UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Udvalget for Forretningsordenen 2020-21
UFO Alm.del Bilag 127
Offentligt

INSTRUKSKOMMISSIONENS

Beretning

Kapitel 10-12

Bilag 6-7

2021

Undersøgelseskommissionen i sagen om instruksen om

adskillelse ved indkvartering i asylsystemet

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

INSTRUKSKOMMISSIONEN

Undersøgelseskommissionen i sagen om instruksen

om adskillelse ved indkvartering i asylsystemet

Formand:

Landsdommer Peter Mørk Thomsen

Øvrige medlemmer:

Advokat, ph.d. Torkil Høg

og lektor, ph.d. Louise Halleskov

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

INSTRUKSKOMMISSIONENS

Beretning

Bind 6

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6). UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

INDHOLD

Bind 1

Kapitel 1-7

Bind 2

Kapitel 8.1-8.5

Hændelsesforløbet

Bind 3

Kapitel 8.6-8.11

Hændelsesforløbet

Bind 4

Kapitel 8.11-8.15

Hændelsesforløbet

Bind 5

Kapitel 9

Udlændingestyrelsens sagsbehandling

Bind 6

Kapitel 10-12 og bilag 6-7

Kommissionens vurderinger vedrørende de enkelte embedsmænd

Forord til bind 6

Kapitel 10

Resumé af bind 6

10.1. Indledning

10.2. Baggrund

10.3. Kort om embedsværkets pligter

10.4. Personkredsen – de involverede embedsfolk

10.5. Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

3489

841

1623

2343

3043

3491

3492

3495

3496

3481

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

10.5.1. Embedsfolk fra Udlændinge-, Integrations-

og Boligministeriet

10.5.1.1. Rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg forud

for praksisændringen den 10. februar 2016

10.5.1.2. Ordningens iværksættelse

og administration

10.5.1.3. Oplysningen af Folketinget og

Folketingets Ombudsmand

10.5.2. Embedsfolk fra Udlændingestyrelsen

10.5.2.1. Administrationen af ordningen

10.5.2.2. Oplysningen af Folketinget og

Folketingets Ombudsmand

Kapitel 11

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

11.1. Generelt om embedsværkets pligter

11.2. Lovlighedspligten (kravet om lovlighed)

11.3. Loyalitetspligt og faglighed

11.4. Lydighedspligt og advarselspligt

11.4.1. Nærmere om advarselspligten (formkrav)

11.4.2. Eventuel pligt til at foretage ekstern underretning

11.4.3. Balancen mellem lydighedspligten og pligten

til at sige fra

11.5. Undersøgelses- og tilsynspligt

11.6. Sandhedspligten

11.6.1. Embedsværkets ansvar i forbindelse med

ministres afgivelse af oplysninger til Folketinget

11.6.1.1. Generelt om spørgsmål til ministrene

11.6.1.2. Principper for besvarelsen af

folketingsspørgsmål

11.6.2. Om sandhedspligten og selvinkriminering

11.7. Embedsfolks ansvar

11.7.1. Strafansvar

11.7.2. Disciplinært ansvar

11.7.2.1. Kravet om subjektiv tilregnelse

11.7.2.2. Om ansvarsbedømmelsen –

kravet om en vis grovhed

3497

3498

3503

3506

3508

3511

3512

3516

3521

3524

3530

3532

3539

3542

3545

3551

3553

3556

3558

3561

3563

3564

3566

3482

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

11.7.2.3. Embedsfolk, der er fratrådt deres

stilling i den statslige forvaltning

11.7.2.4. Embedsfolk, der er genindtrådt i en

stilling i den statslige forvaltning

11.7.2.5. Sanktioner og forældelse

3568

3569

3570

Kapitel 12

Kommissionens ansvarsvurderinger

3575

12.1. Indledning

3575

12.2. Generelt om grundlaget for kommissionens

ansvarsvurderinger

3577

12.3. Overordnet om ansvarsvurderingerne

3578

12.4. Personkredsen – de involverede embedsfolk

3582

12.5. Christian Hesthaven

3585

12.5.1. Besvarelsen af udvalgsspørgsmål nr. 445 og 446

3586

12.5.2. Konkluderende om Christian Hesthavens rolle

3593

12.6. Line Skytte Mørk Hansen

3594

12.6.1. Rådgivningen af Inger Støjberg forud for udsendelsen

af pressemeddelelsen den 10. februar 2016

3595

12.6.2. Line Skytte Mørk Hansens pligter og reaktioner i

forlængelse af praksisændringen den 10. februar 2016 3596

12.6.2.1. Praksisændringen den 10. februar 2016

3596

12.6.2.2. Forløbet i øvrigt til og med den

22. februar 2016

3600

12.6.3. Oplysningen af Folketinget

3603

12.6.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

3604

12.6.5. Konkluderende om Line Skytte Mørk Hansens rolle 3606

12.7. Lykke Sørensen

3608

12.7.1. Rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg forud for praksisæn-

dringen den 10. februar 2016

3608

12.7.1.1. Rådgivningen om muligheden for

en undtagelsesfri ordning

3608

12.7.1.2. Rådgivningen om muligheden for

adskillelse af asylpar i øvrigt

3612

12.7.1.3. Sammenfattende om rådgivningen

af bl.a. Inger Støjberg

3614

12.7.2. Lykke Sørensens pligter og reaktioner i forlængelse

af praksisændringen den 10. februar 2016

3615

3483

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

12.7.2.1. Praksisændringen den 10. februar 2016

12.7.2.2. Forløbet i øvrigt frem til og med

den 22. februar 2016

12.7.2.3. Forløbet fra den 22. februar til

den 28. april 2016

12.7.2.4. Forløbet efter den 28. april 2016

12.7.2.5. Sammenfattende og konkluderende om

Lykke Sørensens pligter og reaktioner

efter praksisændringen

12.7.3. Oplysningen af Folketinget

12.7.3.1. Oplysninger om administrationen

af ordningen

12.7.3.2. Beskrivelsen af den instruks, der blev

givet til Udlændingestyrelsen

12.7.3.3. Den supplerende besvarelse af

udvalgsspørgsmål nr. 856 (Henrik

Grunnets mail af 10. februar 2016)

12.7.3.4. Tillægsberedskab til samråd AW-AZ i

anledning af fundet af Henrik

Grunnets mail

12.7.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

12.7.4.1. Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016

12.7.4.2. Beskrivelsen af hændelsesforløbet over for

Folketingets Ombudsmand

12.7.5. Konkluderende om Lykke Sørensens rolle

12.8. Jesper Gori

12.8.1. Rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg forud for

praksisændringen den 10. februar 2016

12.8.1.1. Rådgivningen om muligheden for en

undtagelsesfri ordning

12.8.1.2. Rådgivningen om muligheden for

adskillelse af asylpar i øvrigt

12.8.1.3. Sammenfattende om rådgivningen af

bl.a. Inger Støjberg

12.8.2. Jesper Goris pligter og reaktioner i forlængelse

af praksisændringen den 10. februar 2016

12.8.2.1. Praksisændringen den 10. februar 2016

3615

3623

3628

3634

3635

3637

3638

3639

3642

3644

3648

3649

3650

3654

3655

3657

3660

3661

3484

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

12.8.2.2. Forløbet i øvrigt frem til og med den

22. februar 2016

12.8.2.3. Forløbet fra den 22. februar til den

28. april 2016

12.8.2.4. Forløbet efter den 28. april 2016

12.8.2.5. Sammenfattende og konkluderende om

Jesper Goris pligter og reaktioner efter

praksisændringen

12.8.3. Oplysningen af Folketinget

12.8.3.1. Oplysninger om administrationen

af ordningen

12.8.3.2. Beskrivelsen af den instruks, der blev

givet til Udlændingestyrelsen

12.8.3.3. Udtalelserne om, at fire piger var

blevet ”reddet”

12.8.3.4. Udtalelserne under samrådet AW-AZ om

partshøring under den tidligere regering

12.8.3.5. Den supplerende besvarelse af

udvalgsspørgsmål nr. 856 (Henrik

Grunnets mail af 10. februar 2016)

12.8.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

12.8.4.1. Henrik Grunnets mail af 10. februar

2016 og brevet af 28. februar 2019

til ombudsmanden

12.8.4.2. Beskrivelsen af hændelsesforløbet over

for Folketingets Ombudsmand

12.8.5. Konkluderende om Jesper Goris rolle

12.9. Anette Görtz

12.10. Jonas From Soelberg

12.10.1. Den supplerende besvarelse af udvalgsspørgsmål

nr. 856 (Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016)

12.10.2. Tillægsberedskab til samråd AW-AZ i anledning

af fundet af Henrik Grunnets mail

12.10.3. Konkluderende om Jonas From Soelbergs rolle

12.11. Tanja Franck

12.11.1. Administrationen af ordningen i april 2016

12.11.2. Administrationen af ordningen efter den

28. april 2016

3665

3669

3676

3678

3680

3681

3682

3685

3687

3688

3689

3690

3691

3693

3697

3698

3701

3704

3705

3706

3708

3485

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

12.11.3. Oplysningen af Folketinget

12.11.3.1. Oplysninger om administrationen

af ordningen (udvalgsspørgsmål nr. 809)

12.11.3.2. Den supplerende besvarelse af

udvalgsspørgsmål nr. 856 (Henrik

Grunnets mail af 10. februar 2016)

12.11.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

12.11.4.1. Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016

12.11.4.2. Beskrivelsen af hændelsesforløbet over

for Folketingets Ombudsmand

12.11.5. Konkluderende om Tanja Francks rolle

12.12. Lene Linnea Vejrum

12.12.1. Modtagelse af instruksen den 10. februar 2016

og administrationen frem til den 18. marts 2016

12.12.1.1. Modtagelse af instruksen den

10. februar 2016

12.12.1.2. Administrationen af ordningen i perioden

fra den 10. februar til den 18. marts 2016

12.12.1.3. Sammenfattende om Lene Linnea

Vejrums pligter og ansvar i perioden fra

den 10. februar til den 18. marts 2016

12.12.2. Administrationen i perioden fra den 18. marts 2016

12.12.2.1. Administrationen fra den 18. marts 2016

til den 28. april 2016

12.12.2.2. Administrationen af ordningen fra

den 28. april 2016

12.12.2.3. Sammenfattende om Lene Linnea

Vejrums pligter og ansvar i perioden

fra den 18. marts 2016

12.12.3. Oplysningen af Folketinget

12.12.3.1. Oplysninger om administrationen af

ordningen (udvalgsspørgsmål nr. 809)

12.12.3.2. Den supplerende besvarelse af

udvalgsspørgsmål nr. 856 (Henrik

Grunnets mail af 10. februar 2016)

12.12.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

12.12.4.1. Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016

3712

3713

3715

3717

3718

3719

3720

3721

3722

3727

3732

3734

3737

3741

3742

3743

3747

3749

3750

3486

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

12.12.4.2. Beskrivelsen af hændelsesforløbet over

for Folketingets Ombudsmand

12.12.5. Konkluderende om Lene Linnea Vejrums rolle

12.13. Anni Fode

12.14. Ditte Kruse Dankert

12.14.1. Modtagelse af instruksen den 10. februar 2016

og administrationen frem til den 18. marts 2016

12.14.1.1. Modtagelse af instruksen den

10. februar 2016

12.14.1.2. Administrationen af ordningen i perioden

fra den 10. februar til den 18. marts 2016

12.14.1.3. Sammenfattende om Ditte Kruse Dankerts

pligter og ansvar i perioden fra den

10. februar til den 18. marts 2016

12.14.2. Administrationen i perioden fra den 18. marts 2016

12.14.2.1. Administrationen af ordningen i marts

og april 2016

12.14.2.2. Administrationen af ordningen fra

den 28. april 2016

12.14.2.3. Sammenfattende om Ditte Kruse Dankerts

pligter i perioden fra den 18. marts 2016

12.14.3. Oplysningen af Folketinget

12.14.3.1. Oplysninger om administrationen af

ordningen (udvalgsspørgsmål nr. 809)

12.14.4. Oplysningen af Folketingets Ombudsmand

12.14.4.1. Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016

12.14.4.2. Beskrivelsen af hændelsesforløbet over for

Folketingets Ombudsmand

12.14.5. Konkluderende om Ditte Kruse Dankerts rolle

Bilag 6:

Høringssvar fra bisiddere

Bilag 7

Kommissionens bemærkninger til høringssvar

Bind 7

(digitalt)

Bilag

3751

3752

3754

3755

3756

3759

3763

3766

3769

3772

3774

3778

3779

3780

3785

3827

3487

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6). UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Forord til bind 6

Undersøgelseskommissionen i sagen om instruksen om adskillelse ved indkvarte-

ring i asylsystemet (Instrukskommissionen) afgav delberetning den 14. december

2020. Delberetningen, der består af bind 1 til 5 og bind 7, indeholder navnlig

en redegørelse for det begivenhedsforløb, der er omfattet af kommissoriet, samt

kommissionens vurderinger af, hvad der bevismæssigt kan lægges til grund om

det faktiske forløb.

Kommissionen afgiver herved det afsluttende

bind 6,

der indeholder beretnin-

gens kapitel 10 til 12 samt nogle bilag. Kapitel 10 indeholder et kort resumé

af navnlig resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger af de enkelte em-

bedsfolk. Kapitel 11 indeholder en gennemgang af det regelgrundlag, der er

relevant i relation til spørgsmålet om offentligt ansattes ansvar. Kapitel 12

indeholder kommissionens retlige vurderinger af dette ansvar. Endelig inde-

holder bind 6 to bilag, der består af bisiddernes bemærkninger (høringssvar)

til kommissionens ansvarsvurderinger (bilag 6) og kommissionens bemærk-

ninger til disse høringssvar (bilag 7).

Med afgivelsen af dette bind 6 afslutter kommissionen sit arbejde med be-

retningen.

April 2021

Peter Mørk Thomsen

(formand)

Louise Halleskov

Torkil Høg

Thomas Raaberg-Møller

Rikke Plesner Skovby

3489

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6). UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Indledning

KAPITEL 10

Resumé af bind 6

10.1. Indledning

Kommissionen har i december 2020 afgivet en delberetning bestående af bind

1 til 5 og 7, der indeholder navnlig en redegørelse for det begivenhedsforløb, der

er omfattet af kommissoriet, samt kommissionens vurderinger af, hvad der be-

vismæssigt kan lægges til grund om det faktiske forløb. I bind 1, kapitel 4, findes

et kort resumé af delberetningen.

Dette kapitel indeholder et kort resumé af bind 6, der indeholder navnlig kom-

missionens vurdering af, om der er grundlag for, at det offentlige søger nogen

af de involverede embedsfolk draget til ansvar, og en beskrivelse af det retlige

grundlag herfor.

I dette kapitel er udeladt en del oplysninger, og andre oplysninger er gengivet

uden stor præcision. Teksten skal derfor læses med de forbehold, der ligger heri.

Der er i beretningens kapitel 11 og 12 redegjort mere udførligt for det retlige

grundlag for embedsmandsansvaret og for kommissionens ansvarsvurderinger.

10.2. Baggrund

Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet en

pressemeddelelse om en praksisændring vedrørende indkvartering i asylsystemet

af gifte eller samlevende asylansøgere, hvor den ene part var mindreårig. Af pres-

semeddelelsen fremgik bl.a., at ingen mindreårige under 18 år måtte indkvarteres

på samme asylcenter som en ægtefælle eller samlever, og at dette også gjaldt, hvis

parret havde et eller flere fælles børn. Pressemeddelelsen udgjorde tilsammen med

departementets fremsendelse af denne til Udlændingestyrelsen og afdelingschef

Line Skytte Mørk Hansens telefoniske henvendelse(r) til fungerende vicedirektør

Lene Linnea Vejrum samme dag instruksen til Udlændingestyrelsen. Umiddelbart

3491

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

herefter påbegyndte Udlændingestyrelsen udmøntningen af praksisændringen,

som indebar, at hovedparten af de allerede indkvarterede asylpar, der blev berørt

af instruksen, blev adskilt i februar og henover foråret 2016.

Kommissionen har vurderet, at Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

instruks af 10. februar 2016 til Udlændingestyrelsen var

klart

ulovlig.

