URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 254: Evaluering af dansk støtte til at forbygge klimaforandringer i udviklingslande, fra udenrigsministeren

Udenrigsudvalget 2020-21
URU Alm.del Bilag 254
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

JUNI 2021

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af dansk støtte til at

forebygge klimaforandringer i

udviklingslande 2013-2019

Evalueringen omfatter den danske

støtte til udviklingslande til at

reducere udledninger af drivhus-

gasser i perioden 2013-2019, hvor

de samlede tilsagn udgjorde godt

6 milliarder kr. af udviklingsbistan-

den. Evalueringen blev gennemført

fra juli 2020 til februar 2021 med

særligt fokus på 4 lande, Etiopien,

Indonesien, Sydafrika og Vietnam,

på multilaterale klimaaktører og

på organisationen Verdens Skove.

Den blev foretaget af konsulentfir-

maerne Particip og ODI.

Overordnede konklusioner

Danmarks støtte til at reducere

udledningerne af drivhusgasser i

udviklingslande har sat markante

aftryk. For eksempel har Danmark

hjulpet flere lande med at koble store

mængder vindenergi på det nationale

elnet og har støttet vellykket, lokalstyret

naturressourceforvaltning og andre

initiativer, der bidrager til at lagre og

fjerne drivhusgasser fra atmosfæren.

Eksemplerne viser, at indsatserne i

det store hele er på rette spor, og at

Danmark har meget forskelligt at byde

på i forhold til at mindske udlednin-

gerne af drivhusgasser, konkluderer

evalueringen, der fastslår, at dansk

ekspertise i omstillingen fra fossil til

grøn energi allerede er internationalt

anerkendt, men i øvrigt fremhæver

støtten til at bevare økosystemer som

en vigtig, men overset dansk kompe-

tence på klimaområdet.

Danmark får ros for at tilpasse sin støtte

til partnerlandenes egne reduktionspla-

ner. Derimod bør Udenrigsministeriets

opgørelser og vurderinger af effekten

af indsatserne forbedres, ligesom der

også bør bruges flere ressourcer på

kvalitetssikring og vidensdeling. Endelig

ser evalueringen frem til den kom-

mende udviklingspolitiske strategi med

en skærpet klimaprofil i forlængelse af

Danmarks globale klimahandlingsplan

fra 2020.

Evalueringen hæfter sig ved det

markante fald i den danske klimastøtte

fra 2015, hvor hensynet til klima

generelt fik mindre vægt i udviklings-

samarbejdet, samtidig med at klimaet

med Paris-aftalen rykkede højere op på

den globale dagsorden. Evalueringen

noterer også, at klimaet siden 2019

igen er kommet mere i fokus i Dan-

marks udviklingssamarbejde.

lingslande, hvis behov for energi i disse

år stiger dramatisk, til at vælge en grøn

kurs. I forhold til at tackle den omstilling

har Danmark opnået en indflydel-

sesrig position, hvis værdi er svær at

overdrive. Danmark er med sin egen

omstilling til grøn energi og sit stop for

olie- og gasudvinding i Nordsøen blevet

en troværdig rollemodel. Hertil kommer

den konkrete støtte til grøn omstilling

af energisektoren i flere lande. Og sidst,

men ikke mindst har Danmark bidraget

til at få internationale aktører som Det

internationale Energiagentur (IEA),

Den Afrikanske Fond for Vedvarende

Energi (SEFA) og Verdensbankens

Hjælpeprogram for Energisektoren

(ESMAP) til at sadle om til en mere grøn

og klimavenlig kurs.

Husk de naturbaserede

løsninger

Nogle af Danmarks mest effektive

bidrag til at reducere udledninger har

haft til formål at styrke lokalsamfunds

og oprindelige folks ret til skovens og

jordens ressourcer. Samtidig har det

vist sig at sikre den mest bæredygtige

udnyttelse af disse ressourcer.

Indsatserne er typisk sket i et direkte

samarbejde med lokalsamfundene og

de oprindelige folk selv.

