URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 129: Evaluering af den danske støtte til klimatilpasning 2008-2018

Udenrigsudvalget 2020-21
URU Alm.del Bilag 129
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

FEBRUAR 2021

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af den danske

støtte til klimatilpasning

2008-2018

Evalueringen omfatter den danske

støtte til klimatilpasning i perioden

2008-2018 og blev gennemført fra

oktober 2019 til december 2020

med fokus på 4 lande: Bangladesh,

Burkina Faso, Etiopien og Kenya

samt på Danmarks multilaterale

støtte til klimatilpasning.

Hovedformålet var at undersøge,

hvordan Danmark har bidraget til

at opbygge modstandsdygtighed

over for klimaforandringer og at

kortlægge, hvad der har virket.

Evalueringen blev foretaget af det

danske konsulentfirma PEMconsult

i samarbejde med det britiske

Overseas Development Institute

(ODI).

medvirket til, at klimatilpasning er

kommet højere op på den politiske

dagsorden, både i adskillige udvik-

lingslande og globalt.

Evalueringen efterlyser imidlertid

et mere strategisk fokus på klima-

tilpasning som et grundliggende

element i god, bæredygtig bistand.

Den politiske prioritering i Danmark

af klimaet i det danske udviklings-

samarbejde har været svingende,

og dét – kombineret med begrænset

bemanding og faglig ekspertise på

klimaområdet i Udenrigsministeriet

og på de danske ambassader – har

medført, at Danmark ikke fuldt ud

har udnyttet de store muligheder

for at udnytte synergien mellem de

forskellige måder at yde klimabistan-

den på.

Danmark har stor viden og ekspertise

inden for klimatilpasning, der ifølge

evalueringen kan bringes langt mere

i spil, fordi Danmark opfattes som et

land med høj troværdighed, der ”selv

praktiserer, hvad det prædiker,” på

klimaområdet. Men det kræver en

klarere politisk prioritering af og flere

ressourcer til klimaområdet, hvis

den danske position og de danske

kompetencer inden for klimatilpas-

ning skal udnyttes bedre, og hvis

den danske indsats skal føre til mere

varige og transformative resultater

og egentlige forandringer.

Klimatilpasning i

mange former

Den danske støtte til klimatilpasning

gives – akkurat som udviklingsbistand

i øvrigt – i flere forskellige former, der

ifølge evalueringen hver især rummer

både muligheder og udfordringer.

De faktorer, der afgør om støtten til

klimatilpasning er effektiv, er langt hen

ad vejen de samme, som resultaterne

af udviklingsbistand i bredere forstand

afhænger af. Evalueringen konstaterer

også, at klimatilpasning ikke er at

betragte som en sektor som f.eks.

vand eller uddannelse, men går på

tværs af alle sektorer. Evalueringen

beskriver den voksende erkendelse af,

at klimahensyn skal indarbejdes i alt

udviklingssamarbejde, hvis det skal

være effektivt.

Overordnede konklusioner

Dansk bistand har gjort

en forskel

Dansk bistand til klimatilpasning har

gjort en forskel. Den har helt konkret

bidraget til at gøre sårbare grupper

mere modstandsdygtige over for

klimaforandringer, som rammer

netop dem særligt hårdt, og den har

Klimapuljen – den ’rene’

klimabistand

Klimapuljen blev etableret i 2008

for at styrke den danske indsats

på klimaområdet. Den gjorde det

muligt at støtte regionale og globale

klimaindsatser – også inden for

klimatilpasning – ligesom målrettede

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 129: Evaluering af den danske støtte til klimatilpasning 2008-2018

klimaindsatser i Danmarks priori-

tetslande, finansieret af Klimapuljen,

kunne bygge oven på Danmarks

solide landekendskab og skærpe de

bilaterale programmers klimaprofil.

Det sidste dog uden den store suc-

ces, selv om der er flere eksempler

på vellykkede, bilaterale enkeltind-

satser støttet af Klimapuljen.

4-DOBBELT EFFEKT AF

MANGROVE-PROJEKT

I ASIEN

Vellykket klimatilpasning vil ofte

have positive effekter på flere

andre områder. Det illustrerer

det dansk-støttede projekt,

’Mangrover for fremtiden’, som

Den Internationale Union for

Naturbevarelse (IUCN) stod for.

