TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 406: Rigsrevisionens beretning nr. 17/2020 med Statsrevisorernes bemærkninger om Transportministeriets og regionernes beslutningsgrundlag ved valg af offentlig-private partnerskaber (OPP)

Transportudvalget 2020-21
TRU Alm.del Bilag 406
Offentligt

Juni 2021

— 17/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Transportministeriets og

regionernes beslutnings-

grundlag ved valg af

oﬀentlig-private

partnerskaber (OPP)

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 406: Rigsrevisionens beretning nr. 17/2020 med Statsrevisorernes bemærkninger om Transportministeriets og regionernes beslutningsgrundlag ved valg af offentlig-private partnerskaber (OPP)

17/2020

Beretning om

Transportministeriets og

regionernes beslutnings-

grundlag ved valg af

offentlig-private

partnerskaber (OPP)

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Transportministeren og indenrigs- og boligministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i december 2021.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022.

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

Skarpeste kritik

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-2877

ISBN trykt 978-87-7434-717-0

ISBN online 978-87-7434-718-7

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Transportministeriets og regionernes

beslutningsgrundlag ved valg af offentlig-private

partnerskaber (OPP)

Når staten og regionerne bygger, skal der udvises skyldige økonomiske

hensyn. Det indebærer, at staten og regionerne skal bygge på den øko-

nomisk mest fordelagtige måde under hensyntagen til den påtænkte an-

vendelse og fremtidige drift. Offentlig-private partnerskaber (OPP) kan

overvejes som projektform, hvis det samlet set vurderes økonomisk for-

delagtigt. Da OPP-projektformen med privat finansiering medfører for-

øgede finansieringsomkostninger i forhold til, hvis staten eller regioner-

ne selv havde finansieret projektet, skal staten og regionerne vurdere,

om de forøgede finansieringsomkostninger kan opvejes af andre økono-

miske fordele.

OPP-projektformen er kendetegnet ved, at etablering, drift og vedligehol-

delse sammentænkes i én kontrakt – som regel ved et anlægsprojekt. En

OPP-kontrakt indgås mellem en offentlig ordregiver og en privat leveran-

dør. Den private leverandør forpligter sig til at levere opførelse og finan-

siering af anlæg og sikre efterfølgende drift og vedligeholdelse i kontrak-

tens løbetid, typisk 20-30 år.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Transportministeriet,

Region Sjælland, Region Syddanmark, Region Nordjylland og Region

Midtjylland ikke har haft et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag, når de

har valgt OPP-projektformen i perioden 2005-2020. Der har ikke væ-

ret tilstrækkelig sikkerhed for eller dokumentation for, at fordelene

ved OPP-projektformen opvejer de forøgede finansieringsomkostnin-

ger.

Der er således risiko for, at det samlet set ikke har været økonomisk

mest fordelagtigt for staten og regionerne at vælge OPP-projektfor-

men.

11. juni 2021

Henrik Thorup*

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Britt Bager

Jesper Petersen

Mette Abildgaard

* Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne konstaterer:

•

At statens forøgede finansieringsomkostninger indgår i Bygningssty-

relsens 11 OPP-projekter, men at oplysningerne ikke fremgår eksplicit

af de totaløkonomiske vurderinger. Dermed er der ikke transparens

om den ekstra finansieringsomkostning, som fordele ved OPP-pro-

jektformen skal opveje. Rigsrevisionens analyse viser, at de forøgede

finansieringsomkostninger kan være lige så store som anlægsomkost-

ningerne.

At Bygningsstyrelsen ikke har dokumenteret de kvalitative forhold,

der indgår i beslutningsgrundlaget. Forholdene er i vidt omfang sub-

jektivt skønnede og er ikke baseret på dokumentation, der kan efter-

prøves. Størrelsen på de væsentligste prissatte variable skifter fra pro-

jekt til projekt på baggrund af Bygningsstyrelsens faglige, men udoku-

menterede vurderinger.

At Bygningsstyrelsen i 5 ud af 11 projekter har anbefalet OPP-projekt-

formen, selv om styrelsens egne beregninger viste, at den var dyrest.

At ingen af de 4 regioners beslutningsgrundlag dokumenterer, at OPP-

projekternes økonomiske fordele opvejer de forøgede finansierings-

omkostninger ved projektformen.

At der for 7 af regionernes 10 projekter ikke blev udarbejdet analyser,

der sammenlignede OPP-projektformen med et totalentreprisepro-

jekt, inden der blev truffet beslutning om valg af projektform.

At Region Sjælland og Region Syddanmark valgte OPP-projektformen,

selv om den blev anset for at være dyrere, mens Region Nordjylland

og Region Midtjylland ikke har udarbejdet økonomiske sammenlignin-

ger mellem projekterne.

•

Statsrevisorerne har noteret sig, at Transportministeriet vil iværksætte

en analyse af, hvordan der i fremtiden kan arbejdes med beslutninger om

valg af OPP-projektformen. Statsrevisorerne finder, at Transportministe-

riet bør koordinere eventuelle initiativer med Finansministeriet, der er

ansvarlig for de overordnede regler og rammer for anvendelsen af OPP-

projektformen.

Statsrevisorerne finder det problematisk, at samspillet mellem anlægs-

rammen, deponeringsreglerne og reglerne om OPP tilskynder regioner-

ne til at vælge OPP-projektformen, selv om den måtte være dyrere.

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ........................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund .................................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................................... 10

2. Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen ............ 16

2�½1. Opgørelse af de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter ........... 21

2�½2. Dokumentation for prissatte forhold ........................................................................................ 23

2�½3. Dokumentation for kvalitative forhold ..................................................................................... 33

3. Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen ......................... 36

3�½1. Opgørelse af forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter

samt dokumentation for prissatte og kvalitative forhold ............................................... 38

Bilag 1. Metodisk tilgang ..................................................................................................................................... 48

Bilag 2. Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse ............................................... 50

Bilag 3. Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter ...................................................................................... 59

Bilag 4. Ordliste ....................................................................................................................................................... 62

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, for

så vidt angår Bygningsstyrelsen.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1, nr. 1,

for så vidt angår regionerne.

Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transportministeriet og

§ 13. Indenrigs- og Boligministeriet, idet Indenrigs- og Boligministe-

riet har ressortansvaret for regionernes generelle økonomi.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Transportministeriet*

)

Thor Pedersen: november 2001 - november 2007

Lars Løkke Rasmussen: november 2007 - april 2009

Claus Hjort Frederiksen: april 2009 - oktober 2011

Martin Lidegaard: oktober 2011 - februar 2014

Rasmus Helveg Petersen: februar 2014 - juni 2015

Hans Christian Schmidt: juni 2015 – november 2016

Ole Birk Olesen: november 2016 - juni 2019

Kaare Dybvad: juni 2019 - januar 2021

Benny Engelbrecht: januar 2021 -

Indenrigs- og Boligministeriet**

)

Lars Løkke Rasmussen: november 2001 - november 2007

Karen Jespersen: november 2007 - april 2009

Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010

Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011

Margrethe Vestager: oktober 2011 - september 2014

Morten Østergaard: september 2014 - juni 2015

Karen Ellemann: juni 2015 - november 2016

Simon Emil Ammitzbøll-Bille: november 2016 - juni 2019

Astrid Krag: juni 2019 - januar 2021

Kaare Dybvad: januar 2021 -

)

Før 2011 lå Slots- og Ejendomsstyrelsen (som udarbejdede

totaløkonomiske vurderinger i forbindelse med OPP) under

Finansministeriet (finanslovens § 7). Fra oktober 2011 til juni

2015 lå Bygningsstyrelsen under Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet (finanslovens § 29). Fra juni 2015 til november 2016

lå Bygningsstyrelsen under Transport- og Bygningsministeriet.

Fra november 2016 til juni 2019 lå Bygningsstyrelsen under

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet. Fra juni 2019 til januar

2021 lå Bygningsstyrelsen under Transport- og Boligministeriet.

)

Ressortansvaret for regionernes styrelse og regionernes gene-

relle økonomi har siden 2007 ligget hos Indenrigsministeriet, der

har haft flere forskellige betegnelser (Indenrigs- og Sundheds-

ministeriet, Velfærdsministeriet, Indenrigs- og Socialministeriet,

Økonomi- og Indenrigsministeriet samt Social- og Indenrigs-

ministeriet).

Beretningen har i udkast været forelagt Transportministeriet,

Indenrigs- og Boligministeriet, de 5 regioner og Finansministeriet,

hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om beslutningsgrundlaget for en række statslige og regio-

nale offentlig-private partnerskaber (herefter OPP) i perioden fra 2005 til medio 2020,

herunder om beslutningsgrundlaget dokumenterede, at OPP-projektformen i de re-

spektive projekter var den økonomisk mest fordelagtige løsning for staten og regioner-

ne.

2. Økonomi- og Erhvervsministeriet udstedte i 2003 bekendtgørelse nr. 1135 af 15. de-

cember 2003, som muliggjorde anvendelse af OPP-projektformen. Folketinget be-

sluttede ved lovændring nr. 413 af 1. juni 2005, at det skulle være muligt at anvende

OPP som projektform ved offentlige anlægsprojekter. Lovændringen havde til formål

at øge produktiviteten og effektiviteten i den danske byggesektor, efter at analyser

havde vist, at byggesektoren var bagud i forhold til produktivitetsudviklingen i andre

brancher og lande. Det fremgik af lovforslaget, at staten i store byggesager skal over-

veje, om der er fordele ved at anvende OPP-projektformen i forhold til, at staten selv

lader byggeriet opføre som totalentreprise.

3. OPP-projekter med privat finansiering er et offentlig-privat samarbejde, der nor-

malt indebærer finansiel leasing. OPP-projektformen er kendetegnet ved, at etable-

ring, drift og vedligeholdelse sammentænkes i én kontrakt, som regel ved et anlægs-

projekt. En OPP-kontrakt indgås mellem en offentlig ordregiver og en privat leveran-

dør. Den private leverandør forpligter sig til at levere opførelse og finansiering af an-

læg og sikre efterfølgende drift og vedligeholdelse i kontraktens løbetid. Den offent-

lige ordregiver betaler løbende leverandøren for, at leverandøren stiller anlægget til

rådighed for den offentlige ordregiver. En OPP-kontrakt løber typisk over 20-30 år.

Ved kontraktens udløb tilbagekøber den offentlige ordregiver som oftest anlægget til

en på forhånd aftalt pris.

4. OPP-projekter med privat finansiering medfører forøgede finansieringsomkostnin-

ger i forhold til, hvis staten eller regionerne selv finansierede projekterne, da OPP-le-

verandøren skal have afkast af den betaling, der først falder 20-30 år senere, og da

staten og regionerne kan finansiere byggeri billigere. Derfor er det væsentligt, at sta-

ten og regionerne på beslutningstidspunktet for valg af OPP kan dokumentere, at OPP-

projektformen medfører andre økonomiske fordele, der kan opveje de forøgede finan-

sieringsomkostninger. Det skyldes, at staten og regionerne ved disponering af offent-

lige midler skal tage skyldige økonomiske hensyn, dvs. vælge den løsning, der er øko-

nomisk mest fordelagtig.

| Introduktion og konklusion

Undersøgelsen omfatter i alt 21 OPP-projekter med privat finansiering (ekskl. kommu-

nale projekter). Projekterne er fordelt på 11 statslige og 10 regionale projekter, hvor

det samlede kontraktgrundlag ifølge aktstykker og regionernes opgørelse udgør ca.

11 mia. kr. Projekterne spænder fra parkeringsanlæg over kontorbygninger til et hos-

pice og psykiatriske hospitaler. Det seneste aktstykke om et statsligt OPP-projekt er

tiltrådt af Finansudvalget den 25. april 2019 og vedrører Østre Landsret. Projektet ind-

går i undersøgelsen. Undersøgelsen omfatter ikke projekter, som er besluttet (udbudt),

men hvor der på undersøgelsestidspunktet endnu ikke var indgået kontrakt. Det gæl-

der fx 2 OPP-projekter om psykiatriske hospitaler i regionerne med forventede an-

lægssummer på ca. 500 mio. kr. pr. projekt, der blev udbudt i 2020 og 2021.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og regionerne

har haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen. Vi be-

svarer derfor følgende spørgsmål i beretningen:

Har Transportministeriet haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af

OPP-projektformen?

•

Har regionerne haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af OPP-pro-

jektformen?

6. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i november 2020.

•

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Transportministeriet og regionerne har ikke haft et tilfredsstillende beslut-

ningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen i perioden 2005-2020. Kon-

sekvensen er, at der er risiko for, at ministeriet og regionerne ikke har ta-

get skyldige økonomiske hensyn.

Transportministeriet har ikke haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag, når

Bygningsstyrelsen har valgt at anvende OPP-projektformen

Rigsrevisionen kan konstatere, at statens forøgede finansieringsomkostninger indgår i

de 11 OPP-projekter, men at de ikke fremgår eksplicit af beslutningsgrundlaget (de to-

taløkonomiske vurderinger). Dermed er der ikke transparens om den ekstra finansie-

ringsomkostning, som fordele ved OPP-projektformen skal opveje. Rigsrevisionen har

estimeret, at de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter under bestem-

te forudsætninger kan være lige så store som projekternes samlede anlægsomkostnin-

ger. Det er Rigsrevisionens vurdering, at de fordele, der skal opveje de forøgede finan-

sieringsomkostninger, ikke er dokumenterede i de 11 sager i Bygningsstyrelsen, som

Rigsrevisionen har gennemgået.

Beslutningen om valg af projektform er baseret på forhold, der i vidt omfang bygger på

estimater, der ikke kan efterprøves. Størrelsen på de væsentligste prissatte variable

(risikotillæg, optimeringstillæg, afkastkrav, anlægsomkostninger og diskonteringsrente)

skifter fra projekt til projekt på baggrund af Bygningsstyrelsens faglige, men udokumen-

terede vurderinger. Gennemgangen af de kvalitative forhold, der indgår i beslutnings-

grundlaget, viser ligeledes, at de ikke er dokumenterede og ikke kan efterprøves.

Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsen ad flere omgange selv har rejst tvivl om den

anvendte metode, og at styrelsen er enig i, at der er usikkerheder forbundet med de

totaløkonomiske vurderinger. Hertil kommer, at styrelsen i 2017 vurderede, at der var

risiko for, at modellen kunne favorisere OPP-projektformen med op til 20 % i forhold

til totalentreprise. I 5 ud af de 11 projekter har Bygningsstyrelsen i øvrigt anbefalet OPP-

projektformen, selv om styrelsens egne totaløkonomiske vurderinger viste, at det var

den dyreste løsning.

Forøgede finansierings-

omkostninger

Statens forøgede finansie-

ringsomkostninger ved OPP-

projektformen er nærmere

uddybet i bilag 2 og boks 1 i af-

snit 2.1.

”Under bestemte forud-

sætninger”

Formuleringen refererer til de

forudsætninger, der var gæl-

dende for Landsarkivet i Vi-

borg (jf. bilag 2 og boks 1 i af-

snit 2.1). Finansieringsomkost-

ningerne varierer fra projekt til

projekt.

Totalentreprise

De 4 regioner, der har valgt OPP-projektformen, har ikke haft et tilfredsstillende

beslutningsgrundlag, når regionerne har valgt at anvende OPP-projektformen

De 4 regioner har ikke dokumenteret, at OPP-projektformen er økonomisk fordelagtig

i 10 projekter. 2 regioner har ikke undersøgt, om andre projektformer var økonomisk

mere fordelagtige end OPP-projektformen, inden der blev indgået kontrakt. 2 andre re-

gioner har undersøgt spørgsmålet, men har ikke dokumentation for, at de forøgede fi-

nansieringsomkostninger opvejes af øvrige (økonomiske) fordele. Region Hovedstaden

har som den eneste region ikke igangsat OPP-projekter, da regionen enten anså projekt-

formen for at være for dyr eller af andre grunde anså projektformen for ikke at være

velegnet. De 4 regioner, som har OPP-projekter, har oplyst, at de finder, at de vedtag-

ne projekter er økonomisk fordelagtige, selv om OPP-projektformen isoleret set er dy-

rere end alternative projektformer. Det skyldes ifølge regionerne, at gennemførelse af

projektet medfører så store effektiviseringer, at projektet tjener sig ind i løbet af en kort

årrække, selv om der er valgt en dyrere projektform.

Ved vurdering af OPP-projekt-

formen sammenlignes pro-

jektformen ofte med traditio-

nel totalentreprise. Totalentre-

prisen er en entrepriseform,

hvor der indgås en aftale med

en totalentreprenør, der har

det samlede ansvar for den to-

tale entreprise, herunder pro-

jekteringen og hele opførel-

sesfasen frem til afleveringen.

| Introduktion og konklusion

Deponeringsfritagelse

Regioner må som udgangs-

punkt ikke lånefinansiere de-

res udgifter (fx ved OPP), med-

mindre et tilsvarende beløb

deponeres.

I de årlige økonomiaftaler mel-

lem regeringen og Danske Re-

gioner er der de seneste år

indgået særaftaler, som mu-

liggør, at regionerne kan opnå

fritagelse for kravet om depo-

nering ved OPP-projekter.

Undersøgelsen viser, at det er andre hensyn, der er udslagsgivende for valget af OPP-

projektformen, herunder muligheden for deponeringsfritagelse, og at OPP-projekter

ikke er omfattet af anlægsloftet. De 2 regioner, der har udarbejdet totaløkonomiske

vurderinger, har i øvrigt valgt OPP-projektformen, selv om deres egne totaløkonomi-

ske vurdering viste, at det var den dyreste løsning.

Indenrigs- og Boligministeriet og Finansministeriet har oplyst, at der på baggrund af

Rigsrevisionens undersøgelse kan være grundlag for en fornyet drøftelse med regio-

nerne i forbindelse med drøftelserne om en eventuel fremadrettet OPP-deponerings-

fritagelsespulje.

Transportministeriet har oplyst, at ministeriet i lyset af Rigsrevisionens kritik vil iværk-

sætte en analyse af, hvordan der i fremtiden kan arbejdes med beslutninger om valg af

OPP-projektformen. Dette kan være uden brug af totaløkonomiske vurderinger. Rigsre-

visionen finder, at Transportministeriet bør koordinere eventuelle initiativer med Fi-

nansministeriet, da Finansministeriet er ansvarlig for de overordnede regler og rammer

for anvendelsen af OPP-projektformen.

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

7. Statslige og regionale institutioner skal i deres disponeringer udvise skyldige øko-

nomiske hensyn, jf. budgetvejledningens pkt. 2.2.3 og regionslovens § 28, stk. 2 (lov-

bekendtgørelse nr. 1032 af 6. juli 2018 om regioner og om nedlæggelse af amtskom-

munerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab). Kra-

vet om sparsommelighed kan ligeledes udledes af lov om offentlig byggevirksomhed

(lovbekendtgørelse nr. 1712 af 16. december 2010, som ændret ved § 1 i lov nr. 623 af

14. juni 2011), hvor det fremgår, at statslige institutioner og regioner skal bygge på den

for bygherren økonomisk mest fordelagtige måde under hensyntagen til den påtænk-

te anvendelse og fremtidige drift.

8. Af budgetvejledningen (pkt. 2.4.10 og 2.4.11) fremgår det, at aftaler om finansiel lea-

sing forøger statens finansieringsudgifter, og at sådanne aftaler som udgangspunkt

derfor ikke må indgås. Det fremgår endvidere, at OPP-projektformen (der normalt in-

debærer finansiel leasing) dog kan anvendes, hvis det samlet set vurderes økonomisk

fordelagtigt.

9. Rigsrevisionen lægger til grund, at de overordnede krav om at udvise skyldige øko-

nomiske hensyn gør sig gældende for både statslige og regionale institutioner i hele

den undersøgte periode, uanset at reglerne på flere punkter har ændret sig i perioden.

Fx er regionerne ikke omfattet af budgetvejledningen, og regionerne blev først omfat-

tet af lov om offentlig byggevirksomhed i 2011. Kriterierne følger imidlertid af, at offent-

lige institutioner til enhver tid skal udvise skyldige økonomiske hensyn. Region Midtjyl-

land har bemærket, at Rigsrevisionens kriterier (og krav til dokumentation) ikke var

påkrævet på det tidspunkt, hvor regionens projekter blev vedtaget. Rigsrevisionen er

enig i, at der ikke har været krav til, hvordan dokumentationen skal udformes. Det har

dog været gældende for hele perioden, at regionerne skal kunne dokumentere, at de

udviser skyldige økonomiske hensyn.

10. Når statslige og regionale institutioner skal vurdere, om et OPP-projekt samlet set

er økonomisk fordelagtigt, skal projektet vurderes i forhold til, at staten selv finansie-

rer projektet. En entreprise er en aftale mellem en entreprenør og en bygherre om op-

førelsen af en bygning eller et anlæg til en aftalt pris. Entrepriser findes i mange for-

mer, fx fagentreprise, storentreprise og totalentreprise. Ordet totalentreprise er i det

følgende anvendt som synonym for alle de varianter, der kan være et alternativ til OPP-

projektformen, fx i figur 2, hvor der i det konkrete projekt er anvendt en fagentreprise.

Budgetvejledningens pkt.

2.4.11

”Organisering via OPP anven-

des, såfremt det samlet set

vurderes økonomisk fordelag-

tigt. Der skal i forbindelse med

bygge- og anlægsprojekter un-

der hensyntagen til bl.a. byg-

gesagens størrelse, karakter

og kompleksitet foretages en

systematisk vurdering af, om

opgaven skal gennemføres

som et OPP.”

| Introduktion og konklusion

Figur 1 illustrerer nogle af de forskelle, der er ved en traditionel organisering af et an-

lægsprojekt som en totalentreprise og som et OPP-projekt med privat finansiering.

Figur 1

Udvalgte modeller for offentlig-privat samarbejde på anlægsområdet

Design/projektering

Etablering

Drift

Vedligeholdelse

Finansiering

Totalentreprise

OPP

OPP er kendetegnet ved, at design, projektering, etablering, vedligeholdelse og drift er samlet i én kontrakt mellem en offentlig

ordregiver og en privat leverandør. Ved OPP med privat finansiering indgår finansieringen af projektet også.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside om overvejelser forud for valg af OPP som projektform.

Det fremgår af figur 1, at den offentlige ordregiver ved totalentreprise indgår kontrak-

ter med forskellige parter i forhold til design, etablering, drift mv., mens ordregiver ved

OPP kun har én kontrakt, nemlig med leverandøren, der også finansierer projektet.