Sagen gav anledning til, at Inger Støjberg frem til sommeren 2019 besvarede

mere end 200 folketingsspørgsmål og deltog i seks samråd. Kommissionen har

lagt til grund, at Folketinget i en række tilfælde fik en urigtig eller vildledende

beskrivelse af det hændelsesforløb, som kommissionen har lagt til grund, jf.

kapitel 7, afsnit 7.6.16.

Ombudsmanden gennemførte fra marts 2016 på baggrund af en klage og

senere på eget initiativ en undersøgelse af forløbet. Kommissionen har lagt

til grund, at dokumenter, som var åbenbart relevante for ombudsmandens

undersøgelse, ikke blev givet til ombudsmanden, og at både departementets

og Udlændingestyrelsens oplysninger til ombudsmanden derfor har været

utilstrækkelige. Herudover har kommissionen lagt til grund, at både depar-

tementet og styrelsen i beskrivelsen af hændelsesforløbet afgav misvisende

oplysninger til Folketingets Ombudsmand, jf. kapitel 7, afsnit 7.5.5.

10.3. Kort om embedsværkets pligter

I kapitel 11 har kommissionen redegjort for det retlige grundlag for kommis-

sionens ansvarsvurderinger af embedsfolkenes forhold.

Det fremgår heraf bl.a., at embedsfolk, der tilsidesætter deres pligter, kan

blive mødt af strafferetlige sanktioner eller et ansættelsesretligt ansvar. Der

er ikke forhold i sagen, som giver anledning til strafansvar for de involverede

embedsfolk, hvorfor kommissionens vurderinger alene beskæftiger sig med

det ansættelsesretlige ansvar.

Embedsværkets pligter er nærmere beskrevet i kapitel 11, afsnit 11.1 til 11.6.

Disse pligter består i bl.a.,

embedsfolk skal udføre deres arbejde under

overholdelse af gældende regler (lovlighedspligten),

de skal være loyale

over for myndighedens interesser og målsætninger og medvirke loyalt til, at

ministerens beslutninger bliver ført ud i livet (loyalitetspligten),

de skal

3492

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Kort om embedsværkets pligter

handle inden for rammerne af almindelig faglighed (faglighedspligten),

i deres rådgivning og bistand skal medvirke til, at ministeren overholder sin

sandhedspligt over for Folketinget (sandhedspligten),

de skal efterkomme

lovlige tjenestebefalinger (lydighedspligten), og

de skal advare deres over-

ordnede, hvis der er tvivl om bl.a. lovligheden af en handling eller tvivl om

overholdelse af sandhedspligten (advarselspligten).

Overholdelsen af disse pligter er afgørende for kvaliteten af det arbejde, der

udføres, og tilliden til både embedsværket og regeringen.

I de fleste tilfælde giver opfyldelsen af pligterne ikke anledning til problemer,

men der kan opstå situationer, hvor embedsfolk er nødt til at foretage en

afvejning af modstridende hensyn. Afvejningen mellem flere pligter kan, i

situationer hvor pligterne taler i forskellig retning, være vanskelig at foretage

i praksis. Den sag, som har været genstand for kommissionens undersøgelse,

har givet kommissionen anledning til at fremhæve eller præcisere visse for-

hold vedrørende embedsværkets pligter.

En af embedsværkets opgaver er at hjælpe med at udvikle og gennemføre den

til enhver tid siddende regerings politik. I tilfælde, hvor gennemførelsen af

en bestemt politik og ministerens eller regeringens ønsker kommer på kant

med embedsværkets øvrige pligter som lovlighed, sandhed og faglighed, kan

embedsmanden være nødt til at foretage en afvejning af, hvornår hvilken

pligt skal vægtes højest.

I Udvalget for Forretningsordenens betænkning og indstilling om Instruks-

kommissionens beretning

er samspillet mellem politikerne og embedsværket

beskrevet bl.a. således:

”… at den til enhver tid siddende demokratisk valgte regering har et

legitimt ønske om at få gennemført sin politik. Flertallet anerkender

således en ministers behov for at sætte den politiske retning og arbej-

de for sin politik, herunder muligheden for gentagne gange at kunne

Der er i sagens natur her tale om en helt overordnet og upræcis oplistning af visse af embedsværkets

centrale pligter. For en nærmere gennemgang heraf henvises til kapitel 11.

Folketingstidende 2020-2021, Tillæg A, Betænkning og indstilling om Instrukskommissionens beret-

ning af 27. januar 2021, beslutningsforslag nr. B 134, afgivet af Udvalget for Forretningsordenen.

3493

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

udfordre og sætte spørgsmålstegn ved embedsværkets vurderinger og

indstillinger. Tiltalerejsningen i den konkrete sag ændrer således ikke

ved det forhold, at en minister fortsat skal kunne trykteste embeds-

værkets vurderinger og lade dem afsøge alternativer i arbejdet med

politiske løsningsforslag. Dette må dog ikke føre til, at en minister trods

gentagne advarsler er ansvarlig for, at der iværksættes en klart ulovlig

administration, eller, hvor dette er tilfældet, ikke sikrer, at administra-

tionen lovliggøres hurtigst muligt.”

Det spændingsfelt, der i sjældne tilfælde kan opstå for embedsværket mellem

på den ene side

stærke politiske ønsker og lydighedsforpligtelsen og

på den

anden side

kravene til lovlighed, sandhed og faglighed, er ganske givet ikke

så nemt at navigere i, som det fremstår på papiret.

Det har flere gange været til debat, om embedsværket går for langt i sine

bestræbelser på at hjælpe regeringen eller en minister med at gennemføre

sit politiske projekt. Som det fremgår af beskrivelsen af det faktiske forløb

i denne sag (se herom nærmere bind 1, kapitel 7), er der indikationer på,

at embedsværket – selv i en situation, hvor en instruks er klart i strid med

grundlæggende retsprincipper – er tilbageholdende med at sige klart fra og i

stedet går for langt for at imødekomme ministerens beslutning.

Kommissionen har i kapitel 11, afsnit 11.4.3, hvortil der henvises, bemærket,

at ligeså åbenbart det er, at en politiker eller minister skal kunne ”udfordre” sit

embedsværk, ligeså åbenbar er vigtigheden af en kultur, hvor der er respekt

for embedsværkets faglige ekspertise, og hvor det er legitimt for embedsvær-

ket at sætte en retlig grænse, når dette er nødvendigt. Det er embedsværket,

der besidder den fornødne faglighed til at sætte grænserne, og det er en del

af embedsværkets pligter at advare og sige fra i de tilfælde, hvor det, som

ministeren ønsker at gennemføre, er klart ulovligt.

For så vidt angår sandhedspligten har kommissionen i kapitel 11, afsnit 11.6,

fundet anledning til at udtale, at selv om der må gælde en klar formodning

for, at embedsværket i almindelighed agerer i overensstemmelse med sand-

hedspligten, kan der være grund til at øge det konkrete kendskab til sand-

hedspligtens indhold.

3494

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Personkredsen – de involverede embedsfolk

Udgangspunktet er det enkle, at den offentligt ansatte ikke – bevidst eller

uagtsomt – må videregive oplysninger, der er urigtige eller vildledende, li-

gesom den ansatte ikke må medvirke til, at andre videregiver urigtige eller

vildledende oplysninger. Det er ikke tilstrækkeligt, at en ministers udtalelse

isoleret set ikke indeholder urigtige oplysninger, hvis udtalelsen i lyset af

sagens øvrige omstændigheder er vildledende.

Det gælder helt generelt, at en embedsmand som følge af sandhedspligten

skal sikre, at modtageren får et retvisende og fyldestgørende billede af de

omstændigheder, som beskrives. Det er en helt fundamental del af det demo-

kratisk-parlamentariske system, at Folketinget som den lovgivende magt og i

udøvelsen af sin kontrolfunktion kan stole på, at ministres oplysninger til Fol-

ketinget er både korrekte og fyldestgørende. Hertil kommer, at borgernes tillid

til myndighederne har nær sammenhæng med, i hvilket omfang man faktisk

kan stole på de oplysninger, der videregives fra regeringen og ministerierne.

10.4. Personkredsen – de involverede embedsfolk

Kommissionen har i kapitel 7, afsnit 7.7 og 7.8, redegjort for, at der efter

kommissionens opfattelse ikke er grundlag for at søge disciplinært eller an-

det ansvar gjort gældende over for embedsfolk fra

Justitsministeriet

eller

Statsministeriet.

Der henvises til kommissionens bemærkninger i disse afsnit.

Ved den retlige vurdering af embedsfolkenes adfærd har kommissionen over-

vejet, hvilken rolle og hvilke muligheder den enkelte embedsmand har haft.

Der er ved vurderingerne således henset til den enkelte embedsmands place-

ring i det administrative hierarki, dvs. til embedsmandens retlige og faktiske

kompetence. På denne baggrund har kommissionen fundet, at der ikke er

et tilstrækkeligt grundlag for, at der søges gjort et ansvar gældende over for

personkredsen under kontorchefniveau.

For så vidt angår embedsfolk, der ikke længere er ansat i den statslige forvalt-

ning, følger det af forarbejderne til undersøgelseskommissionslovens

4, stk.

4, at en undersøgelseskommission ikke bør udtale sig på en sådan måde, at

det efterlader det indtryk, at der ville have været grundlag for at søge et disci-

plinært ansvar gennemført, hvis den pågældende fortsat havde været ansat i

den statslige forvaltning. Dette indebærer, at kommissionen ikke har foreta-

3495

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

get nogen ansvarsvurdering i forhold til fhv. departementschef Uffe Toudal

Pedersen, fhv. særlig rådgiver Mark Thorsen og fhv. direktør Henrik Grunnet.

Kommissionen har herefter foretaget ansvarsvurderinger af departements-

chef Christian Hesthaven, afdelingschef Line Skytte Mørk Hansen, fhv. af-

delingschef Lykke Sørensen, fhv. kontorchef Jesper Gori, kontorchef Anette

Görtz og kontorchef Jonas From Soelberg fra

Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet

samt af fhv. direktør Tanja Franck, fhv. vicedirektør Lene

Linnea Vejrum, vicedirektør Anni Fode og kontorchef Ditte Kruse Dankert

fra

Udlændingestyrelsen.

10.5. Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

Kommissionens vurderinger af, om de enkelte embedsfolk har gjort sig skyldi-

ge i fejl eller forsømmelser, der efter kommissionens opfattelse kan begrunde

et disciplinært ansvar, er baseret på det samlede materiale, der er tilvejebragt

ved undersøgelsen. Kommissionen tager ikke stilling til, om et sådant ansvar

skal søges gennemført, ligesom kommissionen ikke udtaler sig om, hvilke

konkrete sanktioner der i givet fald kan komme på tale.

Kommissionen bemærker, at en undersøgelseskommissions vurderinger juri-

disk set alene er udtalelser, der kan fungere som grundlag for overvejelser hos

de myndigheder, der har kompetencen til at træffe afgørelser i det eventuelt

videre sagsforløb. En undersøgelseskommissions beretning vil derfor i sin

udførlige beskrivelse af de forhold, der efter kommissionens opfattelse giver

anledning til kritik, kunne fremstå hårdere, end det ville have været tilfæl-

det, hvis der havde været tale om en egentlig afgørelse. Se nærmere herom i

kapitel 12, afsnit 12.3.

Der indgår et betydeligt skøn i kommissionens ansvarsvurderinger, idet der

ikke er nogen klar skillelinje mellem – på den ene side – forhold, der findes

kritisable, men ikke i en sådan grad, at der er grundlag for at søge et retligt

ansvar gennemført, og – på den anden side – fejl eller forsømmelser af en

så alvorlig karakter, at et retligt ansvar efter kommissionens opfattelse kan

komme på tale.

3496

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

10.5.1. Embedsfolk fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministe-

riet

Kommissionen har fundet, at der ikke er grundlag for, at det offentlige søger

at drage kontorchef Anette Görtz eller kontorchef Jonas From Soelberg til

ansvar. Der henvises til kapitel 12, afsnit 12.9 og 12.10. Da departements-

chef Christian Hesthaven først tiltrådte en stilling i Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet i november 2017, er der ikke forhold vedrørende tilblivelsen

eller administrationen af indkvarteringsordningen, som giver anledning til

bemærkninger i relation til ham. Der henvises for så vidt angår Christian

Hesthaven i øvrigt til afsnit 10.5.1.3. De følgende afsnit omhandler – ud over

Christian Hesthaven – ansvarsvurderingerne af Line Skytte Mørk Hansen,

Lykke Sørensen og Jesper Gori.

Rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg forud for praksisændringen

den 10. februar 2016

Såfremt en overordnet, f.eks. en minister, træffer eller overvejer at træffe en

beslutning, der er ulovlig, indtræder der en handlepligt for embedsværket,

idet den underordnede embedsmand skal ”advare” den overordnede om ulov-

ligheden ved utvetydigt at gøre den overordnede bekendt med de faktiske og

juridiske forhold, der gør beslutningen ulovlig. Denne handlepligt er nærmere

beskrevet i kapitel 11, afsnit 11.4.

Kommissionen har fundet, at den rådgivning, som

Lykke Sørensen

Jesper

Gori

ydede til bl.a. Inger Støjberg forud for udsendelsen af pressemeddelelsen

af 10. februar 2016, ikke har været tilstrækkelig, og at rådgivningen derfor

ikke har været helt fyldestgørende, herunder fordi Inger Støjberg var blevet

bibragt den opfattelse, at de omhandlede par kunne adskilles i et videre om-

fang, end der var retligt og faktisk grundlag for. Det er endvidere kommis-

sionens opfattelse, at Lykke Sørensen og Jesper Gori burde have overvejet

betydningen af grundlæggende forvaltningsretlige krav af formel og materiel

karakter, herunder retsgrundsætningerne om saglig forvaltning, pligtmæssigt

skøn og proportionalitet, og ladet disse overvejelser indgå i grundlaget for

rådgivningen.

Det er dog samtidig lagt til grund, at Lykke Sørensen og Jesper Gori inden

pressemeddelelsens udsendelse klart og tydeligt havde advaret bl.a. Inger

Støjberg om, at en undtagelsesfri ordning ikke ville være lovlig.

10.5.1.1.

3497

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

Kommissionen har desuden lagt til grund, at

Line Skytte Mørk Hansen

ikke

ses at have bidraget til rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg, men at det kunne

have medvirket til at lægge et yderligere pres på ministeren, hvis Line Skytte

Mørk Hansen havde tilsluttet sig og gentaget Lykke Sørensens og Jesper Goris

advarsler om det retsstridige i en undtagelsesfri ordning. Kommissionen har

dog efter omstændighederne ikke fundet anledning til at udtrykke kritik af

Line Skytte Mørk Hansen i relation til rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg.

Samlet har kommissionen fundet, at der

ikke

er grundlag for at pålægge nogen

af de embedsfolk, som kommissionen har ansvarsvurderet, et disciplinært

ansvar for rådgivningen af bl.a. Inger Støjberg forud for praksisændringen

den 10. februar 2016.

10.5.1.2. Ordningens iværksættelse og administration

Embedsfolk er i almindelighed underlagt en lydighedspligt og skal som følge

heraf som udgangspunkt efterkomme en overordnets tilkendegivelser, herun-

der tjenestebefalinger. Lydighedspligten er dog ikke ubegrænset, men ophører,

hvis en tjenestebefaling eller beslutning er klart ulovlig. I stedet indtræder der

en handlepligt. Se nærmere herom i kapitel 11, afsnit 11.4.

For at kunne tage stilling til, hvilke pligter der påhvilede embedsværket i

situationen, har det været nødvendigt for kommissionen at søge afklaret,

om departementets embedsfolk, herunder Line Skytte Mørk Hansen, Lykke

Sørensen og Jesper Gori – også henset til det forudgående forløb – mest

naturligt måtte opfatte Inger Støjbergs tilkendegivelser sammenholdt med

pressemeddelelsen som ministerens beslutning om iværksættelse af en und-

tagelsesfri administration.