Det direkte formål var at bringe

økosystemet i kystområder

i Sydøstasien tilbage i sund

tilstand oven på bl.a. tsunamien

i 2004, og det skete især ved at

genplante kystområderne med

mangrover. Men projektet støt-

tede samtidig en række nye ind-

komst- og erhvervsmuligheder

for den lokale befolkning. På

den måde bidrog projektet både

til sit umiddelbare formål: at

bevare et økosystem med dets

naturressourcer og biodiversitet,

og til andre forbedringer: 1)

reduceret fattigdom, 2) øget

modstandsdygtighed over for

klimaforandringer og 3) binding

af CO2 gennem genplantet man-

grove. Evalueringen fremhæver

projektet som et eksempel på,

at klimatilpasning baseret på at

bevare økosystemer kan føre til

fordele og afledede effekter på

mange områder

en bilateral donor med begrænsede

ressourcer som Danmark at påvirke

de globale processer.

Ikke desto mindre er det ifølge

evalueringen lykkedes Danmark at

påvirke de globale processer i en

række tilfælde. F.eks. har Danmark

gennem målrettet lobbyarbejde

sammen med ligesindede donorer i

det Nordisk-Baltiske kontor bidraget

til, at Verdensbankgruppen opret-

holder en balance imellem sin støtte

til begrænsning af udledningen af

drivhusgasser (mitigation) på den

ene side og klimatilpasning på den

anden. Danmark har også medvirket

til, at Verdensbanken nu indarbejder

klimaforandringer i de fleste af sine

landestrategier. Evalueringen nævner

desuden, hvordan en dansk-støttet

evaluering af LDCF (Klimafonden

for de Mindst Udviklede Lande) helt

tilbage i 2009 på et strategisk vigtigt

tidspunkt op til Klimatopmødet i

København satte fokus på, at ganske

få af de klimamillioner, verdens rige

lande havde lovet, faktisk var omsat i

konkrete klimaindsatser.

Klimaet i den ’klassiske’,

bilaterale bistand

Danmarks mangeårige og lang-

sigtede bilaterale bistand i danske

prioritetslande betød en oplagt

mulighed for at integrere klimatilpas-

ning i støtten til andre sektorer. Ikke

mindst fordi sektorprogramstøtten

byggede på et tillidsforhold og

kendskab, der typisk var opbygget

over længere tid (5 til 20 år). Den

mulighed er kun blevet udnyttet

i enkelte tilfælde, bl.a. i Etiopien,

som ganske vist er et nyere dansk

prioritetsland, men hvor regeringen

selv har et stærkt fokus på klima med

sin ’Climate Resilient Green Economy

Strategy’, som den danske bistand er

tilpasset og bidrager til.

Dansk fokus på klimaudsatte

– bl.a. via civilsamfundet

Danmarks støtte til klimatilpasning

får generelt ros for sit fokus på de

mest klimaudsatte og mindst-udvik-

lede lande og for i de enkelte lande

at være rettet mod de områder, hvor

klimaforandringerne rammer hår-

dest. Den danske støtte har bidraget

effektivt til at mindske sårbarheden

over for klimaforandringer, konklu-

derer evalueringen og fremhæver,

hvordan især den danske støtte via

civilsamfundsorganisationer er nået

ud til de allermest fattige og sårbare

grupper. Støtten har vist nye veje til

at øge deres modstandskraft over for

klimaforandringer og forbedre livsvil-

kår, f.eks. gennem bedre adgang til

vand og nye indkomstmuligheder og

ved at give landmænd mere præcise,

lokale vejrudsigter.

Evalueringen advarer dog også

om, at de forbedringer, der opnås

lokalt, er truede, hvis ikke de lokale

og nationale myndigheder påtager

Svingende dansk kurs på

klimaområdet

Den politiske prioritering i Danmark

af klimaforandringer har varieret

meget de seneste årtier, og det har

svækket det strategiske fokus i den

danske klimaindsats og særligt den

del, der er rettet imod klimatilpas-

ning, konkluderer evalueringen.

Den beskriver en udvikling, hvor

Danmark i årene 2005-2010 globalt

var i front på området og udtrykkeligt

indarbejdede klimatilpasning i sine

udviklingsprogrammer, men hvor det

danske engagement i klimabistanden

i årene efter gradvist blev nedtonet.

Evalueringen hæfter sig især ved

årene 2015-2016, hvor det globale

klimafokus toppede med vedtagelsen

af Paris-deklarationen, men hvor en

ny dansk regering samtidig gennem-

førte betydelige reduktioner i den

danske klimabistand. Evalueringen

nævner også, at klima gled helt ud

som et selvstændigt prioritetsområde

i den danske strategi for udviklings-

samarbejde fra 2017, ”Verden 2030”.

sig ansvaret for og finansieringen

af dem. Dette er også nødvendigt,

hvis de opnåede forbedringer skal

spredes ud til flere og føre til varige

forandringer (transformation).

