som blev prioriteret inden de aktivitetsparate:

”fx sygedagpengemodtagere, som fik et

kæmpe boost, og de jobparate og dagpengemodtagere – integration blev boostet. Nu er vi

kommet til at booste de aktivitetsparate og de langvarige sager – på landsplan”

(leder fra kon-

tanthjælpsafdeling).

Flere kommuner vurderer, at der er gode erfaringer at hente i den tværfaglige tilrettelæggelse

af de senere års integrationsindsats målrettet flygtninge og familiesammenførte under SHI-

programmet. Det gælder særligt, når det handler om

samtidigt

at arbejde helhedsorienteret og

virksomhedsrettet med borgere, som har problemer ud over ledighed. Deres erfaringer kan

opsummeres i følgende punkter:



Borgeren skal ud på arbejdspladsen for at lære, hvad det er. Arbejdspladsen bliver her

synonym for alle typer kontakt til arbejdsmarkedet lige fra de tidlige erfaringer af få ti-

mers varighed til jobrettet virksomhedspraktik og ordinære timer/tilknytning. At komme

ud på arbejdspladsen vil for mange være et længerevarende forløb, hvor der langsomt

opbygges erfaring.

Indsatsen skal være vedvarende uden store pauser. Det kræver eksempelvis, at kom-

munerne har relevante sammenhængende indsatser, som borgeren kan tilbydes imel-

lem praktikforløb.

Der skal være en tæt opfølgning og god dialog med borgeren, som fx handler om at

lære dem at balancere job og familie. Det kan både være sagsbehandler, virksomheds-

konsulent, sproglærer eller socialformidler, som følger borgerens forløb. Det væsentlig-

ste er borgerens oplevelse af, at der er kendskab til vedkommende, opbakning og

støtte.

Indsatsen skal være helhedsorienteret og tværfaglig. Det handler i høj grad om, at en

socialfaglig tilgang med blik for borgerens og familiens trivsel udgør en integreret del af

den beskæftigelsesrettede indsats. Det understøtter det helhedsorienterede (integrati-

ons-)arbejde, at relevante fagligheder samles fysisk i et team/en afdeling/et hus.

Indsatsen skal have en klar plan med én tydelig retning. Den fælles retning er vigtig at

enes om i en helhedsorienteret indsats. Retningen er ofte langsigtet og vil bestå af en

række mindre skridt på vejen. Retningen kan understøttes af gode rutiner i forhold til

systematisk videndeling.



Hvis det skal lykkes at få de svageste integrationsborgere og LAB-borgere ud på arbejdsmar-

kedet, kræver det således en velorganiseret og vedvarende indsats fra kommunens side. Flere

kommuner arbejder på at integrere disse erfaringer i det fremadrettede arbejde med borgere,

som har problemer ud over ledighed.

3.3

Udfordringer i tilrettelæggelse af integrationsindsatsen

I det sidste afsnit beskriver vi nogle af de udfordringer, som kommunale respondenter oplever

i tilrettelæggelsen af indsatsen, der skal fremme progressionen mod beskæftigelse blandt in-

tegrations- og LAB-borgere. I spørgeskemaundersøgelsen har vi spurgt, om de kommunale

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

respondenter oplever udfordringer vedrørende samarbejdet med virksomheder og sundheds-

systemet, manglende opbakning i den kommunale organisation og stort arbejdsomfang. Re-

sultaterne ses i Figur 3.12 og Figur 3.13.

Figur 3.12

I hvilken grad ser du følgende udfordringer i forhold til at tilrettelægge indsatser,

der skal øge progressionen mod beskæftigelse for borgere under integrationslo-

ven? Procent

Ventetider i systemet fx i forhold til udredning af

dårligt helbred

Vanskeligt at finde praktikpladser

20%

I nogen grad

40%

60%

Nej

7 1

10 0

100%

Manglende opbakning til målet om beskæftigelse

3 10

hos praktiserende læger, regionale tilbud

Tilbudsviften er for smal i forhold til målgruppens

behov

7 4

Manglende opbakning til målet om beskæftigelse i

andre kommunale forvaltninger

Manglende lokalpolitisk prioritering af indsatsen

3 3 10

Virksomhederne påtager sig ikke en tilstrækkelig

del af ansvaret

Stort caseload/mange sager hos den enkelte

medarbejder

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

80%

Ved ikke

I høj grad

I mindre grad

Antal besvarelser: 69 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Figur 3.13

I hvilken grad ser du følgende udfordringer i forhold til at tilrettelægge indsatser,

der skal øge progressionen mod beskæftigelse for ikkevestlige indvandrere un-

der LAB-loven? Procent

Ventetider i systemet fx i forhold til udredning

af dårligt helbred

Vanskeligt at finde praktikpladser

Tilbudsviften er for smal i forhold til

målgruppens behov

Manglende opbakning til målet om

beskæftigelse hos praktiserende læger,…

Virksomhederne påtager sig ikke en

2 5

tilstrækkelig del af ansvaret

Stort caseload/mange sager hos den enkelte

0 7

medarbejder

Manglende lokalpolitisk prioritering af

indsatsen

Manglende opbakning til målet om

beskæftigelse i andre kommunale…

2 2

20%

I nogen grad

40%

0 9

100%

60%

Slet ikke

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

80%

I høj grad

I mindre grad

Ved ikke

Antal besvarelser: 44 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Vanskeligheder med at finde praktikpladser er en stor udfordring. 20 % af kommunerne oplever

i høj eller meget høj grad vanskeligheder med at finde praktikpladser til integrationsborgere

såvel som til LAB-borgere. I forhold til indsatsen over for integrationsborgere mener 45 % af

kommunerne endvidere, at det i nogen grad er en udfordring at finde praktikpladser, mens det

samme gælder 50 % i forhold til indsatsen over for LAB-borgere. Det er tænkeligt, at udfordrin-

gerne med at finde disse praktikpladser også hænger sammen med, at den gruppe af integra-

tions- og LAB-borgere, som fortsat er ledige, har forskellige sociale og personlige problemer,

som gør det mindre let for virksomhederne at få dem til at passe ind som produktive medarbej-

dere på arbejdspladsen.

Der er også flere respondenter, der mener, det er en udfordring, at virksomhederne ikke i til-

strækkeligt omfang påtager sig en del af ansvaret. At dette er tilfældet, mener omkring 42-44 %

i meget høj, høj eller nogen grad.

Flere kommunale oplever, at ventetider i systemet, fx i forhold til udredning af dårligt helbred, i

høj eller meget høj grad er en udfordring både i forhold til indsatsen over for integrationsborgere

og LAB-borgere. Dette svarer 22 % af respondenterne i forhold til indsatser over for borgere

under integrationsloven, og 30 % i forhold til indsatser over for borgere under LAB-loven. Under

10 % af respondenterne svarer, at ventetider ikke er en udfordring. Omkring 50 % oplever

endvidere, at manglende opbakning hos praktiserende læger og regionale tilbud til målet om

beskæftigelse i meget høj, høj eller nogen grad er en udfordring. Dette gælder både i forhold

til indsatsen over for integrationsborgere og LAB-borgere.

Omkring 30 % af kommunerne mener i meget høj, høj eller nogen grad, at tilbudsviften er for

smal i forhold til målgruppens behov. Der er dog også omkring en tredjedel, der svarer nej til,

at tilbudsviften er for smal i forhold til behovene hos målgruppen under integrationsloven, og

en femtedel til behovene for målgruppen under LAB-loven. Manglende opbakning til målet om

beskæftigelse i andre forvaltninger og manglende lokalpolitisk prioritering af indsatsen oplever

nogle af respondenterne også som en udfordring. Der er dog knap 50-60 %, som ikke synes

manglende lokalpolitisk prioritering er et problem. Endelig oplever nogle respondenter mange

sager hos den enkelte medarbejder (stort caseload) som en udfordring i tilrettelæggelsen af

indsatsen. Dette oplever 23-24 % af respondenterne i meget høj, høj eller nogen grad. Der er

dog også omkring en fjerdel, der svarer nej til, at stort caseload er et problem.

Figur 3.12 og Figur 3.13 viser også, at en lidt større andel af respondenterne svarer ved ikke

på udfordringer i forhold til indsatser under LAB-loven end i forhold til indsatser under integra-

tionsloven.

Respondenterne har haft mulighed for at angive andre udfordringer i tilrettelæggelsen af ind-

satserne end udfordringerne vist i de to figurer. Her har respondenterne har bl.a. nævnt føl-

gende udfordringer vedrørende danskuddannelse og uddannelsesmuligheder:



Der mangler et specialtilbud i dansk til de borgere, som ikke kan gennemføre en almin-

delig danskuddannelse (fx pga. kognitive udfordringer).

Manglende mulighed for tidligere overgang til uddannelse i forhold til, at borgeren kan

opnå varig ordinær beskæftigelse. AMU-kurser er ikke fleksible nok til målgruppen i

forhold til at kunne dække erhvervsfremmende kurser for ikke-dansksprogede. Særligt

er minimumskrav til antal kursister for oprettelse af hold en barriere.

Der mangler kommunal forpligtelse på IGU-området. Aldersbegrænsning på IGU er

også en faktor. Medarbejderne i kommunerne undrer sig over, at IGU tilbydes til samme

målgruppe, som har mulighed for at benytte sig af det ordinære uddannelsessystem,



UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

dvs. yngre integrationsborgere, i stedet for at henvende sig til den målgruppe, som føler

sig for gammel og uskolet til at benytte sig af/nå i mål med optagelseskravene til de

ordinære uddannelser.

Vi har endelig også forsøgt at dele besvarelserne på spørgsmål om udfordringer for indsatsen

for integrationsborgere op på chefer og medarbejdere – som et tjek af, om forskellige medar-

bejdertyper i kommunerne opfatter udfordringerne på samme vis. Man kunne fx tænke sig, at

medarbejdere, der har direkte borgerkontakt, ser anderledes på udfordringerne end chefer,

som muligvis er på større afstand af målgruppen og derfor ikke har et lige så stort eller detal-

jeret kendskab til deres udfordringer. Vi finder dog ingen signifikante forskelle i besvarelserne.

3.4

Opsamling

Kommunerne er ansvarlige for at tilbyde en integrationsindsats til nye flygtninge og familiesam-

menførte og for at tilbyde en afklarende og aktiv beskæftigelsesindsats til borgere med ikke-

vestlig oprindelse, der fx modtager dagpenge, kontanthjælp eller SHO-ydelse, men som har

afsluttet SHI-programmet.

Kapitel 3 beskriver centrale karakteristika i kommunernes organisering af integrationsindsatsen

og giver indblik i de organisatoriske konsekvenser af de senere års nedgang i antallet af inte-

grationsborgere. For mange kommuner indebærer det en række overvejelser om, hvorvidt og

hvilke dele af den oparbejdede erfaring og viden fra en tidlig og kontinuerlig virksomhedsrettet

indsats der potentielt set kan overføres til arbejdet med de tilbageværende borgergrupper i

jobcenteret.

3.4.1

Organisering vedrørende integrationsborgere

Kapitlet viser, at størstedelen af kommunerne har et integrationsteam, der arbejder med bor-

gere under integrationsloven. Hovedparten af de kommuner, som ikke aktuelt har et integrati-

onsteam, har tidligere haft et. Nedgangen i antallet af flygtninge fra 2017 og frem til 2020, har

for de fleste kommuner betydet en reduktion i antal medarbejdere, der arbejder med integrati-

onsborgere. Det har også betydet, at nogle kommuner har nedlagt integrationsteamet, mens

andre har udvidet teamet til at arbejde med LAB-borgere. I 2018 fik flere kommuner via SIRIs

integrations- og beskæftigelsesambassadørprojekt midler til at ansætte en integrations- og be-

skæftigelsesambassadør i teamet.

I den nuværende integrationsindsats står kommunerne således over for arbejdet med de tilba-

geværende borgergrupper, hvoraf mange er kvinder, og mange er karakteriseret ved sociale,

helbreds-, familierelaterede og/eller kulturelle udfordringer. Spørgeskemaundersøgelsen viser,

at mange kommuner oplever ændringer i de indsatser, der tilbydes integrationsborgere. Æn-

dringerne betyder færre tilbud, og/eller at tilrettelæggelsen af tilbuddene er blevet mindre flek-

sibel i forhold til at tilpasse tilbuddene til borgerne.

Integrationsteamet har typisk været organiseret som en tværfaglig gruppe bestående af myn-

dighedssagsbehandlere, virksomhedskonsulenter, familiekonsulenter, integrationskonsulenter

og koordinerende boligformidlere. Den tværfaglige organisering i integrationsteam afspejler et

behov for en integreret social- og beskæftigelsesrettet indsats. Den tidlige virksomhedsrettede

indsats kræver fokus på både virksomhedspraktik, forberedelse til praktik og evt. borgerens

helbred og forhold på familiefronten. At det sociale blik på familiens eller borgerens generelle

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

trivsel ligger som en integreret del af integrationsteamet, fremhæves som en stor fordel for den

beskæftigelsesrettede indsats, idet det bidrager til en ensretning i arbejdet med at få borgerne

tættere på beskæftigelse.

Kapitlet viser også, at integrationsteamet har mange samarbejdsflader til andre kommunale

forvaltninger – især i forbindelse med virksomhedsrettede indsatser og særlige vejlednings- og

opkvalificeringsindsatser.

Endelig peger kapitlet på, at der, i de kommuner, hvor integrationsteamets samarbejde funge-

rer bedst, er klare rolle- og ansvarsfordelinger og gode organisatoriske rammer for vidensde-

ling. Der er også en systematik i dokumentationen, fx i form af drejebøger for arbejdet med

forskellige borgergrupper eller for opgaverne i forskellige faser af integrationsindsatsen. Ende-

lig understreger casestudiet, at 2020 markerer overgangen fra integrationsteamet til jobcente-

rets ordinære beskæftigelsesindsats for flere af de flygtninge og familiesammenførte, som an-

kom i 2015, og for hvem det endnu ikke er lykkedes at blive selvforsørgede.

3.4.2

Organisering vedrørende LAB-borgere

Spørgeskemabesvarelserne viser, at en tredjedel af kommunerne har medarbejdere, der ude-

lukkende arbejder med ikkevestlige borgere under LAB-loven. Størstedelen af kommunerne

angiver ligeledes, at de afhængigt af den enkelte borgers udfordringer betragter indsatsen over

for ikkevestlige LAB-borgere som en integrationsindsats. Disse fund peger på, at der ofte kan

være behov for at arbejde med integrationsproblemer længere end integrationsloven lægger

op til, idet loven fastslår, at SHI-programmet maksimalt kan forlænges i op til 5 år.

I casestudiet identificerer vi to organiseringsmodeller som begge, om end på forskellig vis,

søger at håndtere LAB-borgernes fortsatte udfordringer:

Indsatsen over for alle LAB-borgere ligger i kontanthjælps- eller dagpengeafdelingen.

Medarbejdere sidder her med en blandet sagsstamme af ikkevestlige og etnisk danske

LAB-borgere. For ikkevestlige borgere er fokus særligt på en god overlevering fra in-

tegrationsteam til kontanthjælp og på, at borgerne får den indsats, de har behov for.

Det er således ikke udelukket, at en ikkevestlig borger omfattet af LAB-loven eksem-

pelvis kan tilbydes et målrettet danskuddannelsesforløb. Typisk vil kommunen frem for

at tilbyde en standardiseret pakkeløsning tilpasse indsatsen løbende til den enkelte

borgers individuelle behov.

Indsatsen over for LAB-borgere fortsætter i integrationsteamet.

Denne model er kendetegnet ved, at ikkevestlige borgere omfattet af LAB-loven enten

forbliver i eller føres tilbage til et integrationsteam. Et udbredt argument for at fastholde

LAB-borgere i integrationsteamet – som i model 1 overleveres til kommunens kontant-

hjælpsafdeling efter 5 års SHI-program – er, at de lander nederst i bunken i kontant-

hjælpsteamet. Denne model rummer også eksempler på, at integrationsteamet over-

tager sager med ikkevestlige LAB-borgere fra kontanthjælpsteamet, hvor det ikke er

lykkedes at skabe progression. Argumentet handler om, at den specialiserede viden,

som integrationsteamet har oparbejdet, kan være til gavn for LAB-borgere selv efter

en årrække i Danmark.

Casestudierne giver ikke mulighed for at konkludere i forhold til, hvilken af disse to modeller

der er bedst i forhold til at få ledige indvandrere i beskæftigelse. De tyder dog på, at det er en

fordel for sagsbehandlingen, at kommunen oparbejder specialiseret integrationsfaglig viden i

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

et team eller en særligt afdeling, og at denne viden kan bringes i anvendelse i forhold til både

integrations- og LAB-borgere.

I forhold til at arbejde helhedsorienteret med borgere, som har problemer ud over ledighed,

vurderer flere kommuner, at der er gode erfaringer at hente fra den tværfaglige tilrettelæggelse

af de senere års integrationsindsats målrettet flygtninge og familiesammenførte under SHI-

programmet. Disse erfaringer kan opsummeres i fem punkter:

1. Borgeren skal ud på arbejdspladsen

2. Indsatsen skal være vedvarende

3. Der skal være en tæt opfølgning og en god dialog med borgeren

4. Indsatsen skal tilrettelægges tværfagligt

5. Indsatsen skal have en klar plan med én tydelig retning.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Danskuddannelse og andre tiltag til støtte for

sprogindlæring

Danskkundskaber har positiv betydning for indvandrernes muligheder for at opnå og fastholde

beskæftigelse på det danske arbejdsmarked (Chiswick og Miller 2003; Isphording, 2015). Den

videnskabelige litteratur på området tyder på, at deltagelse i danskuddannelse på længere sigt

fremmer indvandreres beskæftigelseschancer (se litteraturstudiet i kapitel 8). Danskuddan-

nelse (udbudt som danskuddannelse 1, 2 eller 3) og andre dansktilbud er derfor også en vigtig

del af kommunernes integrationsindsats.

Kommunerne skal tilbyde danskuddannelse til nyankomne udlændinge, der er fyldt 18 år, og

som har opholdstilladelse eller i øvrigt har fast, lovligt ophold i Danmark og er folkeregistreret i

kommunen, eller har fast ophold i medfør af EU-reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed

(Udlændinge- og Integrationsministeriet, 2020).

Formålet med danskuddannelsen er at bidrage til, at

”voksne udlændinge med udgangspunkt

i deres individuelle forudsætninger og integrationsmål opnår nødvendige dansksproglige kom-

petencer og viden om kultur- og samfundsforhold i Danmark, så de kan blive deltagende og

ydende medborgere på lige fod med samfundets øvrige borgere”

(Udlændinge- og Integrati-

onsministeriet, 2019).

Nyankomne udlændinge har ret til danskuddannelse i op til 5 år. Borgere visiteres til danskud-

dannelse 1, 2 eller 3 afhængig af deres forudsætninger og mål. En udlændings opholdsgrund-

lag er afgørende for, hvilket tilbud om danskuddannelse de modtager. I danskuddannelseslo-

ven sondres der mellem I-kursister (integrationskursister) og S-kursister (selvforsørgerkursi-

ster). En I-kursist er en flygtning eller familiesammenført udlænding til en flygtning, der deltager

i danskuddannelse som led i deres SHI-program, og de er forpligtede til at deltage i undervis-

ningen. Kommunerne kan anvende økonomiske sanktioner, såfremt de ikke deltager. En S-

kursist er en udenlandsk arbejdstager, studerende mv. fra både EU-lande og tredjelande, der

modtager tilbud om danskuddannelse, som led i et introduktionsforløb. De er ikke forpligtede

til at tage imod tilbuddet (Udlændinge- og Integrationsministeriet, 2020).

I dette kapitel ser vi, på baggrund af spørgeskemabesvarelser, på kommunernes brug af og

tilfredshed med danskuddannelse. Vi inddrager erfaringer fra casestudierne i forhold til kom-

munernes arbejde med både integrations- og LAB-borgeres danskkundskaber. Til sidst i kapit-

let ser vi på kommunernes anvendelse af andre dansktilbud (dvs. tilbud, som ligger ud over

danskuddannelse 1, 2 eller 3), over for flygtninge og indvandrere under Integrations- eller LAB-

loven.

4.1

Kommunernes organisering af danskuddannelse

Kommunen skal tilbyde borgere under integrationsloven danskuddannelse. Figur 4.1 viser,

hvilken udbyder af danskuddannelse kommunerne anvender. Lidt over 40 % af kommunerne

anvender kommunale sprogcentre (enten eget sprogcenter eller et kommunalt sprogcenter

med en anden driftskommune). De øvrige knap 60 % anvender private sprogcentre. Denne

fordeling kan dog ændre sig i de nærmeste år bl.a. som følge af nedgangen i antal flygtninge

og familiesammenførte, det øvrige kursusgrundlag og markedsforholdene for danskundervis-

ning i øvrigt.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.1

Hvilken udbyder af danskuddannelse (sprogcentre, sprogskoler) benytter kom-

munen sig af i forhold til borgere under Integrationsloven? Procent

Ventetider i systemet fx i forhold til udredning

af dårligt helbred

Vanskeligt at finde praktikpladser

Tilbudsviften er for smal i forhold til

målgruppens behov

Manglende opbakning til målet om

beskæftigelse hos praktiserende læger,…

Virksomhederne påtager sig ikke en

2 5

tilstrækkelig del af ansvaret

Stort caseload/mange sager hos den enkelte

0 7

medarbejder

Manglende lokalpolitisk prioritering af

indsatsen

Manglende opbakning til målet om

beskæftigelse i andre kommunale…

2 2

20%

I nogen grad

40%

0 9

100%

60%

Slet ikke

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

80%

Ved ikke

I høj grad

I mindre grad

Antal besvarelser:74 kommuner. De fleste (men ikke alle) kommuner benytter sig kun af ét af de nævnte tilbud.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Der er ikke samme krav til kommunerne om at tilbyde danskuddannelse til borgere under LAB-

loven, men LAB-borgere kan tilbydes danskuddannelse som del af en aktiv beskæftigelsesind-

sats

. Figur 4.2 viser, at det er meget forskelligt, om og hvor ofte kommunen anvender dansk-

uddannelse til LAB-borgere. 21 % af kommunerne svarer således, at deres kommune altid eller

ofte anvender danskuddannelsestilbud til denne borgergruppe, mens 53 % svarer, at det af og

til eller sjældent er tilfældet. Endelig svarer 15 %, at de aldrig anvender danskuddannelsestil-

bud til ikkevestlige LAB-borgere

Ifølge lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 90 kan der tilbydes danskuddannelse som et vejledende og opkvalificerende

tilbud om ordinær uddannelse.

Da vi i spørgeskemaet har spurgt til kommunens anvendelse af ”danskuddannelsestilbud”, kan der være kommuner, som

deri lægger en bredere fortolkning end blot danskuddannelse 1, 2 eller 3.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.2

Anvender I danskuddannelsestilbud på sprogskoler/sprogcentre til borgere un-

der LAB-loven, som er ikkevestlige indvandrere? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

4.1.1

Erfaringer fra casestudierne

Casestudiet viser, hvordan sprogskolernes organisering af danskuddannelse er påvirket af, at

antallet af kursister er faldet. Gruppen af I-kursister (flygtninge og familiesammenførte til flygt-

ninge) er således blevet mindre i perioden 2015-2020 samtidig med, at antallet af S-kursister

(internationale studerende og udenlandske arbejdstagere) er faldet. De to grupper udgør, ifølge

Rambøll (2020) i perioden 2008-2019 85 % af sprogskolernes kursistgrundlag. Derudover ud-

gør såkaldte A-kursister 7 % (udlændinge, der er henvist efter lov om aktiv beskæftigelsesind-

sats). Rambølls evaluering af danskuddannelsesreformen fra 2017 indikerer, at det særligt er

indførelsen af deltagerbetaling i 3. kvartal 2018 for S-kursister, der har ført til et fald i antallet

af kursister på landets sprogcentre

Casestudierne giver eksempler på, hvordan nogle kommuner oplever, at den private udbyder

af danskuddannelse har opsagt samarbejdet, fordi der ikke længere er volumen i det samlede

antal kursister til, at de kan drive en forretning på det foreliggende grundlag. Mens nogle kom-

muner opretter et eget kommunalt sprogtilbud eller benytter en nabokommunes sprogskole,

vælger andre en anden privat udbyder.

Medarbejdere fra de sprogskoler, som deltager i casestudiet, fortæller, at den mindre gruppe

af potentielle kursister har betydet, at den måde, de organiserer danskuddannelse på, er blevet

ændret. Dette kommer primært til udtryk ved, at flere holdforløb er blevet nedlagt, og at der

eksempelvis fokuseres på individuelle sprogforløb eller sprogforløb ude på en virksomhed,

hvor et hold af kursister er i praktikforløb. Der kan være fordele ved både individuelle forløb og

ved holdforløb. Mens de individuelle forløb giver sproglærerne mulighed for udelukkende at

Gebyret blev afskaffet 1. juli 2020, hvorefter mange af kursisterne kom tilbage.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

tage udgangspunkt i den enkeltes situation, giver holdforløb fx mulighed for, at deltagerne kan

etablere et netværk med andre borgere i en lignende situation og med danske kolleger.

Et par af casekommunerne indgår aktuelt i et samarbejde med nabokommuner om at deles om

et sprogcenter eller er ved at starte et samarbejde. Samarbejdet kan enten være med en kom-

munal eller en privat udbyder. Disse erfaringer peger på, at hvis kommuner går sammen om

et sprogcenter på tværs af kommunegrænser, kan det betyde, at de i højere grad får mulighed

for at oprette og tilbyde danskuddannelse i hold.

4.2

Kommunernes tilfredshed med danskuddannelse

De kommunale respondenter giver generelt udtryk for en høj grad af tilfredshed med danskud-

dannelsen i vores spørgeskemaundersøgelse – både til borgere under integrationsloven og til

borgere under LAB-loven. Det ses af Figur 4.3 og Figur 4.4. Tilfredsheden gælder uanset, om

kommunerne er blevet spurgt til danskuddannelsens kvalitet, danskuddannelsens beskæftigel-

sesfokus eller danskuddannelsens fleksibilitet. 69 % er i meget høj eller i høj grad tilfredse med

danskuddannelsens kvalitet til integrationsborgere. 72 % svarer det samme i forhold til kom-

munernes danskuddannelsestilbud til LAB-borgere.

Tilfredsheden er mindst i forhold til danskuddannelsens beskæftigelsesrettede fokus, men alli-

gevel er 44 % af kommunerne i høj eller meget høj grad tilfredse med det beskæftigelsesret-

tede fokus i danskuddannelsen til integrationsborgere, og 54 % er i høj eller meget høj grad

tilfreds med det beskæftigelsesrettede fokus i danskuddannelsens til LAB-borgere.

Figur 4.3

I hvilken grad er du tilfreds med følgende vedrørende kommunens anvendte

danskuddannelsestilbud? (Integrationslov). Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser:74 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.4

I hvilken grad er du tilfreds med følgende vedrørende kommunens anvendte

danskuddannelsestilbud? (LAB-lov). Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 35 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Der er således generelt høj tilfredshed med danskuddannelsen for både integrationsborgere

og LAB-borgere blandt kommunerne.

Vi har undersøgt, om der er forskel på kommunernes tilfredshed med henholdsvis kommunale

og private udbydere af danskuddannelse. Figur 4.5 viser fordelingen blandt de kommuner, der

har svaret, at de i meget høj eller høj grad er tilfredse med deres valgte danskuddannelsestil-

bud til integrationsborgere.

Figuren 4.5 viser, at størstedelen af de kommuner der svarer, at de er meget tilfredse eller

tilfredse med deres danskuddannelse, anvender en kommunal udbyder.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.5

Kommunernes tilfredshed med danskuddannelse til integrationsborgere. Opdelt

på privat og kommunalt danskuddannelsestilbud. Andel som har svaret ”til-

fredse” eller ”meget tilfredse”. Procent

Danskundervisningens fleksibilitet i

forhold til andre indsatser

Danskundervisningens

beskæftigelsesrettede fokus

Kvaliteten af danskundervisningen

20%

Privat tilbud

40%

60%

80%

100%

Kommunalt tilbud

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 32 kommuner, som har anvendt kommunale tilbud. 42 kommuner, der har anvendt private tilbud.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner

4.2.1

Erfaringer fra casestudierne

Casestudierne understøtter resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen, der viser, at flere

kommuner, der er tilfredse med deres danskuddannelse, anvender et kommunalt danskuddan-

nelsestilbud. De casekommuner, der har en kommunal sprogskole, taler overvejende positivt

om samarbejdet mellem jobcenter og sprogskole. Ledere for både integrations- og LAB-lovs-

området fortæller, at en kommunal sprogskole opleves at give mulighed for et tæt samarbejde

med jobcenter og sprogcenter. Samarbejdet opleves som lettere og mere direkte, når lederen

af jobcenteret er kollega med lederen fra sprogcenteret.

I casekommuner, som anvender en privat sprogudbyder, er der mindre samarbejde mellem

jobcenter og sprogskole, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved, at medarbejderne i integrations-

teamet eller kontanthjælpsteamet har begrænset viden om sprogskolens aktiviteter (eksem-

pelvis, hvorvidt sprogskolen tilbyder forløb ude på virksomhederne). Det er vigtigt at fremhæve,

at casestudiet består af 10 kommuner, og at der kan være andre erfaringer med både kommu-

nale og private sprogudbydere. Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen viser dog, at der

blandt de deltagende kommuner er den største tilfredshed med danskuddannelsestilbuddet til

integrationsborgere blandt de kommuner, der anvender en kommunal udbyder af danskuddan-

nelse (se figur 4.5.).

På trods af tilfredshed med samarbejdet med sprogskolerne er der medarbejdere fra jobcen-

trene, der stiller spørgsmålstegn ved anvendeligheden af det dansk, som borgerne lærer på

sprogskolerne. Der er medarbejdere og ledere på jobcentrene, der oplever, at sprogskolernes

modulfinansiering, der i 2016 blev ændret fra, at sprogskolerne fik udbetalt halvdelen af taksten

ved kursistenes opstart og halvdelen ved bestået modultest, til 30 % ved start og 70 % ved

bestået modul, har betydet, at sprogskolerne har skullet løbe meget hurtigt for at lære deres

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

kursister dansk. Der er medarbejdere og ledere i jobcentre i casekommunerne, der oplever, at

de har kunnet mærke dette på det sproglige niveau blandt nogle af de integrationsborgere, der

har gennemført en danskuddannelse. En leder fra et integrationsteam udtrykker, at der er bor-

gere der

”sprogmæssigt halter, selvom de har gennemført en danskuddannelse”.

En nylig un-

dersøgelse viser, at kun 35 % af de adspurgte sprogundervisere oplever, at de nuværende

rammer for danskuddannelse i høj eller i meget høj grad understøtter kursisternes tilegnelse

af beskæftigelsesrelevante sprogkundskaber (Rambøll, 2020). I den pågældende undersø-

gelse er der flere sprogcenterundervisere, der påpeger, at sprogcentrene gennemfører modul-

test af kursisterne tidligere i forløbet pga. økonomiske hensyn, da sprogskolerne får betaling

for, at kursisterne har bestået et modul. Flere undervisere peger på, at dette påvirker under-

visningens indhold og således kursisternes udbytte og tilegnelse af beskæftigelsesrelevante

sprogkompetencer negativt (Rambøll, 2020).

Flere casekommuner har fokus på at skabe sammenhæng og synergi mellem praktikforløb og

danskuddannelse, så danskuddannelsen kan understøtte den beskæftigelsesrettede indsats,

og kursisterne oplever, at det dansk, de lærer, bringer dem tættere på beskæftigelse.

”Kursi-

sterne skal lære det, der er relevant for dem, ellers husker de det alligevel ikke”,

siger en med-

arbejder fra en sprogskole. Derudover er der fokus på at skabe motivation og ejerskab over

forløbet hos den enkelte borger.

Målet er, at sprogundervisningen skal foregå parallelt og i tæt samspil med borgernes praktik-

forløb, da det opleves at resultere i det største udbytte af sprogundervisningen. Dette samspil

beskriver vi nærmere i næste afsnit.

4.3

Danskuddannelse og virksomhedsrettede tilbud samt jobrettet

dansk

I dette afsnit ser vi på, hvordan kommunerne kombinerer danskuddannelse og virksomheds-

rettede tilbud, og hvordan kommunerne arbejder med jobrettet dansk på arbejdspladsen.

For integrationsborgere under SHI-program kan danskuddannelse maksimalt udgøre 15 timer

om ugen, fordi der skal være tid til virksomhedsrettede indsatser i form af praktikforløb og an-

den vejledning eller opkvalificering. I forhold til de LAB-borgere, som modtager tilbud om

danskuddannelse, viser Figur 4.6, at de fleste kommuner ligeledes for denne målgruppe kom-

binerer danskuddannelsen med virksomhedspraktik. 77 % af kommunerne svarer således, at

de altid eller ofte kombinerer danskuddannelse eller virksomhedspraktik. Det er kun 6 % af

kommunerne, der sjældent og 0 % der aldrig kombinerer danskuddannelsestilbud og virksom-

hedspraktik for gruppen af LAB-borgere.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.6

Kommuner, som tilbyder danskuddannelse til LAB-borgere. Kombinerer I dansk-

uddannelsen med virksomhedspraktik? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 35 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

4.3.1

Erfaringer fra casestudierne

Casestudierne illustrerer, at der i kommunerne er et stort fokus på, at kommunens tilbud om

danskuddannelse skal resultere i, at flygtninge og indvandrere opnår sprogkompetencer, som

kan bruges til at begå sig på en arbejdsplads. Arbejdet med det beskæftigelsesrettede fokus i

danskuddannelsen handler ikke kun om at lære konkrete fagtermer, men også om, hvordan

man interagerer med sine kollegaer i en pause, og hvad der forventes af en medarbejder kul-

turelt, når man er på en arbejdsplads. Dette beskrives af sprogskolemedarbejdere som ”job-

rettet dansk” eller refereres til som virksomhedsforlagt danskuddannelse.

I casestudierne ser vi, hvordan dele af danskuddannelsen kan foregå ved, at sproglæreren

tager ud og møder borgerne på deres praktiksted. Dette giver mulighed for, at sproglæreren

kan se og forstå den kontekst, og det behov, borgeren har. Ved at være på praktikstedet kan

sproglæreren sætte ord, som de arbejder med på sprogskolen, ind i konteksten på praktikste-

det, hvor borgerne kan anvende dem. Sproglæreren kan også deltage i borgernes arbejdsop-

gaver, og på den måde træne det relevante sprog med borgeren, fx i forhold til at lægge ting

på plads på et lager og træne dialoger, man kan have med kunder i en butik. Besøgene fra

sproglærere på praktiksteder kan være individuelle eller holdforløb, hvis der fx er flere borgere

i praktik det samme sted.

Sproglæreren kan også hjælpe borgerne med eksempelvis at læse deres lønseddel eller breve

i e-boks, som de ikke forstår. Snak om praktiske ting, som fx e-boks, er også en måde at lære

borgerne relevante ord og give dem en forståelse af, hvordan systemet fungerer.

En stor del af at kunne begå sig og blive en del af en arbejdsplads, handler om at kunne tale

med sine kollegaer, fx i pauserne (Thuesen, 2017). Det handler om at kunne almindelige høf-

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

lighedsfraser og kunne smalltalke på dansk. Både jobrådgivere og sproglærer oplever, at pau-

serne på en arbejdsplads kan være svære for borgeren, fordi de ikke ved, hvad de skal gøre

og ikke kan tale med kollegaerne. Det er derfor noget, sproglærerne har fokus på at hjælpe

dem med. Hvis sproglæreren kommer ud på borgerens praktiksted, giver det mulighed for, at

de kan gribe en konkret situation i fx pauserne, og hjælpe borgerne til at få talt dansk eller med,

hvad man kan sige i en konkret situation. En sproglærer fra et kommunalt sprogcenter nævner

som eksempel, hvis chefen kommer hen til borgeren i en pause og siger:

”Bagefter vil jeg gerne

have, at du gør det”,

og borgeren svarer

”Ja, ja.”

Her kan sproglæreren gribe situationen og

forklare borgeren, at svaret

”Ja, ja”

kan komme til at lyde, som om borgeren er ligeglad og give

borgeren eksempler på, hvad man i stedet kan svare i sådan en situation.

At vedligeholde danskkundskaber

Casestudierne viser, at sprogskolerne også arbejder med at lære borgerne, hvordan de kan

tilegne sig og vedligeholde danskkundskaber uden for sprogskolen og efter afsluttet danskud-

dannelse.

En leder fra en sprogskole fortæller:

Vi skal lære kursisterne, hvordan de kan tilegne sig dansk, når de ikke er på skolen

– hvem kan de snakke med, hvad er det for miljøer, de skal bevæge sig ud i, læse

underteksterne på en film osv. Udgangspunktet er, at kursisterne får mere ud af at

vide, hvad de skal stille op med deres egen tid, når de kommer hjem, end at sidde

og terpe i klasseværelset.

(Leder på sprogskole)

Ifølge sproglærere og ledere handler det også om at fortælle borgerne, at de selv har et stort

medansvar for, at de lærer dansk. Sprogskolerne taler eksempelvis med deres kursister om

vigtigheden i, at de ikke glemmer sproget, når de kommer i arbejde. Det kan dog være svært

for sprogskolerne at gøre noget, når borgerne er kommet i arbejde. Her er det ofte op til virk-

somhederne og borgerne selv.

Nogle sprogskoler fortæller i den sammenhæng, at de er i dialog med virksomheder om at

fastholde og videreudvikle borgernes danskkundskaber. Denne dialog kan eksempelvis foregå

via mentoroplæg på virksomhederne, som sprogskolerne afholder. Nogle sprogskoler fortæller,

at de oplyser virksomheder og ansatte flygtninge og indvandrere om, at borgerne, såfremt de

forsat har danskuddannelsesret, selv kan efterspørge danskuddannelse. Så snart danskud-

dannelsesretten udløber, er det imidlertid virksomheden, som skal afholde udgiften, hvis der er

tale om danskuddannelse efter Danskuddannelsesloven. Alternativt oplyses der om mulighe-

derne for at søge de gratis sprogtilbud i regi af forberedende voksenuddannelse (FVU).

Frafald på sprogskolen skyldes ofte, at borgerne kommer i arbejde og skal stå til rådighed for

arbejdspladsen. Nogle sprogskoler har tilbud om danskuddannelse om aftenen, men det er

ikke alle borgere, der har overskud til at gå til undervisning om aftenen, når de har fuldtidsar-

bejde og familie, og så stopper de til danskuddannelse.

Casestudierne rummer i forlængelse heraf eksempler på kommuner, som har fokus på gruppen

af flygtninge og indvandrere i ufaglært beskæftigelse, som har opbrugt deres danskuddannel-

sesret, eller som aldrig fik bestået en danskuddannelse. En leder fra en sprogskole giver et

eksempel på, hvordan samarbejdskommunen afsætter et beløb til denne gruppe og derved

skaber mulighed for efter behov at styrke flygtninges og indvandreres danskkundskaber. Ifølge

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

sprogskolelederen kan en sådan prioritering være udslagsgivende for, at de fastholdes på virk-

somheden frem for at ende i ledighed.

4.4

Særlige tilbud, der skal forbedre borgernes danskkundskaber

Ud over danskuddannelse på sprogcentre kan kommunerne også give andre tilbud til borgerne,

der har til formål at forbedre borgernes danskkundskaber. Vi har i spørgeskemaundersøgelsen

spurgt kommunerne, om de anvender tre forskellige kategorier af tilbud: 1) barselsgrupper, der

skal vedligeholde kvindernes danskkundskaber, 2) fjernundervisning i dansk og 3) etablering

af netværk med danske familier i lokalsamfundet. Eksempler på indsatser inden for disse tre

kategorier er vist i boks Boks 4.1

Boks 4.1

Eksempler på tre typer af særlige tilbud, der skal forbedre borgernes dansk-

kundskaber

Barselsgrupper, der skal vedligeholde/udbygge kvinders danskkundskaber

For at undgå, at kvinderne mister danskkundskaber under barslen, starter man i nogle kommuner

op med barselsgrupper under kvindernes graviditet. Et eksempel på en sådan gruppe er, hvor kvin-

derne et par timer en gang om ugen deltager i et møde, der faciliteres af en sproglærer og en kom-

munal jobkonsulent, og som indeholder både danskuddannelse og samtaler om jobmuligheder og

brug af daginstitution.

Fjernundervisning i dansk

Fjernundervisning i dansk foregår via internettet. Fordelen ved den type undervisning er, at den er

fleksibel i tid og rum. Materialet til undervisningen kan fx bestå af en række korte videoer, som inde-

holder eksempler på samtaler, der kan finde sted på en arbejdsplads, og som også indeholder in-

struktioner til, hvordan kursisterne selv kan lave deres egne dialoger med kollegaer på jobbet.

Etablering af netværk med familier i lokalsamfundet

Flere frivillige organisationer hjælper fx flygtningefamilier med finde en dansk venskabsfamilie, som

de kan mødes med og herigennem lære om kulturelle koder, ”indforståetheder”, praktiske udfordrin-

ger og det danske sprog.

Note: Se fx Kommunernes Landsforening (2016) og SIRI (2018)

Kommunerne anvender oftere de tre kategorier af tilbud i Boks 4.1 til borgere under integrati-

onsloven end til borgere under LAB-loven. Det fremgår af Figur 4.7 og Figur 4.8. At tilbuddene

i størst omfang anvendes til målgruppen af integrationsborgere skal ses i relation til, at det er

integrationsborgere, der ifølge respondenterne har de største danskudfordringer (se kapitel 2).

Etablering af netværk med danske familier i lokalsamfundet er den mest anvendte indsats af

de tre: 23 % af kommunerne anvender altid eller ofte dette tilbud til borgere under integrations-

loven, mens 8 % altid eller ofte anvender tilbuddet til borgere under LAB-loven. Fjernundervis-

ning i dansk anvendes altid eller ofte i 4 % af kommunerne. Der er dog 26 % af kommunerne,

der af og til anvender fjernundervisning i dansk til integrationsborgere. Barselsgrupper anven-

des altid og ofte til integrationsborgere i 15 % af kommunerne og til LAB-borgere i 2 % af

kommunerne.

Kommunerne er også blevet spurgt, om de har andre særlige tilbud, der skal forbedre borger-

nes danskkundskaber end de nævnte tilbud. Kun meget få af kommunerne har andre tilbud til

LAB-borgerne, mens det er omkring en tredjedel af kommunerne, der har andre tilbud end de

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

nævnte til integrationsborgerne. Det er især tilbud, hvor kommunen samarbejder med eller

henviser til frivillige organisationer, som har nogle forløb eller samtalegrupper, der har til hen-

sigt at forbedre borgernes danskkundskaber, samt tilbud om arbejdsmarkedsrettet dansk, der

blandt andet foregår på arbejdspladserne.

Figur 4.7

Hvor ofte anvender I følgende særlige tilbud ud over den almindelige danskud-

dannelse, der skal forbedre danskkundskaber for borgere under integrationslo-

ven? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 74 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 4.8

Hvor ofte anvender I følgende særlige tilbud ud over den almindelige danskud-

dannelse, der skal forbedre danskkundskaber for ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven? Procent

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

4.4.1

Erfaringer fra casestudierne

Casestudierne viser, at der er kommuner, der oplever, at det er udfordrende at inddrage civil-

samfundet i integrationen af nyankomne flygtninge og ikkevestlige indvandrere. Medarbej-

derne i en kommune fortæller eksempelvis, at de godt kunne ønske sig, at alle flygtningefami-

lier fik en dansk netværksfamilie, der kunne introducere dem til livet i Danmark og ikke mindst

styrke deres dansksproglige kompetencer. Medarbejderne oplever dog, at den store interesse,

der var for målgruppen, da de kom gående på motorvejene i september 2015, er stilnet af. At

nyhedsværdien er forsvundet, gør det ifølge medarbejderne sværere at involvere civilsamfun-

det i integrationsopgaven i dag end tidligere. Der kan naturligvis være andre oplevelser i andre

kommuner, og udfordringen kan se anderledes ud fra civilsamfundets perspektiv, der ikke er

medtaget i denne kortlægning.