Af budgetvejledningens pkt. 2.4.10 og 2.4.11 kan det udledes, at Finansministeriet an-

tager, at staten kan finansiere et byggeri billigere end en privat aktør i et OPP-projekt.

De forøgede finansieringsomkostninger er den økonomisk væsentligste ulempe ved

OPP-projekter med privat finansiering. Men projektformen medfører også fordele, som

skal opveje de forøgede finansieringsomkostninger. Tabel 1 viser de væsentligste for-

dele og ulemper, der er ved at organisere et anlægsprojekt som et OPP-projekt.

Introduktion og konklusion |

Tabel 1

Fordele og ulemper ved at organisere et anlægsprojekt som et OPP-projekt med privat finansie-

ring

Fordele ved OPP

Fokus på totaløkonomi i projektet

Den centrale fordel ved OPP er, at den samme private leverandør vare-

tager projektering, renovering, drift og vedligeholdelse. Det gør det mu-

ligt for den private leverandør at løse opgaven ud fra en totaløkonomisk

tankegang, hvor beslutninger i renoveringsfasen tænkes sammen med

konsekvenser i driftsfasen.

Ulemper ved OPP

Afgivelse af styring

OPP-projekter indebærer en vis afgivelse af styring for den offentlige

ordregiver i forbindelse med beslutninger i renoverings- og driftsfasen.

Den lange kontraktperiode i et OPP (mellem 15 og 25 år) indebærer, at

den offentlige ordregiver binder sig for en længere periode, end man ty-

pisk vil gøre i forbindelse med et udbud. Kontraktperioden medfører og-

så en reduceret adgang for den offentlige ordregiver til at nedprioritere

vedligeholdelse i projektet. Det er muligt at gennemføre ændringer i lø-

bet af projektet, men det anbefales, at den offentlige ordregiver går ind

i projektet med en intention om så vidt muligt at undgå dette med hen-

blik på at give den private leverandør et stærkt incitament til at foretag-

e eventuelle investeringer i begyndelsen af projektet. Det skal også be-

mærkes, at løbende ændringer i forhold til den oprindelige aftale skal be-

tales af den offentlige ordregiver, hvis de medfører øgede omkostninger

for OPP-leverandøren.

Kvalitet og nytænkte løsninger

OPP kan styrke kvalitet og nytænkning i offentlige renoveringer. De funk-

tioner i et OPP, der sikrer totaløkonomisk fokus, giver ligeledes den pri-

vate leverandør frihed til at vælge nytænkte løsninger og til at sikre, at

løsningerne er præget af kvalitet, hvis det er til fordel for projektets to-

taløkonomi. Eksempelvis kan den private leverandør i en OPP-renove-

ring have incitament til at nytænke bygningens energiløsninger, hvis det

på længere sigt kan give en besparelse på vedligeholdelsen.

Komplekst udbud, kompleks kontrakt og kapacitetskrav

Da en OPP-kontrakt om et renoveringsprojekt strækker sig over 15-25

år og indebærer både renovering og driftsopgaver, vil der typisk være

tale om en udbudsproces og en kontraktudformning af forholdsvis kom-

pleks karakter, ikke mindst for en offentlig ordregiver, der ikke tidligere

har gjort sig erfaringer med OPP. Derfor er transaktionsomkostninger-

ne også til tider højere i forbindelse med et OPP end ved andre typer af

projekter. Den indledende proces kræver både tidsmæssige resurser og

opbygning af kompetencer.

Løbende og optimeret vedligeholdelse

I et OPP indebærer kontrakten både renovering og løbende drift, herun-

der vedligeholdelse af anlægget. Betalingen for den løbende vedligehol-

delse er derfor inkluderet i den driftsbetaling, der er aftalt med den pri-

vate leverandør. Det sikrer, at der afsættes de fornødne midler til at sik-

re den løbende vedligeholdelse, og dermed undgås det værditab, som

en mangelfuld vedligeholdelse kan medføre.

Omkostninger ved privat finansiering

I et OPP med privat finansiering bør den offentlige ordregiver holde sig

for øje, at den private finansiering af projektet vil være dyrere end of-

fentlig finansiering isoleret set. Men den private finansiering kan også

være med til at underbygge en hensigtsmæssig risikodeling og incita-

mentsstruktur. Det er derfor muligt, at projektet samlet set indrettes

mest effektivt med privat finansiering, selv om finansieringen isoleret

set er dyrere, end hvis det offentlige finansierer projektet.

Det anbefales, at den offentlige ordregiver forholder sig særskilt til, hvor-

vidt offentlig eller privat finansiering vil være mest hensigtsmæssig i for-

bindelse med det enkelte projekt. I projekter, hvor det ikke vurderes, at

den private finansiering bidrager til et bedre totaløkonomisk resultat,

kan den offentlige ordregiver overveje at anvende OPP med offentlig fi-

nansiering. Denne organisering kan i vid udstrækning give de samme for-

dele som OPP med privat finansiering, men vil som udgangspunkt træk-

ke på offentlig finansiering allerede fra ibrugtagningstidspunktet.

Projekter, der er færdige til tiden og til den aftalte pris

Betalingsmekanismen eller kontrakten i OPP-projektet vil typisk angive,

at den offentlige ordregiver først begynder at betale løbende driftsbeta-

linger til OPP-leverandøren ved ibrugtagning af bygningen. Den private

part vil derfor have et væsentligt incitament til løbende at sikre, at projek-

tet skrider fremad som planlagt med henblik på at undgå tab. Samtidig er

der aftalt en pris, der binder OPP-leverandøren. Hvis projektet bliver dy-

rere end forventet, vil det derfor kun påvirke leverandøren, mens den of-

fentlige ordregiver betaler den aftalte pris.

Fokus på funktioner i stedet for processer

Da den private leverandør i et renoverings-OPP varetager både projek-

tering, renovering, drift og vedligeholdelse, vil den offentlige ordregivers

rolle være mere overordnet end fx ved en totalentreprise. Det centrale

for ordregiveren er, at de funktioner, som bygningen i projektet skal op-

fylde efter renoveringen, er tydeligt beskrevet. Det gør også, at den of-

fentlige ordregiver ikke længere skal fokusere på proces og teknik i re-

novering og drift, men på bygningens funktioner.

Grundlæggende risikoafdækning

Helhedsperspektivet i projektet giver mulighed for at gennemgå hele op-

gaveløsningen – fra projektering til vedligeholdelse – og fordele risici sy-

stematisk mellem den private OPP-leverandør og den offentlige ordre-

giver, således at en given risiko placeres hos den part, der kan håndtere

den bedst og billigst.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside om overvejelser forud for valg af OPP som projektform.

”Standardmodel for offentlig-private partnerskaber (OPP). Renovering, drift og vedligeholdelse”,december 2016.

| Introduktion og konklusion

Det fremgår af tabel 1, at det er centralt i et OPP-projekt, at flere opgaver kobles sam-

men i et enkelt udbud. Det giver den private leverandør incitament til at foretage to-

taløkonomiske optimeringer, da leverandøren afholder alle omkostninger i forbindel-

se med projektet i kontraktperioden. Fx afhænger en bygnings drifts- og vedligehol-

delsesomkostninger i vid udstrækning af investeringer, kvalitet af materialer og de-

sign anvendt i anlægsfasen.

Når OPP-projektformen kan være totaløkonomisk fordelagtig, er det også på grund

af incitamentsstrukturerne i et OPP-projekt. Leverandøren står for alle faser i projek-

tet – fra design til drift – og har i højere grad end den offentlige ordregiver et direkte

økonomisk incitament til at handle totaløkonomisk optimerende. Leverandøren får

først en væsentlig del af betalingen efter 15-25 år, og det giver leverandøren incitament

til at opføre bygninger af høj kvalitet og med lave energiomkostninger gennem hele

kontraktperioden.

11. Figur 2 viser forskellen i de forskellige betalinger (betalingsstrømme) vedrørende

anlægsomkostningerne i et OPP-projekt og et totalentrepriseprojekt. Figuren tager

udgangspunkt i en sammenligning af 2 sygehusbyggerier i Region Syddanmark: Psy-

kiatrisk Afdeling Aabenraa (totalentreprise) og Psykiatrisk Afdeling Vejle (OPP).

Sammenligningen af de forskellige betalingsstrømme er foretaget i evalueringsrap-

porten ”Erfaringer med offentlig-privat partnerskab (OPP) – Evaluering af etablering

af psykiatriske afdelinger i Aabenraa og Vejle 2012-2018” fra VIVE i 2019, skrevet af

Ulf Hjelmar, Jakob Kjellberg og Ole Helby Petersen.

Figur 2

Betalingsmønster for sammenlignelige byggerier ved 2 psykiatriske

afdelinger i Region Syddanmark

(Mio. kr.)

200

180

160

140

120

100

-4 -3 -2 -1 0

3 4 5 6

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

(År)

Exitbeløb

ved kontrakt-

udløb

Psykiatrisk Afdeling Aabenraa (totalentreprise)

Psykiatrisk Afdeling Vejle (OPP)

Note: År 0 er året for ibrugtagning. Betaling er i 2017-priser.

Figuren viser principperne for betaling og byggepriserne i de 2 projekter. I rapporten beskrives opgørel-

sen nærmere, hvorfor der henvises til rapporten for eventuel uddybning.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra

”Erfaringer

med offentlig-privat partnerskab (OPP)” fra

2019, s. 34, VIVE.

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 2, at den væsentligste forskel mellem OPP og totalentreprise er,

at anlægsudgiften ved totalentreprisen falder i forbindelse med byggeriets gradvise

færdiggørelse, dvs. hovedsageligt før eller ved ibrugtagning i år 0. Det modsatte er til-

fældet ved OPP-projektet. Her forfalder årlige beløb til leverandøren som enhedsbe-

talinger, og den væsentligste del af anlægsomkostningen betales først ved kontraktens

udløb. Forskellene i betalingstidspunkt er også det, der medfører en forøget finansie-

ringsomkostning for staten eller regionen, idet OPP-leverandøren skal have betaling

for at have kapital bundet i mange år (25 år i eksemplet i figur 2). En anden væsentlig

forskel er ejerskabet af byggeriet. Sædvanligvis beholder OPP-leverandøren ejerska-

bet af bygningen indtil overdragelsestidspunktet.

12. Der er udarbejdet forskellige analyser om OPP-projekters fordele og ulemper. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen gennemførte i 2013 en interviewundersøgelse blandt

ordregivende myndigheder af, hvilke resultater der potentielt kunne opnås med OPP-

projekterne. Undersøgelsen af erfaringer med de danske OPP-projekter viste, at ordre-

giverne selv vurderede, at der var opnået en række positive resultater ved at anven-

de OPP. Bl.a. at der var udviklet totaløkonomisk optimerende og innovative løsnings-

forslag, og at kvaliteten i byggeriet var høj. Endvidere viste undersøgelsen, at anlægs-

arbejdet i OPP-projekterne var blevet færdiggjort til aftalt tid eller tidligere og i de fle-

ste tilfælde til en pris, der var tæt på den aftalte.

Evalueringsrapporten fra VIVE, jf. pkt. 11, konkluderede bl.a., at det var vanskeligt en-

tydigt at afgøre, hvor mange af de beskrevne forskelle mellem projektformerne, der

kunne tilskrives forskellen på et traditionelt udbud og OPP. En væsentlig konklusion

var derfor, at der var behov for yderligere analyser.

13. Der har imidlertid været flere indikationer på, at det kan være forbundet med van-

skeligheder at dokumentere de positive effekter af OPP-projekterne, der skal opveje

de øgede finansieringsomkostninger.

Storbritannien var det første land til at anvende OPP. Fra start 1990’erne og frem til

2018 har Storbritannien i vid udstrækning anvendt OPP-projektformen ved offentlige

anlægs- og driftsprojekter (omtalt som Private Finance Initiative, PFI, og Private Finan-

ce 2, PF2). Dog fremgår det af det britiske budget for 2018, at regeringen har revurde-

ret OPP-projektformen og fundet modellen ufleksibel og for kompleks (jf. Policy paper,

Budget 2018, udgivet 29. oktober 2018). Den private finansiering blev nu anset som en

kilde til betydelig finanspolitisk risiko, og regeringen besluttede derfor at stoppe med

at anvende OPP i nye projekter.

14. En anden indikation, der peger i samme retning, er rapporten ”Økonomisk fordel-

agtighed ved offentlig-private partnerskaber”, der blev udgivet af Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen i 2015. Den daværende regering ønskede at styrke vidensgrund-

laget for, hvornår offentlige bygge- og anlægsprojekter i Danmark er særligt egnede

eller uegnede til at blive organiseret som offentlig-private partnerskaber, og satte et

analysearbejde i gang.

| Introduktion og konklusion

Analysen blev udarbejdet af en tværministeriel arbejdsgruppe bestående af Finans-

ministeriet, det daværende Økonomi- og Indenrigsministeriet, Transportministeriet,

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet samt Erhvervs- og Vækstministeriet med ind-

dragelse af en række organisationer og videnspersoner på OPP-området fra Danmark

og udlandet.

Arbejdsgruppen konkluderede, at det ikke er muligt at opstille en generel metode til

at vurdere, hvornår OPP er økonomisk fordelagtigt. Arbejdsgruppen opstillede der-

imod en række overvejelsespunkter, som statslige myndigheder, kommuner og regio-

ner med fordel kan anvende med henblik på at vurdere, om et konkret projekt egner

sig til OPP-projektformen.

15. Transportministeriets vejledning nr. 9605 fra 2013 til bekendtgørelse nr. 1179 af 4.

oktober 2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri indeholder en de-

taljeret gennemgang af, hvordan institutioner bør undersøge og vurdere, om OPP er

økonomisk fordelagtigt. Det fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens rapport

fra 2015, at arbejdsgruppens overvejelsespunkter til at vurdere, om et konkret pro-

jekt egner sig til OPP-projektformen, skal opfattes som et supplement til Transport-

ministeriets vejledning. Rapporten gav derfor ikke Transportministeriet anledning til

at justere i bekendtgørelsen eller i den tilhørende vejledning.

16. I 2019 blev der foretaget en systematisk gennemgang af forskningsresultater på

verdensplan, hvor en dansk forsker gennemgik, hvordan OPP påvirker omkostninger,

kvalitet og ”value for money” (Ole Helby Petersen – ”Evaluating the costs, quality, and

value for money of infrastructure public-private partnerships: a systematic literature

review”, 2019). Gennemgangen viste, at der var meget få publikationer om emnet. Der-

udover viste gennemgangen, at det spinkle vidensgrundlag indikerede, at OPP-pro-

jekter er dyrere end totalentrepriser, og at det er uklart, om andre fordele opvejer om-

kostningerne.

Sammenfattende viser ovenstående empiriske erfaringer og udførte analyser, at der

ikke er et entydigt billede af, om de fordele, der knytter sig til OPP-projekter, opvejer

de forøgede finansieringsomkostninger. Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at

Transportministeriet forventer, at det er muligt at vurdere, om et konkret OPP-pro-

jekt vil være økonomisk fordelagtigt, selv om arbejdsgruppen i 2015 netop konstate-

rer, at der generelt ikke kan opstilles en model for, hvornår OPP er økonomisk mest

fordelagtigt.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

17. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og regioner-

ne har haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen.

18. Beretningen handler om Bygningsstyrelsens (kap. 2) og regionernes (kap. 3) OPP-

projekter. Bygningsstyrelsen ejer mange af statens bygninger, som styrelsen lejer ud

til andre statslige institutioner.

Introduktion og konklusion |

Transportministeriet er ressortansvarlig for lov om offentlig byggevirksomhed og ud-

steder i egenskab heraf bekendtgørelser og vejledninger vedrørende byggerier, her-

under vedrørende krav til OPP-projekter. Bygningsstyrelsen, som har hørt under for-

skellige ressortministerier i undersøgelsesperioden, men nu hører under Transport-

ministeriet, er den eneste institution i staten, der har opført OPP-projekter med privat

finansiering. OPP-projektformen er dog også anvendt af statsligt selvejende institutio-

ner.

De 5 regioner, der er selvstændige myndigheder, er også omfattet af lov om offentlig

byggevirksomhed, ligesom de er omfattet af regionsloven, som hører under Indenrigs-

og Boligministeriets ressort. Regionerne er på mange måder underlagt andre rammer

end Transportministeriet og Bygningsstyrelsen og er derfor behandlet separat. Vi be-

svarer dog grundlæggende det samme undersøgelsesspørgsmål for Bygningsstyrel-

sen og regionerne.

Vi har undersøgt, om der er et tilfredsstillende beslutningsgrundlag, når Bygningssty-

relsen eller regionen har valgt OPP-projektformen. Vi anser et beslutningsgrundlag

for at være tilfredsstillende, når beslutningsgrundlaget for OPP-projekter med privat

finansiering dokumenterer, at øgede finansieringsomkostninger opvejes af andre for-

dele. Et tilfredsstillende beslutningsgrundlag for Bygningsstyrelsen og regionerne skal

således indeholde følgende:

•

De forøgede finansieringsomkostninger, der knytter sig til OPP-projektformen, bør

være opgjort.

•

Der skal være dokumentation for de prissatte forhold (tal og beregninger), der an-

vendes i beslutningsgrundlaget.

•

Der skal være dokumentation for de kvalitativt beskrevne forhold, der anvendes i

beslutningsgrundlaget.

Når vi i det følgende bruger terminologien ”statens forøgede finansieringsomkostnin-

ger”, så refererer det til den højere pris, der er for staten ved privat finansiering. Hvis

Bygningsstyrelsen og regionerne skal vise, at de tager skyldige økonomiske hensyn,

bør de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projektformen være opgjort el-

ler som minimum indgå i beregningerne. Hvis ikke finansieringsomkostningerne ind-

går, kan institutionen/regionen ikke sammenholde fordele og ulemper ved projektfor-

men. Dette fremgår fx af rapporten ”Økonomisk fordelagtighed ved offentlig-private

partnerskaber” fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i 2015, hvor det er formuleret

på følgende måde: ”Står

højere pris ved privat finansiering i forhold til offentlig finan-

siering mål med stærkere incitamenter hos OPP-leverandøren?”.

Tilsvarende bør fordelene ved OPP gøres op, fx ved at angive, hvilke fordele projekt-

formen vil medføre. Alle fordele, uanset om de er prissatte eller kvalitative, bør kunne

kapitaliseres til en værdi i kroner. Fx kan en kvantitativ analyse vise, at totalentrepri-

sen er 10

billigere i et konkret projekt, men at der er kvalitative fordele ved OPP-pro-

jektformen, som ikke findes i totalentreprisen. Hvis institutionen ender med at vælge

den dyrere OPP-projektform, må det antages, at det skyldes, at de kvalitative fordele

ved projektformen opvejer den ekstra omkostning på 10

og at den kvalitative for-

del således er prissat.

| Introduktion og konklusion

Praksis er dog, at kvalitative fordele ikke altid er prissat. Derfor har vi i denne undersø-

gelse opdelt kriteriet i en prissat og en kvalitativ del. Vi lægger imidlertid til grund, at

både prissatte og kvalitative fordele og ulemper så vidt muligt bør bygge på dokumen-

tation – det være sig fra erfaringer, rapporter eller analyser.

19. Vi har undersøgt Bygningsstyrelsens og regionernes beslutningsgrundlag og den

dokumentation, der på beslutningstidspunktet forelå, for at OPP-projektformen (med

privat finansiering) ville være økonomisk fordelagtig. Vi har ikke undersøgt, om projek-

terne ender med at være økonomisk fordelagtige.

Begrundelsen for dette valg er, at der på beslutningstidspunktet bør være overvejen-

de sandsynlighed for, at projektet ender med at være økonomisk fordelagtigt, da valg

af projektform ikke efterfølgende kan omgøres. Det skærper kravene til beslutnings-

grundlaget, at finansiel leasing generelt (bl.a. i budgetvejledningen) antages at indebæ-

re ekstra omkostninger for staten. Når institutionen vælger en løsning, som i udgangs-

punktet er forbundet med ekstra omkostninger, bør det tydeligt fremgå af beslutnings-

grundlaget, hvorfor OPP-projektformen alligevel samlet set er økonomisk fordelagtig.

20. Bygningsstyrelsen har bemærket, at Rigsrevisionens undersøgelse kun omhand-

ler beslutningsgrundlaget for valg af en OPP-løsning – og ikke, om OPP-projekter i

sidste ende har leveret tilfredsstillende resultater sammenlignet med totalentrepri-

seprojekter.

Bygningsstyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen har gode erfaringer med de le-

verede OPP-projekter. Styrelsen oplyser, at leverandørerne generelt har levet op til

aftalt tid, kvalitet og pris ved ibrugtagning, jf. tabel 2, som styrelsen har fremsendt i

forbindelse med undersøgelsen.

Introduktion og konklusion |

Tabel 2

Bygningsstyrelsens oplysninger om realiseret pris, tid og kvalitet i OPP-projekter

Projektnavn

Rigsarkivet

ved Kalvebod

Brygge

Tinglysnings-

retten i Hobro

Domstols-

projektet

(retterne i Her-

ning, Holbæk,

Holstebro og

Kolding)

Vestre Lands-

ret

Landsarkivet i

Viborg

Hovedpoliti-

stationen i

Holstebro

Byretten i

Svendborg

Statslig kontor-

bygning på Kal-

vebod Brygge

Banedanmark

i Ringsted

Udlændinge-

styrelsen i

Næstved

Østre Landsret

i København

Aktstykke

afgjort

Maj 2007

Projektsum,

jf. aktstykke

1�½023 mio. kr.

Ibrugtagning,

jf. aktstykke

01�½07�½2009

Faktisk

projektsum

Som aftalt

Faktisk

ibrugtagning

Til tiden

Kvalitet

Som aftalt

November

2007

Juni 2010

83 mio. kr.

459 mio. kr.

01�½02�½2009

Medio 2012

Som aftalt

Til tiden

(alle 4)

Som aftalt

(alle 4)

Maj 2012

Juni 2014

368 mio. kr.

167 mio. kr.

447 mio. kr.

April 2014

01�½06�½2015

01�½11�½2015

Som aftalt

Til tiden

Som aftalt

December

2014

December

2014

Maj 2018

147 mio. kr.

1�½900 mio. kr.

01�½06�½2016

01�½06�½2018

Som aftalt

Til tiden

Som aftalt

400 mio. kr.

335 mio. kr.