Som anført i kapitel 7 er det kommissionens opfattelse, at det ikke kan læg-

ges til grund, at Inger Støjberg

direkte

har udtalt, at ministeriets embedsfolk

skulle iværksætte en administration i strid med loven, men at embedsfolk

i departementet har handlet i overensstemmelse med Inger Støjbergs klare

tilkendegivelser og afgivet en undtagelsesfri instruks til Udlændingestyrelsen.

Kommissionen har i kapitel 7 ikke direkte taget stilling til, hvorvidt Inger

Støjbergs klare interne tilkendegivelser sammenholdt med indholdet af pres-

semeddelelsen, hvoraf fremgår bl.a., at ministeren havde bedt Udlændinge-

styrelsen om at udmønte den beskrevne ordning, retligt må kvalificeres som

en tjenestebefaling. Når kommissionen ikke har foretaget denne vurdering,

3498

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

hænger det sammen med, at en undersøgelseskommission ikke foretager retli-

ge ansvarsvurderinger af ministres forhold, og at kommissionen har anlagt en

forsigtig tilgang til, om kommissionen bør udtale sig om den retlige kvalifika-

tion af tjenestebefalingsbegrebet i relation til at belyse en ministers forhold.

Henset til, at kommissionen ikke foretager retlige vurderinger til belysning af

spørgsmål om ministres ansvar, har kommissionen blot gentaget, at det efter

kommissionens opfattelse kan lægges til grund, at embedsfolk i departementet

har handlet i overensstemmelse med Inger Støjbergs klare tilkendegivelser

om, hvilken ordning hun ville have. Efter kommissionens opfattelse kan det

endvidere lægges til grund, at det var Inger Støjberg, der den 10. februar 2016

besluttede at udsende en pressemeddelelse, som efter sit indhold lød på, at der

efter de nye retningslinjer skulle ske en undtagelsesfri adskillelse af alle de

omhandlede par, ligesom hun internt i departementet fastholdt, at hun ville

have en undtagelsesfri ordning. Kommissionen kan om tjenestebefalingsbe-

grebet i øvrigt henvise til kapitel 11, afsnit 11.4.

Kommissionen har fundet, at der for Line Skytte Mørk Hansen, Lykke Søren-

sen og Jesper Gori indtrådte en handlepligt i forbindelse med udsendelsen af

pressemeddelelsen den 10. februar 2016. Den deri beskrevne undtagelsesfrie

ordning, som var i overensstemmelse med Inger Støjbergs interne tilkendegi-

velser i departementet, var således klart ulovlig.

For

Line Skytte Mørk Hansens

vedkommende har kommissionen lagt til

grund, at hun har handlet i strid med de pligter, der gælder for embedsværket,

ved den 10. februar 2016 i overensstemmelse med Inger Støjbergs beslutning

eller klare tilkendegivelser herom at have deltaget aktivt i at instruere Ud-

lændingestyrelsen i at iværksætte en administration på baggrund af en und-

tagelsesfri ordning, som hun må have indset var ulovlig. Hun burde i stedet

have advaret sin overordnede, have sagt klart fra og søgt at forhindre, at den

klart ulovlige beslutning, som var udtrykt i pressemeddelelsen, blev efterle-

vet. Hertil kommer, at Line Skytte Mørk Hansen ikke i perioden efter den 10.

februar 2016 gjorde nogen bestræbelser for at få bragt den ulovlige tilstand

til ophør, idet hun omvendt fortsat deltog aktivt i at fastholde instruksen over

for Udlændingestyrelsen.

3499

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

Kommissionen har endvidere fundet, at Line Skytte Mørk Hansens tilsidesæt-

telse af sine tjenstlige pligter er af en betydelig grovhed, og at der er grundlag

for, at det offentlige søger at drage hende til ansvar.

Når kommissionen har anset grovheden af tjenesteforseelsen for betydelig,

beror dette på graden af Line Skytte Mørk Hansens tilregnelse (forsæt) og

på, at hun deltog aktivt i at igangsætte en ulovlig administration, der inde-

bar intensive indgreb i en sårbar persongruppes grundlæggende rettigheder

og ligeledes indebar en risiko for, at adskillelserne kunne medføre alvorlige

skadevirkninger for de berørte personer. Der henvises til kommissionens re-

degørelse i kapitel 12, herunder afsnit 12.6.5.

For så vidt angår

Lykke Sørensen

har kommissionen fundet, at hun har for-

sømt sine tjenstlige pligter ved i alt væsentligt at have forholdt sig passivt i

perioden fra den 10. februar 2016 til primo marts 2016, hvor størstedelen af

parrene blev adskilt, og ved heller ikke i den efterfølgende periode at have gjort

fornødne tiltag for at bringe den ulovlige tilstand til ophør. Lykke Sørensen

burde i stedet have ”presset yderligere på” i forhold til Uffe Toudal Pedersen

og Inger Støjberg, ligesom hun samtidig burde have tilkendegivet, at hun

ikke ville medvirke til at iværksætte ordningen. Lykke Sørensen burde også

have indset, at der var særlig anledning til at sikre dokumentation for den

rådgivning, der var ydet til ministeren på koncerndirektionsmødet, f.eks. ved

at gentage rådgivningen skriftligt eller udarbejde et mødereferat, der kunne

være sendt til Uffe Toudal Pedersen eller Inger Støjberg. Kommissionen har i

den forbindelse bemærket, at en skriftlig advarsel fra Lykke Sørensen kunne

have været egnet til at lægge et yderligere betydeligt pres på Inger Støjberg.

En skriftlig advarsel eller redegørelse vil således efter omstændighederne ofte

kunne opfattes stærkere end en mundtlig advarsel, ligesom skriftligheden i

sig selv – hvorved der sikres bevis for rådgivningen – ville lægge et større pres

på ministeren som følge af den foretagne bevissikring. Om den måde, hvorpå

Lykke Sørensen konkret kunne have opfyldt sin handlepligt, har kommissi-

onen – ud over at fremhæve, at Lykke Sørensen 1) kunne have gentaget sin

advarsel over for ministeren skriftligt – anført, at hun eksempelvis kunne have

2) inddraget Udlændingestyrelsen, herunder ved eksempelvis at sende en kopi

af den skriftlige advarsel til styrelsen, eller ved at indkalde til et møde mellem

styrelsen og departementet, 3) formelt inddraget Justitsministeriet i sagen

eller 4) rettet henvendelse til Statsministeriet. Kommissionen har desuden

fundet, at Lykke Sørensen burde have stillet spørgsmål til Udlændingestyrel-

3500

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

sens administration og sikret, at der blev udformet retningslinjer for denne. Da

hun i februar 2016 burde være blevet bekendt med, at Udlændingestyrelsen

sagsbehandlede de fleste sager i overensstemmelse med pressemeddelelsen,

burde hun have taget skridt til at bringe den ulovlige tilstand til ophør.

Ved vurderingen af Lykke Sørensens forhold har kommissionen udtalt, at der

er forhold, som taler i formildende retning, og som bør tillægges betydelig

vægt. Det er ved vurderingen således tillagt betydelig vægt bl.a., at Lykke Sø-

rensen i forbindelse med praksisændringen klart og tydeligt advarede bl.a.

Inger Støjberg om, at en undtagelsesfri ordning var ulovlig, og at Lykke Søren-

sen gjorde visse bestræbelser på at bringe den ulovlige tilstand til ophør, idet

hun i begyndelsen af marts 2016 over for Udlændingestyrelsen tilkendegav,

at en ordning skulle indeholde mulighed for undtagelser. Det er endvidere

tillagt vægt, at hun i denne periode deltog i flere forsøg på at få Inger Støjberg

til at acceptere, at ordningen skulle indeholde undtagelser, ligesom det er lagt

til grund, at det i departementet skyldtes bl.a. Lykke Sørensens indsats, at

ordningen ændrede karakter.

Efter en samlet vurdering heraf har kommissionen dog fundet, at Lykke Sø-

rensens tilsidesættelse af sine tjenstlige pligter i anledning af ordningens

iværksættelse og administration må siges at være af en sådan karakter og

grovhed, at der er grundlag for, at det offentlige søger Lykke Sørensen draget

til ansvar. Der henvises til kommissionens redegørelse i kapitel 12, herunder

afsnit 12.7.5, hvoraf fremgår bl.a., at kommissionen i denne vurdering ikke

har ladet det indgå, at der er gået lang tid, siden forholdene blev begået. Den

eventuelle betydning heraf må herefter vurderes af den myndighed, der skal

tage stilling til, om der skal ske disciplinærforfølgning i sagen.

I relation til vurderingen af

Jesper Gori

har kommissionen fundet, at Jesper

Gori har forsømt sine tjenstlige pligter ved i alt væsentligt at have forholdt

sig passivt i perioden fra den 10. februar 2016 til primo marts 2016, hvor

størstedelen af parrene blev adskilt, og ved heller ikke i den efterfølgende

periode at have gjort fornødne tiltag for at bringe den ulovlige tilstand til

ophør. I stedet burde Jesper Gori tydeligt have tilkendegivet over for Lykke

Sørensen, at han ikke ville medvirke til at iværksætte ordningen, og opfor-

dret Lykke Sørensen til at sige fra over for Uffe Toudal Pedersen og Inger

Støjberg. Jesper Gori burde også have indset, at der var særlig anledning til

at sikre dokumentation for den rådgivning, der var ydet til Inger Støjberg,

3501

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

f.eks. ved at gentage rådgivningen skriftligt eller udarbejde et mødereferat,

som kunne være sendt til bl.a. Inger Støjberg. Jesper Gori burde endvidere

have stillet spørgsmål til Udlændingestyrelsens administration og sikret, at

der blev udformet retningslinjer for denne. Da han i februar 2016 burde være

blevet bekendt med, at Udlændingestyrelsen sagsbehandlede de fleste sager i

overensstemmelse med pressemeddelelsen, burde han have taget skridt til at

bringe den ulovlige tilstand til ophør.

Ved vurderingen af Jesper Goris forhold har kommissionen udtalt, at der

er forhold, som taler i formildende retning, og som bør tillægges betydelig

vægt. Det er ved vurderingen således tillagt betydelig vægt, at Jesper Gori i

forbindelse med praksisændringen advarede bl.a. Inger Støjberg om, at en

undtagelsesfri ordning var ulovlig, og at Jesper Gori gjorde bestræbelser på

at bringe den ulovlige tilstand til ophør, idet han både den 9. marts 2016 og

under forberedelsen af samrådet den 15. marts 2016 over for Inger Støjberg

fastholdt, at en ordning skulle indeholde mulighed for undtagelser. Der er

endvidere lagt betydelig vægt på, at det var Jesper Gori, der den 18. marts 2016

sendte en mail til Udlændingestyrelsen med en beskrivelse af den ordning,

som principielt indeholdt mulighed for undtagelser. Det er også lagt til grund,

at Jesper Gori allerede før den 18. marts 2016 over for Udlændingestyrelsen

havde tilkendegivet, at departementet var indforstået med, at Udlændingesty-

relsen foreløbig undlod adskillelse i de fem sager, som Udlændingestyrelsen

havde forelagt for departementet, ligesom han i begyndelsen af marts 2016

over for Udlændingestyrelsen gav udtryk for, at en ordning efter hans opfat-

telse skulle indeholde mulighed for undtagelser. Endvidere har kommissionen

i formildende retning lagt betydelig vægt på, at Lykke Sørensen som hans

overordnede var fuldt ud bekendt med omstændighederne i sagen, og at de

tiltag, Jesper Gori foretog, skete efter drøftelse med Lykke Sørensen, der som

afdelingschef i vidt omfang stod for de initiativer, situationen gav anledning

til. Endelig har kommissionen lagt vægt på, at Lykke Sørensen undervejs i

forløbet betryggede ham i bl.a., at de havde gjort det fornødne for at sikre en

lovlig administration.

Efter en samlet vurdering heraf har kommissionen fundet, at Jesper Goris tilsi-

desættelse af sine tjenstlige pligter i anledning af ordningens iværksættelse og

administration næppe kan siges at være af en sådan grovhed, at der er et fuldt

tilstrækkeligt grundlag for, at det offentlige søger Jesper Gori draget til ansvar.

3502

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

10.5.1.3.

Oplysningen af Folketinget og Folketingets Ombudsmand

Offentligt ansatte er underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt, lige-

som det er en almindelig regel, at embedsværket heller ikke må medvirke til,

at ministeren videregiver oplysninger, som er urigtige eller vildledende, jf.

kapitel 11, afsnit 11.6.

Kommissionen har i kapitel 7, afsnit 7.6, udtalt, at der i anledning af sagen

blev givet Folketinget en række oplysninger, som efter kommissionens op-

fattelse er urigtige eller vildledende i forhold til det hændelsesforløb, som

kommissionen har lagt til grund.

Om oplysningen af Folketingets Ombudsmand har kommissionen lagt til grund

(jf. kapitel 7, afsnit 7.5),

der er dokumenter, som ikke blev givet til ombuds-

manden, hvilke dokumenter var åbenbart relevante for ombudsmandens un-

dersøgelse,

udlændingemyndighedernes oplysninger i sagen til Folketingets

Ombudsmand derfor har været utilstrækkelige,

der – ud over Henrik Grun-

nets mail af 10. februar 2016 kl. 13.45 – imidlertid ikke er sikre holdepunkter

for at konkludere, at departementet bevidst har tilbageholdt oplysninger for

ombudsmanden,

der ikke er holdepunkter for at konkludere, at departemen-

tet bevidst har tilbageholdt oplysninger om Henrik Grunnets mail af 10. februar

2016 forud for den 22. juni 2017, og

i hvert fald Lykke Sørensen var klar

over mailens eksistens og indholdet heraf den 22. juni 2017. Kommissionen

har endvidere fundet det mest sandsynligt, at bl.a. Inger Støjberg blev gjort

bekendt med indholdet af Henrik Grunnets mail, men kommissionen har ikke

helt kunnet afvise Inger Støjbergs forklaring om det modsatte.

Herudover har kommissionen i kapitel 7, afsnit 7.5, lagt til grund, at departe-

mentet i beskrivelsen af hændelsesforløbet afgav misvisende oplysninger til

Folketingets Ombudsmand.

For så vidt angår

Lykke Sørensen

Jesper Gori

har kommissionen fundet,

at de begge har tilsidesat sandhedspligten i lidt forskelligt omfang ved bl.a.

at have deltaget i udformningen af de urigtige oplysninger til Folketinget om

indkvarteringsordningen og ved enten at have deltaget i udformningen af en

urigtig og vildledende beskrivelse af hændelsesforløbet over for ombudsman-

den eller ved ikke at have udfoldet tilstrækkelige bestræbelser på at forhindre

afgivelsen af de urigtige oplysninger herom til ombudsmanden.

3503

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

Kommissionen har fundet, at deres tilsidesættelse af sandhedspligten er af

en sådan karakter og grovhed, at der er grundlag for, at det offentlige søger

dem draget til ansvar.

I relation til

Line Skytte Mørk Hansen

har kommissionen fundet, at der på

baggrund af selvinkrimineringshensyn ikke er grundlag for at lade de vildle-

dende oplysninger over for Folketinget og Folketingets Ombudsmand indgå

i ansvarsvurderingen af Line Skytte Mørk Hansens forhold. Der henvises til

kommissionens redegørelse i kapitel 12, herunder afsnit 12.6.3 og 12.6.4.

Kommissionen har også foretaget en vurdering af departementschef

Christian

Hesthavens

rolle i forbindelse med besvarelsen af to folketingsspørgsmål (nr.

445 og 446) i foråret 2019.

I forbindelse med denne ansvarsvurdering har kommissionen fundet anled-

ning til at beskrive, hvilke principper der efter kommissionens opfattelse må

gælde for sagsoplysningen ved besvarelsen af folketingsspørgsmål. Problem-

stillingen er blevet aktualiseret i forbindelse med kommissionens ansvars-

vurdering af netop Christian Hesthaven, og idet der ikke i litteraturen eller

praksis ses at være en udtrykkelig stillingtagen til, hvilke krav der kan stilles

til bl.a. de oplysninger, der skal indgå til brug for besvarelsen af folketings-

spørgsmål, og hvilke krav til sagsoplysning ministeren og embedsværket er

underlagt i forbindelse med besvarelsen af folketingsspørgsmål. Kommissi-

onens overvejelser i anledning heraf findes i kapitel 11, afsnit 11.6.1.2, og i

kapitel 12, afsnit 12.5.