Et særligt tilbud, som flere af casekommunerne har erfaring med, er muligheden for at tilbyde

nyankomne flygtninge et højskoleophold. Kommunerne kan efter en konkret vurdering give en

jobparat udlænding mellem 18 og 30 år et særligt højskoleophold med henblik på at forbedre

den pågældende udlændings beskæftigelsesmuligheder. Udgiften til dækning af en udlæn-

dings egenbetaling afholdes af kommunen uden refusion fra staten. Tidligere var der 50 %

refusion for både job- og aktivitetsparate, nu gælder det kun for jobparate. Refusionsreglerne

blev ændret i midten af 2016, hvor målgruppen også blev ændret, således at det nu kun er

unge mellem 18 og 30 år, der kan komme på højskole.

Muligheden for at sende nyankomne på højskole er noget, som fire af casekommunerne har

fremhævet, at de benyttede sig af, inden refusionsreglerne blev ændret. Medarbejderne fra en

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

casekommune siger eksempelvis:

”Vi var nogle af dem, der sendte næsten alle på højskole

uanset alder.”

Andre kommuner sendte primært unge flygtninge på højskole. Flere kommuner

fremhæver højskoleophold som noget, der fik gruppen af nyankomne til at rykke sig rigtig hur-

tigt i forhold til sprog, men også i forhold til integration generelt. En medarbejder fra en integra-

tionsafdeling fortæller, at de oplevede, at de unge, der kom på højskole, var hurtigere til at lære

dansk, til at klare sig i det danske samfund og fik et større socialt netværk, sammenlignet med

de, der ikke kom på højskole. En anden medarbejder fra et jobcenter fortæller, at de kunne

høre, at de unge, der var på højskole, lærte rigtigt meget dansk, og forbedrede sig fra hver

gang, de talte med dem. De unge, der kom på højskole, kunne ofte nå to danskmoduler på et

halvt år på højskole.

Muligheden for at sende flygtninge på højskole er nu noget, kommunerne kun bruger i helt

særlige tilfælde, eller helt er stoppet med, fordi refusionen er blevet mindre, og fordi det kun er

gruppen af unge, der kan tilbydes et højskoleophold.

Endelig bekræfter flere casekommuner resultatet fra spørgeskemabesvarelserne vedrørende

brugen af danske netværksfamilier og barselsgrupper med fokus på at vedligeholde sprog.

Derudover rummer casestudierne eksempler på særligt tilrettelagte sprog- og kompetenceun-

derstøttende indsatser i regi af sprogcentrene til både jobparate og aktivitetsparate integrati-

ons- og LAB-borgere. Her samarbejder sprogskolerne tæt med kommunens integrations- og

kontanthjælpsteam i forhold til at rekruttere små hold af borgere (primært kvinder), der på for-

skellig vis oplever en stilstand i deres progression, men som er motiverede for og i stand til at

deltage i praktikforløb. Her har sprogcenteret den koordinerende rolle i forhold til at sammen-

sætte et individuelt tilrettelagt forløb, der understøtter den sproglige, virksomhedsrettede og

kulturelle integration, og hvor der sker en tæt opfølgning undervejs i praktikken.

4.5

Opsamling

I dette kapitel har vi kortlagt kommunernes erfaringer med danskuddannelse og andre dansk-

tilbud.

Størstedelen af kommunerne (60 %) anvender private sprogcentre til danskuddannelse til bor-

gere under integrationsloven, mens 40 % af kommunerne anvender kommunale sprogcentre

(enten eget sprogcenter eller et kommunalt sprogcenter med en anden driftskommune).

Det er meget forskelligt, hvor ofte kommunerne anvender danskuddannelse til LAB-borgere.

21 % svarer, at dette altid eller ofte er tilfældet, mens 53 % svarer, at de af og til eller sjældent

anvender danskuddannelse til borgerne under LAB-loven. Det er kun 15 %, som svarer, at de

aldrig anvender danskuddannelse til ikkevestlige LAB-borgere.

Casestudierne viser, at sprogskolerne er påvirket af, at gruppen af flygtninge er blevet mindre.

Der er casekommuner, der har oplevet, at den private udbyder af danskuddannelse har måttet

opsige samarbejdet, fordi der ikke var nok borgere i denne gruppe. Nogle kommuner overgår

til en kommunal sprogskole, mens andre vælger en anden privat udbyder. En kommunal sprog-

skole opleves at give mulighed for et tæt samarbejde med jobcenter og sprogcenter.

Den mindre gruppe af flygtninge og familiesammenførte betyder eksempelvis, at flere holdfor-

løb er nedlagt, og at kommunerne i højere grad fokuserer på individuelle sprogforløb. Der er

dog også fortsat casekommuner, hvor der gennemføres danskuddannelse i hold, enten på

sprogskolen eller ude på en virksomhed, hvor flere kursister er i forløb.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at kommunerne i stort omfang er tilfredse med danskud-

dannelsen, både til borgere under integrationsloven og til borgere under LAB-loven, uanset om

de er blevet spurgt til danskuddannelsens kvalitet, danskuddannelsens beskæftigelsesfokus

eller danskuddannelsens fleksibilitet i forhold til andre indsatser. Tilfredsheden er mindst i for-

hold til danskuddannelsens beskæftigelsesrettede fokus.

Casestudiet viser, at der er gode erfaringer med at koble danskuddannelse og den virksom-

hedsrettede indsats tæt sammen. Danskuddannelse og praktikforløb skal gerne foregå paral-

lelt, så de kan informere hinanden undervejs. Det er vigtigt at have fokus på den enkelte bor-

gers ønsker og behov for at skabe motivation og ejerskab hos den enkelte borger.

Der er casekommuner, der har gode erfaringer med virksomhedsforlagt danskuddannelse,

hvor sproglæreren møder borgerne på deres praktiksted. Dette giver sproglæreren mulighed

for at se den arbejdskontekst, borgeren indgår i, og mulighed for at målrette danskuddannelsen

til borgerens konkrete behov. Det giver også mulighed for, at sproglæreren kan observere og

hjælpe borgeren i konkrete situationer på arbejdspladsen, eksempelvis i forhold til, hvordan

man taler med sine kollegaer i pausen.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at andre dansktilbud, ud over danskuddannelse under

Danskuddannelsesloven, oftere anvendes til borgere under integrationsloven end til borgere

under LAB-loven. Dette skal ses i sammenhæng med, at det er integrationsborgere, der ifølge

respondenterne har de største sproglige udfordringer.

23 % af kommunerne anvender altid eller ofte netværk med danske familier i lokalsamfundet

til borgere under integrationsloven. 9 % af kommunerne anvender dette tilbud til borgere under

LAB-loven. Barselgrupper og fjernundervisning i dansk anvendes i lidt mindre omfang af kom-

munerne.

Flere casekommuner fortæller, at de tidligere benyttede sig af muligheden for at sende ny-

ankomne på højskole. Efter refusionsreglerne blev ændret, er muligheden for at sende disse

borgere på højskole dog noget, der kun benyttes i særlige tilfælde, og som kommunerne ellers

er stoppet med. Casekommuner fortæller, at højskoleophold var tiltag, der fik de nyankomne

til at rykke sig rigtig hurtigt i forhold til sprog, men også i forhold til integration generelt.

Vores casestudier rummer derudover eksempler på sprogunderstøttende dansktilbud i regi af

sprogskolen og finansieret via kommunens driftsmidler til aktivitets- og jobparate kvinder under

både integrations- og LAB-loven. Det foregår fx som særligt tilrettelagt forløb rettet mod be-

stemte grupper af borgere, fx kvinder med børn.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Virksomhedsrettede indsatser

De virksomhedsrettede indsatser udgør sammen med danskuddannelse kerneelementet i

kommunernes integrationsindsats over for flygtninge, familiesammenførte og indvandrere med

ikkevestlig oprindelse.

Flere af de tilbud, som anvendes i kommunernes virksomhedsrettede indsats, er ikke nye.

Virksomhedspraktik og løntilskud har eksempelvis begge i en årrække haft en fremtrædende

plads, særligt i lov om en aktiv beskæftigelsespolitik men også i integrationsloven siden 1999.

Trepartsaftalen om arbejdsmarkedsintegration fra marts 2016, og den efterfølgende ændring

af integrationsloven i juli samme år, repræsenterer imidlertid et brud i måden, hvorpå kommu-

nerne arbejder med de virksomhedsrettede indsatser over for nyankomne flygtninge og fami-

liesammenførte og introducerer samtidig nye redskaber sammen med nye krav. Ændringen i

lovgivningen er beskrevet indgående i kapitel 1. De nye krav handler i al væsentlighed om, at

indsatsen efter 2016 skal påbegyndes efter senest 4 ugers ophold i bopælskommunen, samt

at alle nyankomne som udgangspunkt skal vurderes jobparate. For jobparate skal indsatsen

tilrettelægges som en kontinuerlig virksomhedsrettet indsats, og der må maksimalt være 6 uger

mellem hvert virksomhedsrettet tilbud i form af virksomhedspraktik eller ansættelse med løntil-

skud. De virksomhedsrettede tilbud skal have en varighed på minimum gennemsnitligt 15 timer

om ugen. I forlængelse heraf introduceres i indsatsen dels integrationsgrunduddannelsen

(IGU), dels muligheden for at etablere småjob og ganske få ordinært lønnede timer. For en

aktivitetsparat udlænding skal den kontinuerlige virksomhedsrettede indsats tilrettelægges ef-

ter en konkret vurdering af borgerens forudsætninger og behov.

Aftalerne fra 2016 og tilhørende lovgivning medfører således – på trods af at mange af indsat-

sens tilbud er de samme - væsentlige forskelle i den virksomhedsrettede (integrations)indsats

over for nyankomne før og efter 2016, og afspejler ligeledes en forskel i den virksomhedsret-

tede indsats, som tilbydes nyankomne under integrationsloven i forhold til flygtninge, familie-

sammenførte og ikkevestlige indvandrere, som er omfattet af LAB-loven.

De følgende afsnit kortlægger kommunernes brug og vurderinger af virkninger af virksomheds-

rettede indsatser over for integrations- og LAB-borgere i perioden fra 2017-2020 og afspejler

dermed kommunal praksis efter lovændringen i 2016. Afsnittene undersøger, hvad kommu-

nerne anser som det primære formål med de virksomhedsrettede indsatser (særligt tilbud om

virksomhedspraktik), samt hvilke muligheder og udfordringer de oplever i arbejdet med virk-

somhedsrettede indsatser efter 2016.

Kapitlet har tre hovedafsnit: 1) vedrørende brugen og virkningen af forskellige typer af virksom-

hedsrettede tilbud, 2) tilbuddenes formål og 3) kommunernes oplevede udfordringer og mulig-

heder i det virksomhedsrettede arbejde. Hvert afsnit indledes med resultater fra vores spørge-

skemaundersøgelse, som vi efterfølgende nuancerer på baggrund af den kvalitative empiri fra

casestudier i 10 udvalgte kommuner.

5.1

Brug og vurderet virkning af forskellige typer af virksomheds-

rettede tilbud mv.

Vi vil kort opridse, hvordan brugen af virksomhedsrettede tilbud har udviklet sig over de sidste

fem år (2016-2020) for modtagere af en SHO-ydelse, inden vi præsenterer resultater fra vores

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

spørgeskemaundersøgelse og casestudier vedrørende disse tilbud og andre støtteforanstalt-

ninger. Det sker på baggrund af tal fra jobindsats.dk. Disse tal viser for det første, at kommu-

nernes brug af både løntilskudsjob og virksomhedspraktik (både offentligt og privat) – målt i

antal aktiverede personer – stiger kraftigt fra 2016 til 2017 for derefter at aftage gradvist (Tabel

5.1). Det modsvarer, at der i starten af perioden er mange nyankomne ledige flygtninge og

familiesammenførte, som skal have en virksomhedsrettet indsats som følge af lovændringerne

i 2016, mens en del af disse i slutningen af perioden er kommet i beskæftigelse eller uddan-

nelse.

Tabel 5.1

Antal aktiverede under SHO-ydelse, 2016-2020

2016

Løntilskud

Privat ansættelse med løntilskud

Offentlig ansættelse med løntilskud

Ansættelse med løntilskud i alt

Virksomhedspraktik

Privat virksomhedspraktik

Offentlig virksomhedspraktik

Virksomhedspraktik i alt

Anm.:

Note:

Kilde:

2017

2018

2019

2020

1.826

131

1.953

3.927

211

4.118

3.382

185

3.549

2.313

171

2.476

1.304

124

1.422

10.229

2.790

12.326

13.145

4.467

15.739

9.941

3.511

12.057

7.170

2.833

8.905

4.799

1.658

5.927

Antal aktiverede er personer, der har været aktiveret kortere eller længere tid inden for den viste periode.

Summen af privat og offentlig løntilskud eller praktik summer ikke til totalen, da personer, der har været aktiveret

flere gange inden for den valgte periode, kun tæller med én gang i opgørelsen.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Vi ser også, at kommunernes brug af både løntilskudsjob og virksomhedspraktik (både offentlig

og privat) – målt i antal forløb – stiger kraftigt fra 2016 til 2017 for derefter at aftage gradvist

(Tabel 5.2). Det er udtryk for samme udvikling – at der var flere ledige borgere med flygtninge-

baggrund og familiesammenført baggrund i perioden.

Tabel 5.2

Antal aktiveringsforløb under SHO-ydelse, 2016-2020

2016

Løntilskud

Privat ansættelse med løntilskud

Offentlig ansættelse med løntilskud

Ansættelse med løntilskud i alt

Virksomhedspraktik

Privat virksomhedspraktik

Offentlig virksomhedspraktik

Virksomhedspraktik i alt

Anm.:

Kilde:

2017

2018

2019

2020

2.003

145

2.148

4.534

246

4.780

4.016

233

4.249

2.663

212

2.875

1.478

140

1.618

13.787

3.194

16.981

21.609

5.783

27.392

16.668

4.872

21.540

11.425

3.840

15.265

7.124

2.170

9.294

Et forløb tæller med, blot det har været i gang én dag inden for den viste periode.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Endelig kan vi også se, at de, der er berørt af aktivering, får flere virksomhedspraktikforløb fra

2017 og frem. Det gælder faktisk både i forhold til privat og offentlig virksomhedspraktik (se

Tabel 5.3). Til gengæld stiger brugen af løntilskudsjob næsten ikke – og i hvert fald ikke tilsva-

rende udviklingen i virksomhedspraktik. Dette hænger formodentlig hænger sammen med, at

det er lettere at få arbejdsgivere til at tage ledige ind i virksomhedspraktik, hvor virksomheden

ikke skal betale løn til den pågældende. Virksomheden skal betale en del af lønnen i et løntil-

skudsjob, og derfor stiller arbejdsgiverne formodentlig skrappere krav til personens produktivi-

tet.

Tabel 5.3

Gnsn. antal aktiveringsforløb pr. aktiveret under SHO-ydelse, 2016-2020

Privat ansættelse

med løntilskud

2016

2017

2018

2019

2020

Anm.:

Kilde:

Offentlig ansættelse

med løntilskud i alt

1,1

1,2

1,3

1,2

1,1

Privat virksomheds-

praktik

1,3

1,6

1,7

1,6

1,5

Offentlig virksom-

hedspraktik i alt

1,1

1,3

1,4

1,3

1,1

1,2

1,1

Gnsn. antal forløb beregnes ved at dividere antallet af forløb i perioden med antallet af berørte personer.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Den udvikling, som vi ser i Tabel 5.1-Tabel 5.3, afspejler meget godt den forøgede tilstrømning

af flygtninge og familiesammenførte i årene 2014-2017, De afspejler også, at kommunerne i

årene efter 2016 gjorde en betydelig indsats for at iværksætte den mere intensiverede virk-

somhedsrettede indsats i forhold til integrationsborgere, som lovændringerne i 2016 lagde op

til.

5.1.1

Kommunernes aktuelle brug af virksomhedsrettede tilbud og andre

indsatser

I vores spørgeskemaundersøgelse undersøger vi mere detaljeret, hvordan kommunerne aktu-

elt arbejder med virksomhedsrettede tilbud, støtteforanstaltninger mv. Vi har i spørgeskemaet

bl.a. spurgt kommunerne, hvor ofte virksomhedspraktik og løntilskudsaftaler er lavet som et

individuelt match. Sidstnævnte skal forstås på den måde, at kommunen finder praktik/løntilskud

til borgeren på en virksomhed, som passer specifikt til den enkelte borger. Omvendt forstår vi

det ikke som et individuelt match, hvis jobcenteret fx har en fast aftale med en virksomhed om,

at et vist antal borgere fra kommunen kan komme i praktik på virksomheden, uden at den

enkelte borgers kompetencer og mål diskuteres.

Resultaterne viser, at både virksomhedspraktik og løntilskudsaftaler altid eller ofte er lavet som

et individuelt match i størstedelen af kommunerne. Samlet set svarer 84 % af kommunerne, at

de altid eller ofte anvender virksomhedspraktik med individuelt match til integrationsborgere,

sammenlignet med 77 % for LAB-borgere. I forhold til løntilskud ser vi et lignende billede, hvor

76 % svarer, at de altid eller ofte anvender individuelt match til integrationsborgere, og hvor en

lidt mindre andel (62%) svarer, at dette altid eller ofte er tilfældet for LAB-borgere. Ingen kom-

muner svarer, at de aldrig anvender virksomhedspraktik eller løntilskud med individuelt match

til hverken integrations- eller LAB-borgere (se Figur 5.1).

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 5.1

Hvor ofte anvender I virksomhedspraktik/løntilskud med individuelt match til bor-

gere under integrationsloven/ikkevestlige indvandrere under LAB-loven? Procent

Virksomhedspraktik med individuelt match

(integrationsborgere)

13 1

Løntilskud med individuelt match

(integrationsborgere)

Virksomhedspraktik med individuelt match (LAB-

borgere)

Løntilskud med individuelt match (LAB-borgere)

2 9

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 77 kommuner (borgere under integrationsloven), 47 kommuner (ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven).

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Vi har efterfølgende spurgt kommunerne, hvor ofte de ud over virksomhedspraktik og løntilskud

anvender andre typer af virksomhedsrettede indsatser til integrations- og LAB-borgere. Resul-

taterne viser, at ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik er den hyppigst an-

vendte indsats i forhold til både integrations- og LAB-borgere.

Det ses i Figur 5.2 og Figur

5.3. I begge tilfælde svarer over en tredjedel af kommunerne, at de altid eller ofte anvender

denne indsats til borgere i målgruppen. Herefter angiver kommunerne, at mentorer på virksom-

heden er den støtte, der næstoftest anvendes til både integrations- og LAB-borgere, om end

en større andel af kommunerne indikerer, at de oftere benytter denne støtte til integrationsbor-

gere end til LAB-borgere.

Branchepakker, virksomhedscentre, IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte) samt frivillige

(eksterne) mentorer i forbindelse med praktikforløb anvendes alle ikke så ofte til både integra-

tions- og LAB-borgere.

I begge tilfælde svarer cirka en tredjedel af kommunerne, at de aldrig

anvender disse indsatser. I forhold til branchepakker angiver knap halvdelen (47 %) af kom-

munerne, at de aldrig anvender disse til LAB-borgere.

Bemærk, at kombinationen af virksomhedspraktik i kombination med ordinære timer ikke er et tilbud i LAB-lovens forstand.

Virksomhedspraktik er et tilbud (jf. LAB-loven § 52), men ordinære timer er ikke et tilbud, men snarere et skridt på vejen i

retning af, at borgeren bliver selvforsørgende gennem beskæftigelse. Vi omtaler derfor kombinationen af virksomheds-

praktik med ordinære timer som en

indsats.

Bemærk, at mentorer heller ikke er et tilbud i LAB-lovens forstand, men fx kan tilbydes som en støtteforanstaltning til den

indsats, som jobcentrene iværksætter (jf. LAB-loven, kap. 26). Mentorstøtte kan også tilbydes i henhold til integrationslo-

ven. Virksomhedscentre, IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte) og branchepakker er heller ikke tilbud i lovens forstand,

men forskellige typer af indsatser, som jobcentrene kan iværksætte.

For en kort beskrivelse af indholdet i branchepakker og IPS, se kap. 1 (terminologi og forkortelser).

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 5.2

Hvor ofte anvender I følgende virksomhedsrettede tilbud til borgere under inte-

grationsloven? Procent

Ordinære timer i kombination med

virksomhedspraktik

5 3

Mentor på virksomheden

Branchepakker

Virksomhedscentre

1 10

IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte)

1 8

Frivillige (eksterne) mentorer i forbindelse med

praktikforløb

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 77 kommuner. De vandrette søjler i figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”altid”

eller ”ofte”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Figur 5.3

Hvor ofte anvender I følgende tilbud til borgere med ikkevestlig baggrund under

LAB-loven? Procent

Ordinære timer i kombination med

virksomhedspraktik

Mentor på virksomheden

22 9

2 9

Virksomhedscentre

0 11

Branchepakker

0 9

IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte)

2 6

Frivillige (eksterne) mentorer i forrbindelse med

praktikforløb

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 47 kommuner. De vandrette søjler i figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”altid”

eller ”ofte”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

For kommuner, som angiver, at de altid, ofte, af og til eller sjældent anvender ovenstående

indsatser og støtte til en af målgrupperne, har vi bedt dem vurdere, i hvilken grad de forskellige

indsatser øger målgruppens progression mod at opnå beskæftigelse.

Resultaterne viser, at ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik er den indsats,

som den største andel af kommunerne vurderer i meget høj eller høj grad øger progressionen

mod (deltids-/fuldtids-)beskæftigelse. 93 % af de kommuner, der benytter ordinære timer i kom-

bination med virksomhedspraktik, mener, at dette gør sig gældende for integrationsborgere

(Panel A, Tabel 5.4), mens 71 % mener, at det øger progressionen mod beskæftigelse for LAB-

borgere (Panel B, Tabel 5.4).

For integrationsborgere er dette efterfulgt af branchepakker. Halvdelen af de kommuner, som

anvender dette tilbud, vurderer således, at det øger målgruppens progression mod beskæfti-

gelse i meget høj eller i høj grad. Samtidig vurderer 10 % af kommuner dog også, at dette tilbud

slet ikke virker. Lige under halvdelen (46 %) mener, at mentorer på virksomheden virker i meget

høj eller høj grad. Ingen har angivet, at mentorer på virksomheden slet ikke virker. Andelen af

kommuner, der vurderer, at IPS (34 %), virksomhedscentre (23 %) og frivillige (eksterne) men-

torer i forbindelse med praktikforløb (17 %) øger progressionen mod beskæftigelse i meget høj

eller høj grad er i sammenligning noget mindre (se Panel A, Tabel 5.4).

For LAB-borgere ser billedet noget anderledes ud. Her er IPS det tilbud, som den næststørste

andel af respondenter vurderer til at virke i meget høj eller høj grad (17 %). Branchepakker

vurderes omvendt kun at øge progressionen mod beskæftigelse af 5 % af de responderende

kommuner, som gør brug af dette tilbud (Panel B, Tabel 5.4).

Tabel 5.4

Vurderer du, at det øger målgruppens progression mod at opnå beskæftigelse at

deltage indsatsen? Procent

Ja, i

me-

get

høj

grad

Panel A: Borgere i målgruppen under integrationsloven

Ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik

Branchepakker

Mentor på virksomheden

IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte)

Virksomhedscentre

Frivillige (eksterne) mentorer i forbindelse med praktik-

forløb

Panel B: Borgere i målgruppen under LAB-loven

Ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik

IPS (Individuelt Placeret Job med Støtte)

Mentor på virksomheden

Branchepakker

Virksomhedscentre

Frivillige (eksterne) mentorer i forbindelse med praktik-

forløb

Anm.:

Ja, i

høj

grad

Ja, i

no-

gen

grad

Ja, i

min-

dre

grad

Nej,

slet

ikke

Ved

ikke

Total

(pro-

cent)

100

101

100

101

100

101

Kilde:

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, som har svaret, at de altid, ofte, af og til eller sjældent anvender den givne

indsats. Antal besvarelser: 38-73 kommuner (borgere under integrationsloven), 21-42 (ikkevestlige indvandrere un-

der LAB-loven). De vandrette rækker i tabellen er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”Ja, i meget høj grad”

eller i ”Ja, i høj grad”. Totalen summer ikke altid til 100 pga. afrundinger.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

5.1.1.1

Integrationsgrunduddannelse (IGU)

Ud over fokus på en tidlig virksomhedsrettet indsats resulterede trepartsaftalen fra 2016 i et

nyt initiativ til nyankomne flygtninge og familiesammenførte under 30 år i form af den såkaldte

integrationsuddannelse (IGU). Spørgeskemaundersøgelsen blandt landets kommuner viser, at

67 ud af 75 kommuner (89 %) har svaret, at de i deres kommune anvender IGU til integrati-

onsborgere, mens 7 kommuner (9 %) har svaret, at de ikke anvender dette (1 kommune svarer

ved ikke).

Blandt de kommuner, der anvender IGU til integrationsborgere, vurderer 38 %, at 0-20 % af

deltagerne falder fra, mens 37 % vurderer, at op imod halvdelen falder fra forløbet. Endelig

vurderer 16 %, at mere end halvdelen af de påbegyndte IGU-forløb afbrydes før tid (se Figur

5.4).

Figur 5.4

Når du ser på de IGU-forløb, I har fået oprettet, hvor stor en andel af de IGU-an-

satte er så faldet fra? Procent

16%

38%

37%

0-20 procent

Anm.:

Kilde:

21-50 procent

51-80 procent

Ved ikke

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, som anvender IGU-forløb til borgere i målgruppen under integrationsloven.

Antal besvarelser: 66 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Over halvdelen af kommunerne vurderer, at frafaldet skyldes et manglende økonomisk incita-

ment for den IGU-ansatte (58 %), eller at den IGU-ansatte har fået ordinær ansættelse (55 %).

Herudover har knap en tredjedel af kommunerne angivet højt fravær/ustabilitet eller manglende

motivation hos den IGU-ansatte som en af de vigtigste grunde til frafaldet. 16-24 % af kommu-

nerne mener, at frafaldet skyldes andre grunde (se Figur 5.5).

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 5.5

Hvad vurderer du er de vigtigste årsager til frafaldet fra IGU? Procent

Manglende økonomisk incitament for den IGU-

ansatte

Den IGU-ansatte har fået ordinær ansættelse

Højt fravær og/eller ustabilitet hos den IGU-ansatte

Manglende motivation hos den IGU-ansatte

Forkert match mellem IGU-ansattes kompetencer og

kravet fra arbejdsgiveren

Manglende udvikling af den IGU-ansattes

danskkundskaber

Den IGU-ansatte er kommet i ordinær uddannelse

Andet

Anm.:

Kilde:

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Antal besvarelser: 67 kommuner. Respondenterne har kunnet vælge mere end en årsag.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

5.1.1.2

Fastholdelsesindsatser

Vi har også spurgt kommunerne om deres brug af fastholdelsesindsatser til både integrations-

og LAB-borgere, som er kommet i beskæftigelse eller uddannelse, men som vurderes at være

i risiko for at blive ledige igen. Med fastholdelsesindsatser mener vi dermed indsatser, der skal

støtte disse borgere, så de kan fastholde deres beskæftigelse/uddannelse.

Resultaterne fra spørgeskemaet viser, at langt størstedelen af kommunerne har en række for-

skellige fastholdelsesindsatser til borgere under integrationsloven, som er kommet i beskæfti-

gelse. 9 ud af 10 kommuner tilbyder således mulighed for, at virksomheden kan kontakte en

virksomhedskonsulent, mens lidt færre, men stadig næsten samme andel, tilbyder danskud-

dannelse

og/eller samtaler til borgeren og vejledning af virksomheden. Endelig har to-tredje-

dele svaret, at de tilbyder en mentor til borgeren (se Tabel 5.5).

Over 80 % af kommunerne tilbyder samtaler og/eller danskuddannelse til integrationsborgere

for at fastholde dem i ordinær uddannelse, mens 43 % tilbyder en ekstern mentor og en fjer-

dedel en mentor på uddannelsesinstitutionen (se Tabel 5.5)

Tabel 5.5

Har kommunen følgende fastholdelsesindsatser i forhold til borgere (under inte-

grationsloven), som er kommet i beskæftigelse/uddannelse? Procent

Borgere under integrationsloven, som er kommet i beskæftigelse

Mulighed for, at virksomheden kan kontakte en virksomhedskonsulent

Tilbud til borgeren om danskuddannelse

Tilbud til borgeren om samtaler

Vejledning af virksomheden

En mentor til borgeren

100

Nej

Ved

ikke

I alt

Bemærk, at kommunerne i mange tilfælde har pligt til at tilbyde danskuddannelse til integrationsborgere, også selvom en

udlænding er kommet i beskæftigelse.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Andre

Borgere under integrationsloven, som er kommet i ordinær uddannelse

Tilbud til borgeren om samtaler

Tilbud til borgeren om danskuddannelse

En ekstern mentor

En mentor på uddannelsesinstitutionen

Andre

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 68 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Nej

Ved

ikke

I alt

100

Sammenlignet med integrationsborgere er kommunernes fastholdelsesindsatser over for LAB-

borgere mindre udbredte – både i forhold til at fastholde LAB-borgere i beskæftigelse og ud-

dannelse. Dog tilbyder 60 % eller derover både vejledning af virksomheden, mulighed for at

virksomheden kan kontakte en virksomhedskonsulent og/eller samtaler til borgeren, mens

37 % tilbyder borgeren en mentor eller danskuddannelse (Tabel 5.6). I forhold til at fastholde

LAB-borgere i ordinær uddannelse viser Tabel 5.6, at tilbuddet til borgerne om samtaler fylder

mest. Det tilbyder 67 % af kommunerne. En tredjedel tilbyder ligeledes LAB-borgere danskud-

dannelse, mens en mindre andel tilbyder en mentor på uddannelsesinstitutionen eller en eks-

tern mentor.

Tabel 5.6

Tilbyder kommunen følgende fastholdelsesindsatser til ikkevestlige indvandrere

(under LAB-loven), der er kommet i beskæftigelse/uddannelse? Procent

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven, som er kommet i beskæftigelse

Mulighed for, at virksomheden kan kontakte en virksomhedskonsulent

Vejledning af virksomheden

Tilbud til borgeren om samtaler

En mentor til borgeren

Tilbud til borgeren om danskuddannelse

100

Nej

Ved

ikke

I alt

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven, som er kommet i ordinær uddannelse

Tilbud til borgeren om samtaler

Tilbud til borgeren om danskuddannelse

En mentor på uddannelsesinstitutionen

En ekstern mentor

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 43 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

100

I begge tilfælde angiver en mindre andel af kommunerne, at de tilbyder en ekstern mentor

(og/eller en mentor på uddannelsesinstitutionen) for at fastholde borgere under integrationslo-

ven og ikkevestlige indvandrere under LAB-loven i ordinær uddannelse.

5.1.2

Erfaringer vedrørende kommunernes brug af virksomhedsrettede indsatser

Casestudiet bekræfter resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen vedrørende de typer af

virksomhedsrettede indsatser, som kommunerne hyppigst anvender. I det følgende beskrives

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

brugen af virksomhedspraktik, ordinære timer og integrationsgrunduddannelse (IGU). Case-

studierne vidner om en stor opbakning til den virksomhedsrettede retning i samtlige deltagende

kommuner. Både blandt integrations- og LAB-borgere findes grupper, for hvem arbejde har

lange udsigter på grund af eksempelvis massive helbredsproblemer og/eller sociale problemer.

Ikke desto mindre er der en generel anerkendelse blandt ledere og medarbejdere af, at alle

uanset udfordringer har brug for en retning og for at vide, at kontanthjælp er en midlertidig

ydelse og ikke et forsørgelsesgrundlag.

Medarbejdere i kommunernes integrations- og kontanthjælpsteams understreger vigtigheden

af en indledningsvis forventningsafstemning i samtaler med borgere om, at de arbejder hen

imod selvforsørgelse. Der er samtidig også en generel erkendelse af, som nævnt tidligere, at

dem, som kunne og ville i gruppen af integrationsborgere, er i gang:

”Vi ligger, som vi har redt.

Jo længere tid vi ikke har prioriteret kvindegruppen, des sværere bliver de jo at løbe i gang.

Men der var jo en massiv opgave i at modtage dem

[flygtninge i 2015-2016, red.] –

der skete

en skarp prioritering på dem, der kunne og ville først. Dem, vi hele tiden har skubbet, er så nu

svære at få i gang”

(leder i integrationsteam). Mens nogle integrations- og LAB-borgere afven-

ter behandling og yderligere afklaring af deres arbejdsevne, mangler andre opkvalificering. Den

virksomhedsrettede retning giver mening, men den skal ifølge medarbejdere og ledere tilpas-

ses de tilbageværende målgrupper med mere eller mindre komplekse udfordringer.

Når de interviewede ledere og medarbejdere refererer til virksomhedspraktik for både integra-

tions- og LAB-borgere, har de oftest private virksomheder i tankerne. På spørgsmålet om,

hvem kommunerne samarbejder med, nævner interviewpersonerne typisk detailhandlen (Fø-

tex, Netto, Bilka, Salling Group), slagterier, landbrug, hotel- samt rengøringsbranchen. Virk-

somhedskonsulenterne i den enkelte kommune har derudover et bredt netværk af mindre og

lokale erhvervsdrivende, som de ofte trækker på i forhold til de dele af de tilbageværende mål-

grupper af integrations- og LAB-borgere, som ikke har medbragte uddannelses- eller erhvervs-

erfaring, eller som ofte har vanskeligt ved at definere mål og drømme for et arbejdsliv i Dan-

mark.

5.1.2.1

Tilbud om virksomhedspraktik – skal kunne favne bredt

For flygtninge og familiesammenførte, som ankommer til Danmark efter sommeren 2016, er

virksomhedspraktik, i kraft af ændringen i integrationsloven, en obligatorisk del af deres SHI-

program, med mindre de er i stand til at finde ordinær beskæftigelse på egen hånd. Ifølge de

interviewede ledere og medarbejdere er det langt de færreste flygtninge og familiesammen-

førte, der finder job på egen hånd.

For flygtninge og indvandrere, som ankom

inden

lovændringen i 2016 – og som potentielt har

opholdt sig i Danmark i en årrække – har virksomhedspraktik udgjort et centralt tilbud. De har

dog ikke oplevet samme krav om tidlig og kontinuerlig deltagelse, som der har været siden

2016. De kvalitative interview peger i retning af, at indsatsen inden 2016 først og fremmest har

været fokuseret på danskuddannelse. Tidligere var manglende sproglige kompetencer også

grundlag for, at jobcentrene vurderede nyankomne flygtninge som aktivitetsparate frem for

jobparate. På daværende tidspunkt var integrationsindsatsen rettet mod at opbygge human

kapital forud for en virksomhedsrettet indsats (Arendt, 2020). Ledere og medarbejdere med

erfaring fra kommunernes tidligere integrationsindsats giver derudover udtryk for, at indsatsen

i højere grad var orienteret mod generelle vejledende og opkvalificerende tilbud, varetaget af

kommunen selv eller af anden aktør. Mange af de interviewede medarbejdere og ledere peger

på, at brugen af anden aktør i dag stort set er ophørt, fordi virksomhedspraktikken er ’tilbuddet’,

og fordi indsatser under både integrations- og LAB-lov er beskåret kraftigt:

”Der er skåret i alt,

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

vi må ikke henvise til noget mere, på grund af økonomien. Så jeg har ikke noget tilbage. Jeg

trækker på x

[kommunalt sundhedstilbud, red.],

men primært på egne evner og kompetencer

for at arbejde motiverende med borgeren”

(socialrådgiver i kontanthjælpsteam).

Udviklingen hen imod tidlig og kontinuerlig brug af virksomhedspraktik, og det forhold at mange

kommuner i mindre grad i de seneste år prioriterer andre tilbud, betyder, at virksomhedsprak-

tikker i princippet skal kunne rumme hele gruppen af nyankomne flygtninge og familiesammen-

førte. På trods af, at gruppen af aktivitetsparate ikke stilles over for samme krav om tidlig del-

tagelse og ikke mødes med samme deltagelseskrav i forhold til kadencen i praktiktilbuddet,

vidner interview med ledere og medarbejdere i kommunernes integrations- og kontanthjælps-

team om, at målet fortsat er beskæftigelse (i større eller mindre omfang), om end vejen derhen

kræver en mere helhedsorienteret indsats og håndholdt tilgang.

Konsekvensen af, at virksomhedspraktikker skal kunne rumme hele målgruppen, er, at mange

casekommuner tilstræber at kunne tilbyde et meget differentieret virksomhedspraktiktilbud,

hvor den enkelte praktik målrettes borgerens medbragte kompetencer (uddannelse, arbejds-

erfaring, arbejdsidentitet mv.) og aktuelle behov (hvor er de i deres SHI-program, hvor længe

har de opholdt sig i Danmark, hvordan er deres situation i forhold til helbred og familieliv). I

flere kommuner arbejder de med forskellige typer af praktik, såsom opstartspraktik, snuseprak-

tik, kompetencepraktik mv. Formålene med de forskellige praktiktyper defineres og beskrives

efterfølgende i afsnit 5.2.1.

5.1.2.2

Vigtigheden af ordinære løntimer og småjob

Casestudierne peger på, at kommunerne arbejder intensivt med at italesætte og sikre ordinære

løntimer eller småjob. En leder giver udtryk for, at ordinære timer er ’det nye sort’. Interviewene

viser, at kommunerne i den virksomhedsrettede indsats generelt arbejder for, at virksomheds-

praktik enten fra begyndelsen eller efter et stykke tid kombineres med ordinære timer. Det vil

sige, at borgeren får løn for at udføre de opgaver, som den enkelte borger har tilegnet sig

kompetencerne til at få løn for. Der er eksempler på såkaldte ’hybridmodeller’, hvor borgerne

aflønnes for udvalgte opgaver, mens de fortsat er i praktik. En borger er eksempelvist i prak-

tikforløb i et supermarked. Borgeren stiller sin job-/virksomhedskonsulent spørgsmålet:

”hvor-

for kan jeg ikke blive ordinært ansat?”

Svaret lyder:

”Fordi du ikke kan sidde alene ved kassen

endnu, og fordi du mangler oplæring i at sætte varer på hylden”.

Ifølge en leder i et kontant-

hjælpsteam er det vigtigt at være meget konkret i forhold til, hvilke kompetencer borgeren

mangler:

”og når de så har den kompetence, så skal vi være troværdige, og virksomheden skal

også levere den times løn eller to. Så bliver det eksemplets magt: Gud! Kan hun! Så kan jeg

også. Så skabes der rollemodeller, uden at det er hypede rollemodeller”.

Flere medarbejdere fremhæver fordele ved at anvende redskaber som trappemodellen

kompetencekortet

til at visualisere for borgerne, hvad det er for delopgaver, arbejdet indehol-

der, og hvilke kompetencer de skal opnå, for at en virksomhedspraktik eksempelvis kan føre

til lønnede timer.

Flere medarbejdere og ledere peger ligeledes på, at tydeliggørelsen af konkrete kompetencer

også gør arbejdsgivere opmærksomme på værdien heraf – og dermed i højere grad forpligtes

til at anerkende den. En leder i kontanthjælpsteamet spørger retorisk

”What’s in it for Netto”

svarer selv:

”de får eksempelvis en arbejdskraft, som bliver der, i sammenligning til en ung,

som er hurtigt videre”.

I tillæg til, at borgeren har opnået konkrete kompetencer, repræsenterer

https://www.cabiweb.dk/media/1537/trappemodellen__nydanske-medarbejdere__skrivbar.pdf

https://www.cabiweb.dk/media/2059/kompetencekortet__1502.pdf

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

de, ifølge medarbejderne, ofte også en stabil og loyal arbejdskraft. I mange af de praktikforløb,

som igangsættes for aktivitetsparate og/eller langvarige kontanthjælpsmodtagere, er der dog i

høj grad ifølge medarbejdere og ledere tale om virksomheder, som tager et socialt ansvar:

”De

har en stærk social profil. De stiller sig til rådighed for et afklaringsforløb. Jeg bliver bevæget,

hver gang jeg ringer med en helt umulig profil og tænker, ej den borger får jeg aldrig videre.

Og så er der en landmand et sted, som melder sig”

(virksomhedskonsulent i kontanthjælps-

team).

Ordinære timer og småjob, deri udgangspunktet ikke har en nedre timeantalsgrænse, repræ-

senterer ifølge medarbejdere og ledere et virksomt nyt redskab i den beskæftigelsesrettede

integrationsindsats over for mange målgrupper. Både for jobparate uden relevant arbejdserfa-

ring og for flygtninge og indvandrere, som har været langvarigt på kontanthjælp. Løn og pro-

gression mod flere lønnede timer bliver ofte en stærk motivationsfaktor. Ellers kan indsatsen

ifølge medarbejdere for borgerne synes som en evindelig strøm af virksomhedspraktikker og

oplevelser af ikke at kunne noget.

På trods af, at medarbejdere og ledere er enige om potentialet i at arbejde med hybridmodeller,

kan det opleves som grænseoverskridende at tage dialogen med virksomheden. En virksom-

hedskonsulent beskriver, hvordan de tidligere kun har været vant til at tænke i virksomheds-

praktik. Snakken om ordinære timer, og det at få præsenteret ordinære timer som et krav i

virksomhedspraktikken, opleves i særdeleshed som sært, når det som oftest handler om bor-

gere, der har brug for en række skåne- og særhensyn for overhovedet at kunne være i prak-

tikforløbet. Der kan være tale om, at der på virksomheden skal tages hensyn til borgerens

sprogvanskeligheder, ustabilt fremmøde, eller at de har vanskeligt ved at løfte tungt:

”Tak for

det. Og gider du så i øvrigt lige overveje ordinære lønnede timer? Det er så usselt”

(virksom-

hedskonsulent i kontanthjælpsteam). Virksomhederne accepterer i første omgang borgerens

mange barrierer og skånehensyn. Det kan være en grund til, at virksomhedskonsulenten ud-

skyder snakken om ordinære timer, indtil borgeren har vist, hvad hun/han kan. Men så skal og

bliver snakken ifølge medarbejdere og leder også taget.

Målet er ikke, at småjob og ordinære timer nødvendigvis skal føre til et 37 timers job. Ledere i

kontanthjælpsafdelingen fortæller, at ordinære timer eller småjob også kan blive en vej til af-

klaring af borgerens berettigelse til fleksjob eller førtidspension. Endelig er der bred enighed

blandt medarbejdergrupper og ledere om, at man i jobcentrene fortsat ikke er i mål i forhold til

at tænke i kreative hybridmodeller. Eller i forhold til at gøre virksomhederne opmærksomme

på, hvilke jobfunktioner der kan udgøre ordinære timer eller småjob.

5.1.2.3

Integrationsgrunduddannelse (IGU) og frafald

Som nævnt oplever de deltagende casekommuner, at virksomhedspraktik fortrinsvis kommer

i stand i et samarbejde med private virksomheder. I forhold til brugen af den nye integrations-

uddannelse synes aftagerkredsen at være bredere. Det viser spørgeskemaundersøgelsen

også, idet 67 % af kommunerne svarer ja til, at de har oprettet IGU-forløb på kommunale ar-

bejdspladser.

Målgruppen for IGU-forløb er ifølge lovgivningen flygtninge og familiesammenførte til flygtninge

mellem 18 og 40 år, som er højt motiverede, og som har gode danskkundskaber. Ifølge med-

arbejdere i kommunale integrationsteam er der primært eksempler på IGU-forløb til borgere

med danskuddannelse 2 og få med danskuddannelse 3.

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Vores casestudier viser endvidere, at kommuner ønsker at kunne tilbyde IGU til andre grupper

end de unge. Casestudierne bekræfter endvidere nogle af resultaterne fra spørgeskemaunder-

søgelsen vedrørende frafald fra IGU. Interviewpersonerne peger således på, at borgere, som

falder fra IGU, oftest gør dette til fordel for ordinært ufaglært arbejde. Den ydelse/løn, som

borgerne får under IGU, er således ikke ”konkurrencedygtig” med løn på ordinære vilkår. Det

er baggrunden for en betydelig del af frafaldet.

5.1.2.4

Vigtigheden af fastholdelse og efterværn

I forhold til fastholdelse og efterværn er det vigtigt at være opmærksom på, at integrationsind-

satsens mål er todelt. Borgere under SHI-programmet skal både gennemføre en danskuddan-

nelse og deltage i en uddannelses- og beskæftigelsesrettet indsats med henblik på selvforsør-

gelse. Det betyder, at integrationsteamet fastholder kontakten til borgere, som er kommet i job,

men som ikke har bestået deres danskuddannelse. Tilsvarende beskriver flere medarbejdere

en efterværnsforpligtelse, når borgeren består danskuddannelse, og så længe borgeren ikke

har opnået permanent opholdstilladelse. Som spørgeskemaundersøgelsen viste, tilbyder stort

set alle kommuner en fastholdelsesindsats til integrationsborgere, mens mange kommuner gi-

ver et lignende om end reduceret tilbud til LAB-borgere.