01�½03�½2020

01�½04�½2020

Som aftalt

Forsinket med

7 måneder

Til tiden

Som aftalt

April 2019

733 mio. kr.

01�½11�½2021

For OPP-projekter gælder, at ordregiveren aldrig kan blive stillet i en situation, hvor ordregiveren skal betale mere for byggeriet end det, der er op-

lyst i kontrakten. Ved forsinkelse vil OPP-kontrakten blive reduceret med et tilsvarende antal måneder.

Kontrakten er reduceret med tilsvarende 7 måneder.

Note: Tabellen bygger alene på Bygningsstyrelsens selvangivne oplysninger. Rigsrevisionen har ikke efterprøvet oplysningerne.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Bygningsstyrelsen.

Bygningsstyrelsen har videre oplyst, at styrelsen har oplevet et velfungerende sam-

arbejde i alle kontraktfaser. Styrelsen finder således, at der er positive effekter af OPP-

projektformen, men at hovedproblemet er, at effekterne ikke kan dokumenteres/

værdisættes uden at skulle gennemføre 2 ens projekter sideløbende, hvilket hverken

er muligt eller hensigtsmæssigt.

| Introduktion og konklusion

21. Rigsrevisionen skal bemærke, at Bygningsstyrelsen indtil nu ikke af egen drift har

gennemført en undersøgelse af, om OPP leverer tilfredsstillende resultater sammen-

lignet med totalentreprise. Rigsrevisionen bemærker desuden, at styrelsen rejser tvivl

om, hvorvidt datagrundlaget for en sådan undersøgelse er til stede, når styrelsen op-

lyser, at hovedproblemet er, at det ikke kan dokumenteres/værdisættes uden at skul-

le gennemføre 2 ens projekter sideløbende. Endelig bemærker Rigsrevisionen, at der

allerede på beslutningstidspunktet bør være en overvejende sandsynlighed for, at et

projekt ender med at være økonomisk fordelagtigt, bl.a. baseret på indsamlet viden

fra tidligere OPP-projekter.

22. Kravet om at udvise skyldige økonomiske hensyn indebærer, at en institution altid

– alt andet lige – skal vælge den billigste løsning. Men fx kan en relativt dyr anlægsløs-

ning i nogle tilfælde føre til en billig driftsløsning, og dermed vil de samlede omkostnin-

ger kunne blive mindre over tid, fordi driftsudgifterne i højere grad tænkes ind ved op-

førelsen af byggeriet. Det er væsentligt at bemærke, at en løsning med høj kvalitet og

æstetik også kan være den økonomisk mest fordelagtige, så længe det er velbegrun-

det, hvorfor løsningen bedst honorerer de opstillede krav til bygningens funktionalitet

mv.

Regionernes anlægs-

ramme

I de årlige økonomiaftaler mel-

lem regeringen og Danske Re-

gioner fastsættes den samle-

de udgiftsramme for regioner-

ne. Den samlede udgiftsram-

me udmøntes i et loftsbelagt

udgiftsniveau for anlægsud-

gifter og driftsudgifter fordelt

på henholdsvis sundhedsom-

rådet og det regionale udvik-

lingsområde.

23. I regionerne har spørgsmålet om økonomisk fordelagtighed en ekstra vinkel. En

region kan anvende OPP-projektformen, selv om anlægsrammen er fuldt udnyttet, da

OPP er undtaget anlægsrammen. I den situation kan OPP godt være økonomisk fordel-

agtigt, selv om projektformen isoleret set er dyrere end en totalentreprise. Det gælder

fx, hvis OPP-projektet er 50 mio. kr. dyrere end en totalentreprise, men gennemførel-

sen af projektet over en kortere årrække vil medføre effektiviseringer – og dermed be-

sparelser – for fx 80 mio. kr. Nogle regioner har oplyst, at deres projekter på den bag-

grund er økonomisk fordelagtige. Vi har ikke efterprøvet, om regionernes oplysninger

om økonomisk fordelagtighed i disse tilfælde er dokumenterede, da det vil kræve en

anden undersøgelse.

Metode

24. Vi har til brug for undersøgelsen indhentet den dokumentation, der forelå på be-

slutningstidspunktet for de enkelte projekter.

25. Vi har estimeret, hvor store de forøgede finansieringsomkostninger kan være un-

der bestemte forudsætninger. Disse forudsætninger er nærmere beskrevet i bilag 2.

26. Bygningsstyrelsen anvender en analyse (totaløkonomiske vurderinger) til at sam-

menligne projektformer. Metoden til analysen blev ifølge Transportministeriet udar-

bejdet af en arbejdsgruppe bestående af Finansministeriet, Slots- og Ejendomsstyrel-

sen, Erhvervs- og Boligstyrelsen og Kulturministeriet. Arbejdsgruppen udarbejdede

en økonomisk og kvalitativ vurdering af fordele og ulemper ved OPP over for et stats-

ligt anlægsprojekt set i forhold til de krav og ønsker, der var til det nye rigsarkiv.

Der er særligt 5 inputvariable, der har betydning for analysernes resultat. Vi har esti-

meret, hvor meget det påvirker analysens resultat, når de enkelte inputvariable æn-

dres. Metode, forudsætninger og beregninger bag estimater fremgår af bilag 2. Der

indgår en del beregninger i undersøgelsen, hvorfor der kan forekomme mindre diffe-

rencer i tabeller mv., som skyldes afrunding.

Introduktion og konklusion |

27. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

28. Loven, som gjorde det muligt at opføre byggerier med OPP-projektformen, trådte

i kraft i 2005. Undersøgelsen omfatter alle projekter i statsligt og regionalt regi, hvor

der er indgået kontrakt i perioden 2005-2020. Undersøgelsen omfatter ikke selvejen-

de statslige institutioner eller kommuner, hvor OPP-projektformen med privat finan-

siering også anvendes.

29. Vi har alene medtaget OPP-projekter med privat finansiering. Dette er begrundet

i, at der i disse projekter er forøgede finansieringsomkostninger i forhold til, når staten

selv finansierer projektet.

30. Alle OPP-projekter med privat finansiering indgår, selv om hvert eneste projekt er

unikt. Effekterne af OPP-projektformen er derfor også forskellig i de enkelte projekter,

bl.a. fordi:

•

muligheden for sammentænkning af drift og anlæg i et parkeringshus afviger fra

sammentænkningsmuligheden i et psykiatrisk hospital

•

drift og vedligeholdelse indgår i varierende grad i kontrakterne

•

kontrakternes varighed (løbetid) er forskellig

•

nogle kontrakter er baseret på delvist ejerskab af fælles bygninger.

Fælles for alle projekterne er dog, at institutionen skal udarbejde et beslutningsgrund-

lag, der dokumenterer, at projektet er økonomisk fordelagtigt, før kontrakten indgås.

Vi har derfor undersøgt Bygningsstyrelsens/regionens egen dokumentation for pro-

jektets økonomiske fordelagtighed.

31. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 viser vores bereg-

ninger af de forøgede finansieringsomkostninger og metode til beregning af udsvings-

analyse. Bilag 3 viser de 11 OPP-projekter, som Bygningsstyrelsen har stået for, og som

indgår i undersøgelsen. Bilag 4 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og be-

greber.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

2. Bygningsstyrelsens

beslutningsgrundlag

ved valg af OPP-projekt-

formen

Delkonklusion

Transportministeriet har ikke haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag,

når Bygningsstyrelsen har valgt at anvende OPP-projektformen.

”Under bestemte forudsæt-

ninger” refererer til de forud-

sætninger, der var gældende

for Landsarkivet i Viborg (jf.

bilag 2 og boks 1 i afsnit 2.1).

Finansieringsomkostningerne

varierer fra projekt til projekt.

Rigsrevisionen kan konstatere, at statens forøgede finansieringsomkostninger indgår i

de 11 OPP-projekter, men at de ikke fremgår eksplicit af beslutningsgrundlaget (de to-

taløkonomiske vurderinger). Dermed er der ikke transparens om den ekstra finansie-

ringsomkostning, som fordele ved OPP-projektformen skal opveje. Rigsrevisionen har

estimeret, at de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter under bestem-

te forudsætninger kan være lige så store som projekternes samlede anlægsomkostnin-

ger.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at de fordele, der skal opveje de forøgede finansie-

ringsomkostninger, ikke er dokumenterede i de 11 sager i Bygningsstyrelsen, som Rigs-

revisionen har gennemgået.

Gennemgangen af de prissatte forhold (risikotillægget, optimeringstillægget, diskonte-

ringsrente, anlægsomkostninger og afkastkrav) i beslutningsgrundlaget, hvor 2 projekt-

former sammenlignes, har vist, at flere variable anvendes forskelligt på baggrund af

styrelsens faglige vurdering, ekstern rådgivning mv., men uden dokumentation for for-

skellene. Risikotillægget kan fx være 5 % eller 10 %. Optimeringstillægget kan være 2 %

eller 7,5 %. Diskonteringsrenten kan være 1,5 % eller 3,5 %. Totalentreprisens anlægs-

omkostning kan antages at være 49 % dyrere end OPP-projektets anlægsomkostning,

men anlægsomkostningerne kan også antages at være identiske for de 2 projektformer.

Gennemgangen af de kvalitative forhold viser ligeledes, at de ikke er dokumenterede

og ikke kan efterprøves. Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsen ad flere omgange

selv har rejst tvivl om den anvendte metode. Fx vurderede styrelsen i 2017, at der var

risiko for, at modellen kunne favorisere OPP-projektformen med op til 20 % i forhold

til totalentreprise. I 5 ud af de 11 projekter havde Bygningsstyrelsen i øvrigt anbefalet

OPP-projektformen, selv om deres egen totaløkonomiske vurdering viste, at det var

den dyreste løsning.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Rigsrevisionens udsvingsanalyse viser, hvad det betyder, hvis alle de nævnte variable

antager værdier, der henholdsvis favoriserer OPP eller favoriserer totalentreprise. Ana-

lysen viser, at et OPP-projekt kan blive estimeret 22-24 % billigere end et totalentrepri-

seprojekt eller det modsatte, at et totalentrepriseprojekt kan blive estimeret 21-25 %

billigere end et OPP-projekt. Begge resultater vil fortsat være forbundet med usikker-

hed og være baseret på subjektive estimater.

Bygningsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig i, at der er usikkerheder forbundet

med de totaløkonomiske vurderinger.

Transportministeriet har oplyst, at ministeriet i lyset af Rigsrevisionens kritik vil iværk-

sætte en analyse af, hvordan der i fremtiden kan arbejdes med beslutninger om valg af

OPP-projektformen. Dette kan være uden brug af totaløkonomiske vurderinger.

Rigsrevisionen finder, at Transportministeriet bør koordinere eventuelle initiativer med

Finansministeriet, da Finansministeriet er ansvarlig for de overordnede regler og ram-

mer for anvendelse af OPP-projektformen.

32. Dette kapitel handler om, hvorvidt Bygningsstyrelsen har haft et tilfredsstillende

beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen. Som beskrevet tidligere kan det

udledes af budgetvejledningen fra 2016, pkt. 2.4.11, at OPP-projektformen forøger sta-

tens finansieringsomkostninger, men at projektformen kan anvendes, hvis det samlet

set vurderes økonomisk fordelagtigt. Vi har derfor undersøgt, om Bygningsstyrelsens

valg af OPP-projektformen er baseret på, at projektformen er økonomisk fordelagtig

på det tidspunkt, hvor byggeriet/anlægget besluttes, herunder om det opgøres, om for-

delene opvejer de forøgede finansieringsomkostninger.

Kriterierne for et tilfredsstillende beslutningsgrundlag er følgende:

•

De forøgede finansieringsomkostninger, der knytter sig til OPP-projektformen, bør

være opgjort.

•

Der skal være dokumentation for de prissatte forhold (tal og beregninger), der an-

vendes i beslutningsgrundlaget.

•

Der skal være dokumentation for de kvalitativt beskrevne forhold, der anvendes i

beslutningsgrundlaget.

33. Vi gennemgår først centrale begreber om totaløkonomi og metoden for, hvordan

projekter sammenlignes. Efterfølgende præsenterer vi en oversigt over de 11 projek-

ter, som Bygningsstyrelsen har stået for. Derefter gennemgår vi finansieringsomkost-

ninger samt prissatte og kvalitative forhold i relation til projekterne.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Totaløkonomi

Et byggeprojekts totaløko-

nomi omfatter udgifterne til

anlæg og alle fremtidige udgif-

ter til drift og vedligeholdelse.

Statslige bygherrer kan an-

vende en

totaløkonomisk vur-

dering

til at sammenligne al-

ternative projektløsninger

med henblik på at reducere

projektets totaløkonomi.

34. I 2013 udstedte det daværende Klima-, Energi- og Bygningsministeriet bekendtgø-

relse nr. 1179 af 4. oktober 2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri

og tilhørende vejledning nr. 9605 af 6. november 2013, som Transportministeriet i

dag er ansvarlig for. Af bekendtgørelsens § 3 fremgår det, at totaløkonomiske vurde-

ringer i relevant omfang skal indgå i beslutningsprocesserne vedrørende det offentli-

ges byggeri eller byggeri til brug for det offentlige. Herunder skal der i relevant omfang

indgå overvejelser om offentlig-private partnerskaber (OPP) eller tilsvarende organi-

sering. Bekendtgørelsen og vejledningen foreskriver metodefrihed og angiver dermed

ikke noget bestemt omfang eller resultat af totaløkonomiske vurderinger – de skal

blot indgå i relevant omfang. Da statslige institutioner altid skal disponere sparsomme-

ligt, lægger vi til grund, at Bygningsstyrelsen ved alle beslutningsgrundlag har opgjort

de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP og kan dokumentere, hvilke fordele

der antages at opveje de forøgede omkostninger. Kravet om sparsommelighed følger

af almindelige krav til disponering af bevillingen og har derfor været gældende både før

og efter bekendtgørelsen fra 2013.

35. Bygningsstyrelsen har i alle 11 beslutningsgrundlag bag valg af OPP udarbejdet en

totaløkonomisk vurdering. Formålet med de totaløkonomiske vurderinger er at under-

søge, hvilken projektform der er økonomisk mest fordelagtig ved sammenligning af to-

taløkonomi i nutidsværdi for henholdsvis et OPP-projekt og et totalentrepriseprojekt.

Modellen indebærer, at oplyste og estimerede værdier indsættes i en samlet nutids-

værdiberegningsmodel, som ender med et økonomisk resultat. Regnemodellen inde-

holder de betalingsstrømme, der knytter sig til projektformerne, og omregner disse til

nutidsværdier. Bl.a. indgår finansieringsomkostninger, enhedsbetalinger samt drifts-

og vedligeholdelsesudgifter. Analysens resultat viser derefter, om det samlet set vur-

deres økonomisk fordelagtigt at benytte OPP-projektformen. Det var på baggrund af

arbejdet i en tværministeriel arbejdsgruppe, at Finansministeriet (Slots- og Ejendoms-

styrelsen) udarbejdede en metode for udarbejdelse af totaløkonomiske vurderinger.

Denne metode er i store træk blevet anvendt i perioden 2007-2015, herunder også i

perioden 2011-2015, hvor Bygningsstyrelsen hørte under Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet. Transportministeriet udviklede herefter en justeret model, så der i de 3

seneste totaløkonomiske vurderinger bl.a. anvendes kvalitative argumenter, som an-

tages at supplere den økonomiske analyse. Figur 3 viser udvalgte begreber og trin i

totaløkonomiske vurderinger.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Figur 3

Udvalgte begreber og trin i en totaløkonomisk vurdering

TRIN 1

De økonomiske forhold fastlægges for begge projektformer

OPP

ANLÆGSOMKOSTNINGER

TOTALENTREPRISE

ANLÆGSOMKOSTNINGER

RISIKOTILLÆG

Risikotillægget

lægges oven i anlægsomkostningerne og afspejler

værdien af de risici, der i OPP-projektet er overført til OPP-

leverandøren.

DRIFTS- OG VEDLIGEHOLDELSESOMKOSTNINGER

FINANSIERINGSOMKOSTNINGER

Finansieringsomkostninger

afspejler prisen, som OPP-leveran-

døren kræver for at finansiere byggeriet i kontraktperioden.

Omkostningerne afhænger af, hvad OPP-leverandøren kræver af

afkast for den investerede kapital.

DRIFTS- OG VEDLIGEHOLDELSESOMKOSTNINGER

OPTIMERINGSTILLÆG

Optimeringstillægget

lægges oven i drifts- og vedligeholdelses-

omkostningerne og afspejler risici i forhold til manglende sammen-

tænkning af anlæg og drift samt omkostninger til vedligeholdelse

ved manglende kvalitet i anlægsbyggeriet.

TRIN 2

De økonomiske forhold omregnes i beregningsmodellen til sammenligneli ge

projektsummer i nutidsværdi via en diskonteringsrente

De økonomiske forhold omregnes til nutidsværdier

via en

diskontering,

hvilket vil sige en økonomisk

tilbageføring af fremtidige betalingsstrømme. Faktoren,

der anvendes til at bestemme den nutidige værdi af en

fremtidig betaling, omtales som en

diskonteringsrente.

TRIN 3

De 2 projektformers samlede projektomkostninger i nutidsværdier kan nu sammenlignes

I denne sammenligning kan eventuelle yderligere ikke-kvantificerede kvalitative forhold indgå.

Figuren er en simplificeret udgave af en typisk totaløkonomisk vurdering. Der indgår typisk flere underliggende trin og yderligere prissatte forhold i

totaløkonomiske vurderinger.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Bygningsstyrelsen.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Det fremgår af figur 3, at de forøgede finansieringsomkostninger indgår som en udgift,

der tillægges OPP-projektformen. De fordele, der er ved OPP-projektformen, prissæt-

tes som et risikotillæg og et optimeringstillæg og indgår som en udgift, der tillægges

totalentrepriseprojektformen. Diskonteringsrenten i modellen gør det muligt at sam-

menligne de 2 projektformer i nutidsværdi, selv om betalinger falder forskudt i tid.

36. Frem til 2015 blev de totaløkonomiske vurderinger udarbejdet ved, at Bygnings-

styrelsen gennemførte en offentlig OPP-udbudsrunde og derefter valgte det bedste

tilbud fra en mulig leverandør. Af tilbuddet fremgik de forventede økonomiske forhold

for OPP-projektet, herunder anlægs- og driftsomkostninger, afkastkrav, finansierings-

omkostninger mv. Tilbuddet blev efterfølgende sammenholdt med et estimeret til-

svarende projekt som totalentreprise, hvor de forventede økonomiske forhold for to-

talentreprisen (statsbyggeriet) var udarbejdet af Bygningsstyrelsen med bistand fra

en ekstern rådgiver. Styrelsen har oplyst, at de estimerede omkostninger til totalen-

trepriseprojektet blev udarbejdet, inden OPP-projektet blev udbudt. Den totaløkono-

miske vurdering byggede dermed på en sammenligning af et tilbud (OPP-projektet)

med et hypotetisk projekt (totalentreprisen).

Efter 2015 – og dermed gældende for de 3 seneste projekter, som indgår i denne un-

dersøgelse – ændrede Bygningsstyrelsen sin metode for udarbejdelse af de totaløko-

nomiske vurderinger og sammenligninger. Med bistand fra en ekstern rådgiver og eg-

ne erfaringstal estimerede styrelsen herefter selv 2 hypotetiske sammenlignelige pro-

jekter ved et estimeret OPP-projekt over for et estimeret totalentrepriseprojekt. Skif-

tet til at arbejde med en sammenligning af 2 hypotetiske projekter indebar flere væ-

sentlige ændringer i den anvendte metode.

Tabel 3 viser de 11 OPP-projekter, som Bygningsstyrelsen har stået for.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Tabel 3

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter med privat finansiering

Projekt

Rigsarkivet

Tinglysningsretten

Domstolsprojektet

Vestre Landsret

Landsarkivet

Hovedpolitistationen

Byretten

Kalvebod Brygge

Banedanmark

Udlændingestyrelsen

Østre Landsret

År

2007

2010

2012

2014

2015

2016

OPP-projektsum

1�½023 mio. kr.

83 mio. kr.

459 mio. kr.

368 mio. kr.

167 mio. kr.

447 mio. kr.

147 mio. kr.

1�½900 mio. kr.

222 mio. kr.

241 mio. kr.

817 mio. kr.

Totalentreprise-

projektsum

970 mio. kr.

85 mio. kr.

512 mio. kr.

372 mio. kr.

157 mio. kr.

448 mio. kr.

159 mio. kr.

1�½889 mio. kr.

222 mio. kr.

232 mio. kr.

782 mio. kr.

Projekternes fulde titel fremgår af bilag 3.

Året for udarbejdelsen af de totaløkonomiske vurderinger.

Afspejler den samlede OPP-projektsum i nutidsværdi fra de totaløkonomiske vurderinger og kan derfor af-

vige fra beløbsangivelserne i de indstillede aktstykker til Finansudvalget.

Indeholder ikke risikoafdækning og er derfor ikke direkte sammenlignelige med de øvrige totalentreprise-

projektsummer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de fremsendte totaløkonomiske vurderinger.

Det fremgår af tabel 3, at Bygningsstyrelsen i 5 (markeret med kursiv) ud af de 11 pro-

jekter har valgt OPP-projektformen, uanset at deres egne totaløkonomiske beregnin-

ger viste, at OPP ikke var den økonomisk mest fordelagtige projektform.

2.1. Opgørelse af de forøgede finansieringsomkostninger

ved OPP-projekter

37. Vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen har opgjort de forøgede finansieringsom-

kostninger for OPP-projektformen, og om disse således indgår i beslutningsgrundla-

get bag valget af OPP til styrelsens 11 projekter.

Når finansieringsomkostningerne antages at være højere i OPP-projekter med privat

finansiering, så skyldes det især, at der er forskel på, hvornår betalingen i et OPP-pro-

jekt og i et offentligt finansieret projekt (fx en totalentreprise) falder, jf. figur 2. I en to-

talentreprise betales anlægsomkostningen sædvanligvis, når anlægget tages i brug,

mens betalingen først falder 20-30 år senere ved et OPP-projekt. En OPP-leveran-

dør skal imidlertid have et afkast, fx 5

p.a., af en betaling, der udskydes i fx 25 år.

38. I Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens rapport ”Økonomisk fordelagtighed ved

offentlig-private partnerskaber” fra 2015 fremgår det, at man bør overveje følgende

om de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter:

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

”Som grundlag for ordregivers valg mellem offentlig og privat finansiering er der en

række overvejelser og opmærksomhedspunkter, som ordregiver bør tage hensyn til,

og som for konkrete projekter kan bidrage til at forbedre den totaløkonomiske fordel-

agtighed.