Mens de danske kompetencer i omstil-

lingen til grøn energi er velkendte,

Enestående dansk position

inden for energi

Hvis det skal lykkes at løse de

globale klimaudfordringer, er det helt

afgørende at hjælpe de mange udvik-

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 254: Evaluering af dansk støtte til at forbygge klimaforandringer i udviklingslande, fra udenrigsministeren

så er de danske styrker i forhold til at

bevare og genopbygge økosystemer,

der opmagasinerer store mængder

drivhusgasser, noget oversete i de

seneste års udviklingssamarbejde. Det

bør ændres, fordi denne type natur-

baserede indsatser giver stor effekt i

forhold til investeringen, og fordi de har

så mange andre positive sideeffekter,

f.eks. på biodiversitet, fremhæver

evalueringen og kalder det sin måske

allervigtigste konklusion.

Her kan Danmark gøre

det bedre

Langt under den standard, som

adskillige globale klimafonde præ-

sterer. Sådan beskriver evalueringen

Udenrigsministeriets informations-

system for dansk-støttede projekter og

programmer vedr. CO2-reduktioner.

Her bør der strammes op, så effekten

af forskellige typer af indsatser kan

sammenlignes og overvåges, og så

indhøstede erfaringer kan udnyttes.

Effekten af den danske indsats kan

også øges ved en bedre udveksling og

udnyttelse af kompetencer på tværs

af institutioner og organisationer. En

kompleks og ambitiøs indsats for at

reducere de globale CO2-udledninger

kræver, at der ikke bare er tilstræk-

kelige økonomiske ressourcer afsat,

men også faglige og ledelsesmæssige.

Endelig efterlyser evalueringen tilstræk-

kelige midler til den forskning, der er

nødvendig for at mindske de store

usikkerheder, der er forbundet med at

udvikle bedre løsninger.

EVALUERINGENS 4 FOKUSLANDE

Etiopien: Reduktioner er også vigtige i fattige lande

Etiopien er blandt verdens mest sårbare lande over for

klimaforandringerne, som landet – med årlige udledninger

på blot 300 kg CO2 pr. person – stort set ikke bidrager

til. I Etiopien opleves behovet for klimatilpasning derfor

umiddelbart langt større end for reduktioner. Omvendt er

det ud fra et langsigtet globalt klimaperspektiv vigtigt, at et

fattigt land med 112 mio. indbyggere, der ønsker at blive et

mellemindkomstland, tidligt vælger en grøn vej til vækst.

Evalueringen fremhæver, at Etiopien har en overordnet,

national plan for vækst, miljø og klima, med et mål om at

fastholde CO2-udledningerne på det nuværende niveau, og

at den danske støtte er tilpasset denne plan. Den klima-

relevante støtte var i perioden på i alt næsten 1 mia. kr.

Evalueringen har dog kun analyseret støtte for 270 mio. kr.,

der bl.a. er gået til ’klimasmart’ landbrug, til at integrere

vedvarende energi i elnettet og til bæredygtigt skovbrug.

Evalueringen har ikke analyseret Investeringsfonden for

Udviklingslandes (IFU) investering på 727 mio. kr. gennem

en særlige pulje til at etablere Assela-vindmølleparken, men

bemærker dog, at den illustrerer det potentielle klimaaftryk,

IFU-investeringer rummer.

Indonesien: Verdens 6.-største CO2-udleder

Med 270 mio. indbyggere er Indonesien verdens 4.-mest

folkerige land og samtidig den 6.-største udleder af CO2

med 7 tons om året pr. person. 70 pct. af udledningerne

skyldes skovhugst og ændret arealanvendelse, som frigiver

kulstof, der har været bundet i biomasse. En anden betydelig

klimasynder er de mange kulfyrede kraftværker. Indonesiens

mål er at reducere den fremtidige stigningstakt i CO2-

udledningerne og at få dem til at falde i absolutte tal. Men

det støder på modstand hos magtfulde landbrugs-

og kulinteresser.

Langt det meste af den klimarelevante støtte til Indonesien

på i alt 629 mio. kr. er givet som sektorprogramstøtte til

energi og miljø fra 2004 og 13 år frem. Programmets 3 faser

støttede mange nyttige aktiviteter, der har haft afsmittende

effekt og – især på lokalt niveau – gjort en konkret forskel.

Fra 2018 er sektorprogramstøtten fulgt op af 2 aftaler om

myndighedssamarbejde inden for energi og små øers

bæredygtige udvikling.