Casestudierne eksemplificerer, at medarbejderen følger op, hvis borgeren ender uden job.

Medarbejderne giver også klar besked til borgerne om, at de har et sted at henvende sig ved

ledighed. Flere medarbejdere giver udtryk for, at integrationsborgere under SHI-programmet

(og i den efterfølgende periode) har behov for vedvarende vejledning:

”Jeg taler næsten lige

så meget med borgere, som jeg har lukket, som med borgere jeg har forløb i gang med”

(myn-

dighedssagsbehandler i integrationsteamet). Der holdes således døre åbne, hvor borgeren kan

søge hen efter behov, i tilfælde af fx arbejdsløshed, knas i relationen til deres arbejdsgiver eller

i tilfælde af ændringer i deres jobsituation, som eksempelvis afleder spørgsmål i relation til skat

og boligstøtte. Flere kommuner har et ugentligt tilbud om åben rådgivning, hvor ikkevestlige

borgere ligeledes kan droppe ind uanmeldt for råd og vejledning.

I forlængelse af arbejdet med løbende fastholdelse og behovet for efterværn er de interviewede

medarbejdere i kommunernes integrationsteam enige om, at et af de vigtigste elementer i in-

tegrationsindsatsen er tæt og kontinuerlig opfølgning på igangsatte aktiviteter. I den henseende

peger interviewmaterialet på en tendens til, at myndighedssagsbehandlere i de kommunale

integrationsteam har en mere aktiv og opsøgende rolle – eksempelvis med hyppige besøg på

borgernes praktiksteder – sammenlignet med de myndighedssagsbehandlere, som eksempel-

vis arbejder med ikkevestlige borgere i kommunernes kontanthjælpsafdelinger.

5.2

Formål med virksomhedspraktik

Som led i spørgeskemaundersøgelsen har vi også bedt kommunerne om at tage stilling til

formålet med virksomhedspraktik. Hvilke målsætninger vil kommunerne gerne nå med brug af

dette tilbud?

Resultaterne viser, at der ofte er flere formål med virksomhedspraktik for både integrations- og

LAB-borgere. I begge tilfælde anser langt størstedelen af kommunerne således, at alle nævnte

muligheder ’altid’ eller ’ofte’ er formålet (se Figur 5.6 og Figur 5.7). Den eneste undtagelse er,

at kun 29 % af kommunerne anser ansættelse i IGU for altid eller ofte at være formålet med

virksomhedspraktik for integrationsborgere.

100

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Der er dog forskelle i rækkefølgen af, hvilke formål kommunerne altid anser for værende gæl-

dende for de to grupper af borgere. Den største andel af kommuner (55 %) anser således

udvikling af sproglige kompetencer til altid at være formålet med virksomhedspraktik for inte-

grationsborgere. For LAB-borgere anser den største andel af responderende kommuner

(57 %) opnåelse af ordinære løntimer på virksomheden for altid at være formålet med virksom-

hedspraktik. Dette er dog også et vigtigt formål for integrationsborgere, hvor 95 % af de re-

sponderende kommuner altid eller ofte anser dette som formålet med virksomhedspraktik. Ud-

vikling af sociale/personlige kompetencer er derimod i begge tilfælde blandt de muligheder,

som færrest respondenter har peget på som altid værende formålet. For integrationsborgere

er det således omkring hver fjerde responderende kommune, der altid ser dette som et formål

med virksomhedspraktik sammenlignet med 15 % for LAB-borgere. I begge tilfælde anser over

halvdelen af de responderende kommuner det dog som ofte værende et formål med virksom-

hedspraktik.

Figur 5.6

I hvilken grad er formålet med tilbud om virksomhedspraktik til borgere under in-

tegrationsloven? Procent

Udvikling af sproglige kompetencer

Forbedre borgerens CV

9 3

Udvikling af faglige kompetencer

10 1

Opnåelse af ordinære løntimer på virksomheden

Aklaring af kompetencer, mål og motivation

Udvikling af sociale/personlige kompetencer

Ansættelse i IGU på virksomheden

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 78 kommuner. De vandrette søjler i figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”altid”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

101

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 5.7

Hvad er formålet med virksomhedspraktik til ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven? Procent

Opnåelse af ordinære løntimer på virksomheden

Udvikling af faglige kompetencer

Forbedre borgerens CV

Aklaring af kompetencer, mål og motivation

Udvikling af sproglige kompetencer

Udvikling af sociale/personlige kompetencer

6 4

6 22

22 4

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 47 kommuner. Figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”altid”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

5.2.1

Erfaringer med at bruge virksomhedspraktik til forskellige formål

Den kvalitative empiri nuancerer vores viden om kommunernes arbejde med virksomhedsret-

tede indsatser og peger på, at indsatsen skal kunne rumme mange forskellige målgrupper.

Formålene er forskellige alt afhængigt af, hvilken målgruppe – ja faktisk afhængigt af, hvilket

enkeltstående individ som modtager tilbuddet. Som vi har beskrevet i flere kapitler, faldt antallet

af nye flygtninge efter 2017. Endvidere betød de senere års gunstige konjunkturer, at der ikke

kom mange nye ledige. Samlet betød det, at kommunerne fik mere tid til at prioritere og arbejde

med de grupper af både integrations- og LAB-borgere, som har en længere vej til selvforsør-

gelse. Mange af disse borgere har sjældent kun ledighed som udfordring, men står samtidig

over for sociale og/eller helbredsrelaterede udfordringer. At virksomhedspraktik af flere med-

arbejdere og ledere beskrives som ’tilbuddét’ understreger, at virksomhedspraktik skal kunne

favne bredt. I de følgende beskriver vi fire typiske formål med virksomhedspraktik.

5.2.1.1

Opstartspraktik

Flere af de deltagende kommuner har siden 2016 tilbudt opstartspraktik med det klare formål,

at borgeren kan sendes ud allerede efter 4 ugers ophold. Opstartspraktik er altså den første

praktik, som jobcenteret sender borgeren ud i, og den har til formål, at borgeren får et første

indtryk af, hvordan danske arbejdspladser fungerer. Opstartspraktik kører ifølge ledere og

medarbejdere ret automatisk. Der er ganske få valgmuligheder, og disse praktikker har i højere

grad til formål at efterleve lovgivningen end at repræsentere et godt match mellem borger og

virksomhed. For borgeren tjener de dog ifølge ledere og medarbejdere det vigtige formål, at de

giver borgeren lejlighed til tidligt at stifte bekendtskab med det danske sprog og dansk arbejds-

pladskultur. Desuden sender de et vigtigt signal til nyankomne om, at målet med integrations-

indsatsen er selvforsørgelse. Der er eksempler fra casestudierne på ledere, som er påpasse-

lige med, hvilke virksomheder de benytter til den/de første opstartspraktik(ker). En leder ud-

trykker påpasseligheden i formuleringen om, at

”man ikke skal brænde broer til virksomhe-

derne”

(leder af integrationsteam). Det illustrerer også implicit, at virksomhederne ofte får ret

begrænset reel arbejdskraft ud af de allerførste opstartspraktikker.

102

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

5.2.1.2

Snusepraktik

Snusepraktik er en virksomhedspraktik, som har til formål at afklare branchevalg, borgernes

kompetencer og motivation. For jobparate flygtninge og familiesammenførte med medbragt

arbejdserfaring handler den første praktik, en snusepraktik, ifølge medarbejdere i kommuner-

nes integrationsteam om at spore sig ind på en branche, at få en første erfaring med dansk

arbejdspladskultur og at øve sig i at bruge det danske sprog. Herefter kan det næste praktik-

forløb bygge på den første erfaring og have karakter af en mere ordinær jobpraktik.

For gruppen af aktivitetsparate i både integrations- og kontanthjælpsteam foregår der ofte et

forberedende arbejde forud for, at den virksomhedsrettede indsats (virksomhedspraktik) påbe-

gyndes. Det forberedende arbejde ligger typisk hos myndighedssagsbehandleren og består

eksempelvis i samtaler om drømme og mål, hvor sagsbehandleren har en vigtig motivations-

opgave foran sig. Casestudierne viser, at flere kommuner har benyttet sig af ekstern konsu-

lentbistand i forhold til at klæde medarbejdere bedre på til at tage ’den motiverende samtale’

eller til at arbejde empowerment-orienteret. Efter det forberedende arbejde sender sagsbe-

handleren borgeren videre vil virksomhedskonsulenten, som finder en første snusepraktik. Her

vil formålet være at få en masse førstegangserfaringer i forhold til det at være på en dansk

arbejdsplads og møde stabilt og til tiden.

For nogle aktivitetsparate kan det at tage bussen på egen hånd være en stor udfordring/barri-

ere at skulle overkomme. For andre kan det være vigtigt at få erfaringer med at kombinere

familieliv med en situation, hvor begge forældre arbejder. Medarbejdere beskriver her, hvordan

der opstår værdifulde og meget individuelle erfaringer hos den enkelte borger med, at familien

og særligt børnene godt kan klare sig uden mor i nogle timer. For jobparate handler snuse-

praktik altså om at få erfaring med forskellige brancher. For aktivitetsparate handler det om i

det hele taget at få erfaring med det at have et arbejdsliv.

5.2.1.3

Kompetencepraktik

Kompetencepraktik har til formål at træne sproglige, personlige, faglige og sociale kompeten-

cer. Eksempelvis viste spørgeskemabesvarelserne, at formålet med virksomhedspraktik for

både integrations- og LAB-borgere i høj grad er at udvikle faglige kompetencer, men også

sociale og personlige kompetencer. Borgere, som har gennemført en snusepraktik, kan i en ny

praktik bygge oven på de samme kompetencer.

Medarbejdere og ledere beskriver vigtigheden af at planlægge næste skridt nøje. Særligt for

de aktivitetsparate handler det om at finde nærmeste udviklingszone, som rummer en tilpas

udvidelse af borgerens tryghedszone. De giver her en række eksempler på, hvem kommu-

nerne samarbejder med om kompetenceudviklende praktikforløb. Det er igen de private virk-

somheder, som de fremhæver, men også socialøkonomiske virksomheder og træningsbaner

samt generelt store og små arbejdspladser, som er villige til at tage et socialt ansvar, og som

kan rumme borgergruppernes forskellige skånebehov. Nogle kommunale medarbejdere be-

skriver behovet for flere praktikforløb som ”de små skridt”. De bedste steder har typisk karakter

af en slags mesterlære, hvor der er en tæt dialog med en kollega på arbejdspladsen, og hvor

det foregår som sidemandsoplæring. Andre kommuner har haft stor succes med at samle kvin-

der med de samme udfordringer i små hold, hvor de på en arbejdsplads sammen løser en

opgave.

103

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

5.2.1.4

Jobpraktik

I jobpraktik er formålet typisk efterfølgende ordinær ansættelse. Casestudiet giver eksempler

på brancherettede forløb og samarbejdsforløb mellem jobcenter, VUC og virksomheder med

et konkret behov for arbejdskraft. Der er her typisk tale om målrettede forløb, hvor det eksem-

pelvis er vigtigt for borgeren at lære et konkret fagsprog og opøve brancherettede konkrete

færdigheder.

5.3

Udfordringer i forhold til borgernes aktive deltagelse i

virksomhedsrettede indsatser

Kvantitative perspektiver på udfordringer i den virksomhedsrettede indsats

5.3.1

For at få indblik i, hvor udbredte forskellige udfordringer er i forhold til at deltage i virksomheds-

rettede indsatser, har vi endvidere bedt kommunerne vurdere, i hvilken grad de ser

specifikke

udfordringer hos både integrations- og LAB-borgere. Det drejer sig altså ikke om de generelle

udfordringer i forhold til at komme i beskæftigelse (som vi afdækkede i kapitel 2), men om

udfordringer i forhold til deltagelse i virksomhedsrettede indsatser.

For begge grupper af borgere vurderer den største andel af kommunerne, at utilstrækkelige

danskkundskaber i meget høj eller høj grad er en udfordring for målgruppens aktive deltagelse.

For integrationsborgere vurderer 74 % af de responderende kommuner således, at dette er

tilfældet sammenlignet med 60 % for LAB-borgere (se Figur 5.8 og Figur 5.9). I begge tilfælde

er utilstrækkelige danskkundskaber efterfulgt af manglende kvalifikationer i forhold til, hvad

virksomhederne efterspørger. Over halvdelen af kommunerne i spørgeskemaundersøgelsen

anser i meget høj eller høj grad dette som en udfordring for begge grupper.

Andelen af kommuner, som anser manglende viden om danske arbejdsplader som værende

en udfordring i meget høj eller høj grad er større for integrationsborgere (49 %) and for LAB-

borgere (38 %). Andelen, der anser dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring som

en udfordring i meget høj eller høj grad, er næsten ens på tværs af de to grupper (32-38 %).

Endelig er problemer med hverdagsmestring, manglende motivation og social kontrol i begge

tilfælde de faktorer, som den mindste andel af respondenter anser som værende udfordringer

i meget høj eller høj grad. Alle tre faktorer anses dog af langt størstedelen af respondenter som

værende udfordringer i nogen eller mindre grad.

104

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 5.8

I hvilken grad ser du følgende udfordringer hos borgere under integrationsloven i

forhold til deres aktive deltagelse i de virksomhedsrettede indsatser? Procent

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende faglige kvalifikationer i forhold til de

kvalifikationer, som virksomhederne efterspørger

Manglende viden om danske arbejdspladser

Dårligt helbred eller problemer med

helbredsmestring

Problemer med hverdagsmestring

Manglende motivation til at deltage

Social kontrol

1 9

4 5

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke

Antal besvarelser: 75 kommuner. De vandrette søjler i figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”i meget

høj grad” eller ”I høj grad”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Figur 5.9

I hvilken grad ser du følgende udfordringer hos ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven som en barriere i forhold til deres aktive deltagelse i de virksomheds-

rettede indsatser? Procent

Utilstrækkelige danskkundskaber

Manglende faglige kvalifikationer i forhold til de

kvalifikationer, som virksomhederne efterspørger

Dårligt helbred eller problemer med

helbredsmestring

Manglende viden om danske arbejdspladser

Problemer med hverdagsmestring

Manglende motivation til at deltage

4 9

Social kontrol

2 9

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Nej

Ved ikke

Antal besvarelser: 47 kommuner. De vandrette søjler i figuren er sorteret i forhold til andelen, der har svaret ”I meget

høj grad” eller ”I høj grad”.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

En stor andel af kommunerne arbejder i meget høj eller i høj grad med borgerens udfordringer

for deltagelse i virksomhedsrettede tilbud ved hjælp af vejlednings- og opkvalificeringsforløb,

før borgeren kommer i virksomhedspraktik. Der er også en stor andel af kommuner, som bruger

105

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

en supplerende indsats samtidigt med virksomhedspraktik, eller en kombination af begge typer

af indsatser (se Figur 5.10 og Figur 5.11). Den mest benyttede af disse muligheder er en

supplerende indsats samtidigt med virksomhedspraktik, hvilket over halvdelen af de responde-

rende kommuner har angivet, at de i meget høj eller i høj grad arbejder med i forhold til inte-

grationsborgere (57 %) og LAB-borgere (53 %).

Figur 5.10

I hvor høj grad arbejder I med borgerens (under integrationsloven) udfordringer

for deltagelse i virksomhedsrettede tilbud ved hjælp af? Procent

Vejlednings- og opkvalificeringsforløb, før borgeren

kommer i virksomhedspraktik

Supplerende indsats samtidig med

virksomhedspraktik

5 31

Kombination af begge

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke

Antal besvarelser: 75 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Figur 5.11

I hvor høj grad arbejder I med borgerens (under LAB-loven) udfordringer for del-

tagelse i virksomhedsrettede tilbud ved hjælp af? Procent

Vejlednings- og opkvalificeringsforløb, før borgeren

kommer i virksomhedspraktik

11 4

Supplerende indsats samtidig med

virksomhedspraktik

11 2 6

Kombination af begge

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%

I meget høj grad

Anm.:

Kilde:

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke

Antal besvarelser: 47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

106

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Herudover har vi også bedt kommunerne vurdere, hvorvidt virksomhedspraktik generelt øger

målgruppens progression mod beskæftigelse. I begge tilfælde vurderer størstedelen af kom-

munerne, at dette er tilfældet i høj eller meget høj grad (se Tabel 5.7). Samlet set vurderer

84 % af kommunerne således, at virksomhedspraktik i høj eller meget høj grad øger integrati-

onsborgeres progression mod beskæftigelse, sammenlignet med 68 % i forhold til LAB-bor-

gere. I forhold til integrationsborgere er der endvidere ingen af kommunerne i spørgeskema-

undersøgelsen, som ikke tror på, at virksomhedspraktik øger progressionen mod beskæfti-

gelse. Dette er til gengæld tilfældet for 2 % af kommunerne i forhold til LAB-borgere.

Tabel 5.7

Vurderer du generelt, at det øger progressionen mod beskæftigelse at komme i

virksomhedspraktik? Procent

Borgere under integrationsloven

Ja, i meget høj grad

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Nej

Ved ikke

Total

Anm.:

Kilde:

Ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven

I alt har 75 respondenter svaret på spørgsmålet for borgere under integrationsloven. 47 respondenter har svaret på

spørgsmålet for Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Totalen summer ikke til 100 pga. afrundinger.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Vi har endvidere spurgt respondenterne: ”Er der nogle borgere under integrationsloven, for

hvem virksomhedspraktik inden for den første måned i kommunen ikke hjælper deres progres-

sion mod beskæftigelse?” Som det fremgår af Tabel 5.8, er der samlet 43 % af kommunerne,

som vurderer, at

mange

eller

nogle

integrationsborgere

ikke

bliver hjulpet mod beskæftigelse

ved at komme i virksomhedspraktik inden for den første måned. 41 % vurderer, at det gælder

få

integrationsborgere.

Tabel 5.8

Er der nogle borgere under integrationsloven, for hvem virksomhedspraktik in-

den for den første måned i kommunen ikke hjælper deres progression mod be-

skæftigelse? Procent

Procent af respondenter

100

Antal besvarelser: 75 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Svar

Ja, mange

Ja, nogle

Ja, få

Nej

Ved ikke

Total

Anm.:

Kilde:

Blandt de kommuner, der vurderer, at virksomhedspraktik inden for den første måned ikke øger

progressionen mod beskæftigelse for mange, nogle eller få integrationsborgere, vurderer stør-

stedelen (79 %), at dette skyldes psykiske problemer. Knap to-tredjedele peger på problemer

med det fysiske helbred og en lidt mindre andel peger på familiemæssige udfordringer (se

Figur 5.12).

107

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

I forhold til LAB-borgere har vi stillet et lignende spørgsmål. Her har vi spurgt: ”Er der nogle

ikkevestlige indvandrere under LAB-loven, for hvem virksomhedspraktik ikke hjælper deres

progression mod beskæftigelse?”. Dette spørgsmål handler altså om virksomhedspraktik mere

generelt end spørgsmålet vedrørende integrationsborgere, der går på den tidligere indsats.

Hvad angår LAB-borgere, mener 28 % af kommunerne, at virksomhedspraktik ikke øger pro-

gressionen mod beskæftigelse for mange eller nogle i målgruppen. 40 % vurderer, at dette er

tilfældet for

få

LAB-borgere.

Tabel 5.9

Er der nogle ikkevestlige indvandrere under LAB-loven for hvem virksomheds-

praktik ikke hjælper deres progression mod beskæftigelse? Procent

Procent af respondenter

100

Antal besvarelser: 47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Svar

Ja mange

Ja, nogle

Ja, få

Nej

Ved ikke

Total

Anm.:

Kilde:

Størstedelen af de kommuner, der mener, at virksomhedspraktik ikke øger progressionen mod

beskæftigelse for alle i målgruppen, peger på problemer med det psykiske (91 %) eller fysiske

(81 %) helbred som karakteristisk for disse borgere. En lidt mindre andel igen peger på famili-

emæssige udfordringer (se Figur 5.12).

Figur 5.12

Hvad karakteriserer borgere i målgruppen for hvem virksomhedspraktik ikke

hjælper deres progression mod beskæftigelse? (for borgere under integrations-

loven menes virksomhedspraktik inden for den første måned i kommunen)

Problemer med psykisk helbred

91%

79%

81%

65%

59%

62%

16%

27%

Problemer med fysisk helbred

Familiemæssige udfordringer

Andet

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven

Anm.:

Borgere under integrationsloven

Note:

Kilde:

Spørgsmålet er rettet mod 1) kommuner, som har svaret, at der er mange, nogle eller få integrationsborgere, for

hvem virksomhedspraktik inden for den første måned ikke øger progressionen mod beskæftigelse, 2) kommuner,

som har svaret, at der er mange, nogle eller få LAB-borgere, for hvem virksomhedspraktik ikke øger progressionen

mod beskæftigelse. Antal besvarelser: 63 kommuner (borgere under integrationsloven) og 32 kommuner (ikkevest-

lige indvandrere under LAB-loven).

Respondenterne har haft mulighed for at angive mere end en grund.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

108

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

5.3.2

Kvalitative perspektiver på udfordringer i den virksomhedsrettede indsats

Casestudierne viser i tråd med spørgeskemaundersøgelsen, at der er der stor opbakning til

den virksomhedsrettede retning i integrationsindsatsen over for både integrations- og LAB-

borgere. Der er dog en mindre gruppe, for hvem kommunerne er enige om, at det tidlige og

kontinuerlige fokus på virksomhedspraktik ikke øger deres progression mod beskæftigelse.

Som vi så i det foregående afsnit, er denne gruppe karakteriseret ved en kombination af psy-

kiske, fysiske og/eller familiemæssige udfordringer. Casestudierne vidner om, at den nuvæ-

rende integrationsopgave flere steder opleves som ’svær’. En del af det svære består i, at den

målgruppe, kommunerne arbejder med, aktuelt er en blanding af de mest udfordrede fra grup-

pen, ankommet fra 2015 og frem, og de ”gamle” grupper, som har været i Danmark og modta-

get overførselsindkomster i en (længere) årrække. Begge grupper er ligeledes ifølge de inter-

viewede medarbejdere og ledere karakteriseret ved føromtalte komplekse livsvilkår.

Ved siden af arbejdet med de mindst jobparate/aktivitetsparate nyankomne pågår der i mange

kommuners kontanthjælpsteam/-afdelinger et arbejde med de grupper af ikkevestlige og etnisk

danske kontanthjælpsmodtagere, som har været i systemet i mange år. En del af grundlaget

for at tage fat på de såkaldte ”tungere grupper” i kommunernes kontanthjælpsteam er drevet

og motiveret af STARs initiativ

Flere skal med 1 og 2,

der har fokus på at få flere langvarige

kontanthjælpsmodtagere i job.

Fælles for grupperne af de svagere integrations- og LAB-borgere er, at en mindre del af disse

skal afklares i forhold til førtidspension og fleksjob. Blandt medarbejdere og ledere er der enig-

hed om, at den resterende gruppe, som udgør størstedelen, skal have en virksomhedsrettet

indsats. Men indsatsen er anderledes end for andre (jobparate) flygtninge og indvandrere, idet

størstedelen af disse har behov for forudgående eller sideløbende behandlende, forberedende

eller opkvalificerende tilbud.

Afslutningsvist opsummerer vi tre aktuelle udfordringer, som vi på baggrund af casestudierne

vurderer til at være vigtige at være opmærksomme på i forhold til at styrke det fortsatte og

fremadrettede arbejde med virksomhedsrettede indsatser. De afspejler alle det forhold, at kom-

munerne i dag står over for en anden integrationsopgave end tidligere i 2015-2016 samtidigt

med, at virksomhedspraktik er det primære tilbud.

Husk de forberedende/støttende, behandlende og opkvalificerende tilbud til de tilbage-

værende grupper.

De tilbageværende grupper kan have vanskeligt ved at benytte og drage fuldt udbytte af virksom-

hedspraktikker. Flere kommuner har i den sammenhæng gode erfaringer med at arbejde med hel-

bredsmestring og kulturelle forståelsesrammer (se mere i kapitel 2 og 6). I forhold til at imøde-

komme de tilbageværende gruppers individuelle behov, er der gode erfaringer med:



et tæt samarbejde mellem integrationsteamet og kommunens eget sundhedstilbud



at virksomhedskonsulenter tildeles en mere aktiv, mentorlignende rolle



at eksperimentere med de resterende måneder af SIRIs Integrationsambassadørprojekt

(IBA)

i forhold til at tilbyde en håndholdt indsats til de tungeste borgergrupper.

Se https://flereskalmed.star.dk/.

For en kort introduktion til IBA-projektet, se boks 7.1. i kapitel 7.

109

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Få hul igennem til en anden type arbejdsfunktioner end til de jobparate

Det er en udfordring at finde praktikpladser og arbejdsfunktioner til de tilbageværende grupper, som

ofte har behov for skånehensyn og rummelighed/fleksibilitet. Private virksomheder opleves at tage

et stort socialt ansvar, mens virksomhedskonsulenter oplever at have mindre gennemslagskraft (og

netværk) i forhold til kommunale arbejdspladser. De kommuner, som oplever at få skabt praktikmu-

ligheder til de tilbageværende grupper, har gode erfaringer med:



at stille sig til rådighed for løbende dialog og støtte for virksomhed og borger



at bruge rollemodeller i borgergruppen i forhold til at synliggøre, at praktik kan lade sig gøre



at sikre et godt match i praktikken ved at være konkrete i beskrivelser af kompetencer og ar-

bejdsopgaver



at støtte virksomhedskonsulentens arbejde og netværk.

Eksperimentér med hybridmodeller

Nogle kommuner er længere end andre i arbejdet med at få etableret virksomhedspraktik i kombi-

nation med ordinære timer og i at finde småjob med få lønnede timer. Her vurderes det som væ-

sentligt at:



få italesat forventningen om ordinære/lønnede timer over for arbejdsgiver



tænke kreativt – der gives eksempler på, at småjob kan opstå, hvis virksomhedskonsulenten

får skabt blik for hos borger og virksomhed, hvad jobbet kan indeholde. For eksempel at få la-

vet kaffe, at få vandet planter, at få sorteret kontorartikler mv.

I forhold til at blive klogere på, hvad der kommer ud af lokale eksperimenter med hybridmodeller og

småjob, er det vigtigt fremadrettet at få synliggjort på nationalt plan de erfaringer, som kommunerne

løbende gør sig.

5.4

Opsamling

De virksomhedsrettede indsatser udgør sammen med danskuddannelse kerneelementet i

kommunernes integrationsindsats over for flygtninge, familiesammenførte og indvandrere med

ikkevestlig oprindelse. Tal fra jobindsats.dk viser, at kommunerne forøgede brugen af privat og

offentlig virksomhedspraktik i årene efter 2017, hvilket formodentlig afspejler en ændret praksis

i jobcentrene, som følge af de lovændringer, som blev vedtaget på området i 2016.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, lidt over og lidt under 80 % af kommunerne anvender virk-

somhedspraktik med individuelt match til henholdsvis integrations- og LAB-borgere. Undersø-

gelsen viser også, at ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik er dén af en række

forskellige indsatser, som flest kommuner altid eller ofte benytter til både integrations- og LAB-

borgere. I begge tilfælde er ordinære timer i kombination med virksomhedspraktik også den

indsats, som den største andel vurderer bedst øger progressionen mod beskæftigelse. Mentor

på virksomheden udgør den næstmest anvendte form for støtte til både integrations- og LAB-

borgere. Branchepakker, virksomhedscentre, IPS og frivillige (eksterne) mentorer i forbindelse

med praktikforløb anvendes alle i mindre grad. For LAB-borgere svarer knap halvdelen af kom-

munerne, at de aldrig bruger branchepakker. Samtidig vurderer kun 5 % af de kommuner, som

anvender branchepakker til LAB-borgere, at det i meget høj eller høj grad øger progressionen

mod beskæftigelse, sammenlignet med halvdelen af de kommuner, som anvender branche-

pakker til integrationsborgere. Langt størstedelen af kommunerne mener, at virksomhedsprak-

tik generelt øger progressionen mod beskæftigelse for både integrations- og LAB-borgere.

Casestudierne vidner om en stor opbakning til den virksomhedsrettede tilgang i integrations-

indsatsen i samtlige deltagende kommuner. På trods af, at der blandt både integrations- og

110

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

LAB-borgere findes grupper, for hvem arbejde har lange udsigter på grund af massive hel-

breds- og/eller sociale problemer, er der en generel anerkendelse af, at alle arbejder i retning

mod selvforsørgelse. I forlængelse heraf viser casestudiet, at ordinære timer og småjob i kom-

bination med virksomhedspraktik opleves som et virksomt redskab både i indsatsen over for

jobparate/aktivitetsparate uden arbejdserfaring, som har brug for opkvalificering, og over for

flygtninge og indvandrere, som har været langvarigt på kontanthjælp. For virksomhedskonsu-

lenterne i kommunerne kan det dog være svært at få etableret virksomhedspraktikker i kombi-

nation med ordinære timer.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at kommunerne ofte har mange forskellige formål med de

virksomhedsrettede indsatser – særligt i forhold til tilbuddet om virksomhedspraktik. For både

integrations- og LAB-borgere inkluderer virksomhedspraktik således altid eller ofte et formål

om: udvikling af sproglige, faglige og sociale eller personlige kompetencer, forbedring af bor-

gerens CV, opnåelse af ordinære løntimer på virksomheden og afklaring af kompetencer, mål

og motivation. For integrationsborgere anser den største del af kommunerne dog altid formålet

med virksomhedspraktik for at være udvikling af sproglige kompetencer. Heroverfor er det væ-

sentligste formål for LAB-borgere, at de opnår ordinære løntimer på virksomheden.

Casestudierne viser, at de kommunale medarbejdere oplever, at tilbuddet om virksomheds-

praktik i princippet skal kunne rumme hele gruppen af integrations- og LAB-borgere – fra de

umiddelbart jobparate til de allersvageste aktivitetsparate. Kommunerne søger gennem brug

forskellige typer af virksomhedspraktik

at tilpasse tilbuddet til den enkeltes behov. Dette

stiller dog store krav til virksomhedskonsulenternes netværk og til virksomhedernes rummelig-

hed og villighed til/mulighed for at tage et socialt ansvar.

Spørgeskemaundersøgelsen viser endvidere, at utilstrækkelige danskkundskaber er den fak-

tor, som den største andel af kommunerne angiver som en barriere i forhold til borgernes del-

tagelse i den aktive beskæftigelsesindsats. Det gælder både vedrørende integrations- og LAB-

borgere. For begge grupper er manglende kvalifikationer, i forhold til hvad virksomhederne

efterspørger, den næststørste udfordring.

I forlængelse heraf angiver halvdelen af kommunerne, at de i meget høj eller høj grad arbejder

med de udfordringer, som målgrupperne har for deltagelse i virksomhedsrettede tilbud. Det gør

de typisk ved hjælp af en supplerende indsats

samtidig med

virksomhedspraktik. Til gengæld

er det under halvdelen af kommunerne, som gør brug af et vejlednings- og opkvalificeringsfor-

løb,

inden

borgeren kommer i virksomhedspraktik.

Endelig peger spørgeskemaundersøgelsen på, at langt størstedelen af kommunerne har en

række forskellige indsatser til at fastholde integrationsborgere i beskæftigelse og uddannelse.

Dette er også tilfældet for LAB-borgere, omend andelen er lidt mindre. Her bruger kommunerne

særligt samtaler og danskuddannelse for at fastholde begge målgrupper i ordinær uddannelse.

Til at fastholde både integrations- og LAB-borgere i beskæftigelse angiver flest kommuner, at

virksomheden kan kontakte en virksomhedskonsulent.

For den svageste del af målgrupperne oplever mange medarbejdere i casekommunerne, at

det virksomhedsrettede fokus er en stor udfordring. Den målgruppe, som kommunerne arbej-

der med aktuelt, er en blanding af de mest udfordrede fra gruppen, som ankom fra 2015 og

frem, og de ”gamle” grupper, som har været i Danmark og modtaget overførselsindkomster i

en årrække. I begge grupper er borgerne karakteriseret ved problemer af større eller mindre

kompleksitet relateret til helbred, sociale og familierelaterede forhold.

111

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Casestudiet viser, at den beskæftigelsesrettede integrationsindsats må tage højde for sådanne

livsvilkår i forhold til at afstemme forventningen til,

hvornår

hvor meget

den virksomhedsret-

tede tilgang kan rykke disse borgere hen imod selvforsørgelse. Kommunerne bør have fokus

på tre forhold, hvis de skal lykkes med at få de meste udsatte ledige tættere på beskæftigelse:

1. Husk de forberedende/støttende, behandlende og opkvalificerende tilbud til de tilbage-

værende grupper.

2. Arbejd på at få virksomhederne til finde beskæftigelse til disse grupper i andre typer af

arbejdsfunktioner end til de jobparate.

3. Eksperimentér med hybridmodeller.

Som næste kapitel, der omhandler brug af vejledning og opkvalificering, vil vise, er kommu-

nerne heller ikke ophørt med at bruge vejledning og opkvalificering – selvom hovedfokus i

beskæftigelsesindsatsen ligger på at få de ledige ud på virksomhederne.

112

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Vejledning, opkvalificering og sanktionering

I dette kapitel afdækker vi kommunernes brug af vejledning og opkvalificering til ikkevestlige

borgere under integrations- og LAB-loven. Kommunerne kan give et beskæftigelsesrettet tilbud

om vejledning og opkvalificering til begge borgergrupper. Tilbuddet om vejledning og opkvali-

ficering skal gives med udgangspunkt i arbejdsmarkedets og den enkeltes behov.

Tilbuddet om vejledning og opkvalificering består typisk af følgende aktiviteter



Korte vejlednings- og uddannelsesaktiviteter, der har til formål at afdække en udlæn-

dings uddannelses- og beskæftigelsesmuligheder

Særligt tilrettelagte projekter og uddannelsesforløb, herunder højskoleophold, praktik

under uddannelsesforløb og fagspecifik danskuddannelse

Særlige opkvalificerende forløb med henblik på anvendelse af uddannelseskvalifikatio-

ner på det danske arbejdsmarked

Særlige forberedende forløb til virksomhedsrettede tilbud. Forløbet har til formål at un-

derstøtte, motivere og forberede udlændingen i at deltage i og fastholde et virksom-

hedsrettet tilbud

Ordinære uddannelsesforløb

Realkompetencevurderinger.



På baggrund af resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen og erfaringer fra casestudierne

præsenterer vi kommunernes arbejde med 1) vejlednings- og opkvalificeringsindsatser, 2) or-

dinær uddannelse og 3) medbragt uddannelse og realkompetencevurderinger. Afslutningsvist

beskriver vi kort kommunernes brug af sanktioner over for integrations- og LAB-borgere.

6.1

Vejlednings- og opkvalificeringsindsatser

Vi vil kort opridse, hvordan brugen af vejledning og opkvalificering har udviklet sig over de

sidste 5 år for modtagere af en SHO-ydelse, inden vi præsenterer resultater fra vores spørge-

skemaundersøgelse og casestudier vedrørende disse tilbud. Det sker på baggrund af tal fra

jobindsats.dk. Disse tal viser for det første, at kommunerne i starten af denne periode aktiverer

langt flere personer, som modtager en SHO-ydelse, i den type forløb end senere i perioden

(Tabel 6.1). Det modsvarer, at der i starten af perioden er mange nyankomne ledige flygtninge

og familiesammenførte, hvoraf en del i slutningen af perioden er kommet i beskæftigelse eller

uddannelse.

Bemærk, at der er nogle forskelle i præcis, hvilke tilbud loven giver mulighed for til integrations- og LAB-borgere. Se inte-

grationsloven § 23-24 og LAB-loven § 90-99.

113

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 6.1

Antal aktiverede under SHO-ydelse, 2016-2020

2016

Ordinær uddannelse

Herunder danskuddannelse

Øvrige vejlednings- og opkvalificeringsforløb

Vejledning og opkvalificering i alt

Anm.:

Note:

Kilde:

2017

20.671

20.133

17.760

25.904

2018

15.214

14.684

14.198

20.383

2019

10.193

9.736

11.050

15.410

2020

6.884

6.549

8.810

11.801

19.340

18.856

15.837

24.416

Antal aktiverede er personer, der har været aktiveret kortere eller længere tid inden for den viste periode.

Summen af ordinær uddannelse og øvrig vejledning/opkvalificering summer ikke til totalen, da personer, der har

været aktiveret flere gange inden for den valgte periode, kun tæller med én gang i opgørelsen.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Vi ser også, at kommunerne i 2017-2018 tilbyder langt flere vejlednings- og opkvalificerings-

forløb for personer, som modtager en SHO-ydelse, end i 2016 og særligt 2019-2020 (Tabel

6.2).

Tabel 6.2

Antal aktiveringsforløb under SHO-ydelse, 2016-2020

2016

Ordinær uddannelse

Herunder danskuddannelse

Øvrige vejlednings- og opkvalificeringsforløb

Vejledning og opkvalificering i alt

Anm.:

Kilde:

2017

34.139

32.530

34.085

68.224

2018

27.778

26.313

30.129

57.907

2019

17.738

16.733

22.738

40.476

2020

10.305

9.736

16.067

26.372

27.179

25.990

25.759

52.938

Et forløb tæller med, blot det har været i gang én dag inden for den viste periode.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Endelig kan vi se af tal fra jobindsats.dk, at de personer, som kommunerne aktiverer via et

vejlednings- og opkvalificeringsforløb, får flere forløb i 2017-2019 end både i starten og i slut-

ningen. Da det topper i 2018, får hver aktiveret i gennemsnit 2,8 forløb mod 2,2 i 2016 og i

2020 (Tabel 6.3). Dette modsvarer, at kommunerne i perioden gjorde en stor indsats for at få

ledige SHO-modtagere i beskæftigelse. Samtidig viser tallene, at denne indsats ikke kun ud-

møntede sig i øgede bestræbelser på at få ledige borgere i virksomhedspraktik (jf. kapitel 5),

men også i en intensiveret indsats i form af forøget vejledning og opkvalificering.

Tabel 6.3

Gnsn. antal aktiveringsforløb pr. aktiveret under SHO-ydelse, 2016-2020

2016

Ordinær uddannelse

Herunder danskuddannelse

Øvrige vejlednings- og opkvalificeringsforløb

Vejledning og opkvalificering i alt

Anm.:

Kilde:

2017

1,7

1,6

1,9

2,6

2018

1,8

2,1

2,8

2019

1,7

2,1

2,6

2020

1,5

1,8

2,2

1,4

1,6

2,2

Gnsn. antal forløb beregnes ved at dividere antallet af forløb i perioden med antallet af berørte personer.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

Det skal påpeges, at den forøgede aktivering i form af vejledning og opkvalificering fra 2017-

2019 også handler om, at nyankomne integrationsborgere skal have en danskuddannelse (jf.

kapitel 4). Dette er med til at forøge antallet af aktiveringsforløb, men rummer dog ikke hele

forklaringen, da vi også kan se, at antallet af gennemsnitlige

øvrige vejlednings- og opkvalifi-

ceringsforløb

også er forøget. Sammen med tallene fra jobindsats.dk, som vi refererede i ka-

pitel 5, og som viste en forøget brug af særligt virksomhedspraktik i perioden 2017-2019, tyder

114

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

ovenstående tal altså på, at de kommunale forvaltningers beskæftigelsesindsats – kommuner-

nes ”beskæftigelsesmotor” i form af jobcentrenes indsats – var oppe i et højere gear i 2017-

2019.

6.1.1

Resultater fra spørgeskemaundersøgelsen

Vores spørgeskemaundersøgelse afdækker med større detaljeringsgrad kommunernes aktu-

elle brug af forskellige typer af vejlednings- og opkvalificeringsindsatser over for henholdsvis

integrations- og LAB-borgere. Specifikt har vi spurgt kommunerne om deres brug af jobsøg-

ningskurser, korte vejlednings- og afklaringsforløb, vejledning vedrørende uddannelsesmulig-

heder og valg, rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner og brobygningsforløb til uddan-

nelse.

I alt har 70 kommuner svaret på, hvor ofte de anvender sådanne forløb over for integrations-

borgere. 46 kommuner har svaret på det samme i forhold til LAB-borgere (se Figur 6.1 og Figur

6.2). I begge tilfælde er jobsøgningskurser den indsats, som den største andel af kommunerne

altid eller ofte benytter. Over halvdelen af kommunerne svarer, at de altid (9 %) eller ofte (50 %)

benytter jobsøgningskurser til integrationsborgere. Sammenlagt svarer 42 %, at de altid eller

ofte benytter jobsøgningskurser til LAB-borgere. Efter jobsøgningskurser er korte vejlednings-

og afklaringsforløb samt vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg de to indsat-

ser, som flest kommuner angiver, at de ofte eller altid anvender til borgere i begge målgrupper.

Begge indsatser benyttes dog i højere grad altid eller ofte til integrationsborgere, mens den

største andel af kommuner svarer, at de kun af og til benytter disse indsatser til LAB-borgere.

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner og brobygningsforløb til uddannelse er der-

imod de mindst benyttede indsatser. Knap en fjerdedel af kommunerne angiver i begge til-

fælde, at de aldrig benytter disse indsatser.

Figur 6.1

Hvor ofte anvender I følgende vejlednings- og opkvalificeringsforløb til borgere

under integrationsloven? Procent

Jobsøgningskurser

Korte vejlednings- og afklaringsforløb (hvor sigtet er

at vejlede og afklare deltagernes muligheder på

arbejdsmarkedet)

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -

valg

7 4

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx

VUC og erhvervsskoler, som kommunen finansierer)

Brobygningsforløb til uddannelse

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 70 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

115

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.2

Hvor ofte anvender I følgende øvrige vejlednings- og opkvalificeringsforløb til

borgere under LAB-loven, som er ikkevestlige indvandrere? Procent

Jobsøgningskurser

Korte vejlednings- og afklaringsforløb (hvor sigtet er

at vejlede og afklare deltagernes muligheder på

arbejdsmarkedet)

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -

valg

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx

VUC og erhvervsskoler, som kommunen finansierer)

2 9

Brobygningsforløb til uddannelse

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 46 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

De kommuner, der svarer, at de altid, ofte, af og til eller sjældent anvender ovenstående ind-

satser, er endvidere blevet bedt om at vurdere, hvorvidt enkelte af de individuelle indsatser

øger målgruppens progression mod beskæftigelse eller ordinær uddannelse.

I forhold til integrationsborgere vurderer knap en fjerdedel af kommunerne, at korte vejlednings-

og afklaringsforløb samt jobsøgningskurser i meget høj grad øger progressionen mod beskæf-

tigelse (se Tabel 6.4). Samtidig vurderer 5 % dog også, at jobsøgningskurser ikke hjælper

målgruppen mod beskæftigelse. Herudover vurderer 12 % af kommunerne, at rekvirerede for-

løb ved uddannelsesinstitutioner øger integrationsborgernes progression mod beskæftigelse,

imens 42 % vurderer, at dette tilbud i meget høj eller høj grad øger målgruppens progression

mod ordinær uddannelse. Ligeledes vurderer en større andel af kommunerne, at vejledning

vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg samt brobygningsforløb til uddannelse i meget

højere grad øger progressionen mod ordinær uddannelse end mod beskæftigelse.

Tabel 6.4

Vurderer du, at indsatsen øger integrationsborgeres progression mod at opnå

beskæftigelse/påbegynde en ordinær uddannelse på SU? Procent

Ja, i

me-

get

høj

grad

Beskæftigelse

Korte vejlednings- og afklaringsforløb (hvor sigtet er at vej-

lede og afklare deltagernes muligheder på arbejdsmarkedet)

Jobsøgningskurser

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg

Brobygningsforløb til uddannelse

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx VUC og

erhvervsskoler), som kommunen finansierer

Ja, i

høj

grad

Ja, i

no-

gen

grad

Ja, i

min-

dre

grad

Nej

Ved

ikke

116

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Ja, i

me-

get

høj

grad

Ordinær uddannelse

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg

Brobygningsforløb til uddannelse

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx VUC og

erhvervsskoler), som kommunen finansierer

Anm.:

Ja, i

høj

grad

Ja, i

no-

gen

grad

Ja, i

min-

dre

grad

Nej

Ved

ikke

Kilde:

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, der har svaret, at de ”Altid”, ”Ofte”, ”Af og til” eller ”Sjældent” anvender det

pågældende tilbud til borgere under integrationsloven. Svarmuligheden ”Ja, i høj grad” findes ikke i forhold til be-

skæftigelse. Antal besvarelser: 46-66 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

I forhold til LAB-borgere er billedet lidt anderledes (se Tabel 6.5). De indsatser, som den største

andel af kommunerne vurderer, øger målgruppens progression mod beskæftigelse i meget høj

grad er således jobsøgningskurser (17 %) og rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner

(16 %). Knap en femtedel af kommunerne vurderer derudover, at målgruppens chancer for at

påbegynde en ordinær uddannelse øges i meget høj grad vha. vejledning vedrørende uddan-

nelsesmuligheder og -valg, brobygningsforløb til uddannelse og rekvirerede forløb ved uddan-

nelsesinstitutioner.