Den grundlæggende afvejning tager afsæt i, hvorvidt merprisen på privat

finansiering opvejes af yderligere overførsel af opgaver og risici til investoren og til

OPP-leverandørens øvrige deltagende virksomheder.”

(Rigsrevisionens kursivering).

39. Da de totaløkonomiske vurderinger ikke indeholder mellemregninger og bereg-

ningsmetoder, har Rigsrevisionen efterspurgt de bagvedliggende beregninger. Byg-

ningsstyrelsen har ikke kunnet tilvejebringe alle de beregninger (regneark) for de før-

ste 8 projekter, der ligger bag de totaløkonomiske vurderinger, fordi styrelsen ikke

har modtaget dem fra deres eksterne rådgivere. Styrelsen har oplyst, at de totaløko-

nomiske vurderinger er gennemført af forskellige revisionshuse, og at det ikke er sæd-

vanlig praksis at modtage yderligere dokumentation end selve rapporten med den to-

taløkonomiske vurdering. Bygningsstyrelsen har oplyst, at styrelsen har købt en ydel-

se i form af en totaløkonomisk vurdering, og at det er normal praksis ved køb af en eks-

tern ydelse, at man ikke får alle mellemregningerne. Det gælder også ved køb af fx bi-

stand til økonomisk granskning af et projekt, eller når en rådgiver estimerer, hvad et

byggeprojekt vil koste. Oplysninger om finansieringsomkostningerne kan ikke aflæ-

ses i de 8 første totaløkonomiske vurderinger, men da OPP-projekterne er baseret

på et tilbud fra en leverandør, så indgår finansieringsomkostninger ifølge styrelsen i

de respektive tilbuds samlede pris.

40. I de seneste 3 projekter fremgår oplysningerne om statens forøgede finansierings-

omkostninger heller ikke af de totaløkonomiske vurderinger. Bygningsstyrelsen har

dog oplyst, hvilke variable der skal ændres i de 3 modtagne regneark, for at finansie-

ringsomkostningen kan aflæses.

41. Vi kan konstatere, at oplysningerne om de forøgede finansieringsomkostninger så-

ledes ikke fremgår eksplicit af de totaløkonomiske vurderinger. De har indgået i de

bagvedliggende beregninger, men de kan ikke aflæses i de totaløkonomiske vurde-

ringer.

Vi har derfor estimeret, hvad de forøgede finansieringsomkostninger kan beløbe sig

til. Analysen viser, at de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter un-

der bestemte forudsætninger kan være lige så store som projektets samlede anlægs-

omkostning. Dette medfører, at hvis anlægsomkostningen i et OPP-projekt er 100 mio.

kr., så vil der være en tilsvarende finansieringsomkostning på yderligere 100 mio. kr.,

som bør opvejes af andre fordele ved OPP-projektformen. Boks 1 viser Rigsrevisio-

nens estimat af de forøgede finansieringsomkostninger for OPP-projektet Landsarki-

vet i Viborg.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Boks 1

Rigsrevisionens estimat af forøgede finansieringsomkostninger ved ét OPP-projekt

Det fremgik af den totaløkonomiske vurdering for Landsarkivet i Viborg fra 2013, at udvalgte variable havde følgende vær-

dier:

•

OPP-projektets interne finansieringsomkostninger (middelværdi): 6,85

staten tilbagekøber efter: 25 år

diskonteringsrente: 1,57

statens finansieringsomkostning i totalentrepriseprojektet: 0

(projektet betales kontant).

Med disse forudsætninger udgør de forøgede finansieringsomkostninger ca. 140

af anlægsomkostningen.

I stedet for at staten betaler totalentreprisen kontant, kan man antage, at staten finansierer anlægsomkostningen ved at

optage et lån. Det er antagelsen i den følgende beregning.

Diskonteringsrenten er i den konkrete totaløkonomiske vurdering fastsat med afsæt i renten på en statsobligation. Der-

med kendes den daværende lånerente også (1,57

%).

Hvis statens finansieringsomkostninger fratrækkes finansieringsom-

kostningerne på OPP-projektet (6,85

÷ 1,57

%),

så udgør de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projektet ca.

108

af anlægsomkostningen.

Altså vil de forøgede finansieringsomkostninger udgøre ca. 100 mio. kr., hvis det fx koster 100 mio. kr. at opføre anlægget.

De fordele, der skal opveje de forøgede finansieringsomkostninger, skal ligeledes svare til en værdi af ca. 100 mio. kr.

Rigsrevisionens estimat af finansieringsomkostningerne er uddybet i bilag 2.

Resultater

Undersøgelsen viser, at de forøgede finansieringsomkostninger indgår i Bygningssty-

relsens 11 OPP-projekter, men Rigsrevisionen kan også konstatere, at oplysningerne

ikke fremgår eksplicit af de totaløkonomiske vurderinger.

Rigsrevisionen har estimeret, hvor store finansieringsomkostningerne under bestem-

te forudsætninger kan være. Analysen viser, at de forøgede finansieringsomkostnin-

ger kan være lige så store som anlægsomkostningerne.

2.2. Dokumentation for prissatte forhold

42. Vi har undersøgt, om der er dokumentation for fastsættelsen af de variable, der

indgår i Bygningsstyrelsens totaløkonomiske vurderinger. Vi gennemgår ligeledes sty-

relsens overvejelser i forhold til den anvendte metode i de totaløkonomiske vurderin-

ger, da den anvendte metode i forhold til estimering og beregninger har mindst lige så

stor betydning for resultatet, som fastsættelsen af de anvendte variable.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Vi har ikke undersøgt alle prissatte forhold og variable, der indgår i Bygningsstyrelsens

totaløkonomiske vurderinger, men alene dem, der har væsentlig betydning for udfaldet

af den totaløkonomiske vurdering. Dvs.:

•

risikotillæg

optimeringstillæg

afkastkrav

anlægsomkostninger

diskonteringsrente.

De fordele, der knytter sig til OPP-projektformen, er der taget højde for ved at lægge

et risikotillæg og et optimeringstillæg til den beregnede totalentreprise. Risikotillæg-

get lægges oven i totalentreprisens anlægsomkostninger. Optimeringstillægget læg-

ges til totalentreprisens drifts- og vedligeholdelsesomkostninger. Det er dermed dis-

se 2 tillæg, der skal afspejle de fordele, der bl.a. skal opveje de forøgede finansierings-

omkostninger ved OPP-projektformen.

Afkastkravet, totalentrepriseprojektets anlægsomkostninger og diskonteringsrenten

indgår i beregningsmodellen (den totaløkonomiske vurdering), men er ikke relateret

til fordele eller ulemper ved projektformerne. De har dog indflydelse på resultatet af

den totaløkonomiske vurdering, da opgørelsen af variablene påvirker analysens resul-

tat og utilsigtet kan favorisere enten den ene eller den anden projektform.

Risikotillæg

43. Ifølge tankegangen bag OPP-projektformen muliggør OPP, at risici som udgangs-

punkt placeres hos den offentlige ordregiver eller hos leverandøren afhængigt af, hvem

der bedst kan håndtere den pågældende risiko. At kunne håndtere en konkret risiko

vil sige at kunne påvirke sandsynligheden for, at en uønsket hændelse indtræffer, og

på den mest omkostningseffektive måde håndtere situationen, hvis den indtræffer.

Derfor er det alt andet lige den part, der bedst kan håndtere en given risiko, som også

kan håndtere den billigst.

44. Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsen omsætter den bedre håndtering af ri-

sici i OPP-projekter ved at pålægge totalentreprisens anlægsomkostninger et tillæg

fra 5

til 10

i den totaløkonomiske vurdering. Det fremgår ikke af de totaløkonomi-

ske vurderinger, hvorfor risikotillægget i nogle tilfælde fastsættes til 5

og i andre til-

fælde til 10

Optimeringstillæg

45. I 10 af de 11 totaløkonomiske vurderinger er der indregnet et optimeringstillæg på

mellem 2

og 7,5

der tillægges totalentrepriseprojektets drifts- og vedligeholdel-

sesomkostninger. Dette beror på en antagelse om, at OPP-projektformen fremmer

muligheden for at sammentænke design, anlæg, drift og vedligeholdelse, hvilket der-

med gør OPP-projektformen mere totaløkonomisk fordelagtig.

46. Undersøgelsen viser, at det ikke fremgår af de totaløkonomiske vurderinger, hvad

der betinger, at optimeringstillægget fastlægges til henholdsvis 2

eller 7,5

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

47. Regeringen nedsatte i 2004 en tværministeriel arbejdsgruppe, der skulle sikre en

løbende koordinering, evaluering og opfølgning på initiativerne i regeringens Handlings-

plan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP). Arbejdsgruppen bestod af repræsen-

tanter fra Finansministeriet, Slots- og Ejendomsstyrelsen, Erhvervs- og Boligstyrelsen

og Kulturministeriet. Arbejdsgruppen udarbejdede en økonomisk og kvalitativ vurde-

ring af fordele og ulemper ved OPP over for et statsligt anlægsprojekt set i forhold til

de krav og ønsker, der var til det nye rigsarkiv. Bygningsstyrelsen har oplyst, at der i

den model, der blev fastlagt af arbejdsgruppen i 2004-2005, var en forudsætning om,

at man ved OPP-projektet ville opnå bedre totaløkonomi og mindre risiko for den stats-

lige ordregiver.

Bygningsstyrelsen har oplyst, at styrelsen vurderer, at der er belæg for, at der opnås

fordele ved OPP-projektformen i form af driftsoptimering, og at der generelt er en min-

dre risiko for den statslige ordregiver ved OPP-projekter, som ikke opnås tilsvarende

i statsbyggeri. Styrelsen finder, at erfaringer, der kan underbygge disse fordele, kan

findes i de analyser, som bl.a. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Bygningsstyrel-

sen selv har udarbejdet. Dernæst kommer ifølge styrelsen spørgsmålet om, hvilken

værdi disse optimeringselementer skal tillægges i sammenligningen. Der er tale om

skøn ved de konkrete projekter, og det er ikke Bygningsstyrelsens vurdering, at det

er muligt at få verificeret disse skøn uden at skulle gennemføre 2 ens projekter side-

løbende – hvilket hverken er muligt eller hensigtsmæssigt.

48. Rigsrevisionen er enig i, at det kan være vanskeligt at dokumentere optimerings-

tillægget, men Rigsrevisionen vurderer ikke, at Bygningsstyrelsens oplysninger kan

begrunde, hvorfor optimeringstillæggene er forskellige.

Afkastkrav

49. For at kunne estimere finansieringsomkostningerne i et OPP-projekt er det nød-

vendigt at estimere leverandørens afkastkrav, dvs. hvor meget leverandøren forven-

ter at få den investerede kapital forrentet med. I de 8 første totaløkonomiske vurde-

ringer var afkastkravet oplyst af en tilbudsgivende OPP-leverandør. I de 3 seneste to-

taløkonomiske vurderinger er afkastkravet derimod estimeret af Bygningsstyrelsen

selv.

50. Rigsrevisionen konstaterer, at en verifikation af OPP-leverandørens faktiske af-

kastkrav kræver en adgang til leverandørens interne budgetter og regnskaber. Opgø-

relsen af afkastkravet er derfor baseret på estimater, der ikke kan efterprøves, og som

derfor må antages at være behæftet med en vis usikkerhed.

Anlægsomkostninger

51. Som beskrevet i foregående afsnit blev totalentrepriseprojektets anlægsomkost-

ninger i de 8 første totaløkonomiske vurderinger og sammenligninger estimeret sær-

skilt i forhold til de anlægsomkostninger, OPP-leverandøren oplyste i sit tilbud. I 2015

blev metoden ændret, hvilket for de 3 seneste totaløkonomiske vurderinger medfør-

te, at anlægsomkostningerne for totalentrepriseprojektet og OPP-projektet herefter

blev estimeret til at være ens (samme beløb). Tabel 4 viser de samlede anlægsomkost-

ninger for begge projektformer for de 11 projekter.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Tabel 4

Sammenligning af de samlede anlægsomkostninger i 11 projekter ved

brug af OPP og totalentreprise

Projekt

Anlægs-

omkostninger for

OPP

537 mio. kr.

67 mio. kr.

326 mio. kr.

185 mio. kr.

66 mio. kr.

207 mio. kr.

71 mio. kr.

1�½009 mio. kr.

130 mio. kr.

160-170 mio. kr.

664 mio. kr.

Anlægs-

omkostninger for

totalentreprise

567-574 mio. kr.

73 mio. kr.

447 mio. kr.

223 mio. kr.

98 mio. kr.

246 mio. kr.

98 mio. kr.

1�½118 mio. kr.

130 mio. kr.

160-170 mio. kr.

664 mio. kr.

Totalentreprise

dyrere i %

%-6 %

Rigsarkivet

Tinglysningsretten

Domstolsprojektet

Vestre Landsret

Landsarkivet

Hovedpolitistationen

Byretten

Kalvebod Brygge

Banedanmark

Udlændingestyrelsen

Østre Landsret

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de fremsendte totaløkonomiske vurderinger.

Som det fremgår af tabel 4, medførte metoden, der blev anvendt for de 8 første total-

økonomiske vurderinger, at Bygningsstyrelsen estimerede anlægsomkostningerne i

totalentrepriseprojekterne til at være mellem 5

og 49

dyrere, end hvis det tilsva-

rende byggeri blev opført med OPP-projektformen.

52. Bygningsstyrelsen har oplyst, at de højere anlægsomkostninger i totalentreprise-

projektet for de 8 første totaløkonomiske vurderinger alene har været en konsekvens

af den anvendte metode, hvor der sammenlignes med et indhentet tilbud for OPP-pro-

jektet, mens totalentrepriseprojektet er estimeret (hypotetisk) af en ekstern rådgiver.

53. Rigsrevisionen bemærker hertil, at anlægsomkostningerne i de første 8 totaløko-

nomiske vurderinger er estimeret højere i totalentrepriseprojekterne. Rigsrevisionen

vurderer, at hvis der skulle være forskel i anlægsomkostningerne, så burde OPP-pro-

jekternes anlægsomkostninger være højere. Teorien bag OPP indebærer, at leveran-

døren tænker i totaløkonomi og har et incitament til at bygge i en bedre kvalitet for at

mindske efterfølgende omkostninger til drift og vedligeholdelse. Det burde alt andet

lige medføre højere anlægsomkostninger i OPP-projekterne. Når anlægsomkostnin-

ger i totalentrepriseprojekterne falder højere ud med den metode, som Bygningssty-

relsen anvender, så burde dette være fulgt op af begrundelser/dokumentation for,

hvorfor dette er tilfældet, fx med henvisning til rapporter eller andet, som viser, at an-

lægsomkostningerne altid er højere i totalentrepriseprojekter.

Rigsrevisionen vurderer, at den anvendte metode ikke giver dokumentation for forskel-

len mellem OPP-projekterne og totalentrepriseprojekterne.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Diskonteringsrente

54. Til beregningen af et givet byggeprojekts samlede økonomi i projekts løbetid be-

nyttes en diskonteringsrente til at værdisætte/omregne fremtidige pengestrømme til

en nutidsværdi. En diskonteringsrente kan dermed bruges til at beregne værdiforskel-

len på en betaling, der foretages i dag, og en betaling, der foretages i fremtiden, fx om

20 år. Diskonteringsrenten skal kompensere for tid og generelle samfundsøkonomi-

ske risici. Det er en generel antagelse, at gevinster og tab vægtes mindre over tid, så

1 kr. i dag har en større værdi end 1 kr. om 20 år.

55. Fastlæggelsen af en diskonteringsrentes størrelse kan ikke foretages med sikker-

hed, og der findes forskellige metoder og tilgange til fastlæggelsen. I et notat til Finans-

udvalget fra Folketingets Internationale Sekretariat fremgår det, at der ikke findes en

entydigt korrekt metode til at fastsætte en samfundsøkonomisk diskonteringsrente.

Det er grundlæggende et politisk eller etisk spørgsmål, som fagøkonomer ikke objek-

tivt kan svare på (kilde: Finansudvalget 2018-19, FIU Alm. del, bilag 21).

56. I de første 8 totaløkonomiske vurderinger har Bygningsstyrelsen via styrelsens fi-

nansielle rådgiver anmodet Finansministeriet om at udarbejde estimater for den stats-

lige ”nulkuponrentestruktur”, hvorefter denne er anvendt som diskonteringsrente. I de

3 seneste totaløkonomiske vurderinger har Bygningsstyrelsen ændret metode og i

stedet anmodet en ekstern rådgiver om at estimere diskonteringsrenten. Den ekster-

ne rådgiver fandt, at det var relevant at anvende en højere diskonteringsrente end

tidligere. For de 3 seneste totaløkonomiske vurderinger er der derfor anvendt en hø-

jere diskonteringsrente. Diskonteringsrenten ændrede sig fra at være 1,7

i 2014 til

at være 3,5

i 2015. Konsekvensen af en højere diskonteringsrente blev ifølge vores

beregninger, at de totaløkonomiske vurderinger blev ændret med ca. 16

i OPP-pro-

jektets favør. Tabel 5 viser konsekvensen af ændringerne i diskonteringsrenten for ét

af de 3 OPP-projekter.

Nulkuponrentestruktur

Nulkuponrenten er det effek-

tive afkast til udløb på en nul-

kuponobligation, som er ka-

rakteriseret ved kun at have

én betaling, hovedstolen, der

forfalder ved udløb. Da der ik-

ke blev udstedt statsobligatio-

ner med en løbetid svarende

til OPP-aftalernes udløb, så er

renten tilnærmet en nulkupon-

rentestruktur.

I det følgende anvendes ren-

ten på statsobligationer som

synonym for nulkuponrente-

strukturen for statsobligatio-

ner.

Tabel 5

Resultatet af nutidsværdiberegninger ved en ændring af diskonterings-

renten for OPP-projekt Udlændingestyrelsen i Næstved

Diskonteringsrente

1�½5 %

OPP

Totalentreprise

Forskel

331�½1

mio. kr.

265�½1

mio. kr.

19�½9 %

2�½5 %

281�½3

mio. kr.

247�½1

mio. kr.

12�½2 %

3�½5 %

240�½5

mio. kr.

231�½3

mio. kr.

3�½8 %

Udsving

90�½6

mio. kr.

33�½8

mio. kr.

16�½1 %-point

Kilde:

Bygningsstyrelsens beregningsark bag den totaløkonomiske vurdering for Udlændingestyrelsen i Næst-

ved, samt tilføjelse af kolonne, der viser udsving i beløb og procentpoint.

Det fremgår af tabel 5, at ændringer i diskonteringsrenten påvirker prisen for OPP-pro-

jektformen mere end for totalentrepriseprojektet, hvilket skyldes, at betalingsstrøm-

mene er forskellige. Ved totalentrepriser forfalder den største del af betalingen ved

ibrugtagning, mens den i OPP-projekter forfalder efter 20-25 år.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

57. Bygningsstyrelsen har oplyst, at der internationalt er divergerende praksis for op-

gørelsen af diskonteringsrenten. Der er således stor variation i, hvilken diskonterings-

rente der benyttes blandt de lande, der har lang erfaring med OPP. I Nederlandene og

Storbritannien benyttes diskonteringsrenter på 4-6

(opgjort i nominelle termer),

mens der er eksempler på lande, der benytter den risikofrie rente som diskonterings-

rente. Således findes der ifølge styrelsen ikke en fast dansk eller international aner-

kendt metode for opgørelsen af diskonteringsrenten til brug ved beregningen af en to-

taløkonomisk vurdering.

58. Rigsrevisionen konstaterer, at der ikke er faste definitioner for, hvordan diskonte-

ringsrenten bør opgøres, og at selv små ændringer har stor betydning for resultatet af

den totaløkonomiske analyse.

59. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Bygningsstyrelsens anvendte metode og reg-

nemodel i de totaløkonomiske vurderinger både før og efter 2015 indebærer, at et to-

talentrepriseprojekt og et OPP-projekt kun stilles lige i en sammenligning, når diskon-

teringsrenten fastsættes til at være renten på statsobligationer. Hvis diskonteringsren-

ten fastsættes lavere end renten på statsobligationer, så vil totalentrepriseprojektet

blive favoriseret. Hvis diskonteringsrenten sættes højere, så vil OPP-projektet blive fa-

voriseret.

Det er på den baggrund Rigsrevisionens vurdering, at renten på statsobligationer bør

anvendes som diskonteringsrente i de totaløkonomiske vurderinger eller alternativt,

at modellen for de totaløkonomiske vurderinger tilrettes, hvis der anvendes en anden

diskonteringsrente.

Rigsrevisionen vurderer derfor også, at det var forkert, at Bygningsstyrelsen øgede

diskonteringsrenten i de totaløkonomiske vurderinger, der blev udført fra 2015, uden

samtidig at ændre modellen, da dette indebar en automatisk favorisering af OPP-pro-

jektformen og dermed et forkert sammenligningsgrundlag.