Kommissionen har i den forbindelse bemærket bl.a., at det er almindeligt

antaget, at en minister ikke har (en retlig) pligt til at besvare spørgsmål fra Fol-

ketinget, om end det må antages at kunne medføre et politisk ansvar, såfremt

ministeren ikke besvarer de stillede spørgsmål. Hvis en minister imidlertid

vælger at besvare et spørgsmål, skal svaret være retvisende og fyldestgørende.

Pligten til at svare retvisende og fyldestgørende skal i statsretlig sammenhæng

ses i forhold til, at en ministers besvarelse af folketingsspørgsmål tjener til at

oplyse Folketinget, der i sit arbejde som lovgivende magt og som kontrolorgan

i forhold til regeringen mv. er afhængig af at kunne få de nødvendige oplys-

ninger gennem vedkommende minister. Det er således af afgørende betydning

for Folketingets funktion som kontrolorgan, at en minister giver Folketinget

retvisende og fyldestgørende oplysninger.

3504

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

Af kommissionens redegørelse i kapitel 11, afsnit 11.6.1.2, fremgår endvidere,

at der ikke i litteraturen eller praksis er sikre holdepunkter for at sidestille

kravene til ministres og embedsværkets sagsoplysning i forbindelse med be-

svarelse af folketingsspørgsmål med de krav til sagsoplysning, der følger af

det forvaltningsretlige officialprincip. Omvendt er det særdeles svært at be-

grunde – når der henses til de overordnede hensyn til lovmæssig forvaltning,

den parlamentariske proces og pligten til at give retvisende og fyldestgørende

svar – hvorfor den undersøgelsespligt, der følger af officialprincippet, ikke

også gælder i relation til den del af forvaltningens virksomhed, der vedrører

afgivelse af oplysninger til Folketinget. Det må derfor antages, at embedsvær-

ket er forpligtet til at foretage en

forsvarlig

sagsoplysning i forbindelse med

afgivelse af oplysninger til Folketinget.

Efter kommissionens opfattelse indebærer dette, at alle relevante oplysninger,

som et ministerium umiddelbart råder over, altid vil skulle indgå i besvarel-

sesgrundlaget, ligesom der – afhængigt af spørgsmålets karakter – kan være

anledning til at indhente oplysninger udefra. I situationer, hvor det er nær-

liggende, at yderligere sagsoplysning kan bidrage til at sikre et retvisende og

fyldestgørende svar til Folketinget, eksempelvis fordi der har været konkret

anledning for embedsværket til at foretage undersøgelser, må embedsværket

antages at være forpligtet til at foretage en sådan sagsoplysning. Det er efter

kommissionens opfattelse endvidere en naturlig konsekvens af forpligtelsen

til at sikre et retvisende og fyldestgørende grundlag for det parlamentariske

arbejde, at embedsfolk eller ministre ikke kan holde sig i bevidst uvidenhed

om tilgængelige oplysninger, som kunne være relevante for besvarelsen af et

folketingsspørgsmål.

Det er på baggrund heraf kommissionens vurdering, at der i forbindelse med

besvarelsen af spørgsmål nr. 445 og 446 kan rejses kritik af Christian Hest-

haven som følge af, at han bevidst ”lukkede ned” for Lykke Sørensen i et

tilfælde, hvor han i hvert fald burde have været klar over, at Lykke Sørensen

var i besiddelse af oplysninger, som hun mente var relevante at viderebrin-

ge til ham. Christian Hesthaven må have været klar over, at der herved var

en risiko for, at Folketinget modtog urigtige eller ufyldestgørende svar på

folketingsspørgsmål i en væsentlig sag. Efter kommissionens opfattelse er

der imidlertid næppe fuldt tilstrækkeligt grundlag for at karakterisere dette

enkeltstående forhold som en tjenesteforseelse af en sådan grovhed, at det

3505

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

bør give anledning til disciplinærforfølgning. Der henvises til kommissionens

redegørelse i kapitel 12, afsnit 12.5.

10.5.2. Embedsfolk fra Udlændingestyrelsen

De følgende afsnit omhandler ansvarsvurderingerne af Lene Linnea Vejrum,

Ditte Kruse Dankert og Tanja Franck.

10.5.2.1.

Administrationen af ordningen

Som anført i bl.a. afsnit 10.2 har kommissionen fundet, at Udlændinge-, In-

tegrations- og Boligministeriets instruks af 10. februar 2016 til Udlændinge-

styrelsen var

klart

ulovlig.

Embedsfolks individuelle lydighedspligt ophører i en situation, hvor opfyldel-

sen heraf er klart ulovlig, ligesom der for den enkelte embedsmand indtræder

en forpligtelse til at advare, sige fra, undlade at efterkomme ordren og til at

søge den ulovlige tilstand bragt til ophør. Såfremt en embedsmand i en sådan

situation ikke tager skridt hertil, optræder embedsmanden i strid med de

pligter, der gælder for embedsværket, jf. kapitel 11, afsnit 11.4.

Kommissionen har lagt til grund, at hverken

Lene Linnea Vejrum

eller

Ditte

Kruse Dankert

advarede deres overordnede eller sagde klart fra over for den

klart ulovlige instruks af 10. februar 2016. I stedet iværksatte de på baggrund

af instruksen en ulovlig administration, der indebar intensive indgreb i en

sårbar persongruppes grundlæggende rettigheder og ligeledes indebar en ri-

siko for, at adskillelserne kunne medføre alvorlige skadevirkninger for de

berørte personer. De undlod desuden begge også efterfølgende at bringe den

ulovlige tilstand til ophør. De burde i stedet have advaret og sagt klart fra i

forbindelse med modtagelsen af instruksen den 10. februar 2016, ligesom de

i den efterfølgende periode burde have sikret sig, at administrationen skete i

overensstemmelse med dansk ret, nærmere bestemt grundlæggende forvalt-

ningsretlige regler og Menneskerettighedskonventionen. De burde endvidere

begge have taget skridt til straks at genoptage behandlingen af de sager, hvor

der var foretaget adskillelse på et helt utilstrækkeligt grundlag, da departe-

mentet – navnlig ved mailen af 18. marts 2016 – tilkendegav, at der kunne

gøres undtagelser til ordningen.

Ved vurderingen af deres ansvar har kommissionen udtalt, at der er forhold,

som taler i formildende retning, og som bør tillægges betydelig vægt. Det er

3506

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

således ved vurderingen tillagt betydeligt vægt bl.a., at de var sat i en særdeles

vanskelig situation, hvor presset fra departementet var stort. Kommissionen

har endvidere lagt vægt på, at de gjorde visse bestræbelser på at bringe den

ulovlige tilstand til ophør ved navnlig at fremfinde og forelægge fem sager for

departementet med henblik på bl.a., at departementet skulle ændre instruksen,

hvilket også skete.

Deres bestræbelser på at lovliggøre situationen var imidlertid helt utilstræk-

kelige i forhold til det, der var påkrævet i situationen, hvor styrelsen samtidig

iværksatte adskillelserne i de øvrige sager.

For Ditte Kruse Dankerts vedkommende har kommissionen tillige tillagt det

vægt, at de dispositioner, hun foretog i denne periode, skete efter drøftelse

med hendes overordnede i styrelsen, Lene Linnea Vejrum, som i første række

stod for styringen af de initiativer, styrelsen foretog, og at Ditte Kruse Dankert

på grund af ferieafholdelse ikke var direkte involveret i administrationen i en

meget afgørende fase (perioden fra den 12. til den 22. februar 2016).

Efter en samlet vurdering har kommissionen fundet, at tilsidesættelsen af

deres tjenstlige pligter i anledning af modtagelsen af instruksen og den efter-

følgende administration af ordningen udgør forseelser af en sådan karakter

og grovhed, at der er grundlag for, at det offentlige søger Lene Linnea Vejrum

og Ditte Kruse Dankert draget til ansvar. Der henvises til kommissionens

redegørelse i kapitel 12, herunder afsnit 12.12.5 og 12.14.5, hvoraf fremgår

bl.a., at kommissionen i denne vurdering ikke har ladet det indgå, at der er

gået lang tid, siden forholdene blev begået. Den eventuelle betydning heraf

må herefter vurderes af den myndighed, der skal tage stilling til, om der skal

ske disciplinærforfølgning eller pålægges en ansættelsesretlig reaktion i an-

ledning af sagen.

For så vidt angår

Tanja Franck,

der tiltrådte som direktør i styrelsen den 1.

april 2016, har kommissionen fundet, at der er visse forhold i forbindelse

med administrationen af de omhandlede sager, der giver anledning til kritik,

men at forholdene ikke har en sådan karakter og grovhed, at der er grundlag

for, at det offentlige søger Tanja Franck draget til ansvar.

3507

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resumé af bind 6

10.5.2.2.

Oplysningen af Folketinget og Folketingets Ombudsmand

Offentligt ansatte er underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt, lige-

som det er en almindelig regel, at embedsværket heller ikke må medvirke til,

at ministeren selv videregiver oplysninger, som er urigtige eller vildledende,

jf. kapitel 11, afsnit 11.6.

Kommissionen har i kapitel 7, afsnit 7.6, udtalt, at der i anledning af sagen

blev givet Folketinget en række oplysninger, som efter kommissionens op-

fattelse er urigtige eller vildledende i forhold til det hændelsesforløb, som

kommissionen har lagt til grund.

Om oplysningen af Folketingets Ombudsmand har kommissionen sammenfat-

tende lagt til grund (kapitel 7, afsnit 7.5) bl.a.,

der er dokumenter, som ikke

blev givet til ombudsmanden, hvilke dokumenter var åbenbart relevante for

ombudsmandens undersøgelse,

udlændingemyndighedernes oplysninger i

sagen til Folketingets Ombudsmand derfor har været utilstrækkelige,

der –

ud over Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016 kl. 13.45 – imidlertid ikke

er sikre holdepunkter for at konkludere, at styrelsen bevidst har tilbageholdt

oplysninger for ombudsmanden,

der ikke er holdepunkter for at konklude-

re, at styrelsen forud for den 22. juni 2017 bevidst har tilbageholdt oplysninger

om Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016, og

i hvert fald Tanja Franck,

Lene Linnea Vejrum og Ditte Kruse Dankert var klar over mailens eksistens

og indholdet heraf den 22. juni 2017.

Herudover har kommissionen lagt til grund, at Udlændingestyrelsen i beskri-

velsen af hændelsesforløbet afgav misvisende oplysninger til Folketingets

Ombudsmand.

Kommissionen har fundet, at

Lene Linnea Vejrum

Ditte Kruse Dankert

flere tilfælde har tilsidesat sandhedspligten. De har således begge ved besva-

relsen af bl.a. udvalgsspørgsmål nr. 809 medvirket til at give urigtige eller

vildledende oplysninger til Folketinget, hvilket bl.a. har bidraget til at tegne

et vildledende billede af administrationen af ordningen, ligesom de begge

enten deltog i udformningen af en urigtig eller vildledende beskrivelse af

hændelsesforløbet over for ombudsmanden eller ikke udfoldede tilstrækkelige

bestræbelser på at hindre afgivelsen af de vildledende oplysninger til ombuds-

manden. For Lene Linnea Vejrums vedkommende har kommissionen endvide-

re fundet, at hun har undladt at gøre noget for at sikre sig, at Folketinget ikke i

3508

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Resultatet af kommissionens ansvarsvurderinger

den supplerende besvarelse i juni 2017 af spørgsmål nr. 856 modtog urigtige

oplysninger, ligesom hun har undladt at sikre, at Folketingets Ombudsmand

modtog Henrik Grunnets mail af 10. februar 2016.

Kommissionen har fundet, at både Lene Linnea Vejrum og Ditte Kruse Dan-

kerts tilsidesættelse af sandhedspligten er af en sådan karakter og grovhed,

at der er grundlag for, at det offentlige søger dem draget til ansvar.

For så vidt angår

Tanja Franck

har kommissionen vurderet, at hun i relation

til sin deltagelse i den supplerende besvarelse i juni 2017 af spørgsmål nr.

856 og den manglende oversendelse af Henrik Grunnets mail af 10. februar

2016 til ombudsmanden har handlet i strid med de pligter, der gælder for

embedsværket. I begge tilfælde ses forholdene at bero på, at Tanja Franck har

udøvet et alvorligt fejlskøn.

Efter kommissionens opfattelse er der næppe fuldt tilstrækkeligt grundlag for

at karakterisere tjenesteforseelserne som værende af en sådan grovhed, at det

bør give anledning til at pålægge Tanja Franck, der ikke længere er direktør i

Udlændingestyrelsen, et disciplinært ansvar. Der henvises til kommissionens

redegørelse i kapitel 12, afsnit 12.11.3 og 12.11.4.

3509

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6). UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

KAPITEL 11

Reglerne om offentligt

ansattes ansvar

Offentligt ansatte, der tilsidesætter deres pligter, kan blive mødt af strafferetlige

sanktioner eller et disciplinært eller tilsvarende ansættelsesretligt ansvar.

Det gæl-

der alle typer af embedsfolk, dvs. tjenestemænd, overenskomstansatte og ansatte

på individuel kontrakt mv.

Efter kommissoriet skal kommissionen foretage retlige vurderinger til belysning

af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar.

Som nævnt i beretningens kapitel 6, afsnit 6.5, gælder det dog ikke spørgsmål

om ministres ansvar. Dette indebærer, at kommissionen vil udtale sig om, hvor-

vidt embedsfolk må antages at have begået fejl eller forsømmelser, som kan give

anledning til, at et retligt ansvar søges gennemført.

Dette kapitel indeholder en gennemgang af det retskildemæssige grundlag for

kommissionens ansvarsvurderinger.

Kapitlet er opbygget på den måde, at afsnit 11.1 indeholder en redegørelse for,

hvilke pligter der generelt gælder for embedsværket. Afsnit 11.2 til 11.4 beskriver

nærmere nogle af disse centrale pligter, herunder lovlighedspligten, loyalitets-

pligten, pligten til at handle inden for rammerne af almindelig faglighed, lydig-

hedspligten og advarselspligten. I afsnit 11.5 beskrives overordnedes tilsynspligt,

herunder overordnede myndigheders pligt til at føre tilsyn med underordnede

myndigheder. Den sandhedspligt, som påhviler embedsværket, er nærmere be-

skrevet i afsnit 11.6, som også indeholder en redegørelse for embedsværkets ansvar

I det følgende omtales det disciplinære eller tilsvarende ansættelsesretlige ansvar under ét som disci-

plinært ansvar.

3511

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

i forbindelse med en ministers afgivelse af oplysninger til Folketinget. Reglerne om

det strafferetlige og disciplinære ansvar for embedsfolk er beskrevet i afsnit 11.7.

11.1. Generelt om embedsværkets pligter

For at kunne afgøre, om en embedsmand har overtrådt sine pligter og dermed har

pådraget sig et ansvar – strafferetligt eller ansættelsesretligt – er det nødvendigt

at fastslå, hvilke pligter der faktisk påhviler embedsværket.

Embedsværkets pligter er flere gange blevet systematisk beskrevet. I 1993 udgav

en DJØF-arbejdsgruppe under ledelse af Lars Nordskov Nielsen en omfattende

publikation om fagligt etiske principper i den offentlige forvaltning.

I 2001 afgav

Justitsministeriet en redegørelse til Folketinget om visse spørgsmål i forbindelse

med embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. Re-

degørelsen blev efterfølgende taget til efterretning af Folketinget.

I 2004 kom

betænkning nr. 1443 om samme emne.

I 2015 fremkom Finansministeriet med en opdateret fremstilling af syv centrale

pligter for embedsmænd i centraladministrationen vedrørende rådgivning og bi-

stand til regeringen og dens ministre, det såkaldte Kodex VII.

Der er ikke tale

om nye pligter, men derimod om en let tilgængelig fremstilling af de pligter, der

allerede var gældende for embedsfolk.