Tabel 6.5

Vurderer du, at indsatsen øger LAB-borgeres progression mod at opnå beskæf-

tigelse/påbegynde en ordinær uddannelse på SU? Procent

Ja, i

meget

høj

grad

Beskæftigelse

Korte vejlednings- og afklaringsforløb (hvor sigtet er at vejlede

og afklare deltagernes muligheder på arbejdsmarkedet)

Jobsøgningskurser

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og –valg

Brobygningsforløb til uddannelse

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx VUC og er-

hvervsskoler), som kommunen finansierer

Ordinær uddannelse

Vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg

Brobygningsforløb til uddannelse

Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitutioner (fx VUC og er-

hvervsskoler), som kommunen finansierer

Anm.:

Ja, i

nogen

grad

Ja, i

mindre

grad

Nej

Ved

ikke

Kilde:

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, der har svaret, at de ”Altid”, ”Ofte”, ”Af og til” eller ”Sjældent” anvender det

pågældende tilbud til ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Antal besvarelser: 27-40 kommuner (beskæftigelse),

27-31 (ordinær uddannelse).

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Ud over anvendelsen af ovennævnte indsatser har vi også spurgt ind til anvendelsen af andre

særlige indsatser og støtteforanstaltninger, heriblandt brugen af mentorer, familieindsatser,

motion, klub/væresteder, indsatser rettet mod hverdags- og helbredsmestring samt brugen af

helbredsscreening/undersøgelser.

117

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Af disse er mentorer den støtte, som den største andel af kommunerne angiver, at de altid eller

ofte benytter sig af. Knap halvdelen (44 %) af kommunerne har således indikeret, at de altid

(4 %) eller ofte (40 %) benytter mentorer til integrationsborgere (se Figur 6.3). Dette er kun

tilfældet for 22 % af kommunerne i forhold til LAB-borgere (se Figur 6.4).

I forhold til integrationsborgere har omkring en tredjedele af kommunerne endvidere svaret, at

de ofte benytter familieindsatser, indsatser i forhold til hverdagsmestring og helbredsscree-

ning/helbredsundersøgelse (se Figur 6.3). I alle tilfælde er andelen, der altid benytter disse

indsatser, relativt lav. Omkring 10 % angiver, at de aldrig benytter disse indsatser. Endelig

angiver omkring en fjerdedel af kommunerne, at de altid eller ofte anvender indsatser for gra-

vide og barslende kvinder. En femtedel anvender altid eller ofte indsatser i forhold til fysisk/psy-

kisk helbredsmestring til integrationsborgere. Endelig svarer en relativt lille andel, at de ofte

anvender motion eller klub/væresteder. Sidstnævnte er også, foruden indsatser til gravide og

barslende kvinder, de indsatser, som den største andel af kommunerne sjældent eller aldrig

benytter.

Figur 6.3

Hvor ofte anvender I andre særlige indsatser rettet mod borgere under integrati-

onsloven? Procent

Mentorer

Familieindsatser

9 33

Indsatser i forhold til hverdagsmestring

Helbredsscreening/helbredsundersøgelse

Indsatser for gravide og barslende kvinder

10 3

11 3

Indsatser iforhold til fysisk/psykisk helbredsmestring

Motion

Klub/væresteder

1 7

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 70 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

I forhold til LAB-borgere (se Figur 6.4) er andelen af kommuner, som ofte eller altid anvender

de forskellige indsatser, i alle tilfælde lavere end for integrationsborgere. Foruden mentorer er

indsatser relateret til helbred, herunder helbredsscreening/undersøgelse og helbredsmestring,

de indsatser, som den største andel af kommunerne ofte eller af og til anvender til denne mål-

gruppe. Klub/væresteder og familieindsatser er derimod de mindst benyttede indsatser (se Fi-

gur 6.4).

118

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.4

Hvor ofte anvender I andre særlige indsatser for borgere under LAB-loven, som

er ikkevestlige indvandrere? Procent

Mentorer

Helbredsscreening/helbredsundersøgelse

Indsatser iforhold til fysisk/psykisk helbredsmestring

Motion

Indsatser i forhold til hverdagsmestring

Klub/væresteder

Familieindsatser

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Altid

Anm.:

Kilde:

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Antal besvarelser: 44 kommuner. Kommunerne blev ikke spurgt om brugen af indsatser for gravide/barslende kvin-

der.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

De kommuner, der angiver, at de altid, ofte, af og til eller sjældent anvender ovenstående tilbud

til borgere i målgrupperne, har vi bedt vurdere, i hvilken grad de forskellige indsatser øger

målgruppens progression mod at opnå beskæftigelse.

Resultaterne viser, at 43 % af de kommuner, der benytter mentorer, mener at det i meget høj

grad eller i høj grad øger progressionen mod beskæftigelse for integrationsborgere (Figur 6.5),

såvel som for LAB-borgere (Figur 6.6). I begge tilfælde er mentorer derved den indsats, som

den største andel af de kommuner, som anvender indsatsen, vurderer i meget høj eller høj

grad øger progressionen mod beskæftigelse.

For integrationsborgere er mentorindsatser efterfulgt af familieindsatser og indsatser i forhold

til hverdagsmestring. I begge tilfælde vurderer omkring en tredjedel af kommunerne, at disse

indsatser virker i meget høj eller i høj grad. Dette er også tilfældet for indsatser for gravide og

barslende kvinder, mens en mindre andel vurderer, at de resterende indsatser øger progressi-

onen mod beskæftigelse i samme grad. I alle tilfælde er det dog kun en lille andel af kommu-

nerne, som vurderer, at indsatserne slet ikke virker.

119

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.5

Vurderer du, at det øger integrationsborgeres progression mod at opnå beskæf-

tigelse at deltage i de særlige indsatser? Procent

Mentorer

Familieindsatser

Indsatser i forhold til hverdagsmestring

Indsatser for gravide og barslende kvinder

Indsatser ift. psykisk og fysisk helbredsmestring

Motion

Helbredsscreening/helbredsundersøgelse

8 3

3 7

12 2 3

2 11

Klub/væresteder

8 3

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Ja, i meget høj grad

Anm.:

Kilde:

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Nej, slet ikke

Ved ikke

Antal besvarelser: 36-65 kommuner. Spørgsmålet er rettet mod kommuner, der har svaret, at de ”Altid”, ”Ofte”, ”Af

og til” eller ”Sjældent” anvender det pågældende tilbud til borgere under integrationsloven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

For LAB-borgere er mentorer den type af støtte, som flest kommuner vurderer øger progressi-

onen mod beskæftigelse i meget høj eller i høj grad. 43 % af kommunerne vurderer dette.

Omkring en femtedel vurderer i meget høj eller i høj grad, at indsatser til fysisk og psykisk

helbredsmestring, indsatser til hverdagsmestring og motion øger progressionen mod beskæf-

tigelse i meget høj eller i høj grad. En mindre andel af kommunerne vurderer, at helbredsscree-

ning/undersøgelser og familieindsatser hjælper i samme grad. Ingen af kommunerne vurderer,

at klub/væresteder øger progressionen mod beskæftigelse i meget høj eller høj grad.

120

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.6

Vurderer du, at det øger LAB-borgeres progression mod at opnå beskæftigelse

at deltage indsatsen? Procent

Mentorer

Indsatser ift. psykisk og fysisk helbredsmestring

Indsatser i forhold til hverdagsmestring

Motion

Helbredsscreening/helbredsundersøgelse

Familieindsatser

Klub/væresteder

8 3

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Ja, i meget høj grad

Anm.:

Kilde:

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Nej, slet ikke

Ved ikke

Antal besvarelser: 19-40 kommuner. Spørgsmålet er rettet til kommuner, der har svaret, at de ”Altid”, ”Ofte”, ”Af og

til” eller ”Sjældent” anvender det pågældende tilbud til ikkevestlige indvandrere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

6.1.2

Resultater fra casestudiet

I casestudiet vurderer kommunerne, at de anvender færre vejlednings- og opkvalificeringsfor-

løb i 2020 sammenlignet med bare et par år tidligere. Denne vurdering bekræftes af tal fra

Jobindsats.dk for ikkevestlige borgere på SHO-ydelse, hvor antallet af vejlednings- og opkva-

lificeringsforløb er faldet fra 68.224 til 26.372 i perioden 2017-2019 (se Tabel 6.2). Antallet af

vejlednings- og opkvalificeringsforløb pr. aktiveret borger er også faldet fra 2,8 forløb i 2018 til

2,2 i 2020, som Tabel 6.3 viser. Der er i samme periode sket et fald i antallet af virksomheds-

praktikker, som dog er relativt mindre end det fald, der sker i de vejledende og opkvalificerende

forløb. Flere kommuner beretter om en udbredt viden om og tro på, at den virksomhedsrettede

indsats virker, og at man derfor vælger at prioritere denne type af indsatser. Prioriteringen

hænger også ifølge ledere og medarbejdere sammen med et ressourcehensyn, der har gjort,

at man har været nødt til at fokusere på indsatsen:

”Som udgangspunkt er der ikke nogen vejledning og opkvalificering. Slet ikke til de jobparate”

udtaler en sagsbehandler om brugen af vejlednings- og opkvalificeringsforløb i kommunen.

De casekommuner, der fortsat gør brug af vejlednings- og opkvalificeringsforløb, er opmærk-

somme på, at disse forløb skal være tæt koblet til den øvrige virksomhedsrettede indsats. Dette

kan eksempelvis være i form af indsatser som CV-kurser, jobsøgningscafeer og jobskoler.

Formålet med vejledning og opkvalificering er ifølge medarbejdere og ledere at støtte op om

borgernes mulighed for at komme ud på arbejdsmarkedet. Når både mor og far skal ud på

arbejdsmarkedet, kan der eksempelvis være behov for vejledning og støtte i, hvordan man

indretter familielivet derefter. Det kræver, at de kan og benytter tilbud om at sende deres børn

i institution, at de kan bruge NemID, rejsekort osv. På den måde ses vejlednings- og opkvalifi-

ceringsforløbene også som beskæftigelsesrettede, da de hjælper borgerne med at få styr på

praktiske forhold, der ligger ud over eller omkring det at have et arbejde.

121

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Individuelle forløb og holdforløb

Casekommuner fortæller, at de i dag i højere grad tilbyder individuelle opkvalificeringsforløb

frem for holdforløb, som tidligere var mere udbredt. I nogle casekommuner er der en oplevelse

af, at de store holdforløb, som de tidligere anvendte, kunne betyde, at der var borgere, der

spildte deres tid, fordi indholdet ikke var specifikt nok i forhold til borgernes behov.

I nogle casekommuner kombinerer man i dag holdforløb med individuelle opkvalificeringsfor-

løb. Dette kan eksempelvis give mening, hvis der er en introduktion til et emne, som en gruppe

af borgere får, fx om dansk arbejdsmarkedskultur, mens der kan være individuelle behov, som

den enkelte borger har brug for yderligere støtte til.

En casekommune tilbyder individuelle opkvalificeringsforløb på mellem 1-13 ugers varighed,

afhængig af borgernes behov. Et kortere individuelt opkvalificeringsforløb kan fx handle om en

borgers behov for at lære at bruge Jobnet, e-boks, rejsekort eller lignende. Det kan dog også

være en mere kompleks sag, hvor der hen over en længere periode arbejdes med flere ting i

borgerens liv. En medarbejder fortæller, at de individuelle opkvalificeringsforløb giver mulighed

for sidemandsoplæring af borgerne, fx i brugen af Jobnet. Fokus i forløbet er på at give borge-

ren hjælp til selvhjælp, der kan gøre den enkelte borger mere selvhjulpen.

Andre opkvalificeringsforløb tilbydes fortsat i hold, fordi det vurderes at give mening at under-

vise en gruppe af borgere i det samme emne. Dette kan eksempelvis handle om at undervise

borgerne i kulturforståelse og at klæde borgerne på til at kunne indgå på det danske arbejds-

marked. I en casekommune kaldes dette en ”jobskole”. I jobskolen kan man fx lære om hver-

dagsplanlægning – hvordan man kan indrette sit liv, hvis man går på arbejde. Derudover er der

i jobskolen mulighed for at præsentere borgerne for, hvordan konkrete job kan se ud, og hvad

de kan indeholde.

Parallelt med, at borgerne er i jobskolen, er de tilknyttet en virksomhedskonsulent, der arbejder

på at finde en praktikplads til borgerne. Når det rigtige match med en virksomhed er der, ud-

skrives borgerne fra jobskolen. Hvis praktikpladsen ikke resulterer i en ansættelse, kommer

borgerne tilbage i jobskolen. Jobskolen varer 6 uger ad gangen, så varigheden passer med de

pauser, der kan være mellem borgernes praktikforløb.

Behov for indsats mellem de virksomhedsrettede tilbud

Medarbejdere i de casekommuner, der som udgangspunkt ikke længere tilbyder vejlednings-

og opkvalificeringsforløb, oplyser, at behovet for sådanne indsatser fortsat eksisterer. De ef-

terlyser muligheden for igen i højere grad at kunne tilbyde vejlednings- og opkvalificeringsfor-

løb. Der er særligt et behov for at give borgerne en indsats, når de befinder sig mellem to

praktikforløb, og ikke har noget at lave derimellem. En medarbejder fra et integrationsteam

udtrykker det således, at borgerne ellers kan komme til at

”sidde hjemme og vente på et virk-

somhedsrettet tilbud.”

Medarbejderne efterlyser derfor en indsats, som særligt integrationsbor-

gerne kan henvises til, mens de venter på det næste virksomhedsrettede tilbud, så borgerne

ikke oplever at gå i stå. Dette kunne være i form af kortere eller længere vejlednings- og op-

kvalificeringsforløb.

En sagsbehandler efterlyser eksempelvis muligheden for at have et samarbejde med en virk-

somhed om et forløb på virksomheden, hvor integrationsborgere, der skal lære at være på en

virksomhed, kunne få en ”træningsbane”. Sagsbehandleren beskriver det som ”en virksomhed

i virksomheden.” Indsatser som dette er blevet nedprioriteret i den pågældende casekommune

pga. besparelser, og fordi fokus er på at finde de praktikpladser, som borgerne skal tilbydes i

henhold til lovgivningen.

122

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

En anden sagsbehandler efterlyser muligheden for at give borgerne en ”pause” eller hjælpe

borgerne med udfordringer, der kan opstå i deres liv. Det kan fx være, hvis borgerne er midt i

en skilsmisse, og der er praktiske ting, de har behov for hjælp til, eller breve i borgernes e-

boks, som de har behov for hjælp til at tilgå og læse, eller andre ting, der står i vejen for, at

borgerne kan fokusere på deres virksomhedsrettede indsats. Sagsbehandlerne hjælper med

det, de kan i deres samtaler med borgerne, og henviser ellers borgerne til frivillige tilbud. Ca-

sestudierne rummer eksempler på, at jobcenteret arrangerer en ugentlig drop in-café, hvor der

sidder medarbejdere klar til at hjælpe med stort og småt, men flere steder efterlyser sagsbe-

handlere sådanne muligheder for i kommunalt regi at hjælpe borgerne med disse ting. Dette

sker med henvisning til, at tiden i samtaler er bedre brugt på en mere personlig snak om mål,

motivation og muligheder.

Derudover vurderer flere medarbejdere at hjælp til digitale systemer er en generel udfordring,

som kræver støtte. Denne støtte kan i sidste ende være afgørende for, om borgeren får or-

dentligt fat i arbejdsmarkedet eller ender tilbage i jobcenteret.

6.2

Ordinær uddannelse rettet mod job

Som led i spørgeskemaundersøgelsen har vi spurgt kommunerne om deres brug af ordinær

uddannelse til integrations- og LAB-borgere, som er på andre ydelser end SU. Med ordinær

uddannelse forstår vi uddannelser i enten LAB- eller integrationslovens forstand. Det vil sige

uddannelser, som udbydes generelt. Det kan fx være arbejdsmarkedsuddannelser (AMU), ud-

dannelser på VUC eller erhvervsuddannelser (EUD). Vi har spurgt bredt ind til kommunernes

anvendelse af den type uddannelser for at afdække kommunernes praksis på dette område.

Figur 6.7 viser, at 15 % af kommunerne ofte anvender ordinær uddannelse til borgere under

integrationsloven, som er på anden ydelse end SU. 6 % har svaret, at dette er tilfældet i forhold

til borgere i målgruppen under LAB-loven, som er på anden ydelse end SU.

Medregner man andelen, der har svaret, at de ’af og til’ benytter ordinær uddannelse til de to

grupper af borgere, bliver forskellen dog noget mindre. Sammenlagt har knap halvdelen (49 %)

af kommunerne i spørgeskemaundersøgelsen angivet, at de ’ofte’ eller ’af og til’ anvender or-

dinær uddannelse til borgere i målgruppen under LAB-loven, som er på anden ydelse end SU,

sammenlignet med 44 % for borgere i målgruppen under integrationsloven. Samlet set er der

således ikke den store forskel mellem de to grupper, omend indsatsen synes at blive anvendt

noget oftere for borgere i målgruppen under integrationsloven. Samtidig har knap en femtedel

(17 %) af kommunerne dog også svaret, at de aldrig benytter ordinær uddannelse til borgere

under integrationsloven, som er på anden ydelse end SU, sammenlignet med 6 % i forhold til

borgere i målgruppen under LAB-loven.

123

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.7

Hvor ofte anvender I ordinær uddannelse til borgere (ikkevestlige indvandrere)

under integrationsloven og ikkevestlige indvandrere under LAB-loven, som er på

anden ydelse end SU? Procent

Ofte

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Borgere under integrationsloven

Anm.:

Kilde:

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven

Antal besvarelser: 72 kommuner har besvaret spørgsmålet for borgere under integrationsloven, imens 47 kommuner

har besvaret spørgsmålet for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

I forlængelse af kommunernes brug af ordinær uddannelse til borgere i målgruppen, som er på

andre ydelser end SU, har vi også bedt dem vurdere, om ordinær uddannelse er en effektiv

indsats til at bringe borgere i målgruppen i beskæftigelse eller i ordinær uddannelse på SU (se

Tabel 6.6 og Tabel 6.7).

Besvarelserne indikerer, at dette i højere grad vurderes til at være en effektiv indsats i forhold

til at få borgere under integrationsloven i beskæftigelse end i forhold til borgere under LAB-

loven. Samlet set har 20 % af kommunerne således svaret, at dette i meget høj grad (6 %) eller

i høj grad (14%) er tilfældet for borgere i målgruppen under integrationsloven, sammenlignet

med 4 % i meget høj grad i forhold til borgere i målgruppen under LAB-loven. Medregner man

de respondenter, der har angivet, at det i nogen eller mindre grad er en effektiv indsats, vurde-

rer 80 % af respondenterne i begge tilfælde dog, at det en effektiv indsats i mindre, nogen, høj

eller meget høj grad (se Tabel 6.6). I begge tilfælde vurderer 4 % af kommunerne ligeledes, at

det slet ikke er en effektiv indsats.

124

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 6.6

Vurderer du, at tilbud om ordinær uddannelse på anden ydelse end SU er en ef-

fektiv indsats til at bringe borgere under integrationsloven/ikkevestlige indvan-

drere under LAB-loven i beskæftigelse? Procent

Borgere under integrationsloven

Ja, i meget høj grad

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Nej, slet ikke

Ved ikke

Total

Anm.:

Ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven

Kilde:

Antal besvarelser: 71 kommuner har besvaret spørgsmålet for borgere under integrationsloven, imens 46 kommuner

har besvaret spørgsmålet for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Totalen summer ikke til 100 pga. afrundin-

ger.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

I forhold til at få borgere i målgruppen til at påbegynde en ordinær uddannelse på SU ser vi et

lignende billede. Knap en fjerdedel af kommunerne vurderer således, at ordinær uddannelse

til borgere under anden ydelse end SU i meget høj eller i høj grad er en effektiv indsats til at få

borgere under integrationsloven i gang med en ordinær uddannelse på SU. Omvendt svarer

kun 7 % af kommunerne, at de vurderer, at dette er tilfældet for borgere i målgruppen under

LAB-loven (se Tabel 6.7). Igen er der dog en relativt stor andel (68 %), som vurderer, at ind-

satsen i nogen eller mindre grad er en effektiv indsats i forhold til at få borgere i målgruppen

under LAB-loven i gang med en ordinær uddannelse på SU.

Tabel 6.7

Vurderer du, at tilbud om ordinær uddannelse på anden ydelse end SU er en ef-

fektiv indsats til at få borgere under integrationsloven/ikkevestlige indvandrere

under LAB-loven til at påbegynde en ordinær uddannelse på SU? Procent

Borgere under integrationsloven

Ja, i meget høj grad

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Nej, slet ikke

Ved ikke

Total

Anm.:

Ikkevestlige indvandrere under

LAB-loven

102

101

Kilde:

Antal besvarelser: 71 kommuner har besvaret spørgsmålet for borgere under integrationsloven, imens 46 kommuner

har besvaret spørgsmålet for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Totalen summer ikke til 100 pga. afrundin-

ger.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

6.2.1

Resultater fra casestudiet

I casestudiet beretter mange af de deltagende kommuner, at de i mindre omfang gør brug af

ordinær uddannelse og uddannelsesforberedende forløb efter integrationsloven fra 2016, hvor

der kom øget fokus og krav i forhold til den virksomhedsrettede indsats.

En leder fra et jobcenter fortæller:

”Inden 2016 lavede vi uddannelsesforberedende forløb med

de unge på ungdomsskolen, fordi målet var uddannelse. Med integrationsloven fra 2016 kom

125

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

der krav om 15 timers praktik, så vi måtte redefinere os, og en praktik eller arbejde kunne give

en referenceramme i forhold til, hvad de unge ville med uddannelse. Nu er der stadig fokus på

uddannelse, men det hedder arbejde før uddannelse.”

Flere af de interviewede sagsbehandlere fortæller, at vejen til uddannelse er lang for den del

af målgruppen, der er tilbage i jobcenteret i 2020. Derfor vil det i mange tilfælde være et job,

der bliver aktuelt, før de kan starte på en uddannelse.

”De kan jo hurtigt få et job nede i Føtex,

og der er krav om, at de skal i praktikker,”

siger en sagsbehandler.

For de borgere, hvor uddannelse er relevant, og/eller hvor borgerne har et ønske om at tage

en uddannelse, taler medarbejderne med borgerne om, at det er muligt at tage en uddannelse,

efter man er kommet i arbejde, fordi der er SU-systemet i Danmark.

En leder af et jobcenter fortæller, at der har været fokus på opkvalificeringskurser til målgrup-

pen, fx forkursus til SOSU-uddannelsen, og på SOSU-uddannelsen generelt, men der har ikke

været særligt fokus på ordinær uddannelse. Fremadrettet er det et ønske i kommunen, at der

skal være mere fokus på uddannelse, særligt for den yngre del af målgruppen, fordi det kan

stille de unge bedre på arbejdsmarkedet på længere sigt.

Sagsbehandlere og sproglærere fortæller, at sprogbarrieren ofte er en stor udfordring, for at

målgruppen kan tage en ordinær uddannelse – dvs. en SU-berettiget uddannelse såsom en

erhvervsuddannelse eller en videregående uddannelse. Målgruppen skal igennem sprogsko-

leforløbet først, helst danskuddannelse 2, før de kan komme videre, og det er meget få ledige

i målgruppen, der kan det.

I forhold til de integrations- og LAB-borgere, som enten ikke når videre end til danskuddannelse

1 eller ikke består en danskuddannelse, er der i casestudiet flere eksempler på efterspørgsel,

blandt medarbejdere efter arbejdsmarkedsrettede opkvalificeringsforløb, som kan give disse

borgergrupper nogle reelle og branchespecifikke kompetencer. Medarbejdere og ledere vur-

derer ikke, at der eksisterer sådanne opkvalificeringsmuligheder for nuværende, men ser et

potentiale i, at der kunne udbydes kurser, fx i AMU-regi, som tager hånd om sådanne udfor-

dringer. De kurser, som pt. udbydes i AMU-regi, og som kunne være relevante, stiller ifølge

medarbejdere for store krav til deltagerens danskkundskaber.

Manglen på ordinære uddannelsestilbud har i flere casekommuner foranlediget samarbejder

mellem sprogcenteret og jobcenteret i forsøg på at etablere sprogunderstøttende forløb til bor-

gere med få danskkundskaber. Her kan borgeren få øvet og styrket særligt de mundtlige dansk-

kundskaber, eksempelvis sideløbende med, at borgeren er i virksomhedspraktik. Sprogcente-

rets projektmedarbejder følger også op i forhold til borgerens virksomhedspraktik og støtter

borgerens arbejde med fagsprog, ordforråd og forståelse af det talte sprog.

Behovet for opkvalificering/omskoling ses aktuelt blandt ikkevestlige indvandrere (mænd) un-

der LAB-loven, som bliver afskediget fra et job med ensformige arbejdsrutiner, som ikke har

talt megen dansk, og hvis danskuddannelse kan ligge mange år tilbage. For denne målgruppe

kan det ifølge medarbejdere i job- og sprogcentre være en stor udfordring at søge nyt job.

Særligt forløb for unge i uddannelse

En casekommune har erfaringer med et særlig projekt målrettet unge flygtninge, der i deres

hjemland havde været i gang med en uddannelse. Projektet udsprang af, at kommunen blev

opmærksom på, at en del af syriske flygtninge, der kom til Danmark, skilte sig ud fra den øvrige

gruppe af flygtninge, fordi de var i gang med en uddannelse, da de måtte flygte til Danmark. I

126

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

kommunen blev de bekymrede for, at de unge ville miste motivationen og opleve at gå i stå,

da det kan tage lang tid at tage en danskuddannelse. I samarbejde med to nabokommuner

etablerede de et projekt, der skulle få de unge igennem deres danskuddannelse på 2 i stedet

for 3 år, og derefter skulle de videre på VUC.

Det viste sig, at

”de unge susede igennem”,

fortæller lederen af sprogcenteret, og nogle blev

færdige på bare 1 år. Projektet blev derfor udvidet med undervisning i matematik og samfunds-

fag, som undervisere fra VUC stod for. Dette betød, at det niveau, de unge kunne starte på på

VUC, var op til to trin højere. Nogle af de unge var færdige med VUC og sprogcenteret efter

2,5 år og forsatte herfra på en videregående uddannelse. Der blev gennemført fem hold, med

ca. 15 på hvert hold. De unge, der havde kompetencerne til at deltage i projektet, var kun en

mindre del af de flygtninge, der kom til kommunen. En større del af målgruppen kom igennem

systemet på ”almindelig” vis. Projektet blev efter 3 år afsluttet i slutningen af 2018, fordi mål-

gruppen ikke længere var stor nok til at fortsætte, og fordi målgruppen havde ændret sig.

6.3

Medbragt uddannelse og realkompetencevurderinger

I spørgeskemaundersøgelsen har vi også spurgt kommunerne, om de har indsatser med sigte

på kompetenceafklaring eller uddannelsesvejledning. Besvarelserne viser, at dette er tilfældet

for over 80 % af kommunerne både i forhold til borgere i målgruppen under integrations- og

LAB-loven. Lidt over 10 % angiver, at de ikke har sådanne indsatser (se Figur 6.8).

Figur 6.8

Har I indsatser med sigte på kompetenceafklaring eller uddannelsesvejledning

for borgere (ikkevestlige indvandrere) under integrationsloven (LAB-loven) med

medbragt uddannelse? Procent

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Borgere under integrationsloven

Anm.:

Kilde:

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven

Nej

Ved ikke

Antal besvarelser: 79 kommuner har svaret på spørgsmålet for borgere under integrationsloven, imens 57 kommuner

har svaret på spørgsmålet for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Blandt de, der svarer ja, angiver over halvdelen (59 %) af kommunerne endvidere, at de i deres

kommune vejleder integrationsborgere om, hvordan de kan supplere deres medbragte uddan-

nelse i Danmark. Til sammenligning angiver 44 % af kommunerne, at de gør dette for LAB-

borgere.

127

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Ligeledes angiver over halvdelen (59 %) af kommunerne, at de hjælper integrationsborgere

med at få deres uddannelse eller dele af deres uddannelse anerkendt i Danmark. Til sammen-

ligning angiver 49 % af kommunerne, at de gør dette for ikkevestlige indvandrere under LAB-

loven.

Endelig har vi også spurgt ind til kommunernes brug af realkompetencevurderinger, som hand-

ler om at vurdere og anerkende voksnes viden, færdigheder og kompetencer, som ofte er er-

hvervet uden for det formelle uddannelsessystem. Det kan være sket på arbejdspladser, gen-

nem deltagelse i uformelle læringsaktiviteter, fx via frivilligt arbejde, m.m. Realkompetencevur-

deringer kan samtidig bruges af den enkelte på mange måder, herunder i forbindelse med

adgang til uddannelse, afkortning og erstatning af uddannelse, jobsøgning m.m.

Resultaterne viser, at kommunerne ikke bruger denne type indsats ofte til hverken borgere i

målgruppen under integrations- eller LAB-loven. I begge tilfælde har størstedelen af kommu-

nerne (omkring 70 %) svaret, at de af og til eller sjældent anvender realkompetencevurderin-

ger, imens 10 % har svaret, at de altid eller ofte anvender denne indsats (se Tabel 6.8).

Tabel 6.8

Hvor ofte anvender I realkompetencevurderinger til borgere under integrationslo-

ven /ikkevestlige indvandrere under LAB-loven? Procent

Borgere under integrationsloven

Altid

Ofte

Af og til

Sjældent

Aldrig

Ved ikke

Total

Anm.:

Ikkevestlige indvandrere under LAB-loven

101

100

Kilde:

Antal besvarelser: 69 kommuner har besvaret spørgsmålet for borgere under integrationsloven, imens 44 kommuner

har besvaret spørgsmålet for ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Totalen i kolonnen med ikkevestlige indvan-

drere under LAB-loven summer ikke til 100 pga. afrundinger.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

6.4

Anvendelsen af sanktioner

Dette sidste afsnit indeholder viden fra spørgeskemaundersøgelsen om kommunernes brug af

sanktioner over for de integrations- og LAB-borgere, der ikke lever op til deres rådighedsfor-

pligtelse.

Figur 6.9 viser, at alle kommuner anvender sanktioner over for borgere, der ikke lever op til

deres rådighedsforpligtigelse. Det varierer dog, hvor ofte kommunerne anvender sanktioner.

14 % af kommunerne anvender således altid sanktioner over for borgere under LAB-loven,

mens 22 % altid anvender sanktioner til borgere under integrationsloven. Der er altså tendens

til, at der i lidt større omfang altid anvendes sanktioner til borgere under integrationsloven end

ikkevestlige borgere under LAB-loven. Omkring halvdelen af kommunerne svarer, at de ofte

anvender sanktioner til begge grupper, mens det i en fjerdedel af kommunerne sker af og til.

Meget få kommuner sanktionerer sjældent. Andelen af færre ved-ikke svar for integrationsbor-

gere kan måske hænge sammen med, at brugen af sanktioner i større omfang er intensiveret

i perioden 2017 til 2020 over for borgere under integrationsloven end over for ikkevestlige bor-

gere under LAB-loven.

128

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.9

Hvor ofte anvender kommunen sanktioner til borgere, der ikke lever op til deres

rådighedsforpligtelse? Særskilt for borgere under integrationsloven og LAB-lo-

ven. Procent

LAB-lov

Integrationslov

10%

Altid

20%

Ofte

30%

40%

50%

Sjældent

60%

Aldrig

70%

Ved ikke

80%

90%

100%

Af og til

Anm.:

Kilde:

Antal besvarelser: 68 på spørgsmål om sanktioner til borgere under Integrationsloven og 43 på spørgsmål om sank-

tioner til borgere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Kommunerne har haft mulighed for at skrive uddybende kommentarer om, hvorfor de har valgt

at svare, som de har i Figur 6.9. Eksempler på svar herpå fremgår af boksen nedenfor.

Boks 6.1

Årsager til brug af sanktioner

En kommune, der svarer, at de

altid

bruger sanktioner, uddyber fx dette med:



”Vi ser sanktioner som et motivationsredskab. Det er selvfølgelig ikke det redskab, vi afprøver

først. Men erfaringen er, at det virker. Og så er det vigtigt, at der er sammenhæng mellem,

hvad vi siger, der vil ske ved "negative hændelser", og at det så faktisk også sker”.

Kommuner, der svarer, at de

ofte

bruger sanktioner, uddyber fx dette med:



”Rådgiver gennemfører fraværssamtaler, og jeg tror på, at det er det, der har en effekt på

bedre fremmøde”.

”Penge taler et sprog, som mange integrationsborgere kan forstå, og det skal vi bruge kon-

struktivt til understøttelse af integrationen”.

Kommuner, der svarer, at de

af og til

bruger sanktioner, uddyber fx dette med:



”Selvom lovgivningen giver mulighed for sanktion, betyder det stadig, at i familier med børn

skal de have tag over hovedet”.



”Vi har anvendt dette redskab i lille omfang – og jeg tror, der er mere potentiale i dette. Bor-

gerne får ikke tilstrækkelig indsigt i den danske model om at hjælpe dem, der har brug for

det, resten skal forsørge sig selv. Vores kommunikation om rammerne er svag, hvis vi ikke

eksekverer på adfærd, vi ikke vil have”.

”Sanktioner gives hovedsageligt i forbindelse med udeblivelser fra tilbud og jobsamtaler samt

ved afvisning af tilbud. Gives kun sjældent i forbindelse med manglende joblog, selvbooking

af samtaler, da sproget er en udfordring i forhold til borgerens mulighed for selv at varetage

dem. De henvises i stedet til tilbud, som kan støtte – i de tilfælde, hvor borger ikke er i anden

aktivitet – som eks. fuldtidspraktik eller løntilskud”.



129

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Boks 6.1

Årsager til brug af sanktioner

Kommuner, der svarer, at de

sjældent

bruger sanktioner, uddyber fx dette med:



”Generelt sanktionerer vi for lidt, og det er der et særligt fokus på”.



”Sanktionerne kan bruges med succes i ganske få situationer. Den evige vejledning omkring

muligheden for at sanktionere er meget hæmmende i arbejdet med målgruppen”.

Kommunerne er ligeledes blev bedt om at vurdere, om brugen af sanktioner er intensiveret i

perioden 2017-2020. Figur 6.10 viser, at dette især er tilfældet i indsatsen over for borgere

under integrationsloven. 42 % af kommunerne angiver således, at de i meget høj eller høj grad

intensiverer sanktioner over for integrationsborgere i perioden. Til sammenligning angiver blot

14 % at have intensiveret i samme grad over for LAB-borgere.

Figur 6.10

Har I intensiveret brugen af sanktionering siden 2017? Særskilt for borgere un-

der integrationsloven og borgere under LAB-loven. Procent

LAB-lov

Integrationslov

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Nej

90%

100%

Ja, i meget høj grad

Anm.:

Kilde:

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Ved ikke

Antal besvarelser: 68 på spørgsmål om sanktioner til borgere under integrationsloven og 43 på spørgsmål om sank-

tioner til borgere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Tal fra jobindsats.dk understøtter kommunernes oplevelse af, de har intensiveret brugen af

sanktioner over for integrationsborgere over de senere år, og at de har intensiveret mere over

for integrationsborgere end over for ikkevestlige LAB-borgere. I 2017 og 2018 er det henholds-

vis 26 % og 28 % af de ledige integrationsborgere, som i løbet af året har fået en sanktion,

hvilket er en ganske stor andel. For LAB-borgere er tallene for de samme to år henholdsvis 14

og 15 %

130

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.11

Andel sanktionerede ledige ikkevestlige indvandrere. Procent

30%

25%

20%

15%

10%

2016

2017

SHO-ydelse

Anm.:

Note:

Kilde:

Figuren omfatter udelukkende rådighedssanktioner.

Data for 2020 er ikke tilgængelige på årsbasis.

Tabellen er baseret på data fra jobindsats.dk.

2018

Kontanthjælp

2019

Spørgeskemaundersøgelsen viser endvidere, at mange kommuner mener, at sanktioner er

understøttende i arbejdet med borgere. Det fremgår af Figur 6.12. I forhold til integrationsbor-

gerne svarer 48 % af kommunerne, at de i høj eller meget høj grad oplever, at sanktioner

understøtter deres arbejde. Heraf mener 19 %, at dette i meget høj grad er tilfældet. I forhold

til LAB-borgere svarer 38 % af kommunerne, at dette i meget høj eller høj grad er tilfældet.

Heraf mener dog kun 5 %, at sanktioner i meget høj grad understøtter indsatsen over for LAB-

borgere. Forklaringen kan være, at der i gruppen af LAB-borgere er flere, som har modtaget

SHO-ydelse eller kontanthjælp i en årrække. De har længe stået uden for arbejdsmarkedet, og

de kan formodes at have behov for en flerhed af indsatser. Det kan være baggrunden for, at

flere kommuner vurderer, at sanktioner her kun i nogen grad understøtter kommunens arbejde.

131

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 6.12

Oplever du, at muligheden for brug af sanktioner (fx for manglende rådighed) er

understøttende i arbejdet med borgerne? Særskilt for borgere under integrati-

onsloven og borgere under LAB-loven. Procent

LAB-lov

Integrationslov

3 4

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Nej

90%

100%

Ja, i meget høj grad

Anm.:

Kilde:

Ja, i høj grad

Ja, i nogen grad

Ja, i mindre grad

Ved ikke

Antal besvarelser: 68 på spørgsmål om sanktioner til borgere under integrationsloven og 43 på spørgsmål om sank-

tioner til borgere under LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Alle kommuner anvender således sanktioner over for borgere, der ikke lever op til deres rådig-

hedsforpligtigelse. Sanktioner anvendes dog oftere over for integrationsborgere end over for

ikkevestlige borgere under LAB-loven. Dette skal ses i sammenhæng med, at der også er flere

kommuner, der angiver, at sanktioner understøtter deres arbejde, når det drejer sig om inte-

grationsborgere, end når det handler om ikkevestlige borgere under LAB-loven.

6.5

Opsamling

Tal fra jobindsats.dk viser, at kommunerne forøgede deres brug af vejledning og opkvalificering

i årene 2017-2019 sammenlignet med 2016 og 2020. Samtidig med at regeringen fra 2016 og

frem fastlagde i lovgivningen, at den virksomhedsrettede indsats skulle være den primære ind-

sats til integrationsborgere, forøgede kommunerne deres brug af vejledning og opkvalificering.

Det er oplagt at tolke den udvikling således, at for at få den virksomhedsrettede indsats til at

lykkes var kommunerne også nødt til at gøre brug af forløb til netop vejledning og opkvalifice-

ring af borgerne – fx for at hjælpe dem til at forstå det danske arbejdsmarked, dansk arbejds-

pladskultur eller danske normer for ligestilling mellem mænd og kvinder.

Vores spørgeskemaundersøgelse viser, at kommunerne gør brug af en række forskellige vej-

lednings- og opkvalificeringsindsatser. Jobsøgningskurser, korte vejlednings- og afklaringsfor-

løb samt vejledning vedrørende uddannelsesmuligheder og valg er de indsatser, der oftest

anvendes til både borgere i målgruppen under integrations- og LAB-loven, hvorimod rekvire-

rede forløb ved uddannelsesinstitutioner og brobygningsforløb til uddannelse er blandt de

mindst anvendte indsatser.

Til borgere under integrationsloven er de indsatser og støtteforanstaltninger, der bruges mest:

mentorer, familieindsatser og indsatser i forhold til hverdagsmestring. Til ikkevestlige borgere

132

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

under LAB-loven er de mest anvendte indsatser og støtteforanstaltninger: mentorer, helbreds-

indsatser, herunder helbredsscreening/helbredsundersøgelse, og indsatser til fysisk/psykisk

helbredsmestring.

Spørgeskemaundersøgelsen viser også, at tæt på halvdelen af kommunerne ’ofte’ eller ’af og

til’ anvender ordinær uddannelse til borgere i målgruppen under både integrations- og LAB-

loven, som er på anden ydelse end SU. I begge tilfælde vurderer størstedelen af kommunerne,

at dette i mindre eller nogen grad er en effektiv indsats til at få borgere i målgruppen i beskæf-

tigelse eller i gang med en ordinær uddannelse på SU. Ordinær uddannelse, mens borgeren

er i beskæftigelsessystemet, er altså ifølge kommunerne ikke noget selvindlysende effektivt

middel til at få ledige borgere under integrations- eller LAB-loven i beskæftigelse eller uddan-

nelse. Men den type uddannelse kan dog være med til at hjælpe nogle borgere videre.

Endelig viser spørgeskemaundersøgelsen, at langt størstedelen af kommunerne anvender ind-

satser med sigte på kompetenceafklaring og uddannelsesvejledning. Disse indsatser indbefat-

ter vejledning om, hvordan borgere i målgruppen kan supplere deres medbragte uddannelse i

Danmark, samt hjælp til at få uddannelsen eller dele af den anerkendt i Danmark.

Vores interview i en række kommuner viser, at man i disse kommuner oplever, at man anven-

der færre vejlednings- og opkvalificeringsforløb i 2020 sammenlignet med tidligere. Dette skyl-

des, at der i kommunerne er udbredt accept af den politik – at det er den virksomhedsrettede

indsats, der skal prioriteres. Derfor er det også den type indsats, som kommunerne har valgt

at prioritere. Denne prioritering skyldes i flere kommuner også et ressourcehensyn, der har

gjort, at man i kommunen har været nødt til at fokusere indsatsen. Selvom der altså er bred

opbakning til den virksomhedsrettede indsats, er der dog også medarbejdere, der efterlyser

bedre muligheder for at tilbyde vejlednings- og opkvalificeringsforløb, fx imellem borgernes

praktikforløb, så der ikke bliver pauser i indsatsen, hvor borgerne kan opleve, at deres indsats

går i stå.

Interviewpersoner i casekommunerne fortæller endvidere, at de efter integrationsloven fra

2016 anvender ordinær uddannelse og uddannelsesforberedende forløb i mindre omfang, end

de gjorde før 2016. Da der kom mange unge flygtninge til Danmark, var der flere borgere, der

havde kompetencerne til relativt hurtigt at kunne starte på en ordinær uddannelse. En kom-

mune havde eksempelvis et projekt målrettet unge flygtninge, der havde været i gang med en

uddannelse i deres hjemland. Her lykkedes det at få de unge igennem deres danskuddannelse

på 1 år, i stedet for 3 år, hvorefter de unge kom videre på VUC og flere forsatte på en videre-

gående uddannelse. For den del af målgruppen, der er tilbage i jobcenteret i 2020, er vejen til

uddannelse ofte lang, ikke mindst fordi de mangler danskkundskaberne til at kunne tage en

uddannelse. Derfor er målet for denne gruppe ofte at komme i job frem for uddannelse.

I dette kapitel så vi afslutningsvist på kommunernes brug af sanktioner over for borgere under

henholdsvis integrationsloven og LAB-loven. Spørgeskemaundersøgelsen viser, at alle kom-

muner anvender sanktioner over for borgere, der ikke lever op til deres rådighedsforpligtigelse.

Det varierer dog, hvor ofte kommunerne anvender sanktioner. 14 % af kommunerne anvender

således altid sanktioner over for borgere under LAB-loven, mens 22 % altid anvender sanktio-

ner til borgere under integrationsloven. Kommunerne svarer også, at det særligt er over for

borgere under integrationsloven, at brugen af sanktioner er intensiveret i perioden 2017-2020.

42 % af kommunerne angiver, at de i meget høj eller høj grad intensiverer sanktioner over for

integrationsborgere i perioden. Tal fra jobindsats.dk underbygger, at dette er tilfældet. Kom-

munerne anvender i større omfang sanktioner til borgere under integrationsloven end til ikke-

vestlige borgere under LAB-loven. De er også mere tilbøjelige til at sige, at sanktioner under-

støtter indsatsen over for ledige borgere under integrationsloven end under LAB-loven.