Sydafrika: Udfordret af kul og ulighed

Hver af Sydafrikas 59 mio. borgere udleder i snit 7,5 tons CO2

om året. Langt den største klimasynder er kul, der leverer

hovedparten af landets stigende elforbrug og har magtfulde

fortalere. Sydafrikas mål er, at CO2-udledningerne skal toppe

på et tidspunkt mellem 2025 og 2035 og derefter falde.

Danmark har – på forskellig vis og med blandet succes – især

støttet Sydafrikas omstilling fra kul til grøn energi, men har

også støttet energivenligt boligbyggeri. Den klimarelevante

støtte til Sydafrika er relativt beskeden, 82 mio. kr., og

evalueringen konkluderer, at Danmark har haft svært ved at

navigere i det politisk svære land.

Vietnam: Vækstkomet ønsker grøn kurs

Vietnams økonomi voksede med hele 325 pct. fra 1990 til

2016, hvor hver af de 96 mio. vietnamesere i snit udledte

2,1 tons CO2 om året. Det er mere end en 5-dobling siden

1990. Vietnam ønsker mere grøn energi, ikke mindst fra

vind, og at gøre sin store industrisektor mindre forurenende

og mere klimavenlig. Men Vietnam ønsker også fortsat

økonomisk vækst, og først i 2030 er det målet, at væksten i

CO2-udledninger skal toppe på et niveau, der er mere end

dobbelt så højt som i 2016. Vietnam er det eneste af de 4

lande i evalueringen, hvor jord og biomasse sætter et positivt

aftryk på klimaregnskabet. Omfattende træplantning betyder

nemlig, at jord og træernes biomasse optager mere CO2, end

der afgives.

Hovedparten af den klimarelevante støtte til Vietnam på 260

mio. kr. er investeret i effektiv energi gennem langsigtede

sektorprogrammer, der var tæt kædet sammen med

Vietnams egne prioriteringer, og det er en afgørende årsag

til den store effekt, den danske støtte har haft. Sektorstøtten

har bygget bro til en ny type udviklingssamarbejde inden

for energi, nemlig et lovende myndighedssamarbejde, hvor

Energistyrelsen bistår Vietnam med at integrere enorme

mængder elektricitet fra de mange kommende havvindmøller

i elnettet.

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 254: Evaluering af dansk støtte til at forbygge klimaforandringer i udviklingslande, fra udenrigsministeren

Klimapuljen gjorde Energi-

styrelsen til en central aktør

Klimapuljen blev lanceret i 2008 som

en del af den danske udviklingsbistand

forud for det globale klimatopmøde i

København i 2009. Puljen blev delt i 2

halvdele. Den ene forvaltes af Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet og er

primært målrettet drivhusgasreduk-

tioner i bedrestillede udviklingslande/

vækstøkonomier. Hovedparten af disse

projekter gennemføres af Energisty-

relsen. Den anden halvdel har særligt

fokus på mindst-udviklede landes

tilpasning til klimaforandringerne og

forvaltes af Udenrigsministeriet.

Evalueringen konstaterer, at det kun

er en mindre del af den samlede

klimabistand, der rent faktisk er

kanaliseret gennem Klimapuljen. Og

at bistanden gennem Klimapuljen ikke

adskiller sig væsentligt fra den øvrige

danske klimabistand. Den konstaterer

også, at Energistyrelsens aktive rolle

har gjort styrelsen til en stærk og

eftertragtet spiller internationalt

med solid ekspertise og erfaring i at

hjælpe ulande med omstillingen til

grøn vækst. Ikke bare teknisk, men

også i forhold til energisystemer,

-planlægning og -politik. Det har også

banet vejen for, at Energistyrelsen har

etableret myndighedssamarbejder

med adskillige udviklingslande, der

tegner lovende, fordi denne nye form

for bistand – for relativt beskedne

midler – har vist, at den kan bidrage til

at nedbryde systemiske barrierer for

omstilling til grøn vækst.

Alt i alt har Energistyrelsen etableret

partnerskaber af forskellig slags med

16 lande, der tilsammen står for 60 pct.

af de globale udledninger af drivhus-

gasser. Den politiske dialog, som disse

partnerskaber kan bane vejen for,

giver ifølge evalueringen Danmark en

enestående mulighed for at tilbyde

teknisk ekspertise til lande, der ønsker

en hurtig omstilling til vedvarende

energi og energieffektivitet, og der-

med for at påvirke klimareduktioner på

den store, internationale klinge. Men

evalueringen understreger samtidig,

at den grønne omstilling er forbundet

med både tekniske og politiske udfor-

dringer og kræver, at der opbygges

nationale systemer, institutioner og

kapacitet. De udfordringer løses bedst,

hvis der i partnerlandet er en dansk

ambassade i spidsen for samarbejdet,

og myndighedssamarbejdet kan ske

i sammenhæng med andet dansk

engagement.