Kodex VII bygger således på en række af

de tidligere fremstillinger om embedsfolks arbejde og pligter.

Herudover findes

der en vejledning udarbejdet af Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regio-

DJØF’s betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration (1993).

Redegørelse nr. R 2 af 4. oktober 2001 om visse spørgsmål i forbindelse med embedsmænds rådgivning

og bistand til regeringen og dens ministre, Folketingstidende 2001-02, 1. samling.

Betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand.

Se nærmere om Kodex VII i Steen Bønsing, Embedsmænds pligter – en kommentar til ”Kodex VII – Syv

centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen”, i UfR 2016B.33, og Jens Teilberg Søndergaard

og Barbara Bertelsen, Kodex VII – overvejelser om pligternes grundlag og konsekvenser ved overtrædelse

af dem, i Børge Dahl m.fl., Festskrift til Jens Peter Christensen (2016), side 497 ff.

Om baggrunden for udviklingen op til Kodex VII henvises i øvrigt til Beretning afgivet af Statsløse-

kommissionen (2015), afsnit 3.1.1.6.

Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 6, hvor der

henvises til bl.a. betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, DJØF’s betænkning

om fagligt etiske principper i offentlig administration (1993) samt juridisk litteratur.

3512

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Generelt om embedsværkets pligter

ner om ”God adfærd i det offentlige”, der senest er udkommet i december 2017,

ligesom emnet er behandlet i den juridiske litteratur.

Kodex VII blev udgivet efter Bo Smith-udvalgets rapport om samspillet mellem

politikere og embedsmænd,

hvori det blev konkluderet bl.a., at der, selv om

embedsværket i almindelighed synes at agere i overensstemmelse med reglerne

og normerne, var behov for at øge det konkrete kendskab til normerne og at

indarbejde dem i embedsværkets værdier og kultur.

De syv pligter er beskrevet i Kodex VII under overskrifterne lovlighed, sandhed

og faglighed, udvikling og samarbejde, ansvar og ledelse, åbenhed om fejl samt

partipolitisk neutralitet. I Kodex VII hedder det bl.a.:

”SYV

CENTRALE PLIGTER

Embedsmænd i centraladministrationen skal professionelt og loyalt

rådgive og bistå regeringen og dens ministre inden for lovgivningens

rammer.

For at løse denne opgave må en god embedsmand have en række kom-

petencer, som er afgørende for, at rådgivningen og bistanden er af høj

kvalitet. Det drejer sig bl.a. om faglig indsigt, evne til at formulere sig,

interesse for samfundsforhold, forståelse for politiske beslutningspro-

cesser, forståelse for politisk kommunikation, evne til at tænke nyt

og kreativt, en god dømmekraft og evne til at yde en rådgivning, der

omfatter både med- og modspil.

En embedsmand skal også overholde en række pligter, som bl.a. følger

af grundlæggende retlige normer i vores statsforfatningsret.

Se bl.a. andre Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave (2020), Karsten Revsbech, For-

valtningspersonalet, 4. udgave (2019), Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave

(2019), Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, 1. udgave (2018), Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl.,

Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets rolle, 1. udgave (2002), Jens Peter Chri-

stensen, Offentligt ansatte chefers ansvar: en udredning om visse forhold af betydning for offentligt ansatte

chefers retsstilling, 1. udgave (1998), og Jens Peter Christensen, Ministeransvar, 1. udgave (1997).

Bo Smith-udvalgets rapport, Embedsmanden i det moderne folkestyre (2015), side 240 og 248-249.

3513

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

Syv af disse pligter er her formuleret i et kodeks under overskrifterne:

1. Lovlighed

2. Sandhed

3. Faglighed

4. Udvikling og samarbejde

5. Ansvar og ledelse

6. Åbenhed om fejl

7. Partipolitisk neutralitet

Overholdelsen af disse pligter er afgørende for kvaliteten af det arbejde,

der udføres i centraladministrationen. Og dermed også afgørende for,

at embedsmændenes arbejde opfattes som troværdigt af ministrene,

Folketinget, pressen og borgerne. Regeringen og ministrene skal have

tillid til den rådgivning og bistand, de får. Folketinget skal have tillid

til, at de forslag, som ministeren fremlægger, lever op til høje faglige

standarder, og til at alle oplysninger er rigtige. Overholdelsen af plig-

terne er også vigtig for den kontrol, som udøves af Rigsrevisionen og

af Folketingets Ombudsmand, og naturligvis også for tilliden hos den

enkelte borger.

Alle embedsmænd skal derfor i deres daglige arbejde kende og over-

holde de centrale pligter.

De syv pligter er her beskrevet i et kodeks, som skal give en enkel og

overskuelig fremstilling af deres indhold. Kodekset er ikke en detaljeret

vejledning, der beskriver embedsmænds pligter i alle situationer og i

alle detaljer, men skal tjene som en generel rettesnor.

Kodeksets syv pligter gælder for alle embedsmænd i ministerier og

styrelser, uanset hvilke opgaver de udfører. I beskrivelsen af pligterne

er der imidlertid sat særlig fokus på de opgaver, som embedsmænd

udfører i samspil med ministeren, dvs. på embedsmænds rådgivning

og bistand til ministeren. Fokus er således ikke på f.eks. de mange for-

valtnings- og tilsynsopgaver, som ministerierne og især deres styrelser

løser, og heller ikke på driften af statslige myndigheder, institutioner

og virksomheder.

3514

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Generelt om embedsværkets pligter

Pligterne i kodekset er formuleret, så de primært retter sig til den enkel-

te embedsmand. I centraladministrationen udføres de fleste opgaver i et

samarbejde mellem flere medarbejdere og i en løbende dialog mellem

medarbejdere og chefer og mellem chefer indbyrdes. Kodeksets pligter

skal – uanset, hvilke samarbejdsformer der anvendes – efterleves af den

enkelte embedsmand.

Kodekset bygger som nævnt bl.a. på grundlæggende principper for

vores demokratiske styreform.

Det politiske ansvar, som ministeren har over for Folketinget, og det

retlige ansvar, som gælder for ministeren efter ministeransvarligheds-

loven og lovgivningen i øvrigt, indebærer en række afledte pligter for

embedsmændene. Både for, hvordan embedsmænd handler i relation til

ministeren, så denne får bistand til at leve op til sit ansvar, og for hvordan

embedsmænd selv handler, idet de altid handler på ministerens vegne.

To af de afgørende pligter er her: Overholdelse af lovgivningen og af

sandhedspligten. Embedsmænd vil i deres daglige arbejde sjældent

komme i situationer, hvor der opstår problemer med de to pligter. Det

er ikke desto mindre vigtigt at erindre om pligterne om lovlighed og

sandhed.

Det er samtidigt et grundlæggende princip i centraladministrationen,

at embedsmænd skal udøve faglighed i deres bistand og rådgivning. De

skal bidrage til at sikre et fagligt grundlag for de politiske beslutninger

og rådgive ministeren professionelt om f.eks. politiske forhandlinger

og politiske udmeldinger.

Embedsmænd skal endvidere bl.a. have evne og vilje til nytænkning

i forhold til politiske ønsker fra ministeren, være opmærksomme på

forhold på deres ansvarsområde, som kan forbedres, og skal samarbejde

med de relevante parter i andre ministerier og eksternt.

I deres rådgivning og bistand skal embedsmænd være partipolitisk

neutrale, så det sikres, at senere regeringer og ministre kan have tillid

til, at de kan lade sig rådgive af de samme embedsmænd.

3515

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

Kodekset omfatter kun nogle af de centrale pligter

Kodekset omhandler de mest centrale pligter i det arbejde, som embeds-

mænd i centraladministrationen udfører i samspil med deres minister.

Det har fokus på pligter i relation til rådgivning og bistand til regeringen

og dens ministre.

Kodekset er ikke udtømmende. Således er mange forvaltningsretslige

normer ikke omtalt i kodekset, herunder de principper om god forvalt-

ningsskik, som f.eks. skal overholdes i relation til borgere, virksomhe-

der, organisationer mv.

…”

Kommissionen vil i de følgende afsnit redegøre nærmere for nogle af de cen-

trale pligter, der gælder for embedsværket. Disse følger dels af lovgivningen,

dels af uskrevne normer.

11.2. Lovlighedspligten (kravet om lovlighed)

Tjenestemandsloven indeholder følgende bestemmelse:

”§

10.

Tjenestemanden skal samvittighedsfuldt overholde de regler,

der gælder for hans stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig

værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver.”

Bestemmelsen indeholder ikke en nærmere beskrivelse af, hvori en tjeneste-

mands pligter består, men der kan i et vist omfang udledes noget nærmere

herom af bestemmelsens forhistorie. Den tjenestemandslov, der var gældende

indtil 1969 (lov nr. 154 af 7. juni 1958 om lønninger og pensioner m.v. til

statens tjenestemænd), indeholdt således følgende bestemmelse:

10 Afsnittet om pligten til at overholde gældende ret er baseret på navnlig Niels Fenger (red.), Forvalt-

ningsret, 1. udgave (2018), side 48 og 667-696, Tibetkommissionens beretning (2017), side 411-422, Stats-

løsekommissionens beretning (2015), side 183-202, Skattesagskommissionens beretning (2014), side 90-92,

og Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret &

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 292-312.

3516

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lovlighedspligten (kravet om lovlighed)

”§

…

stk. 2.

Tjenestemanden er endvidere ved udførelsen af sine tjeneste-

handlinger pligtig at påse overholdelsen af den gældende lovgivning

og andre for vedkommende forhold givne forskrifter.”

Denne bestemmelse blev udeladt ved gennemførelse af den gældende tjeneste-

mandslov, bl.a. fordi bestemmelsen blev anset for overflødig, idet forpligtelsen

til at påse overholdelsen af gældende ret måtte ”anses for at være en bestand-

del af de for hans egen stilling gældende regler”. I betænkning nr. 1443/2004

om embedsmænds rådgivning og bistand er pligten beskrevet således, at der

gælder ”den selvfølgelige grænse for embedsværkets rådgivning og bistand,

at den skal ske inden for rammerne af gældende ret.”

Lovlighedspligten påhviler tillige embedsfolk ansat på overenskomst og in-

dividuel kontrakt mv. Der kan i den forbindelse henvises til bestemmelserne

i straffelovens

§§

156 og 157 om embedsmandsansvar, der gælder for alle

embedsfolk uanset ansættelsesform, og som er sålydende:

”§

156.

Når nogen, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, nægter

eller undlader at opfylde pligt, som tjenesten eller hvervet medfører,

eller at efterkomme lovlig tjenstlig befaling, straffes han med bøde eller

fængsel indtil 4 måneder. Uden for foranstående bestemmelse falder

hverv, hvis udførelse hviler på offentlige valg.

Stk. 2.

Begås overtrædelsen af en person i en ledende stilling, kan

straffen stige til fængsel indtil 1 år.

157.

Når nogen, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, gør sig

skyldig i grov eller oftere gentagen forsømmelse eller skødesløshed i

tjenestens eller hvervets udførelse eller i overholdelsen af de pligter,

som tjenesten eller hvervet medfører, straffes den pågældende med

bøde eller fængsel indtil 4 måneder. Uden for foranstående bestemmel-

se falder hverv, hvis udførelse hviler på offentlige valg.

Stk. 2.

Begås overtrædelsen af en person i en ledende stilling, kan

straffen stige til fængsel indtil 1 år.”

Disse to bestemmelsers centrale indhold er, at embedsmanden skal respektere

de pligter, som tjenesten medfører. Som det er tilfældet med tjenestemands-

lovens

10, bidrager bestemmelserne imidlertid ikke til at belyse, hvori de

3517

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

nævnte pligter består, bortset fra at det i

156 præciseres, at en lovlig tjene-

stebefaling skal efterkommes.

Det antages i almindelighed, at de tjenestepligter, der gælder for tjeneste-

mandsansatte, tillige gælder for overenskomstansatte i tilsvarende stillinger.

For overenskomstansatte kan disciplinære sanktioner være reguleret i over-

enskomsterne. I øvrigt må grundlaget herfor findes i individuelle kontrak-

ter og forvaltningens ledelsesret som arbejdsgiver. Disciplinære sanktioner

anvendes typisk i tilfælde, hvor en overenskomstansats tilsidesættelse af

tjenstlige pligter svarer til, hvad der ville udgøre en tjenesteforseelse for en

tjenestemand.

Hertil kommer, at det i den arbejdspligt, som alle embedsfolk har, antages

at være indeholdt, at arbejdet skal udføres under overholdelse af gældende

regler og tjenestebefalinger. Dette må i øvrigt også følge af forholdets natur.

Tjenestemandsansættelse, der er særligt reguleret i tjenestemandsloven, er

ikke længere den fremherskende ansættelsesform i staten, og flere af de em-

bedsfolk, som kommissionen foretager ansvarsvurderinger af, er da heller

ikke ansat som tjenestemænd.

På den baggrund vil kommissionen i det følgende behandle spørgsmålet om

embedsværkets generelle pligter under ét, således at beskrivelsen – medmin-

dre andet fremgår – omfatter såvel tjenestemandsansatte embedsfolk og em-

bedsfolk ansat på overenskomstvilkår, individuel kontrakt mv.

I Kodex VII er det om pligten til lovlighed anført bl.a., at det er grundlæggen-

de i en retsstat, at gældende ret overholdes, og at al rådgivning til ministre

derfor skal ske inden for rammerne af gældende ret, herunder EU-retten og

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (”Menneskerettighedskon-

ventionen”).

11 Karsten Revsbech, Forvaltningspersonalet, 4. udgave (2019), side 116 ff., og Jens Peter Christensen i

Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle, 1. udgave

(2002), side 251.

12 Skattesagskommissionens beretning (2014), side 91.

13 Statsløsekommissionens beretning (2015), side 185.

14 Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 20-22.

3518

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lovlighedspligten (kravet om lovlighed)

Ifølge Kodex VII medfører pligten til lovlighed følgende:

”…

– Embedsmænd skal sikre sig, at lovforslag, som ministeren fremsæt-

ter for Folketinget, ikke strider mod grundloven.

– Embedsmænd skal sikre sig, at lovforslag, som ministeren fremsæt-

ter for Folketinget, ikke strider mod Danmarks internationale retlige

forpligtelser, herunder EU-retten og Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention. Hvis en regering i en særlig situation vælger den

principielle beslutning at fremsætte lovforslag, der strider herimod,

skal det klart fremgå af lovforslaget.

– Embedsmænd skal sikre sig, at de dispositioner, der træffes i ministe-

riet, er i overensstemmelse med den relevante lovgivning på områ-

det, herunder har den fornødne hjemmel og overholder de gældende

forvaltningsretlige regler.

– Embedsmænd skal være bevidste om, hvornår ministeren handler

som forvaltningschef – f.eks. i forbindelse med konkrete forvalt-

ningsafgørelser - idet der gælder et særligt retligt grundlag herfor.

Der gælder bl.a. grundlæggende forvaltningsretlige regler om habi-

litet og forbud mod usaglig forskelsbehandling.

– Embedsmænd må ikke rådgive på en måde, som indebærer, at der

handles i strid med gældende ret. Og de skal advare ministeren, hvis

denne er på vej til at handle i strid med gældende ret.

– Hvis ministeren eller en overordnet giver en ordre til en handling,

skal embedsmænd sige fra, hvis det er klart, at handlingen er ulovlig

...”

Det anføres om pligten til lovlighed endvidere, at i tilfælde, hvor juraen ikke er

klar og entydig, er det afgørende, at man over for ministeren redegør for over-

Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 21-22.

3519

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

vejelserne bag den fortolkning af bestemmelsen, som man lægger til grund,

jf. tillige afsnit 11.4 om lydighedspligt og advarselspligt.