133

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Ekstern finansiering fra puljer, fonde mv.

Dette kapitel handler om kommunernes brug af ekstern finansiering i deres integrationsindsats.

Ved ekstern finansiering forstår vi de midler, som kommunerne aktivt skal ansøge om ved

statslige puljer, fra fonde eller andre eksterne finansieringskilder. Det er således de midler, der

ligger ud over kommunens driftsbudget, samt de tilskud kommunerne modtager fra staten til at

løse integrationsopgaven.

Foruden de tilskud kommunerne modtager fra staten har kommunerne mulighed for at ansøge

om statslige puljemidler til deres integrationsindsats. Hertil kommer muligheden for at søge om

eksterne midler ved andre aktører som EU og private fonde.

I denne kortlægning har vi afdækket kommunernes brug af ekstern finansiering i integrations-

indsatsen. Spørgeskemaundersøgelsen bidrager med viden om, i hvilket omfang kommunerne

anvender ekstern finansiering til deres indsatser under henholdsvis integrationsloven og LAB-

loven, og i hvilken grad kommunerne vurderer, at den eksterne finansiering har forbedret deres

integrationsindsats. Casestudiet bidrager med viden om, hvilke overvejelser kommunerne gør

sig i forhold til at søge ekstern finansiering til deres integrationsindsats, og hvad det betyder

for indsatsen.

7.1

7.1.1

Ekstern finansiering af indsatser

Kort om generel statslig finansiering på integrationsområdet

Siden kommunerne overtog ansvaret for integration af flygtninge og familiesammenførte med

integrationsloven i 1999, har de også haft et forsørgelsesansvar for disse personer. Modtager-

kommunerne kompenseres for en del af udgifterne gennem tilskud fra staten.

Hvad angår finansieringen af integrationsindsatser generelt, er det således, at den kommune,

der er ansvarlig for en udlændings integrationsindsats, afholder udgifterne til integrationsind-

satsen. Staten refunderer 50 % af kommunernes udgifter i forbindelse med udlændinges del-

tagelse i SHI-programmet. I introduktionsperioden refunderer staten 50 % af kommunernes

udgifter til beskæftigelsesrettede tilbud, som gives som led i et introduktionsforløb og til støtte

ydet til en virksomhed, der etablerer en vejlederfunktion.

For hver udlænding, der er omfattet af SHI-programmet, udbetaler staten et resultattilskud, hvis

borgerne kommer i ordinær beskæftigelse eller påbegynder et studie eller erhvervskompeten-

cegivende uddannelse og fortsætter i en sammenhængende periode på mindst 6 måneder.

Resultattilskuddet er størst, hvis målet om beskæftigelse eller uddannelse opnås inden for de

første 3 år, og mindre, hvis det opnås inden for det 4. eller 5. år. Staten giver også et mindre

resultattilskud, hvis udlændingen indstilles til og består prøve i dansk på det niveau, der er sat

som mål i integrationskontrakten.

Hvad angår finansiering af forsørgelse (i modsætning til indsatser), gælder de samme regler

for integrationsborgere og LAB-borgere som for de fleste øvrige modtagere af kommunale for-

sørgelsesydelser. Der styres det statslige tilskud til kommunerne af ’refusionstrappen’, som

For en kort historisk gennemgang af udviklingen i regler i integrationsloven for statens tilskud til kommunerne i perioden

1999-2017, se kap. 4 i Bolvig og Arendt (2018). Kapitlet gennemgår både økonomiske incitamenter rettet mod kommu-

nerne og borgerne.

Se integrationsloven, kapitel 9.

134

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

blev indført med refusionsreformen i 2016. Den indebærer, at kommunerne modtager en refu-

sion, der nedtrappes over tid fra 80 % i de første fire ugers refusionsanciennitet, 40 % fra uge

5-26, 30 % fra uge 27-52 og 20 % fra efter uge 52 (Pedersen et al., 2019).

Finansieringen af

forsørgelse er uafhængigt af, om borgeren får indsatser efter integrations- eller LAB-loven.

Reglerne vedrørende finansiering af forsørgelsesydelser er ikke et tema for resten af dette

kapitel. Disse regler er dog nævnt her, fordi de bidrager til de overordnede stærke økonomiske

incitamenter, som kommunerne har til at få ledige ikkevestlige borgere i beskæftigelse.

7.1.2

Ekstern finansiering af indsatser

Vi har i vores spørgeskemaundersøgelse afdækket, hvor mange af kommunerne der har fået

ekstern finansiering til integrationsindsatserne, og hvad de har anvendt midlerne til.

69 % af kommunerne har fået ekstern finansiering til indsatser under integrationsloven. 33 %

af kommunerne har fået ekstern finansiering til indsatser under LAB-loven til at introducere nye

indsatser (Figur 7.1). Af Figur 7.2 fremgår det endvidere, at for begge områder er de eksterne

midler i stort omfang anvendt til virksomhedsrettede indsatser og afprøvning af nye metoder

og tilgange i indsatserne (74-83 %). Halvdelen af de kommuner, der har fået eksterne midler,

har endvidere anvendt dem til at introducere nye indsatser.

Figur 7.1

Andel kommuner, som har fået midler fra statslige puljer eller anden ekstern fi-

nansiering i perioden 2017-2020 til indsatser for borgere under henholdsvis inte-

grationsloven og LAB-loven. Procent

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Integrationsloven

Anm.:

Kilde:

LAB-loven

Antal besvarelser: 68 på spørgsmål vedrørende integrationsloven og 43 på spørgsmål vedrørende LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

For yderligere information om reglerne vedrørende statens refusion af kommunernes udgifter til tilbud mv. til personer under

LAB-loven, se LAB-lovens kap. 33. Se også kapitel 14 i lov om aktiv socialpolitik.

135

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 7.2

Andel kommuner, hvor midler fra statslige puljer eller anden ekstern finansiering

er anvendt til styrkelse af den virksomhedsrettede indsats, afprøvning af nye

metoder og arbejdsgange og introduktion af nye indsatser. Særskilt for integrati-

onsloven og LAB-loven. Procent

At styrke den virksomedsrettede

indsats

At afprøve nye metoder og

arbejdsgange

At introducere nye indsatser

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

LAB-lov

Anm.:

Kilde:

Integrationslov

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, der har fået eksterne midler i perioden 2017-2020. Antal besvarelser: 47 på

spørgsmål vedrørende integrationsloven og 14 på spørgsmål vedrørende LAB-loven.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

De kommunale respondenter oplever, at de eksterne midler har ført til en forbedret integrati-

onsindsats for borgere under integrationsloven. Næsten alle kommuner (96 %), der har fået

midler til indsatser under integrationsloven, har oplevet, at midlerne har forbedret integrations-

indsatsen (se Figur 7.3). 15 % har endda oplevet det i meget høj grad, og 32 % har oplevet det

i høj grad.

136

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 7.3

Kommuner, som har fået midler fra statslige puljer eller anden eksterne finansie-

ring i perioden 2017-2020 til indsatser under integrationsloven: Har anvendelsen

af disse midler ført til en forbedret integrationsindsats? Procent

Ja, i mindre

grad

Nej

Ved ikke

Ja, i meget

høj grad

15%

Ja, i nogen

grad

43%

Ja, i høj grad

32%

Anm.:

Kilde:

Spørgsmålet er rettet mod kommuner, som har fået midler fra statslige puljer eller anden eksterne finansiering i

perioden 2017-2020 til indsatser under integrationsloven. Antal besvarelser: 47 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Vi har ikke i en figur vist de tilsvarende andele for kommuner, der har fået eksterne midler til

indsatser til ikkevestlige indvandrere under LAB-loven. Det er dog også næsten alle disse kom-

muner, som oplever, at de eksterne midler har forbedret indsatsen (13 ud af de 14 som besva-

rede spørgsmålet, svarende til 93 %). De fleste svarer, at de eksterne midler i ”nogen grad”

har forbedret indsatsen (9 ud af de 14, som svarede, svarende til 64 %).

7.2

Hvordan er de forskellige typer af indsatser finansieret?

Figur 7.4 og Figur 7.5 viser, hvor stor en andel af kommunerne der har fået en særlig bevilling

fra byrådet/politisk udvalg, statslige puljemidler og anden ekstern finansiering til forskellige ty-

per af indsatser for henholdsvis indsatser under integrationsloven og LAB-loven.

Figurerne viser, at det i stort omfang er de virksomhedsrettede indsatser, der får ekstern finan-

siering, især fra statslige puljemidler. 39 % af kommunerne har fået statslige puljemidler til

virksomhedsrettede indsatser under integrationsloven og 23 % til virksomhedsrettede indsat-

ser under LAB-loven.

Hvad angår intern kommunal finansiering, er der desuden flere kommuner, der selv har givet

en særlig bevilling til de virksomhedsrettede indsatser, end til andre typer af indsatser vist i

figurerne. Der er dog også mange kommuner, der har fået statslige puljemidler til særlige ind-

satser under vejledning og opkvalificering. Det skal endvidere bemærkes, at de to figurer viser,

at flere kommuner har fået statslige puljemidler til indsatser under integrationsloven end til ind-

satser under LAB-loven. Det er i overensstemmelse med resultaterne i afsnit 7.1.

137

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Figur 7.4

Andel kommuner, som har indsatser under integrationsloven, der er finansieret

ved en særlig bevilling fra byrådet/politisk udvalg, statslige puljemidler og anden

ekstern finansiering. Særskilt for type af indsats. Procent

Særlige indsatser -vejledning- og

opkvalficering

Øvrige vejlednings- og

opkvalficeringsforløb

Særlige tilbud - forbedring af

danskkundskaber

Virksomhedsrettede indsatser

Anden ekstern finansiering

Anm.:

Kilde:

10%

20%

30%

40%

50%

Statslige puljemidler

Særlig bevilling fra byrådet/politisk udvalg

Antal besvarelser: 65-76 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

Figur 7.5

Andel kommuner, som har indsatser under LAB-loven, der er finansieret ved en

særlig bevilling fra byrådet/politisk udvalg og statslige puljemidler. Særskilt for

type af indsats. Procent

Særlige indsatser - vejledning- og

opkvalficering

Øvrige vejlednings- og

opkvalficeringsforløb

Særlige tilbud - forbedring af

danskkundskaber

Virksomhedsrettede indsatser

Anden ekstern finansiering

Anm.:

Kilde:

10%

15%

20%

25%

Statslige puljemidler

Særlig bevilling fra byrådet/politisk udvalg

Antal besvarelser: 31-44 kommuner.

Data fra VIVEs spørgeskemaundersøgelse blandt danske kommuner.

138

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

De statslige puljemidler står således for en stor del af den eksterne finansiering, som kommu-

nerne modtager til forskellige typer af indsatser. Det er særligt virksomhedsrettede indsatser,

der modtager ekstern finansiering. For indsatser under integrationsloven er der også en del

kommuner, der modtager ekstern finansiering til indsatser under vejledning og opkvalificering.

7.3

Erfaringer fra casestudiet

Flere af de casekommuner, VIVE har besøgt i forbindelse med undersøgelsen, har erfaringer

med ekstern finansiering i deres integrationsindsats. Casekommunerne oplever, at den eks-

terne finansiering giver mulighed for at gøre noget særligt, fx lave en mere fokuseret indsats

for konkrete målgrupper, og for at arbejde med metodeudvikling, der potentielt kan forankres i

den almindelige drift efterfølgende.

Der er casekommuner, der giver udtryk for, at tilgængeligheden af statslige puljemidler hænger

sammen med, at ressourcerne til integrationsindsatsen er blevet kraftigt beskåret:

”De

[pulje-

midlerne, red.]

er der jo kun, fordi der er skåret helt ind til benet i den grundlæggende drift”

udtaler en leder fra en casekommune. Disse kommuner ser den eksterne finansiering som

afgørende for at kunne levere den integrationsindsats, de gerne vil.

Der er dog også casekommuner, der ikke gør brug af ekstern finansiering. Dette gælder ek-

sempelvis for en mindre kommune, hvor medarbejderne oplever, at de i kommunen ikke har

ressourcerne til at ansøge og opfylde det dokumentationskrav, der er ved at modtage ekstern

finansiering. Der er ikke i den pågældende casekommune en enhed eller medarbejdere, der

kan hjælpe dem med at ansøge om eksterne midler. I denne casekommune oplever de dog,

at de kan løse integrationsopgaven inden for rammerne af kommunens økonomi. I en anden

og større casekommune fortæller medarbejdere ligeledes, at de primært løser integrationsop-

gaven inden for kommunens driftsbudget.

Nogle casekommuner har medarbejdere i integrationsteamet eller i en tværgående enhed, der

har erfaring med og kan påtage sig opgaven med at udarbejde ansøgninger såvel som de

dokumentationskrav, der medfølger. Selv de større casekommuner oplever, at der er en stor

arbejdsopgave forbundet med at modtage ekstern finansiering. Medarbejdere og ledere be-

skriver særligt det løbende og afsluttende dokumentationsarbejde som bureaukratisk og tungt.

En leder fra en integrationsafdeling siger om ansøgningsprocesser og dokumentation af eks-

terne midler:

”Jeg synes populært sagt, at det er noget, fanden har skabt. Giv os dog de midler!

Vi kan godt selv administrere det.”

Der er dog både hos denne og andre interviewpersoner en

forståelse for, at der skal være en dokumentation af, hvordan de eksternt finansierede indsat-

ser er blevet gennemført og midlerne forbrugt. Både ledere og medarbejdere efterspørger mu-

ligheden for at ansøge om midler, hvor der ikke er lige så stort et dokumentationskrav, fx ved

at midlerne i højere grad var målrettet driften af kommunernes eksisterende indsatser.

Vi spurgte også vores interviewpersoner om, hvad eksterne midler med fordel kan bruges til.

Her er der casekommuner, der efterspørger, at ekstern finansiering i højere grad kunne bruges

i driften af integrationsindsatsen, fordi denne opleves at være blevet beskåret. Der er dog også

casekommuner, der fremhæver det positive i, at de eksterne midler er bundet til et konkret

projekt og derfor ikke bare forsvinder ind i driften. En leder i en casekommune siger eksempel-

vis, at projekterne er med til at give et tydeligt mål for arbejdet. Det er ikke, fordi kommunen

ikke godt kunne bruge flere penge i driften, men de oplever, at der er en risiko for, at midlerne

vil gå til mere af det samme, hvis de føres ind i driften. En leder fra en integrationsafdeling

siger:

”Hvis vi havde fået dem

[midlerne, red.]

som drift, ville vi godt kunne have udnyttet dem.

139

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Men det bliver ligesom en almindelig husholdning: Hvis der kommer flere penge, bliver det hele

gerne lidt leverpostej, hvorimod projekterne gør målet tydeligt. De giver energi, og vi kan tage

de gode erfaringer med videre.”

Ledere og medarbejdere i flere af casekommunerne fremhæ-

ver deres erfaringer med, at projekter kan bidrage til at gøre integrationsarbejdet mere konkret

eller fokuseret.

Integrations- og Beskæftigelsesambassadør (IBA)-projektet er et konkret projekt, der er finan-

sieret af puljemidler, og som flere af casekommunerne har erfaring med. 36 kommuner har fået

støtte til at ansætte en IBA i en periode på 3�½ år fra midt 2018 til ultimo 2021. IBA’en skal

støtte kommunerne i deres indsats med at skabe flest mulige job til flygtninge og familiesam-

menførte til flygtninge. Midlerne dækker lønomkostningerne til IBA’en, og ikke yderligere pro-

jektomkostninger.

Boks 7.1

Pulje til ansættelse af en integrations- og beskæftigelsesambassadør (IBA)

Puljen har til formål at give 35 kommuner støtte til at ansætte en integrations- og beskæftigelses-

ambassadør i en periode på 3�½ år.

Som led i udmøntningen af satspuljeaftalen for 2018 har partierne bag aftalen besluttet at afsætte

78,1 mio. kr. over 4 år til indsatsen ”Integrations- og beskæftigelsesambassadører”.

Heraf er der afsat 61,25 mio. kr. i den udmeldte ansøgningspulje, hvorfra kommunerne nu kan søge

om midler til at ansætte en ambassadør. Ambassadørerne vil blive understøttet fra central side, idet

der afsættes tre årsværk i Styrelsen for International Rekruttering og Integration (SIRI), som skal

understøtte ambassadørernes arbejde med at styrke kommunernes beskæftigelsesrettede integra-

tionsindsats.

Ambassadørerne skal støtte kommunerne i deres indsats med IGU-forløb, virksomhedspraktikker

og job med løntilskud, hvor der er et godt match mellem flygtning og virksomhed, som tager ud-

gangspunkt i virksomhedernes behov for arbejdskraft. Derfor skal ambassadørerne også sikre, at

kontakten til virksomhederne styrkes, så virksomhederne oplever en hurtig og kvalificeret service i

tæt dialog med kommunen.

Kilde: uim.dk

Blandt de casekommuner, der har en IBA, er der erfaringer med, at IBA’en giver mulighed for

at skabe erfaringer, der kan bredes ud til relevante medarbejdere og samarbejdspartnere i

kommunen, såvel som mulighed for at vidensdele med andre kommuner i IBA-projektet. Nogle

casekommuner fremhæver muligheden for at vidensdele med andre kommuner om deres er-

faringer som en af styrkerne ved IBA projektet. Andre casekommuner oplever derimod, at kom-

munernes forskelligheder i forhold til fx geografi og demografi gør det svært at trække på hin-

andens erfaringer i praksis.

I de casekommuner, der har en IBA, har der været meget fokus på at undersøge de eksiste-

rende integrationsindsatser i kommunen og på at beskrive eksisterende indsatser og forløb.

Flere medarbejdere i casekommunerne beskriver, at de oplever det som værdifuldt at have

beskrivelse af målgrupper, indsatser og deres formål, da det bidrager til at strukturere og tyde-

ligøre deres arbejde og gør det lettere at vidensdele og evaluere indsatserne. IBA’en har flere

steder også haft en rolle i forhold til at samarbejde med sprogskolen, lave tilbud til borgere, der

ikke er i gang med et virksomhedsrettet tilbud, og/eller i forhold til at finde praktikpladser.

Erfaringen fra casestudierne er, at IBA’en primært har haft en rolle i forhold til at beskrive eksi-

sterende indsatser og skabe vidensdeling og i mindre grad brobygge mellem kommune og

140

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

virksomheder. Ledere og medarbejdere fra casekommunerne peger på, at erfaringerne med

en mere systematisk beskrivelse af indsatserne, er det, som de primært vil tage med sig fra

IBA-projektet og bruge til at forankre i integrationsindsatsen.

Foruden puljemidler til projekterne Integrations- og beskæftigelsesambassadører (IBA) og pro-

jektet Støtte til at få flere kvinder med indvandrerbaggrund i beskæftigelse er der casekommu-

ner, der har erfaring med at få EU-midler til EU-projekter med fokus på integration eller midler

fra private fonde. Også disse projekter opleves at give kommunerne mulighed for at lave en

særlige indsats for udvalgte målgrupper eller afprøve nye metoder.

7.4

Opsamling

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at omkring to-tredjedele af kommunerne har fået ekstern

finansiering til indsatser under integrationsloven og en-tredjedel har fået ekstern finansiering til

indsatser under LAB-loven. De statslige puljemidler står for en stor del af den eksterne finan-

siering, som kommunerne modtager til forskellige typer af indsatser med ekstern finansiering.

Den eksterne finansiering anvendes især til at styrke den virksomhedsrettede indsats og til at

afprøve nye metoder og arbejdsgange, men også i et vist omfang til at introducere nye indsat-

ser.

47 kommuner har i vores spørgeskemaundersøgelse angivet, at de har opnået ekstern finan-

siering. Næsten alle disse kommuner har også svaret, at de har oplevet, at de eksterne midler

har ført til en forbedret indsats.

Det varierer, i hvilket omfang casekommunerne gør brug af eksterne midler i deres integrati-

onsindsats. Forskellene kan skyldes kommunestørrelse og organisering, men også tidligere

erfaringer og ledelsesfokus. Casestudierne giver ikke mulighed for at pege på et bestemt møn-

ster i kommunernes muligheder for at søge og få adgang til eksterne midler. Det synes dog at

have betydning, at kommunen har medarbejdere, der har erfaring med og kan afsætte tid til at

ansøge om og dokumentere brugen af eksterne midler. Derudover har ledelsesfokus også be-

tydning for, om og hvilke puljer de forskellige kommuner søger.

Ifølge casekommunerne er fordelene ved den eksterne finansiering, at det giver kommunerne

mulighed for at afprøve nye metoder og/eller arbejde fokuseret med en særlig målgruppe.

Ulemperne ved den eksterne finansiering er primært de dokumentationskrav, der er forbundet

med de eksterne midler. Disse krav opleves som en stor opgave, og de udgør en barriere for,

at nogle kommuner kan søge eksterne midler, fordi de ikke har medarbejderressourcerne til

det.

Nogle casekommuner efterspørger muligheden for, at eksterne midler kan indgå i driften af

den eksisterende indsats, der opleves som stærkt beskåret. Andre casekommuner sætter pris

på, at eksterne midler giver mulighed for at prøve nye ting af eller arbejde fokuseret med et

område og ikke bare

”forsvinder ind i driften”.

Som det fremgår af vores spørgeskemaunder-

søgelse, siger et stort flertal af de 47 kommuner, som faktisk har opnået ekstern finansiering,

at midlerne har bidraget til at forbedre indsatsen. Det indikerer sammen med casestudierne, at

midler, som staten giver til kommuner til en udvikling af en særligt indsats, faktisk også kan

føre til en forbedret kommunal beskæftigelsesrettet integrationsindsats – i hvert fald set fra

kommunernes synsvinkel.

141

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Litteraturoversigt

I dette kapitel afdækker vi den videnskabelige litteratur, der undersøger effekter af forskellige

typer af indsatser, der har til formål at få flygtninge og ikkevestlige indvandrere i beskæftigelse.

Formålet er at identificere, hvilke typer af indsatser der har vist sig at være virkningsfulde i

forhold til at nedbryde barrierer for flygtninges og indvandreres deltagelse på arbejdsmarkedet.

Oversigten er baseret på en systematisk gennemgang af den nyere videnskabelige litteratur,

og inkluderer primært studier fra de nordiske lande. Typen af indsatser, der undersøges, inklu-

derer en række forskellige indsatser på beskæftigelsesområdet såvel som på familie- og bolig-

området.

Vi bygger i oversigten videre på den viden, der er indeholdt i tre nyere danske litteraturstudier

på området. Det drejer sig om Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al. (2016), som begge

undersøger effekter af beskæftigelses- og uddannelsesrettede indsatser for ledige ikkevestlige

indvandrere, samt Arendt & Schultz-Nielsen (2019), som undersøger effekten af en række for-

skellige indsatser på ikkevestlige kvinders beskæftigelse. Sammen med nyere enkeltstående

studier indgår indsigter fra disse eksisterende litteraturstudier i oversigten.

Kapitlet starter med en beskrivelse af, hvilke inklusionskriterier der ligger til grund for udvæl-

gelsen af de inkluderede studier, samt metoden, der er blevet anvendt i forbindelse med litte-

ratursøgningen, udvælgelsen af studier og den endelige opgørelse af graden af evidens. Re-

sultaterne af oversigten præsenteres herefter.

8.1

Inklusionskriterier

Målgruppen

Målgruppen for litteraturstudiet er 18-64-årige flygtninge og indvandrere fra ikkevestlige lande,

som er uden for beskæftigelse, og som ikke er på førtidspension.

Hvis oprindelsesland ikke

er nævnt, følger vi Arendt et al. (2016) og inkluderer kun studier, hvis det vurderes, at største-

delen af indvandrerne er ikkevestlige, eller hvis opholdsgrundlaget er oplyst som flygtning, da

de fleste flygtninge er fra ikkevestlige lande.

Indsatser og effektmål

Typen af indsatser, der måles effekt på, har ikke på forhånd været afgrænset, men det har

været et krav, at effekten af indsatsen opgøres i forhold til relevante beskæftigelsesudfald,

herunder:



ordinær beskæftigelse

varighed af ledighed

jobparathed

lønindkomst

selvforsørgelse

ordinær uddannelse.

Bemærk i øvrigt, at forskere fra VIVE arbejder på et Campbell Review om effekter af beskæftigelsesrettede indsatser, se

studiets udgivne protokol (Thuesen et al., 2020c).

Ikkevestlige lande afgrænses i henhold til Danmarks Statistiks praksis, hvor vestlige lande omfatter alle 28 EU-lande samt

Andorra, Island, Liechtenstein, Monaco, Norge, San Marino, Schweiz, Vatikanstaten, Canada, USA, Australien og New

Zealand, og hvor ikkevestlige lande omfatter alle øvrige lande (DST, 2017).

142

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Dette dækker også studier, som undersøger, om en given effekt har virket i forhold til at rykke

flygtninge og indvandrere tættere på arbejdsmarkedet (dvs. gøre dem jobparate). Det har ikke

været et krav, at indsatserne er rettet specifikt mod målgruppen, men blot at effekterne opgøres

separat for ikkevestlige indvandrere og/eller flygtninge.

Endelig har det været et kriterie for inklusion, at der skal være tale om egentlige indsatser og

projekter. Studier, der omfatter nationale reformer, herunder ændringer i størrelsen af overfør-

selsindkomster og brugen af økonomiske sanktioner, indgår derfor ikke i litteraturstudiet.

Studiernes metode

Det har været et kriterie, at de inkluderede studier med en rimelig sikkerhed afdækker en kau-

sal sammenhæng. Det vil sige, at det med rimelighed kan antages, at den effekt, der måles,

rent faktisk skyldes den indsats, der bliver målt på.

For at kunne måle en kausal effekt er det nødvendigt at identificere en kontrolgruppe af perso-

ner, der ikke har været udsat for indsatsen, men som minder så meget som muligt om gruppen

af de personer, der har modtaget indsatsen (indsatsgruppen). Dette gælder både i forhold til

relevante karakteristika, som vi typisk kan observere (fx alder, køn, familieforhold, herkomst,

danskkundskaber, osv.), og de karakteristika, vi typisk ikke kan observere (fx motivation). Lig-

ner de to grupper ikke hinanden, opstår der risiko for, at den fundne effekt i stedet afspejler

forskelle mellem de to grupper. Risikoen for denne type bias (selektionsbias) afhænger derved

af graden af sammenlignelighed mellem indsats- og kontrolgruppen (Amilon & Andersen,

2019).

Den ideelle metode til effektmåling er derfor lodtrækningsforsøg, hvor personer inddeles i ind-

sats- og kontrolgruppen via lodtrækning. Denne metode sikrer principielt, at der ingen syste-

matiske forskelle er mellem de to grupper, og at indsats- og kontrolgruppen derfor i udgangs-

punktet er ens på tværs af både observerbare og ikke-observerbare karakteristika (Amilon &

Andersen, 2019). Ofte er det dog ikke muligt at benytte lodtrækningsforsøg. Dette kan enten

være, fordi indsatsen er obligatorisk for alle i målgruppen, eller af andre grunde såsom fx etiske

hensyn (Arendt et al. 2016). Analyser inden for dette område er derfor ofte baseret på ikke-

eksperimentelle design, hvor man ved hjælp af statistiske metoder forsøger at etablere en

sammenlignelig kontrolgruppe.

I udvælgelsen af studier har det derfor været et krav, at der skal være tale om kvantitative

effektstudier, der enten beror på et eksperimentelt design eller et ikke-eksperimentelt design,

hvor identifikationen af den kausale sammenhæng er godtgjort. Dette kan eksempelvis være

via et naturligt eksperiment (fx en indsats i udvalgte kommuner) eller via økonometriske meto-

der, som forsøger at etablere en kontrolgruppe, herunder eksempelvis matching, difference-in-

differences eller varighedsmodeller. Vores endelige beslutning om at inkludere et studie bygger

dog på en konkret kvalitetsvurdering.

Lande og tidsperiode

For at sikre, at de inkluderede studier er relevante i en dansk sammenhæng, hvor relativt høje

minimumslønninger, sikret gennem overenskomsterne, begrænser jobmulighederne for lavt-

uddannede flygtninge og indvandrere, har studier baseret på dansk eller nordisk empiri været

første prioritet. Studier fra enkelte andre europæiske lande er dog også medtaget, da det vur-

deres, at de også er relevante i en dansk sammenhæng.

143

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tidsmæssigt har vi valgt at afgrænse søgningen efter nye enkeltstudier til studier, der er udgi-

vet i løbet af de seneste 10 år. I de tidligere tre litteraturstudier, som indgår i nærværende

litteraturoversigt (Arendt & Pozzoli, 2013; Arendt et al., 2016 og Arendt & Schultz-Nielsen,

2019), indgår der dog en række studier udgivet før 2010. Da disse tidligere studier indgår i

analyserne i de tidligere tre litteraturstudier, indgår de derfor også i vores samlede analyse, da

denne bl.a. bygger på indsigterne fra disse litteraturstudier.

8.2

Metode

Nedenfor beskriver vi den metode, der er blevet anvendt i forbindelse med litteratursøgningen,

udvælgelsen af studier og den endelige opgørelse af graden af evidens.

8.2.1

Litteratursøgning

Der er søgt efter studier, der enten er skrevet på engelsk, dansk, norsk eller svensk, som er

udgivet i fagfællebedømte tidsskrifter, eller som er arbejdspapirer, publiceret i anerkendte wor-

king paper-serier eller som en del af universiteters working paper-serier. Endelig er der også

søgt efter rapporter og arbejdspapirer udarbejdet af anerkendte forskningsinstitutioner.

Der er søgt systematisk efter danske og internationale studier i følgende bibliografiske online-

databaser, forskningsnetværk og biblioteksdatabaser: Academic Search Premier, EconLit, So-

ciological Abstracts, SocIndex, ERIC, International Bibliography of the Social Sciences – IBSS,

PsycInfo, Social Science Citation Index (Web of Science), IDEAS/RePEc, Danbib Netpunkt

(National Dansk biblioteksbase), LIBRIS (National svensk biblioteksbase), ORIA (National

norsk biblioteksbase) samt følgende nordiske forskningsdatabaser: Den Danske Forsknings-

database, NORA, Norske vitenarkiv, SwePub.

Denne søgning er suppleret med studier fundet via en gennemgang af følgende hjemmesider:

www.cabiweb.dk, www.integrationsviden.dk, www.jobeffekter.dk, www.socialstyrelsen.se,

www.folkhalsomyndigheten.se, https://fafo.no og www.nav.no.

Søgestrategien beror på en række søgeord, som er blevet målrettet de enkelte databaser un-

dervejs og udvidet i en iterativ proces, efterhånden som terminologen blev fastlagt. Søgeor-

dene er tilpasset dansk, svensk og norsk.

Udgangspunktet for arbejdet med at finde de rette

søgetermer har været eksisterende litteraturstudier, herunder Arendt & Pozzoli (2013), But-

schek & Walter (2014), Arendt et al. (2016), Arendt & Schultz-Nielsen (2019) og Thuesen et al.

(2020c). På baggrund af disse studier har vi identificeret en række engelske søgetermer, der

dækker:



målgruppen (fx immigrant, migrant, asylum seeker, refugee)

effektmålene (fx employment/unemployment, education, earnings, labour market inte-

gration)

indsatserne (fx active labour market programmes, introduction programs, family policy,

childcare, health)

de ønskede typer af studier (fx causal effect, impact, evaluation, natural experiment).



Søgestrategien kan sendes efter henvendelse.

144

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

I alt resulterede søgningen på tværs af de nævnte databaser og hjemmesider i 3.945 fund.

8.2.2

Udvælgelse af relevante studier

Udvælgelsen af de studier, der indgår i denne litteraturoversigt, er foregået i flere trin. Først er

alle 3.945 fund blevet screenet på baggrund af titel og abstract for at frasortere studier, der var

klart irrelevante. I alt blev 3.589 studier frasorteret i dette trin. Herefter er de resterende 356

studier blevet nærmere gennemlæst, og 330 studier frasorteret, da de ikke opfyldte et eller

flere af inklusionskriterierne. Dette resulterede i, i alt 26 studier, som blev vurderet relevante i

forhold til inklusionskriterierne.

Blandt disse 26 studier tæller de tre tidligere litteraturoversigter (Arendt & Pozzolli, 2013;

Arendt et al. 2016 og Arendt & Schultz-Nielsen, 2019). Yderligere 11 af de resterende 23 stu-

dier er allerede indeholdt i disse tre litteraturoversigter. Disse 11 studier bliver derfor ikke in-

kluderet igen som enkeltstudier. Dette efterlader derfor i alt 12 nye enkeltstudier, som vurderes

relevante ud over de tre litteraturstudier.

Derudover har vi valgt at inkludere yderligere tre VIVE-studier, som blev færdiggjort efter litte-

ratursøgningen (Thuesen et al., 2020a; Thuesen et al. 2020b; Arendt og Bolvig, 2020) samt to

andre studier (Rotger, 2011; Arendt et al., 2018), som vi sidenhen er blevet opmærksomme

på.

Dette betyder, at der sammenlagt er udvalgt 20 studier til inklusion i litteraturoversigten, hvoraf

de 17 er enkeltstudier, og de resterende tre er de førnævnte litteraturstudier.

De udvalgte enkeltstudier er hovedsagligt fra Norden. Otte studier er fra Danmark, tre fra

Norge, to fra Sverige og et fra Finland. De resterende tre studier fra Frankrig, Tyskland og

Holland. Indsatserne, der undersøges i de udvalgte studier, spænder over sprogundervisning,

introduktionsprogrammer, virksomhedspraktik og andre beskæftigelsesrettede indsatser samt

familiepolitik og boligplacering, se Tabel 8.1.

Tabel 8.1

Studie

Arendt et al. (2020)

Lochmann et al. (2019)

Rotger (2011)

Andersson et al. (2017)

Sarvimäki & Hämäläinen (2016)

Thuesen et al. (2020a)

Arendt (2020)

Arendt og Bolvig (2020)

Arendt et al. (2018)

Hardoy & Zhang (2019)

Battisti et al. (2019)

Oversigt over udvalgte studier

Indsats

Sprogundervisning

Introduktionsprogram

Individualiserede integrationsplaner

Virksomhedsrettet indsats med en brancheorienteret tilgang

(virksomhedspraktik er et kerneelement)

Tidlig jobrettet integrationsindsats (virksomhedspraktik er et

kernelement)

Tidlig virksomhedspraktik

Integrationspålæg (virksomhedspraktik er et kerneelement)

Virksomhedspraktik, vejledning og opkvalificering, løntilskud

Hjælp til jobsøgning

Land (empiri)

Danmark

Frankrig

Danmark

Sverige

Finland

Danmark

Norge

Tyskland

Blandt de 13 enkeltstudier blev der fundet tre arbejdspapirer, som senere er blevet udgivet i et fagfællevurderet internati-

onalt tidsskrift. I disse tilfælde benytter vi den version, der er udgivet. Dette drejer sig om Arendt (2020), Andersson et al.

(2017), Lochmann et al. (2019) og Battisti et al. (2019).

Efter litteratursøgningen var afsluttet, blev hjemmesiden imdi.no (norske Integrerings- og mangfoldsdirektoratet) også

gennemsøgt, men der blev ikke fundet nogen relevante studier, som ikke allerede var inkluderet.

145

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Studie

Månsson & Delander (2017)

Thuesen et al. (2020b)

Naz (2010)

Flaatten, K. K. (2015)

Beckers & Borghans (2011)

Damm (2014)

Arendt & Pozzoli (2013)

Arendt et al. (2016)

Arendt & Schultz-Nielsen (2019)

Anm.:

Indsats

Mentorprogram

Økonomisk støtte og rådgivning om virkningsfulde indsatser

til kommuner

Tilskud for ikke at benytte offentligt subsidieret børnepasning

Boligplacering

Boligplacering og netværk

Litteraturstudie over 19 enkeltstående studier

Opdatering af Arendt & Pozzoli (2013) med yderligere 3 stu-

dier

Litteraturstudie med fokus på kvinder og med over 23 enkelt-

stående studier

Land (empiri)

Sverige

Danmark

Norge

Holland

Danmark

Norden, Israel

og Tyskland

Norden

Studierne er sorteret i forhold til indsatsen, der undersøges. Bilagsrapporten indeholder resumé af hvert studie.

8.2.3

Opgørelse af indsatsernes effekter

Enkelte af de inkluderede studier skelner mellem følgende typer af effekter:



Fastholdelseseffekter

(kaldes også fastlåsningseffekter) refererer til effekter under

deltagelse i indsatsen (Arendt & Pozzoli, 2013). Effekten fremkommer ved, at ledige

ændrer jobsøgningsadfærd, imens de deltager i en indsats, og kan være enten positiv

eller negativ. En negativ effekt fremkommer ved, at ledige søger færre job, imens de

deltager i en indsats, fordi de fx ønsker at færdiggøre indsatsen, eller fordi de har mindre

tid til jobsøgning. En positiv effekt kan fremkomme, hvis de ledige øger deres jobsøg-

ning under deltagelse i en indsats (Jobeffekter, 2020). Dette kan fx opstå, hvis de ledige

ikke synes, at indsatsen er nyttig (Arendt & Pozzoli, 2013).

Programeffekter

refererer til effekter efter deltagelse i indsatsen er forbi (Arendt &

Pozzoli, 2013). Effekten fremkommer ved, at ledige fx har opnået nye færdigheder og

kvalifikationer som følge af indsatsen, som gør det nemmere at finde et job. Effekten

kan imidlertid også være negativ, hvis opkvalificeringen fx medfører, at ledige indsnæv-

rer deres jobsøgning (Jobeffekter, 2020), eller hvis arbejdsgivere opfatter deltagelse i

indsatsen som et negativt signal (Arendt & Pozzoli, 2013).

Nettoeffekter

refererer til summen

af fastholdelseseffekten og programeffekten (Arendt

& Pozzoli, 2013)

og viser således den samlede isolerede effekt af indsatsen på den

lediges chancer for at komme i beskæftigelse (Jobeffekter,

2020).



I de tilfælde, hvor disse begreber bruges i studierne, bruger vi ligeledes disse begreber i op-

summeringen og diskussionen af studierne.

8.2.4

Opgørelse af evidens

Graden af evidens for hver type af indsats sammenfattes efter det videnshierarki, som også

blev brugt i Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al. (2016), se Tabel 8.2. Oprindeligt blev dette

videnshierarki foreslået af Borg et al. (2010) i

Hvidbog om mentalt helbred, sygefravær og

tilbagevenden til arbejde

(2010, s. 22), og er siden også blevet brugt af STAR. Den endelige

I princippet består nettoeffekten af summen af fastholdelseseffekten, programeffekten og motivationseffekten, hvor sidst-

nævnte refererer til effekter, der opstår, når personer har udsigt til at skulle deltage i en indsats. I praksis estimeres denne

effekt dog sjældent (Arendt & Pozzoli, 2013), og nettoeffekten vil derfor ofte blot være summen af de to første effekter

(Jobeffekter, 2020).

146

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

vurdering om graden af evidens er dog foretaget på baggrund af forfatternes overordnede sam-

menfattende vurdering af evidensen af den viden, der findes på området.

Tabel 8.2

Overordnet

vidensniveau

Evidens

Videnshierarki

Detaljeret

vidensniveau

Stærk evidens

Moderat evidens

Kriterier

En overvægt på tre eller flere studier med høj kvalitet, og/eller et

forskningsbaseret review viser resultater, der går i samme retning.

En overvægt på to studier af høj kvalitet viser resultater, der går i

samme retning.

En overvægt på et studie af høj kvalitet eller flere studier med be-

grænset kvalitet viser resultater, der går i samme retning.

Studier viser resultater, der går i forskellig retning. Ingen overvægt.

Ingen eller få studier med begrænset kvalitet viser resultater. Ingen

overvægt.

Indikation

Ingen viden/effekt

Indikation

Modstridende viden

Ingen viden

Kilde:

Arendt & Pozzoli (2013)

Kvaliteten af de inkluderede studier er her en vigtig parameter, og der er derfor foretaget en

kvalitetsvurdering af hvert enkeltstudie inkluderet i denne oversigt. Selv om det har været et

kriterie for inklusion, at alle studier med en hvis rimelighed skal afdække en kausal sammen-

hæng, formår nogle af de inkluderede studier at gøre dette bedre end andre. Den kvantitative

metode, der benyttes i studiet, spiller her en central rolle, og resultater, der er baseret på en

metode, der tager højde for forskelle i både observerbare og ikke-observerbare karakteristika

mellem indsats- og kontrolgruppen, vil således have en lavere risiko for bias end resultater

baseret på en metode, der udelukkende tager højde for forskelle i observerbare karakteristika.

Kvaliteten af udførelsen spiller dog en afgørende rolle i vores kvalitetsvurdering, og studier, der

udelukkende kontrollerer for observerbare karakteristika, kan således godt vurderes som væ-

rende af høj kvalitet, givet at de kontrollerer for en lang række relevante observerbare karak-

teristika.

8.3

Sprogundervisning

I dette og de følgende afsnit opgøres resultaterne af litteraturoversigten. Enkeltstudierne ind-

deles efter type af indsats og sammenfattes i en oversigtstabel under hver indsatstype. Ud over

enkeltstudierne inddrages også indsigter fra de inkluderede tre litteraturstudier (Arendt &

Pozzoli, 2013; Arendt et al., 2016 og Arendt & Schultz-Nielsen, 2019). Afrapporteringen af ind-

satsernes effekt over for målgruppen, og opgørelsen af graden af evidens herfor, beror derfor

på en kombination af indsigter fra nyere enkeltstående studier og fra allerede eksisterende

litteraturoversigter.

Resuméer af nye enkeltstudier er indeholdt i bilagsrapporten. I de tidligere litteraturstudier kan

man læse om de fleste studier, som indgår deri.

På baggrund af litteratursøgningen har vi identificeret tre studier fra henholdsvis Danmark (Rot-

ger, 2011 og Arendt et al., 2020) og Frankrig (Lochmann et al., 2019), som undersøger be-

skæftigelseseffekten af undervisning i henholdsvis dansk og fransk, se Tabel 8.3.

Arendt et al. (2020) undersøger kort- og langtidseffekter af styrkelsen af danskuddannelsen for

nytilkomne flygtninge, som blev vedtaget under integrationsloven fra 1999. Med reformen blev

kvaliteten af danskuddannelsen forbedret og antallet af dansktimer øget fra 1.370 timer over

147

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

en periode på 18 måneder til 1.800 timer over en periode på 36 måneder. Studiet viser, at de

langsigtede effekter af indsatsen er positive og af betydelig størrelse. Over en 18-års periode

findes således en samlet effekt på 23 % på beskæftigelsen og 33,7 % på indkomsten. På kort

sigt, imens undervisning foregår, viser studiet derimod, at der er ingen signifikante effekter, og

effekten viser sig første gang 4-5 år, efter undervisningen starter. I studiet måles beskæftigel-

sen som andelen af et arbejdsår på fuldtid. Den kumulerede beskæftigelseseffekt på 23 %,

målt over en 18-års periode, svarer således til 9 måneders ekstra beskæftigelse. Den kumule-

rede indkomsteffekt på 33,7 % svarer samlet set til omkring 45.000 USD akkumuleret over de

18 år eller 2.510 USD (ca. 15.000 DKR) pr. år. Denne effekt skyldes delvist en øget beskæfti-

gelse, og delvist at de, der er i arbejde, tjener mere.

Rotger (2011) undersøger også beskæftigelseseffekterne af danskuddannelsen vedtaget un-

der integrationsloven fra 1999. Han fokuserer dog udelukkende på familiesammenførte til ind-

vandrere (ikke-flygtninge) fra ikkevestlige lande, for hvem danskuddannelse med loven blev

obligatorisk for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Målt over en periode på op til 9 år

efter ankomst i Danmark viser resultaterne, at obligatorisk danskuddannelse ingen effekt har

på, hvor meget målgruppen deltager på arbejdsmarkedet (målt i arbejdstimer). Studiet finder

dog en langsigtet positiv effekt på den gennemsnitlige årlige bruttoindkomst. Denne effekt kan

skyldes, at beskæftigelsen stiger, men også at de, der er i arbejde, tjener mere som følge af,

at deres produktivitet øges, når de bliver bedre til dansk. Studiet af Rotger skelner ikke mellem

disse to mekanismer, men det mest sandsynlige er dog, at effekten er en kombination af begge

dele. Effekten viser sig første gang fra 2002, altså 3 år efter ankomst. 8-9 år efter ankomst er

effekten på mellem 12.000-19.000 kr. i gennemsnit. Samtidig viser analysen tegn på negative

effekter på bruttoindkomsten i de første år efter påbegyndt danskuddannelse. I studiet tilskrives

dette fastholdelseseffekter grundet deltagelse i danskuddannelsen.