Følsomhed i de totaløkonomiske vurderinger

60. Vi har undersøgt, hvad ændringer i ovenstående variable (risikotillæg, optimerings-

tillæg, afkastkrav, anlægsomkostninger og diskonteringsrente) betyder for resultatet

af de totaløkonomiske vurderinger. De prissatte forhold, der anvendes i beslutnings-

grundlaget, og som i væsentlig grad påvirker analysernes resultat, er ikke baseret på

dokumenterede analyser, rapporter eller andet skriftligt materiale. Der er i vidt om-

fang tale om skønnede værdier. Gennemgangen af de prissatte forhold (tal og bereg-

ninger) har desuden vist, at variablene anvendes delvist forskelligt, uden at dette er

begrundet. Risikotillægget kan fx være 5

men det kan også være 10

Optimerings-

tillægget kan være 2

men det kan også være 7,5

Diskonteringsrenten kan være

1,5

men den kan også være 3,5

Totalentreprisens anlægsomkostning kan anta-

ges at være 49

dyrere end OPP-projektets anlægsomkostning, men anlægsomkost-

ningerne kan også antages at være identiske for de 2 projektformer. Baseret på den

dokumentation, vi har modtaget, skifter værdierne tilsyneladende delvist vilkårligt fra

projekt til projekt.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

61. Når variablene ændres, påvirkes resultatet af den totaløkonomiske vurdering og-

så. På baggrund af 2 regneark, som vedrører henholdsvis OPP-projektet Banedan-

mark i Ringsted og OPP-projektet Udlændingestyrelsen i Næstved, har Rigsrevisio-

nen estimeret, hvor meget ændringer i variablene påvirker analysens samlede resul-

tat. Vores analyse viser, at når:

•

risikotillægget ændres med 5 %-point, så medfører det, at den totaløkonomiske

analyses samlede resultat ændres med ca. 3

optimeringstillægget ændres med 5 %-point, så medfører det, at den totaløkono-

miske analyses samlede resultat ændres med ca. 2

afkastkravet ændres med 1 %-point, så medfører det, at den totaløkonomiske ana-

lyses samlede resultat ændres med ca. 8

totalentrepriseprojektets anlægsomkostninger ændres med 10 %-point, så med-

fører det, at den totaløkonomiske analyses samlede resultat ændres med ca. 5

diskonteringsrenten ændres med 1 %-point, så medfører det, at den totaløkono-

miske analyses samlede resultat ændres med ca. 8

Resultatet af de totaløkonomiske vurderinger er altså især følsomt over for ændringer

i afkastkravet og diskonteringsrenten. Det er derfor særligt vigtigt, at disse variable

opgøres så korrekt som muligt. De fordele, der knytter sig til OPP-projektformen, er re-

lateret til risiko- og optimeringstillægget. Ændringer i disse tillægs størrelse påvirker i

begrænset omfang resultatet af den totaløkonomiske vurdering. Den metode, som vi

har anvendt til at opgøre sammenhængen mellem ændringer i variablene og betydnin-

gen for den totaløkonomiske vurderings resultat, er nærmere beskrevet i bilag 2.

62. På baggrund af Bygningsstyrelsens regneark vedrørende OPP-projekterne Bane-

danmark i Ringsted og Udlændingestyrelsen i Næstved har vi undersøgt, hvad det be-

tyder, hvis alle variablene antager værdier, der henholdsvis favoriserer OPP eller favo-

riserer totalentreprise. Resultaterne er vist i tabel 6.

Tabel 6

Udsvingsanalyse ved forskellig anvendelse af variable

Variabel

Risikotillæg

Optimeringstillæg

Afkastkrav

Totalentreprise, anlæg

Diskonteringsrente

Resultat af total-

økonomisk vurdering

Kilde:

Rigsrevisionen.

Scenarie 1

1,5

Totalentreprise er 21-25

billigere end OPP

Scenarie 2

7,5

4,25

3,5

OPP er 22-24

billigere end totalentreprise

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Det fremgår af tabel 6, at et OPP-projekt kan blive estimeret 22-24

billigere end et

totalentrepriseprojekt – eller det modsatte, nemlig at et totalentrepriseprojekt kan bli-

ve estimeret 21-25

billigere end et OPP-projekt. Begge resultater vil fortsat være for-

bundet med usikkerhed og være baseret på subjektive estimater.

63. Undersøgelsen viser, at variablene ændrer sig, uden at der er dokumentation for

ændringerne. Bygningsstyrelsen har dertil oplyst, at udsvingene ikke er vilkårlige, da

de er udarbejdet på baggrund af input fra eksterne rådgivere, udbudsprocesser, nul-

kuponrentestrukturen og styrelsens egen ekspertise.

Bygningsstyrelsen har oplyst, at risikotillægget i 9 ud af de 11 totaløkonomiske vurde-

ringer har været sat til 5

I de resterende 2 totaløkonomiske vurderinger har risiko-

tillægget været henholdsvis 10

og 12

Bygningsstyrelsen har desuden bemærket,

at optimeringstillægget i 7 ud af de 11 totaløkonomiske vurderinger har været 5

I én

vurdering har tillægget været 2

og i 2 vurderinger 7,5

I den allerførste vurdering

(Rigsarkivet) blev der ikke anvendt et optimeringstillæg. Med hensyn til diskonterings-

renten skete der et skift i procenten i 2015. Det skyldtes ifølge Bygningsstyrelsen ene

og alene den ændring i metode, som blev gennemført i 2015. Anlægssummen er des-

uden ikke fastlagt ud fra en antagelse om, at statsbyggeri er dyrere end OPP. Anlægs-

summen er et budgetestimat, der er fastlagt, før OPP-udbuddet gennemføres og ef-

terfølgende sammenlignes med det budgetestimat, der er oplyst i OPP-tilbuddet. At

anlægssummen i de 3 sidste vurderinger er identiske, skyldes ifølge Bygningsstyrelsen

igen den ændring i metode, der medførte, at den totaløkonomiske sammenligning gen-

nemføres,

før

projektet igangsættes, og at der således anvendes det samme budget-

estimat for anlægssummen i begge projekttyper. Således er den primære forskel mel-

lem de første 8 og de 3 sidste projekter affødt af metodeskiftet.

Rigsrevisionen bemærker, at ovenstående ikke ændrer ved, at Bygningsstyrelsen ik-

ke har fremlagt dokumentation for de udsving, der er i de anvendte variable.

Totaløkonomiske vurderinger som metode

64. I forbindelse med vores gennemgang af de prissatte variable har vi konstateret,

at Bygningsstyrelsen i flere situationer har været i tvivl om den anvendte metode i de

totaløkonomiske vurderinger. Den anvendte metode har mindst lige så stor betydning

for den totaløkonomiske vurderings resultat som de anvendte variable. Metoden har

derfor ligeledes betydning for, hvor godt et beslutningsgrundlag der har været på de

tidspunkter, hvor man besluttede at igangsætte OPP-projekterne.

Gennemgangen omfatter bl.a. et væsentligt forbehold, der tages i alle totaløkonomiske

vurderinger, og den tvivl, som Bygningsstyrelsen ad flere omgange har haft om den an-

vendte metode.

Forbehold, der tages i de totaløkonomiske vurderinger

65. Siden 2007 har Bygningsstyrelsen i de totaløkonomiske vurderinger beskrevet

usikkerheden i den anvendte metode. Usikkerheden opstår, når der beregnes en nu-

tidsværdi baseret på betalingsstrømme 20-25 år frem i tiden.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

66. I den første totaløkonomiske vurdering (Rigsarkivet), der blev udarbejdet i 2005-

2007, blev der peget på, at nogle beregninger kunne være behæftet med usikkerhed.

I den totaløkonomiske vurdering for Tinglysningsretten i Hobro fra 2007 blev usikker-

heden beskrevet på denne måde:

”De anvendte estimater og skøn i referenceprojektet er helt eller delvist baseret på

subjektive vurderinger, som i sagens natur er genstand for en ikke ubetydelig iboen-

de usikkerhed. Som følge heraf er det ikke muligt at dokumentere eller efterprøve

estimater og skøn på samme måde, som det er tilfældet ved realiserede projekter.”

Beskrivelsen af usikkerheden bliver ikke mindre i de efterfølgende år. I den seneste

totaløkonomiske vurdering fra 2016 vedrørende Østre Landsret er usikkerheden ind-

holdsmæssigt beskrevet på samme måde. Der er således ikke sket en ændring af den

beskrevne usikkerhed, fx som følge af erfaringsopsamlinger fra nationale eller inter-

nationale analyser.

Bygningsstyrelsens overvejelser i 2014

67. Bygningsstyrelsen har frem til 2014 udarbejdet de totaløkonomiske vurderinger

ved at foretage en økonomisk sammenligning mellem et

faktisk OPP-tilbud

efter gen-

nemført udbud og et

teoretisk beregnet projekt

i totalentreprise. I 2014 var det imid-

lertid ikke længere styrelsens vurdering, at metoden gav en reel sammenligning af de

2 projektformer, da en række fordele ved OPP-projektet ikke umiddelbart var kvanti-

ficerbare og derfor ikke indgik i sammenligningen. Det gjaldt fx totaløkonomiske inci-

tamenter i anlægsbeslutninger, hensigtsmæssig risikofordeling samt incitamenter til

at levere til rette tid, pris og kvalitet gennem hele kontraktperioden. Når disse forhold

ikke i tilstrækkelig grad indgik i den samlede vurdering, ville fordelene ved OPP-projek-

tet ikke være tilstrækkeligt belyst.

I 2015 ændrede Bygningsstyrelsen som tidligere nævnt metoden for de totaløkono-

miske vurderinger. Ændringen bestod bl.a. i, at både OPP-projektet og totalentrepri-

seprojektet i beslutningsgrundlaget herefter begge var hypotetiske. Herudover be-

stod ændringen bl.a. i, at der blev lagt mere vægt på de kvalitative forhold.

Rigsrevisionen konstaterer, at metoden med indhentning af et OPP-tilbud, før den to-

taløkonomiske vurdering blev udarbejdet, indebar, at Bygningsstyrelsen i de 8 sager,

der lå før 2014, udarbejdede beslutningsgrundlaget,

efter

at beslutningen om valg af

OPP som projektform reelt var truffet.

Bygningsstyrelsens overvejelser i 2017

68. I 2017 blev Bygningsstyrelsen opmærksom på, at den totaløkonomiske metode

kunne anfægtes, og at der kunne anvendes andre metoder, der ville komme frem til et

andet resultat. Hvor styrelsen i 2014 især var betænkelig ved, om alle fordelene ved

OPP blev taget i betragtning, var betænkeligheden denne gang, at metoden måske in-

debar, at OPP-projektformen blev favoriseret i den totaløkonomiske vurdering.

Bygningsstyrelsen vurderede, at OPP-projektformen kunne være favoriseret med op

til 20 % i forhold til totalentreprise i de totaløkonomiske vurderinger, fordi den anvend-

te metode ikke inddrog en sammenligning med OPP-projekter, hvor staten låner pen-

gene til byggeprojektet. Styrelsen indledte ultimo 2019 en dialog med Finansministe-

riet herom, men drøftelserne blev ikke afsluttet.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

69. Rigsrevisionen er enig med Bygningsstyrelsen i, at det øger sammenligneligheden

mellem projektformerne OPP og totalentreprise, når der inddrages en situation, hvor

staten låner pengene til byggeprojektet. Effekten af det er, at spørgsmålet om diskon-

teringsrenten bliver mindre betydningsfuldt. Diskonteringsrenten vil således have no-

genlunde samme effekt på begge projektformer, uanset om den fastsættes til 1,7 %,

3,5 % eller 10 %.

Rigsrevisionen vurderer dog umiddelbart, at så længe renten på statsobligationer an-

vendes som diskonteringsrente, så er resultatet af de totaløkonomiske vurderinger

upåvirket af, om statens lånefinansiering inddrages i beregningerne. Resultatet af de

totaløkonomiske vurderinger vil være det samme med og uden lånefinansiering.

Rigsrevisionen vurderer derfor, jf. afsnittet om diskonteringsrenten, at det alene er i de

totaløkonomiske vurderinger, hvor diskonteringsrenten har været højere end renten

på statsobligationer, at OPP-projekterne har været favoriseret i de totaløkonomiske

vurderinger.

Resultater

Undersøgelsen viser, at der ikke er dokumentation for de prissatte forhold, der indgår

i beslutningsgrundlaget. Disse forhold er i vidt omfang subjektivt skønnede og ikke ba-

seret på analyser, rapporter eller andet skriftligt materiale, der kan efterprøves. Stør-

relsen på de væsentligste variable (risikotillæg, optimeringstillæg, afkastkrav, anlægs-

omkostninger og diskonteringsrente) skifter fra projekt til projekt på baggrund af Byg-

ningsstyrelsens faglige, men udokumenterede vurderinger. Risikotillægget kan fx væ-

re 5 %, men det kan også være 10 %. Optimeringstillægget kan være 2 %, men det kan

også være 7,5 %. Diskonteringsrenten kan være 1,5 %, men den kan også være 3,5 %.

Totalentrepriseprojektets anlægsomkostninger kan være op til 49 % dyrere end OPP-

projektets anlægsomkostninger, men anlægsomkostningerne kan også være identi-

ske for de 2 projektformer.

Undersøgelsen viser desuden, at Bygningsstyrelsen selv ad flere omgange har rejst

tvivl om den anvendte metode. Af alle de totaløkonomiske vurderinger fremgår det,

at vurderingen bygger på subjektive skøn og estimater. I 2014 kom styrelsen i tvivl om,

hvorvidt alle positive forhold vedrørende OPP-projekterne bliver medregnet. I 2017

vurderede styrelsen, at der var risiko for, at modellen kunne favorisere OPP-projekt-

formen med op til 20 % i forhold til totalentreprise. Styrelsen indledte ultimo 2019 en

dialog med Finansministeriet herom, men drøftelserne blev ikke afsluttet.

Bygningsstyrelsen har endvidere i forbindelse med denne undersøgelse tilkendegi-

vet, at styrelsen er enig i, at der er usikkerheder forbundet med de totaløkonomiske

vurderinger.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

2.3. Dokumentation for kvalitative forhold

70. Vi har undersøgt, om der er dokumentation for de kvalitativt beskrevne forhold, der

anvendes i beslutningsgrundlaget.

71. De første 8 OPP-beslutningsgrundlag bestod primært af prissatte vurderinger med

ganske få eller ingen kvalitative forhold. På denne måde var den totaløkonomiske ana-

lyses resultat den samlede vurdering af alle relevante parametre udtrykt som et tal.

For de seneste 3 totaløkonomiske vurderinger er de prissatte vurderinger i højere grad

sidestillet med kvalitative vurderinger, og det samlede resultat kan ikke opgøres som

et tal. Tabel 7 viser et eksempel fra den totaløkonomiske vurdering, der blev udarbej-

det for OPP-projektet Udlændingestyrelsen i Næstved.

Tabel 7

Eksempel på inddragelse af kvalitative forhold i en totaløkonomisk

vurdering

Kriterium

Brugerinddragelse og funktionalitet

Arealudnyttelse

Tid og planlægning

Driftsoptimeringspotentiale

Budgetsikkerhed

Leverandørstyring

Bygningsmæssig fleksibilitet/tomgangsrisici

Note:



meget under middel



under middel



middel



over middel



meget over middel

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Bygningsstyrelsens totaløkonomiske vurdering for kontorbygningen til

Udlændingestyrelsen i Næstved.

Statsbyggeri

(totalentreprise)

()







()



OPP





()









Det fremgår af tabel 7, at kvalitative forhold er beskrevet som prosa, der efterfølgen-

de er blevet omdannet til kvantificerbare point i form af antal ”flueben”. Jo bedre pro-

jektformen klarer sig ved det angivne forhold, jo flere point/flueben scorer projektfor-

men. Det er ikke angivet i den totaløkonomiske vurdering, hvordan omregningen af

prosa til point/flueben er sket, og om det enkelte forhold vægter mere end andre. Vi

har ikke modtaget dokumentation, der kan efterprøves, for ovennævnte kvalitative

forhold. De kvalitative forhold er baseret på skøn. Det fremgår da også tydeligt af de

totaløkonomiske vurderinger, at der er tale om antagelser og valg.

72. Rigsrevisionen er desuden blevet opmærksom på, at de samme argumenter i nog-

le tilfælde går igen flere gange. De argumenter, der taler for OPP-projektformen, bru-

ges fx 2 gange og tæller derfor ”dobbelt” i forbindelse med et aktstykke vedrørende

OPP-projektet Østre Landsret, jf. boks 2.

| Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Boks 2

Aktstykket vedrørende OPP-projektet Østre Landsret

Bygningsstyrelsen konkluderer i den totaløkonomiske vurdering for Østre Landsret, at det samlet set vil være økonomisk

fordelagtigt at fortsætte med en totalentreprise. Konklusionen i aktstykket om Østre Landsret er imidlertid den modsatte,

da Bygningsstyrelsen vurderer, at en OPP-løsning samlet set vil være den mest fordelagtige for staten på baggrund af føl-

gende kvalitativt beskrevne forhold:

•

”at den private finansiering sikrer, at OPP-selskabet har et væsentligt økonomisk incitament til at levere til den aftalte tid,

pris og kvalitet gennem hele kontraktperioden.

•

at der er sammenhæng mellem design, anlæg og drift, da OPP-selskabet har ansvaret for dette, hvilket sikrer, at løsnin-

ger vælges ud fra en vurdering af de samlede omkostninger forbundet med dem og ikke blot deres initialomkostninger,

samtidig med at brugen af funktionskrav giver den private leverandør mulighed for at optimere både anlæg og den efter-

følgende drift i en lang periode med totaløkonomien for øje.

•

at staten får budgetsikkerhed på tidspunktet fra kontraktindgåelse, da staten kvartalsvist betaler et fast beløb fra ind-

flytningstidspunktet og frem til kontraktperiodens ophør, der dækker alle OPP-leverandørens udgifter til design, projek-

tering, etablering, drift, vedligehold og finansiering.

•

at den klare rolle- og ansvarsfordeling mellem parterne sikrer, at risici placeres hos den part, der bedst kan håndtere dem.”

Disse argumenter indgik dog allerede helt eller delvist i beregningen af risikotillægget i den analyse, der ledte frem til den

første konklusion (med det modsatte udfald), der fremgår af den totaløkonomiske vurdering. Lignende forhold gør sig gæl-

dende i 2 andre aktstykker, hvor argumenterne bruges igen efter allerede at have indgået – og være medregnet – i den to-

taløkonomiske vurdering.

73. Rigsrevisionen vurderer, at ministeriet på denne måde bruger de samme argumen-

ter mere end én gang i samme sag. Først i den totaløkonomiske vurdering, og dernæst

igen som et nyt argument i aktstykkerne.

74. Finansministeriet, Indenrigs- og Boligministeriet samt Transportministeriet har til

den samlede gennemgang af de totaløkonomiske vurderinger haft flere bemærkninger.

Transportministeriet har bemærket, at uanset hvor godt et beslutningsgrundlag der

etableres, vil der være tale om en sammenligning mellem 2 (eller flere) hypotetiske si-

tuationer, hvoraf kun den ene realiseres, da ikke 2 projekter er ens, og man aldrig vil

kunne efterprøve, om valget var rigtigt, da man i sagens natur ikke kan vide, hvordan

projektet ville være forløbet, hvis man havde valgt en anden projektform. På den bag-

grund og på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse er det umiddelbart Transport-

ministeriets konklusion, at der ved eventuelle kommende beslutningsoplæg om an-

vendelse af OPP-formen ikke bør foretages en totaløkonomisk sammenligning af OPP-

projektet med et traditionelt projekt, da der næppe kan udvikles en teoretisk tilfreds-

stillende metode til dette. I stedet bør vurderingen efter Transportministeriets opfat-

telse – som ved andre valg af udbuds- og organiseringsformer – baseres på en kon-

kret faglig vurdering, herunder af det konkrete projekts egnethed til OPP-formen og

af den aktuelle markedssituation.

Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Bygningsstyrelsen har oplyst, at styrelsen finder Rigsrevisionens vurderinger i beret-

ningen meget skarpe, navnlig set i lyset af at der ikke findes en økonomisk-faglig an-

befalet metode for en økonomisk sammenligning af OPP-projekter med konventio-

nelle projekter. Men styrelsen er enig i, at der er usikkerheder forbundet med de total-

økonomiske vurderinger, og at styrelsens anvendte metode ikke nødvendigvis er den

mest retvisende. Bygningsstyrelsen har videre oplyst, at styrelsen håber, at Rigsrevi-

sionens undersøgelse kan bidrage til fastlæggelse af en revideret metode. Da dette

forudsætter dyb indsigt og faglighed i forhold til statsfinansielle beregninger og vur-

deringer, vil dette arbejde ifølge styrelsen forudsætte Finansministeriets medvirken.

Bygningsstyrelsen har desuden tilkendegivet, at det kan overvejes, om OPP-projekt-

formen med offentlig finansiering i forskellige modeller skal anvendes, hvilket styrel-

sen tidligere har arbejdet med modeller for, og at Transportministeriet snarest vil gen-

optage dialogen med Finansministeriet og eventuelle andre relevante ministerier her-

om.

Finansministeriet har oplyst, at ministeriets rolle vedrørende OPP er begrænset til ud-

formningen af de overordnede rammer for anvendelsen af OPP-projektformen gen-

nem budgetvejledningen og regnskabsregler samt ved almindelig sagsbehandling af

sager i Økonomiudvalget. Finansministeriet finder derfor umiddelbart ikke, at det vil

være hensigtsmæssigt, hvis ministeriet bidrager til kvalificering af metoden vedrøren-

de vurdering af OPP-projekter. Finansministeriet bemærker endvidere, at ministeriet

generelt kun behandler sager om igangsættelse af OPP-projekter i forbindelse med re-

geringsforelæggelse og behandling af aktstykker, og ved regeringsforelæggelse over-

lades vurderingen af, om et projekt skal gennemføres som OPP, i øvrigt til den projekt-

ejende myndighed.

75. Rigsrevisionen bemærker hertil, at Finansministeriets ansvar for de overordnede

rammer og regler i budgetvejledningen og regnskabsregler for anvendelsen af OPP-

projektformen betyder, at det er relevant, at Transportministeriet kordinerer eventu-

elle initiativer om fastsættelse af en ny model til vurdering af OPP-projekter med Fi-

nansministeriet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at der ikke er dokumentation for de kvalitative forhold, der ind-

går i beslutningsgrundlaget. Disse forhold er i vidt omfang subjektivt skønnede og ik-

ke baseret på analyser, rapporter eller andet skriftligt materiale, der kan efterprøves.

Transportministeriet har oplyst, at ministeriet i lyset af Rigsrevisionens kritik vil iværk-

sætte en analyse af, hvordan der i fremtiden kan arbejdes med beslutninger om valg

af OPP-projektformen. Dette kan være uden brug af totaløkonomiske vurderinger.

Rigsrevisionen finder, at Transportministeriet bør koordinere eventuelle initiativer med

Finansministeriet, da Finansministeriet er ansvarlig for de overordnede regler og ram-

mer for anvendelsen af OPP-projektformen.

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

3. Regionernes

beslutningsgrundlag

ved valg af OPP-projekt-

formen

Delkonklusion

De 4 regioner, der har valgt OPP-projektformen, har ikke haft et tilfreds-

stillende beslutningsgrundlag, når regionerne har valgt at anvende OPP-

projektformen.