En embedsmand har således pligt til at overholde gældende ret, som den-

ne kan forventes anvendt af domstolene ved efterprøvelse af forvaltningen

efter grundlovens

63. Det betyder, at såvel den lovgivning, der gælder for

embedsmandens arbejdsområde, almindelige uskrevne forvaltningsretlige

grundsætninger om f.eks. skønsudøvelse og regler om sagsbehandling skal

overholdes, ligesom interne regler og konkrete tjenestebefalinger skal efterle-

ves. Tilsvarende gælder for de internationale forpligtelser, der er gennemført

i dansk ret, herunder Menneskerettighedskonventionen, der er inkorporeret i

dansk ret ved lov. Embedsværket er også i øvrigt i almindelighed forpligtet til

at overholde de internationale konventioner, som Danmark har tiltrådt, selvom

de pågældende konventioner ikke er inkorporeret i dansk ret. Dette hænger

sammen med, at der gælder en formodning om, at lovgivningsmagten ikke

har haft til hensigt at krænke Danmarks folkeretlige forpligtelser. Så længe

lovgivningsmagten ikke udtrykkeligt har tilkendegivet andet i eksempelvis

en lov eller dennes forarbejder, vil embedsværket derfor skulle påse, at inter-

nationale konventioner overholdes.

Til gældende retsregler hører som nævnt også visse uskrevne regler. Blandt

de uskrevne regler, som embedsfolk er forpligtet til at overholde, kan nævnes

grundsætningen om saglige hensyn, hvorefter forvaltningen ikke må forfølge

usaglige eller uvedkommende hensyn. En anden uskreven regel er officialprin-

cippet (undersøgelsesprincippet), der indebærer, at en person, som udøver

offentlig forvaltningsvirksomhed, er forpligtet til at foretage tilstrækkelige

undersøgelser, inden der træffes beslutninger eller afgørelser eller gives råd-

givning og vejledning.

Det er et særligt spørgsmål, om embedsfolk tillige har pligt til at overholde

uskrevne normer eller regler for, hvad der må anses for ”god forvaltnings-

skik”. Der er tale om en standard, hvis indhold først og fremmest er udviklet

af Folketingets Ombudsmand, og som ikke har karakter af gældende ret i

traditionel forstand, men alligevel er af normerende betydning for forvalt-

ningens virksomhed.

Der gælder derfor normalt en pligt for embedsfolk til

Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 21-22.

Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, 1. udgave (2018), side 48 og 667-696.

3520

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Loyalitetspligt og faglighed

at overholde god forvaltningsskik, hvis indholdet heraf kan fastlægges med

rimelig sikkerhed. Dette skal ses i sammenhæng med lydighedspligten, som

omtales neden for i afsnit 11.4, idet det må forudsættes, at den pågældende

forvaltningsmyndigheds ledelse ønsker god forvaltningsskik overholdt, med-

mindre det modsatte kan dokumenteres. En manglende overholdelse af god

forvaltningsskik kan derfor anses for en tilsidesættelse af ledelsens implicitte

tjenestebefaling.

11.3. Loyalitetspligt og faglighed

Ligesom ansatte i private virksomheder har embedsfolk en loyalitetspligt over

for arbejdsgiveren. Loyalitetspligten indebærer, at også hvor en embedsmand

arbejder på egen hånd, skal hun eller han handle, herunder træffe afgørelser, i

overensstemmelse med ledelsens synspunkter. Er disse ikke kendt, f.eks. fordi

der ikke foreligger tjenestebefalinger eller praksis på området, antages det, at

embedsmanden har pligt til at skaffe sig viden om ledelsens synspunkter.

Embedsmanden skal ikke alene være loyal over for myndighedens interesser

og målsætninger, men også i vidt omfang over for ledelsen som sådan. Dette

indebærer bl.a., at vedkommende ved henvendelser til andre myndigheder i

almindelighed skal følge den tjenstlige vej, dvs. at de pågældende henvendel-

ser i mange tilfælde vil skulle gå gennem ansættelsesstedets ledelse.

I Kodex VII er loyalitetspligten kommet til udtryk på følgende måde:

”Embedsmænd skal medvirke til, at ministerens beslutninger bliver ført

ud i livet. Det er en del af deres generelle loyalitetspligt over for deres

minister. Det betyder ikke kun, at ministerens beslutninger skal om-

sættes i ændrede regler eller anvendelse af midler til bestemte formål.

Embedsmænd skal også medvirke til, at beslutningerne fører til reelle

forandringer. Og de skal følge, om den førte politik får den ønskede

virkning.

…

18 Afsnittet om loyalitet og faglighed er baseret på navnlig Karsten Revsbech, Forvaltningspersonalet, 4.

udgave (2019), side 32 ff.

19 Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 40 f.

3521

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

PLIGTEN MEDFØRER

– Embedsmænd skal udvise ansvarlighed og samarbejdsvilje i forbin-

delse med de opgaver, de skal udføre.

– Embedsmænd skal medvirke til, at ministerens og regeringens be-

slutninger bliver implementeret, og skal generelt følge, om de får

den ønskede virkning.”

Loyalitetspligten er ikke ubegrænset, og i visse tilfælde må den vige. Embeds-

folk må således ikke i deres bistand til regeringen eller ministeren mv. gå ud

over de grænser, som professionsnormer sætter. Det antages således, at eksem-

pelvis en jurist eller økonom i en – intern eller ekstern – argumentation, der

knytter sig til og udgør en del af en bistand til ministeren mv., ikke må gå ud

over, hvad fagfæller kan acceptere som fagligt forsvarligt, også selv om den

pågældende jurist eller økonom er uenig i argumentationen.

I Kodex VII hedder det om embedsfolks pligt til at handle inden for rammerne

af almindelig faglighed bl.a.:

”PLIGTEN

BETYDER

…

Embedsmænds rådgivning og bistand til ministeren skal foregå inden

for rammerne af almindelig faglighed, så ministeren, Folketinget og

andre kan have tillid til kvaliteten af deres arbejde.

Pligten til faglighed gælder alle former for vurderinger baseret på pro-

fessionel indsigt i faktiske forhold og sammenhænge.

Embedsmænds faglige rådgivning og bistand skal holde sig inden for de

faglige standarder, der er almindeligt anerkendte inden for det pågæl-

dende område. På nogle områder vil der blandt forskere og andre sag-

kyndige være klare faglige standarder for, hvad der er rigtigt og forkert,

og som den faglige rådgivning også skal leve op til. På andre områder

Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 30 ff.

3522

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Loyalitetspligt og faglighed

vil rammerne for almindelig faglighed være bredere, og nogle områder

kan være præget af uklare eller modstridende faglige standarder.

PLIGTEN MEDFØRER

– Embedsmænd skal informere og rådgive ministeren om det relevan-

te faglige grundlag i forbindelse med ministerens beslutninger om

f.eks. et nyt politisk initiativ eller en forvaltningsafgørelse.

– Embedsmænd skal i deres rådgivning og bistand til ministeren om

det faglige grundlag leve op til de almindelige faglige standarder for

analyser og vurderinger vedrørende f.eks. retlige spørgsmål, økono-

miske forhold, sundhedsmæssige forhold og miljøforhold.

– Embedsmænd skal i deres rådgivning og bistand til ministeren om

det faglige grundlag for f.eks. politiske beslutninger og besvarelser

lade sig lede af, hvad de anser for fagligt rigtigt. Sammen med den-

ne faglige bistand og rådgivning yder embedsmænd politisk/taktisk

rådgivning om, hvordan ministeren bedst får besluttet, præsenteret

og gennemført sin og regeringens politik.

– Embedsmænd kan bistå en minister med at udforme rent politisk

funderede svar på f.eks. et forslag fra oppositionen, men må ikke

medvirke til, at rent politisk funderede svar får et falsk fagligt skær.

– Embedsmænd må ikke medvirke til, at faglige analyser og vurderin-

ger anvendes til at fremstille en politisk besluttet løsning som den

eneste fagligt velbegrundede, hvis der reelt er flere fagligt velbegrun-

dede løsningsmuligheder.”

Loyalitetspligten viger også for hensynet til de offentligt ansattes ytringsfri-

hed, dog således at loyalitetspligten medvirker til at begrænse ytringsfrihe-

den for den, der som led i sit arbejde har været eller er aktivt medvirkende i

myndighedens beslutningsproces.

3523

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

11.4. Lydighedspligt og advarselspligt

Hvis en forvaltningsmyndighed skal fungere effektivt, er det normalt en for-

udsætning, at alle medarbejdere trækker i samme retning og indretter sig

efter ledelsens ønsker. Af den grund er embedsfolk omfattet af en lydigheds-

pligt, dvs. at de skal efterkomme de overordnedes tilkendegivelser, herunder

tjenestebefalinger.

Dette følger af ledelsesretten og instruktionsbeføjelsen.

Det er i den forbindelse relevant at fremhæve, at ”tjenestebefaling” i den for-

valtningsretlige litteratur er defineret som ”retsakter, der kan karakteriseres

som forvaltningsinterne instrukser”, ligesom tjenestebefalinger i litteraturen

også benævnes ”direktiver”, ”instrukser”, ”meddelelser” eller ”ordrer”. Tjene-

stebefalinger kan være af generel eller konkret karakter og kan indholdsmæs-

sigt vedrøre både formelle og materielle spørgsmål. De kan afgives skriftligt

eller mundtlig, og hjemlen til at udstede tjenestebefalinger findes i over- og

underordnelsesforholdet.

Forpligtelsen for embedsværket til som udgangspunkt at efterleve ledelsens

tilkendegivelser gælder alle typer heraf, uanset hvordan tilkendegivelserne

benævnes. Eksempelvis anførte forhørsledelsen i Tamilsagen, at sagen vedrør-

te spørgsmålet om tjenstligt ansvar for undladelse af at gribe ind over for en

”ulovlig beslutning, der er truffet af en minister”.

Det afgørende for vurderin-

gen af embedsværkets pligter, herunder lydighedspligten og advarselspligten,

er således ikke valget af terminologi, men om en (bindende) tilkendegivelse

fra en overordnet om behandlingen af en sag eller administrationen af et

sagskompleks

indholdsmæssigt

er lovlig eller ulovlig. Når kommissionen i

det følgende skriver ”tjenestebefaling”,” beslutning” eller lignende, skal det

ses i lyset heraf.

21 Afsnittet om lydigheds- og underretningspligten er baseret på navnlig Karsten Revsbech, Forvaltnings-

personalet, 4. udgave (2019), side 37 ff., Jens Kristiansen i Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, 1. udgave

(2018), side 191 ff., Bo Smith-udvalgets rapport, Embedsmanden i det moderne folkestyre (2015), side 143

ff., og Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret &

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 292.

22 Jon Andersen, Socialforvaltningsret, 7. udgave (2019), side 40-42 og 290, Karsten Revsbech m.fl.,

Forvaltningsret, Almindelige Emner, 6. udgave (2016), side 95-96, og Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret,

5. udgave (1965), side 489.

23 Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen afgivet den 14. november 1995,

side 50 f. I Statsløsekommissionens beretning (2015), side 2804, henvises der ligeledes til ministerens ”be-

slutning”.

3524

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

Lydighedspligten kommer til udtryk i straffelovens

156, hvoraf fremgår, at

”[n]år nogen, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, nægter eller undlader

at opfylde pligt, som tjenesten eller hvervet medfører, eller at efterkomme

lovlig tjenstlig befaling, straffes han med bøde eller fængsel indtil 4 måneder”.

I Kodex VII er lydighedspligten udtrykt på følgende måde:

”Embedsmænd i centraladministrationen er ansat i departementer og

styrelser, hvor der er en ansvarsfordeling og et bestemt over-/underord-

nelsesforhold mellem chefer og de andre ansatte.

Det daglige arbejde vil normalt blive udført i et uformelt samarbejde

mellem de ansatte, hvor man drøfter, hvorledes opgaverne skal løses. I

tilfælde af, at der er forskellige synspunkter, træffer den overordnede

en beslutning, som de ansatte skal følge. De ansatte har som hovedregel

en lydighedspligt over for den myndighed, de er ansat i, som indebærer,

at de skal efterleve en ordre fra deres overordnede. Det følger af de

almindelige principper om ledelsesret og instruktionsbeføjelser.”

Så længe en tjenestebefaling er lovlig, går hensynet til den overordnedes be-

stemmelsesret og hensynet til retsstatens krav om lovlig forvaltning hånd i

hånd, og embedsmandens retsstilling efterlader ingen tvivl: Embedsmanden

har både ret og pligt til at efterkomme den lovlige tjenestebefaling.

Lydighedspligten er imidlertid ikke ubegrænset. Hvis en tjenestebefaling er

ulovlig, står to hovedhensyn over for hinanden, og der må ske en afvejning.

På den ene side står det hensyn til forvaltningens effektivitet, som begrunder

lydighedspligten. På den anden side står hensynet til det retsstatslige krav om

lovmæssig forvaltning.

Såfremt en embedsmand bliver bekendt med en ulovlig tjenestebefaling,

opstår spørgsmål om, hvilke handle- eller undladelsespligter der påhviler

vedkommende, og hvilken fremgangsmåde der bør benyttes. Spørgsmålene

24 Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 40.

25 Bo Smith-udvalgets rapport, Embedsmanden i det moderne folkestyre (2015), side 143 ff., og Jens Peter

Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle,

1. udgave (2002), side 292.

3525

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

opstår både, når embedsmanden direkte bliver orienteret om tjenestebefalin-

gen – fordi vedkommende er den direkte adressat, eller fordi en overordnet

direkte orienterer vedkommende herom – og når embedsmanden på anden

vis bliver bekendt med tjenestebefalingen. Sidstnævnte kan eksempelvis være

tilfældet, hvis en højtstående embedsmand som følge af sin personlige invol-

vering i en sag bliver bekendt med, at en overordnet har udstedt en ulovlig

tjenestebefaling.

Når kommissionen i det følgende omtaler en ”advarselspligt”, omhandler den-

ne embedsmandens pligt til

internt

i myndigheden at gøre

sin overordnede

bekendt med tjenestebefalingens ulovlighed. Denne pligt, som kommissionen

således benævner ”advarselspligten”, er i andre fremstillinger under tiden

benævnt som rådgivnings- og/eller underretningspligten. Pligten medfører, at

embedsmanden skal informere og rådgive sin chef om de faktiske og juridiske

forhold, der gør tjenestebefalingen ulovlig. Rådgivningen skal være baseret på

et relevant og fyldestgørende faktisk og juridisk grundlag, jf. kap. 11, afsnit

11.2 (om lovlighedspligten) og afsnit 11.3 (om faglighed).

Det antages normalt, at hvis en tjenestebefaling er

klart ulovlig,

må hensynet

til den overordnedes bestemmelsesret vige for hensynet til det retsstatslige

krav om lovmæssig forvaltning, således at embedsmanden har både ret og

pligt til ikke at efterkomme den (sige fra). Det antages dog, at den ansatte –

så vidt muligt – først utvetydigt skal advare sin overordnede om den klare

ulovlighed med henblik på at få den overordnede til at tilbagekalde den klart

ulovlige tjenestebefaling. I sådanne situationer har en embedsmand således

en pligt til utvetydigt at advare den overordnede om tjenestebefalingens klare

ulovlighed og til at nægte at udføre denne. Er tjenestebefalingen blevet ført

ud i livet, påhviler det desuden embedsmanden at søge at bringe den ulovlige

tilstand til ophør.

En tjenestebefaling kan karakteriseres som

klart ulovlig,

hvis der er et sikkert

retskildemæssigt grundlag for at anse den for retsstridig. Om en tjenestebefa-

ling er klart ulovlig, må med andre ord bero på, om juraen er klar og entydig,

hvilket eksempelvis vil være tilfældet, hvis retsstillingen er utvetydigt slået

3526

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

fast i retspraksis eller entydigt beskrevet i den juridiske litteratur.

Vurde-

ringen af, om en tjenestebefaling er klart ulovlig, beror på

objektive

forhold

og er uafhængig af den enkelte embedsmands subjektive forhold, herunder

eventuelle kendskab til retsgrundlaget.

Er en tjenestebefaling

ulovlig uden at være klart ulovlig,

hvilket dækker den

situation, hvor embedsmanden nok mener, at en beslutning er ulovlig, men

hvor dette dog er behæftet med en vis tvivl, antages det, at embedsmanden

har pligt til at advare ministeren om den mulige ulovlighed. En sådan pligt

foreligger allerede, hvis det retlige eller faktiske grundlag for ministerens

politik forekommer tvivlsomt. Det er embedsfolkenes – navnlig de øverste

embedsfolks og helt særligt departementschefens – pligt at informere og

rådgive ministeren korrekt og fyldestgørende om de faktiske og juridiske

forhold.