Lochmann et al. (2019) undersøger beskæftigelseseffekterne på kort sigt af en lovgivning fra

2007, som indførte obligatorisk franskundervisning for nyankomne flygtninge og indvandrere

uden et basalt niveau af fransk. Effekten undersøges 3 år efter forløbets start, hvor 90 % af

deltagerne har færdiggjort indsatsen. Studiet finder ingen effekter på hverken beskæftigelse

eller indkomst, men finder dog en øget sandsynlighed for at indgå i arbejdsstyrken (dvs. være

registreret som enten ledig eller i arbejde). Selv om effekterne minder om de danske resultater

på kort sigt, er det vigtigt at understrege, at den danske indsats er langt mere omfattende i

forhold til antallet af undervisningstimer end den franske. Manglen på beskæftigelseseffekter i

det franske studie kan derfor, som nævnt i studiet, også skyldes, at indsatsen er relativt be-

grænset, og at sprogniveauet ikke øges tilstrækkeligt.

Det er vigtigt at understrege, at der er forskel på målgrupperne i de tre studier. Arendt et al.

(2020) fokuserer således på flygtninge og familiesammenførte hertil. Rotger (2011) ser der-

imod udelukkende på familiesammenførte til indvandrere fra ikkevestlige lande (ikke-flygt-

ninge), som på tidspunktet for familiesammenførelsen har været selvforsørgende. Endelig fo-

kuserer Lochmann et al. (2019) på en bredere målgruppe, som inkluderer både flygtninge og

ikke-flygtninge fra ikkevestlige lande samt familiesammenførte.

På trods af disse forskelle peger resultaterne på, at sprogundervisning på længere sigt (efter

3-5 år) har positive effekter på beskæftigelsen, målt via enten omfanget af beskæftigelsen (an-

del af et fuldtidsarbejdsår) eller via indkomsten. Samtidig peger resultaterne dog også på, at

der på kort sigt (under indsatsen eller kort efter) ingen effekter er. Endelig viser resultaterne af

et ældre dansk studie (Clausen et al., 2009), omtalt i Arendt & Pozzoli (2013), at chancen for

at komme i selvforsørgelse reduceres, mens udlændinge deltager i danskuddannelse, men

148

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

øges efter endt deltagelse. I det omtalte studie er effekten dog ikke stor nok til at opveje de

initiale negative effekter (Arendt & Pozzoli, 2013).

Alle tre ovennævnte studier er veludførte, og risikoen for bias vurderes til at være lav i alle

tilfælde. De tre studier beror alle på en kvasi-eksperimentel metode (regression discontinuity

design), hvor individer allokeres mere eller mindre tilfældigt til indsatsen på baggrund af datoen

for deres ankomst (Rotger, 2011), opnået flygtningestatus (Arendt et al., 2020) eller testscore

(Lochmann et al., 2019).

Sprogundervisning er endvidere en central del af de nordiske introduktionsprogrammer (An-

dersson, 2019), og i flere af de studier, der undersøger effekterne af disse programmer, kan

det være svært at isolere effekten af sprogundervisningen. Resultaterne fra Sarvimäki &

Hämäläinen (2016), som finder positive langsigtede effekter af individuelle integrationsplaner

på lønindkomsten blandt indvandrere (se afsnit 8.4) tyder eksempelvis på, at effekten delvist

skyldes øget sprogundervisning, selv om dette ikke testes direkte.

Tabel 8.3

Studie

Arendt et al.

(2020)

Danmark

Enkeltstudier om sprogundervisning

Indsats

Danskuddan-

nelse

Målgruppe

Flygtninge

og *FS

hertil

Effektmål

Beskæftigelse

(andel af et fuld-

tidsarbejdsår)

Indkomst

Tidshori-

sont

Op til 18 år

efter indsat-

sen

Effekt

Positiv

Me-

tode

RDD**

Kvali-

tet

Høj

Positiv

Rotger (2011)

Danmark

Danskuddan-

nelse

FS til ikke-

vestlige-

indvan-

drere (ikke-

flygtninge)

Indvan-

drere (in-

klusive

flygtninge

og FS)

Arbejdstimer

Bruttoindtægt

Op til 9 år ef-

ter ankomst

Ingen

Positiv

RDD

Høj

Lochmann et

al. (2019)***

Frankrig

Franskunder-

visning

Sandsynligheden

for beskæftigelse

Indkomst

Deltagelse i ar-

bejdsstyrken

3 år efter på-

begyndt un-

dervisning

Ingen

Positiv

RDD

Høj

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*FS står for Familiesammenførte, **RDD står for Regression-discontinuity-design. ***Indikerer, at artiklen er publice-

ret i et fagfællevurderet international tidsskrift.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

De eksisterende litteraturstudier nævner foruden Clausen et al. (2009) et ældre norsk studie

(Hayfron, 2001) samt et svensk studie (Kennerberg & Åslund, 2010). Hayfron (2001) estimerer

effekten af sprogundervisning på lønindkomsten blandt ikkevestlige indvandrere, men finder

ingen signifikant effekt på kort sigt. Både Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt & Schultz-Nielsen

(2019) peger dog på, at studiet har nogle væsentlige metodiske svagheder, som kan påvirke

resultatet, og derfor ser vi bort fra dette studie. Kennerberg & Åslund (2010), som nævnes i

Arendt & Schultz-Nielsen (2019), undersøger effekten af svenskundervisning på beskæftigel-

sen blandt flygtninge og indvandrere. Resultaterne viser, at sprogundervisningen har negative

effekter på beskæftigelsen i de første 5 år, efter undervisningen er påbegyndt, men at effek-

terne derefter bliver positive for gruppen af deltagere, som afslutter programmet, og er størst

for kvinderne. Kennerberg & Åslund (2010) understreger dog selv, at resultaterne ikke nødven-

digvis kan tolkes som kausale effekter, og vi ser derfor også bort fra dette studie.

149

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Opsummering vedrørende sprogundervisning

Overordnet set vurderer vi, at indsigterne fra de tidligere litteraturstudier ikke giver anledning

til ændringer i den samlede konklusion. Vi vurderer derfor, at der er moderat evidens for, at

sprogundervisning har en langsigtet (efter 3-5 år) positiv beskæftigelseseffekt. Sarvimäki &

Hämäläinen (2016) (se afsnit 8.3.2) understøtter denne konklusion og peger på, at indsatser

rettet specifikt mod indvandrere, herunder sprogundervisning, øger deres lønindkomst. Samti-

dig peger resultaterne dog også entydigt på, at der på kort sigt (under indsatsen eller kort efter)

ingen effekter er. Dette kan skyldes fastlåsningseffekter, idet deltagelse i sprogundervisningen

efterlader mindre tid til at søge job. På denne baggrund vurderer vi, at der er stærk evidens for,

at der på kort sigt ingen beskæftigelseseffekter er af sprogundervisning.

Endelig er Lochmann et al. (2019) det eneste af de inkluderede studier, der undersøger effek-

ten på deltagelse i arbejdsstyrken. På denne baggrund vurderer vi derfor, at der er utilstræk-

kelig viden til at konkludere på evidensgraden i forhold til deltagelse i arbejdsstyrken.

8.4

Introduktionsprogrammer

På baggrund af litteratursøgningen har vi identificeret to studier fra henholdsvis Sverige (An-

dersson et al., 2017) og Finland (Sarvimäki & Hämäläinen, 2016), som undersøger beskæfti-

gelseseffekten af introduktionsprogrammer,

se Tabel 8.4.

Andersson et al. (2017) undersøger effekterne af den svenske etableringsreform fra 2010, som

flyttede ansvaret for integration af nytilkomne flygtninge fra kommunerne til staten og samtidig

introducerede en række ændringer til introduktionsprogrammet. Med reformen blev det obliga-

torisk for nytilkomne flygtninge eller familiesammenførte hertil at lade sig registrere hos det

lokale jobcenter (arbetsförmedlingen). Jobcenteret blev på baggrund af en samtale med den

nytilkomne ansvarlig for at udarbejde en plan for den enkelte, som strækker sig over maksimum

2 år og som minimum indeholder et svenskkursus samt orientering om det svenske samfund

og beskæftigelsesrettede indsatser (arbetsförberedande indsatser). Analysen viser, at refor-

men har haft positive effekter på beskæftigelsen og på lønindkomsten blandt nytilkomne 2-3

år efter programstart. Sandsynligheden for at være i beskæftigelse er her mellem 5,7-7,5 %

højere sammenlignet med en kontrolgruppe, og hvor den gennemsnitlige lønindkomst er mel-

lem 20-22 % højere end i kontrolgruppen. Studiet finder ingen signifikante forskelle i effekterne

for mænd og kvinder.

Sarvimäki & Hämäläinen (2016) undersøger effekterne af en reform fra 1999, der introduce-

rede individuelle integrationsplaner for ledige indvandrere, der havde boet mindre end 3 år i

Finland. Som følge af denne ændring finder studiet en stigning i den kumulative lønindkomst

på 47 % over en 10-årig periode, men ingen effekter på sandsynligheden for at være i beskæf-

tigelse eller antallet af dage i beskæftigelse. Effekten på lønindkomsten synes derimod at være

delvist drevet af, at indvandrere er kommet i bedre betalte job, selv om dette alene ikke forklarer

hele løneffekten. Samtidig viser de finske forskere også, at reformen ikke medførte et øget

antal dage i aktivering/kurser, men at indholdet i aktiveringen blev ændret, således at der blev

brugt mere tid på sprogkurser og anden form for uddannelse og træning rettet specifikt imod

indvandrere. Omvendt blev der brugt mindre tid på mere generelle aktiveringsindsatser såsom

jobsøgningskurser. Effekterne synes derved hovedsagligt at skyldes en mere effektiv brug af

Introduktionsprogrammer refererer til det, der i Danmark går under betegnelserne selvforsørgelses- og hjemrejseprogram-

samt introduktionsprogram (SHI-program) og introduktionsforløb.

150

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

eksisterende værktøjer og ressourcer, herunder et øget fokus på indsatser rettet specifikt mod

indvandrere, herunder sprogundervisning. Studiet undersøger ikke, om effekterne er forskel-

lige for mænd og kvinder.

Begge studier (Andersson et al., 2017 og Sarvimäki & Hämäläinen, 2016) sammenligner ud-

faldet mellem dem, der ankom før og efter reformen. I det svenske studie (Andersson et al.,

2017) er der dog en risiko for, at ikke-observerede forskelle mellem de to grupper kan skæv-

vride resultatet, og vi vurderer derfor kvaliteten af det studie som værende middel. Denne risiko

vurderes som værende lav i Sarvimäki & Hämäläinen (2016), som benytter en mere robust

metode.

Tabel 8.4

Studie

Andersson

et al.

(2017)*

Sverige

Sarvimäki

& Hämäläi-

nen

(2016)*

Finland

Individuelle

integrations-

planer

Ledige ind-

vandrere

Enkeltstudier om introduktionsprogrammer

Indsats

Etablerings-

reform

Målgruppe

Flygtninge og

FS** hertil

Effektmål

Sandsynlighe-

den for at være

i beskæftigelse

Lønindkomst

Sandsynlighed

for at være i

beskæftigelse

samt antal

dage i beskæf-

tigelse

Lønindkomst

Op til 10 år

efter

Tidshori-

sont

Op til 3 år

efter pro-

gramstart

Effekt

Positiv

Metode

Regressi-

onsanalyse

Kvalitet

Middel

Positiv

Ingen

RDD***

Høj

Positiv

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*Indikerer, at artiklen er publiceret i et fagfællevurderet internationalt tidsskrift. **FS står for Familiesammenførte. ***

RDD står for Regression-discontinuity-design.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

I de tidligere litteraturstudier indgår ydermere en række effektstudier af nordiske introduktions-

programmer. Baseret på ni individuelle studier fra Danmark (Clausen et al., 2006), Norge (Kavli

et al., 2007; Djuve et al., 2017; Blom & Enes, 2015) og Sverige (Svantesson, 2006; Andersson

& Nekby, 2012; Andersson et al., 2016; Lanninger, 2016; Kennerberg & Åslund, 2010), som

undersøger beskæftigelseseffekten af forskellige ændringer i eksisterende introduktionspro-

grammer, konkluderer Arendt & Schultz-Nielsen (2019), at resultaterne for kvinder er skuf-

fende, dvs. at de ændringer, der over tid er lavet i de nordiske integrationsprogrammer, ikke

har haft mærkbare beskæftigelseseffekter for kvinder. Et af disse studier (Kennerberg & Ås-

lund, 2010) fokuserer udelukkende på sprogundervisning og diskuteres derfor i afsnit 8.3. Af

de resterende otte studier, vurderer vi endvidere, at kun fem (Clausen, 2006; Kavli et al. 2007;

Andersson & Nekby, 2012; Andersson et al., 2016; Lanninger, 2016) er af tilstrækkelig kvalitet

til at indgå som evidensgrundlag i denne oversigt.

Dette ændrer dog ikke den overordnede

konklusion, da 3 af disse 5 studier ingen positive beskæftigelseseffekter finder for kvinder. Re-

sultaterne viser således, at der er ingen positive beskæftigelseseffekter for kvinder af hverken

det danske introduktionsprogram fra 1999 (Clausen, 2006), et pilotprojekt som reducerede

sagsstammen for sagsbehandlere under det tidligere svenske integrationsprogram (Andersson

& Nekby, 2012) eller det det norske introduktionsprogram fra 2003 (Kavli, 2007). Omvendt

finder både Andersson et al. (2016) og Lanninger (2016) dog positive beskæftigelseseffekter

for kvinder af det svenske introduktionsprogram fra 2010. Andersson et al. (2016) er dog en

tidligere version af Andersson et al. (2017), som allerede indgår i Tabel 8.4.

De tre studier, vi har fravalgt, er Djuve et al. (2017), Blom & Enes (2015) og Swantesson (2006).

151

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Ser vi nærmere på de ovenstående studier, er resultaterne for mænd noget mere positive, og

alle fem studier finder positive beskæftigelseseffekter for mænd. Ud over disse studier nævner

Arendt & Pozzoli (2013) også et studie af Clausen et al. (2009), som er en senere udgivet

version af Clausen et al. (2006), men som ikke sondrer mellem mænd og kvinder. Studiet un-

dersøger, hvilken effekt det danske introduktionsprogram fra 1999 har på, hvor lang tid der går,

inden nyankomne flygtninge og familiesammenførte indvandrere bliver selvforsørgende. Stu-

diet undersøger effekterne af specifikke elementer i programmet, herunder danskuddannelse

og arbejdsmarkedsrettede tilbud, og finder, at privat jobtræning (løntilskud) har den største

effekt på afkortningen af tiden i ledighed indtil selvforsørgelse. Til gengæld reduceres chancen

for at blive selvforsørgende, mens udlændinge deltager i danskuddannelse, men øges igen

efter endt deltagelse, omend den samlede effekt er negativ.

Opsummering vedrørende introduktionsprogrammer

Samlet set er det svært at konkludere på tværs af de individuelle studier, da der er tale om

forskellige introduktionsprogrammer og indsatser, som ikke nødvendigvis er sammenlignelige,

Derudover undersøger nogle af studierne effekter af en samlet ændring i et eksisterende pro-

gram, imens andre undersøger effekterne af specifikke elementer af et introduktionsprogram.

På baggrund af primært Sarvimäki & Hämäläinen (2016) og Andersson et al. (2017) vurderer

vi dog, at der er en indikation for, at individuelt tilrettelagte programmer har positive indkomst-

effekter. Herudover peger indsigterne fra de tidligere litteraturstudier på positive beskæftigel-

seseffekter af forskellige ændringer i eksisterende introduktionsprogrammer særligt for mænd,

om end de specifikke indsatser er så forskellige, at det ikke giver mening at konkludere på

evidensgrundlaget.

8.5

Virksomhedspraktik

På baggrund af litteratursøgningen har vi identificeret fire studier fra Danmark (Thuesen et al.,

2020a, Arendt et al. 2018, Arendt, 2020, og Arendt & Bolvig, 2020) og et studie fra Norge

(Hardoy & Zhang, 2019), som undersøger beskæftigelseseffekten af virksomhedspraktik alene

eller i kombination med andre typer af indsatser, se Tabel 8.5.

Thuesen et al. (2020a), Arendt et al. (2018) og Arendt (2020) undersøger alle effekten af virk-

somhedspraktik i forbindelse med en større indsats, hvor virksomhedspraktik er et vigtigt ele-

ment.

Thuesen et al. (2020a) undersøger således effekten af en brancheorienteret tilgang, som er en

indsats rettet mod at få ledige flygtninge og indvandrere i beskæftigelse i de brancher, hvor der

lokalt er gode beskæftigelsesmuligheder for den konkrete målgruppe. Virksomhedspraktik er

et kerneelement i indsatsen. Samlet set indeholder forløbet typisk tre praktikophold, som sam-

men med andre indsatser (fx sprogundervisning og praktiske kurser) skal kvalificere den ledige

til ansættelse i den udvalgte branche. Studiet finder positive beskæftigelseseffekter for både

mænd og kvinder med de største og mest statistisk sikre effekter for kvinder. Overordnet set

peger studiet derfor på, at virksomhedspraktik som led i en brancheorienteret tilgang er særlig

effektiv i forhold til at få særligt flere kvinder i målgruppen ud på arbejdsmarkedet. Vigtigheden

af en brancheorienteret tilgang understøttes af resultaterne i Thuesen et al. (2020b), som un-

dersøger en anden bredere indsats (se afsnit 8.7), hvor virksomhedspraktik også indgår, men

hvor den brancheorienterede tilgang ikke er i fokus. I modsætning til Thuesen et al. (2020a),

finder Thuesen et al. (2020b) ingen beskæftigelseseffekter.

152

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Det tredje danske studie (Arendt et al. 2018) undersøger effekterne af et forsøg med integrati-

onspålæg, som havde til formål at bringe aktivitetsparate tredjelandsstatsborgere over 30 år i

eller tættere på beskæftigelse. Som led i indsatsen var det et krav, at deltagerne senest 6 uger

efter projektstart skulle i ordinært job, løntilskud eller virksomhedspraktik på en ordinær ar-

bejdsplads, og at den ledige skulle være tilknyttet en job- eller en virksomhedsrettet aktivitet

med maksimalt 12 ugers pause hen over 1 år. Herudover fik deltagerne pligt til at deltage i et

intensivt jobrettet samtaleforløb og til at deltage i danskuddannelse parallelt med den virksom-

hedsrettede aktivitet, hvis det blev vurderet nødvendigt. Ud over dette fik den ledige ret til en

jobstøttementor under hele forløbet, ligesom andre nødvendige indsatser blev iværksat paral-

lelt med job/virksomhedspraktik (fx faglig opkvalificering eller indsatser fra social- og sundheds-

området). I alt 20 danske kommuner deltog i projektet, som løb fra 2015 til 2016. Resultaterne

viser, at forsøget har øget deltagernes tid i virksomhedspraktik med op til 8 uger over 16 må-

neder. Samtidig blev antallet af uger, som deltagerne tilbragte på kontanthjælp, nedbragt med

6-8 uger efter 16 måneder. Forsøget resulterede også i positive, omend små, beskæftigelses-

effekter svarende til, at deltagerne i gennemsnit har arbejdet 15 timer mere end kontrolgruppen

over 16 måneder, eller alternativt, at 1 ud af 100 deltagere opnår 2,5 måneds ekstra fuldtids-

beskæftigelse. Modsat finder studiet dog ingen evidens for, at forsøget har øget deltagernes

progression mod beskæftigelse ved at flytte dem fra at være aktivitets- til jobparate.

Samlet set peger resultaterne fra Thuesen et al. (2020a) og Arendt et al. (2018) på, at virksom-

hedspraktik kombineret med forskellige parallelle indsatser kan være med til at øge beskæfti-

gelsen blandt flygtninge og indvandrere. Det gælder både kvinder (jf. Thuesen et al., 2020a)

og aktivitetsparate (jf. Arendt et al., 2018), om end beskæftigelseseffekterne for den sidst-

nævnte gruppe er små.

Arendt (2020) undersøger effekterne af en tidlig jobrettet indsats, som blev vedtaget i 2016, og

som indførte et krav om, at alle modtagere af introduktionsydelsen som udgangspunkt skulle

erklæres jobparate fra oktober 2016, og at alle nyankomne senest 1 måned efter deres an-

komst skal deltage i vedvarende virksomhedspraktik. Studiet finder positive beskæftigelsesef-

fekter, men kun for mænd. En tidlig jobrettet indsats øger således andelen af mænd i arbejde

med 10 procentpoint efter 1 år, og denne effekt ses stadig efter 18 måneder. Resultaterne viser

endvidere, at for mændene øger indsatsen sandsynligheden for at være i beskæftigelse, an-

tallet af arbejdstimer og lønindkomsten. Effekten er dog kun signifikant 9, 11 og 13 måneder

efter ankomst og forsvinder igen efter 15 måneder. Samtidig viser resultaterne da også, at

sandsynligheden, for at mændene modtager overførselsindkomster, ikke ændrer sig på trods

af beskæftigelseseffekterne, hvilket tyder på, at de kommer i beskæftigelse og arbejder få timer

og ikke tjener nok til at forsørge sig selv. Resultaterne viser endvidere, at indsatsen efter 1 år

har øget antallet af uger, mændene er i virksomhedspraktik med to uger i gennemsnit, men

også har haft tilsvarende negative effekter på deltagelsen i danskuddannelse. Endelig peger

resultaterne også på, at indsatsen har fået flere mænd i uddannelse (målt via modtagelse af

SU).

Det sidste dansk studie (Arendt & Bolvig, 2020) undersøger effekterne af virksomhedspraktik

inden for det første år efter ankomst. Studiet fokuserer på flygtninge, som ankom i perioden

2012-2016, før kravet om virksomhedspraktik inden for den første måned trådte i kraft i oktober

2016. Resultaterne viser positive beskæftigelses- og løneffekter på kort sigt (mellem 18-30

måneder efter ankomst), men ingen effekt på længere sigt. Med hensyn til ordinær uddannelse,

finder de ingen effekt på sandsynligheden for at begynde på ordinær uddannelse (modtagelse

af SU), men en negativ effekt på færdiggørelsen af uddannelse. Sidstnævnte er signifikant

153

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

mellem 24-36 måneder efter ankomst og drives sandsynligvis af enkeltfagskurser på grund-

skoleniveau. Samtidig viser studiet også, at virksomhedspraktik inden for det første år har en

negativ effekt på flygtninges tilegnelse af det danske sprog og reducerer den tid, de bruger på

danskuddannelse, hvilket formodes at være, fordi virksomhedspraktikken tager tid fra dansk-

uddannelsen. Resultaterne viser således, at virksomhedspraktik inden for det første år i gen-

nemsnit reducerer antallet af timer brugt på sprogundervisning med 100 timer akkumuleret

over de første 3 år i landet.

Samlet set viser resultaterne fra Arendt (2020) og Arendt & Bolvig (2020), at virksomhedsprak-

tik inden for den første måned (Arendt, 2020) eller det første år (Arendt & Bolvig, 2020), kan

have positive beskæftigelseseffekter på kort sigt. Særligt resultaterne fra Arendt & Bolvig

(2020) peger dog samtidig på, at disse effekter kun er midlertidige, og at virksomhedspraktik

inden for det første år går ud over flygtninges formelle danskkundskaber. Det er dog vigtigt at

nævne, at ingen af studierne skelner mellem forskellige typer af virksomhedspraktik.

Det fjerde studie fra Norge (Hardoy & Zhang, 2019) finder også, at virksomhedspraktik øger

sandsynligheden for at overgå til beskæftigelse, både mens indsatsen varer, såvel som efter

indsatsen er afsluttet.

Størrelsesmæssigt er effekterne dog begrænsede. Hardoy og Zang

(2019) finder således, at nettoeffekten af virksomhedspraktik øger sandsynligheden for at

overgå til beskæftigelse med blot lidt over 1 % for mandlige flygtninge og med knap 2 % for

kvindelige flygtninge.

De fem studier bruger alle forskellige metoder, men er alle veludførte, og risikoen for bias vur-

deres til at være lav i alle fire studier. Metoden, der er brugt i hvert studie, er beskrevet i resu-

méerne af hvert enkelt studie i bilagsrapporten.

Tabel 8.5

Studie

Thuesen

et al.

(2020a)

Danmark

Enkeltstudier om virksomhedspraktik

Indsats

Branche-

orienteret

tilgang

Mål-

gruppe

Flygt-

ninge,

indvan-

drere,

*FS

Effektmål

Beskæftigelses-

graden

Tidshori-

sont

Kort – om-

kring projekt-

afslutning

Effekt

Positiv for mænd

og kvinder, dog

kun signifikant på

10 % for mænd

Positiv, dog kun for

kvinder

Ingen

Op til 16 må-

neder efter

projektets

start

Positiv

Diffence-

in-diffe-

rences

Høj

Metode

Matching

Kvali-

tet

Høj

Selvforsørgelse

Ordinær uddan-

nelse

Arendt et

al.

(2018)

Danmark

Integrati-

onspålæg

(virksom-

hedsforløb

kombineret

med sam-

taler og pa-

rallelle

støtteakti-

viteter)

Aktivi-

tetspa-

rate tred-

jelands-

statsbor-

gere

over 30

år

Beskæftigelses-

graden

Antal uger i ordi-

nær beskæfti-

gelse

Antal uger i ordi-

nær beskæfti-

gelse med evt.

supplerende

ydelser

Jobparat

Positiv

Ingen

I studiet bruges begrebet work practice, og det nævnes eksplicit, at dette består af både ”on-the-job and off-the-job training”.

154

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Studie

Arendt

(2020)**

Danmark

Indsats

Tidlig job-

rettet ind-

sats (virk-

somheds-

praktik se-

nest 1 må-

ned efter

ankomst)

Mål-

gruppe

Flygtning

og FS

Effektmål

Andelen i be-

skæftigelse

Sandsynligheden

for at være i be-

skæftigelse

Tidshori-

sont

Op til 1 �½ år

efter an-

komst

Effekt

Positiv for mænd

efter 9 mdr.

Positiv for mænd

9,11 og 13 mdr. ef-

ter ankomst, men

insignifikant efter

15 mdr.

Positiv for mænd

9,11 og 13 mdr. ef-

ter ankomst, men

insignifikant efter

15 mdr.

Positiv for mænd

9,11 og 13 mdr. ef-

ter ankomst, men

insignifikant efter

15 mdr.

Op til 4 år ef-

ter ankomst

Positiv effekt efter

18 måneder men

efter 30 måneder

forsvinder effekten

igen.

Positiv effekt efter

18 mdr., men efter

24 mdr. forsvinder

effekten igen

Ingen effekt

Instru-

mentvari-

abel mo-

del

Høj

Regres-

sions-

analyse,

der ud-

nytter en

policy

ændring

Høj

Metode

Kvali-

tet

Antal arbejdsti-

mer

Lønindkomst

Arendt

og Bolvig

(2020)

Danmark

Virksom-

hedsprak-

tik i løbet

af det før-

ste år efter

ankomst

Flygt-

ninge og

Antal måneder i

beskæftigelse

Lønindkomst

Sandsynligheden

for at påbegynde

ordinær uddan-

nelse (brug af

SU)

Sandsynligheden

for at afslutte or-

dinær uddan-

nelse

Hardoy &

Zhang

(2019)

Norge

Virksom-

hedsprak-

tik

Flygt-

ninge og

FS hertil

Sandsynligheden

for at være i be-

skæftigelse

Sandsynligheden

for at være i ordi-

nær uddannelse

Op til 10 år

efter opnået

opholdstilla-

delse

Negativ effekt 24-

36 mdr. efter an-

komst

Positiv

Time-of-

events

analyse

Høj

Negativ

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*FS står for Familiesammenførte, **Indikerer, at artiklen er publiceret i et fagfællevurderet internationalt tidsskrift. I

Hardoy & Zhang (2019) angives resultaterne separat for perioden før og efter 2004. I denne tabel indgår kun resul-

tater fra perioden efter 2004. Se resume af studie i Bilagsrapporten for en fuld gennemgang af resultaterne.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

De tidligere litteraturstudier peger også på positive effekter af virksomhedspraktik. Arendt et al.

(2016) konkluderer således, at der er moderat evidens for, at individuel jobtræning (virksom-

hedspraktik) har en positiv programeffekt på beskæftigelsen blandt ikkevestlige indvandrere.

Denne konklusion er baseret på to danske studier (Clausen et al., 2009 og Graversen & Weise,

2001)

og et norsk studie (Kvinge & Djuve, 2006). Clausen et al. (2009) finder, at individuel

jobtræning (virksomhedspraktik) i den private sektor afkorter tiden i ledighed indtil selvforsør-

gelse blandt nyankomne flygtninge og familiesammenførte (se Arendt & Pozzoli, 2013). Kvinge

& Djuve (2006) finder, at virksomhedspraktik (arbejdspraktik) har en positiv programeffekt for

et al (2016) vurderer Graversen & Weise (2001) til at være af lav kvalitet, og derfor ser vi bort fra dette studie i

vores opgørelse af graden af evidens for virksomhedspraktik.

Arendt

155

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

både lavt- og højtuddannede ikkevestlige indvandrere, herunder primært for kvinder fra Asien

og Østeuropa (Arendt et al., 2016).

Arendt & Schultz-Nielsen (2019), som udelukkende fokuserer på kvinder fra ikkevestlige lande,

peger, foruden Kvinge & Djuve (2006), også på et norsk studie (Hardoy & Zhang, 2013), som

viser negative effekter af virksomhedspraktik i og med, at indsatsen øger ledighedsperioden

for ikkevestlige indvandrerkvinder.

Opsummering vedrørende virksomhedspraktik

Set i lyset af resultaterne fra både de nyere studier og tidligere litteraturstudier er det VIVEs

vurdering, at der er stærk evidens for, at virksomhedspraktik kan have positive beskæftigelses-

effekter. Resultaterne fra Arendt & Bolvig (2020) peger dog på, at den positive beskæftigelses-

effekt af virksomhedspraktik for flygtninge inden for det første år efter ankomst kun er midlerti-

dig, og at der ingen effekt er på længere sigt. De andre nyere danske studier (Thuesen et al.

2020a, Arendt et al., 2018; Arendt, 2020) siger derimod ikke noget om effekten af virksom-

hedspraktik på længere sigt. Arendt (2020) finder, at virksomhedspraktik inden for den første

måned får flere mandlige flygtninge hurtigere i beskæftigelse og har en positiv effekt på både

lønindkomst og antal arbejdstimer. Sidstnævnte effekter forsvinder dog efter 15 måneder.

Samtidig finder studiet ikke evidens for, at mændene i højere grad overgår fra overførselsind-

komster, hvilket peger på, at de arbejder få timer, og/eller er beskæftiget i kortere perioder.

Arendt et al, 2018 og Thuesen et al. (2020a) peger begge på behovet for paralle indsatser,

ligesom Thuesen et al. (2020a) peger på, at det har betydning, hvordan virksomhedspraktik

organiseres, og at en brancheorienteret tilgang kan være særlig effektiv til at øge beskæftigel-

sen blandt især ikkevestlige kvinder. Studiet undersøger dog kun de kortsigtede effekter. Det

siger derfor ikke noget om effekten af en brancheorienteret tilgang på længere sigt. Vi mangler

i det hele taget mere viden om langtidseffekter af virksomhedspraktik og forskellige måder at

tilrettelægge virksomhedsrettede forløb på.

8.6

Løntilskud

På baggrund af litteratursøgningen har vi fundet ét studie (Hardoy & Zhang, 2019), som under-

søger effekterne af løntilskud i den private sektor på flygtninges chancer for at komme i be-

skæftigelse eller i ordinær uddannelse over perioden 1992-2015 i Norge. Studiet finder nega-

tive effekter af løntilskud på overgangen til ordinær uddannelse, men små positive effekter af

løntilskud på overgangen til beskæftigelse både under og efter løntilskudsperioden. Sidst-

nævnte findes dog kun for perioden før 2004, hvorefter løntilskud ikke synes at have en effekt

på overgangen til beskæftigelse, hverken under eller efter løntilskudsperioden. En af grundene

til denne forskel kan ifølge forfatterne være, at brugen af lønstilskud er steget i den senere

periode, og at dette kan have påvirket kvaliteten af indsatsen negativt, eller ført til, at løntilskud

er blevet brugt for tidligt i integrationsprocessen. Disse overvejelser er dog ikke undersøgt nær-

mere i studiet.

156

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 8.6

Studie

Hardoy &

Zhang

(2019)

Norge

Anm.:

Enkeltstudier om løntilskud

Indsats

Løntil-

skud i

den pri-

vate sek-

tor

Målgruppe

Flygtninge

og FS hertil

Effektmål

Beskæftigelse

Ordinær uddan-

nelse

Tidshorisont

Op til 10 år ef-

ter opnået op-

holdstilladelse

Effekt

Ingen

Negativ

Metode

Time-of-

events

analyse

Kvalitet

Høj

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

I Hardoy & Zhang angives resultaterne separat for perioden før og efter 2004. I denne tabel indgår kun resultater fra

perioden efter 2004. Se resume af studie i Bilagsrapporten for en fuld gennemgang af resultaterne.

*FS står for Familiesammenførte.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

Løntilskud er blandt de indsatser, der i de tidligere litteraturstudier er fundet stærk evidens for

virker i forhold til at få ledige ikkevestlige indvandrere ind på arbejdsmarkedet. Baseret på fem

danske studier (Clausen et al., 2009; Graversen & Jensen, 2010; Heinesen et al., 2011; Kjærs-

gaard & Heinesen, 2012, og Graversen & Weise, 2001

) samt et norsk studie (Kvinge og

Djuve, 2006) finder Arendt et al. (2016) således, at der er stærk evidens for, at privat jobtræning

(løntilskud i den private sektor) har en positiv effekt på beskæftigelsen, efter indsatsen er af-

sluttet (programeffekt). Baseret på fire af de nævnte studier (Clausen et al., 2009; Graversen

& Jensen, 2010; Heinesen et al., 2011; Kjærsgaard & Heinesen, 2012) finder Arendt et al.

(2016), at der er stærk evidens for, at privat jobtræning (løntilskud i den private sektor) har en

positiv nettoeffekt.

Opsummering vedrørende løntilskud

Set i lyset af graden af evidens for en positiv beskæftigelseseffekt af løntilskud i den private

sektor, som præsenteres i Arendt et al. (2016), vurderer VIVE, at resultaterne fra Hardoy og

Zhang (2019) ikke er tilstrækkelige til at ændre de konklusioner, der drages i Arendt et al.

(2016). VIVE vurderer derfor, at der på denne baggrund er stærk evidens for både en positiv

programeffekt og en positiv nettoeffekt af løntilskud i den private sektor. I forhold til offentlig

jobtræning (løntilskud i den offentlige sektor) vurderer Arendt et al. (2016) endvidere, at der er

stærk evidens for både fastholdelseseffekter og positive programeffekter. Det vil sige, at der

under løntilskudsperioden er evidens for negative beskæftigelseseffekter, mens disse effekter

bliver positive, efter løntilskudsperioden er overstået. Samlet set vurderer Arendt et al. (2016),

at der er indikation for, at nettoeffekten af løntilskud i den offentlige sektor er positiv.

Da vi

ikke har fundet nogen nyere enkeltstudier omhandlende løntilskud i den offentlige sektor, finder

vi ikke anledning til at ændre på de konklusioner, som Arendt et al. (2016) når omkring eviden-

sen for løntilskud i den offentlige sektor.

8.7

Andre beskæftigelsesrettede indsatser

Gennem litteratursøgningen fandt vi endvidere tre studier, som det ikke er meningsfuldt at ka-

tegorisere som specifikke beskæftigelsesindsatser, da de er de eneste studier, vi har fundet

frem til, som omhandler den særlige indsats, som er undersøgt.

Arendt et al. (2016) vurderer Graversen & Weise (2001) til at være af lav kvalitet, og derfor ser vi bort fra dette studie i

vores opgørelse af graden af evidens for løntilskud.

Denne konklusion er baseret på Clausen et al. (2009), som ifølge Arendt et al. (2016) finder en insignifikant nettoeffekt

nær nul på grund af en stor fastholdelseseffekt, og på Heinesen et al. (2011) og Kjærsgaard & Heinesen (2012), som

ifølge Arendt et al. (2016) begge finder en svagt positiv nettoeffekt.

157

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Det første af disse (Thuesen et al., 2020b) er et dansk studie, som undersøger effekterne af

projektet ”I mål med integration”, som havde til formål at styrke beskæftigelsen blandt ny-

ankomne flygtninge og familiesammenførte fra ikkevestlige lande. 17 danske kommuner deltog

i projektet, som løb over 4 år fra 2016 til 2019. Under projektet modtog kommunerne forskellige

former for økonomisk støtte og konsulentrådgivning om virkningsfulde indsatser til at få mål-

gruppen i beskæftigelse. Resultatet af analysen viser, at projektet førte til en øget brug af virk-

somhedspraktik, men det havde ikke nogen signifikant effekt på hverken beskæftigelsen, selv-

forsørgelsen eller på afgangen til uddannelse. Det skal dog nævnes, at effekterne kun er esti-

meret i 2017-2018, hvor projektet stadig var undervejs, hvilket kan være en af grundene til, at

der ingen beskæftigelseseffekter findes.

Tabel 8.7

Studie

Thuesen et

al. (2020b)

Danmark

Enkeltstudier om andre beskæftigelsesrettede indsatser

Indsats

Økonomisk

støtte og

rådgivning

om virk-

ningsfulde

indsatser til

kommuner

Målgruppe

Flygtninge og

*FS hertil

Effektmål

Beskæftigelse

(Beskæftigel-

sesgraden)

Selvforsør-

gelse

Ordinær ud-

dannelse

Tidshori-

sont

Kort under

projektet

Effekt

Ingen

Me-

tode

**D-i-D

Kva

litet

Høj

Ingen

Målt 6 og

12 måne-

der efter

program-

mets start

Positiv efter 12 mdr.

men kun for de, der

endnu ikke har fået

flygtningestatus og

kun på 10 %-niveau

Ingen efter 6 mdr.

Positiv efter 12 mdr.

Kun signifikant på 5

%-niveau for de, der

endnu ikke har op-

nået flygtninge sta-

tus.

Op til 1 år

efter pro-

grammets

afslutning

Ingen

Matchi

Mid-

del

Lod-

træk-

nings-

forsøg

Høj

***Battisti

et al.

(2019)

Tyskland

Job-

matching

service

Flygtninge og

asylansøgere

Kontakt med

potentiel ar-

bejdsgiver

Sandsynlighe-

den for at være

i beskæftigelse

***Måns-

son & De-

lander

(2017)

Sverige

Mentorpro-

gram

Flygtninge og

FS hertil

Sandsynlighe-

den for fuldtids-

beskæftigelse

Sandsynlighe-

den for deltids,

midlertidig eller

subsidieret be-

skæftigelse

Lønindkomst

Ingen

Positiv, men kun for

mænd

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*FS står for Familiesammenførte, **D-i-D står for Difference-in-differences, ***Indikerer, at artiklen er publiceret i et

fagfællevurderet international tidsskrift.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

De resterende to studier omhandler hjælp til jobsøgning (Battisti et al., 2019) og mentorindsat-

ser (Månsson & Delander, 2017). Baseret på et lodtrækningsforsøg blandt flygtninge og asyl-

ansøgere i München undersøger Battisti et al. (2019) effekterne af en job-matching service,

hvor en NGO matcher individer til potentielle job og efter aftale fremsender deres CV til poten-

tielle arbejdsgivere. Forsøget blev foretaget blandt en selekteret gruppe af flygtninge og asyl-

ansøgere, som alle frivilligt havde opsøgt NGO’en, og som alle fik hjælp til udarbejdelsen af

deres CV. En tilfældigt udvalgt gruppe af disse flygtninge og asylansøgere fik herudover hjælp

158

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

til at finde relevante job via en job-matching service. Effekten af den ekstra job-matching ser-

vice undersøges 6 og 12 måneder efter første møde med NGO’en. 6 måneder efter det første

møde viser resultaterne, at den ekstra job-matching service hverken har fået flere i job eller i

kontakt med en potentiel arbejdsgiver. Efter 12 måneder er der dog en svag positiv effekt på

beskæftigelsen. Effekten er stærkest for gruppen af de, der endnu ikke har opnået flygtninge-

status. For denne gruppe er der også en positiv effekt på sandsynligheden for at være i kontakt

med en potentiel arbejdsgiver, men igen er effekten kun signifikant på 10 %-niveau. Det er

vigtigt at understrege, at forsøget er udført blandt flygtninge og asylansøgere, som frivilligt har

opsøgt hjælp til at finde et job. Forsøget siger derfor ikke noget generelt om effekten af en job-

matching service for flygtninge og asylansøgere.

Månsson og Delander (2017) undersøger effekten af et svensk mentorprogram, som havde til

hensigt at få flygtninge og familiesammenførte ind på arbejdsmarkedet ved bl.a. at hjælpe dem

med at få etableret kontakter inden for relevante brancher. Programmet blev oprettet på for-

søgsbasis i perioden 2010-2012 og blev udført af ni forskellige NGO’er, som drev hver deres

mentorprogram henvendt til en specifik gruppe af flygtninge, heriblandt ét program henvendt

til kvinder. Resultaterne viser ingen signifikante beskæftigelseseffekter for hverken kvinder el-

ler mænd. Månsson og Delander (2017) finder dog tegn på små effekter på lønindkomsten

blandt mænd i form af en øget sandsynlighed for at have en årlig lønindkomst over 42.800

svenske kroner. Det understreges i studiet, at effekterne er vurderet kort tid efter programaf-

slutning, og at effekten derfor muligvis ikke kan ses endnu. Samtidig kan det dog heller ikke

udelukkes, at resultaterne er drevet af forskelle i ikke-observerbare karakteristika mellem ind-

sats- og kontrolgruppen, da metoden ikke kontrollerer for sådanne forskelle.

Da disse tre studier alle omhandler forskellige indsatser, vurderer vi, at der for hver type indsats

foreligger utilstrækkelig viden til at konkludere på evidensgraden.

Endelig undersøger Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al. (2016) også evidensen for både

vejledning, brugen af vikarbureauer og uddannelsesaktivering. Da ingen af de nyere enkeltstu-

dier inkluderet i denne oversigt undersøger disse indsatser, er der intet grundlag for at ændre

i følgende konklusioner fra Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al. (2016):

Intensiverede samtaleforløb

Baseret på to svenske (Andersson & Nekby, 2009; Andersson & Nekby, 2012) og to danske

studier (Brodersen, 2014; Rosholm & Svarer, 2009) af høj kvalitet, konkluderer Arendt et al.

(2016), at der er modstridende evidens for beskæftigelseseffekten af intensiverede samtale-

forløb på jobcentrene. De to danske studier finder ingen effekt af en intensiveret møde- og

samtaleaktivitet på ikkevestlige indvandreres beskæftigelse eller uddannelse (Brodersen,

2014) eller på ikkevestlige indvandreres selvforsørgelse (Rosholm & Svarer, 2009). Modsat

finder begge de to svenske studier (Andersson & Nekby, 2009; Andersson & Nekby, 2012)

positive beskæftigelseseffekter for nyankomne ikkevestlige indvandrere, i forbindelse med det

svenske introduktionsprogram. Som nævnt i Arendt et al. (2016) er det dog ikke muligt at af-

gøre, om disse positive effekter skyldes en intensivering af samtaleforløbene, en øget kvalitet

i samtalerne, som følge af at sagsbehandlerne også fik deres sagsstammer reduceret, eller en

opkvalificering af sagsbehandlerne.

Vi henviser til Arendt & Pozzoli (2013) og Arendt et al. (2016) for en mere udførlig diskussion, samt resume af hvert af de

enkeltstudier, der refereres til i nedenstående.

159

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Vikarbureauer

Baseret på et dansk (Jahn & Rosholm, 2014, 2013) og et svensk (Hveem, 2013) studie, begge

af høj kvalitet, konkluderer Arendt et al. (2016), at der er moderat evidens for, at vikarbureauer

har en positiv program- og nettoeffekt på ledige ikkevestlige indvandreres beskæftigelsessitu-

ation. De to studier undersøger begge, om beskæftigelse i vikarbureauer udgør et ”springbræt”

til ordinær beskæftigelse for ikkevestlige indvandrere. Det danske studie (Jahn & Rosholm,

2014, 2013) finder, at en vikaransættelse har en positiv effekt på overgangen til beskæftigelse

uden for vikarbureauerne, imens det svenske studie (Hveem, 2013) kun finder en positiv effekt

på beskæftigelsen, når fortsat vikararbejde inkluderes.

Uddannelsesaktivering

Arendt et al. (2013) og Arendt et al. (2016) konkluderer, at der er modstridende viden om både

programeffekten og nettoeffekten af uddannelsesaktivering for ikkevestlige indvandrere. Kon-

klusionen er baseret på resultaterne fra fire danske (Clausen et al., 2009; Graversen & Weise

2001; Kjærsgaard og Heinesen, 2012; Staghøj, Svarer & Rosholm, 2010) og fem udenlandske

studier, fra henholdsvis Israel (Cohen-Goldner & Eckstein, 2010), Sverige (De Luna, Forslund

& Liljeberg, 2008; Richardson & van den Berg, 2001; Richardson & van den Berg, 2012) og

Norge (Kvinge & Djuve, 2006).

Størstedelen af de nævnte studier fokuserer på programeffekten af uddannelsesaktivering. Tre

af studierne peger på positive programeffekter. Dette inkluderer Staghøj, Svarer & Rosholm

(2010) såvel som De Luna, Forslund & Liljeberg (2008), som finder positive programeffekter af

erhvervsfaglig uddannelsesaktivering, og Cohen-Goldner & Eckstein (2010), som finder posi-

tive programeffekter af uddannelsesaktivering for faglærte kvindelige indvandrere (Arendt et

al., 2016). Herudover peger tre af studierne på, at der ingen signifikante programeffekter er af

uddannelsesaktivering for ikkevestlige indvandrere. Dette inkluderer Richardson & van den

Berg (2001), som finder, at opkvalificeringsprogrammer ingen signifikante effekter har for ikke-

vestlige indvandrere, ligesom Richardson & van den Berg (2012) heller ingen signifikant pro-

grameffekter finder af erhvervsfaglige kurser for ikkevestlige indvandrere (Arendt & Pozzoli,

2013). Kvinge & Djuve (2006) finder ingen generelle effekter af uddannelsesaktivering på be-

skæftigelsen blandt ikkevestlige indvandrere, selv om de dog finder positive effekter for ikke-

vestlige indvandrere – primært kvinder – fra enkelte områder (Arendt & Pozzoli, 2013). Endelig

peger både Kjærsgaard og Heinesen (2012) og Clausen et al. (2009) på negative programef-

fekter (Arendt et al., 2016). De sidstnævnte to studier er de eneste, der beregner nettoeffekten

af uddannelsesaktivering. De finder modstridende resultater. Kjærsgaard og Heinesen (2012)

finder således positive nettoeffekter på afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse af uddan-

nelsesaktivering i første og andet aktiveringsforløb, blandt ikkevestlige indvandrere, som be-

gyndte et kontanthjælpsforløb i perioden 1997-2003 (Arendt & Pozzoli, 2013). Clausen et al.

(2009) finder til gengæld negative nettoeffekter af uddannelsesaktivering på tiden indtil selv-

forsørgelse for flygtninge og familiesammenførte indvandrere (Arendt & Pozzoli, 2013).

8.8

Familieindsatser

På baggrund af litteratursøgningen har vi identificeret to studier fra Norge (Naz, 2010 og Flaat-

ten, 2015) som undersøger, hvordan indsatser omkring børnepasning påvirker beskæftigelsen

blandt ikkevestlige kvinder med små børn, se Tabel 8.8.

Arendt et al. (2016) vurderer alle ni studier til at være af høj kvalitet, undtagen Graversen & Weise (2001), som de vurderer

til at være af lav kvalitet. Den overordnede konklusion ændres dog ikke, hvis man ser bort fra sidstnævnte studie.

160

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Mere specifikt undersøger begge studier beskæftigelseseffekterne af en norsk reform fra 1998,

som indførte et økonomisk tilskud på op til 3.000 norske kroner om måneden for enten over-

hovedet ikke, eller i mindre grad, at benytte offentligt subsidieret børnepasning til børn i alderen

1-3 år. Det vil sige, at forældre, som overhovedet ikke benyttede en offentligt subsidieret pas-

ningsordning, kunne få hele beløbet, imens de, der gjorde det i mindre grad, kunne få et pro-

portionelt lavere beløb (Naz, 2010). Denne reform påvirker derved det økonomiske incitament

til at arbejde negativt ved at reducere omkostningerne ved at gå ned i tid eller stå helt uden for

arbejdsmarkedet for de kvinder, der har børn i denne aldersgruppe.

Begge studier (Naz, 2010 og Flaatten, 2015) finder da også evidens for, at reformen har haft

en negativ effekt på både etniske norske og ikkevestlige indvandrerkvinders arbejdsudbud, og

at effekten er størst for de ikkevestlige indvandrerkvinder.

Naz (2010) finder således, at sandsynligheden for at være i beskæftigelse er 6 procentpoint

lavere for ikkevestlige indvandrerkvinder efter reformen sammenlignet med 3 procentpoint for

etniske norske kvinder. For begge grupper er effekten drevet af lavtuddannede kvinder, for

hvem det økonomiske incitament til at gå hjemme, relativt til at gå på arbejde og betale for

børnepasning, er steget mest.

Naz (2010) viser endvidere, at reformen også har haft en negativ effekt på lønindkomsten

blandt de kvinder i målgruppen, der vælger at blive på arbejdsmarkedet, hvilket indikerer et

fald i arbejdstiden for disse kvinder. Igen er effekten størst for ikkevestlige kvinder. Effekten

ligger omkring 16 og 18 % i gennemsnit i reduceret lønindkomst for henholdsvis kvinder fra

Afrika og Asien og kvinder fra Østeuropa (Naz, 2010).

Flaatten (2015) undersøger som det eneste af de to studier langsigtede effekter af reformen

og finder negative effekter på ikkevestlige kvinders lønindkomst ud over den periode, hvor

støtten varer. Dette tyder på, at beskæftigelsen ikke øges igen lige med det samme, efter at

støtteperioden ophører.

Begge studier benytter metoden difference-in-differences, hvor beskæftigelsesudfaldet for

kvinder med børn i målgruppen sammenlignes med kvinder med børn uden for målgruppen før

og efter reformen. Da det ikke nødvendigvis er de samme kvinder med børn, som er i målgrup-

pen før og efter reformen, kontrolleres der i alle tre studier for en række observerbare faktorer.

Flatten (2015) har dog ikke oplysninger om kvindernes partnere med i analysen. Særligt fæd-

renes indtægt kan tænkes at påvirke mødrenes arbejdsmarkedsdeltagelse, og forskelle heri

kan derfor skævvride estimaterne. Naz (2010) kontrollerer indirekte for kvindernes partneres

indtægt via information om deres uddannelsesniveau. Grundet denne forskel, vurderer vi Flaat-

ten (2015) til at være af middel kvalitet.

161

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 8.8

Studie

Naz

(2010)*

Norge

Enkeltstudier om indsatser omkring børnepasning

Indsats

Tilskud for

ikke at be-

nytte offentlig

subsidieret

børnepas-

ning

Målgruppe

Kvinder med

børn mellem 1-

3 år. Effekterne

analyseres se-

parat for ikke-

vestlige indvan-

drerkvinder

Kvinder med

børn mellem 1-

3 år. Effekterne

analyseres se-

parat for ikke-

vestlige indvan-

drerkvinder

Effektmål

Sandsynlighe-

den for at

være i be-

skæftigelse

Lønindkomst

Tidshorisont

Kort – under

indsatsperio-

den

Effekt

Negativ

Me-

tode

**D-i-D

Kvalitet

Høj

Negativ

Flaatten

(2015)

Norge

Tilskud for

ikke at be-

nytte offentlig

subsidieret

børnepas-

ning

Lønindkomst

Lang – op til

barnet er 8 år

gammel

Negativ

D-i-D

Middel

Lønindkomst

Ingen

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*Indikerer, at artiklen er publiceret i et fagfællevurderet international tidsskrift. **D-i-D står for Difference-in-differen-

ces.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

I litteraturstudiet af Arendt & Schultz-Niesen (2019) nævnes et svenskstudie (Wilkström, 2015),

som fokuserer på en svensk reform af den offentlige børnepasningsordning for børn mellem 1

og 5 år. Reformen reducerede prisen kraftigt for offentlig børnepasning og øgede samtidig

tilgængeligheden til offentlig børnepasning for forældre, der enten er ledige eller på forældre-

orlov, ved at reducere minimumskravet for antallet af timer per dag og derved gøre det muligt

at sende sit barn i pasningsordning nogle få timer hver dag (Wilkström, 2015). Studiet finder

dog ingen effekter af billigere børnepasningsordninger på hverken beskæftigelsen eller lønind-

komsten blandt ikkevestlige indvandrerkvinder (kvinder fra Iran og Irak) på trods af positive

effekter på etniske svenske kvinder i målgruppen.

Foruden dette studie nævner Arendt & Schultz-Nielsen (2019) yderligere to studier, der under-

søger effekten af ændringer i det økonomiske incitament til at gå hjemme og passe egne børn

blandt ikkevestlige indvandrerkvinder. Det første er endnu et studie af den før omtalte norske

reform (Hardoy & Schöne, 2008)

, som ligeledes finder, at reformen har påvirket arbejdsud-

buddet blandt ikkevestlige indvandrerkvinder med små børn negativt. Herudover nævnes også

et svensk studie (Vikman, 2013), som finder, at muligheden for betalt forældreorlov kan have

en negativ effekt på ikkevestlige kvinders deltagelse på arbejdsmarkedet, imens beskæftigel-

seseffekten varierer mellem kvinder fra forskellige oprindelseslande.

Opsummering vedrørende familieindsatser

Baseret på studierne af den norske reform (Naz, 2010, Flaatten, 2015, Hardoy & Schöne, 2008)

vurderer vi, at der er moderat evidens for, at et øget økonomisk incitament til at passe egne

små børn har en negativ effekt på ikkevestlige kvinders arbejdsudbud og lønindkomst.

Modsat vurderer vi ikke, at der er tilstrækkelig evidens for at konkludere på effekten af at øge

det økonomiske incitament til at komme i beskæftigelse ved at reducere prisen på børnepas-

ning, da Wilkström (2015) er det eneste studie, der undersøger dette.

Studiet er senere udgivet i Hardoy & Schöne, 2010

Arendt & Schultz-Nielsen (2019) nævner, at Vikman (2013) har nogle metodiske udfordringer, som gør det svært at ude-

lukke andre forskelle end muligheden for betalt forældreorlov, mellem indsats- og kontrolgruppen. I vores opgørelse af

graden af evidens, ser vi derfor bort fra dette studie.

162

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

8.9

Boligplacering og netværkseffekter

På baggrund af litteratursøgningen har vi identificeret et studie fra Danmark (Damm, 2014) og

et studie fra Holland (Beckers & Borghans, 2011), som undersøger, hvordan beboersammen-

sætningen og netværkseffekter i det nærmiljø, som flygtninge bor i, påvirker deres egen sand-

synlighed for at komme i job. Da begge studier viser, at den initiale boligplacering af flygtninge

er en god indikator for deres senere bopæl, er begge studier relevante i diskussionen om bo-

ligplacering af flygtninge.

Da det ikke er tilfældigt, hvor folk bor, er det generelt svært at identificere den kausale effekt af

nærmiljøet på beskæftigelsen. En høj arbejdsløshed i udsatte boligområder kan eksempelvis

både skyldes en selektionseffekt – dvs. at ledige flytter til udsatte boligområder – og en kausal

effekt af at bo i et udsat boligområde – dvs. at selve det at bo i et udsat boligområde øger

sandsynligheden for at være ledig. For at identificere den kausale effekt af nærmiljøet udnytter

begge studier det faktum, at nyankomne flygtninge og asylansøgere blev mere eller mindre

tilfældigt geografisk placeret i den periode, hvor effekterne blev undersøgt. Selv om flygtnin-

gene siden hen frit har kunnet flytte, viser begge studier, som nævnt, at den initiale boligplace-

ring er en god indikator for, hvor de bor senere hen, når beskæftigelseseffekterne undersøges.

Begge studier benytter den initiale boligplacering som et statistisk instrument for senere bopæl.

Damm (2014) undersøger specifikt, om det at bo i et udsat boligområde (defineret som et bo-

ligområde, hvor over 40 % af den voksne befolkning ikke er i arbejde) påvirker beskæftigelsen

blandt mandlige flygtninge, som kom til Danmark i perioden 1986-1998.

Resultaterne viser, at det at bo i et udsat boligområde 2-6 år efter ankomst ikke har nogen

effekt på hverken sandsynligheden for at være i beskæftigelse eller på lønindkomsten. Resul-

taterne viser dog også, at mandlige flygtninges chancer for at komme i job stiger, når de bor i

samme nærmiljø som andre ikkevestlige indvandrere, der er i beskæftigelse. Ligeledes er de-

res lønindkomst højere, jo højere beskæftigelsesraten er blandt egne landsmænd i nærmiljøet.

Endelig viser resultaterne også, at uddannelsesniveauet blandt ikkevestlige mandlige indvan-

drere i nærmiljøet også er af betydning, og at de mandlige flygtninges chancer for at komme i

job øges, jo højere det gennemsnitlige uddannelsesniveau er blandt ikkevestlige mandlige ind-

vandrere i nærmiljøet. Damm (2014) fortolker resultaterne som evidens for, at lokale jobsøg-

ningsnetværk er etnisk stratificerede, og at det ikke er størrelsen, men kvaliteten af disse lokale

netværk – dvs. i hvor høj grad de personer, som indgår i disse netværk, er i beskæftigelse eller

ej – som er vigtige.

Beckers & Borghans (2011) undersøger, hvordan det at bo i et nærområde med en høj kon-

centration af ikkevestlige indvandrere påvirker beskæftigelsen blandt de asylansøgere, som

ankom til Holland i perioden 1995-2004.

Resultaterne viser, at asylansøgernes sandsynlighed for at være i job er højere, jo højere kon-

centrationen af ikkevestlige indvandrere er i nærområdet. Ligeledes er lønindkomsten blandt

de asylansøgere, der er i job, også højere i områder med en højere koncentration af ikkevest-

lige indvandrere. Analysen viser endvidere, at resultaterne for mænd og kvinder er nogenlunde

ens, og at beskæftigelseseffekten for begge køn stiger hurtigere, jo højere koncentrationen af

ikkevestlige indvandrere er. Dette mønster er dog mest tydeligt for kvinder.

163

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Tabel 8.9

Studie

Damm

(2014)*

Danmark

Enkeltstudier om boligplacering og netværkseffekter

Indsats

Boligplace-

ring i et udsat

boligområde

Målgruppe

Mandlige flygt-

ninge

Effektmål

Sandsynlighed

for beskæfti-

gelse

Lønindkomst

Tidshorisont

2-6 år efter an-

komst til Dan-

mark

Effekt

Ingen

Metode

Instru-

mentvari-

abel mo-

del

Kvali-

tet

Høj

Ingen

Beckers &

Borghans

(2011)

Holland

Boligplace-

ring i et om-

råder med en

høj koncen-

tration af ik-

kevestlige

indvandrere

Asylansøgere

Sandsynlighed

for beskæfti-

gelse

Lønindkomst

1-10 år efter

ankomst til Hol-

land

Positiv

Instru-

mentvari-

abel mo-

del

Mid-

del

Anm.:

Note:

Kilde:

Kvalitetsvurdering er baseret på VIVEs egen vurdering.

*Indikerer, at artiklen er publiceret i et fagfællevurderet international tidsskrift.

VIVEs læsning af de udvalgte studier.

Opsummering vedrørende boligplacering og netværkseffekter

Samlet set peger resultaterne fra de to studier på, at nærmiljøet i det område, som flygt-

ninge/asylansøgere bor i, har betydning for deres beskæftigelse, og at det at bo sammen med

andre ikkevestlige indvandrere kan have en positiv effekt. Beckers & Borghans (2011) fortolker

deres resultater som værende konsistente med hypotesen om, at nærmiljøer med en høj kon-

centration af etniske minoriteter fungerer som et ’springbræt’, der hjælper nytilkomne med at

blive etableret i samfundet. En lignende forklaring gives i Damm (2014), som peger på, at et-

niske netværk er vigtige for jobsøgning (understøttes af surveydata), og at det særligt er tilste-

deværelsen af beskæftigelsesrelevante ressourcer i disse netværk, som er vigtig.

Da de to studier ikke helt undersøger det samme, vurderer vi dog, at der på baggrund af disse

to studier ikke er tilstrækkelig evidens til at konkludere på effekten af boligplaceringer.

8.10

Opsamling

Baseret på resultaterne fra enkeltstudierne fra litteratursøgningen og på indsigterne fra de tid-

ligere tre litteraturstudier (Arendt & Pozzoli, 2013; Arendt et al. 2016; Arendt & Schultz-Nielsen,

2019) har vi fundet følgende grad af evidens for effekter af hver af nedenstående typer af ind-

satser:

Sprogundervisning

Baseret på to danske (Arendt et al., 2020 og Rotger, 2001) og et fransk studie (Lochmann et

al., 2019) finder vi stærk evidens for, at sprogundervisning ingen effekt har på beskæftigelse

på kort sigt (under indsatsen eller kort efter). Det kan skyldes, at sprogundervisningen efterla-

der mindre tid til at søge job.

På længere sigt finder vi, at der er

moderat evidens

for, at sprogundervisning har positive be-

skæftigelseseffekter (efter 3-5 år).

Endelig vurderer vi, at der er utilstrækkelig viden til at konkludere på evidensgraden i forhold

til deltagelse i arbejdsstyrken, idet Lochmann et al. (2019) er det eneste studie, der undersøger

dette.

164

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Introduktionsprogrammer

På trods af, at en række studier har undersøgt effekterne af diverse ændringer i nordiske inte-

grationsprogrammer, er det svært at konkludere på tværs af de individuelle studier, da de un-

dersøger effekten af forskellige introduktionsprogrammer og indsatser, som ikke nødvendigvis

er sammenlignelige. På baggrund af primært to studier fra henholdsvis Sverige (Andersson et

al., 2017) og Finland (Sarvimäki & Hämäläinen, 2016) vurderer vi dog, at der er en indikation

for, at individuelt tilrettelagte programmer har positive indkomsteffekter.

Virksomhedspraktik

Baseret på en række nyere studier (Thuesen et al., 2020a; Arendt et al. 2018; Arendt, 2020;

Arendt & Bolvig, 2020, Hardoy & Zhang, 2019), såvel som indsigter fra tidligere litteraturstudier,

vurderer vi, at der er stærk evidens for, at virksomhedspraktik kan have positive beskæftigel-

seseffekter. Resultaterne af nyere dansk forskning peger dog på, at virksomhedspraktik inden

for det første år kan gå ud over flygtninges formelle danskkundskaber (Arendt & Bolvig, 2020),

og at det har betydning, hvordan virksomhedspraktik organiseres. En brancheorienteret tilgang

kan således være særlig effektiv til at øge beskæftigelsen blandt især ikkevestlige kvinder

(Thuesen et al., 2020a). Virksomhedspraktik kombineret med forskellige parallelle indsatser

kan være med til at øge beskæftigelsen blandt både kvinder (Thuesen et al., 2020a) og aktivi-

tetsparate flygtninge og indvandrere (Arendt et al., 2018), om end beskæftigelseseffekterne for

den sidstnævnte gruppe er små.

Løntilskud

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016), finder vi, at der er stærk evidens for både en positiv

programeffekt og en positiv nettoeffekt af løntilskud i den private sektor. Samtidig er der stærk

evidens for både fastholdelseseffekter og positive programeffekter af løntilskud i den offentlige

sektor, hvilket vil sige, at der under løntilskudsperioden er evidens for negative beskæftigel-

seseffekter, imens disse effekter bliver positive, efter løntilskudsperioden er overstået. Samlet

set er der en indikation for, at nettoeffekten af løntilskud i den offentlige sektor er positiv.

Intensiverede samtaleforløb

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016) finder vi, at der er modstridende evidens for be-

skæftigelseseffekten af intensiverede samtaleforløb på jobcentrene.

Vikarbureauer

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2016) finder vi, at der er moderat evidens for, at vikarbu-

reauer har en positiv program- og nettoeffekt på beskæftigelsen.

Uddannelsesaktivering

Baseret på indsigter fra Arendt et al. (2013) og Arendt et al. (2016) finder vi, at der er modstrid-

ende evidens om både programeffekten og nettoeffekten af uddannelsesaktivering for ikke-

vestlige indvandrere.

Familieindsatser

Baseret på tre studier norske studier (Naz, 2010, Flaatten, 2015, Hardoy & Schöne, 2008)

vurderer vi, at der er moderat evidens for, at et øget økonomisk incitament til at passe egne

små børn har en negativ effekt på ikkevestlige kvinders arbejdsudbud og lønindkomst. Samti-

dig er der utilstrækkelig viden om effekten af at reducere prisen på børnepasning på ikkevest-

lige kvinders arbejdsudbud og lønindkomst.

165

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Boligplacering

Baseret på et dansk (Damm, 2014) og et hollandsk (Beckers & Borghans, 2011) studie vurde-

rer vi, at der ikke er tilstrækkelig evidens til at konkludere på effekten af boligplaceringer. Re-

sultaterne peger dog på, at nærmiljøet i det område, som flygtninge/asylansøgere bor i, har

betydning for deres beskæftigelse, og at det at bo sammen med andre ikkevestlige indvandrere

kan have en positiv beskæftigelseseffekt. Damm (2014) peger dog på, at beskæftigelsesraten

og uddannelsesniveauet blandt andre ikkevestlige indvandrere i nærmiljøet er afgørende. Po-

sitive beskæftigelseseffekter hænger således sammen med, at indvandrere i nærmiljøet også

er i beskæftigelse.

166

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Konklusioner og perspektiver

Dette kapitel rummer undersøgelsens konklusioner. Når vi konkluderer, fx vedrørende mål-

gruppens barrierer i forhold til at komme i beskæftigelse, diskuterer vi også, i hvilket omfang

litteraturstudiet giver nogle svar på, hvordan kommunerne kan imødegå disse barrierer. Det

samme gør vi, når vi opregner konklusionerne fra kortlægningen af kommunernes praksis, fx i

forhold til brug virksomhedspraktik eller vejledning og opkvalificering. Her diskuterer vi også, i

hvilket omfang kommunernes praksis stemmer overens med de indsatser, som litteraturstudiet

peger på har positive virkninger i forhold til indvandreres selvforsørgelse, beskæftigelse og

muligheder for at komme i uddannelse.

I den efterfølgende perspektivering diskuterer vi på baggrund af kortlægningens resultater,

hvorledes kommunernes indsatser med at bringe ledige ikkevestlige indvandrere i arbejde kan

udvikles, målrettes og effektiviseres.

9.1

9.1.1

Konklusioner

Barrierer

Kortlægningens udgangspunkt var, at der findes et beskæftigelsesgab mellem personer med

etnisk dansk baggrund og indvandrere med ikkevestlig baggrund. I 2019 var 58 % af indvan-

drere med ikkevestlig baggrund i alderen 18-64 år i beskæftigelse, mens dette gjaldt 78 % af

personer med etnisk dansk baggrund. I 3. kvartal 2020 var 37 % af nyankomne flygtninge og

familiesammenførte i lønmodtagerbeskæftigelse efter 3 års ophold i Danmark mod 42 % i 3.

kvartal 2019. Tallene tyder på, at covid-19-krisen har gjort det sværere for nyankomne flygt-

ninge at komme i og/eller fastholde beskæftigelse.

Tal fra jobindsats.dk viser endvidere, at kommunerne kategoriserer en meget stor andel af de

personer, som modtager SHO-ydelse eller kontanthjælp, som aktivitetsparate. Det gjaldt i 2019

for 36 % af flygtninge og familiesammenførte under SHI-programmet (med typisk 0-4 års op-

hold i Danmark), 60 % af de øvrige modtagere af SHO-ydelse (med typisk 5-9 års ophold i

Danmark) og hele 82 % af de ikkevestlige kontanthjælpsmodtagere (med typisk 10+ års ophold

i Danmark). Endvidere er kontanthjælpsmodtagerne ældre end modtagerne af SHO-ydelser.

57 % af SHO-modtagerne er under 40 år, mens det kun gælder 24 % af gruppen af uddannel-

ses- og kontanthjælpsmodtagere. 47 % af sidstnævnte gruppe er 50 år eller ældre.

Ifølge kommunerne er de væsentligste barrierer for disse målgruppers beskæftigelse: mang-

lende faglige kvalifikationer set i forhold til det, som arbejdsmarkedet efterspørger, manglende

danskkundskaber, manglende viden om det danske arbejdsmarked. Ifølge vores spørgeske-

maundersøgelse har nogle i målgruppen også problemer med hverdagsmestring, motivation,

dårligt helbred og helbredsmestring og social kontrol. Det er eksempelvis bemærkelsesvær-

digt, at i forhold til kvinder under integrationsloven svarer følgende andele af respondenterne,

at disse problemer i høj eller meget høj grad er barrierer for beskæftigelse: problemer med

hverdagsmestring (66 %), manglende motivation hos borgeren til at komme i beskæftigelse

(63 %), dårligt helbred eller problemer med helbredsmestring (51 %), social kontrol (29 %).

Generelt oplever kommunerne i højere grad disse udfordringer hos integrationsborgere end

hos LAB-borgere og i højere grad hos kvinder end hos mænd.

167

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Der er altså tale om et relativt bredt spektrum af problemer, som hæmmer målgruppens mulig-

heder for/evner til at komme i beskæftigelse. En bred vifte af indsatser under integrations- og

LAB-loven sigter mod at få borgerne til at overkomme disse barrierer. Det er kommunerne,

som iværksætter mange af disse indsatser. Af vores litteraturstudie (se kap. 8 og nedenfor)

fremgår det, at der er evidens for, at nogle af disse har positive virkninger på beskæftigelse,

indkomst mv. – eksempelvis virksomhedspraktik og løntilskudsjob. Da problemerne er bredt

sammensatte for den ’restgruppe’ af ikkevestlige indvandrere, som modtager offentlig forsør-

gelse i Danmark i dag, påpeger mange af interviewpersonerne i vores casestudier imidlertid

også, at der er behov for en helhedsorienteret og tværfaglig indsats til disse personer. Littera-

turstudiet peger imidlertid på, at vi har sparsom viden om effekter af helhedsorienterede og

tværfaglige indsatser.

Integrationsprogrammer er programmer rettet mod nyankomne, og det er ofte en bredspektret

indsats. Her finder litteraturstudiet, at der er indikation for, at individuelt tilrettelagte programmer

har positive indkomsteffekter. Forskellige landes integrationsprogrammer er ofte så forskellig-

artede, at der er vanskeligt – selv hvis der var lykkedes at finde evidens for enten positive eller

negative effekter – at konkludere mere præcist angående, hvad den virksomme indsats faktisk

består i. Den sparsomme viden, vi altså har baseret på evalueringer af integrationsprogram-

mer, kunne dog tyde på, at en helhedsorienteret og tværfaglig indsats er gavnlig for ledige med

så sammensatte problemer, som vi ofte taler om her.

9.1.2

Organisering

Hvad angår kommunernes organisering på integrationsområdet, viser kortlægningen, at langt

de fleste kommuner (76 %) fortsat i oktober 2020 havde et integrationsteam eller en integrati-

onsenhed – til trods for, at kommunerne har modtaget væsentligt færre flygtninge og familie-

sammenførte fra 2018 og frem sammenlignet med perioden 2015-2017. Nedgangen har dog

betydet ændringer i organiseringen af integrationsindsatsen i 75 % af kommunerne. Mange

kommuner har reduceret antallet af medarbejdere i disse integrationsteam og udvidet deres

arbejdsopgaver til også at indbefatte LAB-borgere. Endvidere er der i mange kommuner færre

tilbud til borgerne end tidligere, og tilbuddene er blevet mindre fleksible.

Undersøgelsen viser dog også, at langt de fleste kommuner fortsat prioriterer integrationsind-

satsen højt. Den viser endvidere, at kommunernes integrationsteam/-enheder samarbejder

bredt, og at samarbejdet i høj grad rækker ud over den kommunale organisation og involverer

andre kommuner såvel som frivillige aktører og andre aktører, fx private leverandører af vej-

ledning, træning og kontakt til potentielle praktiksteder, private virksomheder mv.

Hvad angår organisering på området vedrørende ikkevestlige LAB-borgerne finder vi, at 34 %

af kommunerne har én eller flere medarbejdere, som alene arbejder med disse borgere. De

fleste kommuner (47 %) deler dog disse borgere ud på medarbejdere, som også arbejder med

andre borgere på kontanthjælp. Vi har også spurgt kommunerne, om de betragter beskæftigel-

sesindsatsen til disse borgere som en integrationsindsats – dvs. en indsats, der også må have

fokus på sprog og kultur. De fleste kommuner (51 %) anfører, at dette afhænger af den enkelte

borgers problemer. Manglende danskkundskaber og manglende viden om det danske samfund

er også et problem for mange LAB-borgere, viser vores spørgeskemaundersøgelse. Det tyder

på, at der er integrationsproblemer – også efter den 5-årsperiode, som SHI-programmet mak-

simalt kan løbe over.

Vores case-undersøgelse peger endvidere på, at det er en fordel for sagsbehandlingen, at

kommunen oparbejder specialiseret integrationsfaglig viden i et team eller en særlig afdeling.

168

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Vores casestudier viser, at der i de kommuner, hvor integrationsteamets samarbejde fungerer

bedst, er klare rolle- og ansvarsfordelinger og gode organisatoriske rammer for vidensdeling.

Der er også en systematik i dokumentationen, fx i form af drejebøger for arbejdet med forskel-

lige borgergrupper eller for opgaverne i forskellige faser af integrationsindsatsen.

Vi har endvidere spurgt kommunerne om, hvad de ser som udfordringer for tilrettelæggelse af

indsatsen. Der er særligt to forhold, som her er værd at bemærke. Det første angår virksom-

heder. 65 % og 70 % mener, at det i nogen, høj eller meget høj grad er vanskeligt at finde

praktikpladser til henholdsvis integrations- og LAB-borgere. 42-44 % mener, at virksomhederne

ikke i tilstrækkeligt omfang påtager sig en del af ansvaret for at få disse borgere ind på arbejds-

markedet.

En anden vigtig problemstilling vedrørende organisering angår samarbejde med sundhedssy-

stemet og lægerne. 60 % og 71 % ser ventetider i forhold til udredning af dårligt helbred som

en udfordring i forhold til henholdsvis integrationsborgere og LAB-borgere. Omkring 50 % op-

lever manglende opbakning til målet om beskæftigelse hos praktiserende læger og regionale

tilbud i forhold til indsatsen over for integrationsborgere og LAB-borgere.

Litteraturstudiet har fokuseret på indsatser og kausale effekter. I den forbindelse har vi kun

identificeret meget lidt litteratur, der rummer evidens for, at bestemte måder at organisere in-

tegrationsindsatsen på har negative eller positive virkninger på ledige indvandreres beskæfti-

gelse. Der findes studier af, om intensiverede samtaleforløb på jobcentre styrker indvandreres

beskæftigelseschancer, men der er modstridende evidens for, om den type forløb har effekter

eller ej (jf. Arendt et al., 2016).

Der er i det hele taget meget begrænset forskning i effekterne af forskellige typer af forvalt-

ningsmæssig organisering af beskæftigelsesindsatser til ikkevestlige indvandrere. Det skal dog

anføres, at der findes anden videnskabelig litteratur inden for feltet forvaltning (’public admini-

stration’), som undersøger bestemte organiseringsformers betydning for beskæftigelseschan-

cerne blandt andre typer af ledige. Det gælder fx virkningerne af, at den enkelte sagsbehandler

får reduceret mængden af sager.

9.1.3

Danskuddannelse

Kommunen skal tilbyde borgere under integrationsloven danskuddannelse. Hvad angår dansk-

uddannelse viser vores undersøgelse, at flertallet af kommunerne (60 %) anvender private

sprogcentre til danskuddannelse til borgere under integrationsloven. En mindre andel (40 %)

anvender kommunale sprogcentre – enten deres eget sprogcenter eller et sprogcenter med en

anden driftskommune. LAB-borgere har ikke et retskrav på danskuddannelse. Vi finder da

også, at det er ganske forskelligt, hvor ofte kommunerne anvender danskuddannelse til LAB-

borgere. 21 % svarer, at dette altid eller ofte er tilfældet, mens 53 % svarer, at de af og til eller

sjældent anvender danskuddannelse til borgerne under LAB-loven. Kun 15 % svarer, at de

aldrig anvender danskuddannelse til ikkevestlige LAB-borgere.

Vi har ikke undersøgt, i hvilket omfang kommunerne oplever, at den danskuddannelse, som

borgerne modtager, faktisk bringer dem i beskæftigelse eller uddannelse. Vi har til gengæld i

Se Thuesen & Bille (2017) for et litteraturstudie af statslige styringsinstrumenter på beskæftigelsesområdet. Kap. 5 handler

om organisering – herunder bl.a. organisering på niveauet for sagsbehandling. Studiet finder, at der er indikation for, at

integreret sagsbehandling (at én medarbejder har hovedansvar for en given borgers sag) har positive effekter på borger-

nes beskæftigelseschancer. Endvidere peger litteraturen også på, at store sagsstammer har negative effekter på kvalite-

ten af sagsbehandlingen. Se også Andersen og Breidahl (2021, under udgivelse), der omhandler helhedsorienterede

indsatser og organiseringen heraf for udsatte grupper på beskæftigelsesområdet mere bredt.

169

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

spørgeskemaundersøgelsen undersøgt kommunernes tilfredshed med den undervisning,

sprogcentrene udbyder. Her finder vi en høj grad af tilfredshed med danskuddannelsens kva-

litet – både til borgere under integrationsloven og til borgere under LAB-loven. Omkring 70 %

svarer, at de er i meget høj eller høj grad er tilfredse med danskuddannelsens kvalitet. Der er

lidt lavere men stadig høj tilfredshed med danskuddannelsens fleksibilitet i forhold til andre

indsatser. Den laveste grad af tilfredshed angår undervisningens beskæftigelsesrettede fokus.

Her svarer 44 %, at de i høj eller meget høj grad er tilfredse med kvaliteten i forhold til integra-

tionsborgere (54 % i forhold til LAB-borgere).

Litteraturstudiet viser, at der er moderat evidens for, at sprogundervisning har en langsigtet

(efter 3-5 år) positiv beskæftigelseseffekt. På kort sigt, dvs. under indsatsen eller kort tid efter,

er der derimod ingen effekter. Dette kan skyldes fastlåsningseffekter, idet deltagelse i sprog-

undervisningen efterlader mindre tid til at søge job. Det er altså vigtigt at arbejde langsigtet

med sprogundervisning, fordi effekterne først viser sig på lidt længere sigt. Som det fremgik

ovenfor, er manglende dansksproglige kompetencer en af de vigtige barrierer for beskæftigelse

af ledige integrationsborgere og LAB-borgere, som vores respondenter fremhæver. Nogle bor-

gere har fortsat problemer med det danske sprog efter nogle eller mange år i landet. Det kan

hæmme deres beskæftigelsesmuligheder – og integration i det danske samfund i det hele taget

(Liversage, 2009). I det omfang det faktisk er muligt at styrke disse personers danskkundska-

ber, er det derfor vigtigt, at kommunerne fortsat har fokus på at opkvalificere sprogkompeten-

cerne også for personer, som har opholdt sig længe i Danmark.

En anden problemstilling, som knytter sig til sprog, vedrører kombinationen af sprog og virk-

somhedsrettede indsatser. Casestudiet viser, at kommunerne oplever at have gode erfaringer

med at koble danskuddannelse og den virksomhedsrettede indsats tæt sammen. De oplever

også, at danskuddannelse og praktikforløb gerne skal foregå parallelt, hvorved begge typer

læring og erfaringsopsamling kan informere hinanden undervejs. Det er vigtigt at have fokus

på den enkelte borgers ønsker og behov for at skabe motivation og ejerskab hos den enkelte

borger. Nyere forskning tyder dog på, at der godt kan være et modsætningsforhold i den for-

stand, at hvis borgeren bruger meget tid på virksomhedspraktik, så er der mindre tid til at lære

sprog. Arendt og Bolvig (2020) finder, at virksomhedspraktik inden for det første år har en

negativ effekt på flygtninges tilegnelse af det danske sprog og reducerer den tid, de bruger på

danskuddannelse, sandsynligvis fordi virksomhedspraktikken tager tid fra danskuddannelsen.

For så vidt som danskuddannelse på længere sigt har positiv betydning for borgernes beskæf-

tigelseschancer, er det vigtigt, at kommunerne har fokus på at sikre borgerne sammenhæn-

gende muligheder for at deltage i sprogundervisningen – fx ved at søge at tilrettelægge virk-

somhedspraktikforløbene, så der er tilstrækkelig tid til at deltage i sprogundervisningen.

9.1.4

Virksomhedsrettede indsatser

I forhold til virksomhedsrettede indsatser viser tal fra jobindsats.dk, at kommunerne forøgede

brugen af privat og offentlig virksomhedspraktik i årene efter 2017. Dette hænger utvivlsomt

sammen de lovændringer, som blev vedtaget på området i 2016. Vi har også spurgt til kom-

munernes brug af en række indsatser, som ligger ud over almindelig virksomhedspraktik og

løntilskudsjob. Her viser vores spørgeskemaundersøgelse, at virksomhedspraktik i kombina-

tion med ordinære timer og mentorer er de indsatser, som flest kommuner siger, at de altid

eller ofte benytter til både integrations- og LAB-borgere. Ordinære timer i kombination med

Bemærk i øvrigt også, at dansk forskning viser, at sprogkompetencer har stor betydning for udlændinges sociale integration

på arbejdspladsen (Thuesen, 2017). Forskning viser også, at det er begrænset, hvor meget danske indvandrere lærer

under virksomhedspraktik, da mulighederne for at øve sig på at tale dansk ofte kan være begrænsede i løbet af et virk-

somhedspraktiks forløb (Bramm & Kirilova, 2018).

170

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

virksomhedspraktik er også den indsats, som den største andel vurderer bedst øger progres-

sionen mod beskæftigelse. Kommunerne benytter dog også branchepakker, virksomhedscen-

tre, IPS (Individuelt Placeret job med Støtte) og frivillige (eksterne) mentorer. Et flertal af kom-

munerne mener, at virksomhedspraktik generelt øger progressionen mod beskæftigelse for

både integrations- og LAB-borgere.

Casestudiet peger også på, at kommunerne oplever, at ordinære timer og småjob i kombination

med virksomhedspraktik er effektivt både i indsatsen over for integrationsborgere uden ar-

bejdserfaring, som har brug for opkvalificering, og over for indvandrere, som har været lang-

varigt på kontanthjælp. Jo mere ’udsat’ en ledig er, desto mere er der dog også behov for at

tilpasse tilbuddet til den enkelte, og jo mere udfordrende bliver det også for kommunens job-

konsulent at finde en virksomhed, som er parat til at tage imod en borger. I disse tilfælde er det

ofte nødvendigt at appellere til, at virksomhederne tager et socialt ansvar ved at tage disse

borgere i fx virksomhedspraktik. Mange medarbejdere i casekommunerne oplever, at det virk-

somhedsrettede fokus er en stor udfordring i indsatsen for de svageste borgere, selvom det at

komme ud på en virksomhed også kan være med til at bringe disse grupper videre. Af case-

studierne fremgår det også, at det er vigtigt at huske de forberedende, støttende, behandlende

og opkvalificerende tilbud til disse grupper, hvis den virksomhedsrettede indsats skal lykkes.

Kommunerne handler her, overordnet betragtet, i rimeligt god overensstemmelse med den vi-

den, vi har om, hvilke indsatser der er evidens for positive virkninger af. Der er stærk evidens

for, at virksomhedspraktik har positive beskæftigelseseffekter på kort sigt. Der er også evidens

for positive effekter af job med løntilskud, særligt i den private sektor. Derfor giver det god

mening, at kommuner arbejder for at få ledige ud i virksomhedspraktikforløb, hvor de også får

betaling for det antal ordinære timer, hvor de leverer reelt arbejde for en virksomhed. Virksom-

hedspraktik kombineret med ordinære timer er ikke det samme som virksomhedspraktik kom-

bineret med et efterfølgende løntilskudsjob. Derfor kan man ikke med sikkerhed siger, at der

er evidens for, at indsatsen ”virksomhedspraktik + ordinære timer” virker positivt. Der er dog

en parallel mellem, at en borger får betaling for en del af sit arbejde i form af ordinære timer,

og at en borger får betaling for en del af sin løn gennem et løntilskudsjob. Derfor giver kommu-

nernes indsats på dette område god mening.

Vores viden om effekter af virksomhedsrettede indsatser

på længere sigt

er imidlertid ret be-

grænset. Nyere forskning i effekter af virksomhedspraktik for flygtninge inden for det første år

efter ankomst finder positive effekter på beskæftigelse, arbejdstimer og lønindkomst, men

også, at effekten er midlertidig og forsvinder på lidt længere sigt, dvs. efter 15 måneder (Arendt

2020; Arendt og Bolvig, 2020). Der er også risiko for, at en intens virksomhedsrettet indsats

kan gå ud over borgerens sprogindlæring, som har betydning for beskæftigelseschancer på

længere sigt.

Vi har også ret sparsom viden om indsatser, der særligt kan hjælpe de mere udsatte grupper i

beskæftigelse – dvs. de grupper, som for indeværende fylder en hel del i beskæftigelsessyste-

met. Nyere studier af integrationspålæg (Arendt et al., 2018) og branchepakker (Thuesen et

al., 2020a) rummer dog til dels relevant viden i forhold til disse grupper

. De peger på behovet

for parallelle indsatser, dvs. støtte og forberedelse + virksomhedspraktik/løntilskudsjob/IGU.

Thuesen et al. (2020a) peger på, at det har betydning, hvordan virksomhedspraktik organise-

res, og at en brancheorienteret tilgang kan være særlig effektiv til at øge beskæftigelsen blandt

især ikkevestlige kvinder. Studiet undersøger dog kun de kortsigtede effekter. Det siger derfor

Cirka en fjerdedel af deltagerne i branchepakkeindsatsen var aktivitetsparate udlændinge (for kvinder 32 %; for mænd

18 %), se Thuesen et al., 2020a, s. 32.

171

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

ikke noget om effekten af en brancheorienteret tilgang på længere sigt. Vi mangler i det hele

taget viden om langtidseffekter af virksomhedsrettede indsatser – generelt og i forhold til ud-

satte (aktivitetsparate) grupper mere specifikt.

9.1.5

Vejledning og opkvalificering

Det er bemærkelsesværdigt, at tal fra jobindsats.dk viser, at kommunerne – parallelt med at de

forøgede deres brug af virksomhedspraktik i årene 2017-2019 – også forøgede deres brug af

vejledning og opkvalificering i årene 2017-2019 til integrationsborgere. Det gælder ikke bare

målt som det samlede antal af vejlednings- og opkvalificeringsforløb eller som danskuddannel-

sesforløb (som tæller med under vejledning og opkvalificering), men også som antal forløb pr.

borger. Lovgivningen fra 2016 lagde op til, at virksomhedspraktik og løntilskudsjob skulle være

de primære redskaber i indsatsen for integrationsborgere – hvilket kommunerne iflg. tallene fra

jobindsats.dk klart forsøgte at efterleve. Men samtidig forøgede kommunerne altså også antal-

let af forløb internt i kommunen til at vejlede og opkvalificere borgerne. Det er rimeligt at antage,

at kommunerne forsøger at handle formålstjenligt i forhold til at fremme borgernes beskæfti-

gelsesmuligheder. Dette har de bl.a. en stærk tilskyndelse til i kraft af refusionsreformen (jf.

kapitel 7). På den baggrund tyder disse tal altså på, at for kommunerne må en virksomheds-

rettet indsats gå hånd i hånd med (anden) vejledning og opkvalificering af integrationsborgere.

Som vores casestudier viser, har netop de mere udsatte/svage ledige borgere brug for forbe-

redelse og støtte – fx til at få en bedre forståelse for det danske samfund og danske arbejds-

pladser, inden de skal forsøge at begå sig på disse.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at kommunerne som del af deres vejledning og opkvalifi-

cering fortrinsvis bruger jobsøgningskurser, korte vejlednings- og afklaringsforløb samt vejled-

ning vedrørende uddannelsesmuligheder og -valg. Rekvirerede forløb ved uddannelsesinstitu-

tioner og brobygningsforløb til uddannelse er de indsatser, som de anvender mindst. Af andre

typer af indsatser bruger kommunerne til integrationsborgere mest mentorer, familieindsatser

og indsatser i forhold til hverdagsmestring. Til ikkevestlige borgere under LAB-loven bruger

kommunerne mest mentorer, helbredsindsatser, herunder helbredsscreening/helbredsunder-

søgelse, og indsatser til fysisk/psykisk helbredsmestring.