Multilateral støtte med

globalt fingeraftryk

Danmarks multilaterale støtte til kli-

matilpasning – der i de fleste tilfælde

blev finansieret af Klimapuljen – gav

Danmark adgang til at påvirke de

globale klimaprocesser og til at

bidrage til store programmer, der i

højere grad end mindre, bilaterale

indsatser kan føre til egentlige

forandringer. De muligheder har

Danmark i en vis grad udnyttet,

konkluderer evalueringen, der

understreger, at det er krævende for

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 129: Evaluering af den danske støtte til klimatilpasning 2008-2018

CARE OG KLIMATILPASNING I AFRIKA:

TILPASNING SKAL TILPASSES OG ENGAGERE

DE LOKALE

Hvordan sikrer vi, at de, der rammes af klimaforandringerne,

bliver taget med på råd, når klimatilpasningsprojekter bliver

forberedt og gennemført? Det satte organisationen CARE sig

for at finde ud af og gennemførte i 2012-2017 programmet

Adaptation Learning Programme (ALP) i 4 afrikanske lande,

bl.a. Kenya, med støtte fra Danmark og flere andre donorer.

Evalueringen roser programmet i høje toner og fremhæver,

at det illustrerer en række af de forhold, som bidrager til

vellykket klimatilpasning:

Engagér de lokale:

Programmet inddrog de lokale målgrup-

per aktivt fra starten og sikrede dermed det engagement, der

satte lokalbefolkningen i stand til selv at analysere og gøre

brug af den nye viden.

Riv siloerne ned:

Programmet bragte landbrugsrådgivere,

meteorologer, lokale myndigheder og andre relevante

aktører sammen, så de i fællesskab kunne udvikle bedre og

mere brugbare vejrudsigter, lokalt tilpasset landbrugsråd-

givning, -metoder og -afgrøder.

Tænk i incitamenter:

Hvis klimaudsatte kan se en umid-

delbar fordel for sig selv, øges chancen for, at de vil engagere

sig i tilpasningsprojekter. Det kunne de i ALP, der på kort

tid bidrog til at øge landbrugsudbytter og indkomster for

tusinder af lokale landmænd.

Vær fleksibel og tænk langsigtet:

ALP var fra starten tænkt

som en langsigtet indsats uden fikse og færdige metoder.

Hensigten var tværtimod at udvikle nye metoder, og pro-

grammets forskellige donorer, herunder Danida, udviste en

stor grad af fleksibilitet, der bl.a. gjorde det muligt at udvikle

deltagerstyrede vejrscenarier, Participatory Scenario Planning

(PSP), selvom de ikke fra starten var en del af programmet.

PSP har siden bredt sig til andre dele af Kenya og andre

afrikanske lande.

Frem forandring med fakta:

Mere detaljerede og skræd-

dersyede vejrudsigter gav et solidt fundament for at ændre

metoder i landbruget. Det er et eksempel på, at adgang til

bedre information kan være med til at fremme forandring.

Men evalueringen advarer også om, at et program som

ALP kræver store ressourcer, som de færreste regeringer i

udviklingslande råder over, og at det kan gå ud over bære-

dygtigheden og udbredelsen af de metoder, ALP udviklede.

Klimaekspertise og mand-

skab efterlyses

Hvis Danmark virkelig vil opnå

resultater af sin støtte til klimatil-

pasning, så er der ingen vej uden

om at sikre mere klimaekspertise i

Udenrigsministeriet og på de danske

ambassader, fastslår evalueringen.

Den påviser, hvordan der tidligere

blev investeret betydelige ressourcer

på området, og hvordan nedskæ-

ringer siden har fået konsekvenser

på en lang række områder. F.eks. er

der ikke tilstrækkelig kapacitet til i

den bilaterale bistand at gøre brug

af de erfaringer, Danmark høster via

sin multilaterale klimastøtte – eller

omvendt. Evalueringen noterer

også, at de danske ambassader har

en ’slank’ bemanding og sjældent

selv råder over den klimafaglige

viden, der er nødvendig for effektivt

at integrere klimahensyn i den

øvrige bistand, og at der ikke er

meget hjælp og rådgivning og

heller ikke mange retningslinjer fra

Udenrigsministeriet at trække på.

Evalueringen advarer om, at Danida

bliver mindre i stand til at lære af

sine erfaringer og efterhånden

ikke vil kunne bidrage med nye

ideer på klimaområdet. I sidste

ende kan Danmark blive mere og

mere uinteressant at lytte til, og

medmindre området tilføres større

bemanding og faglige ressourcer, er

der risiko for, at Danmarks bidrag på

klimaområdet alene vil bestå af de

penge, Danmark punger ud med.