Denne rådgivning kan inden for rammerne af gældende ret have

en vis politisk-taktisk karakter. Pligten til at rådgive i overensstemmelse med

gældende ret indebærer selvsagt også, at embedsfolk ikke må give ministeren

”gode ideer” til retsbrud.

Principperne for håndtering af tvivlstilfælde varetager bl.a. følgende to over-

ordnede hensyn: For det første, at det i tvivlstilfælde er den overordnede,

der skal afgøre, hvad der er lovligt, og for det andet, at den underordnede

embedsmand ikke skal løbe risikoen for at skønne galt med hensyn til, om en

tjenestebefaling er lovlig. Sondringen mellem det ulovlige og det klart ulovlige

vedrører alene den enkelte embedsmands rettigheder og pligter (det indivi-

duelle ansvar), og den har ingen betydning for embedsværkets generelle pligt

til altid at handle i overensstemmelse med gældende ret, jf. ovenfor i afsnit

11.2, og til at give en retmæssig og fagligt forsvarlig rådgivning. Sondringen

26 Se om spørgsmålet om, hvorvidt en ordre er (klart) ulovlig, Jens Kristiansen i Niels Fenger (red.),

Forvaltningsret, 1. udgave (2018), side 193, og Jens Peter Christensen i Lars Svenning Andersen m.fl. (red.),

Udsyn og fremsyn – en jubilæumsbog om djøferne, 1. udgave (2009), side 72 f. I Hans Gammeltoft-Hansen,

Forvaltningsret, 2. udgave (2002) anføres det af Kaj Larsen, side 191 f.: ”Om klarhedskriteriet er opfyldt,

beror på om ulovligheden efter sædvanlig juridisk metode kan anses for særlig sikker. Det vil den f.eks.

være ved fortolkning hvis alle eller de fleste og væsentligste almindeligt anerkendte retskildefaktorer støtter

antagelsen om ulovlighed.”

27 Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen afgivet den 14. november 1995, side

53.

28 Karsten Revsbech, Forvaltningspersonalet, 4. udgave (2019), side 37-40, Niels Fenger og Mette Kryger

Gram, Myter og realiteter omkring embedsmænds lydighedspligt og sondringen mellem ulovlige og klart

ulovlige dispositioner, Politica, 48. årgang, nr. 4 (2016), side 398-399, og Statsløsekommissionens beretning

(2015), side 189.

3527

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

er uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt en myndighed eller rege-

ringen som sådan handler lovligt.

Ligeledes er sondringen uden betydning

for vurderingen af, hvorvidt den overordnede handler retsstridigt ved at give

tjenestebefalingen.

I Kodex VII udtrykkes det således:

”Det ansvar, som overordnede har i organisationen, kommer også til

udtryk, hvis der opstår tvivlsspørgsmål om f.eks. overholdelse af sand-

hedspligten eller om faglige spørgsmål. Sådanne tvivlstilfælde afgøres

af den overordnede, som samtidig hermed påtager sig det retlige ansvar

for, at beslutningerne er rigtige.

…

PLIGTEN MEDFØRER

…

– Embedsmænd skal gøre deres overordnede opmærksom på en tvivl

om lovligheden af en handling eller tvivl om faglige spørgsmål el-

ler overholdelse af sandhedspligten, så den overordnede kan tage

stilling hertil. Ved uenighed skal en embedsmand som hovedregel

efterleve den overordnedes afgørelse.

– Embedsmænd skal sige fra, hvis det er klart, at en chef giver ordre

til ulovlige handlinger eller brud på sandhedspligten. Hvis chefen

fastholder sin ordre, skal embedsmanden underrette chefens umid-

delbart overordnede om forholdet, samtidig med at chefen under-

rettes herom.”

Fastholdes en tjenestebefaling, der er ulovlig uden at være klart ulovlig, uagtet

at embedsmanden har advaret den overordnede/ministeren, skal embedsman-

29 Jens Kristiansen i Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, 1. udgave (2018), side 193, og Niels Fenger

og Mette Kryger Gram, Myter og realiteter omkring embedsmænds lydighedspligt og sondringen mellem

ulovlige og klart ulovlige dispositioner, Politica, 48. årgang, nr. 4 (2016), side 394-95 med henvisning til

betænkning nr. 1553/2014 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 148.

30 Niels Fenger og Mette Kryger Gram, Myter og realiteter omkring embedsmænds lydighedspligt og

sondringen mellem ulovlige og klart ulovlige dispositioner, Politica, 48. årgang, nr. 4 (2016), side 396.

31 Kodex VII - Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 40 ff.

3528

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

den efter almindelig opfattelse adlyde.

Lydighedsforpligtelsen følger her

af ledelsesretten og instruktionsbeføjelsen. I denne situation, hvor der kan

være berettiget tvivl om tjenestebefalingens lovlighed, har hensynet til den

overordnedes bestemmelsesret overvægt i forhold til kravet om lovmæssig

forvaltning.

Det er den overordnede, som påtager sig risikoen for ansvar,

hvis den valgte fremgangsmåde måtte vise sig at være ulovlig.

I forlængelse af, hvad der er anført indledningsvis i dette afsnit, skal det

understreges, at advarselspligten gælder i alle typer af situationer, hvor der

er tvivl om lovligheden af tilkendegivelser eller handlinger, tvivl om faglige

spørgsmål eller tvivl om overholdelse af sandhedspligten, jf. også ovenfor om

faglighedspligten (kapitel 11, afsnit 11.3) og det anførte i Kodex VII om, at

embedsfolk

”skal advare ministeren, hvis denne er på vej til at handle i strid med

gældende ret”.

Advarselspligten gælder i sådanne tilfælde i hvert fald for de

ledende embedsfolk i et ministerium, der har til opgave at rådgive ministeren.

En tjenestebefaling går ikke altid ud på, at der skal foretages en handling. I

nogle tilfælde pålægger en klart ulovlig tjenestebefaling den ansatte at for-

holde sig passiv, således at en sag ikke ekspederes. Også i denne situation har

embedsmanden pligt til utvetydigt at advare sin overordnede om den klare

ulovlighed med henblik på at få den pågældende tjenestebefaling tilbagekaldt.

Giver denne advarsel ikke det ønskede resultat, har embedsmanden ret og

pligt til ikke at efterkomme den klart ulovlige tjenestebefaling, dvs. at der er

pligt til at udføre de tjenestehandlinger, som lovgivningen foreskriver, også

selvom det er i strid med en modstående tjenestebefaling fra den overordnede.

Hvis det på grund af de formelle kompetenceforhold eller lovgivningens ud-

formning ikke er muligt blot at udføre den pågældende handling trods den

klart ulovlige modstridende tjenestebefaling, må embedsmanden – hvis den

klart ulovlige tjenestebefaling fastholdes – foretage andre fornødne skridt til

at imødegå ulovligheden. I Tamilsagen var undersøgelsesretten i sin beretning

32 Niels Fenger og Mette Kryger Gram, Myter og realiteter omkring embedsmænds lydighedspligt og

sondringen mellem ulovlige og klart ulovlige dispositioner, Politica, 48. årgang, nr. 4 (2016), side 401, og Jens

Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets

Rolle, 1. udgave (2002), side 293.

33 Statsløsekommissionens beretning (2015), side 293, og Jens Peter Christensen m.fl., Undersøgelses-

kommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 293.

3529

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

inde på, at Justitsministeriets departementschef om nødvendigt f.eks. kunne

have henvendt sig til Statsministeriet.

Det antages i øvrigt, at der ikke er lydighedspligt over for tjenestebefalinger til

en strafbar handling, tjenestebefalinger fra en inkompetent myndighed eller

tjenestebefalinger, som er behæftet med åbenbare formelle mangler.

Ligeledes kan en embedsmand se bort fra en tjenestebefaling, der – uden at

være klart ulovlig – strider mod retsregler, som beskytter den ansattes egne

interesser, f.eks. en tjenestebefaling, der pålægger embedsmanden at varetage

et offentligt anliggende, som falder uden for vedkommendes tjenesteområde,

eller en tjenestebefaling, der kræver en anden og større arbejdsydelse af em-

bedsmanden end den, hun eller han er forpligtet til at yde.

11.4.1. Nærmere om advarselspligten (formkrav)

Såfremt embedsmanden kommer i en situation, hvor advarselspligten er ble-

vet aktiveret – dvs. både i tilfælde af klare ulovligheder, og hvor der kan være

tvivl om lovligheden af en tjenestebefaling eller lignende – kan der opstå

spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige krav til, hvordan advarslen skal

gives.

En ubetinget advarselspligt tjener de formål, at det sikres,

den overordnede

faktisk er bekendt med, hvordan tingene forholder sig,

der lægges pres på

den overordnede for at ændre beslutningen, og

der sikres bevis for, at den

overordnede har modtaget den fornødne advarsel. En embedsmands advar-

selspligt i forhold til den overordnede opfyldes ved at gøre den overordnede

utvetydigt

bekendt med de faktiske og retlige omstændigheder, der bevirker

den ulovlige situation. En formodning om, at den overordnede er bekendt

med situationen, er ikke tilstrækkelig til, at advarselspligten bortfalder, lige-

som en formodning hos embedsmanden om, at den ulovlige tjenestebefaling

under alle omstændigheder vil blive fastholdt, ikke berettiger til at undlade

at advare.

34 Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen afgivet den 14. november 1995,

side 55 f. Se ligeledes Niels Fenger og Mette Kryger Gram, Myter og realiteter omkring embedsmænds ly-

dighedspligt og sondringen mellem ulovlige og klart ulovlige dispositioner, Politica, 48. årgang, nr. 4 (2016),

side 401, og Kaj Larsen, Retsgrundlaget for ansættelse i forvaltningen, i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 192.

3530

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

Der foreligger ikke klare regler for valget af fremgangsmåde for, hvordan

embedsmanden skal advare den overordnede.

Forhørsledelsen i Tamilsagen anførte, at det i meget vid udstrækning bør være

op til den enkelte embedsmands eget skøn at vælge den fremgangsmåde for

advarslen, der i den givne situation vil være den mest egnede.

Advarslen kan

således gives af en eller flere, mundtligt eller skriftligt eller ved anvendelse af

en kombination af disse fremgangsmåder. Afgørende er, at der tilvejebringes et

sikkert grundlag for at fastslå, at den overordnede er gjort utvetydigt bekendt

med, hvorledes forholdet juridisk må bedømmes.

I betænkningen fra DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe anføres det – også ud

fra ønsket om ikke at efterlade nogen tvivl hos den overordnede om den un-

derordnedes vurdering – at det normalt vil være ”rigtigst” at følge en mundtlig

advarsel op med en skriftlig, hvis en ulovlig tjenestebefaling fastholdes.

I Kodex VII anføres der ikke noget om, hvilke formkrav der gælder for ad-

varselspligten.

Advarselspligten er således ikke underlagt bestemte formkrav, og undladelsen

af at anvende en bestemt fremgangsmåde (f.eks. skriftlighed) vil derfor – ef-

ter den gældende opfattelse – ikke i sig selv udgøre en tjenstlig forseelse. De

hensyn, der begrunder den ubetingede advarselspligt (ønsket om bevissikring

og hensynet til at lægge pres på den overordnede, der har afgivet en ulovlig

tjenestebefaling), vil dog tillige med behovet for en klar redegørelse til den

overordnede i praksis meget ofte tale for skriftlighed, og navnlig når andre

fremgangsmåder har vist sig at være uden resultat.

Det anføres således i

Statsløsekommissionens beretning, at der i en konkret situation, hvor mini-

steren ikke fulgte indstillingen i et forelagt mavebælte ”… forelå en situation,

der fordrede, at [departementschefen] sikrede sig et grundlag for at fastslå,

35 Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen afgivet den 14. november 1995, side

55 f. Se ligeledes Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmands-

ansvaret & Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 296 f.

36 DJØF’s betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration (1993), side 138.

37 Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret &

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 297.

3531

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

hvilken rådgivning Birthe Rønn Hornbech havde modtaget, f.eks. i form af

et mødereferat …”.

Det siger sig selv, at en sådan skriftlig underretning, som senere kan findes

frem og anvendes i en eventuel strafferetlig eller ansættelsesretlig sag, er et

vigtigt middel til at få en overordnet til at tænke sig om en ekstra gang – også

i forhold til, om den pågældende vil risikere et ansvar, idet skriftlighed sikrer

beviset for advarslen og understreger embedsmandens overbevisning om, at

noget er ulovligt.

I området for

klart ulovlige

tjenestebefalinger ligger det desuden i pligten til

at undlade at efterkomme (sige fra), at især ledende embedsfolk skal udfol-

de fornødne bestræbelser for at afværge, at tjenestebefalingen gennemføres.

Navnlig i tilfælde, hvor en mundtlig advarsel har vist sig uden resultat, vil

det derfor kunne vise sig nødvendigt som et af flere mulige skridt at ty til en

skriftlig advarsel.

11.4.2. Eventuel pligt til at foretage ekstern underretning

I tilfælde, hvor en

klart ulovlig

tjenestebefaling hidrører fra en fagminister,

som ikke er indstillet på at ændre sin opfattelse, er det ikke muligt at få om-

stødt den ulovlige tjenestebefaling inden for det sædvanlige statslige hierarki,

idet ministeren er øverste forvaltningschef inden for sit område, se kapitel 6,

afsnit 6.5.1. Der kan som følge heraf opstå spørgsmål om, hvorvidt en embeds-

mand i tilfælde, hvor tjenestebefalingen er

klart ulovlig,

og fagministeren ikke

vil ændre sin beslutning, har ret og pligt til at rette henvendelse til (underrette)

eksterne

instanser, f.eks. Statsministeriet. Når der i denne sammenhæng tales

om en mulig underretningspligt, vedrører denne således embedsmandens

underretning rettet mod

eksterne

instanser, der herved gøres opmærksom på

den

klart ulovlige

tjenestebefaling.

Undersøgelsesretten i Tamilsagen opstillede ingen faste retningslinjer herfor,

men i relation til Justitsministeriets departementschef anførte undersøgel-

sesretten dog nogle forskellige muligheder, som departementschefen kunne

Statsløsekommissionens beretning (2015), side 2809.

3532

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

have benyttet sig af, herunder at departementschefen kunne have henvendt

sig til Statsministeriet.

Der har i den juridiske litteratur og af bl.a. forhørsledelsen i Tamilsagen været

præsenteret forskellige synspunkter om, hvorvidt der f.eks. består en pligt for

en departementschef til at rette henvendelse til Statsministeriet i en situation,

hvor en minister fastholder en klart ulovlig tjenestebefaling.

Flere af de syns-

punkter, der præsenteres til støtte for, at der ikke gælder en sådan forpligtelse,

er imidlertid næppe længere tidssvarende. Antagelsen af eksistensen af en

tilsynspligt for statsministeren har fundet almindelig støtte i den statsretlige

litteratur og hviler dels på statsministerens praktiske funktion som regerin-

gens øverste chef og statsministerens fremhævede placering i grundloven,

dels på Rigsrettens dom i sagen mod fhv. indenrigsminister Sigurd Berg og

fhv. konseilspræsident I.C. Christensen.

Det er som anført i kapitel 6, afsnit 6.5.4, den enkelte fagminister, der har det

politiske og retlige ansvar for den pågældende ministers ressortområde, og

statsministeren har principielt ikke nogen retlig instruktionsbeføjelse over

for regeringens øvrige ministre. Den politiske realitet vil imidlertid ofte være

den, at statsministerens adgang til at afskedige en minister eller fratage den-

ne et sagsområde giver statsministeren en reel og vid adgang til at påvirke

den enkelte ministers beslutninger. Uanset grundlovens forudsætning om,

at den statslige udøvende magt varetages gennem ministerialsystemet, har

statsministeren således en særlig tilsynspligt i forhold til de øvrige ministres

embedsførelse.