2 regioner (Region Sjælland og Region Syddanmark) har udarbejdet totaløkonomiske

vurderinger uden dokumentation for, at de forøgede finansieringsomkostninger opve-

jes af øvrige økonomiske fordele. 2 andre regioner (Region Nordjylland og Region Midt-

jylland) har ikke udarbejdet økonomiske sammenligninger mellem projektformer. Der-

med kan ingen af de 4 regioner dokumentere, at OPP-projektformen var økonomisk

fordelagtig, da projekterne blev besluttet, og kontrakterne blev indgået. Region Hoved-

staden har 5 gange overvejet at anvende OPP-projektformen. Hver gang er projektfor-

men blevet forkastet. Enten fordi den blev anset for at være for dyr eller af andre årsa-

ger ikke blev fundet velegnet. De 2 regioner, der har udarbejdet totaløkonomiske vur-

deringer, har i øvrigt valgt OPP-projektformen, selv om deres egne totaløkonomiske vur-

deringer viste, at det var den dyreste løsning.

De 4 regioner, som har anvendt OPP-projektformen, har oplyst, at de finder, at de ved-

tagne projekter er økonomisk fordelagtige, selv om OPP-projektformen isoleret set er

dyrere end alternative projektformer. Det skyldes ifølge regionerne, at gennemførelse

af projekterne medfører så store effektiviseringer, at projektet tjener sig ind i løbet af

en kort årrække, selv om der er valgt en dyrere projektform. Fx har Region Midtjylland

i et konkret beslutningsgrundlag vurderet, at etableringen af et nyt psykiatrisk center

vil medføre driftsbesparelser på 50 mio. kr. hvert år i 30 år og besparelse af et reinve-

steringsbehov på 225 mio. kr. Regionen har efterfølgende beregnet, at valget af OPP

som projektform for det psykiatriske center er 345,8 mio. kr. dyrere end en totalentre-

prise. Besparelsen ved at gennemføre projektet overstiger således fordyrelsen ved at

vælge OPP som projektform. Ifølge regionens egne beregninger kunne besparelsen dog

have været 345,8 mio. kr. større, hvis regionen havde valgt totalentrepriseprojektfor-

men.

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Regionernes rammebetingelser har i praksis betydet, at anlægsloftet har forhindret re-

gionerne i at bygge med fx totalentreprise, mens OPP-projekter ikke er omfattet af an-

lægsloftet. Regionerne er dog underlagt et deponeringskrav, hvor de skal deponere et

beløb svarende til anlægsomkostningen for at sikre en likviditetsmæssig ligestilling af

totalentreprise og OPP, så regionerne ikke får bygget mere, end de har råd til. Regio-

nerne har imidlertid for hovedparten af anlægsomkostningerne ansøgt om og fået til-

delt deponeringsfritagelse fra en særlig OPP-pulje i Indenrigs- og Boligministeriet. Un-

dersøgelsen viser, at det især er disse rammevilkår, der er den afgørende faktor, når

regionerne vælger at anvende OPP-projektformen.

Rigsrevisionen kan konstatere, at flere OPP-projekter er valgt, fordi regionen fandt, at

det var mest sparsommeligt, selv om projektformen isoleret set blev anset for at være

dyrere end fx totalentreprise. Indenrigs- og Boligministeriet og Finansministeriet har

oplyst, at beretningen viser, at der kan være grundlag for en fornyet drøftelse med re-

gionerne i forbindelse med drøftelserne om en eventuel fremadrettet OPP-deponerings-

fritagelsespulje.

76. Dette kapitel handler om, hvorvidt regionerne har haft et tilfredsstillende beslut-

ningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen.

Vi giver først en oversigt over de OPP-projekter, hvor regionerne har indgået kontrakt

med en leverandør. Dernæst gennemgår vi, om regionerne kan dokumentere, at de

har valgt den økonomisk mest fordelagtige projektform. Dvs. at regionerne har sam-

menlignet OPP-projektet med et totalentrepriseprojekt, om regionerne har opgjort

de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projektformen, og om regionerne

har dokumentation for de prissatte og kvalitative forhold, der anvendes i beslutnings-

grundlaget, og som opvejer de forøgede finansieringsomkostninger. Dvs. at vi lægger

følgende kriterier til grund for et tilfredsstillende beslutningsgrundlag:

•

De forøgede finansieringsomkostninger, der knytter sig til OPP-projektformen, bør

være opgjort.

•

Der skal være dokumentation for de prissatte forhold (tal og beregninger), der an-

vendes i beslutningsgrundlaget.

•

Der skal være dokumentation for de kvalitativt beskrevne forhold, der anvendes i

beslutningsgrundlaget.

Slutteligt gennemgår vi øvrige forhold, der har haft betydning for regionernes valg af

projektform.

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

3.1. Opgørelse af forøgede finansieringsomkostninger

ved OPP-projekter samt dokumentation for prissatte og

kvalitative forhold

77. 4 regioner har indgået kontrakt om 10 OPP-projekter med privat finansiering. Ta-

bel 8 viser de 4 regioners projekter.

Tabel 8

OPP-projekter med privat finansiering i 4 regioner

Projekt

Region Midtjylland

P-hus Aarhus

P-hus Randers

P-hus Horsens

P-hus Silkeborg

Nyt Psykiatrisk Center ved DNU

P-hus DNU

Region Nordjylland

Hospice Vangen

Region Sjælland

Stråleterapien i Næstved

Slagelse Sygehus, fase 2

Region Syddanmark

Psykiatrisk Afdeling Vejle

2012

2014

934 mio. kr.

25 år

2012

2014

2013

2015

76�½6 mio. kr.

461�½3 mio. kr.

12 år

20 år

2017

53�½5 mio. kr.

25 år

2009

2010

2012

2013

2014

2010

2011

2013

2014

2015

47�½3 mio. kr.

55�½1 mio. kr.

60�½0 mio. kr.

45�½0 mio. kr.

1�½350�½2 mio. kr.

92�½0 mio. kr.

25 år

30 år

20 år

30 år

16 år

Annoncering

af udbud

Kontraktindgåelse

Projektsum

Kontrakt-

varighed

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

Det fremgår af tabel 8, at Region Midtjylland har 6 OPP-projekter og dermed er den

region, der har anvendt OPP-projektformen mest. Regionen har også det største OPP-

projekt med Nyt Psykiatrisk Center ved Det Nye Universitetshospital i Aarhus (DNU)

med en kontraktværdi på 1.350,2 mio. kr. De øvrige OPP-projekter omhandler 5 p-hu-

se med betalingsparkering til pårørende og patienter ved regionens hospitaler i Øst-

og Midtjylland – alle projekter med en anlægsomkostning på mellem 45 mio. kr. og 92

mio. kr.

Region Nordjylland har indgået kontrakt om et OPP-projekt ved etablering og drift af

Hospice Vangen med 15 sengepladser med en samlet kontraktsum på 53,5 mio. kr.

Region Syddanmark har indgået kontrakt om et OPP-projekt ved etablering og drift

af en psykiatrisk afdeling i Vejle med en kontraktsum på 934 mio. kr.

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Region Sjælland har 2 OPP-projekter på sundhedsområdet. Stråleterapien i Næstved

med en kontraktsum på 76,6 mio. kr. omhandler udbygning af stråleterapien til behand-

ling af kræftsygdomme. Den relativt korte kontraktperiode på 12 år skyldes, at kræft-

behandlingen flyttes til Sjællands Universitetshospital i Køge i 2024. Det andet projekt

er udbygningen af Slagelse Sygehus, fase 2, med en kontraktsum på 461,3 mio. kr.

Region Hovedstaden har 5 gange overvejet at anvende OPP-projektformen. Hver gang

er projektformen blevet forkastet. Enten fordi den blev anset for at være for dyr, eller

af andre årsager ikke blev fundet velegnet.

Opgørelse af forøgede finansieringsomkostninger

78. Vi har undersøgt, om regionerne har opgjort de forøgede finansieringsomkostnin-

ger, der knytter sig til OPP projektformen.

79. Undersøgelsen viser, at Region Midtjylland og Region Nordjylland ikke har foreta-

get sammenligninger med alternative projektformer for regionernes i alt 7 OPP-pro-

jekter. De 2 regioner har dermed ikke taget stilling til projektformens økonomiske for-

delagtighed, og de er derfor udeladt i den følgende gennemgang heraf. Region Hoved-

staden har ingen OPP-projekter og er derfor ligeledes udeladt i den følgende gennem-

gang.

80. Undersøgelsen viser endvidere, at Region Sjælland og Region Syddanmark i de-

res i alt 3 OPP-projekter har udarbejdet en totaløkonomisk sammenligning i nutidsvær-

di af henholdsvis et OPP-projekt og et totalentrepriseprojekt, men at finansierings-

omkostningerne ved OPP-projektformen ikke fremgår eksplicit i de beregninger af

totaløkonomi, som ligger til grund for beslutningsgrundlaget.

Dokumentation for prissatte forhold, der anvendes i beslutningsgrund-

laget

81. Vi har undersøgt, om der er dokumentation for de væsentligste prissatte forhold,

som anvendes i beslutningsgrundlaget forud for beslutningen om at anvende OPP-

projektformen.

82. Undersøgelsen viser, at der for de 3 OPP-projekter ikke er fremsendt dokumen-

tation for de væsentligste prissatte forhold, der indgår i beslutningsgrundlaget. For-

udsætningerne for de prissatte forhold er nævnt, men ikke dokumenteret nærmere.

Dokumentation for kvalitative forhold, der indgår i beslutningsgrund-

laget

83. Vi har undersøgt, om der er dokumentation for de væsentligste kvalitative forhold,

som indgår i beslutningsgrundlaget, og som skal opveje de forøgede finansieringsom-

kostninger ved OPP-projektformen.

Vi har efterspurgt dokumentation for kvalitative fordele ved projektformen, fx i form

af erfaringsopsamlinger, rapporter eller øvrigt, og kan konstatere, at de 2 regioner, der

har udarbejdet totaløkonomiske vurderinger, ikke har fremsendt dokumentation for

de kvalitative forhold, som knytter sig til projektformen, og som indgår i beslutnings-

grundlaget.

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Resultatet af regionernes totaløkonomiske vurderinger

84. De totaløkonomiske vurderinger, der er udarbejdet i henholdsvis Region Syddan-

mark og Region Sjælland, viste i alle 3 tilfælde, at OPP-projektformen var dyrere end

en totalentreprise. Tabel 9 viser sammenligninger af OPP-projektformen med total-

entreprise og resultatet heraf i forhold til at vurdere, hvilken projektform der er økono-

misk mest fordelagtig.

Tabel 9

Regionernes beslutningsgrundlag

Projekt

Udarbejdet sammenligning

i forhold til projektform

Beregnet prisforskel

mellem OPP

og referenceprojektet

Dokumenteret, at OPP

er den økonomisk mest

fordelagtige projektform

Nej

Region Midtjylland

P-hus Aarhus

P-hus Randers

P-hus Horsens

P-hus Silkeborg

Nyt Psykiatrisk Center ved DNU

P-hus DNU

Region Nordjylland

Hospice Vangen

Region Sjælland

Stråleterapien i Næstved

Slagelse Sygehus, fase 2

Region Syddanmark

Psykiatrisk Afdeling Vejle

(totaløkonomisk vurdering)

OPP er ca. 46 mio. kr. dyrere

Nej

(OPP er en dyrere projektform)

Ja,

(totaløkonomisk vurdering)

Nej,

OPP er ca. 8,5 mio. kr. dyrere (OPP er en dyrere projektform)

OPP er ca. 10 mio. kr. dyrere

Nej

(OPP er en dyrere projektform)

Nej

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

Det fremgår af tabel 9, at Region Sjælland vurderer, at OPP-løsningen ved Stråletera-

pien i Næstved er 8,5 mio. kr. (ca. 1 %) dyrere end totalentreprisen, mens OPP-løsnin-

gen ved Slagelse Sygehus, fase 2, er 10 mio. kr. (ca. 2 %) dyrere end totalentreprisen.

Region Syddanmark vurderer, at en OPP-løsning ved Psykiatrisk Afdeling Vejle er 46

mio. kr. (ca. 4 %) dyrere, end hvis regionen havde valgt en totalentreprise.

Samråd om OPP-projektformen

85. Som det fremgår af afsnittene ovenfor, så viser en gennemgang af regionernes be-

slutningsgrundlag, at det i begrænset omfang har været afgørende for regionernes

valg af OPP som projektform, om OPP-projektformen i sig selv var økonomisk fordel-

agtig. For 7 af projekterne har regionerne ikke udarbejdet totaløkonomiske vurderin-

ger, og i 3 tilfælde har regionerne valgt OPP-projektformen, selv om den var (margi-

nalt) dyrere.

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Det var også konklusionen på et samråd den 24. november 2016, hvor Folketingets

Social- og Indenrigsudvalg havde anmodet den daværende sundheds- og ældremini-

ster om at redegøre for totaløkonomien i 3 konkrete OPP-projekter i relation til syge-

husbyggerier i Region Midtjylland, Region Syddanmark og Region Sjælland.

86. I forbindelse med besvarelsen af spørgsmålet fra Social- og Indenrigsudvalget an-

modede ministeren de 3 pågældende regioner om at redegøre for den økonomiske

fordelagtighed i regionernes OPP-projekter:

•

Region Syddanmark oplyste sammenfattende om OPP-projektet Psykiatrisk Afde-

ling Vejle, at beregningerne viste, at OPP-projektformen var dyrere end totalentre-

priseprojektformen, men at de årlige effektiviseringsgevinster ved projektet mere

end opvejede de ekstra omkostninger ved OPP- projektformen.

Region Midtjylland oplyste sammenfattende om OPP-projektet Nyt Psykiatrisk

Center ved DNU, at regionen vurderede, at nutidsværdien af OPP-projektet var ca.

1,6 mia. kr., mens nutidsværdien i en alternativ projektmodel ville være 345,8 mio.

kr. billigere. Regionen vurderede, at det var en god businesscase for regionen at

investere i et nyt psykiatrisk center, da det gav effektiviseringsgevinster på årligt

67 mio. kr., en besparelse på min. 225 mio. kr. til akutte reinvesteringer i eksiste-

rende ejendomme i Risskov og en markant forskel i de fremtidige, løbende inve-

steringer som følge af nye og langt færre kvadratmeter. Hertil kom, at Region Midt-

jylland kunne tilbyde et væsentligt forbedret tilbud til borgerne med nye tidssva-

rende sengestuer og nærhed til de somatiske behandlingstilbud. Regionen vurde-

rede endvidere, at businesscasen kunne have været endnu bedre, hvis regionen

ikke var underlagt et anlægsloft og havde haft adgang til egen lånefinansiering via

KommuneKredit til investeringen i det nye psykiatriske center. For regionen ville

leasingfinansiering af anlægsinvesteringen via KommuneLeasing også have været

en bedre businesscase end OPP-projektformen, men de centralt afsatte depone-

ringsfritagelsespuljer var forbeholdt projekter med privat finansiering, og derfor

var det ikke altid muligt for regionen at vælge den billigste finansieringsform til re-

gionens anlægsinvesteringer.

Region Sjælland oplyste sammenfattende om OPP-projektet ved Slagelse Syge-

hus, fase 2, at regionen havde foretaget en ny beregning, hvor resultatet blev an-

derledes, end da regionen traf beslutningen om OPP-projektformen. Da regionen

traf beslutningen om projektet, viste beregningerne, at OPP-projektformen måtte

antages at være lidt dyrere end totalentrepriseprojektformen. Nu vurderede regio-

nen, at den tilbudte OPP-løsning havde en nutidsværdi på 372 mio. kr., mens et te-

oretisk beregnet totalentrepriseprojekts nutidsværdi ville være 404 mio. kr. OPP-

løsningen var dermed 32 mio. kr. billigere.

•

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

87. Sundheds- og Ældreministeriet kommenterede regionernes svar på følgende må-

de:

”Sundheds- og Ældreministeriet bemærker overordnet, at de alternative business-

cases er hypotetiske og tilsyneladende baseret på beregninger, der er foretaget til

lejligheden. De alternative businesscases har derfor ikke indgået i regionens grund-

lag for at vælge OPP. Det fremgår desuden af regionernes svar, at det generelt er van-

skeligt at foretage en retvisende eller objektiv sammenligning af OPP-projekter og

traditionelt organiserede anlægsprojekter. Herunder har Region Midtjylland ikke vur-

deret det muligt at angive et konkret risikotillæg i beregningen, mens Region Sjæl-

land har angivet et risikotillæg, der ifølge svaret er konservativt estimeret. Sundheds-

og Ældreministeriet bemærker desuden, at de ønskede beregninger udelukkende

fokuserer på teoretiske antagelser om fremtidige omkostninger, som i sagens natur

er behæftet med stor usikkerhed. Dermed tager beregningerne heller ikke højde for

regionernes forventninger til gevinster ved at vælge OPP.”

Regionernes krav om

deponering

Ifølge bekendtgørelse nr. 1581

af 17. december 2013 om re-

gionernes låntagning og med-

delelse af garantier m.v., § 1,

stk. 1, må regionerne som ud-

gangspunkt ikke lånefinansi-

ere deres udgifter.

Indgåelse af aftaler, herunder

leje- og leasingaftaler, om be-

nyttelse af ejendomme, loka-

ler m.v. henregnes som ud-

gangspunkt til en regions lån-

tagning, når disse erstatter en

regional anlægsudgift, jf. § 2,

stk. 1, nr. 6. Det kan ifølge § 5,

stk. 1 og 2, undgås, ved at re-

gionen samtidig deponerer et

beløb svarende til kontraktens

samlede værdi.

Ifølge Indenrigs- og Boligmini-

steriets vejledning nr. 11256 af

7. december 2015 skal udgif-

ter til OPP-projekter anses

som lånefinansiering, hvorfor

OPP-projektets samlede pro-

jektsum som udgangspunkt

skal deponeres.

I de årlige økonomiaftaler mel-

lem regeringen og Danske Re-

gioner er der dog de seneste

år aftalt en deponeringsfrita-

gelsespulje, der, jf. § 16-17 i lå-

nebekendtgørelsen, muliggør,

at regionerne kan opnå depo-

neringsfritagelse for OPP-pro-

jekter inden for en fastsat

ramme.

88. Finansministeren deltog i samrådet. Ministeren fastslog, at regionerne alene bør

anvende OPP-projektformen, når det er økonomisk fordelagtigt. Ministeren konsta-

terede desuden, at der kunne være tvivl om, hvorvidt regionerne anvender OPP af de

rigtige grunde.

Regionernes begrundelser for valg af OPP-projektformen

89. Undersøgelsen viser, at regionerne ikke vælger OPP-projektformen, fordi de an-

ser den for at være økonomisk fordelagtig. I det følgende beskrives regionernes pri-

mære begrundelse for at vælge OPP-projektformen – først og fremmest i forhold til

anlægsramme og deponeringsregler.

90. Hvad angår anlægsrammens betydning, er det sådan, at der i de årlige økonomi-

aftaler mellem regeringen og Danske Regioner fastsættes en samlet udgiftsramme

for regionerne. Den samlede udgiftsramme udmøntes i en driftsramme og en anlægs-

ramme, som hver region herefter er forpligtet til at overholde. Det fremgår af brev fra

Indenrigs- og Boligministeriet af 12. september 2008 til Kommunaludvalget, at løben-

de betalinger (enhedsbetalinger) til OPP-leverandører ikke konteres som en anlægs-

post, men derimod som en driftspost. Dermed påvirker regionernes udgifter til OPP-

projekter ikke regionens anlægsramme.

91. Rigsrevisionen konstaterer, at de 4 regioner har truffet valget om alle deres OPP-

projekter under hensyntagen til, at udgifter til OPP-projekter er undtaget regionernes

anlægsramme. Hensynet til anlægsrammen skal ses i sammenhæng med, at regioner-

ne generelt finder det vanskeligt at muliggøre alle regionens ønskede anlægsprojek-

ter under anlægsrammen.

For Region Nordjyllands OPP-projekt har det været et krav fra projektets indleden-

de fase, at projektet skulle opføres uden for regionens anlægsramme, da anlægs-

rammen var fuldt udnyttet.

•

For Region Midtjyllands 6 OPP-projekter fremgår det implicit eller eksplicit af alle

de bagvedliggende beslutningsgrundlag, at det ikke har været muligt at opføre pro-

jektet under anlægsrammen.

•

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

For Region Syddanmarks OPP-projekt fremgår det af beslutningsgrundlaget, at

det ikke var muligt for regionen at prioritere projektet inden for regionens anlægs-

ramme inden for en kort/mellemlang tidshorisont.

•

For Region Sjællands 2 OPP-projekter fremgår det af beslutningsgrundlaget, at

det ikke var realistisk at opføre projekterne inden for regionens anlægsramme.

Det kan dermed konstateres, at OPP-projektformens undtagelse fra anlægsrammen

har haft en væsentlig betydning for regionernes valg af OPP-projektformen, idet det

har muliggjort en fremrykning af projekterne med adskillige år frem for at vente på, at

der kan prioriteres plads under anlægsrammen i de kommende år.

92. Det følger af § 5 i bekendtgørelse nr. 1581 af 17. december 2013 om regionernes lån-

tagning og meddelelse af garantier m.v., at når en region indgår en OPP-kontrakt, skal

regionen deponere et beløb svarende til kontraktens samlede værdi. Deponeringen

skal ske på en særskilt konto i et pengeinstitut eller i obligationer med en tilsvarende

kursværdi i et pengeinstitut, et realkreditinstitut eller i KommuneKredit. Deponeringen

skal sikre, at regioner ikke vedtager OPP-projekter, som de ikke alternativt selv kun-

ne have finansieret.

93. Indenrigs- og Boligministeriet har ifølge bekendtgørelsens § 16-17 mulighed for at

give dispensation for deponering ved OPP-projekter. En sådan dispensation sker i

praksis ved, at der i den årlige økonomiaftale mellem regionerne og regeringen ind-

gås aftale om en OPP-deponeringsfritagelsespulje. I de seneste år har puljen udgjort

400 mio. kr. om året. Formålet med puljen er ifølge aftaleteksterne at fremme offent-

lig-privat samarbejde.

94. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at deponeringskravet er af betydning for al-

le 4 regioner, når regionerne skal beslutte, om OPP-projektformen er en attraktiv byg-

geform. Tabel 10 viser regionernes OPP-projekter, og om der er opnået hel eller del-

vis deponeringsfritagelse.

•

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

Tabel 10

Regionernes projekter i forhold til deponeringsfritagelse

Projekt

Region Midtjylland

P-hus Aarhus

P-hus Randers

P-hus Horsens

P-hus Silkeborg

Nyt Psykiatrisk Center ved DNU

P-hus DNU

Region Nordjylland

Hospice Vangen

Region Sjælland

Stråleterapien i Næstved

Slagelse Sygehus, fase 2

Region Syddanmark

Psykiatrisk Afdeling Vejle

Projektsum

Deponerings-

fritagelse

Delvis

Deponeret

beløb

47�½3 mio. kr.