CORONARAMT EVALUERING

Coronapandemien kom til at sætte et markant præg på

evalueringen. Dels kom evalueringen til at strække sig over

betydeligt længere tid end planlagt, dels nåede evaluerings-

holdet kun at aflægge landebesøg i Bangladesh. De planlagte

besøg i Burkina Faso, Etiopien og Kenya måtte opgives.

Dog var holdets lokale konsulent i Burkina Faso i stand til at

besøge et par projekter. I stedet for landebesøgene brugte

evalueringsholdet deres nationale konsulenter til at besøge

projekter og havde hertil en intensiv kommunikation med

Danida-støttede partnere og danske ambassader gennem

online interviews, suppleret af omfattende studier af projekt-

og programdokumenter, tidligere evalueringer m.m. I alt blev

cirka 25 projekter og programmer analyseret.

URU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 129: Evaluering af den danske støtte til klimatilpasning 2008-2018

Anbefalinger

Evalueringen anbefaler overordnet,

at Danmark

•

Udvikler en langsigtet og

realistisk ambition for, hvordan

Danmarks bidrag til klimatil-

pasning kan øges – globalt,

regionalt og på landeniveau.

Bruger midlerne i Klimapuljen

mere strategisk. Det vil f.eks. sige

til indsatser, der er nyskabende,

eksperimentelle eller styrker

klimatilpasning i det bilaterale

udviklingssamarbejde.

•

Skaber mere klarhed over, hvad

klimatilpasning er, og hvordan

det danske udviklingssamarbejde

bedst kan understøtte klimatil-

pasning.

Gør en indsats for at sikre mere

klimarelateret viden og infor-

mation samt bedre planlægning

med henblik på at reducere den

store usikkerhed, klimatilpasning

uvægerligt er forbundet med.

•

Analyserer den politiske kontekst

i de lande, hvor klimaindsatser

planlægges. Den er afgørende

for, om indsatsen også kan føre

til egentlige forandringer (trans-

formation).

Udvider og styrker den faglige

ekspertise på klimaområdet i

Udenrigsministeriet og på ambas-

saderne, bl.a. ved at oprette en

særlig helpdesk/hjælpefunktion

til at opsamle erfaringer og

udveksle dem mellem bilaterale

og multilaterale indsatser og til at

rådgive og støtte ambassader.

•

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet byder evalueringen

velkommen. Ikke mindst fordi den

kommer på et særdeles belejligt

tidspunkt, hvor Danmark er i fuld gang

med at opruste sin globale klimaindsats

– bl.a. på basis af den nye Strategi for

Global Klimaindsats fra 2020, og hvor

Danmark er i færd med at udarbejde en

ny strategi for det danske udviklings-

samarbejde. Det giver en enestående

mulighed for at gøre aktivt brug af

evalueringens anbefalinger og konklu-

sioner, som Udenrigsministeriet i det

store hele er enig i. Både de positive,

om at Danmark har bidraget til at gøre

fattige og udsatte mere modstandsdyg-

tige over for klimaforandringerne, og at

Danmark via sine multilaterale bidrag

har sat præg på den globale indsats for

klimatilpasning. Men Udenrigsministe-

riet er også enig i evalueringens mere

kritiske konklusioner, der bl.a. går på, at

Danmark har haft et for svagt strategisk

fokus på klimatilpasning og på at

opbygge viden om klimatilpasning og

udveksle erfaringer om det.

Udenrigsministeriet har derfor pr. 1.

januar i år samlet sine aktiviteter inden

for klima og det grønne område i et nyt

kontor, Grøn Diplomati og Klima (GDK),

der netop blandt sine hovedopgaver

har at styrke den danske indsats for

klimatilpasning på de områder, evalu-

eringen anbefaler. Målet er at opbygge

en stærk platform for et styrket dansk

klimadiplomati og for et større stra-

tegisk fokus på klimatilpasning i den

grønne omstilling.

Som en del af den nye strategi for

det danske udviklingssamarbejde

vil Udenrigsministeriet revidere

eksisterende vejledninger med det

formål at give de ansatte i både

Udenrigsministeriet og på de danske

ambassader mere klare retningslinjer

om arbejdet med klimatilpasning. Med

samme formål vil Udenrigsministeriet

etablere den helpdesk/hjælpefunktion,

som evalueringen også anbefaler.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Kontoret for Evaluering, Læring & Kvalitet

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: WSTF (Water Sector Trust Fund)

Den fulde evalueringsrapport kan downloades

fra internettet via http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]