DANSK STØTTE TIL GLOBALE KLIMAAKTØRER:

Den Grønne Klimafond (GCF)

blev etableret ved klimatopmø-

det i 2010 for at kanalisere klimabistand til udviklingslandene.

Danmark gav et flerårigt bidrag på 400 mio. kr. i 2014 og på

800 mio. kr. i 2019. Den vedholdende støtte til fonden – og

en delt plads i dens bestyrelse – giver Danmark mulighed for

at påvirke brugen af de store midler, GCF forvalter. Evalu-

eringen konkluderer, at de danske bidrag til GCF er et godt

supplement til bilateral klimabistand, og den fremhæver det

som positivt, at GCF typisk yder langsigtet støtte – 10-20 år

– til modtagerlandene, at GCF er i stand til at yde store beløb,

der virkelig rykker, og at GCF – modsat Danmark – kræver, at

modtagerlande på forhånd skal beregne de udledningsreduk-

tioner, GCF-støtten forventes at føre til.

Verdensbankens Hjælpeprogram for Energisektoren

(ESMAP)

blev etableret i 1983 og modtog i perioden 2005-

2017 dansk støtte på 208 mio. kr. Det svarer til 12,6 pct. af

den samlede støtte, ESMAP udbetalte i perioden. Evaluerin-

gen fremhæver ESMAP som en meget central aktør, der har

bidraget til at rejse svimlende 25 mia. dollar til investeringer

i vedvarende energi i udviklingslande. ESMAP har især siden

2016 øget sit fokus på netop vedvarende energi, og det er en

udvikling, Danmark har været med til at skubbe på for. Denne

udvikling forstærkes de kommende år.

Det Internationale Energiagentur (IEA)

blev etableret

af OECD i 1974 som en reaktion på oliekrisen og har siden

udviklet sig til stedet, hvor international viden om energi

samles og udveksles. Siden 2013 har IEA, stærkt opfordret

af bl.a. Danmark, ændret sit fokus fra olie til grøn energi og

optrappet sin tekniske bistand til udviklingslande. Danmark

gav i 2014 et bidrag på 25 mio. kr. til IEA-programmet E4P,

Energy Efficiency in Emerging Economies Programme, og et

tilsvarende beløb i 2018. Evalueringen konstaterer, at IEA kan

komme til at spille en central rolle som teknisk rådgiver for

de mange lande, der har forpligtet sig til at reducere deres

CO2-udledninger.

Den Afrikanske Fond for Vedvarende Energi (SEFA)

blev

etableret i 2011 og var faktisk en udløber af den Afrika-

kommission, Anders Fogh Rasmussen nedsatte i 2008.

Danmarks første flerårige bidrag i 2011 var på 300 mio. kr.

og blev i 2019 fulgt op med endnu 300 mio. kr. Evalueringen

fremhæver, at SEFA har støttet relevante projekter i mange

lande og været i stand til at udfylde et vigtigt hul i fattige og

skrøbelige landes og områders adgang til energi. Danmark

har i høj grad været med til at præge SEFAs indsats, og det

illustrerer ifølge evalueringen, hvordan dansk lederskab kan

bidrage til reduktioner, der langt overstiger, hvad en enkelt

bilateral donor kan opnå på egen hånd. SEFA er samtidig

en model for, hvordan et vedholdende engagement kan

opbygge en robust koalition af partnere, der tilsammen kan

påvirke udviklingen på et helt kontinent.

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 254: Evaluering af dansk støtte til at forbygge klimaforandringer i udviklingslande, fra udenrigsministeren

GRØNNE ØER I ET HAV AF NYE SOJAPLANTAGER

”Som grønne øer i et hav af nye sojaplantager”. Så poetisk

beskriver evalueringen de dele af det bolivianske Amazonas-

område, hvor oprindelige folk med støtte fra Danida og

Verdens Skove har fået skøder på deres ret til jord. Mere tørt

og prosaisk konstateres det, at det dansk-støttede projekt

vurderes at have bevaret 4 mia. ton biomasse, der optager

80 mio. ton CO2 om året.