55�½1 mio. kr.

60�½0 mio. kr.

45�½0 mio. kr.

1�½350�½2 mio. kr.

92�½0 mio. kr.

53�½5 mio. kr.

76�½6 mio. kr.

461�½3 mio. kr.

934,0

mio. kr.

3�½5 mio. kr.

2�½5 mio. kr.

5 mio. kr.

Der skal deponeres svarende til anlægsomkostningen, hvorfor det deponerede beløb ikke skal sammenlig-

nes med projektsummen. For p-huse svarer projektsummen dog til anlægsomkostningen, jf. materiale frem-

sendt af regionerne.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

Det fremgår af tabel 10, at de 4 regioner ved alle OPP-projekter har opnået hel eller

delvis deponeringsfritagelse ved søgning af deponeringsfritagelsespuljen. Dette giver

regionerne en likviditetsmæssig fordel i perioden frem til exitbetalingen.

Økonomisk fordelagtighed ved gennemførelse af projekterne

95. Alle regioner (ekskl. Region Hovedstaden) har oplyst, at de finder, at de vedtagne

projekter er fagligt og økonomisk fordelagtige, selv om OPP-projektformen isoleret

set er dyrere end alternative projektformer. For alle projekter har regionerne oplyst,

at de har valgt OPP-projektformen, fordi det er muligt at fremrykke projektet og opnå

faglige gevinster ved etableringen af nye anlæg. For flere projekter oplyser regionerne,

at gennemførelse af projekterne medfører så store effektiviseringer, at valget af den

dyrere OPP-projektform fortsat vil resultere i samlede besparelser. Rigsrevisionen har

ikke undersøgt, om projekterne er økonomisk fordelagtige i dette perspektiv.

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

Efterfølgende overvejelser om valget af OPP som projektform

96. Region Midtjylland har i forbindelse med denne undersøgelse oplyst, at OPP-pro-

jektformen var den eneste mulighed for finansiering på daværende tidspunkt. En væ-

sentlig del af argumentationen for alle regionens OPP-projekter har været, at de var

nødvendige at gennemføre for at levere acceptable forhold for patienter, for at over-

holde lovkrav eller for at opnå drifts- og kvalitetsmæssige forbedringer. Regionsråds-

politikerne har deltaget i årlige budgetmøder, hvor de økonomiske rammer for regio-

nens byggeri er blevet drøftet. Politikerne er dermed ifølge det oplyste orienteret om

overvejelserne om den optimale finansieringsform, før projekterne er blevet forelagt

til politisk godkendelse i regionsrådet. Da det tidligt i processen ved alle projekterne

blev konkluderet, at der ikke var et reelt alternativ til OPP-løsningen, ville det ifølge re-

gionen blive en øvelse uden reel værdi at gennemføre en decideret totaløkonomisk

sammenligning mellem OPP og egen anlægsfinansiering.

Region Midtjylland har tilføjet, at regionen har noteret sig, at Rigsrevisionen anser et

beslutningsgrundlag for at være tilfredsstillende, når beslutningsgrundlaget for OPP-

projekter med privat finansiering dokumenterer, at øgede finansieringsomkostninger

opvejes af andre fordele. Regionen anfører, at en sådan dokumentation ikke var på-

krævet på det tidspunkt, hvor regionens projekter blev vedtaget.

Rigsrevisionen bemærker, jf. pkt. 9, til regionens indvendinger, at det også tilbage i ti-

den har været en almengyldig regel, at der ved disponering af offentlige midler skal

udvises skyldige økonomiske hensyn.

97. Region Syddanmark har anført, at Rigsrevisionen i sin undersøgelse alene fokuse-

rer på, om der er udvist skyldige økonomiske hensyn i det enkelte OPP-projekt (selve

OPP-projektformen), men at regionen har et ansvar for at udvise skyldige økonomi-

ske hensyn i forhold til den samlede ramme. Regionen finder det således selvmodsi-

gende, når Rigsrevisionen konkluderer, at det i beslutningsgrundlaget ikke er tilstræk-

keligt dokumenteret, at OPP-projektet var det billigste alternativ. I forhold til beslut-

ningen var det ifølge Region Syddanmark på daværende tidspunkt alene relevant at

forholde sig til valget mellem et OPP-projekt eller ikke noget projekt, idet der ikke fand-

tes andre alternativer end at undlade at gennemføre projektet.

98. Vi har ikke vurderet, om de effektiviseringspotentialer, regionerne oplyser, der er

ved at gennemføre projekterne, opvejer de forøgede omkostninger ved OPP-projekt-

formen. Ligeledes har vi ikke forholdt os til regionernes prioritering af den samlede

anlægsramme. Vi har alene undersøgt, om regionerne kan dokumentere i beslutnings-

grundlaget, at øgede finansieringsomkostninger i OPP-projektet opvejes af tilsvaren-

de (økonomiske) fordele ved projektformen.

99. Rigsrevisionen vurderer, at Finansministeriet og Indenrigs- og Boligministeriet bør

overveje, om det er hensigtsmæssigt, at incitamenter i de forskellige regelsæt (depo-

neringsfritagelse, anlægsramme og kravet om at tage skyldige økonomiske hensyn)

medfører, at regionerne vælger at anvende OPP-projektformen, selv om OPP-projek-

terne anses for at være dyrere. Rigsrevisionen har forelagt undersøgelsens resultater

for Finansministeriet og Indenrigs- og Boligministeriet, som har haft følgende bemærk-

ninger til den samlede gennemgang af regionernes beslutningsgrundlag ved valg af

OPP og Rigsrevisionens vurderinger.

| Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen

100. I forhold til incitamenter i regelsættene bemærker Finansministeriet, at depone-

ringsfritagelsespuljerne, som skiftende regeringer gennem en årrække har aftalt i

økonomiforhandlingerne, har været et fælles ønske mellem parterne om at sikre, at

der opnås erfaringer med OPP-projekter. Det har været en måde at understøtte, at

regionerne får afprøvet OPP-formen og samarbejdet med de private aktører, bl.a.

med sigte på at øge fokus på totaløkonomi i projekterne, hvor driftsfasen og dermed

materialer mv. indtænkes, og at sikre, at privat innovation og nytænkning udnyttes.

Samtidig bemærker Finansministeriet, at deponeringsfritagelsespuljerne har været

på et niveau omkring 300-400 mio. kr. årligt de seneste år, svarende til omkring 5

af de aftalte anlægsniveauer for regionalt anlæg, herunder kvalitetsfondsstøttet byg-

geri. Præmissen for de aftalte deponeringsfritagelsespuljer er dog ifølge Finansmini-

steriet, at regionerne forvalter puljerne efter hensigten og ikke bruger dem til at omgå

de regionale anlægsrammer til etablering af projekter, der ikke i sig selv indebærer

totaløkonomiske fordele.

Endelig har Finansministeriet bemærket, at Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der

kan være grundlag for en fornyet drøftelse med regionerne i forbindelse med drøftel-

serne om en eventuel fremadrettet OPP-pulje.

Indenrigs- og Boligministeriet har til Rigsrevisionens konklusion om, at Indenrigs- og

Boligministeriet og Finansministeriet bør overveje, om det er hensigtsmæssigt, at in-

citamenter i de forskellige regelsæt på det regionale område medfører, at regionerne

vælger at anvende OPP-projektformen, selv om OPP-projekterne anses for at være

dyrere, henvist til Finansministeriets ovenstående høringssvar.

101. Det er Rigsrevisionens vurdering, at fritagelse fra anlægsrammen og deponerings-

fritagelse giver regionerne en tilskyndelse til at bygge, selv om OPP-projektformen

eventuelt er dyrere. Rigsrevisionen finder derfor fortsat – uanset at tilskyndelsen til

OPP-projektformen måtte være tilsigtet – at incitamenterne i de forskellige regelsæt

kan bevirke, at skyldige økonomiske hensyn nedtones. Fritagelse fra anlægsloftet samt

puljerne til deponeringsfritagelse er desuden ikke en folketingsbeslutning, mens kra-

vet om økonomisk fordelagtighed følger af lov.

Resultater

Undersøgelsen viser, at ingen af de 4 regioners beslutningsgrundlag dokumenterer,

at OPP-projekternes økonomiske fordele opvejer de forøgede finansieringsomkost-

ninger ved projektformen. For 7 af regionernes 10 projekter blev der ikke udarbejdet

analyser, der sammenlignede OPP-projektformen med et totalentrepriseprojekt, in-

den der blev truffet beslutning om valg af projektform. 3 OPP-projekter blev valgt, selv

om de blev anset for at være (marginalt) dyrere end en totalentreprise.

2 regioner (Region Sjælland og Region Syddanmark) har valgt OPP-projektformen,

selv om den blev anset for at være (marginalt) dyrere. 2 regioner (Region Nordjylland

og Region Midtjylland) har ikke udarbejdet økonomiske sammenligninger mellem pro-

jektformer. Region Hovedstaden har 5 gange overvejet at anvende OPP-projektfor-

men. Hver gang er projektformen blevet forkastet. Enten fordi den blev anset for at

være for dyr eller af andre årsager ikke blev fundet velegnet.

Regionernes beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen |

For alle 10 OPP-projekter i regionerne var valget betinget af andre forhold, end om

OPP-projektformen isoleret set var økonomisk fordelagtig. Valget af projektform var

således betinget af, at anlægsrammen var udnyttet, eller af muligheden for at opnå de-

poneringsfritagelse. Flere regioner peger dog på, at projekterne er økonomisk fordel-

agtige, fordi effektiviseringspotentialer ved et nybyggeri mere end opvejer de forøge-

de omkostninger ved OPP-projektformen. Dette har ikke været en del af Rigsrevisio-

nens undersøgelse.

Flere regioner har lagt vægt på, at projekterne er vurderet inden for de rammebetin-

gelser, som regionen har. Anlægsloft og deponeringsfritagelse ved OPP-projekter er

en del af regionernes rammebetingelser. Regionerne har derfor ikke haft fokus på,

om OPP-projektformen i sig selv er økonomisk fordelagtig i forhold til andre projekt-

former, da det ikke har været en realistisk mulighed at gennemføre projekterne som

fx totalentreprise.

Samrådet i Folketingets Social- og Indenrigsudvalg om OPP-projektformen i 2016 vi-

ste, at alle 3 regioner, der havde leveret svar på spørgsmål i forbindelse med samrå-

det, havde valgt OPP-projektformen uden dokumentation for, at OPP-projektformen

blev anset for at være billigere end et totalentrepriseprojekt.

Rigsrevisionen kan konstatere, at flere OPP-projekter er valgt, fordi regionen fandt, at

det var mest sparsommeligt, selv om projektformen isoleret set blev anset for at være

dyrere end fx en totalentreprise. Finansministeriet og Indenrigs- og Boligministeriet

har oplyst, at Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der kan være grundlag for en for-

nyet drøftelse med regionerne i forbindelse med drøftelserne om en eventuel fremad-

rettet OPP-deponeringsfritagelsespulje.

Rigsrevisionen, den 3. juni 2021

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og regionerne

har haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af OPP-projektformen. Der-

for har vi undersøgt følgende:

Har Transportministeriet haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af

OPP-projektformen?

•

Har regionerne haft et tilfredsstillende beslutningsgrundlag ved valg af OPP-pro-

jektformen?

I undersøgelsen indgår Transportministeriet, herunder Bygningsstyrelsen, og de 5 re-

gioner. Finansministeriet og Indenrigs- og Boligministeriet indgår i mindre omfang og-

så i undersøgelsen.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring,

som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på for-

skellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevi-

sionen med relevante kompetencer.

Møder

Vi har holdt møder med følgende:

•

Transportministeriet og Bygningsstyrelsen

Finansministeriet

Indenrigs- og Boligministeriet

Danske Regioner

de 5 regioner

en OPP-leverandør.

Møderne med Transportministeriet, Bygningsstyrelsen og regionerne har bl.a. haft til

formål at give indsigt i arbejdet med beslutningsgrundlaget bag valg af OPP-projekt-

formen, herunder hvilke rammer og eksterne forhold der påvirker beslutningsproces-

sen.

Møderne med Finansministeriet og Indenrigs- og Boligministeriet har haft til formål at

give indsigt i de bagvedliggende rammer, der påvirker valget af OPP-projektformen.

Mødet med en OPP-leverandør har haft til formål at give indsigt i OPP-projektformen

fra leverandørens perspektiv.

Eksterne konsulenter

Professor Jesper Rangvid, Institut for finansiering ved CBS, og professor Ole Helby

Petersen, Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv ved Roskilde Universitet, har bi-

draget med faglig sparring og kvalitetssikring af undersøgelsen.

Metodisk tilgang |

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter og data i relation til OPP, herunder:

•

rapporter og andet materiale fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

totaløkonomiske vurderinger og andet materiale fra Transportministeriet og Byg-

ningsstyrelsen

tiltrådte aktstykker fra Finansudvalget om undersøgelsens OPP-projekter

materiale, der har fungeret som beslutningsgrundlag, fra regionerne

økonomiaftaler mellem regeringen og Danske Regioner

Vejledning for OPP egnethedsvurdering fra 2015

Finansministeriets Budgetvejledning 2016

udenlandske revisionsrapporter om OPP

relevante love, bekendtgørelser og regler.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for

at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende

revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

| Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse

Bilag 2. Forøgede finansieringsomkostninger og udsvings-

analyse

Estimat over forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projekter

I dette afsnit behandles statens forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-pro-

jekter. Afsnittet indeholder følgende:

•

budgetvejledningens krav

statens forøgede finansieringsomkostninger med afsæt i den eksisterende model

for udarbejdelse af totaløkonomiske vurderinger og med afsæt i, at staten finansie-

rer totalentrepriseprojektet med et lån.

Budgetvejledningens krav

Budgetvejledningens pkt. 2.4.10 indeholder bestemmelser om, at aftaler om leje eller

leasing kun kan indgås, hvis der er væsentlige og åbenbare fordele for staten ved lea-

sing i stedet for køb. Det fremgår, at finansiel leasing er kendetegnet ved, at alle væ-

sentlige risici og fordele, som er forbundet med ejendomsretten til et aktiv, er overført

fra leasinggiver til leasingtager. Således indgår der typisk i aftaler om finansiel leasing

en aftale om aktivets restværdi (materialeværdi) ved leasingperiodens udløb samt en

bestemmelse om, at leasingtager skal overtage aktivet, eller at leasingtager på leasing-

givers anfordring er forpligtet til at anvise en køber til aktivet efter leasingperiodens

udløb. Alternativt dækker leasingperioden størstedelen af aktivets brugstid, i hvilken

henseende det er uden betydning, om ejendomsretten overgår eller ikke overgår ved

leasingperiodens udløb. Aftaler om finansiel leasing er typisk uopsigelige af denne

grund eller kan kun opsiges før tid mod betaling af en ekstra præmie. På grund af be-

stemmelserne om aktivets restværdi ved leasingperiodens udløb erstatter aftaler om

finansiel leasing reelt køb eller anlæg. Dette forøger statens finansieringsudgifter, og

aftaler om finansiel leasing kan derfor som udgangspunkt ikke indgås.

Budgetvejledningens pkt. 2.4.11 omhandler reglerne for offentlig-privat partnerskab.

OPP-projekter med privat finansiering indeholder de egenskaber, der fremgår af pkt.

2.4.10 om finansiel leasing. Det betyder også, at det er antagelsen, at OPP-projekter

forøger statens finansieringsomkostninger. Det fremgår desuden, at organisering via

OPP kan anvendes, hvis det samlet set vurderes økonomisk fordelagtigt.

På den baggrund kan det konstateres, at Finansministeriet antager, at der er nogle

ekstra finansieringsomkostninger ved OPP-projekter. Da det altid afhænger af kon-

krete forhold, fremgår det ikke af budgetvejledningen, hvor store de forøgede finan-

sieringsomkostninger kan antages at være.

Men hvis det skal vurderes, om et OPP-projekt kan antages at være økonomisk for-

delagtigt, så kan det være hensigtsmæssigt, at den ekstra omkostning synliggøres.

Synliggørelsen kan bidrage til transparens og forståelse af, hvor meget ”forøgede fi-

nansieringsomkostninger” udgør i den konkrete sag. Er det 2 %, 30 % eller 100 % af

anlægsomkostningerne?

Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse |

Vores undersøgelse har dog vist, at de forøgede finansieringsomkostninger ikke er di-

rekte synliggjort i nogen af de 21 undersøgte projekter. I det følgende har vi derfor es-

timeret, hvor store finansieringsomkostningerne kan antages at være. Vi har taget af-

sæt i 2 situationer.

Vores første estimat baserer sig på den antagelse, der er i de totaløkonomiske vurde-

ringer, vi har gennemgået, nemlig at der sammenlignes med et totalentrepriseprojekt,

hvor anlægsomkostningen betales i år 0, og et OPP-projekt, der betales senere, fx i år

25, ved et tilbagekøb af aktivet.

Man kan argumentere for, at der også bør inddrages et andet alternativ, nemlig at sta-

ten i stedet for at betale i år 0 låner pengene ved udstedelse af statsobligationer. Vi

har i det følgende beregnet statens forøgede omkostninger til finansiering med afsæt

i begge forudsætninger.

Statens forøgede finansieringsomkostninger med afsæt i den eksisterende model

for udarbejdelse af totaløkonomiske vurderinger og med afsæt i, at staten finansie-

rer totalentrepriseprojektet med et lån

Når finansieringsomkostningerne antages at være højere i OPP-projekter med privat

finansiering, skyldes det, at der er forskel på, hvornår betalingen i et OPP-projekt og i

et offentligt finansieret projekt (fx en totalentreprise) falder. I en totalentreprise beta-

les anlægsomkostningen sædvanligvis, når anlægget tages i brug, mens en væsentlig

del af betalingen først falder 20-30 år senere i et OPP-projekt. En OPP-leverandør skal

imidlertid have et afkast, fx 5 % p.a., af en betaling, der udskydes i fx 25 år.

Hvis leverandøren forventer et afkast på 5 % p.a. af den investerede kapital, og beta-

lingen sker om 25 år, så udgør den forøgede finansieringsomkostning 5 x 25 = 125 %

af anlægsomkostningen. Til gengæld er 1 kr. mindre værd om 25 år, end den er i dag.

Man bruger en diskonteringsrente til at omregne en senere betaling til en nutidsvær-

di. Fastlæggelsen af en diskonteringsrente er genstand for drøftelser blandt økono-

mer, og i praksis anvendes der mange forskellige diskonteringsrenter. Tabel A viser,

hvor stor den forøgede finansieringsomkostning af anlægsomkostningen i et OPP-pro-

jekt må antages at være med afsæt i forskellige diskonteringsrenter.

Tabel A

Forøgede finansieringsomkostninger i procent af anlægsomkostningen

i OPP-projekter i nutidsværdi ved forskellige afkastkrav og diskonte-

ringsrenter i 25 år

Afkast

Kilde:

Rigsrevisionen.

Diskonteringsrente

89 %

111 %

133 %

156 %

178 %

79 %

99 %

119 %

139 %

159 %

71 %

89 %

107 %

124 %

142 %

64 %

80 %

95 %

111 %

127 %

100 %

125 %

150 %

175 %

200 %

| Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse

Det fremgår af tabel A, at hvis diskonteringsrenten er 0 %, og afkastkravet er 8 %, så

udgør de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projektformen 200 % af an-

lægsomkostningen. Hvis diskonteringsrenten og afkastkravet begge sættes til 4 %, så

udgør de forøgede finansieringsomkostninger ved OPP-projektformen ca. 64 % af an-

lægsomkostningen.

Det fremgik af den totaløkonomiske vurdering for Landsarkivet i Viborg fra 2013, at ud-

valgte variable havde følgende værdier:

•

OPP-projektets interne finansieringsomkostninger (middelværdi): 6,85 %

Staten tilbagekøber efter: 25 år

Diskonteringsrente: 1,57 %

Statens finansieringsomkostning i totalentrepriseprojektet: 0 % (projektet betales

kontant).

Med disse forudsætninger udgør de forøgede finansieringsomkostninger ca. 140 % af

anlægsomkostningen.

I stedet for at staten betaler totalentreprisen kontant, kan man antage, at staten finan-

sierer anlægsomkostningen ved optagelse af et lån. Det er antagelsen i den følgende

beregning.

Diskonteringsrenten er i den konkrete totaløkonomiske vurdering (Landsarkivet i Vi-

borg) fastsat med afsæt i renten på en statsobligation. Dermed kendes den davæ-

rende lånerente også (1,57 %). Hvis statens finansieringsomkostninger fratrækkes fi-

nansieringsomkostningerne på OPP-projektet (6,85 % ÷ 1,57 %), så udgør de forøge-

de finansieringsomkostninger ved OPP-projektet ca. 108 % af anlægsomkostningen.

Altså vil de forøgede finansieringsomkostninger udgøre ca. 100 mio. kr., hvis det ko-

ster 100 mio. kr. at opføre anlægget. De fordele, der skal opveje de forøgede finansie-

ringsomkostninger, skal ligeledes svare til en værdi af ca. 100 mio. kr.

Det skal bemærkes, at statens finansieringsomkostninger til OPP-projektet i ovenstå-

ende beregningseksempel kan være højere. Vores beregninger tager udgangspunkt i

de oplysninger, der fremgår af den totaløkonomiske vurdering, dvs. OPP-leverandø-

rens egne finansieringsomkostninger. Det må dog antages, at OPP-leverandøren vil

opkræve staten en betaling, der overstiger OPP-leverandørens egne udgifter. Hvis det

er tilfældet, vil statens reelle finansieringsomkostninger til OPP-projektet være højere

end de oplyste 6,85 %.

Rigsrevisionen vurderer, at der i 6 af de 11 totaløkonomiske vurderinger er angivet op-

lysninger nok til at estimere de forøgede finansieringsomkostninger. Ovenstående ek-

sempel er den af de 6 totaløkonomiske vurderinger, hvor de forøgede finansierings-

omkostninger er størst. Transportministeriet har hertil oplyst, at ministeriet finder, at

Rigsrevisionen bør anvende flere og mere repræsentative eksempler end blot det ene,

der er angivet. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at der er udfordringer med at vise

repræsentative eksempler på de forøgede finansieringsomkostninger. Det er muligt

at tage afsæt i de oplysninger, der fremgår af de totaløkonomiske vurderinger, men

som undersøgelsen viser, så kan der være tvivl om, hvor præcise de oplysninger er.

Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse |

Rigsrevisionen vurderer, at usikkerheden i de bagvedliggende oplysninger medfører,

at de forøgede finansieringsomkostninger både kan være halvt – eller dobbelt – så

store som det eksempel, vi har medtaget.

Baggrund og metode for udsvingsanalyse af Bygningsstyrelsens beslut-

ningsgrundlag

I kapitel 2, afsnit 2.1 og 2.2, skriver vi, at anvendte inputvariable i Bygningsstyrelsens

prissatte beregninger er behæftet med usikkerhed, og selv mindre ændringer i disse

kan medføre væsentlige ændringer i beregningernes endelige resultat. Til brug for be-

skrivelsen af Bygningsstyrelsens prissatte beregningers følsomhed over for ændrin-

ger i væsentlige inputvariable har vi foretaget en række forskellige estimater på effek-

ten af sådanne ændringer. Disse estimater fremgår af kapitel 2, afsnit 2.1 og 2.2. Esti-

materne er foretaget ved en række forskellige simuleringer i fremsendte regneark fra

Bygningsstyrelsen for de 2 projekter Banedanmark i Ringsted og Udlændingestyrel-

sen i Næstved. De bagvedliggende beregninger bag disse estimater fremgår neden-

for.

Regnearkene indeholder faner med ”inputdata” og faner med fastlæggelse af de frem-

tidige pengestrømme i projekternes levetid, hvori nutidsværdiberegningerne sker. Re-

sultatet af disse beregninger fremgår af fanen ”output”. Vi har udelukkende foretaget

ændringer i fanen ”inputdata” og aflæst effekten af simuleringer i fanen ”output”, jf.

figur A.

Figur A

Eksempel på regneark

Visning af fanen "inputdata", hvori inputvariablene er blevet

ændret i Rigsrevisionens simuleringer.

Visning af fanen "output". Effekten af de ændrede inputvariable

kan aflæses under ”nutidsværdi”.

| Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse

Afkastkravets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Tabel B viser resultatet af en simulering af nutidsværdiberegninger, hvor afkastkra-

vet ændres med 1 %-point fra 4 % til 5 %.

Tabel B

Afkastkravets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Afkast

Udlændingestyrelsen i Næstved

OPP

Totalentreprise

Forskel

Banedanmark i Ringsted

OPP

Totalentreprise

Forskel

212�½8 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

÷4�½1

217�½2 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

÷2�½0

221�½6 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

0�½0

226�½0 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

2�½0

230�½4 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

3�½9

235�½1 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

1�½6

240�½5 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

3�½8

246�½0 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

6�½0

251�½4 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

8�½0

256�½8 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

9�½9

4,25

4,50 %

4,75 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af fremsendte regneark fra Bygningsstyrelsen.

Det fremgår af tabel B, at der ved et afkast på 4 % for Udlændingestyrelsen i Næst-

ved er en forskel i nutidsværdierne på 1,62 % mellem OPP-projektet og totalentrepri-

sen. Ved et afkast på 5 % er forskellen 9,93 %. I dette tilfælde påvirker en ændring af

afkastet med 1 %-point (4 % i stedet for 5 %) resultatet af den prissatte totaløkonomi-

ske vurdering med 8,31

%-point

(9,93 % ÷ 1,62 %).

For Banedanmark Ringsted er der ved et afkast på 4 % en forskel på ÷4,09 % i nutids-

værdierne. Ved et afkast på 5 % er forskellen 3,86 % (afrundet til 3.9 %). I dette tilfæl-

de påvirker en ændring af afkastet med 1 %-point (4 % i stedet for 5 %) resultatet af

den prissatte totaløkonomiske vurdering med 7,95 %-point (3,86 % ÷ (÷4,09 %)).

Dermed estimerer vi, at effekten af ændringen af afkastkravet med 1 %-point (fx fra 4 %

til 5 %) isoleret set påvirker resultatet af den totaløkonomiske vurdering med ca. 8,1 %

(gennemsnit af 8,31 % og 7,95 %).

Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse |

Totalentreprisens anlægsomkostningers effekt ved totaløkonomiske

beregninger

Tabel C viser resultatet af en simulering af nutidsværdiberegninger med ændring af

totalentreprisens anlægsomkostninger.

Tabel C

Totalentreprisens anlægsomkostningers effekt ved totaløkonomiske beregninger

Forskel mellem anlægsomkostning for OPP og totalentreprise

Udlændingestyrelsen i Næstved

OPP

Totalentreprise

Forskel

Banedanmark i Ringsted

OPP

Totalentreprise

Forskel

221�½6 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

0�½0

221�½6 mio. kr.

233�½9 mio. kr.

÷5�½6

221�½6 mio. kr.

246�½3 mio. kr.

÷11�½1

221�½6 mio. kr.

282�½3 mio. kr.

÷27�½4

240�½5 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

3�½8

240�½5 mio. kr.

245�½1 mio. kr.

0�½4

240�½5 mio. kr.

258�½9 mio. kr.

÷3�½0

240�½5 mio. kr.

299�½1 mio. kr.

÷16�½5 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af fremsendte regneark fra Bygningsstyrelsen.

Det fremgår af tabel C, at der er en forskel i nutidsværdierne på 3,83 % mellem OPP-

projektet og totalentreprisen, når anlægsomkostningen vurderes til at være identisk

(forskel på 0 %) for OPP-projektet og totalentreprisen for Udlændingestyrelsen i

Næstved. Hvis det antages, at anlægsomkostningen er 10 % dyrere for totalentrepri-

sen, er forskellen 0,37 % (afrundet til 0,4 %). I dette tilfælde påvirker en ændring i an-

lægsomkostningen på 10 %-point resultatet af den prissatte totaløkonomiske vurde-

ring med ÷3,46 %-point (0,37 % ÷ 3,83 %).

For Banedanmark Ringsted er der ved en identisk anlægsomkostning (forskel på 0 %)

en forskel på 0,05 % (afrundet til 0,0 %) i nutidsværdierne. Hvis det antages, at an-

lægsomkostningen er 10 % dyrere for totalentreprisen, er forskellen ÷5,6 % (afrundet

fra 5,55 %). I dette tilfælde påvirker en ændring i anlægsomkostningen på 10 %-point

resultatet af den prissatte totaløkonomiske vurdering med ÷5,60 %-point (÷5,55 % ÷

0,05 %).

Dermed estimerer vi, at effekten af ændringen af totalentreprisens anlægsomkostning

med 10 %-point isoleret set påvirker resultatet af den totaløkonomiske vurdering med

ca. ÷4,5 % (gennemsnit af ÷3,46 % og ÷5,60 %).

| Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse

Diskonteringsrentens effekt ved totaløkonomiske beregninger

Tabel D viser resultatet af en simulering af nutidsværdiberegninger med ændring af

diskonteringsrenten.

Tabel D

Diskonteringsrentens effekt ved totaløkonomiske beregninger

Diskonteringsrente

1,5

Udlændingestyrelsen i Næstved

OPP

Totalentreprise

Forskel

Banedanmark i Ringsted

OPP

Totalentreprise

Forskel

303�½4 mio. kr.

257�½7 mio. kr.

15�½1

258�½5 mio. kr.

238�½4 mio. kr.

7�½8

221�½6 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

0�½0

331�½1 mio. kr.

265�½1 mio. kr.

19�½9

281�½3 mio. kr.

247�½1 mio. kr.

12�½2

240�½5 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

3�½8

2,5

3,5

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af fremsendte regneark fra Bygningsstyrelsen.

Det fremgår af tabel D, at der ved en anvendt diskonteringsrente på 1,5 % for Udlæn-

dingestyrelsen i Næstved er en forskel i nutidsværdierne på 19,93 % mellem OPP- og

totalentreprisen. Ved en diskonteringsrente på 3,5 % er forskellen 3,83 %. I dette til-

fælde påvirker en ændring af diskonteringsrenten fra 1,5 % til 3,5 % resultatet af den

prissatte totaløkonomiske vurdering med ÷16,11 %-point (3,83 % ÷ 19,93 %).

For Banedanmark Ringsted er der ved en anvendt diskonteringsrente på 1,5 % en for-

skel på 15,1 % (afrundet fra 15,06 %) i nutidsværdierne. Ved en diskonteringsrente på

3,5 % er forskellen 0,0 % (afrundet fra 0,05 %). I dette tilfælde påvirker en ændring af

diskonteringsrenten fra 1,5 % til 3,5 % resultatet af den prissatte totaløkonomiske vur-

dering med ÷15,02 %-point (0,05 % ÷ 15,06 %).

Dermed estimerer vi, at effekten af ændringen af diskonteringsrenten fra 1,5

til 3,5

isoleret set påvirker resultatet af den totaløkonomiske vurdering med ca. 15,6

(af-

rundet fra 15,56 %) (gennemsnit af ÷16,11 % og ÷15,02 %).

Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse |

Risikotillæggets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Tabel E viser resultatet af simuleringen af nutidsværdiberegninger med ændring af

risikotillægget.

Tabel E

Risikotillæggets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Risikotillæg

Udlændingestyrelsen i Næstved

OPP

Totalentreprise

Forskel

Banedanmark i Ringsted

OPP

Totalentreprise

Forskel

221�½6 mio. kr.

215�½3 mio. kr.

2�½8

221�½6 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

0�½0

240�½5 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

3�½8

240�½5 mio. kr.

238�½2 mio. kr.

1�½0

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af fremsendte regneark fra Bygningsstyrelsen.

Det fremgår af tabel E, at der ved et anvendt risikotillæg på 5 % for Udlændingestyrel-

sen i Næstved er en forskel i nutidsværdierne på 3,83 % mellem OPP-projektet og to-

talentreprisen. Ved et risikotillæg på 10 % er forskellen 1 % (afrundet fra 0,96 %). I det-

te tilfælde påvirker en ændring af risikotillægget med 5 %-point (fra 5 % til 10 %) resul-

tatet af den prissatte totaløkonomiske vurdering med ÷2,87 %-point (0,96 % ÷ 3,83 %).

For Banedanmark Ringsted er der ved et anvendt risikotillæg på 5 % en forskel på

2,84 % i nutidsværdierne. Ved et risikotillæg på 10 % er forskellen 0,05 %. I dette til-

fælde påvirker en ændring af risikotillægget med 5 %-point (fra 5 % til 10 %) resultatet

af den prissatte totaløkonomiske vurdering med ÷2,80 %-point (0,05 % ÷ 2,84 %).

Dermed estimerer vi, at effekten af ændringen af risikotillægget med 5 %-point (fra

5 % til 10 %) isoleret set påvirker resultatet af den totaløkonomiske vurdering med

ca. ÷2,8 % (afrundet fra 2,83 %) (gennemsnit af ÷2,87 % og ÷2,80 %).

| Forøgede finansieringsomkostninger og udsvingsanalyse

Optimeringstillæggets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Tabel F viser resultatet af simuleringen af nutidsværdiberegninger med ændring af

optimeringstillægget.

Tabel F

Optimeringstillæggets effekt ved totaløkonomiske beregninger

Optimeringstillæg

Udlændingestyrelsen i Næstved

OPP

Totalentreprise

Forskel

Banedanmark i Ringsted

OPP

Totalentreprise

Forskel

221�½6 mio. kr.

219�½1 mio. kr.

1�½1

221�½6 mio. kr.

221�½5 mio. kr.

0�½0

221�½6 mio. kr.

223�½5 mio. kr.

÷0�½9

240�½5 mio. kr.

229�½1 mio. kr.

4�½7

240�½5 mio. kr.

231�½3 mio. kr.

3�½8

240�½5 mio. kr.

233�½1 mio. kr.

3�½1

7,5

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af fremsendte regneark fra Bygningsstyrelsen.

Det fremgår af tabel F, at der ved et anvendt optimeringstillæg på 2 % for Udlændinge-

styrelsen i Næstved er en forskel i nutidsværdierne på 4,74 % mellem OPP- og total-

entreprisen. Ved et optimeringstillæg på 7,5 % er forskellen 3,1 % (afrundet fra 3,08 %).

I dette tilfælde påvirker en ændring af optimeringstillægget med 5,5 %-point (fra 2 %

til 7,5 %) resultatet af den prissatte totaløkonomiske vurdering med ÷1,66 %-point

(3,08 % ÷ 4,74 %).

For Banedanmark Ringsted er der ved et anvendt optimeringstillæg på 2 % en forskel

på 1,13 % i nutidsværdierne. Ved et optimeringstillæg på 7,5 % er forskellen ÷0,9 % (af-

rundet fra 0,86 %). I dette tilfælde påvirker en ændring af optimeringstillægget med

5,5 %-point (fra 2 % til 7,5 %) resultatet af den prissatte totaløkonomiske vurdering

med ÷2,0 %-point (afrundet fra 1,99 %-point) (÷0,86

÷ 1,13 %).

Dermed estimerer vi, at effekten af ændringen af optimeringstillægget med 5,5 %-po-

int (fra 2 % til 7,5 %) isoleret set påvirker resultatet af den totaløkonomiske vurdering

med ca. ÷1,8 % (afrundet fra ÷1,82 %) (gennemsnit af ÷1,66 % og ÷1,99 %).

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter |

Bilag 3. Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter

Tabel a

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Rigsarkivet ved Kalvebod Brygge

(Rigsarkivet)

2007/30 år

OPP:

1�½023 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

970 mio. kr. (estimeret)

OPP:

537 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

567-574 mio. kr. (estimeret)

435 mio. kr. (i løbende priser)

4�½1 % (den statslige risikofri rente)

Anvendes ikke

Tinglysningsretten i Hobro

(Tinglysningsretten)

2007/20 år

OPP:

83 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

85 mio. kr. (estimeret)

OPP:

67 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

73 mio. kr. (estimeret)

104 % af anlægsomkostning

4�½69 % (effektiv rente for den 10-årige statsobligationsrente)

Domstolsprojektet

(Domstolsprojektet)

2010/20 år

OPP:

459 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

512 mio. kr. (estimeret)

OPP:

326 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

447 mio. kr. (estimeret)

100 % af anlægsomkostning

3�½87 % (nulkuponrentestrukturen)

Vestre Landsret

(Vestre Landsret)

2012/25 år

OPP:

368 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

372 mio. kr. (estimeret)

OPP:

185 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

223 mio. kr. (estimeret)

2�½362 % (nulkuponrentestrukturen)

Landsarkivet i Viborg

(Landsarkivet)

2013/25 år

OPP:

167 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

157 mio. kr. (estimeret)

OPP:

66 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

98 mio. kr. (estimeret)

1�½57 (nulkuponrentestrukturen)

| Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter

Tabel a (fortsat)

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Hovedpolitistationen i Holstebro

(Hovedpolitistationen)

2014/25 år

OPP:

447 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

448 mio. kr. (estimeret)

OPP:

207 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

246 mio. kr. (estimeret)

100 % af anlægsomkostning

Byretten i Svendborg

(Byretten)

2014/20 år

OPP:

147 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

159 mio. kr. (estimeret)

OPP:

71 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

98 mio. kr. (estimeret)

1�½7 % (nulkuponrentestrukturen)

7�½5 %

Statslig kontorbygning på Kalvebod Brygge

(Kalvebod Brygge)

2014/20 år

OPP:

1�½900 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

1�½889 mio. kr. (estimeret)

OPP:

1�½009 mio. kr. (tilbud)

totalentreprise:

1�½118 mio. kr. (estimeret)

1�½7 % (nulkuponrentestrukturen)

12 %

7�½5 %

Banedanmark i Ringsted

(Banedanmark)

2015/20 år

OPP:

222 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

222 mio. kr. (estimeret)

OPP:

130 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

130 mio. kr. (estimeret)

4�½5 %

100 % af anlægsomkostning

3�½5 % (risikofri rente + systematiske risici)

10 %

Udlændingestyrelsen i Næstved

(Udlændingestyrelsen)

2016/20 år

OPP:

241-250 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

232-241 mio. kr. (estimeret)

OPP:

160-170 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

160-170 mio. kr. (estimeret)

4�½25 %

100 % af anlægsomkostning

3�½5 % (risikofri rente + systematiske risici)

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter |

Tabel a (fortsat)

Bygningsstyrelsens 11 OPP-projekter

Projektnavn

(kaldenavn)

År

/løbetid

Projektsum

Anlægsomkostninger

Afkastkrav

Tilbagekøbsværdi

Diskonteringsrente

Risikotillæg

10)

Optimeringstillæg

11)

Østre Landsret i København

(Østre Landsret)

2016/20 år

OPP:

817 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

782 mio. kr. (estimeret)

OPP:

664 mio. kr. (estimeret)

totalentreprise:

664 mio. kr. (estimeret)

4�½25 %

100 % af anlægsomkostning

3�½5 % (risikofri rente + systematiske risici)

Projektnavnet er aflæst i fremsendte totaløkonomiske vurderinger og i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens oversigt over OPP-projekter i Dan-

mark på deres hjemmeside.

Den betegnelse, som anvendes løbende i undersøgelsens tabeller mv.

Årstal for udarbejdelse af totaløkonomiske vurderinger.

Den indgåede OPP-kontrakts samlede kontraktperiode.

Projektsum afspejler henholdsvis den samlede OPP-projektsum og totalentrepriseprojektsum i nutidsværdi fra den totaløkonomiske vurdering og

kan derfor afvige fra indstillede aktstykker til Finansudvalget. Totalentrepriseprojektsummen for Rigsarkivet og Tingslysningsretten indeholder

ikke risikoafdækning og er derfor ikke direkte sammenlignelig med OPP-projektsummen.

Oplyste anlægsomkostninger i nominelle værdier for henholdsvis OPP- og totalentrepriseprojektformen fra de totaløkonomiske vurderinger.

Det oplyste afkastkrav for OPP-projektet i de totaløkonomiske vurderinger.

Det beløb og den metode, som er aftalt mellem OPP-leverandøren og den offentlige ordregiver, og som fremgår af de totaløkonomiske vurderinger.

Beløbet omtales også som exitbetaling.

Den oplyste og anvendte diskonteringsrente i de totaløkonomiske vurderinger samt den bagvedliggende metode for opgørelsen.

Det anvendte risikotillæg til totalentrepriseprojektets anlægsomkostninger i de totaløkonomiske vurderinger.

Det anvendte optimeringstillæg til totalentrepriseprojektets drift- og vedligeholdelsesomkostninger i de totaløkonomiske vurderinger. I de 6 første

totaløkonomiske vurderinger omtales optimeringstillægget som risikotillæg til drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne.

10)

11)

Note: (-) betyder, at oplysningen enten ikke fremgår eller ikke direkte kan aflæses i de totaløkonomiske vurderinger.

Kilde:

Rigsrevisionen.

| Ordliste

Bilag 4. Ordliste

Afkastkrav

I de første 8 af Bygningsstyrelsens totaløkonomiske vurderinger er afkastkravet opgjort som OPP-

leverandørens rente på de lån, leverandøren forventes at optage, og det afkast, leverandøren øn-

sker på investeret egenkapital. I de sidste 3 totaløkonomiske vurderinger er afkastkravet opgjort

som forventningen til pensionskasseforeningers afkastkrav på egenkapital i forbindelse med et

OPP-projekt.

Omkostning for en offentlig myndighed til opførelse af bygge- og anlægsarbejder som fx veje, hav-

neanlæg, bygninger og kommunikationslinjer.

Projekt, der omfatter eller består af et bygge- eller anlægsarbejde.

Anlægsrammen fastsættes i forbindelse med den årlige økonomiaftale mellem staten og regioner-

ne. Anlægsrammen benævnes også ”anlægsloft”, idet regionerne ikke må igangsætte anlægspro-

jekter ud over anlægsrammen. OPP-projekter er dog ikke omfattet af anlægsrammen.

Betalinger, der finder sted over tid.

Deponeringsregler medfører overordnet, at det ikke er muligt for en kommune eller en region at

gennemføre et projekt som OPP, som de ikke har midler til at gennemføre. Selv om kommunen eller

regionen ikke betaler den fulde sum til den private leverandør umiddelbart i forbindelse med udfø-

relsen af anlægsarbejdet, skal kommunen deponere et beløb svarende til det beløb, den private le-

verandør løbende anvender på opførelsen af byggeriet.

Hvis der ved de årlige økonomiforhandlinger om kommunernes og regionernes økonomi etableres

specifikke OPP-puljer, er det muligt at få dispensation til en delvis deponeringsfritagelse ved at sø-

ge disse puljer. De senere år har puljen for regionerne været på 400 mio. kr. om året.

Betegner en omregning af ind- og udbetalinger, der finder sted på forskellige tidspunkter, til beløb

på ét bestemt tidspunkt. Som oftest anvendes diskontering til at omregne fremtidige beløb til et

tidligere tidspunkt (tilbagediskontering), typisk til nutiden, hvorved man får nutidsværdien af belø-

bet.

Den rentesats, der bruges til diskontering.

De omkostninger, der er forbundet med drift af en virksomhed.

Er kendetegnet ved, at alle væsentlige risici og fordele, som er forbundet med ejendomsretten til et

aktiv, er overført fra leasinggiver til leasingtager. Reglerne er nærmere beskrevet i budgetvejlednin-

gens pkt. 2�½4�½10.

Er det effektive afkast til udløb på en nulkuponobligation, som er karakteriseret ved kun at have én

betaling, nemlig hovedstolen, der forfalder ved udløb. Da der ikke blev udstedt statsobligationer

med en løbetid svarende til OPP-aftalernes udløb, er renten tilnærmet en nulkuponrentestruktur.

Nutidsværdien af en investering er den nutidige ("i dag") værdi af en række fremtidige indtægter og

udgifter.

Fastsættes som afkastet på en risikofri investering. I praksis anvendes ofte den effektive rente på

en 10-årig statsobligation.

Er en metode, der skal sikre, at byggeriet under hensyn til formål og økonomi opnår en god kvalitet,

herunder at byggeriet får en tilfredsstillende brugsværdi og arkitektonisk fremtræden samt en pas-

sende balance mellem byggeudgifter og driftsøkonomi.

Anlægsomkostning

Anlægsprojekt

Anlægsramme

Betalingsstrømme

Deponering

Deponeringsfritagelse

Diskontering

Diskonteringsrente

Driftsomkostning

Finansiel leasing

Nulkuponrentestruktur

Nutidsværdiberegning

Risikofri rente

Totaløkonomisk vurdering