Bemærk også, at vores casestudier viser, at selvom der er bred opbakning til den virksom-

hedsrettede indsats i kommunerne, er der også medarbejdere, der efterlyser bedre muligheder

for at tilbyde vejlednings- og opkvalificeringsforløb, fx imellem borgernes praktikforløb, så der

ikke bliver pauser i indsatsen, hvor borgerne kan opleve, at deres indsats går i stå.

Kommuner bruger også i betydeligt omfang uddannelse til integrations- og LAB-borgere. Spør-

geskemaundersøgelsen viser, at tæt på halvdelen af kommunerne ’ofte’ eller ’af og til’ anven-

der ordinær uddannelse til disse borgere, som er på anden ydelse end SU. I begge tilfælde

vurderer størstedelen af kommunerne dog, at dette kun i mindre eller nogen grad er en effektiv

indsats til at få borgere i målgruppen i beskæftigelse eller i gang med en ordinær uddannelse

på SU. Ifølge kommunerne er ordinær uddannelse til borgere på SHO-ydelse eller kontant-

hjælp altså ikke noget selvindlysende effektivt middel, men kan dog hjælpe nogle borgere vi-

dere. Med relevans for uddannelse viser spørgeskemaundersøgelsen også, at langt største-

delen af kommunerne anvender indsatser med sigte på kompetenceafklaring og uddannelses-

vejledning.

Hvis vi ser på kommunernes praksis angående brugen af vejledning og opkvalificering og an-

dre støtteforanstaltninger, må man påpege, at vi ikke har fundet nye studier af virkninger af

indsatser som disse. Litteraturstudiet af Arendt et al. (2016) finder modstridende evidens for

172

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

beskæftigelseseffekten af intensiverede samtaleforløb på jobcentrene. To svenske studier fin-

der positive beskæftigelseseffekter af intensiveret møde- og samtaleaktivitet for nyankomne

ikkevestlige indvandrere, mens to danske studier finder ingen effekt på ikkevestlige indvandre-

res selvforsørgelse, beskæftigelse eller uddannelse.

Vi har heller ikke fundet nyere studier af effekter af uddannelsesaktivering. Her konkluderer

Arendt et al. (2016) på baggrund af fire danske og fem udenlandske studier, at der er mod-

stridende viden om både programeffekten og nettoeffekten af uddannelsesaktivering for ikke-

vestlige indvandrere. 2 af disse 9 studier beregner nettoeffekten af uddannelsesaktivering.

Disse to studier finder frem til indbyrdes modstridende resultater. Kjærsgaard og Heinesen

(2012) finder positive nettoeffekter på afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse af uddannel-

sesaktivering. Til gengæld finder Clausen et al. (2009) negative nettoeffekter af uddannelses-

aktivering på tiden indtil selvforsørgelse for flygtninge og familiesammenførte indvandrere.

Givet kommunernes tendens til at kombinere vejledning og opkvalificering med de virksom-

hedsrettede indsatser (jf. ovennævnte tal fra jobindsat.dk) er der behov for mere viden om,

hvad effekten er af at kombinere disse indsatser. Det skal også ses i lyset af, at de ovennævnte

studier af integrationspålæg og branchepakker – indsatser, der netop kombinerer vejledning

og virksomhedspraktik til mere udsatte grupper – finder positive effekter på overgangen til be-

skæftigelse. Givet kommunernes brug af uddannelsesaktivering kunne der også være behov

for nyere (dansk) viden om effekterne på dette område, som udnytter, at vi i dag har muligheder

for at undersøge effekterne i et langsigtet perspektiv.

9.1.6

Ekstern finansiering og puljemidler mv.

Vores spørgeskemaundersøgelse viser også, at omkring to-tredjedele af kommunerne har fået

ekstern finansiering til indsatser under integrationsloven, og en-tredjedel har fået ekstern finan-

siering til indsatser under LAB-loven. Næsten alle disse kommuner har svaret, at de har ople-

vet, at de eksterne midler har ført til en forbedret indsats.

Vores casestudier viser, at set fra kommunernes synvinkel er der nogle dilemmaer knyttet til

den type finansiering af indsatser. Eksterne midler giver mulighed for at afprøve nye metoder

og/eller arbejde fokuseret med en særlig målgruppe, men de er for kommunerne også knyttet

til et ressourceforbrug til at søge midlerne og til dokumentation. Overordnet set synes tenden-

sen i besvarelserne i spørgeskemaundersøgelsen og i casestudierne dog at være, at kommu-

nerne oplever, at disse midler faktisk kan føre til en forbedret kommunal beskæftigelsesrettet

integrationsindsats.

Vores litteraturstudie har ikke afsøgt litteratur om effekter af pulje- og projektfinansiering af

integrationsindsatser og giver derfor ikke mulighed for at belyse kommunernes praksis på dette

område ud fra eksisterende videnskabelig litteratur.

9.1.7

Familieindsatser og boligplacering

Vi har i litteraturstudiet også afdækket viden om andre typer af indsatser, herunder særligt

effekter af familieindsatser og af boligplacering. Vi har i vores empiri meget sparsomme data

om familieindsatser. Vi har dog i relation til danskuddannelse fundet, at 23 % af kommunerne

altid eller ofte arbejder på etablering af netværk med danske familier i lokalsamfundet. Barsels-

grupper anvendes altid og ofte til integrationsborgere i 15 % af kommunerne, til LAB-borgere

kun i 2 % af kommunerne. Vores viden om familieindsatser fra litteraturstudiet begrænser sig

dog til økonomiske incitamenter til børnepasning i eget hjem. Her finder vi, baseret på flere

173

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

studier af en norsk reform, at der er moderat evidens for, at et øget økonomisk incitament til at

passe egne små børn har en negativ effekt på ikkevestlige kvinders arbejdsudbud og lønind-

komst.

Hvad angår integrations- og LAB-borgeres bosætning er der tale om et felt, som kommunerne

har en vis, men dog begrænset indflydelse på – særligt i forhold til nyankomne integrationsbor-

gere. Det er dog ikke et felt, hvor vi har undersøgt kommunernes praksis i den empiriske kort-

lægning. I litteraturstudiet har vi fundet to studier, som tyder på, at nærmiljøet i det område,

som flygtninge/asylansøgere bor i, har betydning for deres beskæftigelse. Det gælder særligt,

hvis de bor i nærheden af andre indvandrere, som er i beskæftigelse. Forskningen peger der-

med i retning af positive netværkseffekter – at det at bo i nærheden af andre indvandrere med

ressourcer (job og uddannelse) kan have en positiv betydning. Der er dog ikke tilstrækkelig

evidens til at konkludere på effekten af boligplaceringer, da de to studier ikke helt undersøger

det samme.

9.2

Perspektivering

Nedenfor diskuterer vi derfor nogle centrale temaer og udfordringer for den beskæftigelsesret-

tede integrationsindsats. Disse temaer vedrører: udfordringerne i forhold til at få de aktivitets-

parate integrations- og LAB-borgere i job, udfordringerne i forhold til at få de ledige ikkevestlige

kvinder ind på arbejdsmarkedet, hvordan kan brugen af virksomhedsrettede indsatser forbed-

res, problemer med sprog – selv blandt indvandrere, som har opholdt sig længe i Danmark, og

hvordan flere ledige får en kompetencegivende uddannelse.

9.2.1

Bedre målgruppeforståelse og flere aktivitetsparate i job

Det fremgår af tal fra jobindsats.dk, at en stor andel af de ledige ikkevestlige indvandrere, som

fortsat modtager offentlig forsørgelse, er aktivitetsparate, dvs. kan ikke tage et job pga. kom-

plekse sociale, personlige og helbredsmæssige problemer. Blot 18 % af de ikkevestlige kon-

tanthjælpsmodtagere (se tabel 1.1. i kapitel 1) er jobparate. Vores casestudier viser, at der

også i kommunerne er et billede af, at det i betydeligt omfang er de mindst ressourcestærke

ledige, som er tilbage i systemet.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at der er en række barrierer, som skal overvindes, hvis det

skal lykkes at få disse personer i job – herunder problemer med hverdagsmestring, manglende

motivation hos borgeren til at komme i beskæftigelse, dårligt helbred eller problemer med hel-

bredsmestring og social kontrol. VIVEs undersøgelse har afdækket en række barrierer, sådan

som man opfatter dem i kommunerne, men der er behov for et endnu klarere billede af mål-

gruppernes sprogkundskaber, uddannelse, helbred samt problemer med manglende motiva-

tion, social kontrol mv.

Vores litteraturstudie har desværre ikke kunnet identificere videnskabelige studier med evidens

for beskæftigelseseffekter i forhold til ledige ikkevestlige indvandrere med sociale eller person-

lige problemer. Vores casestudier peger dog på gode erfaringer fra flere kommuner i forhold

til, hvad der virker for disse borgere tættere på arbejdsmarkedet og i job. Erfaringerne opsum-

meres i 5 læringspunkter:

1. Borgeren skal ud på arbejdspladsen

2. Indsatsen skal være vedvarende

3. Der skal være en tæt opfølgning og en god dialog med borgeren

174

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

4. Indsatsen skal tilrettelægges tværfagligt

5. Indsatsen skal have en klar plan med én tydelig retning.

Det er klart, at det kræver en velorganiseret tværfaglig indsats fra kommunens side, hvis det

skal lykkes at få de ’svageste’ integrationsborgere og LAB-borgere ud på arbejdsmarkedet. At

en virksomhedsrettet indsats også kan virke for disse borgere er i tråd med, hvad Carsten

Koch-udvalget i 2015 anbefalede til en forbedring af integrationsindsatsen (Ekspertgruppen,

2015). Det er også i tråd med nyere forskning i indsatser som IPS (Individuelt Placeret job med

Støtte) samt branchepakker, som peger på, at borgerens læring gennem konkrete job kan have

både behandlende, motiverende og opkvalificerende effekter (Christensen et al., 2019, Thue-

sen, Rotger og Jakobsen, 2020a).

I forhold til eksisterende lovgivning og nyere projekter kan man pege på, at den type jobrettede

indsatser har et godt udgangspunkt i beskæftigelseslovgivningens bestemmelser om en hel-

hedsorienteret indsats og koordinerende sagsbehandlere og er i tråd med fx projektet

Flere

skal med.

Det synes dog stadig at være forbundet med udfordringer at få forankret den type

tilgang bredt i kommunernes integrations- og beskæftigelsesindsats over for aktivitetsparate

ikkevestlige SHO- og kontakthjælpsmodtagere. Endvidere er der ifølge vores spørgeskemaun-

dersøgelse udfordringer i forhold til at sikre et godt samarbejde mellem kommunerne og de

praktiserende læger om at have fokus på at få borgerne i job.

9.2.2

Flere ikkevestlige kvinder i job

Tal for ikkevestlige kvindelige indvandreres beskæftigelsesfrekvens taler fortsat et tydeligt

sprog om et markant efterslæb i forhold til kvinder af dansk herkomst. Gabet i beskæftigelses-

frekvens var i 2019 på 24 procentpoint for kvinder og 14 procentpoint for mænd. Udfordringerne

viser sig også tydeligt ved, at nyankomne kvindelige flygtninge og familiesammenførte efter 3

år er i beskæftigelse i væsentligt lavere omfang end for mænd. Problemerne tæller bl.a., at

mange nyankomne kvinder bliver gravide kort efter ankomst, traditionelle kønsroller, social

kontrol, samt manglende kvalifikationer og arbejdsidentitet, som vores empiriske undersøgel-

ser viser.

Det er desværre sparsomt, hvad der findes af international forskning i, hvad der kan bringe

ikkevestlige indvandrerkvinder i beskæftigelse – herunder i særdeleshed nyankomne kvinde-

lige flygtninge og familiesammenførte (Liebig og Tronstad, 2018). Litteraturstudiet i kapitel 8

viser fx, at familieindsatser, hvor kvinder får betaling for at passe deres egne børn, får flere

kvinder med indvandrerbaggrund end andre kvinder til at trække sig tilbage fra arbejdsmarke-

det. Arendt og Schultz-Nielsen (2019) påpeger i deres litteraturstudie af indsatser, som kan

hjælpe ikkevestlige kvinder i beskæftigelse, at der er en række forskellige barrierer, som hæm-

mer ikkevestlige kvinders beskæftigelse – helt i tråd med kommunernes opfattelse på dette

område. Derfor, mener Arendt og Schultz-Nielsen, er der heller ikke noget ”quick fix” eller no-

gen enkel intervention, som kan løse problemet (2019, s.178-179). Arendt og Schultz-Nielsen

påpeger dog også, at der findes studier, som for disse kvinder finder positive korttidseffekter

af virksomhedspraktik og positive langtidseffekter af sprogundervisning og gennemførelse af

videregående uddannelse. Vores casestudier viser, at kommunernes medarbejdere bl.a. ople-

ver, at indsatser i forhold til kvinder kan virke, hvis det lykkes at finde frem til det, som motiverer

den enkelte, fx at kunne forsørge sin familie, tjene egne penge, tage uddannelse, være en

For en beskrivelse af indsatsmodellen i Flere skal med 2, se https://star.dk/media/8018/bilag-1-beskrivelse-af-indsatsmo-

del.pdf.

175

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

rollemodel for sine børn, få et større netværk eller en bedre bolig. Hvad angår lovgivning, øko-

nomi, puljer og projekter, er det klart, at der i de senere år er kommet mere fokus på at få

indvandrerkvinder i job. Det afspejler fx UIMs/SIRIs projekt Flere kvinder med indvandrerbag-

grund i beskæftigelse og støtte til KVINFOs mentornetværk samt Transport og Fødevaremini-

steriets kampagne Ret til ligestilling. Nogle kommuner er også begyndt selv at finansiere un-

dersøgelser af fx social kontrol for at undersøge, hvad der kan gøres.

Givet disse problemers

størrelse, kompleksitet og vedvarende karakter kan man påpege, at der kunne være behov for

en bedre og mere systematisk erfaringsopsamling i forhold til forskellige indsatstyper og deres

samspil – eventuelt institutionaliseret på nationalt eller tværkommunalt niveau.

9.2.3

Virksomhedsrettede indsatser

De virksomhedsrettede indsatser udgør et kerneelementet i kommunernes integrationsindsats,

og de anvender ikke mindst virksomhedspraktik i stort omfang. Litteraturstudiet viser stærk

evidens for, at virksomhedspraktik kan have positive beskæftigelseseffekter på kort sigt, og

kortlægningens spor 2 viser endvidere, at der generelt er stor opbakning til retningen mod tidlig

og øget brug af virksomhedsrettede indsatser i kommunerne. Men hvordan anvender man virk-

somhedspraktik på den bedste måde? Og hvordan skal praktikken kombineres med andre ind-

satser – danskuddannelse og vejledning og opkvalificering, fx til borgere med mere komplekse

udfordringer?

Litteraturen viser, at det har betydning,

hvordan

kommunerne tilrettelægger virksomhedsprak-

tikken. Aktuel dansk forskning peger fx på, at virksomhedspraktik inden for det første år kan gå

ud over flygtninges formelle danskkundskaber (Arendt & Bolvig, 2020), og at det har betydning,

hvordan virksomhedspraktik organiseres. Thuesen et al. (2020b) viser, at en indsats, der øger

brugen af virksomhedspraktik, ikke nødvendigvis fører til beskæftigelse på kort sigt, mens Thu-

esen et al. (2020a) viser, at en brancheorienteret tilgang i brug af virksomhedspraktik kan være

effektiv til at øge beskæftigelsen blandt især ikkevestlige kvinder. Den positive effekt af bran-

cheorienteret tilgang kan hænge sammen med, at der er tale om en målrettet indsats mod job

med gode beskæftigelsesmuligheder, og at der er en god sammenhæng mellem virksomheds-

praktik, sprogundervisning og kurser.

En god sammenhæng mellem virksomhedspraktik, sprogundervisning og kurser (og evt. andre

redskaber som mentorer) er særlig vigtig i forhold til borgere, der har problemer af større eller

mindre kompleksitet (fx helbredproblemer, sociale problemer og familierelaterede problemer).

Det fremgår af casestudiet, at denne gruppe kan have vanskeligt ved at deltage i og drage

nytte af virksomhedspraktik. Flere kommuner fortæller dog, at de har gode erfaringer med at

arbejde med borgernes helbredsmestring og kulturelle forståelsesrammer i sammenhæng med

virksomhedspraktik. Vi mangler imidlertid generelt viden om, hvordan man skal kombinere de

forskellige redskaber, der findes i integrationsindsatsen. Som kommunernes egen praksis også

tyder på, handler det ikke om, hvorvidt man skal bruge virksomhedspraktik

eller

vejledning og

opkvalificering, men hvordan man kombinerer og anvender de to redskaber klogt – særligt i

forhold til udsatte grupper som aktivitetsparate SHO- eller kontanthjælpsmodtagere.

Casestudiet viser eksempler på, at nogle kommuner er i gang med en erfaringsbaseret lære-

proces, hvor de forsøger at uddrage viden fra de seneste års integrationsindsats. Målet er her

at blive klogere på, hvordan de forskelige indsatser kan sammensættes til virksomme forløb

for den enkelte borger. Der er fx en leder i en kommune, der forklarer, at der ikke mangler nye

tilbud til borgerne, for der er allerede nogle gode tilbud i kommunens redskabskasse. Men de

Se fx ALS Research (2020). Se også Mørck, Danneskiold-Samsøe & Sørensen (2019)

176

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

er usikre i kommunen og undersøger derfor, om de kombinerer tilbuddene på en fornuftig

måde, og dermed også, om de bruger ressourcerne effektivt. Lederen repræsenterer en kom-

mune, hvor de bevæger sig væk fra standardløsninger og henimod at kunne sammensætte

tilbuddene efter behov, selvom det potentielt kan blive omkostningsfuldt. Det er dog ikke i alle

kommuner, at der så vide rammer for at kombinere forskellige tilbud efter borgerens behov.

Nogle medarbejdere giver eksempelvis udtryk for, at de mener, at de godt ved, hvad der virker,

men at man (ledelsen) ikke vil betale for tilbuddene. Andre kommuner giver udtryk for at mangle

de tidsmæssige ressourcer til indsatsen over for de svageste borgere, som netop har brug for

længere perspektiv.

9.2.4

Danskuddannelse

Danskuddannelsen er et andet kerneelement i integrationsindsatsen. I casekommunerne op-

lever mange medarbejdere, at manglende danskkundskaber er en stor udfordring – både i

forhold til borgernes deltagelse i indsatser (virksomhedspraktik) og i forhold til at opnå beskæf-

tigelse. Kommunerne er generelt tilfredse med sprogskolernes danskuddannelse, men de ar-

bejder med at gøre den mere beskæftigelsesrettet og med at kombinere danskuddannelses-

indsatserne med andre beskæftigelsesrettede indsatser. I flere af casekommunerne fortæller

de, at der er gode erfaringer med at koble danskuddannelse og den virksomhedsrettede ind-

sats tæt sammen. Det vil være gavnligt med mere systematisk viden om erfaringerne fra kom-

munerne, og hvad der her virker. Et opmærksomhedspunkt i den forbindelse er også, om del-

tagelse i intense virksomhedsrettede indsatser kan have negative konsekvenser for omfanget

og udbyttet af danskuddannelse (jf. Arendt & Bolvig, 2020).

Casestudiet viser, at de kommunale ledere og medarbejdere oplever, at der er en gruppe bor-

gere, der ikke lærer tilstrækkeligt dansk på trods af danskuddannelsestilbuddet, og et betydeligt

antal borgere, der ikke vedligeholder og udvikler deres danskkundskaber, når de er stoppet på

sprogskolen. Spørgsmålet er, hvordan man bedst kan indretter danskuddannelsen i forhold til

den mere ’tunge’ gruppe, og hvordan man kan supplere med andre tilbud, som kan forbedre

borgernes danskkundskaber, men som ikke er egentlig danskuddannelse til udlændige? Der

er eksempler på sidstnævnte tilbud i kommunerne, fx grupper for indvandrerkvinder på barsel,

som har til formål at vedligeholde deres danskkundskaber, men vi mangler viden om, i hvor høj

grad den type af indsatser faktisk virker. Der er også brug for mere forskning i, hvordan sprog-

undervisning og virksomhedsrettede indsatser kan bringes til at spille godt sammen.

9.2.5

Hvordan sikre uddannelse til flere?

Manglende faglige kvalifikationer er en stor udfordring for integrationsborgere og ikkevestlige

LAB-borgere i forhold til at opnå beskæftigelse. En række uddannelsestilbud som fx FVU, AVU,

GIF og AMU kan være med til at fremme muligheden for beskæftigelse og deltagelse i videre

uddannelse for integrationsborgere og ikkevestlige LAB-borgere. Nogle af disse uddannelser

kan anvendes i indsatsen, mens det i andre tilfælde er uddannelse på SU, der er målet for

indsatsen.

Casestudiet viser, at mange kommunale medarbejdere oplever målgruppens ofte dårlige

dansksproglige kompetencer som en stor udfordring i forhold til, at målgruppen kan tage en

ordinær uddannelse. Det gælder særligt i forhold til de integrations- og LAB-borgere, som enten

ikke når videre end til danskuddannelse 1, eller som ikke består en danskuddannelse. Blandt

medarbejdere i kommuner i vores casestudie er der efterspørgsel efter arbejdsmarkedsrettede

opkvalificeringsforløb, som kan give disse borgergrupper nogle reelle og branchespecifikke

177

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

kompetencer. I flere casekommuner har manglen på ordinære uddannelsestilbud foranlediget

samarbejder mellem sprogcenteret og jobcenteret i forsøg på at etablere sprogunderstøttende

forløb til borgere med begrænsede danskkundskaber. Disse forløb skal opøve og styrke bor-

gernes mundtlige danskkundskaber ofte sideløbende med, at borgeren er i virksomhedsprak-

tik. Der kan være et perspektiv i at få udviklet flere af sådanne tilbud – også på tværs af kom-

muner. Bemærk dog også, at der i dag er udfordringer relateret til holddannelse i det ordinære

uddannelsessystem, herunder AMU-systemet. Her er der regler og økonomiske incitamenter,

som modvirker oprettelsen af hold med få deltagere, herunder deltagere med tolkebehov. Dette

kan gøre holddannelsen ufleksibel.

Integrationsgrunduddannelse anvendes i dag i mange kommuner. IGU-forløb er dog forbeholdt

personer under 40 år, som har været mindre end 5 år i Danmark.

Flere kommuner udtrykker

et ønske om at kunne tilbyde IGU til andre grupper end de yngre integrationsborgere – jf. også,

at en stor del af de ikkevestlige borgere i kontanthjælpsgruppen er ældre og har opholdt sig

længere tid i Danmark. Nogle kommunale medarbejdere giver udtryk for, at IGU’en faktisk er

mere oplagt til lidt ældre personer, idet yngre borgere måske hellere skal sluses ind i det ordi-

nære uddannelsessystem. En evaluering af den brancheorienterede tilgang viser endvidere,

at forløb bestående af praktikker og kurser målrettet en bestemt branche kan være en vej til at

starte på en IGU. Endelig er der et stort frafald på IGU-forløbene – bl.a. fordi borgeren finder

et job på ordinær ansættelse. Her tillægges den lavere ydelse under IGU og alternative jobmu-

ligheder de primære grunde for frafaldet. Det er tænkeligt, at kommunerne med fordel kan

fokusere mere på fastholdelsesindsatser i forhold til IGU.

Hvad angår ordinær uddannelse som mål for indsatsen til integrationsborgere, oplever case-

kommunerne, at de i mindre omfang gør brug af ordinær uddannelse og uddannelsesforbere-

dende forløb efter integrationsloven fra 2016, hvor der kom øget fokus og krav i forhold til den

virksomhedsrettede indsats. Fremadrettet er det et ønske i en del kommuner, at der skal være

mere fokus på uddannelse, særligt for den yngre del af målgruppen, fordi det kan stille de unge

bedre på arbejdsmarkedet på længere sigt. Dette er i god overensstemmelse med forskning,

der viser, at en dansk erhvervskompetencegivende uddannelse øger sandsynligheden for be-

skæftigelse for indvandrere (Arendt, Nielsen og Jakobsen, 2016). Et relevant spørgsmål er her,

om det er et problem, at man lægger så meget vægt på beskæftigelse på kort sigt i integrati-

onsindsatsen i forhold til uddannelse. Integrationsloven har fokus på, at borgeren hurtigst mu-

ligt skal blive selvforsørgende gennem beskæftigelse, og den understøtter derfor ikke uddan-

nelse i særligt høj grad.

For alle de perspektiver, som er fremdraget ovenfor, gælder naturligvis, at afvejningen af kort-

sigtede og langsigtede prioriteringer og mål ultimativt er et politisk spørgsmål.

Bemærk ændringer i IGU’en fra forventet 1. maj 2021, som bl.a. indebærer, at en IGU kan igangsættes for personer, som

har været i Danmark i op til 10 år. Se https://www.kl.dk/forsidenyheder/2020/december/regeringen-og-arbejdsmarkedets-

parter-enige-om-styrkelse-af-integrationsgrunduddannelsen/

178

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Litteratur

Studier markeret med én stjerne (*) indgår som enkeltstudier i litteraturoversigten. Studier mar-

keret med to stjerner (**) indgår i litteraturoversigten fra tidligere litteraturstudier.

Aldashev, A., Gernandt, J., & Thomsen, S. L. (2009). Language usage, participation,

employment and earnings.

Labour Economics, 16(3),

pp. 330–341.

ALS Research. (2020).

Social kontrol som barriere for etniske minoritetskvinders beskæfti-

gelse i Københavns Kommune.

København: ALS Research.

Amilon, A., & Andersen, H. L. (2019).

Sagsbehandlerrelaterede forhold som påvirker lediges

jobchancer.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Andersen, N. A., & Breidahl, K. N. (2021, under udgivelse).

Organisatorisk helhedsoriente-

ring: Dilemmaer og potentialer.

I: Caswell, D., & Larsen, F. (red.),

Borgerinddragelse i be-

skæftigelsespolitikken.

København: Djøf Forlag.

Andersson, J. P. (2019). Labour Market Policies: What Works for Newly Arrived Immigrants?

I: Calmfors, L. & Sánchez-Gassen, N. (red.),

Integrating immigrants into the Nordic labour

markets.

København: Nordisk Ministerråd.

**Andersson, J. P., Lanninger, A. W., & Sundström, M. (2016).

Reforming the integration of

refugees: The Swedish experience.

Working Paper (10307). Bonn: IZA – Institute of La-

bor Economics.

*Andersson, J. P., Lanninger, A. W., & Sundström, M. (2017). Etableringsreformens effekter

på integrationen af nyanlända.

Arbetsmarknad & Arbetsliv, 23(1),

27-45.

**Andersson, P. J., & Nekby, L. (2009).

TIPping the Scales towards Greater Employment

Chances? Evaluation of a Trial Introduction Program (TIP) for Newly-Arrived Immigrants

based on Random Program Assignment.

Discussion Paper (4072). Bonn: IZA – Institute

of Labor Economics.

**Andersson, J. P., & Nekby, L. (2012). Intensive coaching of new immigrants: an evaluation

based on random program assignment.

Scandinavian Journal of Economics, 114(2),

575-

600.

Andrade, S. B., & Rotger, G. P. (2019).

Kommunernes beskæftigelsesindsats over for

nyankomne flygtninge og familiesammenførte: En registerbaseret analyse.

København:

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Arendt, J. N. (2015).

KORA: Syriske flygtninge mangler danske kompetencer.

Tilgået august

2020: https://www.altinget.dk/social/artikel/kora-syriske-flygtninge-mangler-danske-

kompetencer.

*Arendt, J. N. (2020). Labor market effects of a work-first policy for refugees.

Journal of Pop-

ulation Economics,

1-28.

*Arendt, J. N., & Bolvig, I. (2020).

Early labor market entry, language acquisition and labor

market success of refugees.

Working Paper. København: VIVE – Det Nationale Forsk-

nings- og Analysecenter for Velfærd.

179

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

*Arendt, J. N., Bolvig, I., Foged, M., Hasager, L., & Peri, G. (2020).

Integrating refugees: Lan-

guage training or work-first incentives?.

Working Paper (26834). Cambridge, MA: NBER -

National Bureau of Economic Research.

*Arendt, J. N., Bolvig, I., Kolodziejczyk, C., & Petersen, J. S. (2016).

Kommunernes integrati-

onsindsats på beskæftigelsesområdet: Effektive indsatser, veje igennem systemet og

benchmarking mellem kommunerne.

København: KORA - Det Nationale Institut for Kom-

muners og Regioners Analyse og Forskning.

Arendt, J., Nielsen, C., & Jakobsen, V. (2016). The importance of origin and destination coun-

try skills for labour market attachment of immigrants from Pakistan, Iran and Turkey.

Nor-

dic Journal of Migration Research, 6(2),

72-80.

*Arendt, J., Nielsen, Kolodziejczyk, C., Gunst A., & Johansen, D. (2018).

Forsøg med integra-

tionspålæg: Slutevaluering.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analyse-

center for Velfærd.

*Arendt, J. N., & Pozzoli, D. (2013).

Effekter af beskæftigelses- og uddannelsesrettede ind-

satser for ikkevestlige ledige indvandrere: En oversigt over danske og internationale

kvantitative studier.

København: KORA - Det Nationale Institut for Kommuners og Regio-

ners Analyse og Forskning.

*Arendt, J. N., & Schultz-Nielsen, M. L. (2019). Employment effects of welfare policies for

non-western immigrant women. I: Calmfors, L., & Sánchez-Gassen, N. (red.),

Integrating

immigrants into the Nordic labour markets.

København: Nordisk Ministerråd.

* Battisti, M., Giesing, Y., & Laurentsyeva, N. (2019). Can job search assistance improve the

labour market integration of refugees? Evidence from a field experiment.

Labour Econom-

ics, 61,

1-20.

*Beckers, P., & Borghans, L. (2011).

Segregation in neighbourhoods and labour market out-

comes of immigrants: Evidence from random assignment in the Netherlands.

Working Pa-

per. Maastricht: UNU-MERIT - United Nations University - Maastricht Economic and So-

cial Research Institute on Innovation and Technology.

Blom, S., & Enes, A. W. (2015).

Introduksjonsordningen – en resultatstudie.

Oslo: Statistisk

sentralbyrå.

Bolvig, I., & Arendt, J. (2018).

Nationale rammer for integrationsindsatsen i Danmark 1997-

2017: Integrationsuddannelse, danskuddannelse og udlændingelov.

København: VIVE –

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Borg, V., Nexø, M. A., Kolte, I. V., & Andersen, M. F. (2010).

Hvidbog om mentalt helbred, sy-

gefravær og tilbagevenden til arbejde.

København: Det Nationale Forskningscenter for

Arbejdsmiljø.

Bramm, E. & Kirilova, M. (2018). “Du skal bare sætte hende i gang, du skal ikke gå og passe

hende” – om sprog i praktikforløb for flygtninge og indvandrere.

Sprogforum,

(66), 85–94.

**Brodersen, S. T. N. (2014).

Essays on job search assistance and labor market outcomes.

Ph.d.-afhandling. Aarhus: Aarhus Universitet.

180

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Butschek, S., & Walter, T. (2014). What Active Labour Market Programmes Work for Immi-

grants in Europe? A Meta-Analysis of the Evaluation Literature.

IZA Journal of Migration,

3(48),

1-18.

Chiswick, B. R., & Miller, P. W. (2003). The complementarity of language and other human

capital: immigrant earnings in Canada.

Economics of Education Review, 22(5),

469–480.

Christensen, T. N., Wallstrøm, I. G., Stenager, E., Bojesen, A. B., Gluud, C., Nordentoft, M.,

& Eplov, L. F. (2019). Effects of Individual Placement and Support Supplemented with

Cognitive Remediation and Work-Focused Social Skills Training for People with Severe

Mental Illness: A Randomized Clinical Trial.

JAMA Psychiatry, 76(12),

1232–1240.

**Clausen, J., Heinesen, E., Hummelgaard, H., Husted, L., & Rosholm, M. (2009). The effect

on integration policies on the time until regular employment of newly arrived immigrants:

Evidence from Denmark.

Labour Economics, 16(4),

409-417.

**Clausen, J., Hummelgaard, H., Husted, L., Jensen, K. B., & Rosholm, M. (2006).

Effekten

af introduktionsprogrammets arbejdsmarkedsrettede indsats.

København: AKF Forlaget.

**Cohen-Goldner, S., & Eckstein, Z. (2010). Estimating the return to training and occupa-

tional experience: The case of female immigrants.

Journal of Econometrics, 156(1),

86-

105.

*Damm, A. P. (2014). Neighborhood quality and labor market outcomes: Evidence from

quasi-random neighborhood assignment of immigrants.

Journal of Urban Economics, 79,

139-166.

Danmarks Statistik. (2017).

Statistikdokumentation for Indvandrere og efterkommere 2017.

København: Danmarks Statistik.

**De Luna, X., Forslund, A., & Liljeberg, L. (2008).

Effekter av yrkesinriktad arbets-

maknadsutbildning for deltagare under perioden 2002-04.

Uppsala: IFAU – Institutet för

Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering.

Deloitte. (2019).

Analyse af flygtninges fastholdelse i beskæftigelse.

København: Deloitte.

Djuve, A. B., Kavli, H. C., Sterri, E. B. & Bråten, B. (2017).

Introduksjonsprogram og nor-

skopplæring: Hva virker – for hvem?.

Oslo: Fafo.

Ekspertgruppen. (2015). Bilag. Delrapportering om integration. I: Ekspertgruppen om

udredning af den aktive beskæftigelsesindsats,

Nye veje mod job – for borgere i

udkanten af arbejdsmarkedet.

København: Ekspertgruppen om udredning af den aktive

beskæftigelsesindsats.

*Flaatten, K. K. (2015).

Effektevaluering av kontantstøttereformen - ulike langtidseffekter på

arbeidsmarkedsdeltakelsen til etnisk norske kvinner og innvandrerkvinner?.

Master the-

sis. Bergen: Universitetet i Bergen.

Gorinas, C. (2014). Ethnic identity, majority norms, and the native-immigrant employment

gap.

Journal of Population Economics, 27(1),

225–250.

181

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Gorinas, C., & Jakobsen, V. (2015).

Indvandreres og efterkommeres placering på det danske

arbejdsmarked: Betydning af uddannelse og andre karakteristika.

København: SFI - Det

Nationale Forskningscenter for Velfærd.

**Graversen, B. K., & Jensen, P. (2010). A Reappraisal of the Virtues of Private Sector Em-

ployment Programmes.

Scandinavian Journal of Economics, 112(3),

546-569.

**Graversen, B. K., & Weise, H. (2001).

Effekter af Aktiveringsindsatsen over for kontant-

hjælpsmodtagere.

København: Socialforskningsinstituttet.

**Hardoy, I. & Schøne, P. (2008).

Incentives to work: Labour supply effects of a cash-for-care

subsidy for non-Western female immigrants.

Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

**Hardoy, I., & Schøne, P. (2010). Incentives to work? The impact of a ‘Cash-for-Care’ benefit

for immigrant and native mothers labour market participation.

Labour Economics, 17(6),

963-974.

**Hardoy, I. & Zhang, T. (2013).

Rapportering fra projektet: Innvandrere I arbeid: Hjelper ar-

beidsmarkedstiltak?.

Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

*Hardoy, I., & Zhang, T. (2019).

The long and winding road: Labour market integration of ref-

ugees in Norway.

Oslo: Universitetet i Oslo.

**Hayfron, J. E. (2001). Language training, language proficiency and earnings of immigrants

in Norway.

Applied Economics, 33(15),

1971-1979.

**Heinesen, E., Husted, L., & Rosholm, M. (2011).

The effects of active labour market poli-

cies for immigrants receiving social assistance in Denmark.

Discussion Paper (5632).

Bonn: IZA – Institute of Labor Economics.

**Hveem, J. (2013). Are Temporary Work Agencies Stepping Stones into Regular Employ-

ment?.

IZA Journal of Migration, 2(21),

1-27.

Isphording, I. E. (2015). Language and Labor Market Success. I: Wright, J. D. (red.),

International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences.

Amsterdam: Elsevier.

**Jahn, E. J., & Rosholm, M. (2013). Is temporary agency employment a stepping stone for

immigrants?,

Economics Letters, 118(1),

225-228.

**Jahn, E. J., & Rosholm, M. (2014). Looking beyond the Bridge: The Effect of Temporary

Agency Employment on Labor Market Outcomes.

European Economic Review, 65,

108-

125.

Jobeffekter. (2020).

Valg af effekter i jobeffektsøgning.

Tilgået august 2020: https://www.job-

effekter.dk/om-jobeffekter/om-soegningen/effekter/

**Kavli, H., Hagelund, A., & Bråthen, M. (2007).

Med rett til å lære og plikt til å delta: En eva-

luering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere.

Oslo: Fafo.

**Kennerberg, L. & Åslund, O. (2010).

Sfi och arbetsmarknaden.

Uppsala: IFAU – Institutet

för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering.

182

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

**Kjærsgaard, L. & Heinesen, E. (2012). Effects of consecutive active labor market programs:

Evidence for immigrants in Denmark. I: Kjærsgaard, L.

Empirical Essays of Active Labor

Market Policy on Employment.

Ph.d.-afhandling. Aarhus: Aarhus Universitet.

Kommunernes Landsforening. (2016).

Kommunale veje til god integration. Et

inspirationskatalog om gode kommunale integrationsindsatser.

København:

Kommunernes Landsforening.

Kvinge, T. & Djuve, A. B. (2006).

Bruk av arbeidsmarkdstiltak for ikkevestlige innvandrere:

Hvem deltar, og hvordan er sysselsettingseffektene?.

Oslo: Fafo.

**Lanninger, A. W. (2016).

Improved integration of female refugees? – An evaluation of the

Establishment reform.

Stockholm: Stockholm Universitet.

LG Insight. (2019).

Afdækning af kommunernes anvendelse af virksomhedstilbud.

Odense:

LG Insight.

Liebig, T. & Tronstad, K. R. (2018).

Triple Disadvantage? A First Overview of the Integration

of Refugee Women.

Working Paper (216). Paris: OECD Publishing.

Liversage, A. (2009). Life below a `Language Threshold’?: Stories of Turkish marriage

migrant women in Denmark.

European Journal of Women’s Studies, 16(3),

229–247.

*Lochmann, A., Rapoport, H., & Speciale, B. (2019). The effect of language training on immi-

grants' economic integration: Empirical evidence from France.

European Economic Re-

view, 113,

265-296.

Mørck, Y., Danneskiold-Samsøe, S., & Sørensen, B. W. (2019).

Æresrelateret social kontrol:

teori og praksis i socialt arbejde.

København: Akademisk Forlag.

*Månsson, J., & Delander, L. (2017). Mentoring as a way of integrating refugees into the la-

bour market - evidence from a Swedish pilot scheme.

Economic Analysis and Policy, 56,

51-59.

*Naz, G. (2010). Effect of a family policy reform on immigrants' labour supply and earnings.

Labour, 24(1),

74-92.

Pedersen, N. J. M., Ejersbo, N., Houlberg, K., Kolodziejczyk, C., & Kristensen, N. (2019).

Re-

fusionsomlægning på beskæftigelsesområdet: Økonomiske og organisatoriske konse-

kvenser.

København: VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Rambøll. (2020).

Evaluering af danskuddannelsesreformen 2017: Evalueringsrapport.

København: Rambøll Management.

Regeringen, & KL. (2019).

Aftale om kommunernes økonomi for 2020.

København:

Statsministeriet.

**Richardson, K. & van den Berg, G. J. (2001).

The effect of vocational employment training

on the individual transition rate from unemployment to work.

Working Paper (2002:8).

Uppsala: IFAU – Institutet för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering.

**Richardson, K., & van den Berg, G. J. (2012). Duration dependence versus unobserved

heterogeneity in treatment effects.

Journal of Applied Econometrics, 28(2),

325-351.

183

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Rosdahl, A. (2006).

Integration på arbejdsmarkedet af ikkevestlige indvandrere og

efterkommere: En analyse af chancen for at få vedvarende beskæftigelse blandt

langvarige modtagere af kontanthjælp og introduktionsydelse.

København:

Socialforskningsinstituttet.

**Rosholm, M., & Svarer, M. (2009).

Kvantitativ evaluering af Alle i gang.

København: Ar-

bejdsmarkedsstyrelsen.

*Rotger, G. P. (2011).

Contribution of Enforced Language Training to the Labour Market Par-

ticipation of Family Reunited Migrants.

Working Paper. København: AFK.

Rytter, M. & Ghandchi, N. (2019). Integration via arbejde: Prekær inklusion og udvidet usik-

kerhed blandt afghanske flygtninge i Danmark.

Social Kritik, 160,

4-17.

*Sarvimäki, M., & Hämäläinen, K. (2016). Integrating immigrants: The impact of restructuring

active labor market programs.

Journal of Labor Economics, 34(2),

479-508.

Schultz-Nielsen, M. L., & Skaksen, J. R. (2017).

Indvandreres uddannelse.

Arbejdspapir (48).

København: Rockwool Fondens Forskningsenhed.

Singhammer, J. (2008).

Etniske minoriteters sundhed.

Viborg: Center for Folkesundhed,

Region Midtjylland.

SIRI. (2018).

Integrationskit – inspiration til den beskæftigelsesrettede integrationsindsats:

Gode eksempler fra det kommunale landsskab.

København: Styrelsen for International

Rekruttering og Integration.

**Staghøj, J., Svarer, M., & Rosholm, M. (2010). Choosing the Best Training Programmes: Is

there a Case for Statistical Treatment Rules?.

Oxford Bulletin of Economics and Statis-

tics, 72(2),

172-200.

Svantesson, E. (2006).

Determinants of immigrants’ early labor market integration.

Working

Paper (2). Örebro: Örebro University.

Svantesson, E., & Aranki, T. (2006).

Do introduction programs affect the probability of immi-

grants getting work?.

Working Paper (3). Örebro: Örebro Universitet.

*Thuesen, F., Rotger, G. P., & Jakobsen, V. (2020a).

En brancheorienteret tilgang til at få

flygtninge og indvandrere i job: Evaluering af et initiativ støttet af SIRI.

København: VIVE

– Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

*Thuesen, F., Rotger, G. P., Jakobsen, V., & Liversage, A. (2020b).

I mål med integration:

Evaluering af et initiativ til styrkelse af kommunernes evne til at integrere flygtninge og fa-

miliesammenførte på arbejdsmarkedet.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og

Analysecenter for Velfærd.

Thuesen, F. (2016). Sprogets betydning for indvandreres sociale integration på

arbejdspladsen.

SFI TEMA, 2,

1–8.

Thuesen, F. (2017). Linguistic barriers and bridges: Constructing social capital in ethnically

diverse low-skill workplaces.

Work, Employment and Society, 31(6),

937– 953.

184

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–

Thuesen, F., & Bille, R. (2017).

Politiske styringsinstrumenter på beskæftigelsesområdet: Et

litteraturstudie med fokus på statens styring af forvaltningen.

København: SFI – Det Nati-

onale Forskningscenter for Velfærd.

Thuesen, F., Jacobsen, V., Dalgaard, N. T., Viinholt, B. C. A. (2020c). PROTOCOL: Interven-

tions to improve the economic self-sufficiency of unemployed immigrants from non-West-

ern countries.

Campbell Systematic Reviews, 16(4),

1-20.

Udlændinge- og Integrationsministeriet. (2019).

LBK nr 901 af 19/08/2019. Bekendtgørelse af

lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl.

København: Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet.

Udlændinge- og Integrationsministeriet. (2020).

LBK nr 1 af 01/01/2020. Bekendtgørelse af

lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven).

København: Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet.

Vikman, U. (2013).

Paid parental leave to immigrants: An obstacle to labor market entrance?.

Working Paper (4). Uppsala: IFAU – Institutet för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering.

**Wikström, M., Kotyrlo, E., & Hanes, N. (2015). Childcare reform: Effects on earnings and

employment among native Swedish and immigrant mothers.

Gender in the Labor Market,

42,

93-129.

185

UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 115: Rapport om kommunernes integrationsindsats, fra udlændinge- og integrationsministeren

–FORTROLIG–