Verdens Skove-projektet i Bolivia er et godt eksempel på

mange forskellige pointer:

Øko-reduktioner/naturbaserede løsninger virker:

Når

rydning af regnskov forhindres, fører det her og nu til

reducerede CO2-udledninger og har adskillige positive

sideeffekter som bevarelse af biodiversitet.

Oprindelige folk er effektive naturforvaltere:

At overlade

forvaltning af bevaringsværdig natur til oprindelige folk er en

effektiv måde til at modstå presset på naturens ressourcer

– og bidrager samtidig til at reducere fattigdommen blandt

oprindelige folk, der er stærkt overrepræsenterede blandt

verdens fattigste.

Civilsamfundsorganisationer kan noget særligt:

Private

organisationer som Verdens Skove, der opbygger stor viden

og ekspertise på deres felt og bruger den professionelt i lang-

varige samarbejder med lokale kontakter, har – sammen med

oprindelige folks egne organisationer og forskere – meget at

byde på i forhold til bæredygtig udvikling og de udfordringer,

klimaforandringerne forårsager.

Anbefalinger

Evalueringen rummer en række

anbefalinger. Nogle af dem lyder:

•

Danmark – og de institutioner Dan-

mark samarbejder med – bør støtte

myndighederne i alle sine partner-

lande med konkret at identificere

de mest relevante indsatsområder

til at reducere udledninger og til

at udvikle og gennemføre de mest

effektive løsninger.

•

Danmark bør stille krav om, at

alle indsatser – uanset hvem

der finansierer dem – beskriver

de reduktioner, de forventes at

medføre, og hvordan effekten

overvåges og rapporteres.

Promovering af tekniske løsninger

på at reducere udledningerne af

drivhusgasser er ikke nok. Der er

brug for øget fokus på systemer,

kapacitet, institutioner, forskning

og vidensdeling på tværs af

sektorer og fagligheder.

•

Tænk mere i naturbaserede

løsninger, der både rummer et

enormt potentiale for at reducere

udledningerne af drivhusgasser og

ofte har positive sideeffekter som

bevarelse af biodiversitet.

•

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet hilser evaluerin-

gen velkommen og er overvejende

enig i dens konklusioner og anbefa-

linger. De vil blive brugt i forbindelse

med den nye udviklingspolitiske

strategi, der er under udarbejdelse, og

som pejlemærker til at gennemføre

regeringens Globale Klimahandlings-

plan fra 2020. Evalueringen fokuserer

på en periode, hvor den danske

klimabistand var faldende. Den er

siden steget betragteligt og vil stige

yderligere, så den i år ventes at nå op

på 3 milliarder kr. eller ca. 2�½ gange

det gennemsnitlige niveau fra

perioden 2013-2018. Også i forbindelse

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Kontoret for Evaluering, Læring & Kvalitet

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

med denne markante udvidelse af den

danske klimaportefølje, er der nyttig

inspiration at hente i evalueringen.

Udenrigsministeriet understreger

samtidig, at der allerede er taget

handling på flere af de områder, evalu-

eringen peger på. F.eks. har Danmark

udviklet en mere helhedsorienteret

tilgang til klimabistanden, både hvad

angår reduktioner og tilpasning,

der inddrager viden og erfaringer

fra danske myndigheder på tværs af

sektorer som energi, miljø, vand og

byudvikling. For at styrke den tilgang

og det overordnede klimadiplomati

har Danmark desuden udnævnt 15

Grønne Frontlinjemissioner i udvalgte

partnerlande.

For yderligere at styrke den danske

indsats vil der blive udarbejdet en

strategisk note om reduktioner af

drivhusgasser for at guide enheder i

Udenrigsministeriet og på de danske

repræsentationer i deres klimaarbejde.

Også retningslinjerne for Klimapuljen

vil blive revideret, så de anskuer

klimaudfordringerne mere bredt og

inddrager internationale erfaringer.

Foto: Wind farm in Ethiopia. By Yiheyis Eshetu,

Director for Energy Policy, Ministry of Water,

Irrigation and Energy

Den fulde evalueringsrapport kan downloades

fra internettet via evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]