Hvis der skal være realitet i denne tilsynspligt for statsministeren, er der et

behov for, at Statsministeriet modtager den fornødne underretning i de gi-

vetvis sjældne tilfælde, hvor fagministre på trods af deres embedsfolks utve-

39 Beretning om Tamilsagen afgivet den 10. juli 1990, side 2200. Se også Jens Peter Christensen i Oliver

Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle, 1. udgave (2002),

side 298.

40 Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamilsagen afgivet den 14. november 1995, side

56, og side 86 f., Bernhard Gomard, En retskildemæssig vurdering af de konklusioner, anbefalinger m.v., der

udgår fra kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, gengivet i Juristen (1993), side 336, og Bent Christen-

sen, Lydighedspligt, loyalitetspligt og centraladministrationens embedsmænd, gengivet i UfR 1992B.399. Se

ligeledes Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret

& Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 298 ff.

41 Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret &

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 299 ff.

3533

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

tydige advarsler insisterer på at begå klare ulovligheder vedrørende forhold

af væsentlig betydning. Ingen er nærmere til at give en sådan information

end det pågældende fagministeriums departementschef, hvis underretnings-

pligt således må betragtes som et naturligt accessorium til statsministerens

tilsynspligt.

Efter kommissionens opfattelse må det antages, at der for departementschefen

i et ressortministerium kan være pligt til at underrette Statsministeriet, hvis

(1) tjenestebefalingens ulovlighed er klar, (2) andre bestræbelser på at sige fra

ved kontakter med fagministeren har slået fejl, og (3) ministerens tjeneste-

befaling angår forhold af væsentlig betydning.

At der kan være pligt for en

departementschef til i en sådan situation at underrette Statsministeriet, kan

støttes på, at en sådan underretning kan vise sig at være den eneste tilbage-

værende mulighed for at få afværget en klart ulovlig tilstand på et væsentligt

område, og at det følger af stillingens beskaffenhed som departementschef

og forholdets natur, at departementschefen må foretage de fornødne afvær-

gehandlinger for at få den klart ulovlige tjenestebefaling omstødt.

Der kan herudover opstå spørgsmål om, hvorvidt andre ledende embedsfolk

end departementschefen (kontor- og afdelingschefer) i det pågældende fag-

ministerium har ret og pligt til at underrette Statsministeriet i et tilfælde,

hvor en fagminister fastholder en klart ulovlig tjenestebefaling vedrøren-

de et forhold af væsentlig betydning, og hvor der er anledning til at tro, at

Statsministeriet ikke på anden vis (f.eks. via departementschefen) er blevet

underrettet. Spørgsmålet ses ikke endeligt afklaret i hverken den juridiske

litteratur eller i praksis.

Meget taler dog for, at der også for andre ledende embedsfolk end departe-

mentschefen – ud fra samme hovedhensyn som dem, der gør sig gældende

vedrørende departementschefer –

bør

være såvel ret, men muligvis tillige i

visse tilfælde en pligt til at underrette Statsministeriet i en situation som den

42 Jens Peter Christensen m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle,

1. udgave (2002), side 300.

43 Denne antagelse fandt allerede udtryk i DJØF’s betænkning om fagligt etiske principper i offentlig

administration (1993), side 139 f., hvor den dog blev fremført med en større grad af forsigtighed. Det anfø-

res af Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret &

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 300, at ”[m]eget synes at tale for rigtigheden af den faglige etiske

arbejdsgruppes synspunkt”.

3534

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

nævnte. Det sidstnævnte vil imidlertid for andre ledende embedsfolk end

departementschefen nok forudsætte, at ministerens tjenestebefaling angår

forhold af meget væsentlig betydning. En ledende embedsmand, der er per-

sonligt involveret i sagen, vil således – bl.a. som følge af sin fagkundskab sam-

menholdt med sin tilsynspligt – kunne have en pligt til at foretage fornødne

afværgehandlinger i tilfælde, hvor en klart ulovlig tjenestebefaling vil kunne

medføre en betydelig risiko for, at f.eks. staten vil lide et væsentligt tab, eller i

situationer, hvor der er betydelig risiko for alvorlige indgreb i enkeltpersoners

retsforhold. En pligt til at advare sin overordnede og efter omstændighederne

tillige en pligt til at foretage andre fornødne afværgehandlinger vil naturligt

også kunne indtræde allerede i tilfælde, hvor en ledende embedsmand uden

selv at blive inddraget i tjenestebefalingen eller administrationen opnår et

sikkert kendskab

til en sådan klart ulovlig tjenestebefaling eller administration

på et område af meget væsentlig betydning, herunder hvor der foretages in-

tensive indgreb i borgeres frihed og ejendom. At der i helt særlige situationer

vil kunne gælde en sådan pligt, kan støttes på tjenesteforholdets karakter og

forholdets natur.

Den nærmere afgrænsning af sådanne tilfælde kan være vanskelig at foretage

på det teoretiske plan, men det siger sig selv, at hvis en ledende embedsmand

opnår et

sikkert

kendskab til, at en klart ulovlig tjenestebefaling bevirker

f.eks., at der foretages uretmæssige og byrdefulde indgreb i enkeltpersoners

rettigheder sikret i grundloven eller Menneskerettighedskonventionen, må

embedsmanden reagere herpå ved i første omgang at gøre sin overordnede

i det ministerielle hierarki opmærksom herpå. Det vil i de fleste tænkelige

situationer være tilstrækkeligt til at afværge situationen. Men i de sjældne

situationer, hvor sådanne bestræbelser viser sig utilstrækkelige, vil der så-

ledes kunne argumenteres for, at der tillige burde være pligt til – som led i

at foretage fornødne afværgehandlinger – at foretage underretning af f.eks.

Statsministeriet.

Adgangen og – i visse helt særlige tilfælde – tillige en mulig pligt til for en

ledende embedsmand at foretage underretning til Statsministeriet skal i øvrigt

3535

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

ses i sammenhæng med spørgsmålet om offentlig ansattes ytringsfrihed og

meddeleret.

Når spørgsmål af denne karakter overvejes, må man imidlertid samtidig hense

til, at underretning i strid med den normale tjenstlige kommunikationsvej vil

kunne opfattes som illoyalitet og få umiddelbare ansættelsesretlige konse-

kvenser for den pågældende embedsmand, og at sådanne konsekvenser ikke

i almindelighed kan imødegås effektivt gennem retsregler. Der må endvide-

re muligvis tages højde for, at tjenestemandsansættelse ikke længere er den

fremherskende ansættelsesform inden for alle dele af statens område, og at

der kan være forskel på den ansættelsesretlige beskyttelse af f.eks. overens-

komstansatte embedsfolk og tjenestemænd.

Efter kommissionens opfattelse må det bero på en konkret vurdering, om de

klart ulovlige forhold, som en ledende embedsmand er blevet bekendt med,

har en sådan væsentlig karakter, at en pligt for vedkommende til at underrette

f.eks. Statsministeriet i et tilfælde, hvor andre fremgangsmåder har vist sig

utilstrækkelige, kunne komme på tale.

Om offentligt ansattes ret og pligt til at advare chefen til den, der har givet

en klart ulovlig tjenestebefaling, anføres det i betænkning nr. 1553/2015 om

offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger (side 155):

”Hvis ordregiveren ikke tager hensyn til den ansattes rådgivning om,

at en ordre er ulovlig, kan man stille det spørgsmål, om den ansatte

har ret og pligt til at underrette ordregiverens foresatte, herunder om

retten hertil er mere vidtgående end pligten.

Det anføres herom i Betænkning om fagligt etiske principper i offentlig

administration afgivet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe i 1993,

side 138-139, at det nok må antages, at den ansatte har pligt til at

underrette ordregiverens foresatte i tilfælde af klart ulovlige ordrer,

men at der kun vil være tale om en pligt til at gå til leddet umiddelbart

44 Se Justitsministeriets vejledning nr. 10062 af 28. oktober 2016 om offentligt ansattes ytringsfrihed,

pkt. 9, betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 139

ff., herunder navnlig side 148 ff., og FOB 2006.620.

3536

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

over ordregiveren (modsat højere oppe i hierarkiet). Det anføres dog,

at retstilstanden ikke er klar på dette punkt.

Det anføres samtidig, at retten til at gå op i hierarkiet formentlig er vi-

dere end en eventuel pligt hertil. Retten er næppe begrænset til tilfælde,

hvor ulovligheden er klar, men omfatter formentlig også tilfælde, hvor

antagelsen af ulovlighed er særlig stærk begrundet. Retten er heller

[ikke] begrænset til at være en ret til at gå til ordregiverens nærmeste

foresatte.

Arbejdsgruppens antagelser får tilslutning af Jens Peter Christensen i

Oliver Talevski mfl., a.st., side 310, men det anføres dog samtidig, at der

ikke i den foreliggende praksis er noget sikkert grundlag for at vurdere

disse antagelser, jf. Oliver Talevski mfl., a.st., side 308.

Fra ombudsmandspraksis kan nævnes FOB 1996.131 …. I udtalelsen

anføres det generelt, at ledelsens adgang til at fastlægge retningslin-

jer for de interne kommunikationsveje begrænses af den almindelige

ulovbestemte rådgivningspligt, der medfører, at visse underordnede har

en pligt – eller dog ret – til at orientere om og sige fra over for ordrer

eller dispositioner, der anses for ulovlige. Det anføres herefter, at råd-

givningspligten således kan nødvendiggøre eller legitimere, at fastlagte

kommunikationsveje ikke overholdes.”

Spørgsmålet om ledende embedsfolks ret og navnlig pligt til at foretage eks-

tern underretning, herunder f.eks. til Statsministeriet, er således ikke endeligt

afklaret, men der kan efter kommissionens opfattelse være god grund til at

overveje – også på baggrund af denne sag – en præcisering af underretnings-

pligten. At lade pligten til at foretage ekstern underretning i videre omfang

følge retten hertil, vil for den enkelte ledende embedsmand kunne have be-

tydning for den følte loyalitetskonflikt, som en sådan situation – i tilfælde af

valgfrihed – byder på. Står embedsmanden i en situation, hvor der er indtrådt

en pligt til at foretage fornødne afværgehandlinger i forhold til en klart ulovlig

tjenestebefaling, vil underretning til Statsministeriet – i tilfælde af at andre

afværgehandlinger har vist sig utilstrækkelige – således kunne vise sig nød-

vendig. Der vil med andre ord kunne opstå situationer, hvor det må følge af

stillingens beskaffenhed og forholdets natur, at en ledende embedsmand – som

et muligt sidste alternativ – må underrette Statsministeriet.

3537

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

Det forhold, at der ikke på nuværende tidspunkt foreligger nogen klar anvis-

ning til embedsfolk om pligt til underretning herom, afspejles i kommissio-

nens ansvarsvurdering af de berørte embedsfolk (se således kapitel 12, afsnit

12.7.2.5). Der bør efter kommissionens opfattelse kun pålægges et disciplinært

ansvar for tilsidesættelse af de pligter, der følger af tjenesteforholdets karak-

ter, hvor der er det fornødne klare grundlag herfor. Hvis der således ikke er

et klart grundlag for at fastslå, at der i 2016 bestod en tjenestepligt for f.eks.

en afdelingschef til i en situation som den beskrevne at rette henvendelse til

Statsministeriet, bør en undladelse heraf ikke kunne føre til et disciplinært

ansvar.

Ud over henvendelse til Statsministeriet i tilfælde, hvor en minister nægter

at ændre en klart ulovlig tjenestebefaling, kan man spørge, om der består en

ret eller pligt til at rette henvendelse til eksterne kontrolinstanser uden for

regeringens regi. Dette spørgsmål, der har været genstand for drøftelse i den

forvaltningsretlige litteratur, ses ikke afklaret.

Det antages dog, at en em-

bedsmand ikke har pligt til at henvende sig til eksterne tilsynsmyndigheder

om sådanne forhold, men at embedsmanden dog efter omstændighederne og

i tilfælde af klare ulovligheder har en ret hertil.

I betænkningen fra DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe hedder det om mu-

ligheden for at rette henvendelse til Folketingets Ombudsmand eller Rigsre-

visionen:

”Der kan ikke antages at foreligge en pligt – men måske nok en

ret

–

til at orientere f.eks. Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen.

Heller ikke i denne henseende er retstilstanden dog ganske afklaret,

og at den ansattes benyttelse af en sådan – muligvis eksisterende – ret

kan medføre ubehagelige konsekvenser for ham, er en selvfølge; det

45 Betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, Jens Peter

Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret og Folketingets

Rolle, 1. udgave (2002), Jens Peter Christensen, Offentligt ansatte chefers ansvar, 1. udgave (1998), DJØF’s

betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration (1993), Bent Christensen, Lydighedspligt,

loyalitetspligt og centraladministrationens embedsmænd, gengivet i UfR 1992B.396, og Bent Christensen

m.fl., Retsforholdet mellem politikere og embedsmænd (1983).

46 Betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 18 ff.

og side 143 ff.

47 DJØF’s betænkning om fagligt etiske principper i offentlig administration (1993), side 140.

3538

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Lydighedspligt og advarselspligt

er også klart, at disse konsekvenser ikke i almindelighed kan imødegås

effektivt gennem retsregler.”

At der består en ret som beskrevet af DJØF’s fagligt etiske arbejdsgruppe,

støttes – i hvert fald i tilfælde, hvor der foreligger klare ulovligheder – af

Jens Peter Christensen.

Endvidere støttes dette af, at undersøgelsesretten i

Tamilsagen ved bedømmelsen af en kontorchefs eventuelle disciplinæransvar

så vidt ses tillagde det betydning til fordel for den pågældende, at den pågæl-

dende havde en samtale med retschefen hos Folketingets Ombudsmand, hvor

han informerede retschefen om sagen.

Kommissionen er i øvrigt opmærksom på, at regeringen har udarbejdet et

forslag til lov om beskyttelse af whistleblowere, der forventes fremsat for

Folketinget i april 2021 med henblik på ikrafttræden den 17. december 2021.

Lovforslaget har til formål bl.a. at gennemføre EU’s whistleblowerdirektiv.

Med loven forpligtes private og offentlige arbejdspladser med 50 eller flere

medarbejdere til at have en intern whistleblowerordning, ligesom der etable-

res en ekstern whistleblowerordning i Datatilsynet. Arbejdsgiverne forpligtes

til at have etableret en whistleblowerordning senest den 17. december 2021;

dog indtræder forpligtelsen for arbejdsgivere i den private sektor med mellem

50-249 medarbejdere først den 17. december 2023. Disse formaliserede un-

derretningsordninger må forventes at kunne få betydning i det fremadrettede

samspil mellem ministeren og embedsværket.

11.4.3. Balancen mellem lydighedspligten og pligten til at sige fra

Grænsedragningen mellem embedsværkets lydighedspligt og pligten til at sige

fra over for klart ulovlige tjenestebefalinger kan være vanskelig at foretage

i praksis.

En af embedsværkets opgaver er at hjælpe med at udvikle og gennemføre den

til enhver tid siddende regerings politik. Det er således den politiske ledelse,

der har det demokratiske mandat og fastsætter den politiske retning, som

regeringen eller den pågældende minister ønsker at gå. Embedsværkets opga-

48 Jens Peter Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret og

Folketingets Rolle, 1. udgave (2002), side 311.

49 Beretning om Tamilsagen afgivet den 10. juli 1990, side 2204.

50 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer,

der indberetter overtrædelser af EU-retten.

3539

UFO, Alm.del - 2020-21 - Bilag 127: Instrukskommissionens beretning (bind 6).

Reglerne om offentligt ansattes ansvar

ve vil ofte være at finde en (lovlig) vej til det politiske mål, hvilket i de fleste

tilfælde er uproblematisk. Problemet opstår i de tilfælde, hvor gennemførelse

af en bestemt politik og ministerens eller regeringens ønsker kommer på kant

med embedsværkets øvrige pligter som lovlighed, sandhed og faglighed. Her

er embedsmanden som anført nødt til at foretage en afvejning af, hvornår

hvilken pligt skal vægtes højest.

I betænkning og indstilling om Instrukskommissionens beretning

er sam-

spillet mellem politikerne og embedsværket beskrevet bl.a. således: